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MESTRADO ACADÊMICO EM SAÚDE PÚBLICA
SUBÁREA: PLANEJAMENTO E GESTÃO DE SISTEMAS E SERVIÇOS DE SAÚDE
Fernanda Affonso de Paula
ANÁLISE DAS AÇÕES DO ÓRGÃO REGULADOR DA PROPAGANDA
DE MEDICAMENTOS NO BRASIL NO PERÍODO DE 2005 A 2009.
Orientador
Prof. Dr. Álvaro César Nascimento
Rio de Janeiro, 2010
FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
ESCOLA NAC IONAL DE SAÚDE PÚBLICA SERGIO AROUCA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
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2
FOLHA DE APROVAÇÃO
ANÁLISE DAS AÇÕES DO ÓRGÃO REGULADOR DA PROPAGANDA
DE MEDICAMENTOS NO BRASIL NO PERÍODO DE 2005 A 2009.
Aluna: Fernanda Affonso de Paula
Banca Examinadora:
______________________________________
______________________________________
______________________________________
Rio de Janeiro
2010
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3
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Marco e Dulce, que sempre me apoiaram e
fizeram-me sentir segura. Aos meus irmãos, Gustavo e Rafael,
parceiros de vida.
Ao Álvaro, pela paciência e incentivo na construção desse
trabalho. Agradeço pela oportunidade do aprendizado.
Às amigas, Nathália e Silvana, que há um bom tempo
constroem comigo a minha história e com quem dividi as
angústias e alegrias dessa experiência. A Catalina Kiss e
Juliana Ximenes pela acolhida solidária e atenciosa.
Ao meu amigo Tiago, que contribuiu muito para que cada
esforço valesse à pena. Obrigada pelas experiências e
conhecimentos partilhados.
Ao Felipe Gilio, por tudo.
4
Resumo:
Trata-se de um estudo que analisa as ações do Órgão Regulador da
Propaganda de Medicamentos no período de 2005 a 2009. A propaganda é um
instrumento de promoção da comercialização de medicamentos e de acordo
com a própria Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e estudos
acadêmicos 90% das peças publicitárias exibidas contêm irregularidades. O
setor regulado, representado pelas agências de publicidade, indústria e
comércio varejista farmacêutico, atua como um forte agente influenciador sobre
as normas. Isso ocorre em detrimento do que é preconizado como uso racional
e da Política Nacional de Medicamentos. O trabalho analisa os debates
ocorridos na Câmara Setorial de Propaganda de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária da ANVISA, as proposições dos setores envolvidos na área da
propaganda de medicamentos, informações veiculadas pela própria Agência e
estudos acadêmicos sobre o setor. O trabalho também analisa as estratégias
empregadas pela ANVISA para fiscalização e monitoração do setor, bem como
a transparência na construção da Resolução de Diretoria Colegiada (RDC)
96/2008. Durante os quatro anos de discussão da regulação de propaganda
de medicamentos no país, a nova RDC 96/2008, assim como as demais ações
da ANVISA não conseguiram registrar avanços. Portanto, é preciso que se
aprofunde ainda mais o debate no sentido de um maior controle da propaganda
de medicamentos no país.
Palavras-chave: propaganda de medicamentos, vigilância sanitária, mídia,
legislação sanitária.
5
Abstract:
This is a study that examines the actions of the Regulatory Agency of Drug
Advertising in the period 2005 to 2009. The propaganda is an instrument of
promotion of the marketing of medicines and in agreement with the Brazilian’s
National Health Surveillance Agency (ANVISA) itself and academic studies 90
% of the publicity pretentious pieces contain irregularities. The regulated sector
represented by the agencies of publicity, industry and retail pharmaceutical
commerce, influence like a strong Influencer agent over the standards. That
takes place to the detriment of what it is extolled like rational use and of the
National Politics of Medicines. The work analyses the discussions occurred in
the Chamber Setorial of Propaganda of Products Subject to the Sanitary
Vigilance of the ANVISA, the propositions of the sectors wrapped in the area of
medicines propaganda, informations conveyed by the Agency itself and
academic studies on the sector. The work also analyses the strategies
employed by the ANVISA for inspection and monitoring of sector, as well as the
transparency in the construction of the RDC 96/2008. During the four years of
discussion on the regulation of drug advertising in the country, the new Anvisa’s
Resolution 96/2008, as well as other actions ANVISA failed to record progress.
Thus, it is necessary to deepen further the debate to greater control of drug
advertising in the country.
Keywords: advertising of medicines, health surveillance, media, health
legislation.
6
Conteúdo
1- Lista de abreviaturas ........................................................................................... 7
2- Gráficos .............................................................................................................. 10
3- Tabelas ............................................................................................................... 11
4. Apresentação ..................................................................................................... 12
5. Referencial Teórico ........................................................................................... 14
5.1 Reforma do Estado no Brasil e a criação das agências reguladoras............. 14
5.2 O Caráter de neutralidade dado às agências ................................................... 17
5.3 ANVISA ............................................................................................................... 19
5.4 Marketing na indústria farmacêutica ................................................................ 27
5.5 A legislação brasileira sobre propaganda de medicamentos ......................... 33
5.6 - As fragilidades do modelo regulador de propagandas brasileiro ................ 41
5.7 - Uso racional de medicamentos ...................................................................... 46
6. Justificativas ...................................................................................................... 51
7. Objetivo .............................................................................................................. 52
7.1 Objetivo geral ..................................................................................................... 52
7.2 Objetivos específicos ........................................................................................ 52
8. Metodologia ....................................................................................................... 53
9. Resultados ......................................................................................................... 57
9.1 Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos sujeitos à
vigilância sanitária. ................................................................................................... 57
9.2 A fiscalização de propaganda de medicamentos ............................................ 62
9.3 O período de Consulta ....................................................................................... 68
9.4 RDC 96/2008 ....................................................................................................... 84
9.5 EDUCANVISA ..................................................................................................... 98
10 Conclusão ........................................................................................................ 103
11 Referências Bibliográficas .............................................................................. 116
7
1- Lista de abreviaturas
ABAP - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE
ABERT - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE RÁDIO E
TELEVISÃO
ABRAFARMA - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE FARMÁCIAS E
DROGARIAS
ABRASCO - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE
COLETIVA
ABIMIP - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
ALANAC - ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS
NACIONAIS
ANFARMAG - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FARMACÊUTICOS
MAGISTRAIS
ANJ - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE JORNAIS
ANVISA - AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA
ASCOFERJ – ASSOCIAÇÃO DO COMÉRCIO FARMACÊUTICO DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
CFF – CONSELHO FEDERAL DE FARMÁCIA
CONAR - CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO
PUBLICITÁRIA
CP - CONSULTA PÚBLICA
8
CPI - COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO
CRF/RJ - CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
CVS/SES/RJ - CENTRO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA DA SECRETARIA DE
ESTADO DE SAÚDE DO RIO DE JANEIRO
DCB - DENOMINAÇÃO COMUM BRASILEIRA
DOU - DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO
FEBRAFARMA - FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA
FARMACÊUTICA
FIOCRUZ - FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
GFIMP - GERÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DE MEDICAMENTOS
E PRODUTOS
GPROP - GERÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E MONITORAMENTO DE
PROPAGANDA, PUBLICIDADE, PROMOÇÃO E INFORMAÇÃO DE
PRODUTOS SUJEITOS À VIGILÂNCIA SANITÁRIA
GGPROP - GERÊNCIA GERAL DE MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO DE
PROPAGANDA, DE PUBLICIDADE, DE PROMOÇÃO E DE INFORMAÇÃO
DE PRODUTOS SUJEITOS À VIGILÂNCIA SANITÁRIA
IBFAN - REDE INTERNACIONAL EM DEFESA DO DIREITO DE
AMAMENTAR
IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
MIP - MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
MS - MINISTÉRIO DA SAÚDE
9
OMS - ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE
PDRAE – PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
POF – PESQUISA DE ORÇAMENTO FAMILIAR
P&D - PESQUISA E DESENVOLVIMENTO
PRÓ GENÉRICOS - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS GENÉRICOS
PSDB - PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA
RDC - RESOLUÇÃO DE DIRETORIA COLEGIADA
SINITOX - SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES TÓXICO-
FARMACOLÓGICAS
SNVS - SISTEMA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA
SOBRAVIME - SOCIEDADE BRASILEIRA DE VIGILÂNCIA DE
MEDICAMENTOS
SUS - SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
VISA - VIGILÂNCIA SANITÁRIA
WHO - WORLD HEALTH ORGANIZATION
10
2- Gráficos
Gráfico 1: Percentual de manifestações encaminhadas durante a CP 84/2005 por
grupos de interesse......................................................................................................70
Gráfico 2: Percentual das manifestações encaminhadas durante a CP 84/2005 por
grupo específico de interesse: Profissionais de Saúde.................................................71
Gráfico 3: Número de citações apresentadas à Minuta agrupadas por temas de
interesse.......................................................................................................................80
11
3- Tabelas
Tabela 1: Evolução dos autos de infração para propaganda de medicamentos
lavrados pela ANVISA entre 2002 e 2007............................................................................43
Tabela 2. Casos Registrados de Intoxicação Humana por Agente Tóxico – Brasil em
2007...............................................................................................................................50
Tabela 3: Entidades com representação na Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária/ANVISA ................................57
Tabela 4: Análise das contribuições por segmento de participantes apresentadas
durante a CP n.º 84/2005..............................................................................................82
Tabela 5: Critérios observados nos sites dos laboratórios farmacêuticos quanto ao
cumprimento da RDC 96/08..........................................................................................97
12
4. Apresentação
Decorridos quase 80 anos da instituição da primeira regulamentação
brasileira sobre propaganda de medicamentos (Decreto 19.606, de 19/01/1931)
e levando-se em conta as grandes transformações decorrentes no setor saúde
brasileiro, apresentam-se novos desafios e velhos problemas no setor.
Um deles está no montante gasto com a publicidade de medicamentos
como instrumento para a indução do consumo de produtos farmacêuticos.
1
Em
contrapartida, a propaganda se constitui como um entrave às políticas de uso
racional de medicamentos (OMS, 1988, p.3) e devendo, portanto, ser alvo de
um modelo regulador que proteja a população dos riscos oferecidos por ela.
Nos últimos anos, um dos indícios dos efeitos danosos da propaganda
indiscriminada, importante componente que leva ao uso incorreto e abusivo de
medicamentos no Brasil é registrado pelo Sistema Nacional de Informações
Tóxico-farmacológicas (Sinitox) da Fundação Oswaldo Cruz/Ministério da
Saúde. Segundo as estatísticas oficiais, os casos de intoxicação humana,
tendo como agente os medicamentos, somaram 31944 casos, em 2007;
30,66% do total de casos registrados. Testemunha-se, então, o número de
agravos a saúde provocados pelo uso indiscriminado dos medicamentos. Por
outro lado, dados oficiais da monitoração e fiscalização da propaganda de
1
Segundo o levantamento da FEBRAFARMA, a indústria farmacêutica instalada no país
planejou investir em 2006, R$ 2,25 bilhões. Desse total, R$ 302,45 milhões destinaram-se a
projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de novos medicamentos. Na modernização e
ampliação de fábricas serão aplicados R$ 716,39 milhões. Para o lançamento de novos
produtos os laboratórios programaram investimentos de R$ 181,54 milhões. Já as ações de
publicidade e marketing vão consumir R$ 978,96 milhões (FEBRAFARMA, 2006)
13
medicamentos mostram um número significativo de infrações cometidas pelo
setor regulado durante os últimos anos. Tendo em vista esse cenário,
vislumbra-se a necessidade de se investigar a atual legislação
regulamentadora da propaganda de medicamentos no país, a fim de melhor
compreender tanto esta realidade como o modelo de regulação adotado.
Esta proposta de pesquisa tem como objetivo analisar a trajetória de
construção da mais recente resolução brasileira acerca do tema, a RDC
96/2008, problematizando a atuação da ANVISA e os rumos tomados pela
legislação brasileira sobre a propaganda de medicamentos.
O estudo justifica-se pela possibilidade de seus resultados fornecerem
subsídios para verificar se o processo de aperfeiçoamento do modelo regulador
da propaganda está em consonância com a lógica e os valores já consagrados
na Política Nacional de Medicamentos, no que diz respeito ao uso racional de
medicamentos.
14
5. Referencial Teórico
5.1 Reforma do Estado no Brasil e a criação das agências
reguladoras
A partir da Era Vargas (1930 a 1945), o Brasil vive uma série de
processos de reforma do Estado que buscaram, em sentido amplo, aperfeiçoar
o arranjo institucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e
organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenação
das suas mais variadas atividades, visando ao equacionamento de problemas
de ordem econômica e de sustentação política do governo. [ABRUCIO (2007);
BRESSER, (1998)]
Contudo, com a crise do regime autoritário nos anos 80 e, sobretudo, a
derrocada do modelo nacional desenvolvimentista, foi preciso enfrentar os
problemas de eficiência e eficácia da administração pública e encontrar
soluções que dessem conta do novo momento histórico. (ABRUCIO, 2007)
Almeida (1996) enumera os principais componentes da Crise do Estado
no período pós-ditatorial: a instabilidade política, a crise econômica, a escassez
de recursos, a ineficiência dos sistemas sanitários e o alto custo da máquina
pública prestadora de serviços. O diagnóstico de que a crise econômica seria
decorrente da crise do Estado levou ao re-encorajamento das propostas de
Estado mínimo, de forma que o neoliberalismo apresentava-se como uma
solução para a crise do Estado, na medida em que um projeto de uma
15
sociedade mais competitiva, eficiente e ágil se materializava na reforma do
corpo administrativo.
Uma base importante na reorientação das políticas públicas no âmbito
do setor da saúde foi o Relatório do Banco Mundial de 1993. Este relatório
descrevia os modelos de sistemas de saúde e seus problemas (fragilidades). A
partir daí, contrapunha o mercado de saúde às políticas de governo,
encaminhando assim, uma agenda para a reforma dos sistemas de saúde
(WORLD BANK, 1993).
Outro importante documento foi o “Plano diretor da reforma do aparelho
do Estado” (PDRAE) elaborado pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado, em novembro de 1995, sob a coordenação do então
ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Este documento explicita quase como
senso comum à época, os componentes da crise do Estado brasileiro nas
décadas de 1970 e 1980.
Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e
o esgotamento da estratégia de substituição de importações,
que se inserem num contexto mais amplo de superação das
formas de intervenção econômica e social do Estado.
Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza
funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo
excesso de normas e regulamentos. (BRASIL, 1995, p. 10)
As reformas apontavam para uma modernização gerencial e para uma
administração voltada para resultados. (BRESSER, 1998)
16
Segundo NUNES (1997) a rigidez dos controles do modelo burocrático
cederia lugar “a instituições governamentais, especialmente da administração
indireta que, teriam maior autonomia na gestão de recursos humanos, na
gestão de compras e de contratação de serviços, assim como na gestão
orçamentária-financeira, desde que fossem avaliadas com base em
resultados”, aproximando-se, desta forma, a gestão pública da gestão privada.
Neste sentido, conforme os objetivos do PDRAE houve a criação e a
arquitetura da legislação das agências reguladoras,
passando a ser designadas
como autarquias especiais, e estão juridicamente regidas pelo Decreto-Lei n°
200, de 1967, que no art. 5°, inciso I, diz:
Autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita própria para
executar atividades típicas da Administração Pública que
requeiram, para o seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada. (BRASIL, 1967)
A principal atribuição dessas autarquias é organizar, através da
administração indireta que lhe foi concedida, as atividades anteriormente
privatizadas ou concessionadas conforme a demanda do mercado, com o
propósito também de regular a relação entre Poder Executivo, serviços
concessionados e os consumidores. (SANTOS, 2000)
Inaugurou-se, dessa forma, um novo paradigma de intervenção estatal
no domínio econômico, de maneira especial em setores de infra-estrutura.
Foram criadas, durante a década de 90, dez agências: Agência Nacional de
17
Energia Elétrica (ANEEL), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL),
Agência Nacional do Petróleo (ANP), Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), Agência Nacional
de Águas (ANA), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ),
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de
Cinema (ANCINE) e a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).
As decisões das agências reguladoras e a sua própria forma de
procedimento distinguem-se basicamente em quatro aspectos: Ouvidoria,
Consultoria e Audiência Pública – que visam ampliar a participação do usuário
no processo decisório – e o Contrato de Gestão, que se constitui na forma de
controle do Executivo sobre a atuação das agências. Segundo o Decreto nº
2.487, de 2 de fevereiro de 1998, o Contrato de Gestão corresponde ao
estabelecimento de metas de gestão para as agências.
5.2 O Caráter de neutralidade dado às agências
Com o intuito de distanciar o órgão regulador das partes interessadas,
foi concedido às agências o status de independência. A vantagem da
independência seria dar base à imparcialidade e neutralidade no exercício de
poderes regulatórios. Por outro lado, a força da especificidade técnica
requerida pela função reguladora, que não é detida pelos legisladores, nem
pelos tribunais, nem pelos burocratas tradicionais, ampliaria e legitimaria seu
grau de autonomia. (BRASIL, 2003, p.14)
18
No Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial, Análise e Avaliação
do Papel das Agências Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro,
realizado em 2003, são apresentadas várias justificativas para a independência
das agências reguladoras, sendo a principal delas assegurar que não sofrerão,
por meio do controle político, influências ou pressões dos setores por elas
regulados e fiscalizados, que possam contrariar o atendimento do interesse
público e dos usuários de serviços em suas áreas de atuação.
Independência é também um conceito multifacetado. O
conceito usualmente busca distanciar o desenho e execução
da função regulatória de muitas das pressões administrativas e
políticas do governo. (BRASIL, 2003, p.14)
Essa concepção é aplicada em alguns países, como EUA e Reino
Unido, que também adotam agências com existência autônoma em relação aos
órgãos formuladores de políticas. (SANTOS, 2000).
No entanto, Abrucio (2007) adverte que a grande especialização pode
levar ao insulamento da agência, dificultando sua avaliação por atores com
menor conhecimento da área, ao mesmo tempo em que pode favorecer a
cooptação de alguns grupos de interesse mais vinculados às áreas. Por esta
razão a transparência pública deve ser uma meta perseguida, como ampliação
da divulgação das ações reguladoras. Além de contribuir para o fortalecimento
da democracia, prestigia e desenvolve as noções de cidadania. O estímulo à
transparência pública é um dos objetivos essenciais da moderna Administração
19
Pública. A transparência aparece como uma prestação de contas das
atividades da Agência para a população. (ABRUCIO, 2007)
Outra característica apontada por Abrucio (2007) é que falta aos
processos decisórios um modelo comum às agências e que estes modelos
sofreram grandes influências de cada setor na conformação de suas estruturas
reguladoras. Por isso, a existência de mecanismos de accountability
2
nas
agências reguladoras autônomas é fundamental para garantir o desempenho
de suas funções e o escrutínio público delas. Para a sua plena realização, os
mecanismos institucionais devem garantir o controle público das ações dos
governantes, permitindo aos cidadãos não só ser informados sobre aquelas
ações, mas também lhes possibilitar influir na definição das metas coletivas,
para além das eleições, mas ao longo dos mandatos dos seus representantes,
garantindo a responsabilização ininterrupta dos governos. Dessa forma, pode-
se assumir que a transparência seria uma das condições fundamentais,
embora não suficiente, para a accountability dos governos.
5.3 ANVISA
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) foi criada em 26 de
janeiro de 1999 pela Lei nº 9.782. Ela é uma autarquia sob regime especial, ou
2
A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), em suas
publicações, utiliza uma definição normativa de accountability como a obrigação de demonstrar
que determinada ação está sendo conduzida de acordo com as regras e padrões acordados,
ou que seus resultados estejam sendo reportados honesta e apuradamente pelos programas
ou ao longo dos mandatos (OCDE, 2002)
20
seja, uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa
e autonomia financeira.
A ANVISA é gerida por uma diretoria colegiada, composta por até cinco
membros, dentre os quais será escolhido o Diretor Presidente. Todos os
diretores devem ser brasileiros, indicados e nomeados pelo Presidente da
República, após aprovação prévia pelos membros do Senado Federal, por voto
secreto, e arguição pública dos indicados.
Os diretores cumprem um mandato de três anos, sendo permitida uma
única recondução. Durante esse período, estão proibidos de exercer qualquer
outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção político-
partidária.
Também é prevista em lei uma quarentena de um ano para que os ex-
dirigentes possam representar interesses próprios ou de terceiros perante a
ANVISA, sendo vedado também o uso de informações privilegiadas, obtidas
em virtude do cargo exercido, sob pena de incorrer em ato de improbidade
administrativa.
Ao ser criada, a ANVISA incorporou as competências da extinta
Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (SNVS/MS),
além de outras,
como: a coordenação do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária (SNVS); a execução do Programa Nacional de Sangue e
Hemoderivados e do Programa Nacional de Prevenção e Controle de Infecções
Hospitalares; o monitoramento de preços de medicamentos e de produtos para
a saúde e a aplicação de penalidades por concorrência desleal ou preços
excessivos. A ANVISA também é responsável pela regulamentação sanitária
de derivados do tabaco; o assessoramento técnico ao Instituto Nacional de
21
Propriedade Industrial (INPI); a intervenção temporária na administração de
entidades produtoras que utilizam recursos públicos e dos prestadores de
serviços ou produtores exclusivos ou estratégicos para o abastecimento do
mercado nacional, em casos específicos; a fiscalização da propaganda e
publicidade de produtos sob regime de vigilância sanitária e a concessão do
certificado de cumprimento de Boas Práticas de Fabricação, entre outras.
A Agência está vinculada ao Ministério da Saúde, sendo que este
relacionamento é regulado por Contrato de Gestão, que corresponde ao
estabelecimento de metas de gestão definidas por meio de missões. No final
de cada missão, o Ministério da Saúde avalia seu desempenho. A Agência
estabelece como sua principal missão e abrangência institucional a tarefa de
"proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária
de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso". (ANVISA,
2009)
E como visão estabelece: "Ser agente da transformação do sistema
descentralizado de vigilância sanitária em uma rede, ocupando um espaço
diferenciado e legitimado pela população, como reguladora e promotora do
bem-estar social". (ANVISA, 2009)
As instâncias de participação existentes na ANVISA são: o Conselho
Consultivo; a Ouvidoria; as Câmaras Técnicas e as Câmaras Setoriais.
Com relação aos instrumentos de participação, são adotadas as
consultas públicas e as audiências públicas, como previsão exclusiva nos
Regimentos Internos.
A seguir são detalhadas as funções destas instâncias e instrumentos de
participação da ANVISA.
22
- CONSELHO CONSULTIVO
O Conselho Consultivo deve auxiliar a Diretoria Colegiada na
administração da Agência, e segundo o art. 5º do seu Regimento Interno, este
Conselho está definido como “órgão de participação institucionalizada da
sociedade” (BRASIL, 2000).
É de competência deste órgão, segundo o Art. 8º do mesmo regimento:
I – requerer informações e propor à Diretoria Colegiada as
diretrizes e recomendações técnicas de assuntos de
competência da ANVISA;
II – opinar sobre as propostas de políticas governamentais na
área de atuação da ANVISA;
III – apreciar e emitir parecer sobre os relatórios anuais da
Diretoria Colegiada;
IV – requerer informações e fazer proposições a respeito das
ações decorrentes da implementação e da execução do
disposto nos incisos II a VII do art. 2º da Lei nº 9.782, de 26 de
janeiro de 1999. (BRASIL, 1999)
A composição do Conselho Consultivo é de 12 membros titulares e seus
respectivos suplentes, que são nomeados pelo Ministro da Saúde, que é
também o presidente do respectivo Conselho. Importante destacar que existem
divergências entre o Regimento Interno da ANVISA e o Regimento Interno do
Conselho Consultivo com relação à composição do órgão. O Regimento Interno
23
do Conselho Consultivo traz uma composição de 13 membros, pois inclui um
representante da Confederação Nacional de Saúde
3
.
Os Conselheiros têm mandato de três anos, sendo vedada a
recondução. Será dispensado automaticamente o membro do Conselho
Consultivo que deixar de comparecer a três reuniões consecutivas, no período
de um ano, sem justa motivação. As reuniões são trimestrais, havendo
previsão de encontros extraordinários em razão de convocação do Presidente
do Conselho ou da maioria absoluta dos seus membros.
- OUVIDORIA
A Ouvidoria funciona como o elo de comunicação entre a Agência e a
população. É órgão independente e sem vinculação hierárquica, cabendo-lhe
“emitir, sempre que oportunas, apreciações críticas sobre o desempenho da
agência, encaminhando-as à Diretoria Colegiada, ao Ministro da Saúde e ao
Congresso Nacional e publicando-as no Diário Oficial da União” (BRASIL,
2009).
A competência da Ouvidoria está estabelecida no Regimento Interno da
ANVISA, que dispõe:
3
A Confederação Nacional de Saúde foi criada em 1994, é uma entidade sindical de terceiro
grau, congrega 8 federações (Fenaess, Fehosul, Feherj, Fehospar, Fehoesc, Fehoesg, Febase
e Fehoesp) e 86 sindicatos de saúde em atividade no país, e representa todos os
estabelecimentos de serviços de saúde no país. São hospitais, clínicas, casas de saúde,
laboratórios de análises clínicas e patologia clínica, serviços de diagnóstico, imagem e
fisioterapia, operadoras de planos de saúde, entre outros estabelecimentos do gênero. A
prestação de serviços de saúde no país, segundo a Constituição Federal, está assentada em
três pilares básicos: Governo (esferas federal, estadual e municipal), prestadores de serviços
de saúde privados (lucrativos ou filantrópicos) e operadoras de planos de saúde. Desses, a
CNS congrega os dois últimos. (CNS, 2009)
24
Art.20 – Compete a OUVIDORIA:
I – formular e receber denúncias, queixas, reclamações,
pedidos de informações e sugestões dos usuários;
II – promover as ações necessárias à apuração da veracidade
das reclamações e denúncias e, sendo o caso, tomar as
providências para correção das irregularidades e ilegalidades
constatadas;
III – cobrar a resposta das demandas encaminhadas às áreas
técnicas responsáveis pelos assuntos no âmbito da Agência,
observados os prazos pactuados em ato complementar;
IV – notificar a área técnica para se manifestar no prazo
máximo de 5 (cinco) dias quanto a resposta à demanda estiver
em atraso, formalizando-a ao usuário, ou justificando por
escrito o motivo de não poder fazê-la;
V – solicitar providências aos órgãos competentes, depois de
decorrido o prazo previsto no inciso IV, especialmente ao
Diretor responsável pela supervisão da área técnica, ao
Diretor-Presidente, à Diretoria Colegiada, e quando couber, à
Procuradoria, à Corregedoria e ao Ministério Público;
VI – reunir as partes, garantindo o equilíbrio na relação entre o
usuário que procurar a Ouvidoria e a ANVISA, quando o
conflito não for solucionado por outros meios, se mantiver na
alçada da Ouvidoria e os interesses apresentem possibilidade
de entendimento.
Parágrafo único: A Ouvidoria manterá o sigilo da fonte e a
proteção do denunciante, quando for o caso. (BRASIL, 1999)
25
É vedado ao Ouvidor ter interesse direto ou indireto relacionado com
empresas ou pessoas sujeitas à área de atuação da ANVISA.
- CÂMARAS TÉCNICAS
Segundo o Regimento Interno da Agência, a Câmara Técnica “é uma
forma organizada de atuação temática, de caráter de assessoramento, para
realizar estudos, pesquisas e recomendações” (BRASIL, 1999). As Câmaras
Técnicas são compostas por membros da sociedade científica, com o objetivo
de fornecer suporte às decisões técnicas da Agência.
Atualmente existem 05 (cinco) Câmaras Técnicas que versam sobre os
seguintes temas: Cosméticos, Medicamentos, Medicamentos Fitoterápicos,
Tecnologia de Produtos para a Saúde e Saneantes.
- CÂMARAS SETORIAIS
O Regimento Interno da ANVISA estabelece que as Câmaras Setoriais
representem uma “forma organizada de atuação temática, de caráter consultivo
e de assessoramento, no sentido de subsidiar a Agência nos assuntos de sua
área de competência” (BRASIL, 1999). A composição das Câmaras Setoriais é
de representantes do governo, do setor produtivo e da sociedade civil (BRASIL,
1999). Os membros são indicados pelos segmentos ao qual pertencem, e
nomeados pelo Diretor Presidente da ANVISA. O mandato do representante é
de dois anos, podendo ser reconduzido. Terminado o mandato, ficará a critério
26
da ANVISA o rodízio entre as entidades de cada segmento que compõe a
Câmara Setorial.
É designado que os documentos produzidos pelas diversas Câmaras
Setoriais sejam divulgados na página eletrônica da ANVISA, prevendo ainda o
regulamento a publicidade por outros meios. Atualmente, a ANVISA possui
nove Câmaras Setoriais nas áreas de Cosméticos; Medicamentos; Produtos
para a saúde; Toxicologia; Portos, aeroportos e fronteiras; Alimentos;
Saneantes; Cosméticos; Serviços para a Saúde e Propaganda e Publicidade
de Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária.
- AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
As audiências públicas representam outro mecanismo onde se vislumbra
a participação da sociedade civil na ANVISA. O Regimento Interno da ANVISA
estabelece que “as iniciativas de projetos de lei ou de alteração de normas
administrativas que impliquem afetação de direitos sociais do setor de saúde
ou dos consumidores propostas pela ANVISA, poderão ser precedidas de
audiência pública” (BRASIL, 1999).
De acordo com o Regimento Interno da ANVISA, as audiências públicas
têm por objetivos: a) identificar e debater os aspectos relevantes da matéria em
discussão; b) recolher subsídios, informações e dados para a decisão ou o
encaminhamento final do assunto; c) propiciar aos agentes econômicos,
usuários e consumidores a possibilidade de oferecerem comentários e
sugestões sobre a matéria em discussão; e d) dar publicidade e transparência
às ações da ANVISA (BRASIL, 1999).
27
Durante as audiências públicas, o Diretor Presidente ouvirá as partes
interessadas no assunto, e os membros da Diretoria Colegiada poderão fazer
perguntas aos depoentes sobre os temas relacionados com a discussão.
Ao final, será redigida uma ata resumida, a ser assinada pelo presidente
da audiência e pelas partes, ou seus representantes habilitados, e deverá ser
publicada no Diário Oficial da União.
- CONSULTAS PÚBLICAS
A consulta pública é o instrumento utilizado pela ANVISA como forma de
garantir a participação dos diversos segmentos da sociedade civil na
elaboração das normas produzidas pela agência.
A participação do público nas consultas públicas se dá por intermédio do
fórum eletrônico existente na página institucional da ANVISA, ou ainda através
de envio de e-mails, cartas ou fax.
Inexiste nas normas da ANVISA qualquer detalhamento sobre o
procedimento da consulta pública (forma de seleção das contribuições;
necessidade de resposta aos participantes, etc.), fato que dificulta o fluxo
desse instrumento participativo.
5.4 Marketing na indústria farmacêutica
28
Para Philip Kotler e Gary Armstrong
4
(nomes de referência internacional
no setor), marketing pode ser definido como “o conjunto de atividades humanas
que tem por objetivo facilitar e consumar relações de troca” e tem como
objetivo final “alcançar o crescimento lucrativo para a empresa” e “atrair novos
clientes, prometendo-lhes valor superior, e manter os clientes atuais,
propiciando-lhes satisfação”. Os dois autores ensinam que é muito importante
“entender, para atender o mercado”. (KOTLER, P. e ARMSTRONG, G. 2005, p.
40-87)
Ademais, levando-se em conta que nas condições tecnológicas e
competitivas atuais, as empresas de alguns setores operam com padrões de
qualidade muito próximos na oferta de produtos, as estratégias de marketing se
enquadram, portanto, como fatores decisivos na disputa pela decisão de
compra do cliente. Mas Kotler e Armstrong ressaltam que além dos fatores
competitivos, as mudanças demográficas e econômicas, fazem com que haja
poucos novos clientes para buscar, pois “os custos para atraí-los são altos”.
Assim, deve ser muito importante cativar o cliente e construir relacionamentos
duradouros. (KOTLER, P. e ARMSTRONG, G. 2005, p. 10).
A prática de marketing, no contexto da indústria farmacêutica, não difere
dos demais setores. [BARROS (1983); NASCIMENTO (2005)]. Entretanto, o
que se percebe é que existe um estilo específico de se praticar marketing
4
Kotler é professor de marketing internacional da Kellog Graduate School of Management, da
Universidade de Northwestern (EUA) e autor de 25 livros sobre a teoria do marketing. E Gary
Armstrong, professor emérito de graduação na Kenan-Flager Business School, da Universidade da
Carolina do Norte (EUA). Trabalha como consultor e pesquisador para várias empresas, gerenciando
vendas e estratégias de marketing. Foi o único professor a receber mais de uma vez o prêmio Excellence
in Undergraduate Teaching.
29
nesse setor, utilizando um conjunto de ferramentas com arranjos, linguagens e
proporções bem peculiares, entre elas: amostras grátis, propagandas
disfarçadas em matérias jornalísticas, promoções, estratégias diversas para
estabelecer um relacionamento com o médico prescritor, etc. Na atual
legislação brasileira estas técnicas estão definidas da seguinte forma:
PROPAGANDA/PUBLICIDADE - Conjunto de técnicas e
atividades de informação e persuasão com o objetivo de
divulgar conhecimentos, tornar mais conhecido e/ou
prestigiado determinado produto ou marca, visando
exercer influência sobre o público por meio de ações que
objetivem promover e/ou induzir à prescrição,
dispensação, aquisição e utilização de medicamento.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE ABUSIVA - É aquela que
incita a discriminação de qualquer natureza, a violência,
explora o medo ou superstições, se aproveita da
deficiência de julgamento e de experiência da criança,
desrespeita valores ambientais ou que seja capaz de
induzir o usuário a se comportar de forma prejudicial ou
perigosa à sua saúde ou segurança.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE ENGANOSA - É qualquer
modalidade de informação ou comunicação de caráter
publicitário, inteira ou parcialmente falsa, ou que, por
qualquer outro modo, mesmo por omissão de dado
30
essencial do produto, seja capaz de induzir o consumidor
a erro, a respeito da natureza, características, qualidade,
quantidade, propriedades, origem, preço e quaisquer
outros dados sobre produtos e serviços.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE INDIRETA – É aquela
que, sem mencionar o nome dos produtos, utiliza marcas,
símbolos, designações e/ou indicações capaz de
identificá-los e/ou que cita a existência de algum tipo de
tratamento para uma condição específica de saúde. (RDC
96/2008)
No livro “A verdade sobre os laboratórios farmacêuticos”, de Márcia
Angell algumas destas estratégias de marketing utilizadas pela indústria
farmacêutica estão analisadas.
As amostras grátis são os presentes mais importantes. São um
modo eficaz de familiarizar os médicos e pacientes com
medicamentos caros e recém-aprovados, quando
medicamentos mais antigos, mais baratos, poderiam ser
melhores ou tão bons quanto os novos. (ANGELL, 2007, p.
144)
Não tenho a menor dúvida de que os anúncios diretos ao
consumidor enganam os consumidores mais do que os
informam, e estes pressionam os médicos para prescrever
medicamentos novos, caros e frequentemente de utilidade
insignificante, mesmo quando opções mais conservadoras
31
(entre elas a de medicamento nenhum) poderiam ser melhores
e mais seguras. (ANGELL, 2007, p. 141)
Essas e outras estratégias fazem com que o custo da indústria para
levar um medicamento ao mercado seja elevado e que parte significante de
seu orçamento seja destinada ao marketing. (ANGELL, 2007 p.134).
Segundo a Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica
(FEBRAFARMA, 2006) a indústria farmacêutica instalada no país planejou
investir, no ano de 2006, R$ 2,25 bilhões. Desse total, R$ 302,45 milhões
planejava destinar a projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de novos
medicamentos. Para o lançamento de novos produtos os laboratórios
programaram investimentos de R$ 181,54 milhões. Já para as ações de
publicidade e marketing a indústria planejou consumir R$ 978,96 milhões, três
vezes mais que nos projetos de pesquisa e desenvolvimento. E, por se tratar
de “um negócio como outro qualquer”, todos estes gastos são repassados ao
valor do produto final para que se atinja o lucro esperado. (ANGELL, 2007 p.
64)
Por esta razão, não é surpresa o fato de, em 2009, dos 33 segmentos
industriais selecionados pelo IBGE, divulgados no Relatório de “Índices
regionais da produção industrial ajustados sazonalmente”, o maior destaque ter
sido a indústria farmacêutica, que segue até então aparentemente imune às
turbulências geradas pela crise mundial ocorrida no período. Segundo os
dados do IBGE, a produção da indústria farmacêutica aumentou 24,8% em
32
março comparada ao mesmo mês do ano de 2008, e fechou o primeiro
trimestre de 2009 com alta de 13,5%. (IBGE, 2009)
No Brasil na década 90, a auto-regulamentação foi a resposta padrão
dos setores regulados, nas ocasiões em que as ameaças de restrição pelo
Estado pareciam mais próximas de se concretizar. Isso se tornou mais
explícito na postura dos representantes das indústrias farmacêutica, de bebidas
alcoólicas e de cigarros quando reagiram à maior regulação de seus
interesses. As estratégias desses setores seguiram a linha geral de defesa da
publicidade diante de qualquer proposta de maior regulação da ANVISA, em
nome da "liberdade de expressão comercial".
Nesse sentido, em 1997 a Associação Brasileira da Indústria de
Produtos para a Saúde lançou um "código de ética" para orientar a publicidade
de medicamentos de venda livre (Revista Propaganda, n. 557, nov., 1997).
