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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PIAUÍ
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS E LETRAS
MESTRADO EM POLÍTICAS PÚBLICAS
Pierre George Sales
ANÁLISE DA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA ESTADUAL DO PIAUÍ FOCADA NA GESTÃO DE
RECURSOS HUMANOS
Teresina
2009
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1
PIERRE GEORGE SALES
ANÁLISE DA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
ESTADUAL DO PIAUÍ FOCADA NA GESTÃO DE RECURSOS
HUMANOS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Universidade
Federal do Piauí, como exigência parcial à
obtenção do título de Mestre em Políticas
Públicas, área de concentração: Estado,
Sociedade e Políticas Públicas.
Orientadora: Profa. Dra. Maria do Rosário de
Fátima e Silva
TERESINA
2009
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2
5163a Sales, Pierre George.
Análise da modernização da administração pública estadual
do Piauí focada na gestão de recursos humanos. / Pierre George
Sales. Teresina: 2009.
133fls.
Dissertação (Mestrado em Políticas Públicas) Universidade
Federal do Piauí – UFPI.
Orientação: Profª. Drª. Maria do Rosário de Fátima e Silva.
1. Gestão de Recursos Humanos. 2. Administração Pública.
3. Reforma do Estado.
C.D.D. – 658.3
3
Pierre George Sales
ANÁLISE DA MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL DO
PIAUÍ FOCADA NA GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
Dissertação apresentada à Banca Examinadora
do Programa de Pós-Graduação em Políticas
Públicas da Universidade Federal do Piauí,
como exigência parcial à obtenção do título de
Mestre em Políticas Públicas. Área de
concentração: Estado, Sociedade e Políticas
Públicas.
Aprovado em: ______ / ______________ / _______
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________________
Prof
a
. Dr
a
. Maria do Rosário de Fátima e Silva - UFPI
Orientadora
______________________________________________________
Prof. Dr. Ricardo Ribeiro Allagio - UFPI
Examinador
______________________________________________________
Prof
a
. Dr
a
. Maria D'Alva Macedo Ferreira - UFPI
Examinadora
4
Ao meu amado guerreirinho Mateus
Holanda Sousa Sales, garotinho importante e
que está sempre presente em nossos corações.
5
AGRADECIMENTOS
Aos meus filhos amados, Pedro e Mateus.
À minha querida esposa.
À minha mãe, sempre exemplar e presente.
Às minhas avós, D. Santa e D. Mindú.
Aos meus avôs, Sr. Hugo Reis e Sr. José Alves.
A meu pai.
A meu padrasto.
À minha querida irmã e queridos irmãos.
À minha cunhada e cunhado.
À minha sobrinha Lavínia.
A meu sobrinho Heitor.
Aos meus tios e tias.
Aos meus grandes amigos.
À minha orientadora, Professora Doutora Maria do Rosário de Fátima e Silva.
À Neila Palácio, secretária do mestrado e minha amiga.
Meu muito obrigado a todos.
6
RESUMO
O presente trabalho constitui um esforço intelectual, metódico e de caráter analítico-
dedutivo, no sentido de deslindar o processo de modernização da administração
pública estadual do Piauí, no período 2003-2008, com atenção especial à gestão de
recursos humanos. Processo este que objetiva estabelecer uma administração
pública focada nos resultados, que tenha capacidade de otimizar o gasto público, na
oferta dos serviços e produtos públicos demandados crescentemente pela
sociedade. De modo que são necessários determinação política, meios materiais e
financeiros, e, aliado a esses, o desenvolvimento da variável transversal à própria
administração pública, imprescindível ao êxito do processo modernizante: recursos
humanos. Deste modo, foram estudadas as ações estrategicamente realizadas, bem
como os resultados de caráter duradouro e de reversão custosa, pelo governo
estadual, em três componentes fundamentais do organograma público do Estado,
pela amplitude da repercussão e influência no restante da máquina, quais sejam
Secretaria de Administração, Secretaria de Fazenda e Escola de Governo, por meio
de extensa pesquisa documental e ainda de entrevistas semiestruturadas, via
técnica gravador com os sujeitos envolvidos diretamente no desenvolvimento do
processo modernizante. A fim de proceder a análise qualiquantitativa do citado
processo, o estudo buscou referências nos processos modernizantes que
influenciaram e influenciam (quer convergente quer divergentemente) a
administração pública brasileira, e nela a administração pública estadual. Assinale-
se que o contexto administrativo e financeiro público estadual do Piauí, em 2003, era
adverso administrativa e financeiramente ao atendimento das demandas da
população. O governo que toma posse em 2003 estabelece como um grande
desiderato a modernização da administração pública estadual, por meio do
fortalecimento instrumental, processual, e ainda do desenvolvimento dos recursos
humanos; no que foi exitoso, conforme a análise do conjunto de dados e
informações obtido durante a pesquisa.
Palavras-chaves: Modernização Administrativa. Gestão de Recursos Humanos.
Reforma do Aparelho do Estado. Administração Pública.
7
ABSTRACT
This work is built on an intellectual effort, methodical and analytical-deductive
character in order to unravel the process of modernization of the state government of
Piauí in the period between the years 2003-2008 with special focus on human
resources management. This process that aims to establish a government focused
on results, which is able to optimize public spending in the provision of public goods
and services increasing demand by society. Are needed so that the determining
policy, financial and material resources and those allied to the development of
variable cross the very government and essential to the success of the modernizing
process, which are human resources. There were studied the strategic actions taken
and the results that are lasting and costly to reverse, the state government in three
key components of the organization's public status, the magnitude of the impact and
influence the rest of the machine, which are secretary of administration, secretary of
finance and school of government, through extensive documentary research and
semi-structured interviews with the peoples directly involved in the development
process of modernizing. In order to conduct analysis of that process qualiquantitativa
the study references in modernizing processes that affect and influence (both
convergent and divergent) and the brazilian government to her state government.
The administrative context and public financial state of Piauí in 2003 was adversely
administratively and financially to meet the demands of the population. The
government that took office in 2003 down as a great goal the modernization of state
government, by strengthening instrumental, procedural and human resource
development. As successful as was the analysis of all data and information obtained
during the search.
Keywords: Administrative Modernization. Human Resource Management. Reform of
the State Apparatus. Public Administration.
8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1
Diagrama do Movimento da Administração Pública
Estadual do Piauí no Sentido da Modernização
Administrativa......................................................................
66
Figura 2
Organograma da Unidade de Modernização
Administrativa do Governo Estadual do Piauí.....................
81
Figura 3
Hierarquia das Necessidades de Maslow............................
95
Figura 4
Organograma da EGEPI......................................................
109
Gráfico 1
Evolução da arrecadação estadual do Piauí do imposto
sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
sobre prestação de serviços de transporte interestadual,
intermunicipal e de comunicação – ICMS (R$)...................
73
9
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Ingressos, por concurso público, no serviço público federal,
segundo o nível de escolaridade do cargo..............................
45
Tabela 2
Quantitativo dos servidores públicos federais civis ativos do
Poder Executivo por nível de escolaridade do cargo...............
46
Tabela 3
Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita
corrente líquida........................................................................
54
Tabela 4
Quantitativo de leis aprovadas pela Assembleia Legislativa
Estadual do Piauí entre os anos 2003-2009............................
64
Tabela 5
Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita
corrente líquida........................................................................
69
Tabela 6
Evolução nominal das despesas com pessoal e encargos da
administração pública estadual do Piauí por Poder (em R$)...
92
Tabela 7
Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita
corrente líquida........................................................................
93
Tabela 8
Evolução da média individual mensal do gasto com pessoal
e encargos da administração pública estadual do Piauí
(2003-2008)............................................................................
102
Tabela 9
Evolução quantitativa das nomeações para o serviço público
estadual, originadas de concursos públicos, no período
2003-2009...............................................................................
104
Tabela 10
Evolução do quantitativo de beneficiários diretos da atuação
da EGEPI................................................................................
111
10
LISTA DE SIGLAS
AGESPISA Águas e Esgotos do Piauí S/A
ATI Agência de Tecnologia da Informação do Estado do Piauí
APF
Administração Pública
Federal
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEF Caixa Econômica Federal
CEPRO
Fundação Centro de Pesquisas Econômicas e Sociais
CEPISA Companhia Energética do Piauí
CGE Controladoria Geral do Estado
CHESF
Companhia Hidro Elétrica
do Vale do São Francisco
CONSAD Conselho Nacional de Secretários de Administração
CLAD Centro Latino-americano para o Desenvolvimento
CNAE
Classificação Nacional de Atividades Econômico
-
Fiscal
CNP Conselho Nacional de Petróleo
COJUL Corpo de Julgadores
CPF Cadastro Nacional de Pessoas Físicas
CSN Companhia Siderúrgica Nacional
DAS Direção e Assessoramento Superiores
DASP Departamento Administrativo do Serviço Público
DER Departamento de Estradas e Rodagens
DETRAN Departamento Estadual de Trânsito/PI
ECF Emissor de Cupom Fiscal
EGEPI Escola de Governo do Estado do Piauí
ENAP Escola Nacional de Administração Pública
EPPGG Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
FHC
Fernando Henrique Cardoso
FUNDAT Fundo de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento da Administração
Tributária
GESPÚBLICA
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
ICMS Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e
sobre prestação de serviços de transporte interestadual, intermunicipal
e de comunicação
INSS Instituto Nacional de Seguro Social
11
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MEGP Modelo de Excelência da Gestão Pública
MF Ministério da Fazenda
MP Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
PIB Produto Interno Bruto
PMT Prefeitura Municipal de Teresina
PDTI Plano Diretor de Tecnologia da Informação
PNAFE Programa de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros
PNAGE Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do
Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal
PNEF Programa Nacional de Educação Fiscal
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPA Plano Plurianual
PROCON
Programa de Proteção e Defesa do Consumidor/PI
PROMOTAF Programa de Modernização da Administração Tributária e Financeira
do Estado do Piauí
PSDB
Partido da Social Democracia Br
asileira
PT Partido dos Trabalhadores
SEAD Secretaria de Estado da Administração
SEFAZ
Secretaria de Estado da Fazenda
SEGES Secretaria de Gestão
SEMA Secretaria Municipal de Administração e Recursos Humanos
SEPRO
Serviço Federal de Proc
essamento de Dados
SIAFEM Sistema Integrado de Administração Financeira para os Estados e
Municípios
SIAT
Sistema Integrado de Administração Tributária
SINE Sistema Nacional de Emprego
SRH Secretaria de Recursos Humanos
TI
Tecnologia da Info
rmação
UESPI Universidade Estadual do Piauí
UNAFIN Unidade Administrativo-Financeira da Secretaria Estadual de Fazenda
12
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO........................................................................................ 13
2 A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO................ 19
2.1 A Modernização Daspeana.................................................................. 19
2.2 A Reforma do Aparelho do Estado brasileiro no governo FHC........
23
2.3 A política de gestão de recursos humanos no âmbito do
GESPÚBLICA.........................................................................................
34
3 O CONTEXTO ADMINISTRATIVO-FINANCEIRO PÚBLICO DO
ESTADO DO PIAUÍ EM 2003................................................................
48
3.1 Antecedentes políticos à ascensão do novo governo em 2003....... 48
3.2 A realidade das contas públicas estaduais........................................ 52
3.3 Administração pública estadual.......................................................... 55
4 A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL
DO PIAUÍ................................................................................................
60
4.1
O conceito de Path Dependence.........................................................
61
4.2 Aspectos operacionais básicos do processo de modernização da
administração pública estadual..........................................................
63
4.3 A modernização fazendária................................................................. 67
4.4 A modernização da Secretaria de Estado de Administração........... 74
4.4.1 O Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do
Planejamento dos Estados brasileiros e do Distrito Federal –
PNAGE no Piauí.....................................................................................
75
4.4.2 Os estágios da reforma da gestão de pessoas.................................. 87
4.4.2.1
O estágio 1 da reforma da gestão de pessoas: a retomada do controle
da gestão................................................................................................
88
4.4.2.2
O estágio 2 da reforma da gestão de pessoas: o desenvolvimento dos
recursos humanos...................................................................................
94
4.4.4.3
O estágio 3 da reforma da gestão de pessoas: o alinhamento dos
recursos humanos às estratégias governamentais.................................
104
4.5 A Escola de Governo no processo modernizante............................. 106
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................
114
REFERÊNCIAS.......................................................................................
118
ANEXOS................................................................................................. 128
13
1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho constitui um esforço intelectual, metódico e de caráter
analítico-dedutivo no sentido de deslindar o processo de Modernização da
administração pública estadual do Piauí com foco na gestão de recursos humanos,
adotando como limites temporais os anos 2003-2008. Para tanto, a pesquisa utilizou
como base de dados e informações: a) um conjunto de sujeitos escolhidos, de modo
intencional, entre os que participaram diretamente do planejamento e ou
desenvolvimento no processo analisado; b) extensa revisão da bibliografia pertinente
ao tema modernização administrativa; c) debruço sobre os documentos oficiais
federais e estaduais relativos ao tema; d) revisão da base de dados oficial
disponível, acerca da administração federal e estadual, que possibilitaram ratificar ou
retificar a análise de determinadas ações e resultados do processo local encetado.
Ainda a fim da obtenção e registro das informações pretendidas diretamente junto
aos sujeitos, foi utilizada a entrevista semiestruturada via técnica gravador.
Também se considerou a alta complexidade de se analisar um processo de
modernização administrativa, que conflui necessariamente, devido ao grau de
imbricamento, a dados quantitativos e a informações qualitativas, em que ambos
devem ser pesquisados e analisados concomitantemente, em razão da profundidade
da análise. E ainda quanto à diversidade de possibilidades de métodos, o
pesquisador encontrou em Chizzoti a base metodológica que orientou a pesquisa:
A pesquisa quantitativa não deve ser oposta à pesquisa qualitativa, mas
ambas devem sinergicamente convergir na complementaridade mútua, sem
confinar os processos e questões metodológicas a limites que atribuam os
métodos quantitativos exclusivamente ao positivismo ou os métodos
qualitativos ao pensamento interpretativo. Considera-se que é necessário
superar as oposições que subsistem nas pesquisas em ciências humanas e
sociais, e aponta-se que se pode fazer uma análise qualitativa de dados
estritamente quantitativos ou que o material recolhido com técnicas
qualitativas pode ser analisado com métodos quantitativos (CHIZZOTI,
1991, p. 34).
Deste modo, a pesquisa ora apresentada é denominada qualiquantitativa, na
medida em que, para estudo de objetos como o procedido, foram observadas, para
adequada fundamentação, as informações extraídas individualmente dos sujeitos
pesquisados, bem como as relativas ao conjunto de dados oficiais seriados
historicamente e disponibilizados pelas instituições públicas estudadas. Assinale-se
14
que, no encaminhamento de pesquisa desta natureza, não pode haver restrição
entre um dado objetivo e uma informação subjetiva relatada em determinada
entrevista, de forma a permitir uma complementação entre as informações
depreendidas, analisadas conjuntamente, como de fato elas se encontram na
realidade.
O recorte histórico da pesquisa (entre os anos 2003-2008) deveu-se ao fato
de, em 2003, iniciar-se concretamente o processo de modernização; quanto ao ano
de 2008, decorre da viabilidade temporal que vêm a reboque dos limites normativo-
institucionais próprios de trabalhos desta natureza, e que objetiva maior amplitude,
com vistas à percepção do impacto do processo de modernização administrativa na
operacionalização das ações públicas, via administração estadual, com foco na
gestão de recursos humanos.
A escolha do tema em questão, qual seja a gestão de recursos humanos no
âmbito do processo de modernização supramencionado, se deu em virtude de esta
variável (recursos humanos) ser considerada e formalmente expressa, conforme
demonstrado em parte específica do trabalho, a de maior transversalidade; e, ainda
como agravante, a que, dentre todas, menos avançou nas gestões públicas
estaduais, inclusive no caso do Piauí. Decerto, variável considerada não obstante
outras como: base de dados organizada e tecnologias de gestão a mais
problemática e fundamental, para o êxito do citado processo. Ressalte-se ainda a
intimidade do pesquisador com o tema, na medida em que sua atuação na docência
e na coordenação de curso no ensino superior ocorre há anos, mais especificamente
no campo da gestão de recursos humanos.
O trabalho foi estruturado em cinco partes, com três capítulos específicos,
que permitirão ao leitor ater-se analiticamente sobre o processo de modernização da
administração pública estadual do Piauí, focada na gestão de recursos humanos,
abarcando, a fim da melhor compreensão, processos semelhantes desenvolvidos na
administração pública federal, especialmente nas administrações dos presidentes
Fernando Henrique Cardoso e Luís Inácio Lula da Silva, e que foram deveras
influentes no processo desencadeado em nível estadual. Seguindo esta linha de
raciocínio, o presente estudo assim se dispõe: 1 Introdução, 2 A reforma do aparelho
do Estado brasileiro, que apresenta uma sistematização acerca do processo que
teve como marco histórico e operacional o movimento, no sentido da modernização
15
da administração pública brasileira, iniciado no primeiro governo Vargas,
marcadamente pela criação, em 1936, do Departamento Administrativo do Serviço
Público – DASP. Pioneirismo originado da necessidade de manutenção da
reprodução do capital, em um contexto econômico, político e administrativo adverso
à continuidade daquela reprodução, como será demonstrado adiante. Devido a esse
fato, o estudo inicia a reflexão com o debruço sobre a denominada Modernização
Daspeana, procurando demarcar as razões e o contexto que impeliram aquela
administração federal no sentido da modernização.
Em seguida, 3 O contexto administrativo-financeiro público do Estado do
Piauí, recai a análise sobre a tentativa de desenvolvimento de um modelo eficiente e
eficaz de administração pública referente a um contexto histórico mais recente e
mais abrangente, vertical e horizontalmente, que a modernização daspeana, ou seja,
a denominada Reforma do Aparelho do Estado colocada em avanço por Fernando
Henrique Cardoso, quando de sua ascensão à Presidência da República do Brasil.
Não obstante outras tentativas de reforma da materialidade do Estado, isto é, da
administração pública, a iniciada pelo citado governo é a que enseja mais
proximidade e influência (quer convergente quer divergente) no desenho atual da
modernização da administração pública brasileira em seus diferentes níveis. Sendo
assim, foi necessária, para este trabalho, a revisão, em linhas gerais, da citada
Reforma, e mais especificamente a variável recursos humanos em seu arcabouço. O
que deverá permitir ao leitor uma visão geral que enseje uma melhor compreensão
do atual processo de modernização da administração pública estadual. Assim foi
contemplado na parte dois do capítulo inicial um breve histórico da supracitada
reforma, com foco na variável recursos humanos.
Ainda na mesma parte, buscar-se-á entender, devido à importância e
influência no cenário atual, como foi trabalhada a gestão de recursos humanos no
âmbito do Plano de Gestão do Governo Lula, e mais especificamente no relativo ao
Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA –,
desenvolvido pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MP. Programa
que baliza e orienta a administração pública federal no sentido do modelo de
administração gerencial (ou seja, sumariamente, com foco nos resultados) em
substituição ao modelo de gestão burocrático (com foco nos meios) já sinalizado
expressamente quando da Reforma iniciada no governo FHC.
16
Torna-se oportuno esclarecer que, antes mesmo da publicação do decreto
que formalizou a implementação do GESPÚBLICA, já existia um movimento
intencional no aparelho do governo federal, que orientava a administração pública no
sentido do que posteriormente expressaria documentalmente o programa. Contudo,
o referido decreto é, dos documentos oficiais, o mais específico quanto ao tema
gestão pública, e o mais abrangente quanto aos objetivos referentes ao tema. De
maneira que o programa é considerado como um vetores do que se delineia como
uma nova gestão pública para o governo Lula. São apresentados ainda alguns dos
significativos avanços obtidos e medidas propiciadoras de um maior alinhamento da
gestão de recursos humanos aos objetivos do governo federal relativos a seu plano
de gestão pública.
Por ser uma característica dos Estados federativos, e especialmente no caso
brasileiro, onde a autonomia financeira, e mesmo técnica, das unidades
subnacionais é tímida em relação ao governo federal, e onde qualquer orientação ou
reorientação mais profunda naquele nível enseja ações similares nos entes
federados por meio de efeito demonstração; encetadas, via de regra, por imposições
legais que visam dar curso comum às gestões estaduais, por meio de instrumentos
normativos que funcionam como pré-requisito para o recebimento de recursos
federais. É fundamental, para o entendimento do processo de modernização
estadual, e nele a gestão da variável recursos humanos, um estudo sobre as
diretrizes elencadas naquele plano de gestão, em especial no que toca àquela
variável. De modo que, na terceira parte do capítulo primeiro, a análise se debruça
sobre a denominada política de gestão de recursos humanos no âmbito do
GESPÚBLICA.
Com o propósito de referenciar o processo de modernização administrativa
encetado pelo governo estadual em 2003, encontra-se contextualizada no segundo
capítulo, ou parte 3, a situação encontrada no entorno daquele ano, evidenciando,
para tanto, os aspectos político, administrativo e financeiro e suas implicações para
a gestão pública, e nela a gestão dos servidores públicos estaduais. Ainda nesta
parte 3, que discorre sobre o contexto administrativo-financeiro público do Estado do
Piauí em 2003, encontram-se os tópicos antecedentes políticos, contas públicas e
administração pública estadual.
17
O terceiro e último capítulo, ou parte 4, intitulado de “A modernização da
administração pública estadual do Piauí”, se inicia com o estabelecimento do
conceito de path dependence, o qual permitirá demonstrar que tipo de medidas e
ações se caracterizam como mais duradouras e de reversão mais custosa para a
administração pública estadual, impelindo-a assim a trilhar o mesmo caminho,
aprimorando os avanços estabelecidos e revertendo os problemas que
eventualmente persistem. Em seguida, são evidenciados os aspectos operacionais
básicos do processo modernizante.
Na terceira parte do referido capítulo são analisados os avanços, no sentido
da modernização administrativa, relativos à atuação da Secretaria Estadual de
Fazenda-SEFAZ. Para tanto, são evidenciadas as medidas tomadas e seu impacto
objetivo nas finanças públicas estaduais. E ainda os principais problemas
persistentes relativos àquelas finanças.
Ainda neste último capítulo, em sua quarta parte, o estudo se ateve ao
desenvolvimento do processo de modernização, no âmbito da Secretaria de Estado
de Administração-SEAD, focando nas ações originadas do Programa Nacional de
Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados brasileiros e do
Distrito Federal-PNAGE, e em outras que possibilitaram avanços significativos à
administração pública estadual.
Ainda nesta parte, fez-se uma reflexão sobre em que momento se encontra a
reforma da gestão de recursos humanos no Estado. Para tanto, são analisados os
três estágios da mencionada reforma em Marconi (2006), e estabelecida a relação
com a administração pública estadual. O estudo do primeiro estágio volta-se para o
ciclo desencadeado no Piauí, relativo ao processo de “arrumação da casa”, isto é, as
medidas de ajustes necessárias à retomada do controle da gestão de recursos
humanos. Sobre o segundo estágio das reformas, o estudo pretendeu desenhar as
medidas tomadas pelo governo estadual, para o estabelecimento de uma política de
desenvolvimento dos recursos humanos. A preocupação é direcionada ao servidor.
Por fim, no terceiro estágio, o estudo voltou-se à política de alcance do perfil e do
quantitativo do servidor, necessários à consecução dos objetivos do governo
estadual. É onde deve haver grande preocupação em alinhar a política de recursos
humanos com os objetivos da administração pública estadual, de modo a tornar
aquela política efetivamente estratégica.
18
No último item deste capítulo, fez-se uma explanação sobre a participação da
Escola de Governo no âmbito do processo de modernização. Neste ponto, coube
destacar a capacitação realizada via Escola de Governo, priorizando as estratégias
adotadas, o quantitativo beneficiado e a amplitude dos cursos oferecidos.
Seguem-se a “5 Considerações finais”, com rápida abordagem sobre a
análise dos dados; e as “Referências”, base teórica essencial para a construção do
presente estudo.
Conforme o exposto acredita-se que o estudo possibilitará maior
compreensão acerca do processo de modernização iniciado, pelo governo estadual
do Piauí, em 2003, e desenvolvido crescentemente ao longo de dois mandatos
consecutivos, evidenciando-se na análise a gestão de recursos humanos adotada, e
seus reflexos na administração pública estadual. De modo que, ao final, o leitor
deverá apreender os ganhos obtidos em decorrência do êxito do processo
modernizante e ainda suas consequências positivas para o conjunto da
administração especificamente estudada, e principalmente os avanços relativos às
pessoas componentes desta administração.
19
2 A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO
2.1 Modernização Daspeana
O Estado brasileiro adotou, nos anos 1930, a exemplo de boa parte dos
Estados do mundo ocidental, com a finalidade de eliminar o patrimonialismo, o
nepotismo, o clientelismo e outros vícios próprios da administração pública
tradicional, então em voga, o modelo de administração pública burocrática, baseado
em padrões hierárquicos rígidos e concentrado no controle dos processos. Adotado,
pois, como uma alternativa superior àquela administração tradicional.
O citado modelo foi desenvolvido e difundido no contexto do Estado liberal,
em que os serviços prestados à população eram mínimos basicamente a
manutenção da ordem, a administração da Justiça, a garantia da propriedade e dos
contratos. Desde então, gradativamente, o Estado foi impelido a desenvolver
enormemente seu campo de atuação, e assumir funções econômicas e sociais.
Assim, na década de 1930, com o esfacelamento do pacto oligárquico, ocorre
a ascensão de Getúlio Vargas ao governo federal, fato que constituiu o marco inicial
da industrialização, bem como da modernização administrativa brasileiras, esta
última conhecida posteriormente como Modernização Daspeana. Momento em que
se inicia a sobreposição da burguesia industrial em lugar das tradicionais oligarquias
cafeeiras.
O fim do pacto oligárquico, mais conhecido como a política do café-com-leite,
que determinava a alternância no poder entre um e outro representante da oligarquia
cafeeira, não finda a dominação do Estado por uma elite. O que houve,
sucintamente, foi uma alternância no poder forçada e não mais pactuada. Decerto o
Estado, tomado à força, continua sua trajetória de ‘subordinação’ aos interesses
privados e, conforme Nicos Poulantzas, não mudou o modo, mas o “bloco”
Em relação principalmente às classes dominantes, em particular a
burguesia, o Estado tem um papel principal de organização. Ele representa
e organiza a ou as classes dominantes, em suma representa, organiza o
interesse político a longo prazo do bloco no poder, composto de várias
frações de classes burguesas (pois a burguesia é dividida em frações de
classes), do qual participam em certas circunstâncias as classes
dominantes provenientes de outros modos de produção, presentes na
formação social capitalista [...] O Estado constitui portanto a unidade política
das classes dominantes [...] (1980, p. 145, grifo nosso).
20
De fato, o acontecido no Brasil corrobora o expresso supracitado, quando,
naquele interstício, o País experimentou a gradual consolidação da substituição, no
seio do Estado, de uma classe, agrocomercial, por outra, industrial. Deste modo, o
Estado permanece em sua posição pendular, ora organizando e representando uma
classe e seus interesses corporativos, ora outra. Estabelecendo-se assim como o
elo entre os meios públicos e os fins privados.
Durante este período, ditatorial, da era Vargas, o País experimentou grandes
mudanças que objetivavam favorecer a industrialização, encetadas pelas
necessidades de reprodução do capital e de poder da nascente burguesia industrial.
Não obstante os avanços que a industrialização trouxe consigo, não se deve
obscurecer o fato, sem nenhuma carga de ineditismo, de que os esforços envidados
pelo governo federal não se deveram em função do interesse público, mas sim como
uma “fuga” do horizonte incolor que a classe dominante vislumbrava naqueles anos
de crise mundial originada com o crack da Bolsa de Nova York em 1929.
Considerando pois, prioritariamente, o Estado como financiador/promotor de
recursos materiais, legais e ainda de instituições mais ou menos impessoais que
viabilizassem a execução da rota de “fuga”, “constrangida pelas dificuldades
externas, premida pelos conflitos sociais, sem admitir que se tocasse nas bases de
seu poder local [...], a classe dominante retoma à velha estratégia e ‘foge para
frente’” (FIORI, 2003, p. 135:137). Acrescenta o autor:
Buscando no crescimento e na centralização estatizante, uma vez mais, a
sua solução. Mas, agora, no prolongado quadro de crise, crescer significa,
inevitavelmente, industrializar-se e a centralização, num quadro de
polarização crescente, só se mostra viável através de um regime autoritário.
[...] O fundamental, entretanto, é que, em consequência de todos esses
constrangimentos e mais uma vez compelido a crescer, o Estado atualiza,
como nova função sua, o poder de criar e transferir recursos e fundos
para gastos e investimentos, capacitando-se enquanto promotor da
industrialização. [...] A nova burguesia industrial estabelece, desde o início,
uma relação simbiótica com o Estado, encontrando nele seu principal
instrumento de poder e competição. Dependendo de seus subsídios, e
investimentos [...] (Id. ibid., grifo nosso).
Vez que a burguesia nacional não tinha as condições legais, institucionais e
econômicas para a alavancagem da indústria, o governo de Getúlio Vargas
pretendeu criá-las, para dinamizar a produção industrial (protagonista daquele
capitalismo moderno).
21
As condições legais disseram respeito, principalmente, ao estabelecimento de
todas as regras de funcionamento do mercado de trabalho, e ainda a Justiça do
Trabalho e a organização sindical, vez que a normatização da relação patronal-
laboral é peça fulcral para o atingimento dos objetivos deste processo de
modernização.
Criar as condições econômicas significou aportar volumosos recursos para
financiar os industriais na aquisição de bens de capital, promoção da infraestrutura
necessária à indústria de base, além da disponibilização de incentivos fiscais e
subsídios, entre outras formas de transferência de recursos públicos. Não por acaso,
significativa parte fundamental da infraestrutura industrial de base e energia
brasileiras, e ainda do suporte institucional estatal, entre os anos de 1938-1945,
foram criados:
a) O Conselho Nacional de Petróleo - CNP foi criado para dirimir, em favor do
País, a disputa entre empresários internacionais e nacionais, interessados na
exploração do petróleo brasileiro. O Conselho foi criado juntamente com a
legislação que dava ao governo federal o controle sobre a exploração
petrolífera e que, a posteriori, culminaria com o estabelecimento, em 1953, via
Lei n. 2004, do monopólio estatal sobre aquela atividade.
b) A Companhia Siderúrgica Nacional - CSN foi criada por decreto e
desenvolvida em parceria com o governo norte-americano, com um fim
principal de fornecer aço ao belicoso governo estadunidense e à indústria
brasileira.
c) A Companhia Vale do Rio Doce nasceu como uma empresa de economia
mista, responsável por prospectar e explorar as jazidas de minério brasileiras
e, posteriormente, ainda sob a batuta do Estado, viria a tornar-se uma das
maiores mineradoras do mundo até finalmente ser alvo de privatização
durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.
d) A Companhia Hidro Elétrica do São Francisco - CHESF foi criada com a
missão de produzir e distribuir energia elétrica para grande parte do Nordeste
nacional, a fim de não comprometer a geração de energia para as indústrias
já instaladas e a serem instaladas no Sudeste.
22
Sobre as condições institucionais, que dessem conta de orientar e controlar o
processo de industrialização, o governo de Getúlio Vargas tinha como diretriz básica
a modernização da administração pública – era preciso um Estado que
operacionalizasse o processo de industrialização – o que à época o governo federal
considerou como tal a adoção da administração pública burocrática, caracterizada
pela racionalidade, rigidez e padronização, combinada, ainda, com a administração
científica, de Frederick Taylor, então muito em voga, e suas estruturas fortemente
hierarquizadas.
Assim, em 1936, é criado o Departamento Administrativo do Serviço Público –
DASP, com o qual se intentava estabelecer controle sobre o aparato estatal e ainda
profissionalizar a administração, adotando, por exemplo, o concurso público como
forma de ingresso na máquina estatal, e a promoção por mérito, denominada
meritocracia, ficando latente a influência da burocracia de matiz weberiana. É
importante destacar que a criação do DASP representa também a tentativa,
frustrada, de proteger a tecnoestrutura estatal da ingerência política de cunho
personalista, terminando por insular a burocracia, e ainda por racionalizar o serviço
público.
De maneira que o DASP, muito embora não tenha completado sua missão,
avançou positivamente em diversos pontos-chaves, para a modernização do
aparelho do Estado, como, por exemplo, a universalização de procedimentos
meritocráticos para a contratação e promoção de pessoal, representando assim a
fração moderna dos administradores profissionais (NUNES, 1997, p. 54).
Contudo, o DASP, dado ao seu papel-chave na modernização da
administração pública brasileira e inflado de atribuições e poder, com o tempo,
tornou-se uma espécie de agência governamental central do executivo federal,
findando por ultrapassar suas atribuições iniciais, desempenhando atividades
políticas no assessoramento àquele executivo, o que acabou por comprometer o
desenvolvimento das ações que lhe deveriam ser próprias tal como a modernização
administrativa.