Quando o tema diz respeito a produtos reconhecidamente nocivos, como
cigarros e bebidas alcoólicas o setor publicitário age da mesma forma. Em
2001, um projeto do deputado Airton Roveda, do PSDB do Paraná, previa a
restrição da propaganda de todas as bebidas alcoólicas, incluindo as cervejas.
Na época, a resposta veio através de Sérgio Amado, presidente da ABAP
(Associação Brasileira das Agências de Publicidade). Ele lembrou os R$ 494
milhões investidos em mídia pelas empresas de bebidas alcoólicas no ano
anterior e o projeto foi arquivado (Meio e Mensagem, n. 977, set., 2001).
Em novembro de 2005, a ANVISA colocou em Consulta Pública a
proposta de regulamentação da propaganda de bebidas alcoólicas. Foram
recebidas 157 contribuições de vários segmentos da sociedade. Dessas, 58
33
apoiavam a regulamentação da propaganda dos produtos e 51 se
manifestavam a favor da proibição total das propagandas de bebidas que
contenham álcool em sua formulação (ANVISA, 2005).
Os cigarros também são outro alvo de discussão. A publicidade também
é acompanhada de frases de advertência, a exemplo do que ocorre com a de
medicamentos. A legislação brasileira restringe a publicidade de cigarro,
limitada a cartazes e placas dentro dos pontos de venda, como padarias, lojas
de conveniência, postos de gasolina e supermercados. No entanto, esse tipo
de propaganda continua forte, com displays luminosos, embalagens coloridas e
brindes, atraindo jovens e crianças para o vício do fumo. Um estudo realizado
em Curitiba (PR), Florianópolis (SC) e Porto Alegre (RS), entre 2002 e 2004,
por HALLAL; GOTLIEB; ALMEIDA & CASADO demonstrou que mais de sete
em cada dez escolares entrevistados informaram terem visto propaganda de
cigarros em cartazes nos 30 dias anteriores à pesquisa.
5.5 A legislação brasileira sobre propaganda de medicamentos
A primeira regulamentação sanitária que aborda a questão da
comercialização dos produtos farmacêuticos no Brasil é o Decreto n.º 20.377
de 08/09/1931. O texto determinava:
Art. 112. É terminantemente proibido anunciar, vender,
fabricar ou manipular preparados secretos e atribuir aos
licenciados propriedades curativas ou higiênicas que não
34
tenham sido mencionadas na licença respectiva pelo
Departamento Nacional de Saúde Pública. (Decreto n.º
20.377/1931)
Posteriormente, este decreto foi revogado pela Lei n.º 5.991, de
17/12/1973 que “dispõe sobre o controle sanitário do comércio de drogas,
medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos e dá outras providências”
(BRASIL, 1973).
Em 1968, a 21ª Assembléia Mundial de Saúde se posicionava em
relação à propaganda de medicamentos:
Todas as formas de publicidade de um medicamento devem
ser verídicas e fidedignas e não podem conter declarações
inexatas ou incompletas nem afirmações impossíveis de serem
verificadas acerca da composição, dos efeitos (terapêuticos e
tóxicos) ou das indicações de um medicamento ou de sua
especialidade farmacêutica. (Resolução WHA21. 41).
Em 1976, é aprovada a Lei 6360, onde a propaganda de medicamentos
é abordada no Título X, nos Artigos 57 a 59.
A propaganda, sob qualquer forma de divulgação e meio de
comunicação, dos produtos sob o regime desta Lei somente
poderá ser promovida após autorização prévia do Ministério da
Saúde. (BRASIL,1976 – Artigo 58).
35
Contudo, pouco tempo depois, em 1977, a exigência de autorização
prévia foi suprimida no Decreto nº 79.094, de 05/01/1977, artigo 118, §2º. Este
decreto determinou que, somente quando houvesse uma infração à norma a
empresa passaria pelo regime de prévia autorização previsto anteriormente no
Art. 58 da Lei n° 6.360.
Em 1988, a Assembléia Mundial da Saúde aprova os Critérios Éticos
para a Promoção de Medicamentos (Resolução WHA41.17) (OMS, 1988). De
acordo com o texto:
Toda propaganda que contenha informações relativas aos
medicamentos deve ser fidedigna, exata, verdadeira,
informativa, equilibrada, atualizada, suscetível de comprovação
e de bom-gosto. Não deve conter declarações que se prestem
à interpretação equivocada ou que não sejam passíveis de
comprovação. (OMS, 1988)
No mesmo ano, a Constituição Federal Brasileira trata em seu artigo
220, §3º, inciso II e §4º respectivamente, sobre a necessidade de criação de
defesas contra as propagandas irregulares e sobre a divulgação de
informações fidedignas:
Estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família
a possibilidade de se defenderem de programas ou
programações de rádio e televisão que contrariem o disposto
no art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e
serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente.
(BRASIL, 1988)
36
A propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas,
agrotóxicos, medicamentos e terapias estará sujeita a
restrições legais, nos termos do inciso II do parágrafo anterior,
e conterá, sempre que necessário advertência sobre os
malefícios decorrentes de seu uso. (BRASIL, 1988)
A Lei 8.078 de 11 de setembro de 1990, busca consolidar os propósitos
estabelecidos na Constituição Federal, criando o Código de Proteção e Defesa
do Consumidor. Em seu Artigo 37, da Seção III, do Capítulo V, o Código trata
especificamente da propaganda, proibindo a publicidade enganosa ou abusiva
(BRASIL, 1990).
Em 1993, é publicado o Decreto 793 - que regulamenta as Leis 5.991,
de 17 de janeiro de 1973 e 6.360, de 23 de setembro de 1976. Essa norma
torna obrigatória a presença da Denominação Comum Brasileira (DCB) nas
embalagens, rótulos, bulas, prospectos, textos, ou qualquer outro tipo de
material de divulgação e informação médica, referentes a medicamentos,
drogas e insumos farmacêuticos e estabelece critérios relativos ao tipo e
tamanho das letras, fundo gráfico e tipo de impressão da denominação
genérica utilizados nos materiais de divulgação e informação (BRASIL, 1993).
Em 1996, a Lei nº 9.294 dispõe sobre as restrições ao uso e à
propaganda de produtos fumigantes, bebidas alcoólicas, medicamentos,
terapias e defensivos agrícolas, nas termos do § 4º do art. 220 da Constituição
Federal.
Art. 7º . A propaganda de medicamentos e terapias de qualquer
tipo ou espécie poderá ser fita em publicações especializadas
37
dirigidas direta e especificamente a profissionais e instituições
de saúde.
§ 1º. Os medicamentos anôdinos e de venda livre, assim
classificados pelo órgão competente do Ministério da Saúde,
poderão ser anunciados nos órgãos de comunicação social
com as advertências, quanto ao seu abuso, conforme indicado
pela autoridade classificatória.
§ 2º. A propaganda dos medicamentos referidos neste artigo
não poderá conter afirmações que não sejam passíveis de
comprovação científica, nem poderá utilizar depoimentos de
profissionais que não sejam legalmente qualificados para fazê-
lo.
§ 3º. Os produtos fitoterápicos da flora medicinal brasileira que
se enquadram no disposto no § lº deste artigo deverão
apresentar comprovação científica dos seus efeitos
terapêuticos no prazo de cinco anos da publicação desta Lei
sem o que sua propaganda será automaticamente vedada.
§4º Toda a propaganda de medicamentos conterá
obrigatoriamente advertência indicando que, a persistiremos
sintomas, o médico deverá ser consultado.
Art. 9º. Aplicam-se aos infratores desta Lei, sem prejuízo de
outras penalidades previstas na legislação em vigor,
especialmente no Código de Defesa do Consumidor, as
seguintes sanções:
I - advertência;
38
II - suspensão, no veículo de divulgação da publicidade, de
qualquer outra propaganda do produto, por prazo de até trinta
dias:
III - obrigatoriedade de veiculação de retificação ou
esclarecimento para compensar propaganda distorcida ou de
má-fé;
IV - apreensão do produto;
V- multa de R$ 1.410,00 (um mil quatrocentos e dez reais ) a
R$ 7.250,00 (sete mil duzentos e cinquenta reais), cobrada em
dobro1 em triplo e assim sucessivamente, na reincidência.
§ 1º. As sanções previstas neste artigo poderão ser aplicadas
gradativamente e, na reincidência, cumulativamente, de acordo
com as especificidades do infrator.
§ 2º. Em qualquer caso, a peça publicitária fica definitivamente
vetada
§ 3º. Consideram-se infratores1 para efeitos deste artigo, os
responsáveis pelo produto, pela peça publicitária e pelo veículo
de comunicação utilizado.
No ano de 2000, a regulamentação da propaganda de medicamentos
ganha destaque no relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
de Medicamentos, onde foi recomendada a fiscalização da propaganda de
medicamentos. (BRASIL, 2000)
Relatório da Situação:
(...) Embora a ANVS tenha tido uma ação mais presente e
esteja analisando a publicação de uma resolução sobre o
assunto, entendemos que a legislação atual é precária e
39
omissa em muitos aspectos e que deve ser revista.
Entendemos ainda que é necessária, e mais conveniente, uma
regulamentação fundamentada em lei federal sobre o assunto,
para que a vigilância possa regulamentá-la de acordo com a
sua concepção e para que as fiscalizações tenham mais
respaldo frente aos recursos judiciais.
Relatório Final do Voto em Separado da Oposição. Propostas
encaminhadas:
a) Sugerir a aprovação do Projeto de Lei nº 1739/99, que
dispõe sobre a promoção e a publicidade de medicamentos,
dos Deputados Dr. Rosinha e Henrique Fontana, em tramitação
na Câmara dos Deputados;
b) Criar mecanismos que permitam a ANVS avaliar e liberar
ou não os materiais de propaganda dos medicamentos;
c) Recomendar que a ANVS atue com mais rigor na
fiscalização do cumprimento da Lei 6.360/76, que trata da
propaganda de medicamentos, utilizando todos os dispositivos
de repressão e multas para coibir as ilegalidades praticadas;
Posteriormente, na Consulta Pública n.º 5/2000, foi discutida a
construção da regulamentação para a propaganda de medicamentos, prevista
na lei n.º 6.360/76, que deu origem à Resolução da Diretoria Colegiada (RDC)
n.º 102, de 30 de novembro de 2000, que aprova o regulamento sobre
propagandas, mensagens publicitárias e promocionais e outras práticas cujo
objeto seja a divulgação, promoção ou comercialização de medicamentos de
produção nacional ou importados. Neste mesmo ano, é criada, pela Portaria
40
N.º 593, a Gerência de Fiscalização e Controle de Medicamentos e Produtos
(GFIMP) da ANVISA, responsável pelo acompanhamento e fiscalização da
propaganda de medicamentos e produtos sujeitos à vigilância sanitária.
Em 2001, a RDC 133, de 12 de julho, altera a RDC 102/2000 quando
revoga o parágrafo único do art. 8º, anexo I, que vedava a propaganda, para
público leigo, de desconto de preços de medicamentos de venda sob
prescrição médica.
Em 2004, a portaria n.º 123, de 9 de fevereiro, cria a Gerência de
Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e
de Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária (GPROP) da ANVISA
e a RDC 197, de 11 de agosto, atualiza as medidas de controle e fiscalização
das substâncias sujeitas a controle especial constantes da Portaria 344/98.
Também em 2004, é lançada a RDC 199, que revoga a RDC 133, de 12 de
julho de 2001, e altera a RDC 102/2000 quando revoga o art. 8º, anexo I, e
estabelece como deve ser a divulgação de listas de preços de medicamentos
nos estabelecimentos farmacêuticos e em outros meios, facilitando o acesso do
consumidor às informações acerca dos preços, permitindo a sua comparação e
avaliação, sem a interferência dos artifícios inerentes à publicidade e ao
marketing.
Em 16 de novembro de 2005, a ANVISA publica a Consulta Pública
84/2005, com o objetivo de reformular o modelo, recebendo no prazo
determinado críticas e sugestões relativas à proposta de alteração no
Regulamento Técnico existente. O novo regulamento proposto pela Agência foi
41
colocado à disposição do público na Internet e no Diário Oficial por 120 dias.
(ANVISA, 2005; NASCIMENTO, 2007).
O resultado da Consulta Pública n° 84 de 2005 somen te foi publicado
três anos depois, em 17 de dezembro de 2008. E no dia 18 de dezembro de
2008, foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) a RDC nº 96, de 17/12/08,
que aprovou o novo regulamento sobre a propaganda, publicidade, informação
e outras práticas cujo objetivo seja a divulgação ou promoção comercial de
medicamentos.
5.6 - As fragilidades do modelo regulador de propagandas brasileiro
As atividades de monitoração e fiscalização das propagandas de
medicamentos passaram a ser realizadas de modo contínuo e sistemático
apenas a partir da criação da Agência Reguladora. No entanto, o modelo
regulador da propaganda de medicamentos adotado no Brasil apresenta
fragilidades já conhecidas na literatura. De acordo com as conclusões da
pesquisa realizada por Nascimento, são significativas as fragilidades
consubstanciadas na RDC 102/2000 da ANVISA.
A principal fragilidade apontada consiste no fato de que a regulação é
feita a posteriori da disseminação da peça publicitária irregular, com o sistema
de vigilância deixando de incorporar uma lógica de prevenção ao risco
42
sanitário. Até a autuação e punição da peça infratora e sua eventual retirada
dos meios de comunicação, milhões de cidadãos já foram influenciados pela
publicidade. (NASCIMENTO, 2005)
As peças são analisadas através de um parecer técnico onde é sugerida
a autuação ou o arquivamento do parecer por ausência de irregularidades. No
caso das propagandas irregulares, o parecer do técnico de saúde segue para o
corpo jurídico da ANVISA, que lavra o auto de infração sanitária. A empresa
tem 15 dias para apresentar defesa. Decorrido o prazo, o corpo jurídico analisa
o processo administrativo e elabora relatório de sentença para a Procuradoria.
A Procuradoria é quem julga o processo, recebe os recursos, publica a
sentença e envia para cobrança ou inscrição na dívida ativa.
A segunda fragilidade diz respeito ao valor irrisório das multas arrecadas
pela ANVISA frente ao total de investimentos com propagandas de
medicamentos realizadas pelo setor. Também não existem mecanismos que
impeçam que os valores das multas aplicadas pela Agência (em casos de
infração) sejam repassados aos consumidores. (NASCIMENTO, 2007) Isso
aumenta os custos do medicamento e consequentemente pode diminuir o
acesso a eles por parte da população.
O quadro apresenta os valores das multas aplicadas pela Agência
divulgadas em seus Relatórios de Atividades dos anos de 2002 a 2007. No ano
de maior arrecadação com multas, o valor total não alcança a 1% dos 978
milhões investidos pela indústria farmacêutica, por exemplo, em 2006, segundo
registro da FEBRAFARMA.
43
Tabela 1: Evolução dos autos de infração para propaganda de medicamentos
lavrados pela ANVISA entre 2002 e 2007.
ANO
AUTOS DE INFRAÇÃO TRANSITADOS
E JULGADOS
MULTAS APLICADAS R$
2002 029 R$ 973.000,00
2003 102 R$ 3.212.000,00
2004 215 R$ 6.498.000,00
2005 197 R$ 4.445.000,00
2006 209 R$ 3.661.500,00
2007 338 R$ 6.008.000,00
Fonte: Relatório de Atividades GPROP (2002 a 2007)
A terceira fragilidade tem relação direta com a frase dita de advertência
colocada ao final dos anúncios destinados ao grande público: “A
PERSISTIREM OS SINTOMAS O MÉDICO DEVERÁ SER CONSULTADO”. É
uma frase que além de não prevenir o risco, estimula o consumo irracional do
medicamento, porque incentiva o uso sem alertar sobre seus efeitos adversos
e contra-indicações.
No que diz respeito à qualidade da informação divulgada pelas
propagandas, a Agência identifica - a partir do Projeto de Monitoração de
Propaganda de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária - os problemas mais
frequentes encontrados tanto nos grupos de medicamentos de venda sob
prescrição, como aqueles de venda isenta de prescrição (ANVISA, 2007), que
44
foram: (1) - Não informam a Denominação Comum Brasileira/Denominação
Comum Internacional (DCB/DCI), o nome do medicamento ou o número do
registro junto à ANVISA; (2) - Anunciam produtos sem registro; (3) - Utilizam
símbolos ou desenhos que possibilitam interpretação falsa; (4) - Não
apresentam a advertência obrigatória; (5) - Referem-se a medicamentos sob
controle especial anunciado em publicações sem caráter técnico-científico; (6) -
Propagandas de medicamentos de venda sob prescrição médica anunciados
para o público leigo; (7) Incluem mensagens como “aprovado” ou
“recomendado”; (8) Não incluem a contra-indicação principal; (9) Sugerem a
ausência de efeitos colaterais; (10) - Sugerem diminuição de risco, ou seja,
minimizam as advertências contidas nas bulas; e (11) - Realizam comparações
sem a comprovação de estudos clínicos.
Diversos autores já apontaram a anuência prévia das peças de
propagandas de medicamentos como uma possível alternativa para o modelo
atual (BONFIM, 1999; NASCIMENTO, 2007b; SOARES, 2008). O argumento
se baseia no cumprimento do texto de uma lei já existente, mais
especificamente a Lei 6.360 de 23 de setembro de 1976, que “dispõe sobre a
vigilância sanitária a que ficam sujeitos os medicamentos, as drogas, os
insumos farmacêuticos e correlatos, cosméticos, saneantes e outros produtos,
e dá outras providências”. (BRASIL, 1976) Esta Lei define que: “a propaganda
dos medicamentos, drogas ou de qualquer outro produto submetido ao regime
da Lei no 6.360, e deste Regulamento, cuja venda independa de prescrição do
médico ou cirurgião-dentista, prescindirá de autorização prévia do Ministério da
Saúde, desde que sejam observadas as seguintes condições:
45
I - Registro do produto, quando este for obrigatório, no órgão de
vigilância sanitária competente do Ministério da Saúde.
II - Que o texto, figura, imagem, ou projeções não ensejem interpretação
falsa, erro ou confusão quanto à composição do produto, suas finalidades,
modo de usar ou procedência, ou apregoem propriedades terapêuticas não
comprovadas por ocasião do registro a que se refere o item anterior.
III - Que sejam declaradas obrigatoriamente as contra-indicações,
indicações, cuidados e advertências sobre o uso do produto.
IV - Enquadrar-se nas demais exigências genéricas que venham a ser
fixadas pelo Ministério da Saúde.
§ 1º - A dispensa da exigência de autorização prévia nos termos deste
artigo não exclui a fiscalização por parte do órgão de vigilância sanitária
competente do Ministério da Saúde, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios.
§ 2º - No caso de infração, constatada a inobservância do disposto nos
itens I, II e III deste artigo, independentemente da penalidade aplicável, a
empresa ficará sujeita ao regime de prévia autorização previsto no artigo 58 da
Lei no 6.360, de 23 de setembro de 1976, em relação aos textos de futuras
propagandas.
§ 3º - O disposto neste artigo aplica-se a todos os meios de divulgação,
comunicação, ou publicidade, tais como, cartazes, anúncios luminosos ou não,
46
placas, referências em programações radiofônicas, filmes de televisão ou
cinema e outras modalidades”. (BRASIL, 1976)
A anuência prévia é o principal instrumento utilizado pelos países que
optaram por regular a propaganda e a promoção de produtos farmacêuticos,
entre eles a Espanha, França, Reino Unido, Austrália, Suíça, EUA, Canadá,
México e Equador. (NASCIMENTO, 2007) A União Européia recomenda que os
Estados-membros estabeleçam meios adequados para o controle da
propaganda de medicamentos, sendo que estes meios podem se basear num
sistema de controle prévio. (ANVISA,2005)
5.7 - Uso racional de medicamentos
Medicamentos são produtos que têm a finalidade de diagnosticar,
prevenir, curar doenças ou aliviar os seus sintomas. São reconhecidos como
instrumentos indispensáveis às ações de saúde. Ocupam papel central na
terapêutica da atualidade e com certeza eles são uma das formas terapêuticas
com mais valor socialmente reconhecido. (NASCIMENTO, 2003)
Contudo, se utilizados inadequadamente, os medicamentos podem
aumentar os custos da atenção à saúde e/ou levar à ocorrência de reações
adversas (PEPE, 2000). Além disso, o uso irracional pode trazer outros
prejuízos como o atraso no diagnóstico e na implementação de uma
47
terapêutica adequada, intoxicações e confusão entre sintomatologias que ficam
mascaradas, criando novos problemas (NASCIMENTO, 2003).
Por este motivo, a OMS – em reunião de especialistas realizada em
1985, em Nairobi, Quênia - estabeleceu critérios que devem ser levados em
conta quando se trata de uso racional de medicamentos. São os seguintes:
indicação apropriada, que tenham por base provas científicas; dose,
administração e duração apropriadas do tratamento; paciente em condições de
receber o tratamento medicamentoso (sem contra-indicações e com baixa
probabilidade de reações adversas); dispensação correta, incluindo informação
adequada para os pacientes acerca dos medicamentos prescritos e a
observância do tratamento pelos pacientes (OMS, 1986).
Assim sendo, a utilização correta, racional e consciente de
medicamentos pressupõe informações adequadas, sobretudo com cuidados
diferenciados no que tange aos aspectos éticos e morais. No entanto, os
fatores que influenciam o uso de medicamentos são muitos e estão inter-
relacionados. Pode-se citar, entre os demais aspectos, a forma como a
população compreende e conceitua as doenças e os tratamentos, bem como a
pressão do fabricante sobre os médicos e usuários, gerando uma tensão entre
a necessidade sanitária dos medicamentos e a necessidade de expansão
constante do mercado (NASCIMENTO, 2005). Um bom exemplo para este fato
é o segmento de medicamentos de venda livre, cuja comercialização não exige
receituário médico e a indústria é autorizada pela legislação a desenvolver
ações de comunicação diretamente ao potencial consumidor. Tais condições
são totalmente favoráveis na perspectiva mercadológica dos fabricantes, mas
48
pouco favoráveis à saúde pública, pois provoca um amplo estímulo à
automedicação.
O consumo de medicamentos de venda livre é verificado nas diversas
camadas da sociedade, se consagrando como uma questão cultural e
socioeconômica (ARRAIS, 1997). A propaganda de medicamentos de venda
livre, com grande poder de persuasão, não utiliza um discurso transparente,
vale-se da autoridade do discurso científico e omite do consumidor informações
importantes, em seu objetivo de atingir uma parcela cada vez maior da
sociedade.
Marilene Cabral (2003) considera que a propaganda de medicamentos
nos meios de comunicação de massa estimula a automedicação,
principalmente “porque explora o desconhecimento dos possíveis
consumidores sobre os produtos e seus efeitos adversos” (NASCIMENTO,
2003b, p. 38).
Como os medicamentos tornaram-se mercadorias presentes em grande
número e variedade nos lares, as intoxicações por esses produtos são muito
comuns.
Um dos indícios dos efeitos danosos da propaganda indiscriminada e do
uso incorreto e abusivo de medicamentos no Brasil é registrado nos últimos
anos pelo Sistema Nacional de Informações Tóxico-farmacológicas (Sinitox) da
Fundação Oswaldo Cruz/Ministério da Saúde. (NASCIMENTO, 2007). Os
casos de intoxicação humana tendo como agentes os medicamentos somaram
31.944 ocorrências em 2007 30,66% do total de casos registrados, colocando
49
os medicamentos como o principal agente de intoxicação humana no Brasil. A
análise histórica dos registros contabilizados pelo SINITOX demonstra que este
fato se repete há mais de 10 anos. (SINITOX, 1997-2007). Excluindo-se as
circunstâncias em que o uso incorreto foi proposital, ou seja, em tentativas de
suicídio, onde o uso excessivo foi intencional (14.011 ocorrências em 2007), os
medicamentos continuam a liderar com 17.933 ocorrências. Este dado indica o
número de pessoas que buscaram no medicamento uma forma de prevenir e
tratar doenças ou recuperar a saúde, mas que sofreram algum tipo de
intoxicação durante o uso, o que demonstra a magnitude do problema
ocasionado pelo uso incorreto e abusivo de medicamentos no Brasil (SINITOX,
2008).
50
Tabela 2. Casos Registrados de Intoxicação Humana por Agente Tóxico –
Brasil em 2007.
Total Anual
Tentativa de
Suicídio
Total excluindo
os casos de
suicídio
Agentes
Casos
%
Casos
Medicamentos 34068 30,31
15124 18944
Agrotóxicos/Uso Agrícola 6260 5,57 2899 3361
Agrotóxicos/Uso Doméstico 3451 3,07 759 2692
Produtos Veterinários 1220 1,09 395 825
Raticidas 4446 3,96 2607 1839
Domissanitários 12551 11,17
960 11591
Cosméticos 1439 1,28 55 1384
Produtos Químicos Industriais 6600 5,87 427 6173
Metais 602 0,54 6 596
Drogas de Abuso 3872 3,44 337 3535
Plantas 1657 1,47 40 1617
Alimentos 1449 1,29 46 1403
Animais Peç./Serpentes 5000 4,45 - 5000
Animais Peç./Aranhas 4677 4,16 - 4677
Animais Peç./Escorpiões 7903 7,03 - 7903
Outros Animais Peç./Venenosos
6130 5,45 - 6130
Animais não Peçonhentos 4743 4,22 - 4743
Desconhecido 4561 4,06 186 4375
Outro 1774 1,58 342 1432
Total
112403
100,0
24183
88220
Fonte: Sistema Nacional de Informações Toxicológicas (Sinitox) / ICICT / Fiocruz / Ministério
da Saúde. (acessada em 12/05/2010).
51
6. Justificativas
Tendo em vista os riscos provocados pela propaganda de medicamentos
(intoxicações, reações adversas, etc.) e o número de infrações cometidas pelo
setor regulado durante os últimos anos – segundo a própria ANVISA, mais de
90% de peças publicitárias de medicamentos apresentam informações
irregulares, o que contribui para desinformação de profissionais e
consumidores (ANVISA, 2005) – a presente pesquisa justifica-se como uma
contribuição ao uso racional de medicamentos e defesa do cidadão.
Na sociedade atual, onde o marketing tem sido um fator determinante da
crescente demanda por produtos no mercado, é necessário debater o fator
econômico que impacta a população, que muitas vezes utiliza seus recursos
escassos no consumo de medicamentos desnecessários e que não lhe trarão
qualquer benefício. De acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar 2002-
2003 (IBGE)
os gastos com assistência à saúde mantiveram-se entre 4% e 6%
no total das despesas das famílias, e os gastos com medicamentos
comprometeram 76% dos gastos com saúde nas famílias mais pobres. (IBGE,
2007)
Esta proposta de pesquisa se apresenta como inovadora, na medida em
que se propõe a analisar a nova legislação criada para Regulamentação da
Propaganda de Medicamentos, a Resolução da Diretoria Colegiada (RDC)
nº96/2008.
52
Além disso, ao verificar o processo de aperfeiçoamento do modelo
regulador da propaganda, será possível identificar se a nova legislação está em
consonância com a lógica e os valores já consagrados na Política Nacional de
Medicamentos e nos critérios éticos da OMS no que diz respeito ao uso correto
de Medicamentos.
7. Objetivo
7.1 Objetivo geral
- Analisar as ações do Órgão Regulador da Propaganda de
Medicamentos no Brasil no período de 2005 a 2009.
7.2 Objetivos específicos
- Analisar o processo de construção da RDC 96/2008;
- Analisar os debates ocorridos na Câmara Setorial de Propaganda da
ANVISA e das proposições de cada setor interessado encaminhadas à
Gerência Geral de Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de
Publicidade, de Promoção e de Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária durante a CP 84/2005;
- Avaliar os mecanismos implantados pelo Estado para regular e
monitorar a propaganda de medicamentos para o grande público, incluindo o
53
Projeto de Monitoração de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária e a atuação
da Gerência de Fiscalização e Monitoramento de Propaganda, Publicidade,
Promoção e Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária
(GRPROP/ANVISA)
8. Metodologia
O método que norteou este trabalho se voltou, inicialmente, para uma
análise de documentos (portarias, leis, resoluções e decretos) relacionados à
regulamentação da propaganda de medicamentos no Brasil, com o objetivo de
mapear e realizar uma aproximação ao objeto estudado. As portarias, leis,
resoluções e decretos foram coletados das páginas eletrônicas da ANVISA e
do CFF – Conselho Federal de Farmácia. As informações referentes à
legislação foram organizadas em ordem cronológica, considerando-se,
principalmente, o tipo normativo e a data de publicação.
Para avaliar a atuação da Gerência Geral de Monitoramento e
Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e de Informação de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária (GGPROP) da ANVISA nos últimos
anos, na monitoração e fiscalização da propaganda de medicamentos, foi
preciso estudar o Projeto de Monitoração da Propaganda de Medicamentos no
Brasil, no que diz respeito à sua abrangência, objetivos e resultados
alcançados e recorrer às atas publicadas das reuniões geridas pela Gerência.
54
Também foram analisadas as iniciativas da Gerência de Propaganda de
Medicamentos da ANVISA no campo da educação em saúde, mais
especificamente as ações envolvendo o Projeto de Educação para Consumo
Responsável de Medicamentos e de Outros Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária (Educanvisa) entre 2006 e 2009.
As informações constantes nas pautas, atas das reuniões e demais
documentos da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos
Sujeitos à Vigilância Sanitária da ANVISA, que evidenciaram as posições
defendidas pelos atores no processo de construção da nova regulação foram
destacados. Utilizou-se do conceito de ator social de Matus (1987), para quem
o ator social “é uma personalidade, agrupamento humano ou organização, que
tem capacidade de acumular força, desenvolver necessidades e interesses e
atuar produzindo fatos na situação.” (MATUS, 1987)
Neste contexto de disputas, tiveram destaque os atores ou forças sociais
da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária instituída no âmbito da ANVISA (Tabela 3) que foram
importantes para a compreensão de quais são os interesses em cena, que
definiram os pressupostos e mecanismos adotados no texto regulatório
definitivo para o controle de propagandas de medicamentos.
Também foram coletadas revistas, boletins, jornais e demais
documentos de divulgação periódica dos setores envolvidos durante o período
de Consulta Pública 84/2005 até a publicação da RDC 96/2008.
55
A discussão do perfil das críticas e sugestões apresentadas à Consulta
Pública nº84/2005, referente à Minuta da Resolução, foi desenvolvida através
da análise do consolidado de manifestações encaminhadas a agência durante
o período de 120 dias. A coleta do material de trabalho se deu através da
página eletrônica da ANVISA. Cabe ressaltar que para avaliar as contribuições
recebidas nas consultas públicas selecionadas, foi necessário estabelecer uma
diferenciação conceitual do que seja comentário e sugestão. Para essa
pesquisa adotou-se a definição de sugestão como toda e qualquer proposição
realizada com o objetivo de alterar a norma posta em consulta, seja através de
inclusão/exclusão de algum artigo, inciso, alínea ou parágrafo específico, seja
proposição relacionada com o texto legal de forma integral. Considerou-se
comentário qualquer elogio, questionamento, dúvida, denúncia, expectativa ou
justificativa acerca do assunto posto em consulta, mas que não propõe
diretamente nenhuma alteração. A partir do consolidado foram identificados (i)
os manifestantes por grupos de interesse e pontos de abordagem; (ii)
número/percentual de atores presentes em cada segmento; (iii)
número/percentual de contribuições apresentadas por segmento, e por artigos
da minuta e (iv) número/percentual de sugestões incorporadas na edição da
norma final, por segmento.
Quanto ao interesse, foram estabelecidos os grupos assim identificados:
1) Consumidor; 2) Publicitário & Propagandista, 3) indústria, 4) profissionais de
saúde, 5) Comércio Farmacêutico varejista, 6) Órgãos do Governo, 7)
Instituições de Ensino e Pesquisa e 8)Outros. Esses grupos considerados
predominantes foram, por sua vez, posteriormente subdivididos. Quanto ao teor
56
das opiniões dos manifestantes estabeleceram-se alguns parâmetros, assim
relacionados: 1) ao fato de serem ou não favoráveis à resolução em questão;
2) às características dos comentários e se foram incorporadas ou não.
A dificuldade encontrada para a realização do trabalho foi o acesso às
informações na página eletrônica da ANVISA, pois a atualização e publicação
dos dados, documentos e outros subsídios à pesquisa são muito demorados.
57
9. Resultados
9.1 Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos
sujeitos à vigilância sanitária.
A Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária, instituída no âmbito da ANVISA, tem a função de dar
somente apoio à Agência para a formulação de políticas do setor. Desta
maneira, não possui caráter deliberativo. A Câmara é composta por 10
entidades da sociedade civil organizada, 19 entidades representativas do setor
regulado e 8 órgãos de Governo, totalizando 37 assentos. A Portaria nº. 369,
de 24 de maio de 2007, designa os representantes titulares e suplentes,
indicados pelas entidades integrantes da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária. (Tabela 3)
Tabela 3: Entidades com representação na Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária/ ANVISA.
SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA
ENTIDADES
SIGLA
INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR IDEC
CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA CFM
CONSELHO FEDERAL DE FARMÁCIA CFF
CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA CFO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-
GRADUAÇÃO EM SAÚDE
COLETIVA
ABRASCO
SOCIEDADE BRASILEIRA DE VIGILÂNCIA DE MEDICAMENTOS SOBRAVIME
CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS CFN
SOCIEDADE BRASILEIRA DE TOXICOLOGIA SBTOX
UNIVERSIDADES REPRESENTANTES DO PROJETO MONITORA
58
DA ANVISA
ENTIDADE MEMBRO DO FÓRUM NACIO
NAL DE ENTIDADES
CIVIS DE DEFESA DO CONSUMIDOR
ENTIDADES
DO SETOR REGULADO
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE JORNAIS ANJ
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE RÁDIO E
TELEVISÃO
ABERT
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EDITORES DE REVISTAS ANER
CONSELHO DE AUTO-REGULAÇÃO PUBLICITÁRIA CONAR
FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA - FEBRAFARMA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE HIGIENE PESSOAL,
PERFUMARIA E COSMÉTICOS
ABIHPEC
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ARTIGOS E
EQUIPAMENTOS MÉDICOS, ODONTOLÓGICOS,
HOSPITALARES
E DE LABORATÓRIO
ABIMO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ALIMENTOS ABIA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS IMPORTADORES DE
EQUIPAMENTOS, PRODUTOS E SUPRIMENTOS MÉDICO-
HOSPITALARES
ABIMED
ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS
NACIONAIS
ALANAC
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE PRODUTOS DE
LIMPEZA E AFINS
ABIPLA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
ABIMIP
ASSOCIAÇÃO DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA DE PESQUISA INTERFARMA
AGÊNCIA BRASILEIRA DE ANUNCIANTES ABA
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FARMACÊUTICOS MAGISTRAIS ANFARMAG
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE ABAP
CÂMARA BRASILEIRA DE DIAGNÓSTICO LABORATORIAL CBDL
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS GENÉRICOS
PRÓ-
GENÉRICOS
ASSO
CIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
DIETÉTICOS E PARA FINS ESPECIAIS
ABIAD
ÓRGÃOS DO GOVERNO
AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA ANVISA
MINISTÉRIO DA SAÚDE MS
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA MJ
MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES - MC
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE CONASS
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE
SAÚDE
CONASEMS
INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA INMETRO
(Fonte: Portaria nº 369/2007 – ANVISA)
59
Ao se examinar a composição da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade percebe-se o tamanho da resistência que as entidades ligadas à
indústria e às diferentes mídias patrocinam em relação à aprovação de
propostas de maior regulação do setor dentro da Câmara. Atualmente, o setor
regulado representa 51,35% dos assentos da Câmara Setorial, enquanto os
representantes da sociedade civil organizada representam 27% e os órgãos do
Governo 21,35%.
Analisando com mais profundidade quem são estas representações, é
possível perceber que a indústria farmacêutica, por exemplo, se representa
através de mais de uma entidade. Existe um assento destinado à
FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA
(FEBRAFARMA), órgão que representa 15 entidades do setor farmacêutico:
ABIMIP, ABRASP, ALANAC, INTERFARMA, PRÓ-GENÉRICOS, SINDIFAR,
SINDQUÍMICA, SINDUSFARMA, SINDUSFARQ, SINFACOPE, SINFAR,
SINQFAR, SINDIFARGO, SINQUIFAR-NP e SINQFESC. Mas também existe,
na Câmara, uma cadeira em separado para a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA
DAS INDÚSTRIAS DE MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
(ABIMIP) e ainda outros dois assentos para a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA
DAS INDÚSTRIAS DE MEDICAMENTOS GENÉRICOS (PRO- GENÉRICOS) e
para a ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS NACIONAIS
(ALANAC), entidades estas que já estariam representadas pela
FEBRAFARMA. Com isso, a indústria ganha múltiplas representações e,
portanto, mais peso nos debates travados naquele fórum.
60
Durante os três anos que durou o processo de discussão da Consulta
Pública 84/2005, a Câmara Setorial se reuniu por sete vezes, sendo cinco em
reuniões ordinárias e duas reuniões extraordinárias. Em todas as reuniões o
setor regulado compareceu com o maior número de representantes, usufruindo
do fato de ter maioria das cadeiras. A reunião extraordinária para apresentação
do consolidado das propostas para o novo regulamento sobre a propaganda de
medicamentos, após o período da Consulta Pública nº 84/2005, foi realizada
em 4 de dezembro de 2007, e contou com 21 participantes, sendo 19 membros
efetivos, incluindo 6 representantes de entidades da sociedade civil organizada,
3 representantes de órgãos do Governo e 10 representantes de entidades do
setor regulado (ANVISA, 2009).