A partir de 1945, principia-se a queda do Estado Novo e a retomada da
democracia, que tem como marco o desmantelamento ou limitação de funções da
estrutura administrativa anterior. A esse respeito, Buenos Ayres explica:
23
Isso ocorreu, em parte, por conta da identidade existente entre as
instituições administrativas, representadas em seu conjunto pelo DASP, e a
ditadura, mas também em virtude da justificada valorização da política
partidária e eleitoral, cuja consequência mais nociva para o plano do
aparelho do Estado foi a sanha do clientelismo, onde o emprego público
fora elevado à condição de moeda de troca no palco das representações
políticas (2002, p. 94).
De maneira que, até sua subtração definitiva do organograma do Executivo
federal em 1989, o DASP nunca conseguiu desenvolver na totalidade as tarefas que
lhe foram delegadas, marcadamente a proteção do aparelho do Estado de
ingerência política. Contudo, proporcionou alguns avanços importantes para a
modernização pretendida à época. Em lugar daquele organismo agora extinto, o
governo federal criou a Secretaria da Administração Federal, ligada diretamente à
Presidência da República, e embrião do futuro Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado – MARE, condutor e indutor do processo de reforma do aparelho
do Estado no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, conforme se verá
a seguir.
2.2 A reforma do aparelho do Estado brasileiro no governo FHC
O modelo de administração burocrática, implantado no período ditatorial
getulista, foi eficaz por algum tempo, dando azo ao estabelecimento de normas e
condutas, que foram benéficas para a administração até o último quartel do século
passado. Contudo, face ao crescimento da máquina estatal, estagnação da receita
pública e ao processo de globalização econômica que trouxe consigo grandes e
complexos desafios ao próprio Estado, este entra em crise, passando a revestir-se
em obstáculo ao crescimento econômico e ao atendimento das demandas societais.
A crise foi materializada, no início da década de 1980, em grande parte do
mundo industrializado, por sucessivas crises econômicas em escala mundial,
oriundas da segunda crise do petróleo em 1979, quando o preço do barril chegou a
US$ 80,00, causando grande impacto negativo nas economias, observando que o
petróleo era, e ainda é, a matéria-prima mais utilizada na composição dos produtos
industrializados consumidos em larga escala. Desta maneira, em economias mais
frágeis, aquele impacto negativo foi ainda maior, caso brasileiro.
A fim de alavancar a economia daquela situação, os governantes brasileiros
implementaram, no decurso daquela década, sucessivos planos econômicos, os
24
quais foram pouco ou nada exitosos. A economia estava significativamente
comprometida pelos altos índices de inflação, e a dívida interna aumentava na
medida em que os recursos eram utilizados para o pagamento de juros da dívida
externa. Alçando o desequilíbrio fiscal ao patamar de grave problema
macroeconômico, e, como consequência direta, o acentuado recuo da média de
investimentos do governo federal, a qual foi de 23,7% do Produto Interno Bruto –
PIB entre os anos 1960-1980 para 18,9% entre 1980-1995 (BRASIL,1998, p. 11).
Soma-se a isso o incremento relativo à participação da folha de pagamento da União
no PIB, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17% no período de 1988-1994;
neste último período, o percentual de participação de suas respectivas folhas de
pagamentos, em seus PIBs, dos Estados e municípios, foi mais do dobro, ficando
em 6,53% do PIB (BRASIL, 1995, p. 22:24). Segundo o MARE:
As principais causas do desequilíbrio fiscal são: i) o desajuste fiscal nos
Estados e Municípios, especialmente nas despesas com pessoal; ii) a
situação precária da Previdência Social, já que a idade média dos
servidores públicos é de 42,4 anos e a de aposentadoria é de 56,6 anos [...];
iii) o déficit das empresas estatais; e iv) a ineficiência do aparelho do
Estado, considerado como um todo (BRASIL, 1998, p.13, grifo nosso).
Essa acentuada instabilidade econômica causa uma imobilidade estatal, que
ocasiona grande instabilidade social, pondo em risco a recente e frágil democracia; e
finalmente ameaçando, ainda, a própria legitimidade do Estado democrático. Vez
que a capacidade de atendimento às demandas societais está direta e
proporcionalmente relacionada à legitimidade estatal; ou seja, um Estado incapaz de
suprir as necessidades sociais tende a ser percebido como ilegítimo pelo conjunto
da sociedade. Sumariamente, o País encontrava-se no caos econômico e à beira do
caos social. Segundo Eli Diniz:
A incapacidade demonstrada pelos três primeiros governos da Nova
República na administração da crise econômica e social do país levou a que
a questão da crise de governabilidade assumisse o primeiro plano da
agenda pública. A percepção da intratabilidade de problemas como a
inflação, o déficit público, a desigualdade e a exclusão social, entre outros,
gerou uma crescente perda de credibilidade do governo e das instituições
políticas em geral, corroendo os fatores capazes de garantir a legitimidade
do sistema político (1995, p. 25).
Evidenciou-se a gradativa perda substancial, por parte do Estado, da
capacidade de planejar, executar e controlar a promoção do desenvolvimento
25
nacional, e, com isso, decaindo sua própria credibilidade enquanto garantidor do
desenvolvimento, a legitimidade do Estado está ameaçada.
Indiferente à conjuntura, há uma demanda contínua por serviços e produtos
da administração pública que exerce forte pressão social sobre o Estado, impelindo-
o a solucionar ou amenizar a questão social, o que requereria, entre outros, uma
economia capaz para tanto. Neste contexto de crise, o Estado brasileiro sofre
grande pressão – não obstante a escassez de recursos financeiros, materiais e
humanos –, para disponibilizar as estruturas humanas, físicas, técnicas e
tecnológicas, para o atendimento eficiente àquelas demandas da população, as
quais estão em uma ascendente qualitativa e quantitativa. Demandas estas que não
seriam atendidas por um modelo de Estado centralizador, baseado no modelo
burocrático weberiano e estruturado em um contexto muito diferente do que
contemporaneamente se desenha.
Por conseguinte, no breve governo do presidente Itamar Franco (outubro de
1992-dezembro de 1995), é lançado o Plano Real, do qual se esperava a redução
drástica da inflação e a redução do déficit fiscal, exitoso, assim, em parte. Mas na
área da administração pública, o referido governo pouco avançou; inclusive, em
alguns importantes aspectos, retroagiu. Caso exemplar é a duplicação do valor da
folha de pagamento da União entre 1992 e 1995, em grande parte, devido à
tentativa de correção das perdas salariais ocorridas na década anterior, mas que em
seu seio adotou uma política salarial de cunho clientelista e ainda readmitiu
funcionários. O citado governo desenvolveu uma política que igualava os diferentes;
assim a utilização do instrumento de reajustes lineares, no âmbito do governo
federal, favoreceu a acentuação da grande discrepância salarial intra-administração
pública e ainda entre esta e a iniciativa privada.
A consequência problemática dos reajustes lineares se deve ao fato de que
nesta instituição não eram observados critérios fundamentais para o ótimo
desempenho da gestão de recursos humanos, como escolaridade, função exercida,
qualificação, e a eventual escassez de determinados profissionais, nos quadros
públicos federais, tais como gestão e planejamento.
Este instituto ensejou ainda uma perda de profissionais, e do investimento
público destes para a iniciativa privada. De modo que o servidor ingressava no
serviço público, qualificava-se, galgava degraus na carreira, e, quando se
26
encontrava nos escalões mais altos, percebendo salário incompatível com a função
exercida, deslocava-se para o mercado. Perdendo, assim, o governo federal, o
profissional e o investimento em qualificação realizado.
Não se questiona aqui o mérito de tal medida, mas naquele momento o
impacto foi, de fato, contábil e administrativamente negativo, determinando pois,
entre outros fatores, o período denominado Nova República – que se inicia no
governo Sarney e encerra no governo Itamar Franco – como a Era da
Desmodernização. Tendo como traços principais a intensificação do clientelismo,
insulamento burocrático, a deteriorização dos serviços públicos (quer operacional
quer conceitualmente) e, com ela, do servidor.
De forma que os cargos de nível executivo e superior apresentavam, em maio
de 1995, uma defasagem salarial em relação à iniciativa privada de (-) 14% e (-) 5%
respectivamente, enquanto os cargos de nível operacional eram 45% mais bem
remunerados que seus pares no mercado (BRASIL, 2002, p. 13). E ainda, como
agravante, o impacto produzido na folha de pagamentos, pois o quantitativo de
servidores em nível operacional era bem maior que o de nível superior, de maneira
que os reajustes lineares faziam com que o Estado despejasse volumosos recursos
para uma grande massa operacional, enfraquecendo o poder de investimento do
Estado em outras ações na área de recursos humanos, tal como capacitar os
envolvidos nas atividades-meio no campo da gestão e planejamento.
Em 1994, é eleito presidente do Brasil Fernando Henrique Cardoso, o qual
tinha como um dos objetivos superar, entre outras, a crise fiscal, diretamente
relacionada à crise da administração pública, o que para aquele governo era mais
que isso, era uma crise do Estado, vez que a legitimidade desta instituição é
ameaçada diretamente por sua ineficiência operacional.
A profunda crise fiscal que se abate sobre o Estado não é mais do que um
dos sintomas mais visíveis e perceptíveis, e que, conjugada às demais,
tendem a comprometer a sua governança – condições financeiras e
administrativas de implementar políticas públicas – e governabilidade –
aptidão política para o exercício de governo de que depende o Estado em
sua relação com sociedade civil, instância da qual emana a legitimidade que
o embasa –, assim como a sua capacidade de enfrentar a complexidade da
sociedade inclusiva e de suas interconexões externas, razão pela qual
nomeamos esse período que se inicia com o Governo FHC de a Era do
Resgate da Legitimidade Perdida (BUENOS AYRES, 2002, p. 111, grifo
nosso).
27
Frisa-se a amplitude do conceito de reforma do Estado, à época, trabalhado
pelo Executivo federal, que vai além da operacionalização das funções estatais, mas
concerne, sumariamente, à definição de quais são estas funções. Assim, a reforma
do Estado refere-se ao conteúdo; e a reforma administrativa à forma como o ente se
materializa nas relações com a sociedade e o mercado. Desta maneira, a reforma do
Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado
enquanto fortalecimento de sua função promotora e reguladora do desenvolvimento
econômico e social (BRASIL, 1995, p. 12).
Reformar o Estado seria a saída, terminando por aumentar a eficiência da
máquina estatal. Definido pois, nos documentos oficiais, daquele governo, o que
seria:
A Reforma do Estado, e dentro desta, a reforma do aparelho
estatal, passa a ser uma tarefa de todo o Governo [...]. Reformar o
Estado significa, por um lado, superar de vez a crise fiscal, de forma
que o país volte a apresentar uma poupança pública e, por outro,
completar a mudança na forma de intervenção do Estado no plano
econômico e social, através de reformas dirigidas a fortalecer seu
papel de garantir os direitos sociais e de promover a competitividade
nacional. Finalmente, reformar o Estado significa rever a estrutura do
aparelho estatal e do seu pessoal, para caminhar em direção a uma
administração pública gerencial, orientada para o controle eficiente dos
resultados e fortalecida pelo aprofundamento do processo democrático e
participativo, catalisador das ações dos agentes voltados para a mudança
requerida (BRASIL, 1998, p. 10, grifo nosso).
Relativamente em relação à reforma do aparelho do Estado que o que aquele
governo pretendeu foi ir além da modernização da administração pública (a
materialidade estatal
1
), mas também ensejou finalmente a substituição de um
modelo (burocrático) por outro (gerencial). A referida substituição, entretanto, não
significa negar todos os princípios do modelo burocrático. Assim, a administração
pública gerencial está, relativamente, apoiada na anterior, da qual conserva, embora
flexibilizando, alguns de seus fundamentos, como a admissão e progressão
meritocráticas (TRISTÃO, 2000).
O certo é que o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso recebeu a
administração federal deteriorada, especialmente na gestão de recursos humanos. A
1
Entendida como a própria operacionalização da atividade estatal; ou seja, é quando o ente Estado
se materializa perante a sociedade. Por exemplo, quando do exercício da violência legal, ou ainda
quando do atendimento médico em uma unidade hospitalar pública.
28
falta de qualificação dos servidores, a ausência de estímulos à maior eficiência e
inexistência de base de dados, organizada, sobre os servidores eram problemas
complexos, mas de solução fundamental ao desenvolvimento do servidor e do
serviço público. De maneira que só com o Diagnóstico do Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado foi que o governo federal teve, com exatidão, o número de
servidores da administração pública federal – APF. Deste modo, em 1996, do total
de 554.736 servidores civis ativos do Poder Executivo, apenas 33,5% possuía
escolaridade de nível superior, o que implicava em grande obstáculo para o
desenvolvimento de políticas públicas (BRASIL, 2002, p. 20). Visto que a
capacidade do servidor está direta e proporcionalmente ligada à capacidade do
Estado.
Duas das primeiras medidas do governo de Fernando Henrique Cardoso
foram a extinção da Secretaria da Administração Federal, a qual havia substituído,
em 1989, o DASP e em justaposição a criação do braço oficial federal responsável
em dar curso a Reforma logo encetada. Desta forma, é criado, via Medida
Provisória, instrumento de caráter extraordinário e plenipotenciário, o Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, incumbido de formular, propor
e negociar ações e projetos da reforma do aparelho do Estado, através de suas
secretarias.
O modelo burocrático não mais era uma maneira ágil tampouco eficiente de
se administrar, e esta lentidão e ineficiência foram gradualmente sendo mais e mais
sentidas, e suas consequências mais e mais exacerbadas por todos os setores da
sociedade brasileira. Neste cenário, resta ao Estado reformar-se, administrar a coisa
pública de maneira que atendesse às demandas da população para que, mais além,
não perdesse de todo a legitimidade, fundamental para a sobrevivência da própria
ideia de Estado Democrático.
Muito embora a situação de constante limitação orçamentária, originada de
forma geral não só pelas sucessivas crises econômicas, mas pari passu a sua
administração pública, que implica em grande sorte de impedimentos para a
modernização administrativa, o que se torna claro é que o poder público busca
gradativamente se estabelecer como legítimo via eficiência e eficácia da gestão
pública. Para tanto, é efetivamente necessário que os operadores do aparelho
estatal sejam capacitados e estimulados ao excelente desempenho de suas funções
29
enquanto elos físicos e operacionais entre a sociedade e o Estado, o que requer
uma gestão de recursos humanos coadunada à eficiência e eficácia hodierna.
Assinale-se que a legitimidade do Estado é fruto de sua capacidade de
governança; ou seja, em última instância de sua capacidade de atender
eficientemente às demandas da sociedade. A legitimidade ora tratada é fruto da
adoção, pelo governo FHC, de um paradigma clássico da própria administração
gerencial, sobre a qual Buenos Ayres expressa:
O governo FHC propugnou pela mudança de lógica administrativa – o
predomínio de um padrão de legitimidade fundada na eficácia da atividade
estatal quanto a atingir finalidades previamente estabelecidas, ou seja,
‘resultados’ (lógica da administração pública gerencial), em relação a um
padrão de legitimidade que se estriba na regularidade dos ritos empregados
e no respeito às regras de ação institucional, ou seja, nos ‘processos’
(lógica da administração pública burocrática) (2006, p. 39).
Por sua vez, o governo FHC buscou imprimir na administração pública federal
uma nova lógica para o desenvolvimento do serviço público, qual seja orientá-lo para
os resultados da ação pública e não mais para o processo de desenvolvido em si e
para si. Desta forma, o êxito da ação pública não seria referenciado pela condução
rigorosa do processo, mas sim pelo resultado alcançado. A ação pública deve ter em
seu fim sua referência avaliativa, segundo o desiderato daquele governo.
Segundo Humberto Falcão Martins, “a ação estatal contemporânea é,
portanto, intimamente dependente da administração pública, que, nesse contexto,
constitui instrumento e condição de legitimação [...]” (1996, p. 140).
A incapacidade de responder eficientemente aos anseios legítimos da
população torna premente a institucionalização de práticas de gestão que favoreçam
maior agilidade e eficácia das ações. Para Eli Diniz:
O que se requer não é um Estado forte, no antigo sentido do termo, qual
seja, Estado com plenos poderes, insulado e dotado de força para tutelar a
sociedade. Essa conotação, que se traduz em Estado onipotente e
centralizador, está historicamente esgotada, dadas as grandes
transformações ocorridas a partir da década de 80 [1980]. As novas
condições pressupõem um Estado dotado de maior flexibilidade, capaz de
descentralizar funções e transferir responsabilidades, mantendo, ao mesmo
tempo, instrumentos de supervisão e controle (1995, p. 17).
A fim de recuperar a eficácia da ação estatal, no que concerne a sua
capacidade de implementação das políticas públicas, o Estado deve ter capacidade
de mobilizar os recursos necessários para realizar suas decisões. Assim, os
30
recursos devem estar disponíveis, e aliado a eles deve estar “a competência técnica
e a excelência do quadro administrativo” (DINIZ, 1995, p. 22).