De acordo com o Regimento Interno das Câmaras Setoriais, não há
nenhuma exigência em relação às representações de cada setor. Os
representantes devem ter origem em entidades que tenham afinidade com os
assuntos abordados pela Câmara. A participação pode se dar através de
convite ou quando o representante pleiteia sua entrada na Câmara. Nesse
caso, o pleito é avaliado pela ANVISA, para então serem nomeados por
portaria expedida pelo Diretor-Presidente da Agência. Não existe um critério de
proporcionalidade como ocorre em órgãos como o Conselho Nacional de
Saúde, onde o Decreto nº 99.438, de 7 de julho de 1990 fixa quatro segmentos
na composição do CNS: usuários, trabalhadores da saúde, gestores (governo)
e prestadores de serviço de saúde. Os usuários ficam com 50% das vagas, e
os outros 50% são divididos entre trabalhadores, gestores e prestadores de
serviço.
61
Outro problema da Câmara é a divulgação das informações relativas não
só à Consulta Pública 84/2005, como às suas demais atividades. Um
consolidado final das contribuições da Consulta só foi divulgado pela
GPROP/ANVISA aos membros da Câmara durante Reunião Extraordinária,
realizada em dezembro de 2007, onde foi feita apenas uma apresentação do
futuro regulamento sobre a propaganda de medicamentos, comprometendo a
transparência do processo.
As atas das reuniões da Câmara são divulgadas meses após a sua
realização, comprometendo tanto a participação como o controle social. Na ata
da reunião extraordinária da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária, realizada em 4 de dezembro de 2007,
onde a ANVISA apresentou o consolidado final da CP 84/2005, o representante
da ABRASCO, Álvaro Nascimento:
Reclamou sobre as justificativas da não aceitação de algumas
propostas enviadas e a razão de não terem sido
disponibilizadas para os membros da câmara setorial o
conjunto das contribuições, e também na internet, conforme
resolvido respectivamente na 2ª e 3ª reuniões, a fim de que a
mesma tivesse idéia do conjunto das propostas. Declarou ter
solicitado por e-mail e estar esperando acerca de 6 (seis)
meses a disponibilização de dados atualizados (infrações e
multas, a partir de 2005) referentes à monitoração e
fiscalização de propaganda. (Fonte: Ata da Reunião
Extraordinária do ano de 2007 da Câmara Setorial de
62
Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária)
Outro exemplo de mau funcionamento da Câmara ficou explicitado na
sua 5ª Reunião Ordinária, ocorrida em 9 de junho de 2009, que teve como
pauta: “Orientar, ampliar a divulgação e esclarecer eventuais dúvidas relativas
à implantação e adoção das regras da RDC nº 96/2008 aos membros da
Câmara Setorial de Propaganda e demais setores envolvidos no processo da
propaganda de medicamentos” (ANVISA, 2009). Até fevereiro de 2010, oito
meses após a realização da reunião, a ata não havia sido publicada, mesmo
com a RDC 96/08 já estando em vigor.
9.2 A fiscalização de propaganda de medicamentos
No Brasil a competência de monitorar e fiscalizar a propaganda de
medicamentos é delegada à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA)
desde a sua criação, com a publicação da Lei nº. 9782/99. Mas apenas em
2002, foi implantado por meio da Gerência de Fiscalização e Controle de
Medicamentos e Produtos (GFIMP), o Projeto de Monitoração da Propaganda
de Medicamentos. A monitoração e fiscalização deixam então de ser
centralizadas em Brasília - como ocorria desde 2000 com a publicação da RDC
102 - e passam a ser realizadas pelas universidades, através de convênios
estabelecidos com a ANVISA.
63
Na sua “Apresentação”, o Projeto informa que tem como proposta inicial
“acompanhar e analisar a divulgação de medicamentos em diferentes veículos
de comunicação de modo a verificar o teor da informação transmitida” [...]. “A
partir de um acompanhamento sistemático será possível identificar o teor das
mensagens veiculadas e adotar as medidas corretivas pertinentes visando
assegurar a defesa da saúde da população e o cumprimento da legislação
sanitária vigente”. (BRASIL, 2002, p. 3). Além disso, o objetivo do Projeto visa
disseminar a discussão do tema por meio do ambiente acadêmico ao
estabelecer parceria com Instituições de Ensino Superior. (ANVISA, 2006)
Na fase inicial do projeto, em 2002, foram estabelecidas parcerias com
14 Instituições de Ensino Superior nas cinco regiões brasileiras. Cada
universidade envolvida realizou as atividades durante 12 meses e receberam
da ANVISA financiamento para montar e equipar laboratórios de monitoração,
que incluíam computadores, aparelhos de TV, vídeo cassete, aparelho de som,
impressora, além de bibliografia especializada. As equipes multidisciplinares
foram formadas contemplando inicialmente quatro cursos acadêmicos:
Farmácia, Medicina, Direito e Comunicação Social, totalizando 200 alunos
envolvidos e 28 professores no período de um ano (2002 a 2003). Foram
captadas 4485 peças publicitárias de medicamentos em 238 mídias e locais
diferentes, entre eles TV, rádio, jornais, revistas, hospitais, clínicas médicas,
congressos, farmácias e drogarias. A primeira fase do Projeto de Monitoração
de Propaganda e Publicidade de Medicamentos custou à ANVISA R$
610.077,52. (ANVISA, 2003)
64
Em 2004, com a criação da Gerência de Monitoramento e Fiscalização
de Propaganda, Publicidade e Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária (GPROP), o Projeto de Monitoração é ampliado e passa a ser
denominado Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária.
O projeto passou a abranger algumas categorias de
alimentos e de produtos para a saúde e incluiu nas equipes de monitoração
alunos de Nutrição, Biologia, Odontologia e Enfermagem. A segunda fase
totalizou 19 universidades participantes, com 74 professores e 500 estudantes.
(ANVISA, 2005)
Neste período, também foi iniciado o desenvolvimento do Projeto Piloto
de Educação e Informação, com atividades desenvolvidas pelas equipes que
incluíam palestras, apresentações de trabalhos em congressos e ações
informativas, como, por exemplo, a produção de músicas, folders, histórias (gibi
digital e história infantil), poemas, jogos educativos, peça de teatro e proposta
de vídeo educativo. Estas atividades educativas deveriam ser destinadas aos
usuários (população e setor regulado), profissionais de saúde e instituições de
ensino fundamental, médio e superior, com o objetivo de tornar a informação
uma ferramenta para orientar os profissionais e a população acerca do uso
correto de medicamentos.
Foram monitorados 593 mídias e locais diferentes, incluindo clínicas
odontológicas, de nutrição e fisioterapia. E coletadas, até outubro de 2006,
4.256 peças publicitárias de medicamentos, alimentos, produtos sem registro e
produtos para a saúde. Os gastos nessa fase foram de R$722.135,70
(ANVISA, 2006c). O convênio estabelecido com as universidades também foi
65
de 12 meses. Durante o intervalo de pactuação entre um convênio e outro não
houve monitoração das propagandas por parte destas equipes acadêmicas.
Em setembro de 2007, quase um ano depois do término das coletas da
fase II, inicia-se a terceira fase do Projeto, que é ampliado mais uma vez ao
incluir a monitoração da Norma Brasileira de Comercialização de Alimentos
para Lactentes e Crianças de Primeira Infância, Bicos, Chupetas e Mamadeiras
(NBCAL). A incorporação desta monitoração ao Projeto se deu em função da
assinatura da Portaria MS 1.449/05 no evento de abertura da Semana Mundial
da Amamentação.
Um projeto piloto foi realizado anteriormente, em 2006, envolvendo 19
instituições de ensino superior, 22 Vigilâncias Sanitárias Estaduais e do Distrito
Federal e a equipe da GPROP. A NBCAL é considerada um importante
instrumento para o controle da publicidade indiscriminada dos alimentos e
produtos de puericultura destinada a um público específico, que lida com
amamentação. Corresponde a um conjunto de regulamentações sobre a
promoção comercial e a rotulagem de alimentos e produtos destinados a
recém-nascidos e crianças de até três anos de idade - como leites, papinhas,
chupetas e mamadeiras - que têm como objetivo assegurar o uso apropriado
desses produtos, contribuindo para diminuir sua interferência na prática do
aleitamento materno (ANVISA, 2006c).
Na terceira fase do Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos
Sujeitos à Vigilância Sanitária (2007-2008), houve uma redução da equipe de
monitoração. Foram 18 universidades (uma a menos que na fase II), 40
66
professores (34 professores a menos) e 270 estudantes monitorando (230
estudantes a menos) e 600 locais e mídias diferentes em cada ano, incluindo
supermercados, lojas de alimentos específicos e internet. A ANVISA
estabeleceu um convênio de apenas seis meses, estipulando como meta a
captação e análise de 2.500 peças publicitárias de medicamentos, alimentos,
produtos sem registro e produtos para saúde. O custo estimado foi de R$
850.000,00 (ANVISA 2007a).
Além do Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária, as denúncias de propagandas ou promoções que
apresentem irregularidades nas informações transmitidas sobre produtos
sujeitos a vigilância sanitária (medicamentos, alimentos, cosméticos,
saneantes, produtos para saúde) podem ocorrer de mais duas formas, uma
delas é a busca ativa realizada pela própria Gerência em revistas, jornais e na
internet. Essa atividade é realizada em parceira com a Gerência de
Fiscalização de Medicamentos (GFIMP), com as Visas Estaduais e Municipais
e a Polícia Civil e Federal. É feito um rastreamento das páginas da internet e
demais meios de comunicação através de ações cooperadas. Este tipo de
monitoração foi iniciado em agosto de 2006 e se encontra em sua terceira fase.
A última operação divulgada foi em 2008, no Espírito Santo. Entre 2002 e 2007
foram coletadas 1268 peças publicitárias, uma média de 211 peças por ano.
(ANVISA, 2007c) Não existem dados divulgados sobre os gastos envolvidos.
67
A outra forma é a denúncia direta por parte do usuário à Ouvidoria da
ANVISA ou à GGPRO
5
. Para isso é necessário que o cidadão encaminhe pelo
correio o original da propaganda (principalmente no caso de material impresso)
e/ou fornecer algumas informações, que permitam a identificação e localização
da peça publicitária. As denúncias são encaminhadas pelo Sistema
Anvis@tende e pelos e-mails corporativos. Entre 2002 e 2007 foram recebidas
1978 denúncias, uma média de 329 peças por ano. (ANVISA, 2007c)
No entanto, a Fase IV do Projeto de Monitoração da Propaganda,
apresentada em 2009, não traz como objetivo a coleta e análise de peças
publicitárias irregulares divulgadas nos meios de comunicação, como ocorrido
nos projetos de monitoração anteriores. O objetivo desta fase passa a ser:
Estimular e apoiar ações estratégicas educativas e informativas
em conjunto com Vigilâncias Sanitárias locais e Secretarias de
Educação de maneira a promover discussões sobre
propaganda de alimentos e outros produtos sujeitos à vigilância
sanitária, uso racional de medicamentos e alimentação
saudável, envolvendo comunicadores de rádio e escolas de
ensino fundamental e médio. (ANVISA, 2009)
5
A partir de 2009, a Monitoração de Propaganda passa a ser realizada pela Gerência Geral de
Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e de Informação de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária (GGPROP)
68
Cada instituição de ensino superior envolvida nesta fase do Projeto ficou
responsável por desenvolver um seminário para comunicadores de rádio sobre
propaganda de alimentos e outros produtos sujeitos à vigilância sanitária;
elaborar material informativo com orientações e critérios a estes profissionais;
publicar artigos sobre as atividades desenvolvidas e sobre o impacto das
atividades de educação; realizar atividades educativas sobre o tema em
escolas de ensino fundamental e/ou médio que participam dos projetos de
educação da GGPRO/ANVISA; desenvolver e produzir materiais educativos
para distribuição aos alunos das escolas e participar de eventos científicos para
divulgar as atividades (ANVISA, 2009).
O número de instituições conveniadas para a Fase IV foi de 16, os
cursos envolvidos foram os de Farmácia, Comunicação, Nutrição, Odontologia,
Pedagogia e Medicina. Participaram 16 professores e 48 alunos em todo
Brasil, numa relação média de 1 único professor e 3 alunos por instituição.
9.3 O período de Consulta
Em novembro de 2005, foi divulgada pela ANVISA uma minuta contendo
90 artigos envolvendo a legislação em questão, que seria uma proposta inicial
ao público em geral que desejasse contribuir com uma futura resolução. A
proposta do novo texto regulador para a propaganda de medicamentos
permaneceu em Consulta Pública durante dois meses (correspondente ao
período normal de contribuição) e mais 60 dias de prorrogação estabelecidos
69
na RDC n.º 2, de 9 de janeiro de 2006. Ao longo desse período, foram
recebidas 857 manifestações de 250 diferentes contribuintes. (ANVISA, 2007)
Entre as 857 manifestações recebidas, a ANVISA divulgou em seu
website que 640 se referiram diretamente ao texto da minuta (inclusões,
alterações ou exclusões no regulamento) e 165 (19,25%) sugeriram a proibição
da propaganda de medicamentos ao público em geral. Também foram
recebidos 18 comentários sem sugestão específica, e 34 sugestões não
pertinentes à propaganda, que foram descartadas, pois se referiam a
regulamentações de outros assuntos, totalizando 805 manifestações validadas.
(ANVISA, 2009a)
Somente dois anos depois, em 4 de dezembro de 2007, foi apresentado
um consolidado de propostas para a futura RDC 96/2008, em reunião
extraordinária da Câmara Setorial de Propaganda da ANVISA. E em 2009,
depois do processo totalmente encerrado, foram divulgados na página
eletrônica da ANVISA, dois arquivos, sendo o primeiro um consolidado de
propostas e o outro uma lista de contribuintes do processo. O texto
consolidado, como o próprio nome sugere, contém apenas as propostas
consideradas mais relevantes pela GGPROP e por esta razão está divulgado
parcialmente. Neste consolidado existem somente 647 manifestações
relacionadas aos 90 artigos da minuta, proposta inicialmente pela ANVISA.
Dentro destas contribuições há também um total de 77 propostas a respeito da
alteração de título; literaturas nacionais e internacionais oficialmente
reconhecidas, proibição da propaganda de medicamentos e comentários
70
gerais. Por esta razão, não foi possível se ter acesso ao total de 857
manifestações recebidas. (ANVISA, 2009a)
Do número total de manifestantes (250), 12 eram da indústria
farmacêutica (correspondendo a 4,8%), 26 eram de consumidores (10,4%), 8
eram publicitários e propagandistas (3,20%), 5 tiveram origem no comércio
farmacêutico varejista (2%), 8 foram de Instituições de Ensino e Pesquisa
(3,2%), 5 de Órgãos do Governo (2%), 184 manifestantes eram profissionais
de saúde (73,60%) e 2 eram de grupos não relacionados anteriormente, (0,8%)
(Gráfico 1).
Gráfico 1: Percentual de manifestações encaminhadas durante a CP
84/2005 por grupos de interesse.
71
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública
84/2005. (ANVISA, 2009b)
O Grupo “Profissionais da Saúde” foi o que apresentou maior número de
manifestações e por isso foi subdividido em subgrupos assim estabelecidos:
Assistente social, Dentista, Enfermeiro, Entidades de Classe ou Associação,
Estudante, Farmacêutico, Médico, Nutricionista, Psicológo e outros (Gráfico 2).
Gráfico 2: Percentual das manifestações encaminhadas durante a CP
84/2005 por grupo específico de interesse: Profissionais de Saúde.
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública
84/2005. (ANVISA, 2009b)
72
As contribuições provenientes do Grupo “Indústria”, de um modo geral
foram favoráveis à regulamentação. Muitas sugestões foram para ajustar
termos e linguagens empregados na minuta, não alterando propriamente o
sentido do texto. O número de contribuintes do segmento da indústria não foi
tão expressivo em relação ao total de participantes, mas as manifestações sim.
A Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica (FEBRAFARMA) e a
Associação dos Laboratórios Farmacêuticos Nacionais (ALANAC), por
exemplo, foram as que mais participaram, com um total de 88 e 84
contribuições, respectivamente. Algumas sugestões a serem destacadas são:
1)
Solicitação da extensão do prazo necessário para adequar as peças
promocionais ao novo regulamento; 2) Sugestão de inclusão de símbolos e
imagens de qualquer natureza dirigidas a crianças ou adolescentes; 3)
que a
imposição da mensagem retificadora ocorra após esgotamento das esferas
administrativas recursais e após discussão do caso em uma câmara
multidisciplinar composta por representantes do governo e sociedade, com a
participação do CONAR; 4) Possibilidade de distribuição de amostra grátis por
mais de dois anos após o lançamento do produto no mercado, incluindo em
eventos médicos; 5) Sugestão de inclusão nos anúncios de slogans de
instituições governamentais ou privadas, entidades filantrópicas, selos de
fundações ou sociedades médicas, associações que representem os interesses
dos consumidores ou profissional de saúde.
As contribuições provenientes do Grupo “Publicitários & Propagandistas”
na maioria das vezes foram apresentadas através das entidades de classe ou
associações. E quase a totalidade foi contrária à regulamentação,
73
questionando a competência da ANVISA em criar normas relativas à
publicidade.
(...) meros atos administrativos, como seriam resoluções
editadas pela ANVISA através de sua Diretoria Colegiada, não
têm suporte legal para impor restrições à publicidade de
bebidas alcoólicas e/ou medicamentos. - Associação Brasileira
de Agências de Publicidade (ABAP).
Assim, considerando a existência do CONAR, do Ministério
Público e do Poder Judiciário, torna inútil, para não dizer
infrutífera, a tentativa da Anvisa em exercer o poder de polícia
perante empresas, como é o caso das agências de publicidade
e dos veículos de comunicação, que já estão sujeitas a lei
federal e também a uma auto regulamentação. Associação
Nacional de Editores de Revistas -(ANER). Consolidado das
Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública 84/2005.
(ANVISA, 2009b)
O Grupo “Consumidor” - em sua maioria representado por pessoa física
(81%) - foi bastante heterogêneo em relação às contribuições. Alguns
classificaram a proposta de regulamentação como severa, e outros defenderam
o veto à propaganda de medicamentos. Destacaram-se as seguintes
preocupações: 1) apoio à decisão de que as amostras grátis contenham a
74
mesma quantidade de medicamentos que os originais comercializados; 2)
fortalecimento das ações de monitoramento e fiscalização das publicidades
enganosas e abusivas; 3)
apoio às atividades dos propagandistas.
Os contribuintes do setor varejista farmacêutico foram apenas cinco e se
concentraram em torno do uso racional de medicamentos, das ofertas
promocionais e das propagandas de medicamentos manipulados.
Os “Orgãos do Governo” se detiveram basicamente em contribuições
para aperfeiçoamento das definições da legislação.
O Grupo de “Instituições de Ensino e Pesquisa” apresentou uma única
contribuição contendo 19 propostas
6
encaminhadas à então GPROP/ANVISA.
Este conjunto de propostas foi subscrito por 8 Instituições de Ensino e
Pesquisa (entre elas a ABRASCO, a SOBRAVIME e a ENSP/FIOCRUZ) e por
mais outras 4 instituições (CRF-RJ, IDEC, IBFAN-BRASIL e AIS-LAC) e 137
pessoas físicas, dentre eles profissionais de saúde reconhecidos por sua
atuação na área de uso racional de medicamentos (como José Gomes
Temporão, André Gemal, Antonio Ivo de Carvalho, Carlos Cézar Flores Vidotti,
6
Estes 149 contribuintes foram responsáveis por 19 propostas, que estão descritas no
Relatório Final da “Oficina de Trabalho sobre Regulação da Propaganda de Medicamentos no
Brasil”, organizada pela Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp) da Fundação
Oswaldo Cruz (Fiocruz) e pelo Centro de Vigilância Sanitária (CVS) da Secretaria de Estado de
Saúde do Rio de Janeiro (SES/RJ), realizada em novembro de 2005, onde estiveram presentes
autoridades responsáveis pelas instâncias federal e estadual do Sistema de Vigilância
Sanitária, técnicos e pesquisadores do setor de vários estados.
75
Claudia Garcia Serpa Osorio de Castro, Ediná Alves Costa, Edson Perini,
Francisco de Assis Acurcio, Francisco Rossi, Geraldo Lucchese, Gilson
Carvalho, Hayne Felipe da Silva, Jorge Bermudez, José Augusto Cabral de
Barros, José da Rocha Carvalheiro, Lenita Wannmacher, Maria Cristina da
Costa Marques, Paulo Gadelha, Rosany Bochner, Sarah Escorel, Silvia
Vignola, Suely Rozenfeld, Vera Lúcia Edais Pepe, Vera Lucia Luiza, entre
outros) e representantes de entidades de defesa do consumidor, como o IDEC.
Este grupo representou 59,6% do total de contribuintes. Dentre as 19
propostas encaminhadas destacam-se:
“O órgão regulador deve, “por intermédio de dispositivo
legal adequado, garantir a proibição da propaganda de
medicamentos (...) em todos os meios de comunicação”,
conforme proposta aprovada na 1ª Conferência Nacional
de Vigilância Sanitária, realizada em Brasília de 26 a 30
de novembro de 2001(...)” (Proposta 1)
(...) Caso o órgão regulador desconsidere a deliberação da
Conferência Nacional de Vigilância Sanitária e opte por não
proibir a propaganda para grande público, independente do
motivo apresentado para tal, ele deve - a exemplo do que já
ocorre em maior ou menor grau em países como Espanha,
França, Reino Unido, Austrália, Suíça, Canadá, México e
Equador - implementar no interior do futuro modelo regulador
mecanismos que permitam que o Estado brasileiro passe a
76
aprovar previamente as propagandas de medicamentos, como
forma de proteger a população dos anúncios enganosos e do
uso irracional de medicamentos (...). (Proposta 3)
(...) quando houver a ocorrência de infrações permanentes por
parte da indústria, aplicar punições de forma cumulativa e
sempre maiores a cada infração cometida, chegando à
cassação da licença de funcionamento com vistas a obrigar ao
cumprimento da legislação. (Proposta 7)
O órgão regulador deve justificar por escrito tanto a inclusão
como a não incorporação de propostas que eventualmente não
sejam inseridas no texto final do futuro modelo regulador da
propaganda de medicamento, de forma a tornar transparente o
processo decisório. Ao explicitar a inviabilidade de determinada
contribuição, a ANVISA deve tornar pública as razões que a
levaram a desconsiderá-la. (Proposta 12). (ENSP; CVS-RJ -
Relatório Final Oficina de Trabalho sobre Regulação da
Propaganda de Medicamentos no Brasil, 2005)
Com relação à diversidade das contribuições à Consulta Pública,
observa-se que as citações estão agrupadas por artigos da minuta.
Aproximando-se estas citações por temas abordados, nota-se que a maioria
das manifestações impacta as normas gerais sobre publicidade de
medicamentos (308), se referindo principalmente a contribuições sobre a forma
do texto da norma.
77
O segundo tema mais abordado nas contribuições diz respeito às
propagandas de medicamentos isentos de prescrição (MIP), com 83
proposições. O setor regulado foi o que mais contribui neste campo. (Figura 3).
O que era previsível, pois estas ações de comunicação voltadas diretamente
ao potencial consumidor são autorizadas pela legislação e qualquer nova
restrição representaria um grande impacto nos lucros da indústria. A
Febrafarma, em matéria publicada em seu website, destaca o peso dos MIP´s
no mercado farmacêutico.
O setor de medicamentos isentos de prescrição (conhecidos
pela sigla MIP) movimentou 8 bilhões de reais no ano passado,
o correspondente a 30% de todo o mercado farmacêutico no
Brasil. São considerados produtos de baixo risco à saúde e,
por isso, dispensam receita médica - o próprio paciente pode
escolher o seu, nas gôndolas das farmácias. Nesse sentido,
esses medicamentos seguem a lógica dos bens de consumo: a
força da marca é determinante para que um consumidor
escolha um comprimido em detrimento de outro parecido. Com
as restrições à propaganda, os laboratórios perdem uma arma
importante na disputa por mercado. Em 2008, as empresas
farmacêuticas investiram 1,2 bilhão de reais em
publicidade.(FEBRAFARMA, 2006)
78
Nota-se, por exemplo, a importância que é dada ao tema, no artigo 11º,
inciso IV, onde se discutia a proibição de imagens de quaisquer pessoas
fazendo uso do medicamento durante a propaganda:
Colaborador: Associação Brasileira da Indústria de
Medicamentos Isentos de Prescrição – ABIMIP. Colaboração:
O dispositivo não deve valer para os Medicamentos Isentos de
Prescrição; (...) a utilização de pessoas demonstrando o uso
correto do medicamento durante a propaganda tem caráter
educativo (...) (ANVISA, 2009b)
A distribuição de amostras grátis foi outro tema frequentemente
abordado (49 vezes), tanto pelo Grupo da Indústria como pelos demais. Sob o
ponto de vista dos contribuintes em geral, a amostra grátis constitui-se de
medicamentos entregues aos médicos, identificados como tal, e utilizados na
promoção destes produtos, a fim de permitir que o profissional de saúde,
utilizando-se de observação clínica, possa avaliar a qualidade, eficácia e
segurança do medicamento e considerando sua experiência pessoal antes da
utilização. Pela visão da indústria farmacêutica especificamente, trata-se de um
benefício para o consumidor; e que não existem riscos sanitários envolvidos
nessa distribuição. A indústria considera fundamental que profissionais de
saúde habilitados a prescrever medicamentos tenham conhecimento dos
79
produtos disponíveis no mercado, independentemente do seu tempo de
registro e que o prazo de dois anos é limitado para esta atividade.
80
Gráfico 3: Número de citações apresentadas a Minuta agrupadas por temas de interesse.
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública 84/2005. (ANVISA, 2009b)
81
Depois de encerrado o período de contribuições à Consulta Pública, a
GPROP levou dois anos para concluir sua avaliação sobre as sugestões
encaminhadas, apesar da antiga RDC 102/2000 ter sido amplamente discutida
e suas críticas claramente expostas.
Em 30 de junho de 2008, finalmente foi realizada a Audiência Pública
sobre a nova proposta de regulamentação para a propaganda e publicidade de
medicamentos. As audiências públicas são convocadas pela ANVISA sempre
que um assunto implique em alterações ou ajustes na legislação da Agência,
ou interfira diretamente nos interesses da sociedade. Este foi o último momento
de contribuição no processo de validação social da nova regulamentação da
propaganda de medicamentos. O comparecimento é voluntário, não havendo
regras e pré-requisitos à participação. Cerca de 200 representantes dos
setores farmacêutico, publicitário, de ensino, de pesquisa, de órgãos de saúde
pública e de defesa do consumidor compareceram.
Como resultado apresentado pela GPROP/ANVISA, das 805
manifestações avaliadas referentes às alterações da minuta e à proibição da
propaganda, apenas 226 (26,37%) foram incorporadas ao novo regulamento.
Analisando-se o percentual de incorporação dessas sugestões na norma
final, percebe-se que o setor regulado – “Publicitários & Propagandista”;
“Indústria” e “Comércio varejista” - teve o maior aceite de suas propostas, pois
das 413 contribuições encaminhadas por eles, 139 foram incorporadas (34%
de aproveitamento). Com relação ao total de sugestões aceitas, o setor
regulado foi responsável por 61% (Tabela 4)
82
Tabela 4: Análise das contribuições por segmento de participantes apresentadas durante a CP n.º 84/2005.
Análise das contribuições por segmento apresentadas na CP n.º 84/2005.
Segmentos
Ator
Manifestações e
Contribuições
Gerais
% Sugestão
incorporada por
segmento
% Sugestão incorporada
em relação ao total de
contribuições aceitas
N % N % N % %
Consumidor 26 10,40
55 7,60% 15 27% 7%
Publicitário &
Propagandista
8 3,20 76 10,50% 9 12% 4%
Indústria 12 4,80 310
42,82% 123 40% 54%
Profissional de Saúde 184
73,60
177
24,45% 51 29% 23%
Comércio Farmacêutico
varejista
5 2,00 27 3,73% 7 26% 3%
Órgãos do Governo 5 2,00 58 8,01% 21 36% 9%
Instituições de Ensino e
Pesquisa
8 3,20 19 2,62% 0 0% 0%
Outros 2 0,80 2 0,28% 0 0 0
Total 250
100%
724
100% 226 100%
Fonte: Elaboração da autora com base no Consolidado de Contribuições da CP 84/2005.
83
É interessante destacar que o PR ocesso decisório, que é considerado
pela própria Agência fator importante para a transparência de suas ações, não
está explicitado. Assim, não houve nenhuma justificativa formal, no âmbito da
Consulta Pública, que explicasse a decisão relativa à rejeição ou inclusão das
propostas enviadas à análise final apresentada pela GPROP/ANVISA.
Entre as proposições rejeitadas estão, por exemplo, as 19 contribuições
encaminhadas pela ENSP/FIOCRUZ, SOBRAVIME, ABRASCO e IDEC,
subscritas por um total de 149 contribuintes. Diante deste fato, algumas destas
instituições questionaram o critério que desconsiderou um bloco de 19
propostas encaminhadas por mais da metade dos contribuintes (59,6%). Outra
questão polêmica é a não aceitação da proposta de proibição da propaganda
de medicamentos ao público em geral, que foi sugerida por 19,25% dos
contribuintes. Para as instituições que tiveram suas propostas rechaçadas, a
ANVISA deveria explicar porquê tais contribuições não foram aceitas, e tornar
públicas as justificativas que a levaram a desconsiderá-las.
As mesmas instituições questionam também a falta de transparência em
relação aos membros que compuseram o Grupo de Trabalho que analisou
todas as propostas encaminhadas durante o período de Consulta. Não existe
divulgação dos nomes, setores que atuam e histórico de atividades
profissionais dos membros que fizeram a análise final do texto, o que não
garante a não existência de conflito de interesse na formação do grupo que
rejeitou e incorporou as propostas encaminhadas. (IDEC, ABRASCO,
SOBRAVIME, 2008)
84
A forma OBSCURA que caracterizou a incorporação das
contribuições recebidas no âmbito da CP 84/2005 (e seus
proponentes) e que resultou no “consolidado” final. Neste
período, tanto a Abrasco como a Sobravime - além de outras
instituições com assento na Câmara Setorial de Propaganda -,
exigiram maior transparência no processo de análise; o debate
amplo sobre seu conteúdo; além da apresentação da devida
justificação, por parte da GPROP/Anvisa, relativa à rejeição ou
incorporação de cada proposta (mantidas em sigilo por dois
longos anos tanto para a sociedade quanto para os membros
da própria Câmara Setorial de Propaganda). (COMUNICADO
CONJUNTO DA ABRASCO E DA SOBRAVIME, 2008)
No dia 18 de dezembro de 2008, três anos depois de editada a Consulta
Pública 84/2005, foi publicada no DOU a Resolução da Diretoria Colegiada
(RDC) nº 96, de 17/12/08, que aprovou o novo regulamento sobre a
propaganda, publicidade, informação e outras práticas cujo objetivo seja a
divulgação ou promoção comercial de medicamentos.
9.4 RDC 96/2008
De uma visão geral, a Resolução nº96/08 pode ser dividida em nove
partes, incluindo:
85
(i) Normas gerais sobre publicidade de medicamentos – vedações,
permissões, programas de fidelização, lista de preços, propagandas
comparativa, testemunhos de profissional de saúde etc. (arts. 3º a 21);
(ii) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos isentos
de prescrição (arts. 22 a 26);
(iii) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos sob
prescrição médica (arts 27 a 31);
(iv) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos sujeitos
a controle especial (art. 32);
(v) Disposições sobre amostra grátis (arts. 33 a 35);
(vi) Requisitos para material informativo de medicamentos
manipulados (art. 36);
(vii) Requisitos para visita de propagandistas (art. 38);
(viii) Requisitos para a publicidade em eventos científicos (arts. 39 a
43); e
(ix) Requisitos para campanhas sociais (art. 44). (RDC 96/08 –
ANVISA.)
Observando as principais alterações trazidas pela nova resolução, nota-
se que há poucas mudanças ao setor regulado. O texto tornou-se mais extenso
e um pouco mais detalhado. As definições adotadas no âmbito do regulamento
foram ampliadas.
A RDC 102/2000 havia apenas seis definições (mensagem retificadora,
prêmio, promoção, propaganda/publicidade, propaganda/publicidade/promoção
abusiva e propaganda/publicidade/promoção enganosa). Já na RDC 96/2008
86
são vinte e seis definições: Denominação Comum Brasileira, Denominação
Comum Internacional, Empresa, Marca Nominativa, Marca Figurativa, Marca
Mista, Material Científico, Material de ajuda visual, Medicamento Biológico,
Mensagem retificadora, Monografia, Nível de Evidência I, Nível de Evidência II,
Patrocínio, Peça Publicitária, Pessoa Física, Preparação Magistral, Preparação
Oficial, Programas de Fidelização, Propaganda/Publicidade,
Propaganda/Publicidade Abusiva, Propaganda/Publicidade Enganosa,
Propaganda/Publicidade Indireta, Referência Bibliográfica, Substância Ativa e
Vacinas. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Uma mudança apresentada pela RDC 96/08 é sobre a propaganda ou
publicidade subjetiva, aquela difundida nos meios de comunicação
indiretamente:
Art. 4º. Parágrafo único - Fica vedado utilizar técnicas de
comunicação que permitam a veiculação de imagem e/ou
menção de qualquer substância ativa ou marca de
medicamentos, de forma não declaradamente publicitária, de
maneira direta ou indireta, em espaços editoriais na televisão;
contexto cênico de telenovelas; espetáculos teatrais; filmes;
mensagens ou programas radiofônicos; entre outros tipos de
mídia eletrônica ou impressa. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Era de se esperar nesse ponto que a Agência expressasse mais
firmemente o que denominou de publicidade indireta. No artigo 4º da
Resolução nº 96/08, que define a publicidade indireta apenas afirma que esse
87
tipo de publicidade se caracteriza ainda que “sem mencionar o nome dos
produtos, utilize marcas, símbolos, designações e/ou indicações capaz de
identificá-los e/ou que cita a existência de algum tipo de tratamento para uma
condição específica de saúde.”
No que diz respeito aos requisitos para a propaganda ou publicidade de
medicamentos industrializados isentos de prescrição além das informações já
exigidas pela RDC 102/2000, a nova RDC 96/2008 obriga que as propagandas
tragam as advertências relativas aos princípios ativos (substâncias ativas ou
associações). Existe uma tabela ao final da RDC que lista os principais
princípios ativos (vinte e um) e suas respectivas advertências. Por exemplo, o
paracetamol terá a advertência: "Não use junto com outros medicamentos que
contenham paracetamol, com álcool, ou em caso de doença grave do fígado."
(RDC 96/2008). Em casos em que a substância ativa não é contemplada na
lista em questão, a propaganda deve vincular a seguinte advertência:
Art. 23. Parágrafo único: (...) (nome comercial do medicamento
ou, no caso dos medicamentos genéricos, a substância ativa) É
UM MEDICAMENTO. SEU USO PODE TRAZER RISCOS.
PROCURE O MÉDICO E O FARMACÊUTICO. LEIA A BULA.
(RDC 96/08)
A viabilidade de veiculação de advertências maiores foi descartada,
entre outras razões, pelo tempo de veiculação necessário para as campanhas
88
de rádio e televisão. (GPROP, 2008) Nascimento (2003), cita em seu estudo
que:
Em entrevista à revista “Veja” (de 9 de julho de 2003, à página
68), o autor de novelas Manoel Carlos afirma que a veiculação
de um único merchandising em sua obra “Mulheres
Apaixonadas” (exibida pela Rede Globo em horário nobre em
2003) custava R$ 453 mil. E que um anúncio de 30 segundos
também no horário nobre da novela custava R$ 193.380,00.
(Nascimento, 2003)
Mesmo com valores já serem defasados em relação à atualidade, é
possível perceber quantos interesses giram em torno da publicidade.
A advertência: “AO PERSISTIREM OS SINTOMAS, O MÉDICO
DEVERÁ SER CONSULTADO”, permaneceu como um dos requisitos básicos
e obrigatórios para a propaganda e publicidade de medicamentos
industrializados isentos de prescrição, mesmo com todas as críticas já
recebidas pela RDC102/00.
Outra regra inédita foi constranger o uso de pessoas famosas leigas em
comerciais. De acordo com a GPROP, a estratégia de uso de celebridades na
propaganda de medicamentos foi muito verificada na monitoração e
fiscalização feita pelas equipes do Projeto de Monitoração da Propaganda de
Medicamentos. (GPROP, 2008) Estas “celebridades” não poderão usar frases
imperativas como “tome”, “use”, ou “experimente” e não é permitida a exibição
89
de imagens de pessoas utilizando medicamentos nos comerciais, visto que
sabidamente influenciam na opinião do consumidor no momento da aquisição
de determinados produtos ou medicamentos.
A restrição que mais chamou a atenção da nova resolução está
relacionada à proibição dos brindes oferecidos pela indústria farmacêutica e as
restrições às amostras grátis.
“Art. 5º As empresas não podem outorgar, oferecer, prometer
ou distribuir brindes, benefícios e vantagens aos profissionais
prescritores ou dispensadores, aos que exerçam atividade de
venda direta ao consumidor, bem como ao público em geral.”
“Art. 33 A distribuição de amostras grátis de medicamentos
somente pode ser feita pelas empresas aos profissionais
prescritores em ambulatórios, hospitais, consultórios médicos e
odontológicos.”
“§ 3º É vedada a distribuição de amostras grátis de
medicamentos isentos de prescrição.” (RDC 96/2008)
Na vigência da Resolução n.º 102/2000 discutia-se muito a utilização de
expressões como “inócuo”, “seguro”, “eficaz”, em vista do que dispunham os
artigo 4 (inciso X) e artigo 10 (incisos V e VII). Frequentemente, o uso de tais
expressões constituía objeto de autos de infração sanitária.
Na Resolução nº. 96/2008, a ANVISA regulamentou o uso dessas
expressões. No artigo 9º inciso III, permite-se o uso de expressões tais como
90
“seguro”, “eficaz” e “qualidade”, em combinação ou isoladamente, contanto que
sejam complementadas por frases que justifiquem a veracidade da informação
as quais devem ser extraídas de estudos de publicações cientificas,
devidamente referenciadas nos anúncios. Já no artigo 9º, inciso IV possibilitou-
se a utilização de expressões como “absoluta”, “excelente”, “máxima”, “ótima”,
“perfeita” e “total” quando relacionadas à eficácia e a segurança do
medicamento, desde que fielmente reproduzidas de estudos veiculados em
publicações científicas, devidamente referenciadas. (RDC 96/08 – ANVISA.)
A resolução também expressa que o apoio ou patrocínio a profissionais
de saúde não pode estar condicionado à prescrição ou dispensação de
qualquer tipo de medicamento. Os organizadores de eventos científicos nos
quais se permita propaganda ou publicidade de medicamentos deverão
protocolar documento na ANVISA, com antecedência de três meses,
informando o local e a data do evento, bem como as categorias de profissionais
participantes. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Essa comunicação exigida pelo regulamento consiste que o
organizador do evento encaminhe documento simples
informando qual evento será realizado, local e data de
realização. A ANVISA não avaliará a possibilidade de
realização do evento nem concederá qualquer tipo de
autorização. Apenas terá conhecimento de que acontecerá um
evento com propaganda e publicidade de medicamentos,
objeto de monitoramento e fiscalização desta Agência.
(GPROP, 2008)
91
O regulamento, não tratou da proibição de ações de propaganda em
universidades. A justificativa foi a de que o Ministério da Educação precisa
regulamentar a matéria, pois envolve competência também daquele órgão.
(GPROP, 2008)
O setor regulado aplaudiu o consolidado da Consulta Pública, elaborado
pela ANVISA, respondendo com poucas críticas ao novo texto regulatório.
Edney Gershel Narchi – CONAR, cumprimentou e
parabenizou a ANVISA pelo trabalho, em especial por não
ter se deixado levar pela retrógrada proposta de proibição
da propaganda de medicamentos. Ressaltou que não
concorda com todas as propostas, e espera que até a
audiência pública, a ANVISA tenha aperfeiçoado alguns
dispositivos. (Ata da Reunião Extraordinária do ano de
2007 da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária, ANVISA)
Em 8 de dezembro de 2008, nove dias antes da publicação da RDC
96/2008, o diretor-presidente da ANVISA, Dirceu Raposo de Mello, recebeu o
prêmio Hygeia (nome da deusa grega ligada à saúde e higiene), concedido
pela Associação Brasileira da Indústria de Medicamentos Isentos de Prescrição
(ABIMIP).
92
“O destaque é entregue para as personalidades que por sua
importância e atitude contribuem com a sociedade brasileira e
com a área de medicamentos isentos de prescrição médica.”
(ABIMIP, 2009).
“Para Dirceu Raposo, o prêmio Hygeia é o reconhecimento do
esforço que a Anvisa vem empreendendo para fortalecer o
serviço prestado ao país.” (ANVISA, 2008)
A Revista da Associação do Comércio Farmacêutico do Rio de Janeiro
de fevereiro de 2009 discute as mudanças e destaca:
O presidente da ABCFARMA, Pedro Zidól, afirma que para o
varejo, pouca coisa mudou em relação à RDC 102. Para ele, a
RDC 96 traz burocracias adicionais, mas incapazes de dificultar
a operacionalidade diária das farmácias e drogarias, além de
não serem necessários grandes investimentos para se
adequar.
“Zidól acredita que as vendas se manterão como estão.”
(ASCOFERJ, 2009)
Os laboratórios farmacêuticos e as agências de publicidade tiveram seis
meses para se adequar às exigências da nova legislação. A única norma
prevista na RDC 96/08 que entrou em vigor posteriormente é a que se refere à
distribuição de amostras grátis, cujo prazo de adequação se estendeu até
93
dezembro de 2009.
Quem descumprir as regras poderá ter que veicular uma
mensagem para corrigir a propaganda, é a chamada “mensagem retificadora”,
ou ter suspensa a venda do produto.
Art. 48 - Após a publicação da decisão condenatória que
aplicar a sanção de mensagem retificadora, o responsável será
notificado para apresentar o plano de mídia da propaganda ou
publicidade veiculada de forma irregular e uma proposta de
mensagem retificadora com o respectivo plano de mídia
provisório. (RDC 96/2008.)
Questões como a anuência prévia - modelo já adotado pela
França,Reino Unido, Portugal, Espanha, Austrália, México, entre outros - não
foi incluído ao texto final. Assim como a consideração de multas mais onerosas
a publicidade abusiva, enganosa e indireta foram descartadas.
Ainda sim, a Associação Brasileira da Indústria de Medicamentos
Isentos de Prescrição (ABIMIP) conseguiu uma liminar no Tribunal Regional
Federal da 1ª Região, em Brasília, que desobrigou seus filiados a cumprir
alguns artigos da RDC 96/2008, que começou a valer em 16 de junho de 2009.
A ABIMIP contestou na Justiça três pontos da nova resolução da
agência. São eles: restrição a distribuição de amostras grátis e de brindes
(voltados para médicos e farmacêuticos); a mensagem de advertência sobre
contra-indicações e a mensagem retificadora (caso a ANVISA julgue que a
propaganda traz algo inverídico, o laboratório deve lançar uma campanha com
94
o mesmo espaço e investimento, corrigindo a informação). Nota-se que a
liminar infere críticas justamente nos poucos pontos de avanço da RDC.
A ABIMIP possui 28 associados, na maioria grandes laboratórios, como
ABBOT, ACHÉ, ASTRAZENECA, BAYER, BOEHRINGER INGELHEIM DO
BRASIL, EUROFARMA, responsáveis por 85% do faturamento dos produtos
sem prescrição, cuja comercialização, em 2008, somou cerca de R$ 8 bilhões.
O valor equivale a 30% do mercado farmacêutico total. (FEBRAFARMA, 2009).
Assim, todos os laboratórios associados à ABIMIP não estavam obrigados a
cumprir as determinações da RDC 96/2008.
No mesmo sentido, em outubro de 2009, foi deferida a tutela requerida
pela ABRAFARMA
7
- Associação Brasileira de Redes de Farmácias e
Drogarias, para que as empresas filiadas à entidade não sofram qualquer
medida punitiva da ANVISA em razão do descumprimento das disposições da
RDC 96/2008. O argumento se baseia no inciso 4 do artigo 220 da
Constituição Federal, com respaldo da Lei nº 9.294/96, segundo o qual um
órgão executivo, como é a ANVISA, não tem poder de legislar sobre temas
como a propaganda de remédios, este poder é considerado privativo do
7 Fundada em 1991, a ABRAFARMA reúne as 28 maiores redes de farmácias do País, que
contam com mais de 2.600 lojas espalhadas por 290 cidades em 24 estados brasileiros. As
redes associadas representam cerca de 36% das vendas de medicamentos no País. A
associação tem como objetivo o aprimoramento das empresas filiadas, a preservação da
imagem institucional, o relacionamento com entidades públicas, governo e fornecedores, além
de apoio jurídico e pesquisa de mercado para o aperfeiçoamento das atividades.
(ABRAFARMA, 2009)
95
Congresso Nacional. Portanto, as ações se justificam pelo fato de que apenas
uma lei poderia regular essa prática, como são as Leis nº 6360/76 e nº
9.294/96 e seus respectivos decretos. (ABRAFARMA, 2009)
Em contrapartida, os setores que desejavam uma regulação mais
atuante, diante de toda insatisfação, após a edição da nova RDC, criticaram a
ANVISA por não ter cumprido acordo proposto por seu presidente, Dirceu
Raposo - ao IDEC, à ABRASCO e à SOBRAVIME – de realizar um fórum para
debater exclusivamente o estabelecimento da anuência prévia da propaganda
de medicamentos.
Em junho de 2008 a Anvisa realizou a primeira e única
audiência pública que tratou do tema, na qual o presidente da
agência, Dirceu Raposo, comprometeu-se a colocar em pauta
a discussão sobre anuência prévia de publicidade de
medicamentos. (...)
A ANVISA não realizou qualquer discussão sobre anuência
prévia, descumprindo com sua palavra, e publica agora uma
"nova" regulamentação da publicidade de remédios, que pouco
muda a realidade em relação à resolução anterior, é tímida e
não impede abusos. Além de não considerar as contribuições
enviadas por especialistas, a agência não justificou sua
decisão. (IDEC, 2008)
Em agosto de 2009, oito meses após a publicação da RDC 96/2008, o
IDEC também publicou uma pesquisa - realizada entre a última quinzena de
junho e a primeira de julho de 2009 - apontando que a maioria dos grandes
96
laboratórios farmacêuticos em atividade no Brasil encontra formas de burlar a
legislação. A internet é um dos principais meios utilizados. (IDEC, 2009)
A pesquisa selecionou os quinze maiores laboratórios atuantes no Brasil
- tanto de empresas nacionais quanto multinacionais – através dos rankings do
Instituto IMS Health e da revista Exame (Editora Abril). Os sites institucionais
destas empresas foram pesquisados. Nestes, foram procuradas referências
diretas ou indiretas a medicamentos ou doenças e seus tratamentos. A
pesquisa utilizou dez critérios para avaliar as irregularidades (Tabela 5).
O resultado da pesquisa foi que doze das quinze principais indústrias
farmacêuticas mantêm sites de promoção de medicamentos sob prescrição
médica, principalmente mantendo informações sobre doenças, disfunções e
más condições de saúde contra as quais o laboratório oferece medicamentos.
Outro dado encontrado diz respeito ao fato de que das doze empresas, sete
faziam menção expressa ao nome do medicamento, fazendo com que o
internauta (consumidor) descobrisse qual o medicamento é, supostamente, o
“mais indicado” para sanar seu mal. (IDEC, 2009)
97
Tabela 5: Critérios observados nos sites dos laboratórios farmacêuticos quanto
ao cumprimento da RDC 96/08.
Fonte: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – IDEC. 2009
Na pesquisa também foram identificados websites que, além de serem
falsamente informativos, também anunciavam políticas de fidelização e de
descontos. Os resultados da pesquisa foram enviados à ANVISA, solicitando
análise e providências. Como resposta ao estudo em outubro de 2009, a
ANVISA fez a suspensão das propagandas irregulares nos sites dos
laboratórios citados.
98
9.5
– EDUCANVISA
O Educanvisa, Projeto de Educação para Consumo Responsável de
Medicamentos e de Outros Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária foi criado
em dezembro de 2005, após um convênio firmado entre a ANVISA e o
Conselho Federal Gestor do Fundo de Direitos Difusos do Ministério da Justiça
(CFDD/MJ).
Diante do grande número de propagandas irregulares, a prática
da automedicação também muito difundida, aliado à
desinformação da população, a ANVISA desenvolveu projetos
de educação com o objetivo de desenvolver ações e
estratégias em educação e comunicação em saúde para os
mais diversos segmentos da sociedade, a fim de modificar os
hábitos dos cidadãos, principalmente os estudantes de modo
que os tornem mais críticos ao uso de medicamentos e aos
cuidados a saúde em geral. (ANVISA, 2008).
A proposta do projeto é capacitar professores e profissionais da
vigilância sanitária para que atuem como multiplicadores do projeto. A
justificativa é de que a capacitação para promoção da saúde no contexto
escolar pode estimular um maior entendimento das informações veiculadas
pelas peças publicitárias e minimizar os riscos e eventos adversos decorrentes
do consumo de produtos adquiridos por influência da propaganda. (ANVISA,
2008b)
99
As ações do EDUCANVISA começaram efetivamente em 2006, quando
ocorreu a 2ª Reunião Ordinária da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária da ANVISA em fevereiro
de 2006. Na época, os representantes das Universidades do Projeto Monitora
propuseram-se a encabeçar o projeto de Educação para o Consumo, com o
apoio de outras entidades-membro da Câmara. A proposta foi incluída no
Grupo de Trabalho Ações em Comunicação e a coordenação das atividades
ficou a cargo das Universidades do Projeto Monitora. Como parceiros dentro do
Grupo de Trabalho estiveram: ANER, ANJ, Febrafarma, Abimip, Interfarma e
Alana. E CBDL, IDEC, CFN, CFM, como parceiros pontuais.
O projeto piloto foi desenvolvido em Brasília, em setembro de 2006.
Apenas nove professoras de ensino fundamental de uma escola do Distrito
Federal foram capacitadas e participaram de oficinas e da elaboração de
material didático sobre temas do projeto.
Durante o segundo semestre de 2006, foram realizados 11 cursos de
capacitação, nas cidades de Aracaju (SE), Brasília (DF), Florianópolis (SC),
João Pessoa (PB), Juiz de Fora (MG), Natal (RN) e São Luis de Montes Belos
(GO). Os cursos resultaram na capacitação de 136 profissionais de vigilância
sanitária, 317 professores e oito representantes de Procons. (Relatório de
Atividades do Educanvisa 2005-2008. ANVISA, 2008b)
A partir de 2007, a aplicação do projeto nas escolas teve o objetivo de
atingir, direta e indiretamente, cerca de 15.000 alunos. (ANVISA, 2007c)
Na segunda etapa do projeto, realizada no segundo semestre de 2007, a
ANVISA produziu mais manuais, cartilhas, folders e cartazes, chegando a um
total de 2.000 manuais de apoio aos professores quando fossem desenvolver
100
as atividades em sala de aula e 4.500 manuais previstos para profissionais de
vigilância sanitária (ANVISA, 2007c). As escolas também receberam materiais
de motivação, como relógios de parede temáticos e estojos escolares, como
forma de incentivar e reforçar a manutenção das atividades do projeto. Os
custos envolvidos não foram declarados pela ANVISA no Relatório Final das
Atividades do Educanvisa 2005-2008.
As ações educativas desempenhadas pela Gerência ganhavam mais e
mais força. Em alguns momentos sobrepondo-se até mesmo a discussão sobre
a Consulta Pública 84/2005. Por exemplo, durante a 4ª Reunião Ordinária da
Câmara Setorial de Propaganda, realizada em julho de 2007 a Consulta
Pública sequer entrou na pauta. No entanto, o segundo ponto foi a
apresentação do Educanvisa.
Em 2008, não houve alteração das cidades contempladas em relação
aos anos anteriores. De acordo com o Relatório Final das Atividades do
Educanvisa (2005-2008), 332 professores foram capacitados e
aproximadamente 13.300 alunos receberam as informações durante o ano.
Outro material didático é lançado em abril, desta vez um guia específico
para orientação dos comunicadores do rádio.
Como saldo, a ANVISA divulgou ter capacitado 136 profissionais de
Visa, 450 professores e educado cerca de 20.400 alunos entre 2006 e 2008.
(ANVISA, 2008b)
O Projeto Educanvisa passou por mais uma expansão no ano de 2009.
Esta ampliação estava prevista como uma das metas do projeto educativo Mais
101
Saúde
8
, incluído no programa do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC).
A Meta inicial - como divulgado na página eletrônica da ANVISA no mês de
maio - foi:
Para 2009, a meta é oferecer atividades educativas e
informativas a mais 19.040 estudantes e formar mais
multiplicadores, entre 544 docentes, 32 servidores das
vigilâncias sanitárias e 32 educadores. (ANVISA, 2009d)
Embora a ANVISA tenha divulgado, em setembro de 2009, o sucesso
das iniciativas e afirmar ter excedido mais de 100% das metas, os resultados
não foram como prometidos.
“A ANVISA excedeu em mais de 100% a meta prevista para
seu projeto educativo no Mais Saúde (...)”
O Projeto Educanvisa capacitou 483 professores e 31
coordenadores pedagógicos 33 servidores das Vigilâncias
Sanitárias (Visas) de 31 cidades das regiões Norte, Nordeste,
Sudeste e Centro-Oeste. O número de docentes preparados
este ano atinge um universo de 16 mil estudantes do ensino
fundamental e médio. (ANVISA, 2009e)
8 - O Programa Mais Saúde: Direito de Todos foi lançado em dezembro de 2007, contempla 73
medidas e 171 ações, distribuídas em sete eixos de intervenção. A promoção à saúde está
contemplada no primeiro eixo. O eixo quatro investe na força de trabalho em saúde. (Mais Saúde.
Direito de Todos 2008-2011, Ministério da Saúde)
102
Outra mudança se deu em relação ao Projeto de Monitoração da
Propaganda de Medicamentos, que em sua 4ª fase (2009) dedicou todas as
suas atividades em torno de ações educativas. (ANVISA, 2009c).
103
10 Conclusão
Na atualidade, o medicamento vem alcançando importância cada vez
mais significativa na vida moderna, extrapolando muitas vezes o caráter
farmacoterâpeutico para o qual foi produzido, sendo rotineiramente prescrito,
vendido e usado de forma irracional. (BARROS, 2004) Isso se deve ao
estímulo ao consumo, em muitos casos excessivo, promovido pelas empresas.
Vários estudos comprovam que a propaganda consegue alterar o padrão de
prescrição dos médicos, além de ser considerada a principal fonte utilizada por
estes para sua atualização terapêutica. (TEMPORÃO, 1986)
Os pressupostos da promoção e publicidade da indústria farmacêutica
geralmente excedem amplamente os recursos que o governo pode gastar com
a promoção voltada para o consumo adequado de medicamentos. Além disso,
durante a utilização dos medicamentos, é frequente a ocorrência de efeitos
adversos que acarretam resultados danosos, gastos desnecessários ou
aumento das despesas com a saúde dos indivíduos.
Ao tratar o medicamento como uma mercadoria qualquer, as técnicas
publicitárias vêm se sofisticando e utilizando instrumentos que reforçam o
processo de medicalização. (BARROS, 2008).
A RDC 102/2000 apresentava fragilidades que faziam com que a
população ficasse exposta não apenas a risco, mas também ao consumo
desnecessário de produtos farmacêuticos, sejam os sem exigência de
prescrição (chamados de “venda livre”), seja os de venda sob prescrição.
Basicamente, a regulação que existia na área da propaganda de
medicamentos, em particular a voltada para o grande público, apresentava
104
problemas graves: (i) a regulação feita depois da disseminação da peça
publicitária; (ii) o valor irrisório das multas arrecadas pela ANVISA frente ao
total de gastos empregados com propagandas de medicamentos pelo setor
regulado; (iii) o grande número de infrações – mais de 90% de peças
publicitárias de medicamentos foram consideradas irregulares (ANVISA, 2007);
(iv) e finalmente a advertência ‘A persistirem os sintomas, o médico deverá ser
consultado’ — exibida logo após os comerciais de medicamentos — que ao
invés de alertar, serve de estímulo à automedicação. (NASCIMENTO, 2007)
As fragilidades do modelo regulador e os indicadores não só da
aplicabilidade da RDC 102/2000 são demonstrados pelos resultados gerais do
Projeto de Monitoração de Publicidade e Propaganda de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária. Em suas três fases iniciais (2001-2007), o elevado grau de
infração das peças publicitárias denota o quanto a legislação ainda está
distante de controlar os riscos gerados pela publicidade enganosa.
Uma vez que a ANVISA tem como sua principal fonte de captação de
peças infratoras o Projeto de Monitoração de Propaganda de Produtos Sujeitos
à Vigilância Sanitária, em convênio com as Universidades, se este projeto não
estiver implementado de modo contínuo e sistemático, a monitoração também
não estará. O grande intervalo de tempo para a renovação de um convênio
para outro faz com que as equipes nas universidades se desintegrem e os
alunos sem atividades e sem bolsas acabem movendo-se para outros projetos.
Além disso, com as atividades interrompidas nas universidades, a principal
forma de monitoração passa a não ser realizada. Foi o que ocorreu entre 2008
e 2009. A fase III do Projeto terminou em julho de 2008, enquanto a primeira
105
atividade da fase seguinte foi realizada apenas em abril de 2009, registrando-
se nove meses de intervalo entre um convênio e outro. (ANVISA, 2009)
Quando o projeto foi retomado, em 2009, na fase IV, com ações voltadas para
a educação, com as equipes nas universidades bastante reduzidas em relação
aos anos anteriores, ficou clara a mudança de perfil da ANVISA, pois o projeto
inicial intitulado “Projeto de Monitoração de Propaganda de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária” não mais atua na monitoração e fiscalização de peças
infratoras e sim em ações de educação continuada.
Além disso, são poucas as equipes de monitoração nas universidades
para controlar a grande quantidade de mídias e locais de veiculação da
propaganda. Tendo em vista todo o território nacional, por mais alarmante que
sejam os resultados do Projeto Monitoração, a baixa abrangência do Projeto –
com apenas 19 equipes - indica que as irregularidades cometidas nas
propagandas de medicamentos devam ser ainda maiores. A monitoração pós-
veiculação, portanto, não demonstra ser uma ferramenta eficaz. O Projeto
Monitoração é apenas uma amostra do tamanho das irregularidades, a porção
possível de se captar, estipulada pela ANVISA. As equipes possuíam prazos e
metas relacionadas à captação de peças publicitárias e visitação de
estabelecimentos, que estavam estipulados no ato de pactuação do convênio.
Diante de todas as fragilidades expostas e não sendo mais possível
justificar as falhas e as críticas crescentes à RDC 102/2000, a ANVISA se viu
obrigada, em 2005, através da Consulta Pública 84/2005, oficializar o debate.
Abriu-se então uma oportunidade de se construir uma norma que realmente
106
protegesse os cidadãos das irregularidades e excessos cometidos pelo setor
regulado ao longo de décadas.
A Consulta Pública (CP) é um dos mecanismos de participação da
sociedade civil e tem como um dos objetivos dar maior legitimidade à atuação
da Agência. No entanto, o procedimento relativo às Consultas Públicas
realizadas pela ANVISA possui muitos entraves à participação social. Um deles
é a organização das consultas, que varia entre si. Dependendo do tema
abordado na Consulta Pública, o setor da ANVISA responsável por aquele
assunto define e aplica as regras - como prazos máximos que a consulta ficará
disponível, eventuais prorrogações, respostas aos participantes, divulgação
das manifestações, critérios para aceitação ou descarte das contribuições e a
data de publicação. Este fato dificulta o controle e fiscalização por parte da
sociedade dos encaminhamentos feitos pela Agência, pois não se tem o
conhecimento preciso das regras adotadas.
Foi o que ocorreu com a CP 84/2005, que permaneceu aberta a
contribuições durante 120 dias e um “consolidado” foi apresentado dois anos
depois, em dezembro de 2007, exclusivamente aos membros da Câmara
Setorial de Propaganda. A RDC 96/2008 foi editada no ano seguinte (em
dezembro de 2008) e três anos e meio após o envio das contribuições, em
julho de 2009, a nova Resolução entrou em vigor. Neste sentido, a demora no
processo e a ausência de divulgação das contribuições recebidas - até mesmo
no interior da Câmara Setorial de Propaganda da própria ANVISA -
prejudicaram o controle social sobre o processo. Por outro lado, os documentos
publicados na página eletrônica da ANVISA, como o consolidado das
107
contribuições, os comentários gerais realizados pela Gerência sobre a
fundamentação utilizada para rejeitar ou aceitar algumas das sugestões
enviadas à CP 84/2005, só foram divulgados depois da publicação da
Resolução, quando o processo já se encontrava totalmente concluído, sem
espaço para contestação e debate. São limitações ocorridas ao longo da
Consulta Pública 84/2005, que demonstram a grande fragilidade dos
mecanismos de participação, no que poderia ser um verdadeiro processo de
ausculta à sociedade.
No tocante à participação da sociedade civil na elaboração da norma, a
análise das contribuições referentes à regulamentação da propaganda de
medicamentos permitiu concluir que a Consulta Pública foi utilizada pelos
diversos segmentos da sociedade civil, em maior ou menor proporção. Mas a
pesquisa concluiu, também, que nem todos os segmentos que enviaram
sugestões tiveram seus interesses contemplados através da incorporação de
suas sugestões ao texto final da norma.
As formas de pressão identificadas durante o processo de análise das
contribuições remetidas à GGPROP, utilizadas pelos grupos para alcance de
seus interesses, foram o envio de sugestões de mesmo teor por atores
diversos, envio de documento único assinado por vários atores e
encaminhamentos de manifestações de apoio já realizadas por outros atores.
O Grupo de “Publicitários & Propagandistas” questionou mais uma vez a
competência da ANVISA em legislar sobre a propaganda de medicamentos,
como já ocorrera no processo de construção da RDC 102/2000. A crítica deste
108
grupo se concentra no fato de que a ANVISA deveria se restringir apenas ao
controle de medicamentos de venda sob prescrição, com a justificativa de que
o CONAR é capaz de se auto-regulamentar, e ter legitimidade para suspender
e alterar os anúncios de medicamentos de venda livre que não estejam de
acordo com as normas estabelecidas, respeitando as determinações da
ANVISA. E que a existência do Código Brasileiro de Auto-Regulamentação
Publicitária seria suficiente para fiscalizar o setor. Sob esse argumento, o grupo
afirma que não seria necessário criar uma espécie de “censura prévia à
propaganda”. A outra crítica feita em relação à competência da ANVISA para
legislar sobre a publicidade, feita pelo setor regulado, é que essa legislação
caberia privativamente ao Congresso Nacional e não a uma Agência
Reguladora.
Verifica-se que o debate sobre o controle da publicidade de
medicamentos é levado, pelo setor regulado, para o campo jurídico. O que a
Constituição determina de fato é que cabe ao Estado garantir políticas públicas
que visem à “redução do risco de doenças e de outros agravos” (Art. 220 da
Constituição, Parágrafos 3º e 4º) além da necessidade de se assegurar o
direito à vida e à integridade física e psíquica dos cidadãos. Além do mais, os
códigos de auto-regulamentação são insuficientes e ineficazes para o controle
de eventuais irregularidades cometidas na propaganda. Observando o website
do CONAR, em 2009, estão publicadas apenas 26 “decisões e casos”
envolvendo propagandas de produtos farmacêuticos julgados por seu Conselho
de Auto-Regulamentação. (CONAR, 2010) Foram 24 ações incitadas por outro
laboratório na disputa por mercado, alegando que determinada propaganda se
109
privilegia em relação a outra. Nota-se, portanto, que o interesse de proteção do
cidadão está em segundo plano. Na realidade, o CONAR é um mero fórum
empresarial, cuja atuação, no máximo, pode ser qualificada como acessória e
complementar às funções de Estado, a exemplo do que ocorre em países
europeus. Portanto, esta competência cabe legalmente aos órgãos federais e
estaduais de vigilância sanitária, que por ventura podem não exercer
eficientemente este papel por uma série de fatores, como os limitados
mecanismos de regulação e a baixa eficiência.
O segmento que apresentou o maior percentual de incorporação de
sugestões, no âmbito da Consulta Pública, foi o representativo das indústrias
farmacêuticas (54%), embora o número de subscritores de suas propostas
correspondesse apenas a 4,8% do total de contribuintes. Ou seja, mais da
metade das contribuições aceitas para a formulação da nova Resolução veio
justamente do setor regulado, a quem o novo texto deveria constranger. Isso
demonstra o peso que o setor teve sobre as decisões da reforma da RDC.
Essa supremacia do setor regulado também se manifesta na própria
composição da Câmara Setorial de Propaganda, considerando-se as múltiplas
representatividades, que lhes dá maior poder de influência nos debates. Ao
longo da Consulta Pública muitas das reivindicações da indústria farmacêutica
foram concedidas, inclusive a que se refere às amostras grátis, cujo prazo de
adequação foi de um ano, ao invés de seis meses, tempo fixado para o resto
da Norma entrar em vigor. Somando-se todas as propostas do conjunto do
setor regulado (indústrias farmacêuticas, comércio varejista, mídias e agências
110
publicitárias) que foram incorporadas à nova RDC, elas totalizam-se 61% das
sugestões aceitas.
Significativamente menos contemplado está o grupo “Profissional de
Saúde” que representou 73,6% dos contribuintes, enviou 177 manifestações e
comentários gerais e teve apenas 23% das sugestões incorporadas, em
relação ao total de contribuintes. Ressalte-se que, neste grupo, estava o bloco
de 19 propostas subscritas pela grande maioria dos profissionais de saúde, que
foi inteiramente descartado. Nele estavam listadas propostas como a
implantação do mecanismo da anuência prévia das peças publicitárias pelo
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (como ocorre na Europa), maiores
punições aos infratores, dentre outras, que eram totalmente rechaçadas pelo
setor regulado e sintomaticamente não foram contempladas.
Uma das propostas mais atacadas, a da implantação da anuência prévia
da propaganda farmacêutica - que visa assegurar um mínimo de qualidade da
informação divulgada aos prescritores e evitar o estabelecimento do risco
sanitário para somente depois disso o sistema regulador atuar - foi classificada
como ato de “censura” pelo setor regulado. O que o setor argumentou foi que
os países que vivenciaram esta experiência, não obtiveram sucesso; e que,
considerando a legislação brasileira, seriam inconstitucionais, de acordo com o
Artigo 5º, IX da Constituição Federal, que assegura o amplo direito à liberdade
de expressão e criaria mais entraves burocráticos no modelo regulador.
(ABRAFARMA, 2009)
111
Na época, um artigo publicado no “Boletim da Sobravime” analisa a
constitucionalidade da Anuência Prévia. Ele é assinado por dois juristas. O
primeiro é Marcus Orione Gonçalves Correia, juiz federal, professor da
Faculdade de Direito da USP e da Escola Paulista de Direito Social; e o outro
autor é Renato Negretti Cruz, advogado, mestre em Direito da Seguridade
Social e especialista em Direito pela mesma Escola Paulista de Direito Social.
“Além de permitir esse tipo de propaganda comercial,
observadas certas restrições, também impõe ao Estado o
dever de dar à própria pessoa e à família meios legais que
permitam a elas se defenderem de programas, bem como de
propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser
nocivos à saúde e ao meio ambiente” (...) “a restrição pode
aqui ser aprimorada no sentido de se transformar em poderoso
instrumento de efetivação da saúde pública - inclusive com
máximo alcance do direito efetivo à informação que o usuário
de medicamentos teria à sua disposição.
(...) entendemos que seria o caso de reativar a discussão a
respeito da possibilidade de prévia autorização da veiculação
da peça publicitária, prevista no artigo 58 da Lei Federal no
6.360, de 23 de setembro de 1976, ainda em vigor, que dispõe
sobre a Vigilância Sanitária a que ficam sujeitos os
medicamentos e demais produtos farmacêuticos.
112
(...) “esta providência, aparentemente, parece ter sido
recepcionada na Constituição Federal de 1988, já que se
enquadra perfeitamente nas já analisadas restrições de seu
artigo 220 à propaganda comercial de medicamentos”
(CORREIA; CRUZ, p.21)
Apesar dos argumentos do IDEC, da ABRASCO e da SOBRAVIME, a
proposta de anuência prévia não foi incorporada pela ANVISA à RDC 96/2008.
Desta forma, as peças publicitárias irregulares hoje veiculadas nos meios de
comunicação, que chegam a 90% do total, segundo a própria ANVISA,
permanecerão submetendo a população a risco sanitário, já que não passam
por avaliação prévia e muito provavelmente não sofram fiscalização posterior, a
menos que sejam denunciadas pelo próprio cidadão ou sejam identificadas
pela GGPROP. Assim, nem mesmo a falsa aparência de regulação existe
mais. Além disso, com a fase IV do Projeto de Monitoração se dedicando
prioritariamente a atividades educativas, e não a monitoração, nem mesmo os
parâmetros anteriores (por mais catastróficos que fossem) não serão
conhecidos e autuados na frequência anterior.
Diante disso, a proposta de mensagem retificadora, considerada como
um dos grandes avanços da nova Regulação, perde consideravelmente
importância, pois como a ANVISA identificará quais são as propagandas
irregulares no mercado para então puni-las com mensagens reparadoras?
A manutenção do atual modelo regulador, rechaçando qualquer
possibilidade de construção de um regime de autorização prévia, da
propaganda de medicamentos ao grande público, evidencia a incapacidade da
113
ANVISA de assegurar o cumprimento de uma de suas funções primordiais, que
é a de defender a sociedade do risco sanitário provocado pela propaganda
irregular de medicamentos. Pois mesmo que a ANVISA amplie em várias vezes
a sua atuação e aplique multas com valores ainda maiores, as propagandas
irregulares continuarão a ser reprimidas posteriormente à sua disseminação e
permaneceria inexistindo qualquer mecanismo que impedisse que as multas de
baixo valor continuassem sendo incorporadas ao preço final do medicamento.
Em julho de 2009, a RDC 96/2008 entrou plenamente em vigor, mas sua
aplicabilidade está suspensa em relação às empresas alcançadas por decisões
liminares em primeira instância, proferidas em processos judiciais, enquanto
durem seus efeitos. Assim, a RDC 96/2008 fica sendo aplicada a poucas
empresas, uma vez que as maiores associações dos setores de publicidade,
do comércio farmacêutico varejista e da indústria entraram com liminares
suspendendo alguns pontos importantes da Resolução. Os pontos
questionados se referem à restrição a distribuição de amostras grátis e de
brindes, a mensagem de advertência sobre contra-indicações e a mensagem
retificadora. Sem estas exigências, a nova RDC 96/2008 basicamente reproduz
a antiga RDC 102/2000. A única restrição, das consideradas mais polêmicas,
que não foi questionada pelas liminares impetradas pelo setor regulado diz
respeito à participação de artistas, “celebridades” e as imagens de pessoas
tomando medicamentos. Sendo assim, a RDC 96/2008 perde, portanto,
significativamente sua legitimidade como norma reguladora, uma vez que os
maiores setores que seriam por ela regulados passam a não considerá-la. Por
outro lado, a própria ANVISA opta por abrir mão de sua função reguladora,
114
preferindo concentrar suas ações em atividades educadoras e deixando sua
função fiscalizadora em segundo plano.
As ações do EDUCANVISA, de acordo com a ANVISA, “são para elevar
a consciência voltada para o uso correto do medicamento, e visam minimizar o
risco sanitário a que a população brasileira está submetida pela publicidade
irregular de medicamentos.” (ANVISA, 2008b) No entanto, constata-se o
quanto estas ações são restritas e limitadas. Segundo sua própria
apresentação, a iniciativa está alocada à participação dos órgãos de vigilância
sanitária locais (estaduais e municipais) das cidades envolvidas no projeto, e
posteriormente das Universidades conveniadas. No primeiro ano (2005),
ocorreu em apenas 7 cidades, nenhuma delas faz parte das grandes regiões
metropolitanas brasileiras, mas foi responsável pelo atraso da conclusão da CP
84/2005. A Gerência se justificava dizendo que as demandas relativas aos
projetos da área de educação requeriam a dedicação de seus técnicos e que a
equipe técnica era reduzida. (ANVISA, 2008b)
Sabe-se que ações educativas costumam oferecer retornos de longo
prazo e necessitam de uma grande abrangência. Sendo assim, a inserção de
conteúdos de vigilância sanitária na grade escolar seria de mais valia e ainda
ampliaria a abrangência a todo território nacional.
Portanto, ao avaliar o caminho percorrido pela regulamentação brasileira
da propaganda de medicamentos, observa-se que durante mais de trinta anos,
desde a edição da Lei 6.360/76, não houve uma norma efetiva que
115
conseguisse impactar de forma positiva a qualidade da publicidade de produtos
farmacêuticos no Brasil.
Passados três anos de discussão para a reforma da regulação de
propaganda de medicamentos no país, a nova RDC 96/2008 não conseguiu
registrar avanços em relação à anterior RDC 102/2000, uma vez que suas
substanciais fragilidades permanecem. É preciso que se aprofunde ainda mais
o debate no sentido da proibição ou maior controle da propaganda de
medicamentos no país. Com reformas pontuais na regulação, apenas os
interesses econômicos dos fabricantes de medicamentos justificam a
veiculação de tais campanhas publicitárias, em detrimento da saúde pública.
116
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MESTRADO ACADÊMICO EM SAÚDE PÚBLICA
SUBÁREA: PLANEJAMENTO E GESTÃO DE SISTEMAS E SERVIÇOS DE SAÚDE
Fernanda Affonso de Paula
ANÁLISE DAS AÇÕES DO ÓRGÃO REGULADOR DA PROPAGANDA
DE MEDICAMENTOS NO BRASIL NO PERÍODO DE 2005 A 2009.
Orientador
Prof. Dr. Álvaro César Nascimento
Rio de Janeiro, 2010
FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
ESCOLA NAC IONAL DE SAÚDE PÚBLICA SERGIO AROUCA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE PÚBLICA
2
FOLHA DE APROVAÇÃO
ANÁLISE DAS AÇÕES DO ÓRGÃO REGULADOR DA PROPAGANDA
DE MEDICAMENTOS NO BRASIL NO PERÍODO DE 2005 A 2009.
Aluna: Fernanda Affonso de Paula
Banca Examinadora:
______________________________________
______________________________________
______________________________________
Rio de Janeiro
2010
3
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Marco e Dulce, que sempre me apoiaram e
fizeram-me sentir segura. Aos meus irmãos, Gustavo e Rafael,
parceiros de vida.
Ao Álvaro, pela paciência e incentivo na construção desse
trabalho. Agradeço pela oportunidade do aprendizado.
Às amigas, Nathália e Silvana, que há um bom tempo
constroem comigo a minha história e com quem dividi as
angústias e alegrias dessa experiência. A Catalina Kiss e
Juliana Ximenes pela acolhida solidária e atenciosa.