Observando a eficácia da ação estatal e a eficiência da administração pública,
a alternativa encontrada no governo FHC foi a de sobrepor os aspectos negativos da
administração pública burocrática pela administração pública gerencial, e consolidar
os aspectos positivos daquela. Desta maneira, Bresser Pereira, o mentor das
reformas propostas no referido governo, expressa logo no início deste que
[...] à medida que a crise do Estado e a necessidade de reconstruí-lo ou
reformá-lo iam se tornando mais claros para a sociedade, os objetivos da
reforma tornaram-se também mais precisos. Reconstruir o Estado significa
superar definitivamente a crise fiscal e rever as estratégias de intervenção
no plano econômico e social, abandonando as intervenções diretas e
adotando formas regulatórias. Conjuntamente, é preciso reformar o
aparelho do Estado, e isto significa (1) tornar a administração pública mais
flexível e eficiente; (2) reduzir seu custo; (3) garantir ao serviço público,
particularmente aos serviços sociais do Estado, melhor qualidade; e (4)
levar o servidor público a ser mais valorizado pela sociedade ao
mesmo tempo que ele valorize mais seu próprio trabalho, executando-
o com mais motivação (BRASIL, 1995, p. 08, grifo nosso).
Logo, é possível captar um dos grandes pilares da proposta de reforma, qual
seja adotar na administração pública o modelo de administração gerencial,
caracterizado pela maior flexibilidade, eficiência, descentralização e custo menor de
operacionalização. Neste modelo administrativo, os recursos humanos caracterizam-
se como a variável transversal e que afeta todas as outras. Foi sobre esta variável
que o governo federal centrou foco, percebendo e expressando sua
fundamentalidade – devido a sua característica transversal a toda a máquina – para
o êxito da reforma intentada.
Nessa linha, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, observa-se:
A adequação dos recursos humanos constitui-se, desta forma, em tarefa
prioritária neste contexto de mudança, exigindo uma política que oriente
desde a captação de novos servidores, o desenvolvimento de pessoal, um
sistema remuneratório adequado que estimule o desempenho através de
incentivos, e a instituição de carreiras compatíveis com as necessidades do
aparelho do Estado (BRASIL,1995, p. 63).
Portanto, a reforma do Estado, iniciada no governo FHC, possibilitou, entre
outras, uma discussão sobre o relevante papel desempenhado pelos recursos
humanos, no concernente à administração pública brasileira. Alçou-se para um
patamar legítimo a quantificação e qualificação da mão-de-obra disponível no âmbito
31
estatal, observando sua profunda influência em todos os aspectos objetivos e
subjetivos nas instituições públicas.
Assim, a gestão de recursos humanos ganha corpo na agenda reformista, e é
observada como fundamental para a reconstrução da capacidade estatal de
implementar com eficiência e eficácia as ações definidas. Contudo, como se verá a
seguir, a importância observada paradoxalmente gerou uma tentativa de
compressão dos gastos com os servidores via enxugamento da máquina, encetada
principalmente pelo gasto com pessoal já referido e pela crise fiscal.
Desta maneira, em relação aos recursos humanos, em um primeiro momento,
as medidas em prol da eficiência foram substancialmente de caráter quantitativo. O
governo federal optou por uma técnica administrativa denominada downsizing
(achatamento, redução), desenvolvida e, até então, somente aplicada na iniciativa
privada, a qual sumariamente estabelece que para a redução do volume da folha de
pagamentos, aumento da eficiência e diminuição da burocracia é necessária a
aproximação entre o vértice e a base da pirâmide hierárquica. E para tanto, segundo
a técnica, só é viável prioritariamente, com uma redução drástica do quantitativo dos
recursos humanos disponíveis, como sugere a denominação norte-americana.
De forma que o governo federal propugnou pela demissão de significativa
parte dos recursos humanos, no âmbito da máquina administrativa federal, e
estimulou ainda os entes federados (via reprogramações favoráveis no que
concerne aos pagamentos das dívidas titularizadas destes com o governo federal) a
se utilizarem da mesma técnica, a fim de diminuírem o impacto da folha de
pagamentos e da previdência nos cofres públicos.
Como a relação de trabalho no serviço público não pode ser eliminada de
pronto, e unilateralmente por parte do “contratante” (Estado), institui-se, para o
atingimento da redução pretendida, o Programa de Demissão Voluntária-PDV.
Operacionalmente o programa funcionou auferindo vantagens pecuniárias
diretamente proporcionais à quantidade de anos trabalhados, sem prejuízo das
verbas indenizatórias devidas pelo ente público, e com o compromisso assumido
pelo servidor, expresso contratualmente, de não ser objeto de questionamento
posterior os valores pagos e ou a rescisão efetuada. Decerto os compromissos
assumidos pelo servidor não foram válidos à luz da Justiça brasileira. Observando
32
as muitas ações judiciais exitosas, de servidores que, exatamente, questionavam os
valores e ou a rescisão realizada.
O que intentou, enfim, tal programa foi descolar da administração pública os
servidores mais antigos e considerados menos favoráveis à reorientação
administrativa pretendida. Legitimando, ainda, em favor deste instituto um senso
geral de descrédito da sociedade para com o funcionalismo público, alicerçado na
ideia de servidor burocrata, incapaz e ineficiente.
Cabe destacar que o governo federal deveria saber das distorções salariais,
tendo como referência o mercado, no âmbito da máquina. Distorções tais que
favoreceriam, com a implementação dos PDV’s, a saída dos mais capacitados em
detrimento de uma grande massa de servidores com salários altos, relativamente à
capacidade técnica. Em um cruzamento de dados oficiais à época da implantação
do programa, tem-se que enquanto os altos cargos recebiam em média 14% menos
que no setor privado, os cargos operacionais recebiam, em média, 45% mais que os
mesmos no mercado (BRASIL, 1998, p. 16).
Os números demonstram que os mais capacitados e que percebiam
mensalmente menos que seus pares no mercado tenderiam, com o advento do
PDV, a deslocar-se da iniciativa pública para a iniciativa privada.
Enfim, os PDV’s quantitativamente não avançaram em sua meta, sendo assim
quase nada exitosos, vez que foram dispensados 100 mil servidores entre os dois
primeiros níveis da administração executiva, atingindo apenas 4,5% do total de
servidores ativos nestes níveis. E qualitativamente, como agravante, segundo
Abrúcio:
Há dois grandes problemas nos PDV’s realizados nos estados. Um, quem
normalmente entrava no programa de dispensa tinha uma melhor
qualificação e deste modo tenderia a conseguir um bom emprego no
mercado, ao passo que a administração pública ficaria com aqueles que
têm menor capacidade gerencial, enfraquecendo-se. Ou então ficava fora
dos PDV’s outro grupo, composto pelos que se encontravam em carreiras
protegidas pelo emaranhado de leis do funcionalismo, com grandes
privilégios e cujos salários ocupam um volume enorme na folha de
pagamento. É bem verdade que parte deste grupo tem ótima qualificação
profissional e papel estratégico no funcionamento do Estado; mas sem se
alterar a abissal diferença de salários que há entre eles e o restante do
funcionalismo, será muito difícil modificar o perfil atual dos gastos com
pessoal. Logo, saem bons funcionários com salário razoável, ficam a massa
de servidores com baixíssimos rendimentos e as categorias com alta
remuneração. Descobre-se assim porque os PDV’s tiveram papel irrisório
tanto na diminuição do número de servidores como, principalmente, na
redução dos gastos com folha de pagamento (1999, p. 187-188).
33
O governo federal processou grave falha com a implantação inadequada ao
contexto e aos objetivos amplos quantiqualitativos do programa, terminando,
conforme visto, por atingir objetivos contrários aos esperados. Posteriormente, parte
dos demitidos voltou, via lide judiciária, a integrar os quadros das administrações
públicas federal e estaduais.
Após vários Programas de Demissão Voluntária-PDVs, entendeu-se que a
natureza daquela ineficiência administrativa pública seguramente não pode ser
relacionada com aspectos quantitativos, mas com aspectos qualitativos, que
envolvem, entre outros, o baixo investimento dispensado e acumulado para as
atividades de desenvolvimento de recursos humanos. As consequências desse
baixo investimento podem ser aferidas pela pouca profissionalização e consequente
estabelecimento de baixa valorização do trabalho realizado (PIERANTONI, 2001).
Acalenta-se que está em voga, atualmente, o redimensionamento das
necessidades de pessoal e o incremento, quando necessário, via concurso público.
Contudo, é imperioso destacar o papel relevante, operacionalmente, na
institucionalização da modernização na agenda político-administrativa brasileira; e,
mais que isso, a reforma desempenhou um papel conceitual multiplicador daquele
processo, encetado durante o primeiro governo FHC e aprimorado no governo Lula,
que se constituiu fundamental para a instalação do debate, em nível estadual, da
agenda reformista:
[...] Vetor de modernização dos estados foram as propostas do Plano
Diretor da Reforma do Estado, concebido pelo ministro Bresser Pereira. [...]
a maior importância da reforma Bresser advém das ideias disseminadas
para os estados. Trata-se de um nível de difícil mensuração. Na verdade, a
partir do debate que se instalou durante quatro anos (1995-1998), essa
concepção foi utilizada como pano de fundo das reformas, mesmo quando
houve o arrefecimento desse modelo no plano federal. Desse “caldo de
cultura” estabeleceu-se um referencial geral de modernização, capaz de
fornecer motivações para a adoção de um novo modelo de gestão pública
(ABRÚCIO; GAETANI, 2006, p 31-32).
Ao longo de seus dois mandatos, o governo FHC aprovou 28 emendas
constitucionais, das quais, para efeito deste trabalho, se destaca a de número 19, de
04 de junho de 1998, que altera profundamente as diretrizes legais da administração
pública, e faz não obstante o fiasco dos PDVs algumas importantes mudanças
positivas, sobre a gestão dos recursos humanos, no âmbito estatal, que objetivavam
aumentar a produtividade dos servidores, ressaltando-se: a limitação da
34
estabilidade, teto para a remuneração, a ascensão na carreira via adoção de planos
de carreira meritocráticos, alteração do regime jurídico único, e ainda a
obrigatoriedade da criação de escolas de governo nos âmbitos federal e estadual a
fim da adequação qualitativa do corpo dos servidores públicos.
Têm-se também como grande avanço a elevação, ao nível superior, da
escolaridade dos servidores civis ativos do Poder Executivo da APF, contingente
que passou de 33,5% em 1996 para, aproximadamente, 40% em agosto 2002. Além
disto, houve uma ampliação, mesmo que tímida, do número de servidores do núcleo
estratégico (gestão, auditoria, área jurídica e fiscalização), bem como revisão da
remuneração dos mesmos (BRASIL, 2002, p. 19-21).
Enfim, o governo federal, ao longo dos oito anos do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1994-2002), no que se refere à gestão dos servidores públicos
federais, conseguiu irradiar aos outros níveis do executivo, em grande medida, e
estabelecer em parte, na administração pública federal, o modelo contemporâneo de
gestão por objetivos, baseado na reorientação para o resultado, focando
especialmente na qualificação e escolaridade do servidor.
2.3 A política de gestão de recursos humanos no âmbito do GESPÚBLICA
Primordialmente pela existência da grave crise fiscal do Estado brasileiro,
após sucessivos planos econômicos fracassados, e sua incapacidade em dar
respostas positivas às demandas legítimas da população, o que acarretou assim a
crise do próprio Estado, naquele momento, a reforma iniciada no governo do
presidente Fernando Henrique Cardoso, cujo traço mais marcante foi a tentativa de
mudança do modelo de administração pública burocrática pelo modelo de
administração pública gerencial, trouxe em seu arcabouço elementar o
desenvolvimento da gestão de recursos humanos no âmbito federal. Um dos
legados, atualmente institucionalizado, em grande maioria, na agenda modernizante
da gestão pública brasileira.
Observando ser esta uma variável das mais importantes para que o conjunto
da reforma fosse exitoso, aquele governo deixou um legado positivo. A gestão de
recursos humanos implementada – similarmente, com as devidas adequações no
contexto de um novo governo, em boa parte à gestão destes na iniciativa privada –
aumentou a capacidade de governança ao menos em relação à qualidade daquele
35
recurso. E ainda, uma relativa estabilização da economia contribuiu para que mais à
frente se tentasse consolidar uma política específica de recursos humanos no
âmbito federal.
Desta maneira, o governo que sucedeu o de FHC (1994-2002), qual seja o
governo do presidente Luís Inácio Lula da Silva, se mobiliza, no sentido de aumentar
a eficiência da administração pública e eficácia da ação estatal, via favorecimento de
instrumentos legais e operacionais para a capacitação dos servidores, a fim de estes
otimizarem seu desempenho neste contexto dinâmico e competitivo, inclusive para o
próprio Estado.
Dando continuidade, mais especificamente no que toca à gestão de recursos
humanos, à ideia reformista encetada no governo anterior para a consecução da
modernização administrativa, em 2003, no início do governo do presidente Lula, em
documento intitulado Gestão Pública para um Brasil de Todos, o governo estabelece
expressa e explicitamente como algo a ser institucionalizado no âmbito federal a
otimização dos processos de trabalho, adotando novos parâmetros de desempenho,
regras mais flexíveis e incorporando inovações tecnológicas e gerenciais que
permitissem redimensionar, quantitativa e qualitativamente os recursos humanos,
orçamentários, financeiros e logísticos, e ainda o aprendizado contínuo e a efetiva
gestão do conhecimento, mediante, principalmente, capacitação intensiva e
permanente de servidores e gestores. Isso em um cenário de escassez de recursos
materiais e humanos, sérias limitações de investimentos e sobretudo de demandas
sociais crescentes, o que impele o Estado a se fortalecer, não necessariamente no
aumento de suas funções mas, principalmente, na eficácia e eficiência destas no
atendimento à sociedade.
O objetivo finalístico de modernização do aparelho estatal é comum aos
governos FHC e Lula. Contudo, a centralidade, na agenda pública, da
qualidade/gestão de recursos humanos, e nela mais especificamente a capacidade
do gestor público, é mais latente no decurso do governo Lula.
É oportuno, pois, observar que paralelamente à implantação de programas de
gestão, houve ainda, como aporte fundamental, o fortalecimento, no exercício do
governo Lula, da Secretaria de Gestão – SEGES, sob a qual se executa o Programa
Nacional de Gestão Pública e Desburocratização-GESPÚBLICA, e da Secretaria de
Recursos Humanos-SRH, ambas ligadas diretamente ao Ministério do
36
Planejamento, Orçamento e Gestão-MP, no que concerne à contratação de pessoal
qualificado, amplitude de atuação e ainda às missões das referidas Secretarias.
De forma que à SEGES coube a missão de promover o planejamento
participativo e a melhoria da gestão pública para o desenvolvimento sustentável e
socialmente includente do País, via impressão à gestão pública de um cunho
empreendedor e orientado para os resultados e não para seus processos internos.
Assim, em seu âmago, a SEGES via seus departamentos de Programas de Gestão,
de Modernização Institucional, de Articulação Institucional e de Programas de
Cooperação Internacional em Gestão ambiciona promover o desenvolvimento da
capacidade de gestão do organismo federal. O que o governo Lula intenta é imprimir
à gestão pública práticas que visem atender às demandas sociais no que toca aos
serviços prestados pelas organizações públicas.
À SRH o governo federal expressa como objetivos a modernização e
desburocratização da área de recursos humanos em sua máquina, via simplificação
dos procedimentos administrativos, e ainda a valorização do servidor. No âmbito
desta Secretaria, executam-se três projetos de alcance direto do servidor público
federal; entre eles se destaca o “FORMAR”, que trata da elevação da escolaridade
do servidor público federal até o nível médio, dados atualizados do MP repercutem
que 22,4% dos servidores ativos federais não possuem, sequer, o nível médio
(BRASIL, 2009).
Decerto, após percorridos os procedimentos burocráticos próprios da máquina
pública executiva federal, em 23 de fevereiro de 2005 é publicado o marco legal
àquele intento, qual seja o decreto n. 5.378/2005, que institui o Programa Nacional
de Gestão Pública e Desburocratização-GESPÚBLICA, resultado da fusão do
Programa da Qualidade no Serviço Público e do Programa Nacional de
Desburocratização, baseado no modelo difundido globalmente, e adequado ao
contexto nacional pelo governo federal, denominado Modelo de Excelência da
Gestão Pública (MEGP).
O grande contributo do programa é o foco no tema gestão. Sem
desconsiderar o conjunto dos recursos humanos da máquina pública, a capacidade
de planejamento e gestão é fator essencial para o desenvolvimento daquele mesmo
conjunto. De maneira que a reiterada, em todos os níveis do Executivo, limitação
técnica para o planejamento e gestão, é fator que obstrui o pleno atendimento às
37
demandas da própria administração e, por conseguinte, da sociedade como um
todo.
O Programa em seus artigos de instituição estabelece como diretrizes para a
gestão pública, sucintamente: a promoção da governança; a promoção da eficiência,
por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente aos resultados da
ação pública; orientação e capacitação dos órgãos e entidades da administração
pública, para a implantação de ciclos contínuos de avaliação; apoiar tecnicamente
(por meio do núcleo central) os órgãos e entidades da administração pública na
melhoria do atendimento ao cidadão e a simplificação de procedimentos e normas.
É importante ressaltar ainda a amplitude pretendida pelo Programa, de
maneira que a adesão a este pode se dar por quaisquer um dos três níveis do
Executivo e ainda por qualquer um dos poderes. Atualmente há, dos 27 Estados da
federação, núcleos do Programa em 22 entre os níveis estadual e municipal. O que
não significa a inexistência de adesão naqueles cinco outros Estados, uma vez que
a adesão pode se dar em contato direto com o MP.
O GESPÚBLICA tem como característica marcante a adesão voluntária das
organizações públicas e ainda individualmente por parte de seus servidores. Assim,
segundo o diretor de Programas de Gestão e cumulativamente coordenador do
GESPÚBLICA do MP, Bruno Palvarini, em entrevista semiestruturada, via técnica
gravador, concedida ao pesquisador naquele Ministério, a adesão voluntária ao
Programa (atualmente em torno de vinte e cinco mil pessoas físicas e jurídicas
2
) se
deve a sua amplitude. Conforme o entrevistado, a história do programa remete ao
início dos anos 1990:
Nos anos 1990 se tinha a questão da abertura de fronteira, da globalização.
Quando foi cobrado das empresas brasileiras que elas se colocassem em
um patamar de excelência para que pudessem concorrer em igualdade de
condições. Então o que hoje se chama de GESPÚBLICA foi motivado pela
necessidade de, tanto as empresas quanto o governo, buscarem
mecanismos de gestão mais eficientes. [...] Na verdade existem muitas
soluções possíveis [para os problemas de gestão] e o MP define as
diretrizes, mas não impede a criatividade das organizações na busca das
melhores soluções. Nós entendemos que o ministério [MP], por ser um
órgão central, tem o poder de mobilizar, articular e definir diretrizes.
Contudo o MP não pretende entender centralmente o Brasil porque isso é
2
Esclarece-se que o critério para a denominação governamental de “adeso(a)”, em nível individual,
ao Programa se dá mesmo com uma única participação do servidor público em um curso ou afim
promovido pelo GESPÚBLICA. De maneira que o número expresso pode não refletir com exatidão a
amplitude, no que toca a adesão ampla (quando uma organização adere a partir da gestão máxima, e
é determinada oficialmente por ela para todo o conjunto organizacional), já abarcada por este.
38
impossível, o caráter voluntário tem sua importância nesse sentido
(PALVARINI, 2009).
A pesquisa constatou que, como o programa ambiciona objetivos muito
específicos, no que toca aos processos e resultados das gestões públicas em todos
os níveis e poderes, este não poderia ser impositivo, vez que o governo federal não
tem informações suficientes sobre os processos e resultados no âmbito de toda a
máquina pública federal, estadual e municipal, que possam subsidiar estudo sobre
cada uma das organizações públicas brasileiras, e ainda que as tivesse não seria
possível ou viável estudar e melhorar cada um daqueles processos e resultados
relativos à gestão. O entrevistado ratifica ainda que as soluções para os gargalos
das gestões públicas podem ser das mais diversas, observando a amplitude da
máquina pública brasileira.
Dito isso, o governo federal delineia as diretrizes, e os órgãos aderentes criam
as soluções mais viáveis àqueles gargalos. De forma que o governo federal
propugnou por disseminar o planejamento e práticas positivas de gestão via criação
de uma rede de cooperação, a partir do programa, e baseada no Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão. Ainda segundo o entrevistado, “a nossa [do
governo federal] estratégia sempre foi essa, mobilizar pessoas e instituições para
que a agenda de gestão pública aconteça”.
A operacionalização do GESPÚBLICA é constituída em três eixos: a)
avaliação da gestão, tendo como foco a avaliação dos usuários, de maneira a
complementar a avaliação que a organização faz de seus processos por uma
avaliação baseada nos resultados alcançados; b) desburocratização dos processos,
que tratam não somente da simplificação de processos (guia de simplificação) mas
também de sua regulamentação; c) gestão do atendimento ao cidadão, que, entre
outras medidas, traz a formulação pelas organizações públicas,
3
de uma carta
destinada aos cidadãos-usuários, onde estas devem indicar os serviços que
disponibilizam, o público-alvo e os prazos; enfim, elencam as etapas dos processos
que desenvolvem, objetivando o atendimento à população.
No caso do Estado do Piauí, o núcleo estadual do GESPÚBLICA foi criado
em 2006, sob a coordenação do Sr. Francisco Canindé Dias Alves, cumulativamente
secretário executivo da Secretaria Municipal de Administração e Recursos
3
Especialmente aquelas de atividades fim, ou seja as que a população se relaciona mais direta e
cotidianamente.
39
Humanos-SEMA, integrante do Executivo público municipal. Dado de maio de 2009
demonstra que no Estado do Piauí existem 12 (doze) organizações adesas ao
Programa, sendo a grande maioria de órgãos federais, número decerto reduzido em
relação ao aparelho público presente no Estado do Piauí em seus três níveis e
poderes; e mais ainda se observado o critério, até então utilizado, para se considerar
um adeso ao Programa, qual seja participar de um curso ou afim por ele promovido.
Além disto, relativamente à amplitude e capilaridade intentada pelo programa,
demonstra sua não penetração neste Estado. Cabe ainda ressaltar a tímida adesão
do governo estadual ao programa e, como de fato, o aprimoramento da gestão está
entre as metas fundamentais que objetivam em seu conjunto modernizar a
administração estadual; é importante que o governo estadual se atenha mais ao
programa e faça a este sua ampla adesão; ou pelo menos os órgãos-chaves o
façam.
Dentre aquele número de adesos, existem de fato organizações das quais os
gestores participaram de um único curso, de curta duração, e a organização é
considerada adesa. De forma que o conceito de organização adesa pode, da
maneira que foi desenvolvido até então, sugerir um mascaramento intencional, por
parte do governo federal, da efetiva capilaridade do programa ou pelo menos uma
falha conceitual mesmo que involuntária.
Contudo, o GESPÚBLICA passa por reformulações importantes, vistas mais à
frente neste trabalho, e que devem gradualmente ampliar seu impacto nas gestões
públicas aderentes ampla ou parcialmente.
O Estado do Piauí está em via de ter sua primeira organização de adesão
ampla ao Programa. Segundo o Secretário executivo da SEMA, a Prefeitura
Municipal de Teresina-PMT aderirá, até meados do segundo semestre de 2009,
amplamente ao GESPÚBLICA; isso significa que todos órgãos ligados diretamente à
administração municipal passarão a observar as orientações do Programa. Passo
importante para o aperfeiçoamento da gestão municipal e que trará reflexos ao
atendimento das demandas dos munícipes. Em se realizando a adesão ampla ao
GESPÚBLICA, por parte da PMT, mostrará, mesmo que em nível local, dois avanços
considerados: a) a atenção municipal para o tema gestão pública, e sobretudo, neste
âmbito, a sobreposição técnica do tema em detrimentos de outras questões
impertinentes; b) observando que, historicamente, a PMT é administrada por
40
coalizão capitaneada pelo Partido da Social Democracia Brasileira-PSDB e o citado
programa é inovação de um governo do Partido dos Trabalhadores-PT, ter-se-ia o
descolamento, mesmo que pontual, da administração pública dos efeitos danosos da
submissão à política meramente partidária. Evidenciaria, ainda, a potencial
capilaridade e qualidade não só de programas como esse, mas, mais além, a
irradiação das práticas continuadas deste modelo de gestão pública e suas
respectivas características.
A institucionalização e operacionalização de um Programa que objetiva a
melhoria da gestão administrativa pública, como o GESPÚBLICA, são tidas como
fundamental para o alcance da disseminação/realização das diretrizes do modelo de
gestão de pública, buscado pelo Estado brasileiro – a partir de 2003 com as devidas
atualizações e modificações – desde o governo FHC, uma vez que demonstra: a) o
reconhecimento, por parte do governo federal, da premente necessidade de uma
gestão pública; e, em especial, de recursos humanos, orientada para o aprendizado
contínuo para o alinhamento destes aos objetivos organizacionais; b) a disposição
pública, em todos os níveis e em todos os poderes, de direcionar esforços no
sentido de gerir a coisa pública eficientemente. Contudo é imprescindível realizar as
mudanças no programa pactuadas em abril de 2009, durante o I Fórum Nacional da
Gestão Pública, conforme poderá ser visto mais à frente.
Pode parecer coincidência, mas exatamente um ano após o Decreto que
instituiu o GESPÚBLICA foi publicado o Decreto n. 5.707 de 23 de fevereiro de
2006, o qual institui a Política e as Diretrizes para o Desenvolvimento de Pessoal da
Administração Pública Federal, e almeja incrementar qualitativamente o quadro de
servidores daquele âmbito. Enfim, uma política específica sobre a gestão de
recursos humanos em nível federal.
A grande atenção sobre a gestão de recursos humanos, bem como sobre a
gestão pública fez com que o governo Lula, a partir de 2003, aperfeiçoasse o curso
de formação para a carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental-EPPGG, o qual passou por um processo de reformulação visando
adaptá-lo às mudanças ocorridas na gestão pública no contexto atual, às novas
complexidades da sociedade contemporânea e às exigências de um profissional que
tenha capacidade de analisar, decidir e buscar eficientemente resultados, amparado
pela ética pública. E ainda, por meio do Decreto n. 5.176, de 10 de agosto de 2004,
41
regulamentou a carreira de EPPGG. Destaca-se também a possibilidade legal de
cessão temporária dos especialistas em políticas públicas e gestão governamental
para quaisquer dos poderes ou níveis da administração pública brasileira, cabendo,
para tanto, a análise e deferimento da solicitação pelo MP. Importante observar que
alguns Estados da federação já possuem, em seus respectivos quadros de pessoal,
carreiras, similarmente à EPPGG, específicas à gestão pública.
Neste sentido, do início do citado governo até julho de 2009, foram acrescidos
um total aproximado de 300 EPPGGs de carreira na APF, aos aproximadamente
500 preexistentes (BRASIL, 2009). Vale destacar ainda o último concurso público
para ingresso na supracitada carreira, realizado até o término desta pesquisa, pela
amplitude numérica e especificidade das funções do cargo, quando o Ministério da
Fazenda-MF em convênio com o MP publica o edital ESAF n. 46, de 19 de junho de
2009, disponibilizando 100 vagas para a lotação em Brasília-DF, com salários
nacionalmente atraentes
4
e que deverá impactar positivamente nos processos de
gestão governamental, formulação, implementação, avaliação de políticas públicas,
bem como na direção e assessoramento em escalões superiores da APF, segundo
as atividades do cargo (BRASIL, 2009). De forma que, até meados de 2010,
observando o longo curso de formação, segunda etapa do certame, a APF deverá
contar com cerca de 900 EPPGGs.
O ano de 2009 é estabelecido, via decreto presidencial de 17 de março, pelo
governo federal, como o Ano da Gestão Pública. A grande carga simbólica de
instituição do decreto dá força ao conjunto de ações do governo em torno da
temática gestão. Estão, neste mesmo ano, sendo objeto de debate, por meio do
instrumento consulta pública, duas iniciativas do MP, quais sejam: a) uma minuta de
decreto que trata da simplificação do atendimento ao cidadão, a qual visa eliminar
parte da burocracia referente à apresentação obrigatória em órgão federal de
certidões e outros documentos expedidos por outros órgãos deste mesmo nível do
Poder Executivo, possibilitando maior celeridade; b) um anteprojeto de lei
regulamentador relativo aos artigos da Constituição que dispõem sobre o
desempenho institucional, objetivando otimizar o desempenho das instituições
federais via, entre outros, de bonificação aos servidores pela eficiência verificada
quando do gasto público. Sobre o tema gestão dos servidores públicos federais, o
4
O vencimento básico inicial é, em 01 de julho de 2009, de R$ 10.905,76, o que corresponde a US$
5.638,38 e a £ 3.983,91 (BRASIL, 2009).
42
secretário de Gestão do MP, Marcelo Viana Estevão de Moraes, em artigo publicado
no jornal Correio Braziliense, datado de 28 de abril de 2009, expressa alguns
avanços obtidos:
Uma das tarefas mais importantes e desafiadoras na gestão de pessoas é a
composição adequada da força de trabalho, o que requer equilíbrio sutil
entre quantidades e perfis apropriados. [...] A gestão da força de trabalho do
governo federal abrange hoje quatro dimensões: recomposição
qualitativamente superior do quadro de pessoal, criação de novas carreiras
[foram criados os cargos de Especialista e de Analista em Infraestrutura
para apoiar a implementação do PAC e ainda tramitam no Congresso
Nacional as propostas de criação das carreiras de Especialista em
Desenvolvimento de Políticas Sociais e de Analista Executivo Ministerial],
profissionalização dos cargos de direção e eliminação da terceirização
irregular. [...] Outro movimento importante é de buscar a redução da
quantidade de cargos de livre provimento em prol de funções ocupadas por
servidores de carreira, no intuito de ampliar a capacidade técnica do Estado
para a condução de políticas públicas. Foram definidos percentuais mínimos
dos cargos em comissão a serem ocupados por servidores públicos efetivos
(2009).
Destacam-se, em especial, a ação governamental em torno da valorização do
servidor público efetivo e da despartidarização da administração pública. De maneira
que não só o servidor efetivo público federal está contemplado, mas também seus
pares no âmbito público estadual e municipal e o próprio serviço público.
O Decreto Presidencial n. 5.497 de 21 de julho de 2005 dispõe sobre o
provimento de cargos em comissão do grupo Direção e Assessoramento Superiores-
DAS por servidores de carreira. Estabelecendo que os servidores efetivos ocuparão,
a partir daquela data, o mínimo de: 75% dos cargos em comissão DAS níveis 1, 2, 3,
e 50% dos cargos em comissão DAS nível 4. É interessante observar que o citado
decreto conceitua servidor de carreira, qualquer servidor público efetivo em qualquer
um dos níveis, e em qualquer um dos Poderes. Com efeito um servidor público
municipal, desde que efetivo, poderá ocupar um cargo em comissão na esfera
executiva federal; para tanto deve haver provocação do órgão solicitante e
deferimento pelo órgão de origem.
Como consequência dos efeitos práticos na administração pública federal do
citado decreto, segundo o secretário de gestão do MP, em outubro de 2008, mais de
71% dos cargos em comissão eram ocupados por servidores efetivos. E mesmo nos
cargos mais elevados, no caso do DAS nível 6, o percentual ocupado, à época,
estava em torno de 60% (MORAES, 2008). Restringindo drasticamente o número de
43
cargos em comissão de livre provimento, o governo Lula induz as áreas estratégicas
do Estado à profissionalização e à meritocracia.
Aprofundando a análise, conclui-se que este instrumento é um marco na
política federal de provimento de cargos em comissão, na medida em que, por si só,
ajuda enormemente na desconstrução do histórico controle sobre a administração
estatal referente à lealdade política a um partido ou coalizão de determinado
governo em prejuízo do interesse público. O relacionamento político tende a não
mais ser o único e exclusivo critério de acomodação em cargo comissionado. Por
fim, elimina, em boa parte, o processo de partidarização política do poder público.
Solapa enfim a histórica tomada do Estado, via alocação de pessoas nos cargos
gerenciais na esfera federal, por um partido ou coalizão, ampliando assim a
democracia participativa no âmbito do serviço público federal. Limita ainda a
cooptação interna estritamente partidarizada.
Obviamente o Estado federativo ainda não está imune à utilização de seus
meios públicos para fins privados; entretanto, conforme exposto anteriormente, o
citado decreto constitui um avanço significativo do governo federal para o Estado
brasileiro. Visto que medida desta natureza dificilmente será revogada por qualquer
que seja o governo posterior a esse. No máximo será aprimorada, e, findando
chegar ao momento em que aqueles percentuais definidos girem em torno dos
100%.
Ainda neste ano da gestão pública, segundo o secretário de gestão do MP, o
governo federal pretende apresentar as macro propostas, oriundas de uma
comissão de juristas, instituída no ano de 2008, a qual objetiva elaborar uma Lei
Orgânica da Administração Pública, que, posteriormente, será submetida à consulta
pública, para atualizar, enfim, o Decreto Lei
5
n. 200 que vigora há mais de quarenta
anos.