Ao meu amigo Tiago, que contribuiu muito para que cada
esforço valesse à pena. Obrigada pelas experiências e
conhecimentos partilhados.
Ao Felipe Gilio, por tudo.
4
Resumo:
Trata-se de um estudo que analisa as ações do Órgão Regulador da
Propaganda de Medicamentos no período de 2005 a 2009. A propaganda é um
instrumento de promoção da comercialização de medicamentos e de acordo
com a própria Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e estudos
acadêmicos 90% das peças publicitárias exibidas contêm irregularidades. O
setor regulado, representado pelas agências de publicidade, indústria e
comércio varejista farmacêutico, atua como um forte agente influenciador sobre
as normas. Isso ocorre em detrimento do que é preconizado como uso racional
e da Política Nacional de Medicamentos. O trabalho analisa os debates
ocorridos na Câmara Setorial de Propaganda de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária da ANVISA, as proposições dos setores envolvidos na área da
propaganda de medicamentos, informações veiculadas pela própria Agência e
estudos acadêmicos sobre o setor. O trabalho também analisa as estratégias
empregadas pela ANVISA para fiscalização e monitoração do setor, bem como
a transparência na construção da Resolução de Diretoria Colegiada (RDC)
96/2008. Durante os quatro anos de discussão da regulação de propaganda
de medicamentos no país, a nova RDC 96/2008, assim como as demais ações
da ANVISA não conseguiram registrar avanços. Portanto, é preciso que se
aprofunde ainda mais o debate no sentido de um maior controle da propaganda
de medicamentos no país.
Palavras-chave: propaganda de medicamentos, vigilância sanitária, mídia,
legislação sanitária.
5
Abstract:
This is a study that examines the actions of the Regulatory Agency of Drug
Advertising in the period 2005 to 2009. The propaganda is an instrument of
promotion of the marketing of medicines and in agreement with the Brazilian’s
National Health Surveillance Agency (ANVISA) itself and academic studies 90
% of the publicity pretentious pieces contain irregularities. The regulated sector
represented by the agencies of publicity, industry and retail pharmaceutical
commerce, influence like a strong Influencer agent over the standards. That
takes place to the detriment of what it is extolled like rational use and of the
National Politics of Medicines. The work analyses the discussions occurred in
the Chamber Setorial of Propaganda of Products Subject to the Sanitary
Vigilance of the ANVISA, the propositions of the sectors wrapped in the area of
medicines propaganda, informations conveyed by the Agency itself and
academic studies on the sector. The work also analyses the strategies
employed by the ANVISA for inspection and monitoring of sector, as well as the
transparency in the construction of the RDC 96/2008. During the four years of
discussion on the regulation of drug advertising in the country, the new Anvisa’s
Resolution 96/2008, as well as other actions ANVISA failed to record progress.
Thus, it is necessary to deepen further the debate to greater control of drug
advertising in the country.
Keywords: advertising of medicines, health surveillance, media, health
legislation.
6
Conteúdo
1- Lista de abreviaturas ........................................................................................... 7
2- Gráficos .............................................................................................................. 10
3- Tabelas ............................................................................................................... 11
4. Apresentação ..................................................................................................... 12
5. Referencial Teórico ........................................................................................... 14
5.1 Reforma do Estado no Brasil e a criação das agências reguladoras............. 14
5.2 O Caráter de neutralidade dado às agências ................................................... 17
5.3 ANVISA ............................................................................................................... 19
5.4 Marketing na indústria farmacêutica ................................................................ 27
5.5 A legislação brasileira sobre propaganda de medicamentos ......................... 33
5.6 - As fragilidades do modelo regulador de propagandas brasileiro ................ 41
5.7 - Uso racional de medicamentos ...................................................................... 46
6. Justificativas ...................................................................................................... 51
7. Objetivo .............................................................................................................. 52
7.1 Objetivo geral ..................................................................................................... 52
7.2 Objetivos específicos ........................................................................................ 52
8. Metodologia ....................................................................................................... 53
9. Resultados ......................................................................................................... 57
9.1 Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos sujeitos à
vigilância sanitária. ................................................................................................... 57
9.2 A fiscalização de propaganda de medicamentos ............................................ 62
9.3 O período de Consulta ....................................................................................... 68
9.4 RDC 96/2008 ....................................................................................................... 84
9.5 EDUCANVISA ..................................................................................................... 98
10 Conclusão ........................................................................................................ 103
11 Referências Bibliográficas .............................................................................. 116
7
1- Lista de abreviaturas
ABAP - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE
ABERT - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE RÁDIO E
TELEVISÃO
ABRAFARMA - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE REDES DE FARMÁCIAS E
DROGARIAS
ABRASCO - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM SAÚDE
COLETIVA
ABIMIP - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
ALANAC - ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS
NACIONAIS
ANFARMAG - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FARMACÊUTICOS
MAGISTRAIS
ANJ - ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE JORNAIS
ANVISA - AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA
ASCOFERJ – ASSOCIAÇÃO DO COMÉRCIO FARMACÊUTICO DO ESTADO
DO RIO DE JANEIRO
CFF – CONSELHO FEDERAL DE FARMÁCIA
CONAR - CONSELHO NACIONAL DE AUTO-REGULAMENTAÇÃO
PUBLICITÁRIA
CP - CONSULTA PÚBLICA
8
CPI - COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO
CRF/RJ - CONSELHO REGIONAL DE FARMÁCIA DO ESTADO DO RIO DE
JANEIRO
CVS/SES/RJ - CENTRO DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA DA SECRETARIA DE
ESTADO DE SAÚDE DO RIO DE JANEIRO
DCB - DENOMINAÇÃO COMUM BRASILEIRA
DOU - DIÁRIO OFICIAL DA UNIÃO
FEBRAFARMA - FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA
FARMACÊUTICA
FIOCRUZ - FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ
GFIMP - GERÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DE MEDICAMENTOS
E PRODUTOS
GPROP - GERÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO E MONITORAMENTO DE
PROPAGANDA, PUBLICIDADE, PROMOÇÃO E INFORMAÇÃO DE
PRODUTOS SUJEITOS À VIGILÂNCIA SANITÁRIA
GGPROP - GERÊNCIA GERAL DE MONITORAMENTO E FISCALIZAÇÃO DE
PROPAGANDA, DE PUBLICIDADE, DE PROMOÇÃO E DE INFORMAÇÃO
DE PRODUTOS SUJEITOS À VIGILÂNCIA SANITÁRIA
IBFAN - REDE INTERNACIONAL EM DEFESA DO DIREITO DE
AMAMENTAR
IBGE - INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
MIP - MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
MS - MINISTÉRIO DA SAÚDE
9
OMS - ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE
PDRAE – PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO
POF – PESQUISA DE ORÇAMENTO FAMILIAR
P&D - PESQUISA E DESENVOLVIMENTO
PRÓ GENÉRICOS - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS GENÉRICOS
PSDB - PARTIDO DA SOCIAL DEMOCRACIA BRASILEIRA
RDC - RESOLUÇÃO DE DIRETORIA COLEGIADA
SINITOX - SISTEMA NACIONAL DE INFORMAÇÕES TÓXICO-
FARMACOLÓGICAS
SNVS - SISTEMA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA
SOBRAVIME - SOCIEDADE BRASILEIRA DE VIGILÂNCIA DE
MEDICAMENTOS
SUS - SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
VISA - VIGILÂNCIA SANITÁRIA
WHO - WORLD HEALTH ORGANIZATION
10
2- Gráficos
Gráfico 1: Percentual de manifestações encaminhadas durante a CP 84/2005 por
grupos de interesse......................................................................................................70
Gráfico 2: Percentual das manifestações encaminhadas durante a CP 84/2005 por
grupo específico de interesse: Profissionais de Saúde.................................................71
Gráfico 3: Número de citações apresentadas à Minuta agrupadas por temas de
interesse.......................................................................................................................80
11
3- Tabelas
Tabela 1: Evolução dos autos de infração para propaganda de medicamentos
lavrados pela ANVISA entre 2002 e 2007............................................................................43
Tabela 2. Casos Registrados de Intoxicação Humana por Agente Tóxico – Brasil em
2007...............................................................................................................................50
Tabela 3: Entidades com representação na Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária/ANVISA ................................57
Tabela 4: Análise das contribuições por segmento de participantes apresentadas
durante a CP n.º 84/2005..............................................................................................82
Tabela 5: Critérios observados nos sites dos laboratórios farmacêuticos quanto ao
cumprimento da RDC 96/08..........................................................................................97
12
4. Apresentação
Decorridos quase 80 anos da instituição da primeira regulamentação
brasileira sobre propaganda de medicamentos (Decreto 19.606, de 19/01/1931)
e levando-se em conta as grandes transformações decorrentes no setor saúde
brasileiro, apresentam-se novos desafios e velhos problemas no setor.
Um deles está no montante gasto com a publicidade de medicamentos
como instrumento para a indução do consumo de produtos farmacêuticos.
1
Em
contrapartida, a propaganda se constitui como um entrave às políticas de uso
racional de medicamentos (OMS, 1988, p.3) e devendo, portanto, ser alvo de
um modelo regulador que proteja a população dos riscos oferecidos por ela.
Nos últimos anos, um dos indícios dos efeitos danosos da propaganda
indiscriminada, importante componente que leva ao uso incorreto e abusivo de
medicamentos no Brasil é registrado pelo Sistema Nacional de Informações
Tóxico-farmacológicas (Sinitox) da Fundação Oswaldo Cruz/Ministério da
Saúde. Segundo as estatísticas oficiais, os casos de intoxicação humana,
tendo como agente os medicamentos, somaram 31944 casos, em 2007;
30,66% do total de casos registrados. Testemunha-se, então, o número de
agravos a saúde provocados pelo uso indiscriminado dos medicamentos. Por
outro lado, dados oficiais da monitoração e fiscalização da propaganda de
1
Segundo o levantamento da FEBRAFARMA, a indústria farmacêutica instalada no país
planejou investir em 2006, R$ 2,25 bilhões. Desse total, R$ 302,45 milhões destinaram-se a
projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de novos medicamentos. Na modernização e
ampliação de fábricas serão aplicados R$ 716,39 milhões. Para o lançamento de novos
produtos os laboratórios programaram investimentos de R$ 181,54 milhões. Já as ações de
publicidade e marketing vão consumir R$ 978,96 milhões (FEBRAFARMA, 2006)
13
medicamentos mostram um número significativo de infrações cometidas pelo
setor regulado durante os últimos anos. Tendo em vista esse cenário,
vislumbra-se a necessidade de se investigar a atual legislação
regulamentadora da propaganda de medicamentos no país, a fim de melhor
compreender tanto esta realidade como o modelo de regulação adotado.
Esta proposta de pesquisa tem como objetivo analisar a trajetória de
construção da mais recente resolução brasileira acerca do tema, a RDC
96/2008, problematizando a atuação da ANVISA e os rumos tomados pela
legislação brasileira sobre a propaganda de medicamentos.
O estudo justifica-se pela possibilidade de seus resultados fornecerem
subsídios para verificar se o processo de aperfeiçoamento do modelo regulador
da propaganda está em consonância com a lógica e os valores já consagrados
na Política Nacional de Medicamentos, no que diz respeito ao uso racional de
medicamentos.
14
5. Referencial Teórico
5.1 Reforma do Estado no Brasil e a criação das agências
reguladoras
A partir da Era Vargas (1930 a 1945), o Brasil vive uma série de
processos de reforma do Estado que buscaram, em sentido amplo, aperfeiçoar
o arranjo institucional e o funcionamento do Estado brasileiro, construir e
organizar sua burocracia, incrementar a capacidade de controle e coordenação
das suas mais variadas atividades, visando ao equacionamento de problemas
de ordem econômica e de sustentação política do governo. [ABRUCIO (2007);
BRESSER, (1998)]
Contudo, com a crise do regime autoritário nos anos 80 e, sobretudo, a
derrocada do modelo nacional desenvolvimentista, foi preciso enfrentar os
problemas de eficiência e eficácia da administração pública e encontrar
soluções que dessem conta do novo momento histórico. (ABRUCIO, 2007)
Almeida (1996) enumera os principais componentes da Crise do Estado
no período pós-ditatorial: a instabilidade política, a crise econômica, a escassez
de recursos, a ineficiência dos sistemas sanitários e o alto custo da máquina
pública prestadora de serviços. O diagnóstico de que a crise econômica seria
decorrente da crise do Estado levou ao re-encorajamento das propostas de
Estado mínimo, de forma que o neoliberalismo apresentava-se como uma
solução para a crise do Estado, na medida em que um projeto de uma
15
sociedade mais competitiva, eficiente e ágil se materializava na reforma do
corpo administrativo.
Uma base importante na reorientação das políticas públicas no âmbito
do setor da saúde foi o Relatório do Banco Mundial de 1993. Este relatório
descrevia os modelos de sistemas de saúde e seus problemas (fragilidades). A
partir daí, contrapunha o mercado de saúde às políticas de governo,
encaminhando assim, uma agenda para a reforma dos sistemas de saúde
(WORLD BANK, 1993).
Outro importante documento foi o “Plano diretor da reforma do aparelho
do Estado” (PDRAE) elaborado pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado, em novembro de 1995, sob a coordenação do então
ministro Luiz Carlos Bresser Pereira. Este documento explicita quase como
senso comum à época, os componentes da crise do Estado brasileiro nas
décadas de 1970 e 1980.
Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e
o esgotamento da estratégia de substituição de importações,
que se inserem num contexto mais amplo de superação das
formas de intervenção econômica e social do Estado.
Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza
funções, e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo
excesso de normas e regulamentos. (BRASIL, 1995, p. 10)
As reformas apontavam para uma modernização gerencial e para uma
administração voltada para resultados. (BRESSER, 1998)
16
Segundo NUNES (1997) a rigidez dos controles do modelo burocrático
cederia lugar “a instituições governamentais, especialmente da administração
indireta que, teriam maior autonomia na gestão de recursos humanos, na
gestão de compras e de contratação de serviços, assim como na gestão
orçamentária-financeira, desde que fossem avaliadas com base em
resultados”, aproximando-se, desta forma, a gestão pública da gestão privada.
Neste sentido, conforme os objetivos do PDRAE houve a criação e a
arquitetura da legislação das agências reguladoras,
passando a ser designadas
como autarquias especiais, e estão juridicamente regidas pelo Decreto-Lei n°
200, de 1967, que no art. 5°, inciso I, diz:
Autarquia como o serviço autônomo, criado por lei, com
personalidade jurídica, patrimônio e receita própria para
executar atividades típicas da Administração Pública que
requeiram, para o seu melhor funcionamento, gestão
administrativa e financeira descentralizada. (BRASIL, 1967)
A principal atribuição dessas autarquias é organizar, através da
administração indireta que lhe foi concedida, as atividades anteriormente
privatizadas ou concessionadas conforme a demanda do mercado, com o
propósito também de regular a relação entre Poder Executivo, serviços
concessionados e os consumidores. (SANTOS, 2000)
Inaugurou-se, dessa forma, um novo paradigma de intervenção estatal
no domínio econômico, de maneira especial em setores de infra-estrutura.
Foram criadas, durante a década de 90, dez agências: Agência Nacional de
17
Energia Elétrica (ANEEL), Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL),
Agência Nacional do Petróleo (ANP), Agência Nacional de Saúde Suplementar
(ANS), Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), Agência Nacional
de Águas (ANA), Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ),
Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), Agência Nacional de
Cinema (ANCINE) e a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).
As decisões das agências reguladoras e a sua própria forma de
procedimento distinguem-se basicamente em quatro aspectos: Ouvidoria,
Consultoria e Audiência Pública – que visam ampliar a participação do usuário
no processo decisório – e o Contrato de Gestão, que se constitui na forma de
controle do Executivo sobre a atuação das agências. Segundo o Decreto nº
2.487, de 2 de fevereiro de 1998, o Contrato de Gestão corresponde ao
estabelecimento de metas de gestão para as agências.
5.2 O Caráter de neutralidade dado às agências
Com o intuito de distanciar o órgão regulador das partes interessadas,
foi concedido às agências o status de independência. A vantagem da
independência seria dar base à imparcialidade e neutralidade no exercício de
poderes regulatórios. Por outro lado, a força da especificidade técnica
requerida pela função reguladora, que não é detida pelos legisladores, nem
pelos tribunais, nem pelos burocratas tradicionais, ampliaria e legitimaria seu
grau de autonomia. (BRASIL, 2003, p.14)
18
No Relatório do Grupo de Trabalho Interministerial, Análise e Avaliação
do Papel das Agências Reguladoras no Atual Arranjo Institucional Brasileiro,
realizado em 2003, são apresentadas várias justificativas para a independência
das agências reguladoras, sendo a principal delas assegurar que não sofrerão,
por meio do controle político, influências ou pressões dos setores por elas
regulados e fiscalizados, que possam contrariar o atendimento do interesse
público e dos usuários de serviços em suas áreas de atuação.
Independência é também um conceito multifacetado. O
conceito usualmente busca distanciar o desenho e execução
da função regulatória de muitas das pressões administrativas e
políticas do governo. (BRASIL, 2003, p.14)
Essa concepção é aplicada em alguns países, como EUA e Reino
Unido, que também adotam agências com existência autônoma em relação aos
órgãos formuladores de políticas. (SANTOS, 2000).
No entanto, Abrucio (2007) adverte que a grande especialização pode
levar ao insulamento da agência, dificultando sua avaliação por atores com
menor conhecimento da área, ao mesmo tempo em que pode favorecer a
cooptação de alguns grupos de interesse mais vinculados às áreas. Por esta
razão a transparência pública deve ser uma meta perseguida, como ampliação
da divulgação das ações reguladoras. Além de contribuir para o fortalecimento
da democracia, prestigia e desenvolve as noções de cidadania. O estímulo à
transparência pública é um dos objetivos essenciais da moderna Administração
19
Pública. A transparência aparece como uma prestação de contas das
atividades da Agência para a população. (ABRUCIO, 2007)
Outra característica apontada por Abrucio (2007) é que falta aos
processos decisórios um modelo comum às agências e que estes modelos
sofreram grandes influências de cada setor na conformação de suas estruturas
reguladoras. Por isso, a existência de mecanismos de accountability
2
nas
agências reguladoras autônomas é fundamental para garantir o desempenho
de suas funções e o escrutínio público delas. Para a sua plena realização, os
mecanismos institucionais devem garantir o controle público das ações dos
governantes, permitindo aos cidadãos não só ser informados sobre aquelas
ações, mas também lhes possibilitar influir na definição das metas coletivas,
para além das eleições, mas ao longo dos mandatos dos seus representantes,
garantindo a responsabilização ininterrupta dos governos. Dessa forma, pode-
se assumir que a transparência seria uma das condições fundamentais,
embora não suficiente, para a accountability dos governos.
5.3 ANVISA
A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) foi criada em 26 de
janeiro de 1999 pela Lei nº 9.782. Ela é uma autarquia sob regime especial, ou
2
A Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico (OCDE), em suas
publicações, utiliza uma definição normativa de accountability como a obrigação de demonstrar
que determinada ação está sendo conduzida de acordo com as regras e padrões acordados,
ou que seus resultados estejam sendo reportados honesta e apuradamente pelos programas
ou ao longo dos mandatos (OCDE, 2002)
20
seja, uma agência reguladora caracterizada pela independência administrativa
e autonomia financeira.
A ANVISA é gerida por uma diretoria colegiada, composta por até cinco
membros, dentre os quais será escolhido o Diretor Presidente. Todos os
diretores devem ser brasileiros, indicados e nomeados pelo Presidente da
República, após aprovação prévia pelos membros do Senado Federal, por voto
secreto, e arguição pública dos indicados.
Os diretores cumprem um mandato de três anos, sendo permitida uma
única recondução. Durante esse período, estão proibidos de exercer qualquer
outra atividade profissional, empresarial, sindical ou de direção político-
partidária.
Também é prevista em lei uma quarentena de um ano para que os ex-
dirigentes possam representar interesses próprios ou de terceiros perante a
ANVISA, sendo vedado também o uso de informações privilegiadas, obtidas
em virtude do cargo exercido, sob pena de incorrer em ato de improbidade
administrativa.
Ao ser criada, a ANVISA incorporou as competências da extinta
Secretaria Nacional de Vigilância Sanitária do Ministério da Saúde (SNVS/MS),
além de outras,
como: a coordenação do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária (SNVS); a execução do Programa Nacional de Sangue e
Hemoderivados e do Programa Nacional de Prevenção e Controle de Infecções
Hospitalares; o monitoramento de preços de medicamentos e de produtos para
a saúde e a aplicação de penalidades por concorrência desleal ou preços
excessivos. A ANVISA também é responsável pela regulamentação sanitária
de derivados do tabaco; o assessoramento técnico ao Instituto Nacional de
21
Propriedade Industrial (INPI); a intervenção temporária na administração de
entidades produtoras que utilizam recursos públicos e dos prestadores de
serviços ou produtores exclusivos ou estratégicos para o abastecimento do
mercado nacional, em casos específicos; a fiscalização da propaganda e
publicidade de produtos sob regime de vigilância sanitária e a concessão do
certificado de cumprimento de Boas Práticas de Fabricação, entre outras.
A Agência está vinculada ao Ministério da Saúde, sendo que este
relacionamento é regulado por Contrato de Gestão, que corresponde ao
estabelecimento de metas de gestão definidas por meio de missões. No final
de cada missão, o Ministério da Saúde avalia seu desempenho. A Agência
estabelece como sua principal missão e abrangência institucional a tarefa de
"proteger e promover a saúde da população garantindo a segurança sanitária
de produtos e serviços e participando da construção de seu acesso". (ANVISA,
2009)
E como visão estabelece: "Ser agente da transformação do sistema
descentralizado de vigilância sanitária em uma rede, ocupando um espaço
diferenciado e legitimado pela população, como reguladora e promotora do
bem-estar social". (ANVISA, 2009)
As instâncias de participação existentes na ANVISA são: o Conselho
Consultivo; a Ouvidoria; as Câmaras Técnicas e as Câmaras Setoriais.
Com relação aos instrumentos de participação, são adotadas as
consultas públicas e as audiências públicas, como previsão exclusiva nos
Regimentos Internos.
A seguir são detalhadas as funções destas instâncias e instrumentos de
participação da ANVISA.
22
- CONSELHO CONSULTIVO
O Conselho Consultivo deve auxiliar a Diretoria Colegiada na
administração da Agência, e segundo o art. 5º do seu Regimento Interno, este
Conselho está definido como “órgão de participação institucionalizada da
sociedade” (BRASIL, 2000).
É de competência deste órgão, segundo o Art. 8º do mesmo regimento:
I – requerer informações e propor à Diretoria Colegiada as
diretrizes e recomendações técnicas de assuntos de
competência da ANVISA;
II – opinar sobre as propostas de políticas governamentais na
área de atuação da ANVISA;
III – apreciar e emitir parecer sobre os relatórios anuais da
Diretoria Colegiada;
IV – requerer informações e fazer proposições a respeito das
ações decorrentes da implementação e da execução do
disposto nos incisos II a VII do art. 2º da Lei nº 9.782, de 26 de
janeiro de 1999. (BRASIL, 1999)
A composição do Conselho Consultivo é de 12 membros titulares e seus
respectivos suplentes, que são nomeados pelo Ministro da Saúde, que é
também o presidente do respectivo Conselho. Importante destacar que existem
divergências entre o Regimento Interno da ANVISA e o Regimento Interno do
Conselho Consultivo com relação à composição do órgão. O Regimento Interno
23
do Conselho Consultivo traz uma composição de 13 membros, pois inclui um
representante da Confederação Nacional de Saúde
3
.
Os Conselheiros têm mandato de três anos, sendo vedada a
recondução. Será dispensado automaticamente o membro do Conselho
Consultivo que deixar de comparecer a três reuniões consecutivas, no período
de um ano, sem justa motivação. As reuniões são trimestrais, havendo
previsão de encontros extraordinários em razão de convocação do Presidente
do Conselho ou da maioria absoluta dos seus membros.
- OUVIDORIA
A Ouvidoria funciona como o elo de comunicação entre a Agência e a
população. É órgão independente e sem vinculação hierárquica, cabendo-lhe
“emitir, sempre que oportunas, apreciações críticas sobre o desempenho da
agência, encaminhando-as à Diretoria Colegiada, ao Ministro da Saúde e ao
Congresso Nacional e publicando-as no Diário Oficial da União” (BRASIL,
2009).
A competência da Ouvidoria está estabelecida no Regimento Interno da
ANVISA, que dispõe:
3
A Confederação Nacional de Saúde foi criada em 1994, é uma entidade sindical de terceiro
grau, congrega 8 federações (Fenaess, Fehosul, Feherj, Fehospar, Fehoesc, Fehoesg, Febase
e Fehoesp) e 86 sindicatos de saúde em atividade no país, e representa todos os
estabelecimentos de serviços de saúde no país. São hospitais, clínicas, casas de saúde,
laboratórios de análises clínicas e patologia clínica, serviços de diagnóstico, imagem e
fisioterapia, operadoras de planos de saúde, entre outros estabelecimentos do gênero. A
prestação de serviços de saúde no país, segundo a Constituição Federal, está assentada em
três pilares básicos: Governo (esferas federal, estadual e municipal), prestadores de serviços
de saúde privados (lucrativos ou filantrópicos) e operadoras de planos de saúde. Desses, a
CNS congrega os dois últimos. (CNS, 2009)
24
Art.20 – Compete a OUVIDORIA:
I – formular e receber denúncias, queixas, reclamações,
pedidos de informações e sugestões dos usuários;
II – promover as ações necessárias à apuração da veracidade
das reclamações e denúncias e, sendo o caso, tomar as
providências para correção das irregularidades e ilegalidades
constatadas;
III – cobrar a resposta das demandas encaminhadas às áreas
técnicas responsáveis pelos assuntos no âmbito da Agência,
observados os prazos pactuados em ato complementar;
IV – notificar a área técnica para se manifestar no prazo
máximo de 5 (cinco) dias quanto a resposta à demanda estiver
em atraso, formalizando-a ao usuário, ou justificando por
escrito o motivo de não poder fazê-la;
V – solicitar providências aos órgãos competentes, depois de
decorrido o prazo previsto no inciso IV, especialmente ao
Diretor responsável pela supervisão da área técnica, ao
Diretor-Presidente, à Diretoria Colegiada, e quando couber, à
Procuradoria, à Corregedoria e ao Ministério Público;
VI – reunir as partes, garantindo o equilíbrio na relação entre o
usuário que procurar a Ouvidoria e a ANVISA, quando o
conflito não for solucionado por outros meios, se mantiver na
alçada da Ouvidoria e os interesses apresentem possibilidade
de entendimento.
Parágrafo único: A Ouvidoria manterá o sigilo da fonte e a
proteção do denunciante, quando for o caso. (BRASIL, 1999)
25
É vedado ao Ouvidor ter interesse direto ou indireto relacionado com
empresas ou pessoas sujeitas à área de atuação da ANVISA.
- CÂMARAS TÉCNICAS
Segundo o Regimento Interno da Agência, a Câmara Técnica “é uma
forma organizada de atuação temática, de caráter de assessoramento, para
realizar estudos, pesquisas e recomendações” (BRASIL, 1999). As Câmaras
Técnicas são compostas por membros da sociedade científica, com o objetivo
de fornecer suporte às decisões técnicas da Agência.
Atualmente existem 05 (cinco) Câmaras Técnicas que versam sobre os
seguintes temas: Cosméticos, Medicamentos, Medicamentos Fitoterápicos,
Tecnologia de Produtos para a Saúde e Saneantes.
- CÂMARAS SETORIAIS
O Regimento Interno da ANVISA estabelece que as Câmaras Setoriais
representem uma “forma organizada de atuação temática, de caráter consultivo
e de assessoramento, no sentido de subsidiar a Agência nos assuntos de sua
área de competência” (BRASIL, 1999). A composição das Câmaras Setoriais é
de representantes do governo, do setor produtivo e da sociedade civil (BRASIL,
1999). Os membros são indicados pelos segmentos ao qual pertencem, e
nomeados pelo Diretor Presidente da ANVISA. O mandato do representante é
de dois anos, podendo ser reconduzido. Terminado o mandato, ficará a critério
26
da ANVISA o rodízio entre as entidades de cada segmento que compõe a
Câmara Setorial.
É designado que os documentos produzidos pelas diversas Câmaras
Setoriais sejam divulgados na página eletrônica da ANVISA, prevendo ainda o
regulamento a publicidade por outros meios. Atualmente, a ANVISA possui
nove Câmaras Setoriais nas áreas de Cosméticos; Medicamentos; Produtos
para a saúde; Toxicologia; Portos, aeroportos e fronteiras; Alimentos;
Saneantes; Cosméticos; Serviços para a Saúde e Propaganda e Publicidade
de Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária.
- AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
As audiências públicas representam outro mecanismo onde se vislumbra
a participação da sociedade civil na ANVISA. O Regimento Interno da ANVISA
estabelece que “as iniciativas de projetos de lei ou de alteração de normas
administrativas que impliquem afetação de direitos sociais do setor de saúde
ou dos consumidores propostas pela ANVISA, poderão ser precedidas de
audiência pública” (BRASIL, 1999).
De acordo com o Regimento Interno da ANVISA, as audiências públicas
têm por objetivos: a) identificar e debater os aspectos relevantes da matéria em
discussão; b) recolher subsídios, informações e dados para a decisão ou o
encaminhamento final do assunto; c) propiciar aos agentes econômicos,
usuários e consumidores a possibilidade de oferecerem comentários e
sugestões sobre a matéria em discussão; e d) dar publicidade e transparência
às ações da ANVISA (BRASIL, 1999).
27
Durante as audiências públicas, o Diretor Presidente ouvirá as partes
interessadas no assunto, e os membros da Diretoria Colegiada poderão fazer
perguntas aos depoentes sobre os temas relacionados com a discussão.
Ao final, será redigida uma ata resumida, a ser assinada pelo presidente
da audiência e pelas partes, ou seus representantes habilitados, e deverá ser
publicada no Diário Oficial da União.
- CONSULTAS PÚBLICAS
A consulta pública é o instrumento utilizado pela ANVISA como forma de
garantir a participação dos diversos segmentos da sociedade civil na
elaboração das normas produzidas pela agência.
A participação do público nas consultas públicas se dá por intermédio do
fórum eletrônico existente na página institucional da ANVISA, ou ainda através
de envio de e-mails, cartas ou fax.
Inexiste nas normas da ANVISA qualquer detalhamento sobre o
procedimento da consulta pública (forma de seleção das contribuições;
necessidade de resposta aos participantes, etc.), fato que dificulta o fluxo
desse instrumento participativo.
5.4 Marketing na indústria farmacêutica
28
Para Philip Kotler e Gary Armstrong
4
(nomes de referência internacional
no setor), marketing pode ser definido como “o conjunto de atividades humanas
que tem por objetivo facilitar e consumar relações de troca” e tem como
objetivo final “alcançar o crescimento lucrativo para a empresa” e “atrair novos
clientes, prometendo-lhes valor superior, e manter os clientes atuais,
propiciando-lhes satisfação”. Os dois autores ensinam que é muito importante
“entender, para atender o mercado”. (KOTLER, P. e ARMSTRONG, G. 2005, p.
40-87)
Ademais, levando-se em conta que nas condições tecnológicas e
competitivas atuais, as empresas de alguns setores operam com padrões de
qualidade muito próximos na oferta de produtos, as estratégias de marketing se
enquadram, portanto, como fatores decisivos na disputa pela decisão de
compra do cliente. Mas Kotler e Armstrong ressaltam que além dos fatores
competitivos, as mudanças demográficas e econômicas, fazem com que haja
poucos novos clientes para buscar, pois “os custos para atraí-los são altos”.
Assim, deve ser muito importante cativar o cliente e construir relacionamentos
duradouros. (KOTLER, P. e ARMSTRONG, G. 2005, p. 10).
A prática de marketing, no contexto da indústria farmacêutica, não difere
dos demais setores. [BARROS (1983); NASCIMENTO (2005)]. Entretanto, o
que se percebe é que existe um estilo específico de se praticar marketing
4
Kotler é professor de marketing internacional da Kellog Graduate School of Management, da
Universidade de Northwestern (EUA) e autor de 25 livros sobre a teoria do marketing. E Gary
Armstrong, professor emérito de graduação na Kenan-Flager Business School, da Universidade da
Carolina do Norte (EUA). Trabalha como consultor e pesquisador para várias empresas, gerenciando
vendas e estratégias de marketing. Foi o único professor a receber mais de uma vez o prêmio Excellence
in Undergraduate Teaching.
29
nesse setor, utilizando um conjunto de ferramentas com arranjos, linguagens e
proporções bem peculiares, entre elas: amostras grátis, propagandas
disfarçadas em matérias jornalísticas, promoções, estratégias diversas para
estabelecer um relacionamento com o médico prescritor, etc. Na atual
legislação brasileira estas técnicas estão definidas da seguinte forma:
PROPAGANDA/PUBLICIDADE - Conjunto de técnicas e
atividades de informação e persuasão com o objetivo de
divulgar conhecimentos, tornar mais conhecido e/ou
prestigiado determinado produto ou marca, visando
exercer influência sobre o público por meio de ações que
objetivem promover e/ou induzir à prescrição,
dispensação, aquisição e utilização de medicamento.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE ABUSIVA - É aquela que
incita a discriminação de qualquer natureza, a violência,
explora o medo ou superstições, se aproveita da
deficiência de julgamento e de experiência da criança,
desrespeita valores ambientais ou que seja capaz de
induzir o usuário a se comportar de forma prejudicial ou
perigosa à sua saúde ou segurança.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE ENGANOSA - É qualquer
modalidade de informação ou comunicação de caráter
publicitário, inteira ou parcialmente falsa, ou que, por
qualquer outro modo, mesmo por omissão de dado
30
essencial do produto, seja capaz de induzir o consumidor
a erro, a respeito da natureza, características, qualidade,
quantidade, propriedades, origem, preço e quaisquer
outros dados sobre produtos e serviços.
PROPAGANDA/PUBLICIDADE INDIRETA – É aquela
que, sem mencionar o nome dos produtos, utiliza marcas,
símbolos, designações e/ou indicações capaz de
identificá-los e/ou que cita a existência de algum tipo de
tratamento para uma condição específica de saúde. (RDC
96/2008)
No livro “A verdade sobre os laboratórios farmacêuticos”, de Márcia
Angell algumas destas estratégias de marketing utilizadas pela indústria
farmacêutica estão analisadas.
As amostras grátis são os presentes mais importantes. São um
modo eficaz de familiarizar os médicos e pacientes com
medicamentos caros e recém-aprovados, quando
medicamentos mais antigos, mais baratos, poderiam ser
melhores ou tão bons quanto os novos. (ANGELL, 2007, p.
144)
Não tenho a menor dúvida de que os anúncios diretos ao
consumidor enganam os consumidores mais do que os
informam, e estes pressionam os médicos para prescrever
medicamentos novos, caros e frequentemente de utilidade
insignificante, mesmo quando opções mais conservadoras
31
(entre elas a de medicamento nenhum) poderiam ser melhores
e mais seguras. (ANGELL, 2007, p. 141)
Essas e outras estratégias fazem com que o custo da indústria para
levar um medicamento ao mercado seja elevado e que parte significante de
seu orçamento seja destinada ao marketing. (ANGELL, 2007 p.134).
Segundo a Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica
(FEBRAFARMA, 2006) a indústria farmacêutica instalada no país planejou
investir, no ano de 2006, R$ 2,25 bilhões. Desse total, R$ 302,45 milhões
planejava destinar a projetos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) de novos
medicamentos. Para o lançamento de novos produtos os laboratórios
programaram investimentos de R$ 181,54 milhões. Já para as ações de
publicidade e marketing a indústria planejou consumir R$ 978,96 milhões, três
vezes mais que nos projetos de pesquisa e desenvolvimento. E, por se tratar
de “um negócio como outro qualquer”, todos estes gastos são repassados ao
valor do produto final para que se atinja o lucro esperado. (ANGELL, 2007 p.
64)
Por esta razão, não é surpresa o fato de, em 2009, dos 33 segmentos
industriais selecionados pelo IBGE, divulgados no Relatório de “Índices
regionais da produção industrial ajustados sazonalmente”, o maior destaque ter
sido a indústria farmacêutica, que segue até então aparentemente imune às
turbulências geradas pela crise mundial ocorrida no período. Segundo os
dados do IBGE, a produção da indústria farmacêutica aumentou 24,8% em
32
março comparada ao mesmo mês do ano de 2008, e fechou o primeiro
trimestre de 2009 com alta de 13,5%. (IBGE, 2009)
No Brasil na década 90, a auto-regulamentação foi a resposta padrão
dos setores regulados, nas ocasiões em que as ameaças de restrição pelo
Estado pareciam mais próximas de se concretizar. Isso se tornou mais
explícito na postura dos representantes das indústrias farmacêutica, de bebidas
alcoólicas e de cigarros quando reagiram à maior regulação de seus
interesses. As estratégias desses setores seguiram a linha geral de defesa da
publicidade diante de qualquer proposta de maior regulação da ANVISA, em
nome da "liberdade de expressão comercial".
Nesse sentido, em 1997 a Associação Brasileira da Indústria de
Produtos para a Saúde lançou um "código de ética" para orientar a publicidade
de medicamentos de venda livre (Revista Propaganda, n. 557, nov., 1997).
Quando o tema diz respeito a produtos reconhecidamente nocivos, como
cigarros e bebidas alcoólicas o setor publicitário age da mesma forma. Em
2001, um projeto do deputado Airton Roveda, do PSDB do Paraná, previa a
restrição da propaganda de todas as bebidas alcoólicas, incluindo as cervejas.