Destaca-se também, neste ano, o total apoio federal ao XIV Congresso
Internacional sobre Reforma do Estado e da Administração Pública, organizado pelo
Centro Latino-Americano para o Desenvolvimento-CLAD, entidade fundamental para
o pensar e agir sobre a gestão pública contemporânea.
Há ainda um marco recente, relativo ao GESPÚBLICA, que deve ser
considerado. Em 30/04/2009, no I Fórum Nacional da Gestão Pública, realizado em
5
O Decreto-Lei foi amplamente utilizado no Brasil durante o regime militar. A Constituição de 1988
extinguiu esse instituto, e, atualmente, na prática, ele foi substituído pela Medida Provisória.
44
Brasília, foram definidas mudanças significativas que devem impactar no
planejamento e no desenvolvimento do Programa, e finalmente nos resultados
obtidos, tais como:
a) Reorientação do foco, qual seja às administrações municipais, observando
que cerca de metade dos servidores públicos brasileiros são municipais.
b) Assinatura de termo de compromisso, no qual ficam elencadas as metas
assumidas pela organização para o desenvolvimento do programa, entre elas
a disponibilização de infraestrutura física e de pessoal para os núcleos locais
do Programa – ressalte-se que, com o compromisso, há uma mudança no
critério de denominação de organização aderente, tornando-a mais confiável
a designação e os impelindo a uma maior observação das orientações
recebidas pelo GESPÚBLICA.
c) Maior articulação com entidades nacionais que disseminam a qualidade da
gestão, parte integrante do planejamento estratégico do Programa para 2009-
2010.
d) Reversão das economias nas despesas correntes para os órgãos que
economizarem, estímulo importante para uma eficiente aplicação do recurso
financeiro público.
É possível constatar, e comprovar entre os dados objetivos, o
desenvolvimento de uma política de gestão de recursos humanos bem orientada, no
que concerne à qualificação do servidor federal. De forma que os números indicam
que enquanto (apesar do avanço no governo FHC) em dez/1998 a APF contava com
um percentual de servidores civis ativos do Poder Executivo, com nível superior de,
aproximadamente, 45,9%, em fev./2009, aquele percentual já era de 57,4%
(BRASIL, 1998, p. 51; BRASIL, 2009, p. 38).
Incremento significativo e que decorre, principalmente, da institucionalização,
de fato, desde o governo FHC, do concurso como forma prioritária de ingresso no
serviço público federal em todos os poderes. E, mais que isso, a prioridade dada à
recomposição dos cargos de nível superior na APF. O que corrobora o
direcionamento do governo federal no que toca ao desenvolvimento da qualidade da
gestão pública. Importante salientar que esta se mostra uma tendência não apenas
45
do governo federal, mas do Estado brasileiro, vez que a série histórica estudada
1996-2009 evidencia o incremento anual.
Por sua vez os dados na Tabela 1, a seguir, referem-se ao pré-requisito
escolaridade para a investidura no cargo. Ou seja, o cargo ocupado requeria, no
mínimo, nível superior do ocupante. Os dados comprovam ainda a tendência de o
governo federal contratar pessoas com o mínimo de escolaridade equivalente ao
nível médio. Não por acaso, nos seis anos apresentados do governo Lula, só
ingressaram no serviço público federal, via concurso público, 3 (três) pessoas para
cargos do nível de escolaridade fundamental. O que pode denotar ainda um
ingresso resultante de lide judiciária, observando que esse pequeno número não é,
de acordo com o número de vagas disponibilizadas em concursos federais, para
aquele nível de escolaridade, conforme detalha a Tabela 1.
Tabela 1 Ingressos, por concurso, no serviço público federal, segundo o nível
de escolaridade do cargo.
Escolaridade 1995-2002 2003-2008
Superior 30.385 58,9% 54.071 60,7%
Intermediário 18.821 36,5% 35.131 39,3%
Auxiliar 2.407 4,6% 03 -
Total 51.613 100% 89.205 100%
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal – SRH/MP, 2009.
Por sua vez, o governo federal deu posse, entre os anos 1995-2008, segundo
dados disponíveis no Boletim Estatístico de Pessoal, publicação do MP, a um total
de 140.818 servidores, para o conjunto do serviço público federal, destes,
aproximadamente, 61% de nível superior.
Observa-se também o fato de o incremento do número de cargos de nível
superior na APF, mais especificamente no Poder Executivo, e fazendo jus às
consequências positivas deste maior número de elevada escolaridade. Segundo o
último dado disponível, em fevereiro de 2009, a APF contava com um percentual de
cargos, no Executivo federal, de nível superior, na ordem de 44,00%, enquanto esse
percentual em novembro de 2002 era de 39,8% (BRASIL, 2002, p. 27; BRASIL,
2009, p. 38).
46
Por outro lado, o dado mais importante e que confirma deveras a tendência
de ingresso de profissionais de nível superior na APF é a série histórica, durante os
anos 1997-2009, a qual evidencia a queda percentual e nominal, no conjunto dos
servidores públicos federais ativos do Poder Executivo, de servidores de nível
auxiliar e intermediário; e o aumento percentual e nominal dos de nível superior
conforme expressa a Tabela 2, a seguir.
Tabela 2 Quantitativo dos servidores públicos federais civis ativos do Poder Executivo
por nível de escolaridade do cargo.
Nível de escolaridade do
cargo
1997
(1)
2009
(2)
Superior 182.303 35,4% 221.547 43,9%
Intermediário 302.503 58,8% 258.521 51,1%
Auxiliar 29.554 5,8% 25.375 5,0%
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal – SRH/MP, 2009.
(1) Posição em dez. 1997.
(2) Posição em fev. 2009.
Portanto, a pesquisa verificou a tendência do realinhamento dos servidores
públicos federais aos macro-objetivos do governo federal, especialmente no que se
refere à qualidade e quantidade destes no seio da máquina pública. E ainda a
grande movimentação executiva federal em torno do tema gestão pública.
Movimentação expressa e documentada nos desideratos do governo federal, mas
principalmente nas ações já realizadas e nos resultados alcançados.
Ainda sobre o instituto, qual seja o concurso público, é imperioso atentar a
outros pontos positivos, ao fortalecimento da gestão pública e da democracia, na
medida em que, segundo Buenos Ayres:
[...] o recrutamento dos servidores públicos mediante o concurso público,
sobretudo daqueles tendentes a integrar a elite administrativa, impede que o
quadro de pessoal das organizações governamentais seja oriundo de uma
mesma profissão, classe econômica, grupo etário, classe social, garantido
maior representatividade democrática em termos de amostragem aleatória
do conjunto da população (2004, p. 459).
Naturalmente pela própria necessidade administrativa, mas também via
condicionantes legais, que dizem respeito aos repasses financeiros da União para
os Estados da federação, vide exemplarmente as restrições impostas aos que
descumprem a Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, estes últimos procuraram
47
adotar medidas análogas às tomadas no âmbito federal, revestindo, desta forma, a
gestão de recursos humanos como um dos pilares da modernização administrativa
nas administrações públicas estaduais. Sobre este ponto o estudo focará
especificamente a administração estadual do Piauí, conteúdo a ser exposto no
capítulo seguinte.
48
3 O CONTEXTO ADMINISTRATIVO-FINANCEIRO PÚBLICO DO ESTADO DO
PIAUÍ EM 2003
Com o objetivo de referenciar a análise sobre a gestão de recursos humanos,
no âmbito do processo de modernização administrativa do Estado do Piauí, iniciado
em 2003, e ainda ampliar a visão do desenho, no que concerne ao arcabouço
institucional da administração pública estadual naquele período, é imprescindível,
observando a qualidade e profundidade de estudos deste nível, adentrar pelo
contexto específico da citada administração estadual, no entorno temporal
imediatamente anterior a 2003. Isto posto, esta parte do estudo pretende reconstruir
e expressar as principais características daquele momento da administração pública
estadual piauiense.
3.1 Antecedentes políticos à ascensão do novo governo em 2003
O que a pesquisa demonstrará a seguir, por mais grave que seja, foi
evidenciado nos relatos colhidos, e estudo de documentos oficiais específicos do
caso do Piauí – tanto quanto possível, por um lado, e, na medida de diversas
ausências documentais, por outro – e de documentos outros mais gerais, que tratam
objetivamente das administrações públicas estaduais, a fim de visualizar a situação
local no contexto mais geral em que ela estava inserida.
Torna-se oportuno esclarecer de pronto que o organismo público estadual do
Piauí, similarmente à grande maioria do restante das unidades subnacionais,
apresentou, à época (2003), na maior parte, os mesmos problemas. Sendo
diferenciado apenas na intensidade, ora maior ora menor.
De forma que os constrangimentos institucionais observados na
administração piauiense advinham de um modelo de administração pública, que até
um passado recente, amplamente utilizado na história administrativo-pública
brasileira, caracterizado pelo controle excessivo dos processos – o que determina
uma inibição na celeridade das respostas às demandas, por basear-se na
regulamentação intensiva –, pela centralização, pelo clientelismo e ainda pela baixa
capacidade técnica e inovativa, o que somado concorreu para o acentuado grau de
ineficiência e ineficácia, que marcou as administrações públicas estaduais brasileiras
até o início deste século, em determinados locais, como, por exemplo, o Piauí, e até
49
o final do século passado em outros, exemplarmente o Estado de São Paulo,
pioneiro no desenvolvimento ordenado de modernização administrativa.
O Estado do Piauí foi marcado, alternada e historicamente administrado por
coligações capitaneadas, ora pelo Partido da Frente Liberal-PFL (atualmente
Democratas-DEM), ora pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro-PMDB.
Essa semelhança com a política do café-com-leite, desenvolvida nacionalmente, não
por acaso, ensejou a denominação de oligarquias a essas duas siglas quando no
poder, alternadamente, estavam. De maneira que a eleição, em 2002, do então
deputado federal do Partido dos Trabalhadores-PT para o cargo de governador, era
tão improvável quanto foi surpreendente no resultado final.
A eleição para o governo estadual, administrado em 2002, pelo então PFL, o
qual abocanhou o governo estadual após longa disputa judicial, que culminou com a
destituição do eleito governador do PMDB, no início de seu último ano de governo,
foi caracterizada como uma resposta da sociedade à incapacidade de os governos
estaduais atenderem as suas demandas legítimas e mínimas, inclusive as relativas
ao conjunto do funcionalismo público estadual, dura e gradativamente destituído de
seu papel protagonista, nas administrações públicas estaduais piauienses.
Assim, a eleição para o governo estadual nas eleições de 2002, da coligação
capitaneada pelo PT, denominada “a vitória que o povo quer”, pretendeu, e explorou
durante a campanha, restabelecer o papel fundamental do servidor público no
desenvolvimento do Estado, como parte importante de um macro projeto do
programa de governo, qual seja modernização administrativa. Não obstante toda a
carga de méritos da citada coligação ao conquistar o governo estadual de um
Estado historicamente governado por dois dos principais partidos do Brasil, e ainda
onde, até então, o PT nunca esteve entre as principais siglas, é importante observar
que a exitosa campanha à Presidência da República do Brasil de Luís Inácio Lula da
Silva correu paralelamente à estadual. Combatendo assim conjuntamente uma
campanha midiática das situações nos dois primeiros níveis, que pregava a ojeriza
mesclada com temor da sociedade para com a sigla PT. De forma que,
indubitavelmente, as duas campanhas se ajudaram mutuamente e assim o foram a
êxito.
De modo que, em 1º de janeiro de 2003, toma posse no governo estadual do
Piauí o candidato eleito do Partido dos Trabalhadores, Wellington Dias. Eleito com
50
uma aliança política ampla e objetivando atender eficientemente as demandas
sociais locais; e, para tanto, alinhar a gestão estadual a um novo modelo de gestão
adequado à contemporaneidade. Sobre este ponto, Caio Marini assim expressa:
O movimento contemporâneo de reformas da administração pública tem
destacado, entre outros aspectos, a necessidade de reorientar a gestão
para resultados num contexto que combina crescente elevação das
exigências por parte da sociedade com a baixa capacidade do Estado em
atender a essas demandas devido à, ainda presente, crise fiscal (2006, p.
115).
Por um lado, o contexto era caracterizado pelo quadro de extrema restrição
orçamentária; por outro, pelo crescimento das demandas sociais locais. Neste
aspecto, e em diversos outros, não era diferente do restante dos governos
subnacionais.
Observando as orientações do governo federal, liderado a partir daquele ano
pelo presidente Lula, define-se, em nível local, o caminho a ser percorrido para o
atingimento daquele objetivo finalístico, qual seja modernizar a administração
estadual. Modernizar em prol do aumento da eficiência e eficácia administrativas
públicas; de modo a adequar a máquina pública às demandas contemporâneas.
Assinale-se que a conjuntura nacional também era, e continua sendo,
favorável à modernização. E mais que isso, desde a Reforma do Aparelho do
Estado, posta em avanço no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, a
ineficiência dos aparelhos administrativos públicos em todos os níveis impeliam às
administrações a modernizarem-se, no sentido da orientação para eficiência e
eficácia da ação estatal.
A multiplicação de inovações de diversas naturezas no âmbito das políticas
de gestão pública tem gerado um ambiente propício para que a esfera
estadual reflita sobre suas possibilidades de melhoria, modernização e
transformação a partir das mudanças em seu entorno e da crescente
consciência de que reformas não são apenas necessárias, como também
possíveis e factíveis (ABRÚCIO e GAETANI, 2006, p. 33).
Não por acaso, havia a movimentação governamental estadual em torno de
temas como eficiência da gestão pública, desenvolvimento de recursos humanos e
modernização administrativa. Além deste estímulo, quase forçado, conjuntural,
houve ainda, como não se poderia deixar de observar, a incapacidade estadual, o
aporte de recursos financeiros direcionados especificamente à modernização
administrativa, caso exemplar o Programa Nacional de Apoio à Modernização da
51
Gestão e do Planejamento dos Estados Brasileiros e do Distrito Federal-PNAGE.
Abrúcio e Gaetani afirmam:
Depois de duas décadas de reformas nas quais a redução ou o aumento da
eficiência do aparato e dos gastos estatais constituíram os fios condutores
do processo, o PNAGE representou uma consciência cada vez maior da
importância de variáveis vinculadas ao planejamento, aos recursos
humanos, à sua interconexão com as políticas públicas e ao atendimento
dos cidadãos, neste último em termos de produção de serviços e de criação
de mecanismos de accountability (2006, p. 35-36).
O contexto financeiro e administrativo do Estado do Piauí em 2003, segundo
relato da secretária de Administração, à época, e de todos os outros entrevistados, e
confirmado peremptoriamente pelos dados obtidos e ainda pela inexistência de
outros tantos, era de completo descontrole. Descontrole observado, especialmente,
nas contas públicas e na administração do pessoal. Importante ressaltar que as
duas variáveis citadas são de extrema importância para o desenvolvimento ou
estagnação das políticas públicas demandadas pela população. Estabelecendo-se,
assim, como vetor de qualquer que seja o governo, em qualquer um dos níveis, que
se orienta no sentido da modernização.
Com a finalidade de constituir grau de confiabilidade nas informações
expressas neste trabalho, foram pesquisados os documentos oficiais relativos às
finanças e à administração pública estaduais, e ainda acesso à base de dados
oficiais, tais como: Balanço Geral do Estado do Piauí (que consolida informações
anuais detalhadas sobre as receitas e despesas públicas estaduais); Relatório da
gestão fiscal – de geração obrigatória em virtude da Lei de Responsabilidade Fiscal;
Boletins informativos SEFAZ; dados quantitativos dos servidores públicos estaduais;
e ainda entrevistas semiestruturadas, via técnica gravador, com os gestores
diretamente envolvidos no processo, e alguns antigos dirigentes sindicais, a título de
contraponto, como: secretária estadual de Administração, diretora de Gestão de
pessoas do governo estadual; presidente do Sindicato dos Servidores da Fundação
CEPRO; diretor da Unidade de Modernização Administrativa, coordenador local do
PNAGE, superintendente da Escola de Governo entre outros.
Além dos documentos internos do governo e entrevistados, a pesquisa teve
como base dois outros documentos, estes elaborados por Fernando Luiz Abrúcio,
6
6
Pesquisador renomado e de importância reconhecida, na área da administração pública em toda a
América Latina.
52
sob a Coordenação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão-MP, em
parceria com o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada-IPEA; Escola Nacional de
Administração Pública-ENAP; Caixa Econômica Federal-CEF; Conselho Nacional de
Secretários de Administração-CONSAD; Fórum Nacional de Secretários de
Planejamento; e ainda o Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID. Os
documentos em questão são: o Diagnóstico Geral das Administrações Públicas
Estaduais, datado de dezembro de 2003, e o Diagnóstico Geral da Administração
Pública do Estado do Piauí de janeiro de 2004.
De maneira que aqueles dois Diagnósticos são os primeiros produtos do
Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do Planejamento dos
Estados Brasileiros e do Distrito Federal-PNAGE, sendo um mais geral, pois trata,
basicamente, da situação administrativo-fiscal do conjunto dos Estados da federação
e outro que trata especificamente sobre o caso do Estado do Piauí. Ressalte-se que
o documento local foi o orientador das ações a serem desenvolvidas não só pelo
PNAGE, mas de forma geral pela administração pública estadual; o programa, além
de financiar em parte, ainda balizou conceitual e operacionalmente a modernização
administrativa encetada no governo estadual do Piauí, a partir de 2003, o que
denota a importância ímpar do debruço em tal Diagnóstico.
Deste modo, para subsidiar a visão geral da situação encontrada em 2003, é
oportuno consolidar uma série histórica para expressar e analisar os principais
números relativos ao gasto com pessoal e encargos – em virtude de ser este o
principal componente nas despesas públicas – e ainda os relativos à arrecadação
tributária do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias, e sobre
prestação de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação-
ICMS, principal componente nas receitas públicas estaduais. Logo, o presente
estudo ater-se-á na análise das contas públicas do governo estadual do Piauí, para
logo em seguida deter-se na situação administrativa em 2003.
3.2 A realidade das contas públicas estaduais
Os dados relativos ao Estado do Piauí, nos anos que antecedem o governo
iniciado em 2003, demonstram a fragilidade administrativa e financeira que se
encontrava esta unidade da federação. O modelo administrativo burocrático vigente
53
até então contribuiu para a ineficiência e ineficácia dos métodos de planejamento e
gestão do governo estadual.
A participação do Produto Interno Bruto-PIB do Estado no PIB nacional
estagnou durante quase toda a última década do século XX, de forma que, em 1991,
não chegava a meio por cento (0,46%); e, após dez anos, chegou a 0,48%. O PIB,
superficialmente tratado, indica o conjunto de toda a produção estadual, depreende-
se, portanto, que a produção do Estado do Piauí estagnou durante quase uma
década (BRASIL, 2004, p. 6).
As despesas com inativos e pensionistas, em 2000, eram mais do dobro das
receitas de contribuição dos ativos. De maneira que o Estado arrecadava dos ativos
menos da metade do que gastava com os inativos e pensionistas. Essa situação,
continuada a longo prazo, faria com que as receitas públicas fossem definhando até
o momento em que não haveria como honrar os pagamentos aos inativos e
pensionistas. Situação que se agravaria ainda mais, na medida em que iam sendo
concedidas mais aposentadorias, e o impacto negativo se estendia por toda a
economia local, posto que esta era extremamente dependente das receitas geradas
pelos gastos dos servidores públicos; e haja vista que o Estado do Piauí, em 2000,
detinha uma média na equação funcionários públicos/população
economicamente ativa (51,1) maior que a média da região Nordeste, a qual era de
46,1 (BRASIL, 2004. p. 5-6).
Para acinzentar o grave quadro financeiro público estadual do Piauí, a
autonomia tributária (a qual diz respeito ao percentual das receitas tributárias em
relação ao total das receitas) estava, em 2000, bem abaixo da média da região
Nordeste (41,54%). Assim, neste mesmo ano, a autonomia tributária estadual era de
apenas 34,98% (BRASIL, 2004, p. 7). Ou seja, um Estado extremamente
dependente de recursos externos, sejam eles federais, sejam internacionais, ou na
forma de repasse financeiro, financiamento direto ou indireto.
Destaque-se que a extrema dependência de recursos externos à receita total
tende a restringir a capacidade e a autonomia discricionária governamental do
investimento, na medida em que os recursos externos, quando disponibilizados, são,
em geral, para uma ação pontual que poderia não se encaixar no conjunto das
políticas públicas em desenvolvimento.
54
Como não poderia deixar de ser, observando a tímida autonomia tributária, a
receita com a arrecadação do Imposto sobre operações relativas à circulação de
mercadorias e sobre prestação de serviços de transporte interestadual,
intermunicipal e de comunicação-ICMS, principal componente da receita própria do
total da receita do Estado, crescia muito pouco, o que denota o fraco desempenho
da economia local. O crescimento citado era insuficiente para sequer custear a
própria máquina pública estadual. O Estado do Piauí gastava com pessoal o
percentual limite do permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF, percentual
este que só parou de crescer a partir de 2004, conforme Tabela 3, a seguir.
Tabela 3 Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita corrente líquida.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
57,79% 58,34% 58,10% 62,63% 58,77%
56,31% 53% 52,50% 47,9%
Fonte: Balanço Geral do Estado-SEFAZ. Dados consolidados por Sales (2009).
É importante ressaltar ainda que os dados da série histórica supracitada
acentuam gradativamente, até 2004, a limitação de ações direcionadas à gestão de
recursos humanos estadual. Vez que, com a receita empenhada, em grande parte,
no pagamento de pessoal e encargos, o investimento no desenvolvimento do
servidor público estadual era inexistente.
Por vezes o próprio pagamento da folha não pôde ser efetuado, por falta de
recursos para tanto. Quanto a esse aspecto, constata-se assim que os reajustes
salariais do funcionalismo público eram impraticáveis; provavelmente por isso tenha
ocorrido achatamento salarial durante anos. De forma que, para a administração ir
além da obrigação legal do pagamento, era impensável, observando-se as contas
públicas estaduais. A esse respeito, um dos entrevistados relatou que o dia do
pagamento era manchete nos principais jornais locais, pois sequer havia previsão
oficial da data de tal evento. Isso demonstra o nível de constrangimento a que o
servidor público estadual era submetido. Certamente tal situação fragilizou deveras a
relação entre aquelas partes, e concorreu para a precariedade dos serviços públicos
disponibilizados à população; e, com a desmotivação do servidor público,
consequentemente a desvalorização do próprio serviço público.
55
3.3 Administração pública estadual
O Estado do Piauí encontrava-se, similarmente à grande parte dos Estados
da federação, em completo descontrole da administração pública como um todo; e
mais especificamente com os recursos humanos a serviço da máquina pública.
Quando perguntada sobre a situação encontrada em 2003, a secretária de
Administração, à época, enfatiza:
Na parte administrativa era um caos. O estado era um caos. Não se
tinha controle de nada. Não havia controle do patrimônio. Nós [o novo
governo] ficamos buscando onde estavam as coisas do estado, até hoje há
coisas que não conseguimos resgatar. Não havia registros, não havia
sistemas. Enfim não havia sistemas de controle. Em relação à folha de
pessoal existia a PRODEPI [órgão responsável pela folha de pagamento do
funcionalismo], a empresa de processamento que só processava, era uma
espécie de digitação apenas. Não havia cadastro [dos servidores] por
exemplo (SOUSA, 2009, grifo nosso).
Com o descontrole administrativo observado, a variável recursos humanos vai
gradativamente se tornando a mais problemática e determinante de todas, conforme
expressa o Diagnóstico Geral da Administração Pública do Estado do Piauí.
Trata-se da questão com maior transversalidade, afetando todas as
variáveis, e que, como agravante fulcral, foi a que menos avançou nos
últimos dez anos [...]. Ademais, transformações na área de Recursos
Humanos são essenciais para a modernização do estado, alavancando
projetos inovadores como o PPA [Plano Plurianual] e atacando o maior
problema das políticas públicas estaduais: a inadequação da estrutura
de pessoal, em termos de tamanho e, sobretudo, qualificação e cultura
gerencial. (BRASIL, 2004, p. 2, grifo nosso).
Não existiam sistemas de acompanhamento e ou controle dos gastos
públicos. Não havia, sistematizado, sequer um cadastro dos servidores públicos
estaduais, nem mesmo um cadastro quantitativo.
A fim de clarear o entendimento acerca da caótica situação encontrada em
2003, foi constatado que não era sistematizado, junto às operações relativas à
elaboração da folha de pagamento de pessoal, o número do Cadastro de Pessoas
Físicas-CPF dos servidores, o que possibilitou toda a sorte de fraudes junto à
administração estadual, como, por exemplo, segundo relato da secretária estadual
de Administração, os diversos casos de servidores que tinham mais de um
contracheque do governo estadual: “tinham pessoas com seis contracheques
estaduais”.
56
Situação esta também evidenciada no relato de outros entrevistados, todos
esses antigos servidores efetivos, e, portanto, com memória fundamental para o
alcance das intenções desta parte do estudo, qual seja reconstruir, sumariamente, o
contexto administrativo à época.
Enfatize-se que a inexistência de controle sistemático sobre a folha de
pagamento gerou um leque de problemas administrativos e financeiros para o
governo estadual. Indicava-se, assim, a inexistência de um sistema de informação
gerencial de recursos humanos, quer ao menos quantitativo, dada a precariedade
das informações relativa a estes. Isto acarreta inclusive obstáculo considerável a
qualquer gestão pública que intente estabelecer uma política de desenvolvimento de
recursos humanos; vez que a definição objetiva e clara de uma política de pessoal
ou mesmo de um conjunto de ações que orientem a gestão no sentido do
desenvolvimento do pessoal depende, deveras, da existência de dados confiáveis e
representativos do contexto no âmbito estadual.
Ainda acerca deste ponto, a pesquisa teve acesso a informações que
apontavam diversos casos de servidores que já estavam aposentados, alguns
inclusive compulsoriamente, e continuaram a trabalhar por falta, simplesmente, de
informação a esse respeito. Isso gerou outros problemas de ordem legal, posto que
o servidor já deveria estar aposentado e recebendo o benefício previdenciário.
Contudo, a administração pública estadual continuava recolhendo os valores
relativos ao Instituto Nacional de Seguro Social-INSS.
Em relação à remuneração, a pesquisa constatou um problema
extremamente grave. O vencimento básico dos servidores estaduais girava em torno
de R$ 70,00 mensais; os entrevistados enfatizaram ainda os muitos casos de
vencimentos básicos no valor de R$ 20,00. Com os acréscimos, a remuneração para
o conjunto dos servidores ficava no valor do salário mínimo vigente à época. Decerto
não cabe a este estudo julgar o valor, em si, da remuneração percebida pelos
servidores, mas sim avançar verticalmente na problemática.
De maneira que essa espécie de “isonomia salarial” travou, por décadas, o
desenvolvimento das capacidades dos servidores públicos estaduais, visto que o
afetava negativa e profundamente, por meio da inexistência de contrapartida
pecuniária pela maior qualificação formal do recurso humano. A qualificação não
interferia na remuneração final, desestimulando qualquer iniciativa individual do
57
servidor neste sentido. Relatos de servidores efetivos, colhidos durante a pesquisa,
expressam que, durante décadas, não se dispuseram a voltar aos bancos escolares,
participar de cursos ou afins, vez que o engenheiro, o médico, o professor e o
zelador, sem desmerecer o trabalho de nenhum destes, ganhavam o mesmo salário
mínimo.
Deste modo, a remuneração linear, instituto que não observa critérios
mínimos, tais como escolaridade, função exercida e competências individuais,
emperra a administração, na medida em que seus componentes humanos tendem a
se acomodar no estágio cognitivo em que se encontram. Acrescente-se que havia
apenas diferenças pontuais pelas gratificações advindas de cargos em comissão e
ou tempo de serviço. O que acentuava outro problema: o paternalismo. Assim, a
percepção objetiva, por parte do servidor, da ausência de mecanismos internos à
máquina, que promovessem maior incremento salarial, tornou-os estáticos
relativamente ao desenvolvimento profissional.
Por sua vez, o desenvolvimento da capacidade técnica do servidor público
estadual foi reprimido durante muito tempo, ocasionado pela baixa escolaridade
continuada, vez que os servidores não eram estimulados ao desenvolvimento
profissional. Isso, aliado à qualificação preexistente quando da entrada no serviço
público, ocasionou a estagnação escolar do servidor público. Interferindo, lógica e
finalmente, na qualidade do serviço público prestado ao cidadão.
Então, entre os dados objetivos sobre a situação preexistente, um aponta
que, em 2003, do total de servidores públicos estaduais mais da metade tinham até
o Ensino Médio, e cerca de 15% não tinham instrução formal (Diagnóstico
PNAGE/PI).
No que concerne à capacidade gerencial do servidor, os dados demonstram a
inexistência de qualificação na área de gestão ou área meio. Logo, no rol das dez
profissões mais comuns no quadro de pessoal do Estado, apenas uma era da área
meio (técnico em contabilidade), e ainda assim sem nível superior, e ocupava a
oitava posição. As demais são de áreas fim, como professor, médico, enfermeiro,
dentistas. Predominavam, na máquina administrativa pública estadual, cargos de
baixo nível técnico e baixa especialização. Restringindo, portanto, significativamente,
a capacidade de planejamento e gestão da administração pública. Acerca deste
último tema, o Diagnóstico PNAGE/PI enfatiza:
58
O planejamento, praticamente, não existe no estado [do Piauí], por ser
instrumento meramente formal. Ele não resulta de uma elaboração prévia
de metas nem informa as ações a serem adotadas. [...] a baixa participação
dos órgãos e secretarias setoriais no planejamento é um fator que diminui
substancialmente sua eficácia (2004, p. 11).
São evidentes as implicações negativas que a inexistência de planejamento
traz para qualquer administração, quer pública quer privada. Essa ausência concorre
para uma grande variedade de ações desconexas, sem foco, e que alimentam ainda
mais o descontrole dos gastos públicos, por meio, entre outros, da sobreposição de
ações. Acentua, por fim, a gradativa perda de legitimidade do Estado por meio da
inoperância do aparelho estatal.
Sob o aspecto normativo-legal, a administração pública estadual era marcada
pela desregulação ou pela desatualização legal; considerando-se que, em nível
macro, a organização administrativa, as atribuições de cada componente do
aparelho, a integração entre os órgãos, o desenvolvimento das carreiras e outros
fatores determinantes ao êxito da gestão pública só são possíveis com o aporte de
leis que viabilizem e legalizem a ação e a interação estatal. Tem-se que a
precariedade normativo-legal é impeditivo significante ao desenvolvimento da gestão
pública, nos moldes contemporâneos, pretendida.
Neste ponto, a legislação do Estado do Piauí encontrava-se desatualizada,
quando não insuficiente, à gestão pública modelada a partir de 2003, em especial à
gestão de recursos humanos. Assim, conforme será visto adiante, mais
detalhadamente, o governo estadual fez aprovar, entre 2003-2009, mais de seis
centenas de dispositivos legais, entre lei complementar e lei ordinária, e ainda uma
grande carga de decretos que buscavam regulamentar àquelas leis.
Quanto à infraestrutura física, as repartições públicas estaduais estavam, em
grande parte, extremamente deterioradas. Os prédios, mesmo dos órgãos
arrecadadores e de papel mais decisivo em torno da gestão das políticas públicas,
tais como Secretaria de Planejamento, Secretaria de Fazenda e Secretaria de
Administração, segundo relatos, dentre eles, inclusive, o de um dirigente sindical e
servidor efetivo do Estado, desde 1986, encontravam-se ‘caindo aos pedaços’.
Foi relatada ainda, devido à precariedade das instalações físicas, a
desmotivação do servidor em trabalhar em um ambiente desprovido de organização
e com adequações físicas desfavoráveis ao desenvolvimento do trabalho cotidiano.
Entende-se ser consensual que um ambiente físico de trabalho adequado seja vital
59
para que os recursos humanos possam dar, eficientemente, a contrapartida laboral à
remuneração recebida.
No que toca à gestão patrimonial, igualmente ao caso da gestão da folha de
pagamentos de pessoal, a administração estadual também não possuía controle. De
maneira que não se tinha clareza do conjunto do patrimônio estadual e muito menos
do estado em que se encontrava. Ressalte-se que, mesmo documentação relativa a
algumas edificações públicas estaduais de grande porte, como, por exemplo, o único
Centro de Convenções do Estado, teve de ser refeita em Cartório, com a finalidade
de maior controle patrimonial, vez que nunca foram localizadas.
Por fim, destaque-se que, de maneira geral, em todos os aspectos específicos
estudados sobre a administração pública do Estado do Piauí anterior a 2003, a
situação era muito grave. No Diagnóstico Geral da Administração Pública do Estado
do Piauí, lê-se:
É difícil definir os principais problemas do estado [do Piauí], dada a
gravidade das deficiências apresentadas em quase todas as variáveis.