Na época, a resposta veio através de Sérgio Amado, presidente da ABAP
(Associação Brasileira das Agências de Publicidade). Ele lembrou os R$ 494
milhões investidos em mídia pelas empresas de bebidas alcoólicas no ano
anterior e o projeto foi arquivado (Meio e Mensagem, n. 977, set., 2001).
Em novembro de 2005, a ANVISA colocou em Consulta Pública a
proposta de regulamentação da propaganda de bebidas alcoólicas. Foram
recebidas 157 contribuições de vários segmentos da sociedade. Dessas, 58
33
apoiavam a regulamentação da propaganda dos produtos e 51 se
manifestavam a favor da proibição total das propagandas de bebidas que
contenham álcool em sua formulação (ANVISA, 2005).
Os cigarros também são outro alvo de discussão. A publicidade também
é acompanhada de frases de advertência, a exemplo do que ocorre com a de
medicamentos. A legislação brasileira restringe a publicidade de cigarro,
limitada a cartazes e placas dentro dos pontos de venda, como padarias, lojas
de conveniência, postos de gasolina e supermercados. No entanto, esse tipo
de propaganda continua forte, com displays luminosos, embalagens coloridas e
brindes, atraindo jovens e crianças para o vício do fumo. Um estudo realizado
em Curitiba (PR), Florianópolis (SC) e Porto Alegre (RS), entre 2002 e 2004,
por HALLAL; GOTLIEB; ALMEIDA & CASADO demonstrou que mais de sete
em cada dez escolares entrevistados informaram terem visto propaganda de
cigarros em cartazes nos 30 dias anteriores à pesquisa.
5.5 A legislação brasileira sobre propaganda de medicamentos
A primeira regulamentação sanitária que aborda a questão da
comercialização dos produtos farmacêuticos no Brasil é o Decreto n.º 20.377
de 08/09/1931. O texto determinava:
Art. 112. É terminantemente proibido anunciar, vender,
fabricar ou manipular preparados secretos e atribuir aos
licenciados propriedades curativas ou higiênicas que não
34
tenham sido mencionadas na licença respectiva pelo
Departamento Nacional de Saúde Pública. (Decreto n.º
20.377/1931)
Posteriormente, este decreto foi revogado pela Lei n.º 5.991, de
17/12/1973 que “dispõe sobre o controle sanitário do comércio de drogas,
medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos e dá outras providências”
(BRASIL, 1973).
Em 1968, a 21ª Assembléia Mundial de Saúde se posicionava em
relação à propaganda de medicamentos:
Todas as formas de publicidade de um medicamento devem
ser verídicas e fidedignas e não podem conter declarações
inexatas ou incompletas nem afirmações impossíveis de serem
verificadas acerca da composição, dos efeitos (terapêuticos e
tóxicos) ou das indicações de um medicamento ou de sua
especialidade farmacêutica. (Resolução WHA21. 41).
Em 1976, é aprovada a Lei 6360, onde a propaganda de medicamentos
é abordada no Título X, nos Artigos 57 a 59.
A propaganda, sob qualquer forma de divulgação e meio de
comunicação, dos produtos sob o regime desta Lei somente
poderá ser promovida após autorização prévia do Ministério da
Saúde. (BRASIL,1976 – Artigo 58).
35
Contudo, pouco tempo depois, em 1977, a exigência de autorização
prévia foi suprimida no Decreto nº 79.094, de 05/01/1977, artigo 118, §2º. Este
decreto determinou que, somente quando houvesse uma infração à norma a
empresa passaria pelo regime de prévia autorização previsto anteriormente no
Art. 58 da Lei n° 6.360.
Em 1988, a Assembléia Mundial da Saúde aprova os Critérios Éticos
para a Promoção de Medicamentos (Resolução WHA41.17) (OMS, 1988). De
acordo com o texto:
Toda propaganda que contenha informações relativas aos
medicamentos deve ser fidedigna, exata, verdadeira,
informativa, equilibrada, atualizada, suscetível de comprovação
e de bom-gosto. Não deve conter declarações que se prestem
à interpretação equivocada ou que não sejam passíveis de
comprovação. (OMS, 1988)
No mesmo ano, a Constituição Federal Brasileira trata em seu artigo
220, §3º, inciso II e §4º respectivamente, sobre a necessidade de criação de
defesas contra as propagandas irregulares e sobre a divulgação de
informações fidedignas:
Estabelecer os meios legais que garantam à pessoa e à família
a possibilidade de se defenderem de programas ou
programações de rádio e televisão que contrariem o disposto
no art. 221, bem como da propaganda de produtos, práticas e
serviços que possam ser nocivos à saúde e ao meio ambiente.
(BRASIL, 1988)
36
A propaganda comercial de tabaco, bebidas alcoólicas,
agrotóxicos, medicamentos e terapias estará sujeita a
restrições legais, nos termos do inciso II do parágrafo anterior,
e conterá, sempre que necessário advertência sobre os
malefícios decorrentes de seu uso. (BRASIL, 1988)
A Lei 8.078 de 11 de setembro de 1990, busca consolidar os propósitos
estabelecidos na Constituição Federal, criando o Código de Proteção e Defesa
do Consumidor. Em seu Artigo 37, da Seção III, do Capítulo V, o Código trata
especificamente da propaganda, proibindo a publicidade enganosa ou abusiva
(BRASIL, 1990).
Em 1993, é publicado o Decreto 793 - que regulamenta as Leis 5.991,
de 17 de janeiro de 1973 e 6.360, de 23 de setembro de 1976. Essa norma
torna obrigatória a presença da Denominação Comum Brasileira (DCB) nas
embalagens, rótulos, bulas, prospectos, textos, ou qualquer outro tipo de
material de divulgação e informação médica, referentes a medicamentos,
drogas e insumos farmacêuticos e estabelece critérios relativos ao tipo e
tamanho das letras, fundo gráfico e tipo de impressão da denominação
genérica utilizados nos materiais de divulgação e informação (BRASIL, 1993).
Em 1996, a Lei nº 9.294 dispõe sobre as restrições ao uso e à
propaganda de produtos fumigantes, bebidas alcoólicas, medicamentos,
terapias e defensivos agrícolas, nas termos do § 4º do art. 220 da Constituição
Federal.
Art. 7º . A propaganda de medicamentos e terapias de qualquer
tipo ou espécie poderá ser fita em publicações especializadas
37
dirigidas direta e especificamente a profissionais e instituições
de saúde.
§ 1º. Os medicamentos anôdinos e de venda livre, assim
classificados pelo órgão competente do Ministério da Saúde,
poderão ser anunciados nos órgãos de comunicação social
com as advertências, quanto ao seu abuso, conforme indicado
pela autoridade classificatória.
§ 2º. A propaganda dos medicamentos referidos neste artigo
não poderá conter afirmações que não sejam passíveis de
comprovação científica, nem poderá utilizar depoimentos de
profissionais que não sejam legalmente qualificados para fazê-
lo.
§ 3º. Os produtos fitoterápicos da flora medicinal brasileira que
se enquadram no disposto no § lº deste artigo deverão
apresentar comprovação científica dos seus efeitos
terapêuticos no prazo de cinco anos da publicação desta Lei
sem o que sua propaganda será automaticamente vedada.
§4º Toda a propaganda de medicamentos conterá
obrigatoriamente advertência indicando que, a persistiremos
sintomas, o médico deverá ser consultado.
Art. 9º. Aplicam-se aos infratores desta Lei, sem prejuízo de
outras penalidades previstas na legislação em vigor,
especialmente no Código de Defesa do Consumidor, as
seguintes sanções:
I - advertência;
38
II - suspensão, no veículo de divulgação da publicidade, de
qualquer outra propaganda do produto, por prazo de até trinta
dias:
III - obrigatoriedade de veiculação de retificação ou
esclarecimento para compensar propaganda distorcida ou de
má-fé;
IV - apreensão do produto;
V- multa de R$ 1.410,00 (um mil quatrocentos e dez reais ) a
R$ 7.250,00 (sete mil duzentos e cinquenta reais), cobrada em
dobro1 em triplo e assim sucessivamente, na reincidência.
§ 1º. As sanções previstas neste artigo poderão ser aplicadas
gradativamente e, na reincidência, cumulativamente, de acordo
com as especificidades do infrator.
§ 2º. Em qualquer caso, a peça publicitária fica definitivamente
vetada
§ 3º. Consideram-se infratores1 para efeitos deste artigo, os
responsáveis pelo produto, pela peça publicitária e pelo veículo
de comunicação utilizado.
No ano de 2000, a regulamentação da propaganda de medicamentos
ganha destaque no relatório final da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI)
de Medicamentos, onde foi recomendada a fiscalização da propaganda de
medicamentos. (BRASIL, 2000)
Relatório da Situação:
(...) Embora a ANVS tenha tido uma ação mais presente e
esteja analisando a publicação de uma resolução sobre o
assunto, entendemos que a legislação atual é precária e
39
omissa em muitos aspectos e que deve ser revista.
Entendemos ainda que é necessária, e mais conveniente, uma
regulamentação fundamentada em lei federal sobre o assunto,
para que a vigilância possa regulamentá-la de acordo com a
sua concepção e para que as fiscalizações tenham mais
respaldo frente aos recursos judiciais.
Relatório Final do Voto em Separado da Oposição. Propostas
encaminhadas:
a) Sugerir a aprovação do Projeto de Lei nº 1739/99, que
dispõe sobre a promoção e a publicidade de medicamentos,
dos Deputados Dr. Rosinha e Henrique Fontana, em tramitação
na Câmara dos Deputados;
b) Criar mecanismos que permitam a ANVS avaliar e liberar
ou não os materiais de propaganda dos medicamentos;
c) Recomendar que a ANVS atue com mais rigor na
fiscalização do cumprimento da Lei 6.360/76, que trata da
propaganda de medicamentos, utilizando todos os dispositivos
de repressão e multas para coibir as ilegalidades praticadas;
Posteriormente, na Consulta Pública n.º 5/2000, foi discutida a
construção da regulamentação para a propaganda de medicamentos, prevista
na lei n.º 6.360/76, que deu origem à Resolução da Diretoria Colegiada (RDC)
n.º 102, de 30 de novembro de 2000, que aprova o regulamento sobre
propagandas, mensagens publicitárias e promocionais e outras práticas cujo
objeto seja a divulgação, promoção ou comercialização de medicamentos de
produção nacional ou importados. Neste mesmo ano, é criada, pela Portaria
40
N.º 593, a Gerência de Fiscalização e Controle de Medicamentos e Produtos
(GFIMP) da ANVISA, responsável pelo acompanhamento e fiscalização da
propaganda de medicamentos e produtos sujeitos à vigilância sanitária.
Em 2001, a RDC 133, de 12 de julho, altera a RDC 102/2000 quando
revoga o parágrafo único do art. 8º, anexo I, que vedava a propaganda, para
público leigo, de desconto de preços de medicamentos de venda sob
prescrição médica.
Em 2004, a portaria n.º 123, de 9 de fevereiro, cria a Gerência de
Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e
de Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária (GPROP) da ANVISA
e a RDC 197, de 11 de agosto, atualiza as medidas de controle e fiscalização
das substâncias sujeitas a controle especial constantes da Portaria 344/98.
Também em 2004, é lançada a RDC 199, que revoga a RDC 133, de 12 de
julho de 2001, e altera a RDC 102/2000 quando revoga o art. 8º, anexo I, e
estabelece como deve ser a divulgação de listas de preços de medicamentos
nos estabelecimentos farmacêuticos e em outros meios, facilitando o acesso do
consumidor às informações acerca dos preços, permitindo a sua comparação e
avaliação, sem a interferência dos artifícios inerentes à publicidade e ao
marketing.
Em 16 de novembro de 2005, a ANVISA publica a Consulta Pública
84/2005, com o objetivo de reformular o modelo, recebendo no prazo
determinado críticas e sugestões relativas à proposta de alteração no
Regulamento Técnico existente. O novo regulamento proposto pela Agência foi
41
colocado à disposição do público na Internet e no Diário Oficial por 120 dias.
(ANVISA, 2005; NASCIMENTO, 2007).
O resultado da Consulta Pública n° 84 de 2005 somen te foi publicado
três anos depois, em 17 de dezembro de 2008. E no dia 18 de dezembro de
2008, foi publicada no Diário Oficial da União (DOU) a RDC nº 96, de 17/12/08,
que aprovou o novo regulamento sobre a propaganda, publicidade, informação
e outras práticas cujo objetivo seja a divulgação ou promoção comercial de
medicamentos.
5.6 - As fragilidades do modelo regulador de propagandas brasileiro
As atividades de monitoração e fiscalização das propagandas de
medicamentos passaram a ser realizadas de modo contínuo e sistemático
apenas a partir da criação da Agência Reguladora. No entanto, o modelo
regulador da propaganda de medicamentos adotado no Brasil apresenta
fragilidades já conhecidas na literatura. De acordo com as conclusões da
pesquisa realizada por Nascimento, são significativas as fragilidades
consubstanciadas na RDC 102/2000 da ANVISA.
A principal fragilidade apontada consiste no fato de que a regulação é
feita a posteriori da disseminação da peça publicitária irregular, com o sistema
de vigilância deixando de incorporar uma lógica de prevenção ao risco
42
sanitário. Até a autuação e punição da peça infratora e sua eventual retirada
dos meios de comunicação, milhões de cidadãos já foram influenciados pela
publicidade. (NASCIMENTO, 2005)
As peças são analisadas através de um parecer técnico onde é sugerida
a autuação ou o arquivamento do parecer por ausência de irregularidades. No
caso das propagandas irregulares, o parecer do técnico de saúde segue para o
corpo jurídico da ANVISA, que lavra o auto de infração sanitária. A empresa
tem 15 dias para apresentar defesa. Decorrido o prazo, o corpo jurídico analisa
o processo administrativo e elabora relatório de sentença para a Procuradoria.
A Procuradoria é quem julga o processo, recebe os recursos, publica a
sentença e envia para cobrança ou inscrição na dívida ativa.
A segunda fragilidade diz respeito ao valor irrisório das multas arrecadas
pela ANVISA frente ao total de investimentos com propagandas de
medicamentos realizadas pelo setor. Também não existem mecanismos que
impeçam que os valores das multas aplicadas pela Agência (em casos de
infração) sejam repassados aos consumidores. (NASCIMENTO, 2007) Isso
aumenta os custos do medicamento e consequentemente pode diminuir o
acesso a eles por parte da população.
O quadro apresenta os valores das multas aplicadas pela Agência
divulgadas em seus Relatórios de Atividades dos anos de 2002 a 2007. No ano
de maior arrecadação com multas, o valor total não alcança a 1% dos 978
milhões investidos pela indústria farmacêutica, por exemplo, em 2006, segundo
registro da FEBRAFARMA.
43
Tabela 1: Evolução dos autos de infração para propaganda de medicamentos
lavrados pela ANVISA entre 2002 e 2007.
ANO
AUTOS DE INFRAÇÃO TRANSITADOS
E JULGADOS
MULTAS APLICADAS R$
2002 029 R$ 973.000,00
2003 102 R$ 3.212.000,00
2004 215 R$ 6.498.000,00
2005 197 R$ 4.445.000,00
2006 209 R$ 3.661.500,00
2007 338 R$ 6.008.000,00
Fonte: Relatório de Atividades GPROP (2002 a 2007)
A terceira fragilidade tem relação direta com a frase dita de advertência
colocada ao final dos anúncios destinados ao grande público: “A
PERSISTIREM OS SINTOMAS O MÉDICO DEVERÁ SER CONSULTADO”. É
uma frase que além de não prevenir o risco, estimula o consumo irracional do
medicamento, porque incentiva o uso sem alertar sobre seus efeitos adversos
e contra-indicações.
No que diz respeito à qualidade da informação divulgada pelas
propagandas, a Agência identifica - a partir do Projeto de Monitoração de
Propaganda de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária - os problemas mais
frequentes encontrados tanto nos grupos de medicamentos de venda sob
prescrição, como aqueles de venda isenta de prescrição (ANVISA, 2007), que
44
foram: (1) - Não informam a Denominação Comum Brasileira/Denominação
Comum Internacional (DCB/DCI), o nome do medicamento ou o número do
registro junto à ANVISA; (2) - Anunciam produtos sem registro; (3) - Utilizam
símbolos ou desenhos que possibilitam interpretação falsa; (4) - Não
apresentam a advertência obrigatória; (5) - Referem-se a medicamentos sob
controle especial anunciado em publicações sem caráter técnico-científico; (6) -
Propagandas de medicamentos de venda sob prescrição médica anunciados
para o público leigo; (7) Incluem mensagens como “aprovado” ou
“recomendado”; (8) Não incluem a contra-indicação principal; (9) Sugerem a
ausência de efeitos colaterais; (10) - Sugerem diminuição de risco, ou seja,
minimizam as advertências contidas nas bulas; e (11) - Realizam comparações
sem a comprovação de estudos clínicos.
Diversos autores já apontaram a anuência prévia das peças de
propagandas de medicamentos como uma possível alternativa para o modelo
atual (BONFIM, 1999; NASCIMENTO, 2007b; SOARES, 2008). O argumento
se baseia no cumprimento do texto de uma lei já existente, mais
especificamente a Lei 6.360 de 23 de setembro de 1976, que “dispõe sobre a
vigilância sanitária a que ficam sujeitos os medicamentos, as drogas, os
insumos farmacêuticos e correlatos, cosméticos, saneantes e outros produtos,
e dá outras providências”. (BRASIL, 1976) Esta Lei define que: “a propaganda
dos medicamentos, drogas ou de qualquer outro produto submetido ao regime
da Lei no 6.360, e deste Regulamento, cuja venda independa de prescrição do
médico ou cirurgião-dentista, prescindirá de autorização prévia do Ministério da
Saúde, desde que sejam observadas as seguintes condições:
45
I - Registro do produto, quando este for obrigatório, no órgão de
vigilância sanitária competente do Ministério da Saúde.
II - Que o texto, figura, imagem, ou projeções não ensejem interpretação
falsa, erro ou confusão quanto à composição do produto, suas finalidades,
modo de usar ou procedência, ou apregoem propriedades terapêuticas não
comprovadas por ocasião do registro a que se refere o item anterior.
III - Que sejam declaradas obrigatoriamente as contra-indicações,
indicações, cuidados e advertências sobre o uso do produto.
IV - Enquadrar-se nas demais exigências genéricas que venham a ser
fixadas pelo Ministério da Saúde.
§ 1º - A dispensa da exigência de autorização prévia nos termos deste
artigo não exclui a fiscalização por parte do órgão de vigilância sanitária
competente do Ministério da Saúde, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territórios.
§ 2º - No caso de infração, constatada a inobservância do disposto nos
itens I, II e III deste artigo, independentemente da penalidade aplicável, a
empresa ficará sujeita ao regime de prévia autorização previsto no artigo 58 da
Lei no 6.360, de 23 de setembro de 1976, em relação aos textos de futuras
propagandas.
§ 3º - O disposto neste artigo aplica-se a todos os meios de divulgação,
comunicação, ou publicidade, tais como, cartazes, anúncios luminosos ou não,
46
placas, referências em programações radiofônicas, filmes de televisão ou
cinema e outras modalidades”. (BRASIL, 1976)
A anuência prévia é o principal instrumento utilizado pelos países que
optaram por regular a propaganda e a promoção de produtos farmacêuticos,
entre eles a Espanha, França, Reino Unido, Austrália, Suíça, EUA, Canadá,
México e Equador. (NASCIMENTO, 2007) A União Européia recomenda que os
Estados-membros estabeleçam meios adequados para o controle da
propaganda de medicamentos, sendo que estes meios podem se basear num
sistema de controle prévio. (ANVISA,2005)
5.7 - Uso racional de medicamentos
Medicamentos são produtos que têm a finalidade de diagnosticar,
prevenir, curar doenças ou aliviar os seus sintomas. São reconhecidos como
instrumentos indispensáveis às ações de saúde. Ocupam papel central na
terapêutica da atualidade e com certeza eles são uma das formas terapêuticas
com mais valor socialmente reconhecido. (NASCIMENTO, 2003)
Contudo, se utilizados inadequadamente, os medicamentos podem
aumentar os custos da atenção à saúde e/ou levar à ocorrência de reações
adversas (PEPE, 2000). Além disso, o uso irracional pode trazer outros
prejuízos como o atraso no diagnóstico e na implementação de uma
47
terapêutica adequada, intoxicações e confusão entre sintomatologias que ficam
mascaradas, criando novos problemas (NASCIMENTO, 2003).
Por este motivo, a OMS – em reunião de especialistas realizada em
1985, em Nairobi, Quênia - estabeleceu critérios que devem ser levados em
conta quando se trata de uso racional de medicamentos. São os seguintes:
indicação apropriada, que tenham por base provas científicas; dose,
administração e duração apropriadas do tratamento; paciente em condições de
receber o tratamento medicamentoso (sem contra-indicações e com baixa
probabilidade de reações adversas); dispensação correta, incluindo informação
adequada para os pacientes acerca dos medicamentos prescritos e a
observância do tratamento pelos pacientes (OMS, 1986).
Assim sendo, a utilização correta, racional e consciente de
medicamentos pressupõe informações adequadas, sobretudo com cuidados
diferenciados no que tange aos aspectos éticos e morais. No entanto, os
fatores que influenciam o uso de medicamentos são muitos e estão inter-
relacionados. Pode-se citar, entre os demais aspectos, a forma como a
população compreende e conceitua as doenças e os tratamentos, bem como a
pressão do fabricante sobre os médicos e usuários, gerando uma tensão entre
a necessidade sanitária dos medicamentos e a necessidade de expansão
constante do mercado (NASCIMENTO, 2005). Um bom exemplo para este fato
é o segmento de medicamentos de venda livre, cuja comercialização não exige
receituário médico e a indústria é autorizada pela legislação a desenvolver
ações de comunicação diretamente ao potencial consumidor. Tais condições
são totalmente favoráveis na perspectiva mercadológica dos fabricantes, mas
48
pouco favoráveis à saúde pública, pois provoca um amplo estímulo à
automedicação.
O consumo de medicamentos de venda livre é verificado nas diversas
camadas da sociedade, se consagrando como uma questão cultural e
socioeconômica (ARRAIS, 1997). A propaganda de medicamentos de venda
livre, com grande poder de persuasão, não utiliza um discurso transparente,
vale-se da autoridade do discurso científico e omite do consumidor informações
importantes, em seu objetivo de atingir uma parcela cada vez maior da
sociedade.
Marilene Cabral (2003) considera que a propaganda de medicamentos
nos meios de comunicação de massa estimula a automedicação,
principalmente “porque explora o desconhecimento dos possíveis
consumidores sobre os produtos e seus efeitos adversos” (NASCIMENTO,
2003b, p. 38).
Como os medicamentos tornaram-se mercadorias presentes em grande
número e variedade nos lares, as intoxicações por esses produtos são muito
comuns.
Um dos indícios dos efeitos danosos da propaganda indiscriminada e do
uso incorreto e abusivo de medicamentos no Brasil é registrado nos últimos
anos pelo Sistema Nacional de Informações Tóxico-farmacológicas (Sinitox) da
Fundação Oswaldo Cruz/Ministério da Saúde. (NASCIMENTO, 2007). Os
casos de intoxicação humana tendo como agentes os medicamentos somaram
31.944 ocorrências em 2007 30,66% do total de casos registrados, colocando
49
os medicamentos como o principal agente de intoxicação humana no Brasil. A
análise histórica dos registros contabilizados pelo SINITOX demonstra que este
fato se repete há mais de 10 anos. (SINITOX, 1997-2007). Excluindo-se as
circunstâncias em que o uso incorreto foi proposital, ou seja, em tentativas de
suicídio, onde o uso excessivo foi intencional (14.011 ocorrências em 2007), os
medicamentos continuam a liderar com 17.933 ocorrências. Este dado indica o
número de pessoas que buscaram no medicamento uma forma de prevenir e
tratar doenças ou recuperar a saúde, mas que sofreram algum tipo de
intoxicação durante o uso, o que demonstra a magnitude do problema
ocasionado pelo uso incorreto e abusivo de medicamentos no Brasil (SINITOX,
2008).
50
Tabela 2. Casos Registrados de Intoxicação Humana por Agente Tóxico –
Brasil em 2007.
Total Anual
Tentativa de
Suicídio
Total excluindo
os casos de
suicídio
Agentes
Casos
%
Casos
Medicamentos 34068 30,31
15124 18944
Agrotóxicos/Uso Agrícola 6260 5,57 2899 3361
Agrotóxicos/Uso Doméstico 3451 3,07 759 2692
Produtos Veterinários 1220 1,09 395 825
Raticidas 4446 3,96 2607 1839
Domissanitários 12551 11,17
960 11591
Cosméticos 1439 1,28 55 1384
Produtos Químicos Industriais 6600 5,87 427 6173
Metais 602 0,54 6 596
Drogas de Abuso 3872 3,44 337 3535
Plantas 1657 1,47 40 1617
Alimentos 1449 1,29 46 1403
Animais Peç./Serpentes 5000 4,45 - 5000
Animais Peç./Aranhas 4677 4,16 - 4677
Animais Peç./Escorpiões 7903 7,03 - 7903
Outros Animais Peç./Venenosos
6130 5,45 - 6130
Animais não Peçonhentos 4743 4,22 - 4743
Desconhecido 4561 4,06 186 4375
Outro 1774 1,58 342 1432
Total
112403
100,0
24183
88220
Fonte: Sistema Nacional de Informações Toxicológicas (Sinitox) / ICICT / Fiocruz / Ministério
da Saúde. (acessada em 12/05/2010).
51
6. Justificativas
Tendo em vista os riscos provocados pela propaganda de medicamentos
(intoxicações, reações adversas, etc.) e o número de infrações cometidas pelo
setor regulado durante os últimos anos – segundo a própria ANVISA, mais de
90% de peças publicitárias de medicamentos apresentam informações
irregulares, o que contribui para desinformação de profissionais e
consumidores (ANVISA, 2005) – a presente pesquisa justifica-se como uma
contribuição ao uso racional de medicamentos e defesa do cidadão.
Na sociedade atual, onde o marketing tem sido um fator determinante da
crescente demanda por produtos no mercado, é necessário debater o fator
econômico que impacta a população, que muitas vezes utiliza seus recursos
escassos no consumo de medicamentos desnecessários e que não lhe trarão
qualquer benefício. De acordo com a Pesquisa de Orçamento Familiar 2002-
2003 (IBGE)
os gastos com assistência à saúde mantiveram-se entre 4% e 6%
no total das despesas das famílias, e os gastos com medicamentos
comprometeram 76% dos gastos com saúde nas famílias mais pobres. (IBGE,
2007)
Esta proposta de pesquisa se apresenta como inovadora, na medida em
que se propõe a analisar a nova legislação criada para Regulamentação da
Propaganda de Medicamentos, a Resolução da Diretoria Colegiada (RDC)
nº96/2008.
52
Além disso, ao verificar o processo de aperfeiçoamento do modelo
regulador da propaganda, será possível identificar se a nova legislação está em
consonância com a lógica e os valores já consagrados na Política Nacional de
Medicamentos e nos critérios éticos da OMS no que diz respeito ao uso correto
de Medicamentos.
7. Objetivo
7.1 Objetivo geral
- Analisar as ações do Órgão Regulador da Propaganda de
Medicamentos no Brasil no período de 2005 a 2009.
7.2 Objetivos específicos
- Analisar o processo de construção da RDC 96/2008;
- Analisar os debates ocorridos na Câmara Setorial de Propaganda da
ANVISA e das proposições de cada setor interessado encaminhadas à
Gerência Geral de Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de
Publicidade, de Promoção e de Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária durante a CP 84/2005;
- Avaliar os mecanismos implantados pelo Estado para regular e
monitorar a propaganda de medicamentos para o grande público, incluindo o
53
Projeto de Monitoração de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária e a atuação
da Gerência de Fiscalização e Monitoramento de Propaganda, Publicidade,
Promoção e Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária
(GRPROP/ANVISA)
8. Metodologia
O método que norteou este trabalho se voltou, inicialmente, para uma
análise de documentos (portarias, leis, resoluções e decretos) relacionados à
regulamentação da propaganda de medicamentos no Brasil, com o objetivo de
mapear e realizar uma aproximação ao objeto estudado. As portarias, leis,
resoluções e decretos foram coletados das páginas eletrônicas da ANVISA e
do CFF – Conselho Federal de Farmácia. As informações referentes à
legislação foram organizadas em ordem cronológica, considerando-se,
principalmente, o tipo normativo e a data de publicação.
Para avaliar a atuação da Gerência Geral de Monitoramento e
Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e de Informação de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária (GGPROP) da ANVISA nos últimos
anos, na monitoração e fiscalização da propaganda de medicamentos, foi
preciso estudar o Projeto de Monitoração da Propaganda de Medicamentos no
Brasil, no que diz respeito à sua abrangência, objetivos e resultados
alcançados e recorrer às atas publicadas das reuniões geridas pela Gerência.
54
Também foram analisadas as iniciativas da Gerência de Propaganda de
Medicamentos da ANVISA no campo da educação em saúde, mais
especificamente as ações envolvendo o Projeto de Educação para Consumo
Responsável de Medicamentos e de Outros Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária (Educanvisa) entre 2006 e 2009.
As informações constantes nas pautas, atas das reuniões e demais
documentos da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos
Sujeitos à Vigilância Sanitária da ANVISA, que evidenciaram as posições
defendidas pelos atores no processo de construção da nova regulação foram
destacados. Utilizou-se do conceito de ator social de Matus (1987), para quem
o ator social “é uma personalidade, agrupamento humano ou organização, que
tem capacidade de acumular força, desenvolver necessidades e interesses e
atuar produzindo fatos na situação.” (MATUS, 1987)
Neste contexto de disputas, tiveram destaque os atores ou forças sociais
da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária instituída no âmbito da ANVISA (Tabela 3) que foram
importantes para a compreensão de quais são os interesses em cena, que
definiram os pressupostos e mecanismos adotados no texto regulatório
definitivo para o controle de propagandas de medicamentos.
Também foram coletadas revistas, boletins, jornais e demais
documentos de divulgação periódica dos setores envolvidos durante o período
de Consulta Pública 84/2005 até a publicação da RDC 96/2008.
55
A discussão do perfil das críticas e sugestões apresentadas à Consulta
Pública nº84/2005, referente à Minuta da Resolução, foi desenvolvida através
da análise do consolidado de manifestações encaminhadas a agência durante
o período de 120 dias. A coleta do material de trabalho se deu através da
página eletrônica da ANVISA. Cabe ressaltar que para avaliar as contribuições
recebidas nas consultas públicas selecionadas, foi necessário estabelecer uma
diferenciação conceitual do que seja comentário e sugestão. Para essa
pesquisa adotou-se a definição de sugestão como toda e qualquer proposição
realizada com o objetivo de alterar a norma posta em consulta, seja através de
inclusão/exclusão de algum artigo, inciso, alínea ou parágrafo específico, seja
proposição relacionada com o texto legal de forma integral. Considerou-se
comentário qualquer elogio, questionamento, dúvida, denúncia, expectativa ou
justificativa acerca do assunto posto em consulta, mas que não propõe
diretamente nenhuma alteração. A partir do consolidado foram identificados (i)
os manifestantes por grupos de interesse e pontos de abordagem; (ii)
número/percentual de atores presentes em cada segmento; (iii)
número/percentual de contribuições apresentadas por segmento, e por artigos
da minuta e (iv) número/percentual de sugestões incorporadas na edição da
norma final, por segmento.
Quanto ao interesse, foram estabelecidos os grupos assim identificados:
1) Consumidor; 2) Publicitário & Propagandista, 3) indústria, 4) profissionais de
saúde, 5) Comércio Farmacêutico varejista, 6) Órgãos do Governo, 7)
Instituições de Ensino e Pesquisa e 8)Outros. Esses grupos considerados
predominantes foram, por sua vez, posteriormente subdivididos. Quanto ao teor
56
das opiniões dos manifestantes estabeleceram-se alguns parâmetros, assim
relacionados: 1) ao fato de serem ou não favoráveis à resolução em questão;
2) às características dos comentários e se foram incorporadas ou não.
A dificuldade encontrada para a realização do trabalho foi o acesso às
informações na página eletrônica da ANVISA, pois a atualização e publicação
dos dados, documentos e outros subsídios à pesquisa são muito demorados.
57
9. Resultados
9.1 Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos
sujeitos à vigilância sanitária.
A Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária, instituída no âmbito da ANVISA, tem a função de dar
somente apoio à Agência para a formulação de políticas do setor. Desta
maneira, não possui caráter deliberativo. A Câmara é composta por 10
entidades da sociedade civil organizada, 19 entidades representativas do setor
regulado e 8 órgãos de Governo, totalizando 37 assentos. A Portaria nº. 369,
de 24 de maio de 2007, designa os representantes titulares e suplentes,
indicados pelas entidades integrantes da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária. (Tabela 3)
Tabela 3: Entidades com representação na Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária/ ANVISA.
SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA
ENTIDADES
SIGLA
INSTITUTO BRASILEIRO DE DEFESA DO CONSUMIDOR IDEC
CONSELHO FEDERAL DE MEDICINA CFM
CONSELHO FEDERAL DE FARMÁCIA CFF
CONSELHO FEDERAL DE ODONTOLOGIA CFO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE PÓS-
GRADUAÇÃO EM SAÚDE
COLETIVA
ABRASCO
SOCIEDADE BRASILEIRA DE VIGILÂNCIA DE MEDICAMENTOS SOBRAVIME
CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS CFN
SOCIEDADE BRASILEIRA DE TOXICOLOGIA SBTOX
UNIVERSIDADES REPRESENTANTES DO PROJETO MONITORA
58
DA ANVISA
ENTIDADE MEMBRO DO FÓRUM NACIO
NAL DE ENTIDADES
CIVIS DE DEFESA DO CONSUMIDOR
ENTIDADES
DO SETOR REGULADO
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE JORNAIS ANJ
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE EMPRESAS DE RÁDIO E
TELEVISÃO
ABERT
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE EDITORES DE REVISTAS ANER
CONSELHO DE AUTO-REGULAÇÃO PUBLICITÁRIA CONAR
FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA - FEBRAFARMA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE HIGIENE PESSOAL,
PERFUMARIA E COSMÉTICOS
ABIHPEC
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ARTIGOS E
EQUIPAMENTOS MÉDICOS, ODONTOLÓGICOS,
HOSPITALARES
E DE LABORATÓRIO
ABIMO
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ALIMENTOS ABIA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS IMPORTADORES DE
EQUIPAMENTOS, PRODUTOS E SUPRIMENTOS MÉDICO-
HOSPITALARES
ABIMED
ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS
NACIONAIS
ALANAC
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE PRODUTOS DE
LIMPEZA E AFINS
ABIPLA
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
ABIMIP
ASSOCIAÇÃO DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA DE PESQUISA INTERFARMA
AGÊNCIA BRASILEIRA DE ANUNCIANTES ABA
ASSOCIAÇÃO NACIONAL DE FARMACÊUTICOS MAGISTRAIS ANFARMAG
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE AGÊNCIAS DE PUBLICIDADE ABAP
CÂMARA BRASILEIRA DE DIAGNÓSTICO LABORATORIAL CBDL
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS INDÚSTRIAS DE
MEDICAMENTOS GENÉRICOS
PRÓ-
GENÉRICOS
ASSO
CIAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
DIETÉTICOS E PARA FINS ESPECIAIS
ABIAD
ÓRGÃOS DO GOVERNO
AGÊNCIA NACIONAL DE VIGILÂNCIA SANITÁRIA ANVISA
MINISTÉRIO DA SAÚDE MS
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA MJ
MINISTÉRIO DAS COMUNICAÇÕES - MC
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE SAÚDE CONASS
CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS MUNICIPAIS DE
SAÚDE
CONASEMS
INSTITUTO NACIONAL DE METROLOGIA INMETRO
(Fonte: Portaria nº 369/2007 – ANVISA)
59
Ao se examinar a composição da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade percebe-se o tamanho da resistência que as entidades ligadas à
indústria e às diferentes mídias patrocinam em relação à aprovação de
propostas de maior regulação do setor dentro da Câmara. Atualmente, o setor
regulado representa 51,35% dos assentos da Câmara Setorial, enquanto os
representantes da sociedade civil organizada representam 27% e os órgãos do
Governo 21,35%.
Analisando com mais profundidade quem são estas representações, é
possível perceber que a indústria farmacêutica, por exemplo, se representa
através de mais de uma entidade. Existe um assento destinado à
FEDERAÇÃO BRASILEIRA DA INDÚSTRIA FARMACÊUTICA
(FEBRAFARMA), órgão que representa 15 entidades do setor farmacêutico:
ABIMIP, ABRASP, ALANAC, INTERFARMA, PRÓ-GENÉRICOS, SINDIFAR,
SINDQUÍMICA, SINDUSFARMA, SINDUSFARQ, SINFACOPE, SINFAR,
SINQFAR, SINDIFARGO, SINQUIFAR-NP e SINQFESC. Mas também existe,
na Câmara, uma cadeira em separado para a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA
DAS INDÚSTRIAS DE MEDICAMENTOS ISENTOS DE PRESCRIÇÃO
(ABIMIP) e ainda outros dois assentos para a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA
DAS INDÚSTRIAS DE MEDICAMENTOS GENÉRICOS (PRO- GENÉRICOS) e
para a ASSOCIAÇÃO DOS LABORATÓRIOS FARMACÊUTICOS NACIONAIS
(ALANAC), entidades estas que já estariam representadas pela
FEBRAFARMA. Com isso, a indústria ganha múltiplas representações e,
portanto, mais peso nos debates travados naquele fórum.
60
Durante os três anos que durou o processo de discussão da Consulta
Pública 84/2005, a Câmara Setorial se reuniu por sete vezes, sendo cinco em
reuniões ordinárias e duas reuniões extraordinárias. Em todas as reuniões o
setor regulado compareceu com o maior número de representantes, usufruindo
do fato de ter maioria das cadeiras. A reunião extraordinária para apresentação
do consolidado das propostas para o novo regulamento sobre a propaganda de
medicamentos, após o período da Consulta Pública nº 84/2005, foi realizada
em 4 de dezembro de 2007, e contou com 21 participantes, sendo 19 membros
efetivos, incluindo 6 representantes de entidades da sociedade civil organizada,
3 representantes de órgãos do Governo e 10 representantes de entidades do
setor regulado (ANVISA, 2009).
De acordo com o Regimento Interno das Câmaras Setoriais, não há
nenhuma exigência em relação às representações de cada setor. Os
representantes devem ter origem em entidades que tenham afinidade com os
assuntos abordados pela Câmara. A participação pode se dar através de
convite ou quando o representante pleiteia sua entrada na Câmara. Nesse
caso, o pleito é avaliado pela ANVISA, para então serem nomeados por
portaria expedida pelo Diretor-Presidente da Agência. Não existe um critério de
proporcionalidade como ocorre em órgãos como o Conselho Nacional de
Saúde, onde o Decreto nº 99.438, de 7 de julho de 1990 fixa quatro segmentos
na composição do CNS: usuários, trabalhadores da saúde, gestores (governo)
e prestadores de serviço de saúde. Os usuários ficam com 50% das vagas, e
os outros 50% são divididos entre trabalhadores, gestores e prestadores de
serviço.
61
Outro problema da Câmara é a divulgação das informações relativas não
só à Consulta Pública 84/2005, como às suas demais atividades. Um
consolidado final das contribuições da Consulta só foi divulgado pela
GPROP/ANVISA aos membros da Câmara durante Reunião Extraordinária,
realizada em dezembro de 2007, onde foi feita apenas uma apresentação do
futuro regulamento sobre a propaganda de medicamentos, comprometendo a
transparência do processo.
As atas das reuniões da Câmara são divulgadas meses após a sua
realização, comprometendo tanto a participação como o controle social. Na ata
da reunião extraordinária da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária, realizada em 4 de dezembro de 2007,
onde a ANVISA apresentou o consolidado final da CP 84/2005, o representante
da ABRASCO, Álvaro Nascimento:
Reclamou sobre as justificativas da não aceitação de algumas
propostas enviadas e a razão de não terem sido
disponibilizadas para os membros da câmara setorial o
conjunto das contribuições, e também na internet, conforme
resolvido respectivamente na 2ª e 3ª reuniões, a fim de que a
mesma tivesse idéia do conjunto das propostas. Declarou ter
solicitado por e-mail e estar esperando acerca de 6 (seis)
meses a disponibilização de dados atualizados (infrações e
multas, a partir de 2005) referentes à monitoração e
fiscalização de propaganda. (Fonte: Ata da Reunião
Extraordinária do ano de 2007 da Câmara Setorial de
62
Propaganda e Publicidade de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária)
Outro exemplo de mau funcionamento da Câmara ficou explicitado na
sua 5ª Reunião Ordinária, ocorrida em 9 de junho de 2009, que teve como
pauta: “Orientar, ampliar a divulgação e esclarecer eventuais dúvidas relativas
à implantação e adoção das regras da RDC nº 96/2008 aos membros da
Câmara Setorial de Propaganda e demais setores envolvidos no processo da
propaganda de medicamentos” (ANVISA, 2009). Até fevereiro de 2010, oito
meses após a realização da reunião, a ata não havia sido publicada, mesmo
com a RDC 96/08 já estando em vigor.
9.2 A fiscalização de propaganda de medicamentos
No Brasil a competência de monitorar e fiscalizar a propaganda de
medicamentos é delegada à Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA)
desde a sua criação, com a publicação da Lei nº. 9782/99. Mas apenas em
2002, foi implantado por meio da Gerência de Fiscalização e Controle de
Medicamentos e Produtos (GFIMP), o Projeto de Monitoração da Propaganda
de Medicamentos. A monitoração e fiscalização deixam então de ser
centralizadas em Brasília - como ocorria desde 2000 com a publicação da RDC
102 - e passam a ser realizadas pelas universidades, através de convênios
estabelecidos com a ANVISA.
63
Na sua “Apresentação”, o Projeto informa que tem como proposta inicial
“acompanhar e analisar a divulgação de medicamentos em diferentes veículos
de comunicação de modo a verificar o teor da informação transmitida” [...]. “A
partir de um acompanhamento sistemático será possível identificar o teor das
mensagens veiculadas e adotar as medidas corretivas pertinentes visando
assegurar a defesa da saúde da população e o cumprimento da legislação
sanitária vigente”. (BRASIL, 2002, p. 3). Além disso, o objetivo do Projeto visa
disseminar a discussão do tema por meio do ambiente acadêmico ao
estabelecer parceria com Instituições de Ensino Superior. (ANVISA, 2006)
Na fase inicial do projeto, em 2002, foram estabelecidas parcerias com
14 Instituições de Ensino Superior nas cinco regiões brasileiras. Cada
universidade envolvida realizou as atividades durante 12 meses e receberam
da ANVISA financiamento para montar e equipar laboratórios de monitoração,
que incluíam computadores, aparelhos de TV, vídeo cassete, aparelho de som,
impressora, além de bibliografia especializada. As equipes multidisciplinares
foram formadas contemplando inicialmente quatro cursos acadêmicos:
Farmácia, Medicina, Direito e Comunicação Social, totalizando 200 alunos
envolvidos e 28 professores no período de um ano (2002 a 2003). Foram
captadas 4485 peças publicitárias de medicamentos em 238 mídias e locais
diferentes, entre eles TV, rádio, jornais, revistas, hospitais, clínicas médicas,
congressos, farmácias e drogarias. A primeira fase do Projeto de Monitoração
de Propaganda e Publicidade de Medicamentos custou à ANVISA R$
610.077,52. (ANVISA, 2003)
64
Em 2004, com a criação da Gerência de Monitoramento e Fiscalização
de Propaganda, Publicidade e Informação de Produtos Sujeitos à Vigilância
Sanitária (GPROP), o Projeto de Monitoração é ampliado e passa a ser
denominado Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária.
O projeto passou a abranger algumas categorias de
alimentos e de produtos para a saúde e incluiu nas equipes de monitoração
alunos de Nutrição, Biologia, Odontologia e Enfermagem. A segunda fase
totalizou 19 universidades participantes, com 74 professores e 500 estudantes.
(ANVISA, 2005)
Neste período, também foi iniciado o desenvolvimento do Projeto Piloto
de Educação e Informação, com atividades desenvolvidas pelas equipes que
incluíam palestras, apresentações de trabalhos em congressos e ações
informativas, como, por exemplo, a produção de músicas, folders, histórias (gibi
digital e história infantil), poemas, jogos educativos, peça de teatro e proposta
de vídeo educativo. Estas atividades educativas deveriam ser destinadas aos
usuários (população e setor regulado), profissionais de saúde e instituições de
ensino fundamental, médio e superior, com o objetivo de tornar a informação
uma ferramenta para orientar os profissionais e a população acerca do uso
correto de medicamentos.
Foram monitorados 593 mídias e locais diferentes, incluindo clínicas
odontológicas, de nutrição e fisioterapia. E coletadas, até outubro de 2006,
4.256 peças publicitárias de medicamentos, alimentos, produtos sem registro e
produtos para a saúde. Os gastos nessa fase foram de R$722.135,70
(ANVISA, 2006c). O convênio estabelecido com as universidades também foi
65
de 12 meses. Durante o intervalo de pactuação entre um convênio e outro não
houve monitoração das propagandas por parte destas equipes acadêmicas.
Em setembro de 2007, quase um ano depois do término das coletas da
fase II, inicia-se a terceira fase do Projeto, que é ampliado mais uma vez ao
incluir a monitoração da Norma Brasileira de Comercialização de Alimentos
para Lactentes e Crianças de Primeira Infância, Bicos, Chupetas e Mamadeiras
(NBCAL). A incorporação desta monitoração ao Projeto se deu em função da
assinatura da Portaria MS 1.449/05 no evento de abertura da Semana Mundial
da Amamentação.
Um projeto piloto foi realizado anteriormente, em 2006, envolvendo 19
instituições de ensino superior, 22 Vigilâncias Sanitárias Estaduais e do Distrito
Federal e a equipe da GPROP. A NBCAL é considerada um importante
instrumento para o controle da publicidade indiscriminada dos alimentos e
produtos de puericultura destinada a um público específico, que lida com
amamentação. Corresponde a um conjunto de regulamentações sobre a
promoção comercial e a rotulagem de alimentos e produtos destinados a
recém-nascidos e crianças de até três anos de idade - como leites, papinhas,
chupetas e mamadeiras - que têm como objetivo assegurar o uso apropriado
desses produtos, contribuindo para diminuir sua interferência na prática do
aleitamento materno (ANVISA, 2006c).
Na terceira fase do Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos
Sujeitos à Vigilância Sanitária (2007-2008), houve uma redução da equipe de
monitoração. Foram 18 universidades (uma a menos que na fase II), 40
66
professores (34 professores a menos) e 270 estudantes monitorando (230
estudantes a menos) e 600 locais e mídias diferentes em cada ano, incluindo
supermercados, lojas de alimentos específicos e internet. A ANVISA
estabeleceu um convênio de apenas seis meses, estipulando como meta a
captação e análise de 2.500 peças publicitárias de medicamentos, alimentos,
produtos sem registro e produtos para saúde. O custo estimado foi de R$
850.000,00 (ANVISA 2007a).
Além do Projeto de Monitoração de Propagandas de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária, as denúncias de propagandas ou promoções que
apresentem irregularidades nas informações transmitidas sobre produtos
sujeitos a vigilância sanitária (medicamentos, alimentos, cosméticos,
saneantes, produtos para saúde) podem ocorrer de mais duas formas, uma
delas é a busca ativa realizada pela própria Gerência em revistas, jornais e na
internet. Essa atividade é realizada em parceira com a Gerência de
Fiscalização de Medicamentos (GFIMP), com as Visas Estaduais e Municipais
e a Polícia Civil e Federal. É feito um rastreamento das páginas da internet e
demais meios de comunicação através de ações cooperadas. Este tipo de
monitoração foi iniciado em agosto de 2006 e se encontra em sua terceira fase.
A última operação divulgada foi em 2008, no Espírito Santo. Entre 2002 e 2007
foram coletadas 1268 peças publicitárias, uma média de 211 peças por ano.
(ANVISA, 2007c) Não existem dados divulgados sobre os gastos envolvidos.
67
A outra forma é a denúncia direta por parte do usuário à Ouvidoria da
ANVISA ou à GGPRO
5
. Para isso é necessário que o cidadão encaminhe pelo
correio o original da propaganda (principalmente no caso de material impresso)
e/ou fornecer algumas informações, que permitam a identificação e localização
da peça publicitária. As denúncias são encaminhadas pelo Sistema
Anvis@tende e pelos e-mails corporativos. Entre 2002 e 2007 foram recebidas
1978 denúncias, uma média de 329 peças por ano. (ANVISA, 2007c)
No entanto, a Fase IV do Projeto de Monitoração da Propaganda,
apresentada em 2009, não traz como objetivo a coleta e análise de peças
publicitárias irregulares divulgadas nos meios de comunicação, como ocorrido
nos projetos de monitoração anteriores. O objetivo desta fase passa a ser:
Estimular e apoiar ações estratégicas educativas e informativas
em conjunto com Vigilâncias Sanitárias locais e Secretarias de
Educação de maneira a promover discussões sobre
propaganda de alimentos e outros produtos sujeitos à vigilância
sanitária, uso racional de medicamentos e alimentação
saudável, envolvendo comunicadores de rádio e escolas de
ensino fundamental e médio. (ANVISA, 2009)
5
A partir de 2009, a Monitoração de Propaganda passa a ser realizada pela Gerência Geral de
Monitoramento e Fiscalização de Propaganda, de Publicidade, de Promoção e de Informação de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária (GGPROP)
68
Cada instituição de ensino superior envolvida nesta fase do Projeto ficou
responsável por desenvolver um seminário para comunicadores de rádio sobre
propaganda de alimentos e outros produtos sujeitos à vigilância sanitária;
elaborar material informativo com orientações e critérios a estes profissionais;
publicar artigos sobre as atividades desenvolvidas e sobre o impacto das
atividades de educação; realizar atividades educativas sobre o tema em
escolas de ensino fundamental e/ou médio que participam dos projetos de
educação da GGPRO/ANVISA; desenvolver e produzir materiais educativos
para distribuição aos alunos das escolas e participar de eventos científicos para
divulgar as atividades (ANVISA, 2009).
O número de instituições conveniadas para a Fase IV foi de 16, os
cursos envolvidos foram os de Farmácia, Comunicação, Nutrição, Odontologia,
Pedagogia e Medicina. Participaram 16 professores e 48 alunos em todo
Brasil, numa relação média de 1 único professor e 3 alunos por instituição.
9.3 O período de Consulta
Em novembro de 2005, foi divulgada pela ANVISA uma minuta contendo
90 artigos envolvendo a legislação em questão, que seria uma proposta inicial
ao público em geral que desejasse contribuir com uma futura resolução. A
proposta do novo texto regulador para a propaganda de medicamentos
permaneceu em Consulta Pública durante dois meses (correspondente ao
período normal de contribuição) e mais 60 dias de prorrogação estabelecidos
69
na RDC n.º 2, de 9 de janeiro de 2006. Ao longo desse período, foram
recebidas 857 manifestações de 250 diferentes contribuintes. (ANVISA, 2007)
Entre as 857 manifestações recebidas, a ANVISA divulgou em seu
website que 640 se referiram diretamente ao texto da minuta (inclusões,
alterações ou exclusões no regulamento) e 165 (19,25%) sugeriram a proibição
da propaganda de medicamentos ao público em geral. Também foram
recebidos 18 comentários sem sugestão específica, e 34 sugestões não
pertinentes à propaganda, que foram descartadas, pois se referiam a
regulamentações de outros assuntos, totalizando 805 manifestações validadas.
(ANVISA, 2009a)
Somente dois anos depois, em 4 de dezembro de 2007, foi apresentado
um consolidado de propostas para a futura RDC 96/2008, em reunião
extraordinária da Câmara Setorial de Propaganda da ANVISA. E em 2009,
depois do processo totalmente encerrado, foram divulgados na página
eletrônica da ANVISA, dois arquivos, sendo o primeiro um consolidado de
propostas e o outro uma lista de contribuintes do processo. O texto
consolidado, como o próprio nome sugere, contém apenas as propostas
consideradas mais relevantes pela GGPROP e por esta razão está divulgado
parcialmente. Neste consolidado existem somente 647 manifestações
relacionadas aos 90 artigos da minuta, proposta inicialmente pela ANVISA.
Dentro destas contribuições há também um total de 77 propostas a respeito da
alteração de título; literaturas nacionais e internacionais oficialmente
reconhecidas, proibição da propaganda de medicamentos e comentários
70
gerais. Por esta razão, não foi possível se ter acesso ao total de 857
manifestações recebidas. (ANVISA, 2009a)
Do número total de manifestantes (250), 12 eram da indústria
farmacêutica (correspondendo a 4,8%), 26 eram de consumidores (10,4%), 8
eram publicitários e propagandistas (3,20%), 5 tiveram origem no comércio
farmacêutico varejista (2%), 8 foram de Instituições de Ensino e Pesquisa
(3,2%), 5 de Órgãos do Governo (2%), 184 manifestantes eram profissionais
de saúde (73,60%) e 2 eram de grupos não relacionados anteriormente, (0,8%)
(Gráfico 1).
Gráfico 1: Percentual de manifestações encaminhadas durante a CP
84/2005 por grupos de interesse.
71
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública
84/2005. (ANVISA, 2009b)
O Grupo “Profissionais da Saúde” foi o que apresentou maior número de
manifestações e por isso foi subdividido em subgrupos assim estabelecidos:
Assistente social, Dentista, Enfermeiro, Entidades de Classe ou Associação,
Estudante, Farmacêutico, Médico, Nutricionista, Psicológo e outros (Gráfico 2).
Gráfico 2: Percentual das manifestações encaminhadas durante a CP
84/2005 por grupo específico de interesse: Profissionais de Saúde.
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública
84/2005. (ANVISA, 2009b)
72
As contribuições provenientes do Grupo “Indústria”, de um modo geral
foram favoráveis à regulamentação. Muitas sugestões foram para ajustar
termos e linguagens empregados na minuta, não alterando propriamente o
sentido do texto. O número de contribuintes do segmento da indústria não foi
tão expressivo em relação ao total de participantes, mas as manifestações sim.
A Federação Brasileira da Indústria Farmacêutica (FEBRAFARMA) e a
Associação dos Laboratórios Farmacêuticos Nacionais (ALANAC), por
exemplo, foram as que mais participaram, com um total de 88 e 84
contribuições, respectivamente. Algumas sugestões a serem destacadas são:
1)
Solicitação da extensão do prazo necessário para adequar as peças
promocionais ao novo regulamento; 2) Sugestão de inclusão de símbolos e
imagens de qualquer natureza dirigidas a crianças ou adolescentes; 3)
que a
imposição da mensagem retificadora ocorra após esgotamento das esferas
administrativas recursais e após discussão do caso em uma câmara
multidisciplinar composta por representantes do governo e sociedade, com a
participação do CONAR; 4) Possibilidade de distribuição de amostra grátis por
mais de dois anos após o lançamento do produto no mercado, incluindo em
eventos médicos; 5) Sugestão de inclusão nos anúncios de slogans de
instituições governamentais ou privadas, entidades filantrópicas, selos de
fundações ou sociedades médicas, associações que representem os interesses
dos consumidores ou profissional de saúde.
As contribuições provenientes do Grupo “Publicitários & Propagandistas”
na maioria das vezes foram apresentadas através das entidades de classe ou
associações. E quase a totalidade foi contrária à regulamentação,
73
questionando a competência da ANVISA em criar normas relativas à
publicidade.
(...) meros atos administrativos, como seriam resoluções
editadas pela ANVISA através de sua Diretoria Colegiada, não
têm suporte legal para impor restrições à publicidade de
bebidas alcoólicas e/ou medicamentos. - Associação Brasileira
de Agências de Publicidade (ABAP).
Assim, considerando a existência do CONAR, do Ministério
Público e do Poder Judiciário, torna inútil, para não dizer
infrutífera, a tentativa da Anvisa em exercer o poder de polícia
perante empresas, como é o caso das agências de publicidade
e dos veículos de comunicação, que já estão sujeitas a lei
federal e também a uma auto regulamentação. Associação
Nacional de Editores de Revistas -(ANER). Consolidado das
Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública 84/2005.
(ANVISA, 2009b)
O Grupo “Consumidor” - em sua maioria representado por pessoa física
(81%) - foi bastante heterogêneo em relação às contribuições. Alguns
classificaram a proposta de regulamentação como severa, e outros defenderam
o veto à propaganda de medicamentos. Destacaram-se as seguintes
preocupações: 1) apoio à decisão de que as amostras grátis contenham a
74
mesma quantidade de medicamentos que os originais comercializados; 2)
fortalecimento das ações de monitoramento e fiscalização das publicidades
enganosas e abusivas; 3)
apoio às atividades dos propagandistas.
Os contribuintes do setor varejista farmacêutico foram apenas cinco e se
concentraram em torno do uso racional de medicamentos, das ofertas
promocionais e das propagandas de medicamentos manipulados.
Os “Orgãos do Governo” se detiveram basicamente em contribuições
para aperfeiçoamento das definições da legislação.
O Grupo de “Instituições de Ensino e Pesquisa” apresentou uma única
contribuição contendo 19 propostas
6
encaminhadas à então GPROP/ANVISA.
Este conjunto de propostas foi subscrito por 8 Instituições de Ensino e
Pesquisa (entre elas a ABRASCO, a SOBRAVIME e a ENSP/FIOCRUZ) e por
mais outras 4 instituições (CRF-RJ, IDEC, IBFAN-BRASIL e AIS-LAC) e 137
pessoas físicas, dentre eles profissionais de saúde reconhecidos por sua
atuação na área de uso racional de medicamentos (como José Gomes
Temporão, André Gemal, Antonio Ivo de Carvalho, Carlos Cézar Flores Vidotti,
6
Estes 149 contribuintes foram responsáveis por 19 propostas, que estão descritas no
Relatório Final da “Oficina de Trabalho sobre Regulação da Propaganda de Medicamentos no
Brasil”, organizada pela Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp) da Fundação
Oswaldo Cruz (Fiocruz) e pelo Centro de Vigilância Sanitária (CVS) da Secretaria de Estado de
Saúde do Rio de Janeiro (SES/RJ), realizada em novembro de 2005, onde estiveram presentes
autoridades responsáveis pelas instâncias federal e estadual do Sistema de Vigilância
Sanitária, técnicos e pesquisadores do setor de vários estados.
75
Claudia Garcia Serpa Osorio de Castro, Ediná Alves Costa, Edson Perini,
Francisco de Assis Acurcio, Francisco Rossi, Geraldo Lucchese, Gilson
Carvalho, Hayne Felipe da Silva, Jorge Bermudez, José Augusto Cabral de
Barros, José da Rocha Carvalheiro, Lenita Wannmacher, Maria Cristina da
Costa Marques, Paulo Gadelha, Rosany Bochner, Sarah Escorel, Silvia
Vignola, Suely Rozenfeld, Vera Lúcia Edais Pepe, Vera Lucia Luiza, entre
outros) e representantes de entidades de defesa do consumidor, como o IDEC.
Este grupo representou 59,6% do total de contribuintes. Dentre as 19
propostas encaminhadas destacam-se:
“O órgão regulador deve, “por intermédio de dispositivo
legal adequado, garantir a proibição da propaganda de
medicamentos (...) em todos os meios de comunicação”,
conforme proposta aprovada na 1ª Conferência Nacional
de Vigilância Sanitária, realizada em Brasília de 26 a 30
de novembro de 2001(...)” (Proposta 1)
(...) Caso o órgão regulador desconsidere a deliberação da
Conferência Nacional de Vigilância Sanitária e opte por não
proibir a propaganda para grande público, independente do
motivo apresentado para tal, ele deve - a exemplo do que já
ocorre em maior ou menor grau em países como Espanha,
França, Reino Unido, Austrália, Suíça, Canadá, México e
Equador - implementar no interior do futuro modelo regulador
mecanismos que permitam que o Estado brasileiro passe a
76
aprovar previamente as propagandas de medicamentos, como
forma de proteger a população dos anúncios enganosos e do
uso irracional de medicamentos (...). (Proposta 3)
(...) quando houver a ocorrência de infrações permanentes por
parte da indústria, aplicar punições de forma cumulativa e
sempre maiores a cada infração cometida, chegando à
cassação da licença de funcionamento com vistas a obrigar ao
cumprimento da legislação. (Proposta 7)
O órgão regulador deve justificar por escrito tanto a inclusão
como a não incorporação de propostas que eventualmente não
sejam inseridas no texto final do futuro modelo regulador da
propaganda de medicamento, de forma a tornar transparente o
processo decisório. Ao explicitar a inviabilidade de determinada
contribuição, a ANVISA deve tornar pública as razões que a
levaram a desconsiderá-la. (Proposta 12). (ENSP; CVS-RJ -
Relatório Final Oficina de Trabalho sobre Regulação da
Propaganda de Medicamentos no Brasil, 2005)
Com relação à diversidade das contribuições à Consulta Pública,
observa-se que as citações estão agrupadas por artigos da minuta.
Aproximando-se estas citações por temas abordados, nota-se que a maioria
das manifestações impacta as normas gerais sobre publicidade de
medicamentos (308), se referindo principalmente a contribuições sobre a forma
do texto da norma.
77
O segundo tema mais abordado nas contribuições diz respeito às
propagandas de medicamentos isentos de prescrição (MIP), com 83
proposições. O setor regulado foi o que mais contribui neste campo. (Figura 3).
O que era previsível, pois estas ações de comunicação voltadas diretamente
ao potencial consumidor são autorizadas pela legislação e qualquer nova
restrição representaria um grande impacto nos lucros da indústria. A
Febrafarma, em matéria publicada em seu website, destaca o peso dos MIP´s
no mercado farmacêutico.
O setor de medicamentos isentos de prescrição (conhecidos
pela sigla MIP) movimentou 8 bilhões de reais no ano passado,
o correspondente a 30% de todo o mercado farmacêutico no
Brasil. São considerados produtos de baixo risco à saúde e,
por isso, dispensam receita médica - o próprio paciente pode
escolher o seu, nas gôndolas das farmácias. Nesse sentido,
esses medicamentos seguem a lógica dos bens de consumo: a
força da marca é determinante para que um consumidor
escolha um comprimido em detrimento de outro parecido. Com
as restrições à propaganda, os laboratórios perdem uma arma
importante na disputa por mercado. Em 2008, as empresas
farmacêuticas investiram 1,2 bilhão de reais em
publicidade.(FEBRAFARMA, 2006)
78
Nota-se, por exemplo, a importância que é dada ao tema, no artigo 11º,
inciso IV, onde se discutia a proibição de imagens de quaisquer pessoas
fazendo uso do medicamento durante a propaganda:
Colaborador: Associação Brasileira da Indústria de
Medicamentos Isentos de Prescrição – ABIMIP. Colaboração:
O dispositivo não deve valer para os Medicamentos Isentos de
Prescrição; (...) a utilização de pessoas demonstrando o uso
correto do medicamento durante a propaganda tem caráter
educativo (...) (ANVISA, 2009b)
A distribuição de amostras grátis foi outro tema frequentemente
abordado (49 vezes), tanto pelo Grupo da Indústria como pelos demais. Sob o
ponto de vista dos contribuintes em geral, a amostra grátis constitui-se de
medicamentos entregues aos médicos, identificados como tal, e utilizados na
promoção destes produtos, a fim de permitir que o profissional de saúde,
utilizando-se de observação clínica, possa avaliar a qualidade, eficácia e
segurança do medicamento e considerando sua experiência pessoal antes da
utilização. Pela visão da indústria farmacêutica especificamente, trata-se de um
benefício para o consumidor; e que não existem riscos sanitários envolvidos
nessa distribuição. A indústria considera fundamental que profissionais de
saúde habilitados a prescrever medicamentos tenham conhecimento dos
79
produtos disponíveis no mercado, independentemente do seu tempo de
registro e que o prazo de dois anos é limitado para esta atividade.
80
Gráfico 3: Número de citações apresentadas a Minuta agrupadas por temas de interesse.
Fonte: Consolidado das Contribuições recebidas ao longo da Consulta Pública 84/2005. (ANVISA, 2009b)
81
Depois de encerrado o período de contribuições à Consulta Pública, a
GPROP levou dois anos para concluir sua avaliação sobre as sugestões
encaminhadas, apesar da antiga RDC 102/2000 ter sido amplamente discutida
e suas críticas claramente expostas.
Em 30 de junho de 2008, finalmente foi realizada a Audiência Pública
sobre a nova proposta de regulamentação para a propaganda e publicidade de
medicamentos. As audiências públicas são convocadas pela ANVISA sempre
que um assunto implique em alterações ou ajustes na legislação da Agência,
ou interfira diretamente nos interesses da sociedade. Este foi o último momento
de contribuição no processo de validação social da nova regulamentação da
propaganda de medicamentos. O comparecimento é voluntário, não havendo
regras e pré-requisitos à participação. Cerca de 200 representantes dos
setores farmacêutico, publicitário, de ensino, de pesquisa, de órgãos de saúde
pública e de defesa do consumidor compareceram.
Como resultado apresentado pela GPROP/ANVISA, das 805
manifestações avaliadas referentes às alterações da minuta e à proibição da
propaganda, apenas 226 (26,37%) foram incorporadas ao novo regulamento.
Analisando-se o percentual de incorporação dessas sugestões na norma
final, percebe-se que o setor regulado – “Publicitários & Propagandista”;
“Indústria” e “Comércio varejista” - teve o maior aceite de suas propostas, pois
das 413 contribuições encaminhadas por eles, 139 foram incorporadas (34%
de aproveitamento). Com relação ao total de sugestões aceitas, o setor
regulado foi responsável por 61% (Tabela 4)
82
Tabela 4: Análise das contribuições por segmento de participantes apresentadas durante a CP n.º 84/2005.
Análise das contribuições por segmento apresentadas na CP n.º 84/2005.
Segmentos
Ator
Manifestações e
Contribuições
Gerais
% Sugestão
incorporada por
segmento
% Sugestão incorporada
em relação ao total de
contribuições aceitas
N % N % N % %
Consumidor 26 10,40
55 7,60% 15 27% 7%
Publicitário &
Propagandista
8 3,20 76 10,50% 9 12% 4%
Indústria 12 4,80 310
42,82% 123 40% 54%
Profissional de Saúde 184
73,60
177
24,45% 51 29% 23%
Comércio Farmacêutico
varejista
5 2,00 27 3,73% 7 26% 3%
Órgãos do Governo 5 2,00 58 8,01% 21 36% 9%
Instituições de Ensino e
Pesquisa
8 3,20 19 2,62% 0 0% 0%
Outros 2 0,80 2 0,28% 0 0 0
Total 250
100%
724
100% 226 100%
Fonte: Elaboração da autora com base no Consolidado de Contribuições da CP 84/2005.
83
É interessante destacar que o PR ocesso decisório, que é considerado
pela própria Agência fator importante para a transparência de suas ações, não
está explicitado. Assim, não houve nenhuma justificativa formal, no âmbito da
Consulta Pública, que explicasse a decisão relativa à rejeição ou inclusão das
propostas enviadas à análise final apresentada pela GPROP/ANVISA.
Entre as proposições rejeitadas estão, por exemplo, as 19 contribuições
encaminhadas pela ENSP/FIOCRUZ, SOBRAVIME, ABRASCO e IDEC,
subscritas por um total de 149 contribuintes. Diante deste fato, algumas destas
instituições questionaram o critério que desconsiderou um bloco de 19
propostas encaminhadas por mais da metade dos contribuintes (59,6%). Outra
questão polêmica é a não aceitação da proposta de proibição da propaganda
de medicamentos ao público em geral, que foi sugerida por 19,25% dos
contribuintes. Para as instituições que tiveram suas propostas rechaçadas, a
ANVISA deveria explicar porquê tais contribuições não foram aceitas, e tornar
públicas as justificativas que a levaram a desconsiderá-las.
As mesmas instituições questionam também a falta de transparência em
relação aos membros que compuseram o Grupo de Trabalho que analisou
todas as propostas encaminhadas durante o período de Consulta. Não existe
divulgação dos nomes, setores que atuam e histórico de atividades
profissionais dos membros que fizeram a análise final do texto, o que não
garante a não existência de conflito de interesse na formação do grupo que
rejeitou e incorporou as propostas encaminhadas. (IDEC, ABRASCO,
SOBRAVIME, 2008)
84
A forma OBSCURA que caracterizou a incorporação das
contribuições recebidas no âmbito da CP 84/2005 (e seus
proponentes) e que resultou no “consolidado” final. Neste
período, tanto a Abrasco como a Sobravime - além de outras
instituições com assento na Câmara Setorial de Propaganda -,
exigiram maior transparência no processo de análise; o debate
amplo sobre seu conteúdo; além da apresentação da devida
justificação, por parte da GPROP/Anvisa, relativa à rejeição ou
incorporação de cada proposta (mantidas em sigilo por dois
longos anos tanto para a sociedade quanto para os membros
da própria Câmara Setorial de Propaganda). (COMUNICADO
CONJUNTO DA ABRASCO E DA SOBRAVIME, 2008)
No dia 18 de dezembro de 2008, três anos depois de editada a Consulta
Pública 84/2005, foi publicada no DOU a Resolução da Diretoria Colegiada
(RDC) nº 96, de 17/12/08, que aprovou o novo regulamento sobre a
propaganda, publicidade, informação e outras práticas cujo objetivo seja a
divulgação ou promoção comercial de medicamentos.
9.4 RDC 96/2008
De uma visão geral, a Resolução nº96/08 pode ser dividida em nove
partes, incluindo:
85
(i) Normas gerais sobre publicidade de medicamentos – vedações,
permissões, programas de fidelização, lista de preços, propagandas
comparativa, testemunhos de profissional de saúde etc. (arts. 3º a 21);
(ii) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos isentos
de prescrição (arts. 22 a 26);
(iii) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos sob
prescrição médica (arts 27 a 31);
(iv) Normas específicas sobre publicidade de medicamentos sujeitos
a controle especial (art. 32);
(v) Disposições sobre amostra grátis (arts. 33 a 35);
(vi) Requisitos para material informativo de medicamentos
manipulados (art. 36);
(vii) Requisitos para visita de propagandistas (art. 38);
(viii) Requisitos para a publicidade em eventos científicos (arts. 39 a
43); e
(ix) Requisitos para campanhas sociais (art. 44). (RDC 96/08 –
ANVISA.)
Observando as principais alterações trazidas pela nova resolução, nota-
se que há poucas mudanças ao setor regulado. O texto tornou-se mais extenso
e um pouco mais detalhado. As definições adotadas no âmbito do regulamento
foram ampliadas.
A RDC 102/2000 havia apenas seis definições (mensagem retificadora,
prêmio, promoção, propaganda/publicidade, propaganda/publicidade/promoção
abusiva e propaganda/publicidade/promoção enganosa). Já na RDC 96/2008
86
são vinte e seis definições: Denominação Comum Brasileira, Denominação
Comum Internacional, Empresa, Marca Nominativa, Marca Figurativa, Marca
Mista, Material Científico, Material de ajuda visual, Medicamento Biológico,
Mensagem retificadora, Monografia, Nível de Evidência I, Nível de Evidência II,
Patrocínio, Peça Publicitária, Pessoa Física, Preparação Magistral, Preparação
Oficial, Programas de Fidelização, Propaganda/Publicidade,
Propaganda/Publicidade Abusiva, Propaganda/Publicidade Enganosa,
Propaganda/Publicidade Indireta, Referência Bibliográfica, Substância Ativa e
Vacinas. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Uma mudança apresentada pela RDC 96/08 é sobre a propaganda ou
publicidade subjetiva, aquela difundida nos meios de comunicação
indiretamente:
Art. 4º. Parágrafo único - Fica vedado utilizar técnicas de
comunicação que permitam a veiculação de imagem e/ou
menção de qualquer substância ativa ou marca de
medicamentos, de forma não declaradamente publicitária, de
maneira direta ou indireta, em espaços editoriais na televisão;
contexto cênico de telenovelas; espetáculos teatrais; filmes;
mensagens ou programas radiofônicos; entre outros tipos de
mídia eletrônica ou impressa. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Era de se esperar nesse ponto que a Agência expressasse mais
firmemente o que denominou de publicidade indireta. No artigo 4º da
Resolução nº 96/08, que define a publicidade indireta apenas afirma que esse
87
tipo de publicidade se caracteriza ainda que “sem mencionar o nome dos
produtos, utilize marcas, símbolos, designações e/ou indicações capaz de
identificá-los e/ou que cita a existência de algum tipo de tratamento para uma
condição específica de saúde.”
No que diz respeito aos requisitos para a propaganda ou publicidade de
medicamentos industrializados isentos de prescrição além das informações já
exigidas pela RDC 102/2000, a nova RDC 96/2008 obriga que as propagandas
tragam as advertências relativas aos princípios ativos (substâncias ativas ou
associações). Existe uma tabela ao final da RDC que lista os principais
princípios ativos (vinte e um) e suas respectivas advertências. Por exemplo, o
paracetamol terá a advertência: "Não use junto com outros medicamentos que
contenham paracetamol, com álcool, ou em caso de doença grave do fígado."
(RDC 96/2008). Em casos em que a substância ativa não é contemplada na
lista em questão, a propaganda deve vincular a seguinte advertência:
Art. 23. Parágrafo único: (...) (nome comercial do medicamento
ou, no caso dos medicamentos genéricos, a substância ativa) É
UM MEDICAMENTO. SEU USO PODE TRAZER RISCOS.
PROCURE O MÉDICO E O FARMACÊUTICO. LEIA A BULA.
(RDC 96/08)
A viabilidade de veiculação de advertências maiores foi descartada,
entre outras razões, pelo tempo de veiculação necessário para as campanhas
88
de rádio e televisão. (GPROP, 2008) Nascimento (2003), cita em seu estudo
que:
Em entrevista à revista “Veja” (de 9 de julho de 2003, à página
68), o autor de novelas Manoel Carlos afirma que a veiculação
de um único merchandising em sua obra “Mulheres
Apaixonadas” (exibida pela Rede Globo em horário nobre em
2003) custava R$ 453 mil. E que um anúncio de 30 segundos
também no horário nobre da novela custava R$ 193.380,00.
(Nascimento, 2003)
Mesmo com valores já serem defasados em relação à atualidade, é
possível perceber quantos interesses giram em torno da publicidade.
A advertência: “AO PERSISTIREM OS SINTOMAS, O MÉDICO
DEVERÁ SER CONSULTADO”, permaneceu como um dos requisitos básicos
e obrigatórios para a propaganda e publicidade de medicamentos
industrializados isentos de prescrição, mesmo com todas as críticas já
recebidas pela RDC102/00.
Outra regra inédita foi constranger o uso de pessoas famosas leigas em
comerciais. De acordo com a GPROP, a estratégia de uso de celebridades na
propaganda de medicamentos foi muito verificada na monitoração e
fiscalização feita pelas equipes do Projeto de Monitoração da Propaganda de
Medicamentos. (GPROP, 2008) Estas “celebridades” não poderão usar frases
imperativas como “tome”, “use”, ou “experimente” e não é permitida a exibição
89
de imagens de pessoas utilizando medicamentos nos comerciais, visto que
sabidamente influenciam na opinião do consumidor no momento da aquisição
de determinados produtos ou medicamentos.
A restrição que mais chamou a atenção da nova resolução está
relacionada à proibição dos brindes oferecidos pela indústria farmacêutica e as
restrições às amostras grátis.
“Art. 5º As empresas não podem outorgar, oferecer, prometer
ou distribuir brindes, benefícios e vantagens aos profissionais
prescritores ou dispensadores, aos que exerçam atividade de
venda direta ao consumidor, bem como ao público em geral.”
“Art. 33 A distribuição de amostras grátis de medicamentos
somente pode ser feita pelas empresas aos profissionais
prescritores em ambulatórios, hospitais, consultórios médicos e
odontológicos.”
“§ 3º É vedada a distribuição de amostras grátis de
medicamentos isentos de prescrição.” (RDC 96/2008)
Na vigência da Resolução n.º 102/2000 discutia-se muito a utilização de
expressões como “inócuo”, “seguro”, “eficaz”, em vista do que dispunham os
artigo 4 (inciso X) e artigo 10 (incisos V e VII). Frequentemente, o uso de tais
expressões constituía objeto de autos de infração sanitária.
Na Resolução nº. 96/2008, a ANVISA regulamentou o uso dessas
expressões. No artigo 9º inciso III, permite-se o uso de expressões tais como
90
“seguro”, “eficaz” e “qualidade”, em combinação ou isoladamente, contanto que
sejam complementadas por frases que justifiquem a veracidade da informação
as quais devem ser extraídas de estudos de publicações cientificas,
devidamente referenciadas nos anúncios. Já no artigo 9º, inciso IV possibilitou-
se a utilização de expressões como “absoluta”, “excelente”, “máxima”, “ótima”,
“perfeita” e “total” quando relacionadas à eficácia e a segurança do
medicamento, desde que fielmente reproduzidas de estudos veiculados em
publicações científicas, devidamente referenciadas. (RDC 96/08 – ANVISA.)
A resolução também expressa que o apoio ou patrocínio a profissionais
de saúde não pode estar condicionado à prescrição ou dispensação de
qualquer tipo de medicamento. Os organizadores de eventos científicos nos
quais se permita propaganda ou publicidade de medicamentos deverão
protocolar documento na ANVISA, com antecedência de três meses,
informando o local e a data do evento, bem como as categorias de profissionais
participantes. (RDC 96/08 – ANVISA.)
Essa comunicação exigida pelo regulamento consiste que o
organizador do evento encaminhe documento simples
informando qual evento será realizado, local e data de
realização. A ANVISA não avaliará a possibilidade de
realização do evento nem concederá qualquer tipo de
autorização. Apenas terá conhecimento de que acontecerá um
evento com propaganda e publicidade de medicamentos,
objeto de monitoramento e fiscalização desta Agência.
(GPROP, 2008)
91
O regulamento, não tratou da proibição de ações de propaganda em
universidades. A justificativa foi a de que o Ministério da Educação precisa
regulamentar a matéria, pois envolve competência também daquele órgão.
(GPROP, 2008)
O setor regulado aplaudiu o consolidado da Consulta Pública, elaborado
pela ANVISA, respondendo com poucas críticas ao novo texto regulatório.
Edney Gershel Narchi – CONAR, cumprimentou e
parabenizou a ANVISA pelo trabalho, em especial por não
ter se deixado levar pela retrógrada proposta de proibição
da propaganda de medicamentos. Ressaltou que não
concorda com todas as propostas, e espera que até a
audiência pública, a ANVISA tenha aperfeiçoado alguns
dispositivos. (Ata da Reunião Extraordinária do ano de
2007 da Câmara Setorial de Propaganda e Publicidade de
Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária, ANVISA)
Em 8 de dezembro de 2008, nove dias antes da publicação da RDC
96/2008, o diretor-presidente da ANVISA, Dirceu Raposo de Mello, recebeu o
prêmio Hygeia (nome da deusa grega ligada à saúde e higiene), concedido
pela Associação Brasileira da Indústria de Medicamentos Isentos de Prescrição
(ABIMIP).
92
“O destaque é entregue para as personalidades que por sua
importância e atitude contribuem com a sociedade brasileira e
com a área de medicamentos isentos de prescrição médica.”
(ABIMIP, 2009).
“Para Dirceu Raposo, o prêmio Hygeia é o reconhecimento do
esforço que a Anvisa vem empreendendo para fortalecer o
serviço prestado ao país.” (ANVISA, 2008)
A Revista da Associação do Comércio Farmacêutico do Rio de Janeiro
de fevereiro de 2009 discute as mudanças e destaca:
O presidente da ABCFARMA, Pedro Zidól, afirma que para o
varejo, pouca coisa mudou em relação à RDC 102. Para ele, a
RDC 96 traz burocracias adicionais, mas incapazes de dificultar
a operacionalidade diária das farmácias e drogarias, além de
não serem necessários grandes investimentos para se
adequar.
“Zidól acredita que as vendas se manterão como estão.”
(ASCOFERJ, 2009)
Os laboratórios farmacêuticos e as agências de publicidade tiveram seis
meses para se adequar às exigências da nova legislação. A única norma
prevista na RDC 96/08 que entrou em vigor posteriormente é a que se refere à
distribuição de amostras grátis, cujo prazo de adequação se estendeu até
93
dezembro de 2009.
Quem descumprir as regras poderá ter que veicular uma
mensagem para corrigir a propaganda, é a chamada “mensagem retificadora”,
ou ter suspensa a venda do produto.
Art. 48 - Após a publicação da decisão condenatória que
aplicar a sanção de mensagem retificadora, o responsável será
notificado para apresentar o plano de mídia da propaganda ou
publicidade veiculada de forma irregular e uma proposta de
mensagem retificadora com o respectivo plano de mídia
provisório. (RDC 96/2008.)
Questões como a anuência prévia - modelo já adotado pela
França,Reino Unido, Portugal, Espanha, Austrália, México, entre outros - não
foi incluído ao texto final. Assim como a consideração de multas mais onerosas
a publicidade abusiva, enganosa e indireta foram descartadas.
Ainda sim, a Associação Brasileira da Indústria de Medicamentos
Isentos de Prescrição (ABIMIP) conseguiu uma liminar no Tribunal Regional
Federal da 1ª Região, em Brasília, que desobrigou seus filiados a cumprir
alguns artigos da RDC 96/2008, que começou a valer em 16 de junho de 2009.
A ABIMIP contestou na Justiça três pontos da nova resolução da
agência. São eles: restrição a distribuição de amostras grátis e de brindes
(voltados para médicos e farmacêuticos); a mensagem de advertência sobre
contra-indicações e a mensagem retificadora (caso a ANVISA julgue que a
propaganda traz algo inverídico, o laboratório deve lançar uma campanha com
94
o mesmo espaço e investimento, corrigindo a informação). Nota-se que a
liminar infere críticas justamente nos poucos pontos de avanço da RDC.
A ABIMIP possui 28 associados, na maioria grandes laboratórios, como
ABBOT, ACHÉ, ASTRAZENECA, BAYER, BOEHRINGER INGELHEIM DO
BRASIL, EUROFARMA, responsáveis por 85% do faturamento dos produtos
sem prescrição, cuja comercialização, em 2008, somou cerca de R$ 8 bilhões.
O valor equivale a 30% do mercado farmacêutico total. (FEBRAFARMA, 2009).
Assim, todos os laboratórios associados à ABIMIP não estavam obrigados a
cumprir as determinações da RDC 96/2008.
No mesmo sentido, em outubro de 2009, foi deferida a tutela requerida
pela ABRAFARMA
7
- Associação Brasileira de Redes de Farmácias e
Drogarias, para que as empresas filiadas à entidade não sofram qualquer
medida punitiva da ANVISA em razão do descumprimento das disposições da
RDC 96/2008. O argumento se baseia no inciso 4 do artigo 220 da
Constituição Federal, com respaldo da Lei nº 9.294/96, segundo o qual um
órgão executivo, como é a ANVISA, não tem poder de legislar sobre temas
como a propaganda de remédios, este poder é considerado privativo do
7 Fundada em 1991, a ABRAFARMA reúne as 28 maiores redes de farmácias do País, que
contam com mais de 2.600 lojas espalhadas por 290 cidades em 24 estados brasileiros. As
redes associadas representam cerca de 36% das vendas de medicamentos no País. A
associação tem como objetivo o aprimoramento das empresas filiadas, a preservação da
imagem institucional, o relacionamento com entidades públicas, governo e fornecedores, além
de apoio jurídico e pesquisa de mercado para o aperfeiçoamento das atividades.
(ABRAFARMA, 2009)
95
Congresso Nacional. Portanto, as ações se justificam pelo fato de que apenas
uma lei poderia regular essa prática, como são as Leis nº 6360/76 e nº
9.294/96 e seus respectivos decretos. (ABRAFARMA, 2009)
Em contrapartida, os setores que desejavam uma regulação mais
atuante, diante de toda insatisfação, após a edição da nova RDC, criticaram a
ANVISA por não ter cumprido acordo proposto por seu presidente, Dirceu
Raposo - ao IDEC, à ABRASCO e à SOBRAVIME – de realizar um fórum para
debater exclusivamente o estabelecimento da anuência prévia da propaganda
de medicamentos.
Em junho de 2008 a Anvisa realizou a primeira e única
audiência pública que tratou do tema, na qual o presidente da
agência, Dirceu Raposo, comprometeu-se a colocar em pauta
a discussão sobre anuência prévia de publicidade de
medicamentos. (...)
A ANVISA não realizou qualquer discussão sobre anuência
prévia, descumprindo com sua palavra, e publica agora uma
"nova" regulamentação da publicidade de remédios, que pouco
muda a realidade em relação à resolução anterior, é tímida e
não impede abusos. Além de não considerar as contribuições
enviadas por especialistas, a agência não justificou sua
decisão. (IDEC, 2008)
Em agosto de 2009, oito meses após a publicação da RDC 96/2008, o
IDEC também publicou uma pesquisa - realizada entre a última quinzena de
junho e a primeira de julho de 2009 - apontando que a maioria dos grandes
96
laboratórios farmacêuticos em atividade no Brasil encontra formas de burlar a
legislação. A internet é um dos principais meios utilizados. (IDEC, 2009)
A pesquisa selecionou os quinze maiores laboratórios atuantes no Brasil
- tanto de empresas nacionais quanto multinacionais – através dos rankings do
Instituto IMS Health e da revista Exame (Editora Abril). Os sites institucionais
destas empresas foram pesquisados. Nestes, foram procuradas referências
diretas ou indiretas a medicamentos ou doenças e seus tratamentos. A
pesquisa utilizou dez critérios para avaliar as irregularidades (Tabela 5).
O resultado da pesquisa foi que doze das quinze principais indústrias
farmacêuticas mantêm sites de promoção de medicamentos sob prescrição
médica, principalmente mantendo informações sobre doenças, disfunções e
más condições de saúde contra as quais o laboratório oferece medicamentos.
Outro dado encontrado diz respeito ao fato de que das doze empresas, sete
faziam menção expressa ao nome do medicamento, fazendo com que o
internauta (consumidor) descobrisse qual o medicamento é, supostamente, o
“mais indicado” para sanar seu mal. (IDEC, 2009)
97
Tabela 5: Critérios observados nos sites dos laboratórios farmacêuticos quanto
ao cumprimento da RDC 96/08.
Fonte: Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor – IDEC. 2009
Na pesquisa também foram identificados websites que, além de serem
falsamente informativos, também anunciavam políticas de fidelização e de
descontos. Os resultados da pesquisa foram enviados à ANVISA, solicitando
análise e providências. Como resposta ao estudo em outubro de 2009, a
ANVISA fez a suspensão das propagandas irregulares nos sites dos
laboratórios citados.
98
9.5
– EDUCANVISA
O Educanvisa, Projeto de Educação para Consumo Responsável de
Medicamentos e de Outros Produtos Sujeitos à Vigilância Sanitária foi criado
em dezembro de 2005, após um convênio firmado entre a ANVISA e o
Conselho Federal Gestor do Fundo de Direitos Difusos do Ministério da Justiça
(CFDD/MJ).
Diante do grande número de propagandas irregulares, a prática
da automedicação também muito difundida, aliado à
desinformação da população, a ANVISA desenvolveu projetos
de educação com o objetivo de desenvolver ações e
estratégias em educação e comunicação em saúde para os
mais diversos segmentos da sociedade, a fim de modificar os
hábitos dos cidadãos, principalmente os estudantes de modo
que os tornem mais críticos ao uso de medicamentos e aos
cuidados a saúde em geral. (ANVISA, 2008).
A proposta do projeto é capacitar professores e profissionais da
vigilância sanitária para que atuem como multiplicadores do projeto. A
justificativa é de que a capacitação para promoção da saúde no contexto
escolar pode estimular um maior entendimento das informações veiculadas
pelas peças publicitárias e minimizar os riscos e eventos adversos decorrentes
do consumo de produtos adquiridos por influência da propaganda. (ANVISA,
2008b)
99
As ações do EDUCANVISA começaram efetivamente em 2006, quando
ocorreu a 2ª Reunião Ordinária da Câmara Setorial de Propaganda e
Publicidade de Produtos sujeitos à Vigilância Sanitária da ANVISA em fevereiro
de 2006. Na época, os representantes das Universidades do Projeto Monitora
propuseram-se a encabeçar o projeto de Educação para o Consumo, com o
apoio de outras entidades-membro da Câmara. A proposta foi incluída no
Grupo de Trabalho Ações em Comunicação e a coordenação das atividades
ficou a cargo das Universidades do Projeto Monitora. Como parceiros dentro do
Grupo de Trabalho estiveram: ANER, ANJ, Febrafarma, Abimip, Interfarma e
Alana. E CBDL, IDEC, CFN, CFM, como parceiros pontuais.
O projeto piloto foi desenvolvido em Brasília, em setembro de 2006.
Apenas nove professoras de ensino fundamental de uma escola do Distrito
Federal foram capacitadas e participaram de oficinas e da elaboração de
material didático sobre temas do projeto.
Durante o segundo semestre de 2006, foram realizados 11 cursos de
capacitação, nas cidades de Aracaju (SE), Brasília (DF), Florianópolis (SC),
João Pessoa (PB), Juiz de Fora (MG), Natal (RN) e São Luis de Montes Belos
(GO). Os cursos resultaram na capacitação de 136 profissionais de vigilância
sanitária, 317 professores e oito representantes de Procons. (Relatório de
Atividades do Educanvisa 2005-2008. ANVISA, 2008b)
A partir de 2007, a aplicação do projeto nas escolas teve o objetivo de
atingir, direta e indiretamente, cerca de 15.000 alunos. (ANVISA, 2007c)
Na segunda etapa do projeto, realizada no segundo semestre de 2007, a
ANVISA produziu mais manuais, cartilhas, folders e cartazes, chegando a um
total de 2.000 manuais de apoio aos professores quando fossem desenvolver
100
as atividades em sala de aula e 4.500 manuais previstos para profissionais de
vigilância sanitária (ANVISA, 2007c). As escolas também receberam materiais
de motivação, como relógios de parede temáticos e estojos escolares, como
forma de incentivar e reforçar a manutenção das atividades do projeto. Os
custos envolvidos não foram declarados pela ANVISA no Relatório Final das
Atividades do Educanvisa 2005-2008.
As ações educativas desempenhadas pela Gerência ganhavam mais e
mais força. Em alguns momentos sobrepondo-se até mesmo a discussão sobre
a Consulta Pública 84/2005. Por exemplo, durante a 4ª Reunião Ordinária da
Câmara Setorial de Propaganda, realizada em julho de 2007 a Consulta
Pública sequer entrou na pauta. No entanto, o segundo ponto foi a
apresentação do Educanvisa.
Em 2008, não houve alteração das cidades contempladas em relação
aos anos anteriores. De acordo com o Relatório Final das Atividades do
Educanvisa (2005-2008), 332 professores foram capacitados e
aproximadamente 13.300 alunos receberam as informações durante o ano.
Outro material didático é lançado em abril, desta vez um guia específico
para orientação dos comunicadores do rádio.
Como saldo, a ANVISA divulgou ter capacitado 136 profissionais de
Visa, 450 professores e educado cerca de 20.400 alunos entre 2006 e 2008.
(ANVISA, 2008b)
O Projeto Educanvisa passou por mais uma expansão no ano de 2009.
Esta ampliação estava prevista como uma das metas do projeto educativo Mais
101
Saúde
8
, incluído no programa do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC).
A Meta inicial - como divulgado na página eletrônica da ANVISA no mês de
maio - foi:
Para 2009, a meta é oferecer atividades educativas e
informativas a mais 19.040 estudantes e formar mais
multiplicadores, entre 544 docentes, 32 servidores das
vigilâncias sanitárias e 32 educadores. (ANVISA, 2009d)
Embora a ANVISA tenha divulgado, em setembro de 2009, o sucesso
das iniciativas e afirmar ter excedido mais de 100% das metas, os resultados
não foram como prometidos.
“A ANVISA excedeu em mais de 100% a meta prevista para
seu projeto educativo no Mais Saúde (...)”
O Projeto Educanvisa capacitou 483 professores e 31
coordenadores pedagógicos 33 servidores das Vigilâncias
Sanitárias (Visas) de 31 cidades das regiões Norte, Nordeste,
Sudeste e Centro-Oeste. O número de docentes preparados
este ano atinge um universo de 16 mil estudantes do ensino
fundamental e médio. (ANVISA, 2009e)
8 - O Programa Mais Saúde: Direito de Todos foi lançado em dezembro de 2007, contempla 73
medidas e 171 ações, distribuídas em sete eixos de intervenção. A promoção à saúde está
contemplada no primeiro eixo. O eixo quatro investe na força de trabalho em saúde. (Mais Saúde.
Direito de Todos 2008-2011, Ministério da Saúde)
102
Outra mudança se deu em relação ao Projeto de Monitoração da
Propaganda de Medicamentos, que em sua 4ª fase (2009) dedicou todas as
suas atividades em torno de ações educativas. (ANVISA, 2009c).
103
10 Conclusão
Na atualidade, o medicamento vem alcançando importância cada vez
mais significativa na vida moderna, extrapolando muitas vezes o caráter
farmacoterâpeutico para o qual foi produzido, sendo rotineiramente prescrito,
vendido e usado de forma irracional. (BARROS, 2004) Isso se deve ao
estímulo ao consumo, em muitos casos excessivo, promovido pelas empresas.
Vários estudos comprovam que a propaganda consegue alterar o padrão de
prescrição dos médicos, além de ser considerada a principal fonte utilizada por
estes para sua atualização terapêutica. (TEMPORÃO, 1986)
Os pressupostos da promoção e publicidade da indústria farmacêutica
geralmente excedem amplamente os recursos que o governo pode gastar com
a promoção voltada para o consumo adequado de medicamentos. Além disso,
durante a utilização dos medicamentos, é frequente a ocorrência de efeitos
adversos que acarretam resultados danosos, gastos desnecessários ou
aumento das despesas com a saúde dos indivíduos.
Ao tratar o medicamento como uma mercadoria qualquer, as técnicas
publicitárias vêm se sofisticando e utilizando instrumentos que reforçam o
processo de medicalização. (BARROS, 2008).
A RDC 102/2000 apresentava fragilidades que faziam com que a
população ficasse exposta não apenas a risco, mas também ao consumo
desnecessário de produtos farmacêuticos, sejam os sem exigência de
prescrição (chamados de “venda livre”), seja os de venda sob prescrição.
Basicamente, a regulação que existia na área da propaganda de
medicamentos, em particular a voltada para o grande público, apresentava
104
problemas graves: (i) a regulação feita depois da disseminação da peça
publicitária; (ii) o valor irrisório das multas arrecadas pela ANVISA frente ao
total de gastos empregados com propagandas de medicamentos pelo setor
regulado; (iii) o grande número de infrações – mais de 90% de peças
publicitárias de medicamentos foram consideradas irregulares (ANVISA, 2007);
(iv) e finalmente a advertência ‘A persistirem os sintomas, o médico deverá ser
consultado’ — exibida logo após os comerciais de medicamentos — que ao
invés de alertar, serve de estímulo à automedicação. (NASCIMENTO, 2007)
As fragilidades do modelo regulador e os indicadores não só da
aplicabilidade da RDC 102/2000 são demonstrados pelos resultados gerais do
Projeto de Monitoração de Publicidade e Propaganda de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária. Em suas três fases iniciais (2001-2007), o elevado grau de
infração das peças publicitárias denota o quanto a legislação ainda está
distante de controlar os riscos gerados pela publicidade enganosa.
Uma vez que a ANVISA tem como sua principal fonte de captação de
peças infratoras o Projeto de Monitoração de Propaganda de Produtos Sujeitos
à Vigilância Sanitária, em convênio com as Universidades, se este projeto não
estiver implementado de modo contínuo e sistemático, a monitoração também
não estará. O grande intervalo de tempo para a renovação de um convênio
para outro faz com que as equipes nas universidades se desintegrem e os
alunos sem atividades e sem bolsas acabem movendo-se para outros projetos.
Além disso, com as atividades interrompidas nas universidades, a principal
forma de monitoração passa a não ser realizada. Foi o que ocorreu entre 2008
e 2009. A fase III do Projeto terminou em julho de 2008, enquanto a primeira
105
atividade da fase seguinte foi realizada apenas em abril de 2009, registrando-
se nove meses de intervalo entre um convênio e outro. (ANVISA, 2009)
Quando o projeto foi retomado, em 2009, na fase IV, com ações voltadas para
a educação, com as equipes nas universidades bastante reduzidas em relação
aos anos anteriores, ficou clara a mudança de perfil da ANVISA, pois o projeto
inicial intitulado “Projeto de Monitoração de Propaganda de Produtos Sujeitos à
Vigilância Sanitária” não mais atua na monitoração e fiscalização de peças
infratoras e sim em ações de educação continuada.
Além disso, são poucas as equipes de monitoração nas universidades
para controlar a grande quantidade de mídias e locais de veiculação da
propaganda. Tendo em vista todo o território nacional, por mais alarmante que
sejam os resultados do Projeto Monitoração, a baixa abrangência do Projeto –
com apenas 19 equipes - indica que as irregularidades cometidas nas
propagandas de medicamentos devam ser ainda maiores. A monitoração pós-
veiculação, portanto, não demonstra ser uma ferramenta eficaz. O Projeto
Monitoração é apenas uma amostra do tamanho das irregularidades, a porção
possível de se captar, estipulada pela ANVISA. As equipes possuíam prazos e
metas relacionadas à captação de peças publicitárias e visitação de
estabelecimentos, que estavam estipulados no ato de pactuação do convênio.
Diante de todas as fragilidades expostas e não sendo mais possível
justificar as falhas e as críticas crescentes à RDC 102/2000, a ANVISA se viu
obrigada, em 2005, através da Consulta Pública 84/2005, oficializar o debate.
Abriu-se então uma oportunidade de se construir uma norma que realmente
106
protegesse os cidadãos das irregularidades e excessos cometidos pelo setor
regulado ao longo de décadas.
A Consulta Pública (CP) é um dos mecanismos de participação da
sociedade civil e tem como um dos objetivos dar maior legitimidade à atuação
da Agência. No entanto, o procedimento relativo às Consultas Públicas
realizadas pela ANVISA possui muitos entraves à participação social. Um deles
é a organização das consultas, que varia entre si. Dependendo do tema
abordado na Consulta Pública, o setor da ANVISA responsável por aquele
assunto define e aplica as regras - como prazos máximos que a consulta ficará
disponível, eventuais prorrogações, respostas aos participantes, divulgação
das manifestações, critérios para aceitação ou descarte das contribuições e a
data de publicação. Este fato dificulta o controle e fiscalização por parte da
sociedade dos encaminhamentos feitos pela Agência, pois não se tem o
conhecimento preciso das regras adotadas.
Foi o que ocorreu com a CP 84/2005, que permaneceu aberta a
contribuições durante 120 dias e um “consolidado” foi apresentado dois anos
depois, em dezembro de 2007, exclusivamente aos membros da Câmara
Setorial de Propaganda. A RDC 96/2008 foi editada no ano seguinte (em
dezembro de 2008) e três anos e meio após o envio das contribuições, em
julho de 2009, a nova Resolução entrou em vigor. Neste sentido, a demora no
processo e a ausência de divulgação das contribuições recebidas - até mesmo
no interior da Câmara Setorial de Propaganda da própria ANVISA -
prejudicaram o controle social sobre o processo. Por outro lado, os documentos
publicados na página eletrônica da ANVISA, como o consolidado das
107
contribuições, os comentários gerais realizados pela Gerência sobre a
fundamentação utilizada para rejeitar ou aceitar algumas das sugestões
enviadas à CP 84/2005, só foram divulgados depois da publicação da
Resolução, quando o processo já se encontrava totalmente concluído, sem
espaço para contestação e debate. São limitações ocorridas ao longo da
Consulta Pública 84/2005, que demonstram a grande fragilidade dos
mecanismos de participação, no que poderia ser um verdadeiro processo de
ausculta à sociedade.
No tocante à participação da sociedade civil na elaboração da norma, a
análise das contribuições referentes à regulamentação da propaganda de
medicamentos permitiu concluir que a Consulta Pública foi utilizada pelos
diversos segmentos da sociedade civil, em maior ou menor proporção. Mas a
pesquisa concluiu, também, que nem todos os segmentos que enviaram
sugestões tiveram seus interesses contemplados através da incorporação de
suas sugestões ao texto final da norma.
As formas de pressão identificadas durante o processo de análise das
contribuições remetidas à GGPROP, utilizadas pelos grupos para alcance de
seus interesses, foram o envio de sugestões de mesmo teor por atores
diversos, envio de documento único assinado por vários atores e
encaminhamentos de manifestações de apoio já realizadas por outros atores.
O Grupo de “Publicitários & Propagandistas” questionou mais uma vez a
competência da ANVISA em legislar sobre a propaganda de medicamentos,
como já ocorrera no processo de construção da RDC 102/2000. A crítica deste
108
grupo se concentra no fato de que a ANVISA deveria se restringir apenas ao
controle de medicamentos de venda sob prescrição, com a justificativa de que
o CONAR é capaz de se auto-regulamentar, e ter legitimidade para suspender
e alterar os anúncios de medicamentos de venda livre que não estejam de
acordo com as normas estabelecidas, respeitando as determinações da
ANVISA. E que a existência do Código Brasileiro de Auto-Regulamentação
Publicitária seria suficiente para fiscalizar o setor. Sob esse argumento, o grupo
afirma que não seria necessário criar uma espécie de “censura prévia à
propaganda”. A outra crítica feita em relação à competência da ANVISA para
legislar sobre a publicidade, feita pelo setor regulado, é que essa legislação
caberia privativamente ao Congresso Nacional e não a uma Agência
Reguladora.
Verifica-se que o debate sobre o controle da publicidade de
medicamentos é levado, pelo setor regulado, para o campo jurídico. O que a
Constituição determina de fato é que cabe ao Estado garantir políticas públicas
que visem à “redução do risco de doenças e de outros agravos” (Art. 220 da
Constituição, Parágrafos 3º e 4º) além da necessidade de se assegurar o
direito à vida e à integridade física e psíquica dos cidadãos. Além do mais, os
códigos de auto-regulamentação são insuficientes e ineficazes para o controle
de eventuais irregularidades cometidas na propaganda. Observando o website
do CONAR, em 2009, estão publicadas apenas 26 “decisões e casos”
envolvendo propagandas de produtos farmacêuticos julgados por seu Conselho
de Auto-Regulamentação. (CONAR, 2010) Foram 24 ações incitadas por outro
laboratório na disputa por mercado, alegando que determinada propaganda se
109
privilegia em relação a outra. Nota-se, portanto, que o interesse de proteção do
cidadão está em segundo plano. Na realidade, o CONAR é um mero fórum
empresarial, cuja atuação, no máximo, pode ser qualificada como acessória e
complementar às funções de Estado, a exemplo do que ocorre em países
europeus. Portanto, esta competência cabe legalmente aos órgãos federais e
estaduais de vigilância sanitária, que por ventura podem não exercer
eficientemente este papel por uma série de fatores, como os limitados
mecanismos de regulação e a baixa eficiência.
O segmento que apresentou o maior percentual de incorporação de
sugestões, no âmbito da Consulta Pública, foi o representativo das indústrias
farmacêuticas (54%), embora o número de subscritores de suas propostas
correspondesse apenas a 4,8% do total de contribuintes. Ou seja, mais da
metade das contribuições aceitas para a formulação da nova Resolução veio
justamente do setor regulado, a quem o novo texto deveria constranger. Isso
demonstra o peso que o setor teve sobre as decisões da reforma da RDC.
Essa supremacia do setor regulado também se manifesta na própria
composição da Câmara Setorial de Propaganda, considerando-se as múltiplas
representatividades, que lhes dá maior poder de influência nos debates. Ao
longo da Consulta Pública muitas das reivindicações da indústria farmacêutica
foram concedidas, inclusive a que se refere às amostras grátis, cujo prazo de
adequação foi de um ano, ao invés de seis meses, tempo fixado para o resto
da Norma entrar em vigor. Somando-se todas as propostas do conjunto do
setor regulado (indústrias farmacêuticas, comércio varejista, mídias e agências
110
publicitárias) que foram incorporadas à nova RDC, elas totalizam-se 61% das
sugestões aceitas.
Significativamente menos contemplado está o grupo “Profissional de
Saúde” que representou 73,6% dos contribuintes, enviou 177 manifestações e
comentários gerais e teve apenas 23% das sugestões incorporadas, em
relação ao total de contribuintes. Ressalte-se que, neste grupo, estava o bloco
de 19 propostas subscritas pela grande maioria dos profissionais de saúde, que
foi inteiramente descartado. Nele estavam listadas propostas como a
implantação do mecanismo da anuência prévia das peças publicitárias pelo
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (como ocorre na Europa), maiores
punições aos infratores, dentre outras, que eram totalmente rechaçadas pelo
setor regulado e sintomaticamente não foram contempladas.
Uma das propostas mais atacadas, a da implantação da anuência prévia
da propaganda farmacêutica - que visa assegurar um mínimo de qualidade da
informação divulgada aos prescritores e evitar o estabelecimento do risco
sanitário para somente depois disso o sistema regulador atuar - foi classificada
como ato de “censura” pelo setor regulado. O que o setor argumentou foi que
os países que vivenciaram esta experiência, não obtiveram sucesso; e que,
considerando a legislação brasileira, seriam inconstitucionais, de acordo com o
Artigo 5º, IX da Constituição Federal, que assegura o amplo direito à liberdade
de expressão e criaria mais entraves burocráticos no modelo regulador.
(ABRAFARMA, 2009)
111
Na época, um artigo publicado no “Boletim da Sobravime” analisa a
constitucionalidade da Anuência Prévia. Ele é assinado por dois juristas. O
primeiro é Marcus Orione Gonçalves Correia, juiz federal, professor da
Faculdade de Direito da USP e da Escola Paulista de Direito Social; e o outro
autor é Renato Negretti Cruz, advogado, mestre em Direito da Seguridade
Social e especialista em Direito pela mesma Escola Paulista de Direito Social.
“Além de permitir esse tipo de propaganda comercial,
observadas certas restrições, também impõe ao Estado o
dever de dar à própria pessoa e à família meios legais que
permitam a elas se defenderem de programas, bem como de
propaganda de produtos, práticas e serviços que possam ser
nocivos à saúde e ao meio ambiente” (...) “a restrição pode
aqui ser aprimorada no sentido de se transformar em poderoso
instrumento de efetivação da saúde pública - inclusive com
máximo alcance do direito efetivo à informação que o usuário
de medicamentos teria à sua disposição.
(...) entendemos que seria o caso de reativar a discussão a
respeito da possibilidade de prévia autorização da veiculação
da peça publicitária, prevista no artigo 58 da Lei Federal no
6.360, de 23 de setembro de 1976, ainda em vigor, que dispõe
sobre a Vigilância Sanitária a que ficam sujeitos os
medicamentos e demais produtos farmacêuticos.
112
(...) “esta providência, aparentemente, parece ter sido
recepcionada na Constituição Federal de 1988, já que se
enquadra perfeitamente nas já analisadas restrições de seu
artigo 220 à propaganda comercial de medicamentos”
(CORREIA; CRUZ, p.21)
Apesar dos argumentos do IDEC, da ABRASCO e da SOBRAVIME, a
proposta de anuência prévia não foi incorporada pela ANVISA à RDC 96/2008.
Desta forma, as peças publicitárias irregulares hoje veiculadas nos meios de
comunicação, que chegam a 90% do total, segundo a própria ANVISA,
permanecerão submetendo a população a risco sanitário, já que não passam
por avaliação prévia e muito provavelmente não sofram fiscalização posterior, a
menos que sejam denunciadas pelo próprio cidadão ou sejam identificadas
pela GGPROP. Assim, nem mesmo a falsa aparência de regulação existe
mais. Além disso, com a fase IV do Projeto de Monitoração se dedicando
prioritariamente a atividades educativas, e não a monitoração, nem mesmo os
parâmetros anteriores (por mais catastróficos que fossem) não serão
conhecidos e autuados na frequência anterior.
Diante disso, a proposta de mensagem retificadora, considerada como
um dos grandes avanços da nova Regulação, perde consideravelmente
importância, pois como a ANVISA identificará quais são as propagandas
irregulares no mercado para então puni-las com mensagens reparadoras?
A manutenção do atual modelo regulador, rechaçando qualquer
possibilidade de construção de um regime de autorização prévia, da
propaganda de medicamentos ao grande público, evidencia a incapacidade da
113
ANVISA de assegurar o cumprimento de uma de suas funções primordiais, que
é a de defender a sociedade do risco sanitário provocado pela propaganda
irregular de medicamentos. Pois mesmo que a ANVISA amplie em várias vezes
a sua atuação e aplique multas com valores ainda maiores, as propagandas
irregulares continuarão a ser reprimidas posteriormente à sua disseminação e
permaneceria inexistindo qualquer mecanismo que impedisse que as multas de
baixo valor continuassem sendo incorporadas ao preço final do medicamento.
Em julho de 2009, a RDC 96/2008 entrou plenamente em vigor, mas sua
aplicabilidade está suspensa em relação às empresas alcançadas por decisões
liminares em primeira instância, proferidas em processos judiciais, enquanto
durem seus efeitos. Assim, a RDC 96/2008 fica sendo aplicada a poucas
empresas, uma vez que as maiores associações dos setores de publicidade,
do comércio farmacêutico varejista e da indústria entraram com liminares
suspendendo alguns pontos importantes da Resolução. Os pontos
questionados se referem à restrição a distribuição de amostras grátis e de
brindes, a mensagem de advertência sobre contra-indicações e a mensagem
retificadora. Sem estas exigências, a nova RDC 96/2008 basicamente reproduz
a antiga RDC 102/2000. A única restrição, das consideradas mais polêmicas,
que não foi questionada pelas liminares impetradas pelo setor regulado diz
respeito à participação de artistas, “celebridades” e as imagens de pessoas
tomando medicamentos. Sendo assim, a RDC 96/2008 perde, portanto,
significativamente sua legitimidade como norma reguladora, uma vez que os
maiores setores que seriam por ela regulados passam a não considerá-la. Por
outro lado, a própria ANVISA opta por abrir mão de sua função reguladora,
114
preferindo concentrar suas ações em atividades educadoras e deixando sua
função fiscalizadora em segundo plano.
As ações do EDUCANVISA, de acordo com a ANVISA, “são para elevar
a consciência voltada para o uso correto do medicamento, e visam minimizar o
risco sanitário a que a população brasileira está submetida pela publicidade
irregular de medicamentos.” (ANVISA, 2008b) No entanto, constata-se o
quanto estas ações são restritas e limitadas. Segundo sua própria
apresentação, a iniciativa está alocada à participação dos órgãos de vigilância
sanitária locais (estaduais e municipais) das cidades envolvidas no projeto, e
posteriormente das Universidades conveniadas. No primeiro ano (2005),
ocorreu em apenas 7 cidades, nenhuma delas faz parte das grandes regiões
metropolitanas brasileiras, mas foi responsável pelo atraso da conclusão da CP
84/2005. A Gerência se justificava dizendo que as demandas relativas aos
projetos da área de educação requeriam a dedicação de seus técnicos e que a
equipe técnica era reduzida. (ANVISA, 2008b)
Sabe-se que ações educativas costumam oferecer retornos de longo
prazo e necessitam de uma grande abrangência. Sendo assim, a inserção de
conteúdos de vigilância sanitária na grade escolar seria de mais valia e ainda
ampliaria a abrangência a todo território nacional.
Portanto, ao avaliar o caminho percorrido pela regulamentação brasileira
da propaganda de medicamentos, observa-se que durante mais de trinta anos,
desde a edição da Lei 6.360/76, não houve uma norma efetiva que
115
conseguisse impactar de forma positiva a qualidade da publicidade de produtos
farmacêuticos no Brasil.
Passados três anos de discussão para a reforma da regulação de
propaganda de medicamentos no país, a nova RDC 96/2008 não conseguiu
registrar avanços em relação à anterior RDC 102/2000, uma vez que suas
substanciais fragilidades permanecem. É preciso que se aprofunde ainda mais
o debate no sentido da proibição ou maior controle da propaganda de
medicamentos no país. Com reformas pontuais na regulação, apenas os
interesses econômicos dos fabricantes de medicamentos justificam a
veiculação de tais campanhas publicitárias, em detrimento da saúde pública.
116
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