Faltam políticas básicas como política de recursos humanos, política de
gestão de serviços públicos, política de gestão da informação, política de
transparência, e faltam atividades igualmente básicas como planejamento,
coleta e organização de informações, estruturação de bancos de dados,
avaliação de programas e de políticas, tratamento da legislação, só pra citar
as mais relevantes (2004, p. 8, grifo nosso).
Enfim, a administração pública estadual piauiense estava sobremodo
prejudicada. Sequer as demandas intra-administração pública o Estado conseguia
atender. Demandas estas que objetivavam, na maioria das vezes, possibilitar o
desenvolvimento das ações estatais estaduais em conformidade com atendimento
às necessidades da população, restando para o governo estadual, naquele
momento, como única e inevitável saída modernizar-se.
Com base nas informações supramencionadas, o governo estadual
movimentou-se, a partir de 2003, no sentido de, inicialmente, desconstruir os
obstáculos internos à gestão estatal para, logo em seguida, caminhar para o
desenvolvimento da máquina do Estado e consequente desenvolvimento dos
serviços demandados pela população respectiva. Sobre este percurso, o estudo
debruçar-se-á no próximo capítulo.
60
4 A MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL
DO PIAUÍ
Quando, no século XX, o Estado se torna
democrático, e os cidadãos deixam de ser apenas
os burgueses para ser todo o povo, suas funções
sociais se ampliam enormemente, e a reforma da
gestão pública, visando a transformar o Estado
meramente burocrático em gerencial e, portanto,
eficiente, torna-se inevitável.
Bresser Pereira
A partir de 2003, o governo estadual do Piauí inicia um processo intra-
administração pública denominado, nos documentos oficiais, de Modernização
Administrativa. Paralelamente à onda de modernização administrativa, que, desde
meados da última década do século passado, tem lugar garantido na agenda pública
administrativa brasileira, e com seus ganhos sendo difundidos pelos governos, no
Piauí, esse processo tem origem na pressão sofrida pela administração estadual, no
que concerne ao atendimento das demandas sociais locais em um contexto adverso.
Visto que aquele processo foi iniciado em meio a situação de descontrole
administrativo-financeiro, entre outros, em que se encontrava o Estado e a
necessidade premente de adequá-lo à contemporaneidade.
Modernizar é tornar moderno, atual. Fazer com que as ferramentas de gestão,
desenvolvidas recentemente, tenham uso na administração, concorrendo assim para
uma maior eficiência e eficácia da ação pública. Contudo, é preciso ir além desse
aspecto instrumental; é imprescindível que a administração aja sobre as pessoas
que a compõem, desenvolvendo-as e valorizando-as; e ainda sobre as próprias
instituições, especialmente no que toca ao aspecto normativo-legal. A expressão
denota um conjunto de ações coordenadas que orientam a gestão a um maior
dinamismo com custos menores, maior simplificação dos processos; e orientada
para os resultados, utilizando, para tanto, os recursos tecnológicos, financeiros e
humanos disponíveis, otimizando-os.
Segundo Regina Sousa,
7
o maior desafio do governo era modernizar o Estado
e ainda diminuir a abissal diferença nos ganhos pecuniários entre os servidores
7
Secretária de Estado de Administração, em palestra sobre o tema Reforma Administrativa, realizada
em 11 de abril de 2003, portanto, logo nos primeiros quatro meses de governo, para os servidores do
Departamento de Estradas e Rodagens – DER/PI, como parte do I Seminário sobre Mudança
Institucional promovido pela SEAD.
61
estaduais, vez que 903 servidores consumiam R$ 11.000.000,00 mensalmente da
folha de pagamentos do Estado do Piauí, enquanto cerca de 22.000 servidores não
chegavam, à época, a consumir R$ 6.000.000,00. Afirma ainda que:
A reforma é um conjunto de projetos que visam adequar este Estado às
instituições federais, adequar à modernização, temos um Estado muito
atrasado, arcaico. [...] O objetivo da reforma é dar uma agilidade maior a
máquina pública e também diminuir a desigualdade, uniformizando as
estruturas das secretarias, padronizando os salários dos servidores
(SOUSA, 2003).
Esta parte do estudo estabelecerá as principais estratégias governamentais,
que concorrem para maior eficiência e eficácia da ação estatal, bem como os
principais avanços alcançados pelo processo modernizante, via estabelecimento de
estratégias governamentais de resultados duradouros, encetado a partir de 2003, e
seus principais entraves. E ainda definir – devido a importância dos recursos
humanos para o êxito daquele processo – com base nos tres estágios da reforma da
gestão de recursos humanos em Marconi, em que momento encontra-se o governo
estadual no que diz respeito ao tema Gestão de Recursos Humanos. Sobre este
último o estudo se aprofundará mais à frente.
4.1 O conceito de Path Dependence
Para o estabelecimento do que sejam ações estratégias governamentais de
resultados duradouros, o estudo ater-se-á nas ações de resultados de médio e longo
prazo, coordenadas pelo governo estadual, e que tenham incorporadas no todo ou
em grande parte características de path dependence.
Este conceito, também denominado de Teoria dos retornos crescentes ou
Teoria da dependência de trajetória, apoiado e desenvolvido na ciência econômica
recente, tem como expoente o prêmio Nobel de Economia, em 1993, o norte-
americano Douglas Cecil North (apud FIANI, 2002). De início, e de modo específico,
utilizado pela economia da tecnologia, nos dias atuais, o conceito tem sido também
empregado pela ciência política, quando o pioneiro North estendeu o conceito para
analisar mudanças institucionais. À medida que explica, sob luzes institucionalistas,
o porquê de determinadas opções institucionais refletirem deveras no futuro destas
mesmas instituições e dos que por ela são afetados.
62
Tem-se que as opções feitas (no caso pelo governo estadual) em seguir
determinada trajetória (path) e seus retornos crescentes
8
tornam, ao longo da
jornada, os custos (financeiros, institucionais e ou políticos) de reversão
extremamente altos, fazendo com que, gradualmente, trilhar aquele caminho se
torne mais necessário, mais dependente (dependence). Sobre o conceito Celina
Souza afirma:
[...] nas palavras de Levi (1997:28), quando um país (ou uma região) adota
um determinado caminho, os custos de mudá-lo são muito altos. [...] O
conceito de path dependence nos mostra que mudanças significativas de
regime conduzirão a alterações em outras características políticas e sociais
(SOUZA, 2007, p. 237).
Ainda sobre o conceito em North (apud FIANI, 2002), é importante destacar
que as escolhas institucionais que possuem características de path dependence se
dão, inicialmente, em um momento crítico. Momento este assim caracterizado:
Uma ideia-chave para o conceito de path dependence é a noção de
momento crítico (critical juncture). [...] O momento crítico é uma situação de
transição política e/ou econômica vivida por um ou vários países,
Estados, regiões, distritos ou cidades, caracterizado por um contexto de
profunda mudança, seja ela revolucionária ou realizada por meio de
reforma institucional (FERNANDES, 2007, p. 6, grifo nosso).
O certo é que as escolhas feitas pelo governo estadual, com vistas à
modernização administrativa, produzirão efeitos que irão conduzir a alterações em
outras variáveis políticas e sociais, as quais conjuntamente atuarão de forma a lock-
in; isto é, a uma situação em que um determinado padrão se consolida e se difunde,
tornando, de forma geral, os custos de uma eventual reversão extremamente altos.
Essa argumentação se baliza no conceito de path dependence (NORTH apud FIANI,
2002), em que, resumidamente, as opções institucionais feitas no presente darão
vazão a cadeias de causalidades que influenciarão o futuro.
Relacionando o exposto acima com o confirmado, pelo estudo, momento
crítico vivenciado pela administração pública estadual e as ações administrativas
públicas, pontuais ou em conjunto, que se constituem como path dependence e
sobre estas últimas é que o mesmo se aterá agora.
8
Segundo Fernandes (2007, p. 5), “retornos crescentes significam que a probabilidade de dar um
passo à frente no mesmo caminho ou rota estabelecida aumenta cada vez que se avança no próprio
caminho. Isso ocorre porque os benefícios relativos da atividade corrente, comparada com outras
opções possíveis, aumentam com o tempo. Crescem os custos de sair da trilha de alguma alternativa
plausível”.
63
Para tanto, foram utilizadas entrevistas semiestruturadas, via técnica
gravador, com a secretária de Estado de Administração do Piauí; com o
coordenador do PNAGE/PI; com a superintendente da Escola de Governo do Estado
do Piauí, com a diretora de Gestão de Pessoas; e ainda com o presidente da
Comissão de Avaliação de Desempenho do governo estadual; com o diretor da
Unidade de Modernização; com o presidente da Comissão Estadual de
Enquadramento; e dois antigos servidores, bem como ampla revisão dos
documentos oficiais pertinentes ao tema Modernização Administrativa e os sítios
eletrônicos oficiais, para, com o conjunto destas informações, estabelecer os
avanços conseguidos a partir de um leque de ações governamentais ordenadas à
modernização da administração pública estadual entre os anos 2003-2008.
4.2 Aspectos operacionais básicos do processo de modernização da
administração pública estadual
O desenvolvimento de um processo de modernização administrativa impõe a
observação de tres aspectos operacionais básicos. Primeiro, deve originar-se,
institucionalmente, de uma determinação política do chefe do governo e com ele
uma coalizão em torno do tema. Assim, é fundamental que o chefe do Executivo
esteja disposto e determinado a realizar mudanças institucionais profundas, mesmo
que em dado momento possam parecer danosas por parte da população; ou seja,
há um custo político. Contudo a longo prazo, os ganhos são mais prováveis. A
referida coalizão refere-se, entre outros aderentes como os servidores públicos, ao
apoio da Assembleia Legislativa. Assinale-se que, para processos como esse, é
imperiosa a adequação normativo-legal dos instrumentos de ação governamental e,
para tanto, deve-se fazer aprovar uma série de medidas que visem dar curso à
modernização. Conforme Abrúcio e Gaetani:
A relação com os demais poderes é uma condição importante para o
sucesso das reformas. As Assembleias Legislativas têm sido um dos atores
políticos mais alheios, quando não resistentes, a processos de
modernização do Estado. No entanto, os Executivos estaduais possuem um
grau de controle sobre seus Legislativos [...] De qualquer modo as
Assembleias Legislativas não vêm constituindo obstáculo às mudanças
(2006, p. 53).
No caso do Piauí, onde o governo estadual foi eleito com amplo apoio social e
posteriormente político, a Assembleia Legislativa não foi, na maior parte das vezes,
64
entrave às solicitações do Executivo no que concerne a mudanças na legislação
estadual, que orientavam no sentido da modernização administrativa pública. De
fato, os números levantados pela pesquisa apontam-na como grande aliada do
governo estadual neste processo. Conforme Tabela 4, a seguir.
Tabela 4 Quantitativo de leis aprovadas pela Assembleia Legislativa Estadual do Piauí entre os
anos 2003-2009
(1)
.
Lei 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total
Complementar 06 10 17 19 13 39 01 105
Ordinária 65 69 98 94 96 107 14 543
(1)
Posição em maio 2009.
Fonte: Tabela e quantitativos consolidados por Sales (2009). Dados disponíveis em:
http://www.sefaz.pi.gov.br/scan/pages/jsp/scan/listarTiposAtos.jsp. Acesso em: maio 2009.
Conforme informação depreendida destes dados, o Poder Executivo não teve,
na Assembleia Legislativa, obstáculo considerável; vez que a quase totalidade das
leis complementares e grande parte das leis ordinárias tratava da criação/extinção
de órgãos, cargos, alterações de cálculos de vencimentos, alterações em
dispositivos legais, regras de custeio dos órgãos públicos, adequação de
organogramas, questões tributárias, redefinição/definição de quadro de pessoal,
atribuições de órgãos, reajustes nos vencimentos dos servidores. Decerto, todas
essas questões eram enviadas pelo Executivo, que buscava regular legalmente as
ações orientadas para a modernização. Enfim, instrumentalizar a administração
pública estadual para maior dinamismo e atualização normativo-legais. Além disto, o
governador do Estado ainda utilizou algumas centenas de decretos, para
regulamentar àquelas leis aprovadas. Os números implicam, também, na
constatação da desatualização legislativa estadual e ainda na amplitude das
mudanças encetadas a partir de 2003. O que demonstra o efetivo movimento
governamental rumo a uma moderna administração pública relativamente à
legalidade da ação estatal.
O segundo aspecto operacional refere-se à impossibilidade de a
modernização pública estadual ocorrer, concomitantemente, no todo da máquina
pública. Existem diversos fatores que limitam a capacidade de o processo ser
operacionalizado para o conjunto da administração ao mesmo tempo. Entre eles,
podem-se destacar: a) falta de sistemas de informações que orientem o governo
65
sobre onde, quando e como agir; b) incapacidade financeira; processos desta
natureza impactam fortemente as finanças públicas. E, ao observar a situação
caótica que passava o Estado do Piauí, tem-se que os investimentos teriam de ser
direcionados, inicialmente, a determinadas áreas que o governo considerou como
estratégicas e vetores da modernização; c) a incapacidade técnica da administração
pública estadual relativa ao qualitativo e quantitativo dos servidores, principalmente,
das áreas meio. Esse último é um problema recorrente a todos os níveis do
Executivo.
Acrescente-se que a falta de pessoal qualificado, para dar conta de pensar,
planejar e agir em torno do tema modernização foi uma dificuldade evidenciada, nos
outros Estados da federação; inclusive expressa no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado como um dos grandes entraves do governo federal àquela
época, além do que os esforços envidados recentemente e os documentos oficiais
do governo Lula apontam que essa dificuldade continua existindo em nível federal.
Entretanto, conforme dito anteriormente, a intensidade com que ela se apresenta
diminuí anualmente.
O terceiro aspecto é relativo à inexistência de um ponto estático de
modernização. Não há, devido às características relativas à modernização, um
determinado momento que se configure que a partir dali a administração seja
moderna. Em razão de a moderna administração pública envolver, por exemplo,
tecnologia da informação, qualificação de pessoal, transparência, eficiência do gasto
público, e por possuir estas características, a modernização deve ser sempre
buscada, constante e incessantemente, para uma administração sempre atual; pois,
do contrário, logo deixará de ser, observando-se a celeridade com que as
características citadas são desenvolvidas e aprimoradas. Ou seja, se um
determinado sistema de informação não for alimentado e evoluído frequentemente,
logo ele se tornará, em dado momento não muito posterior, obsoleto.
Portanto, tem-se que o processo de modernização depende da observação
dos tres aspectos já expostos, quais sejam: 1) deve ser originado e desenvolvido a
partir de uma diretriz governamental do nível máximo do Executivo e apoiado por
uma coalizão que envolva, entre outros, o Legislativo; 2) A impossibilidade de se dar
no todo e concomitantemente à máquina administrativa; 3) O processo deve ser
incessantemente desenvolvido e constantemente aprimorado.
66
O diagrama a seguir (Figura 1) expressa o processo de modernização
administrativa em curso no Estado do Piauí.
Figura 1 Diagrama do Movimento da Administração Pública Estadual do
Piauí no Sentido da Modernização Administrativa.
Fonte: Sales (2009).
Este diagrama representa o desenvolvimento do processo de modernização,
segundo a pesquisa auferiu, como propugnou o governo estadual. Representa as
opções feitas no que concerne a quais órgãos deveriam ser privilegiados
inicialmente, tendo em vista a impossibilidade de abarcar-se o conjunto da
administração de uma só vez e, ao mesmo tempo, com ações modernizantes, e
ainda pela relevância dada à variável recursos humanos. Certamente, ações
pontuais foram sendo gradativamente desenvolvidas em diversos órgãos da
administração, tal como o Departamento Estadual de Trânsito-DETRAN; contudo,
seu volume significativo foi concentrado naqueles órgãos considerados vetores do
processo encetado.
Assim, pode-se ver inicialmente que, com a decisão de o governador do
Estado dar azo ao referido processo e observando aquelas regras operacionais, o
governo estadual estabeleceu, estrategicamente, como vetores, tres órgãos da área
meio, sobre os quais envidou esforços para que o conjunto restante da máquina
pudesse também caminhar gradativamente naquele sentido, quais sejam:
1) Secretaria de Fazenda-SEFAZ, devido à importância fundamental no que
se refere ao suporte financeiro; no controle e na contenção dos gastos da
Modernização
Administrativa
Desenvolvimento qualiquantitativo dos recursos humanos
67
administração pública estadual, o governo operou mudanças que favoreceram
maior dinamismo e desempenho àquela pasta. Como o aporte financeiro é
vital para o desenvolvimento de uma modernização administrativa,
estrategicamente, o governo estadual procurou fortalecê-la.
2) Secretaria de Estado de Administração-SEAD, em razão de suas
atribuições legais, capilaridade, e ainda porque as ações que dela derivam
impactam o conjunto dos servidores públicos estaduais. Como o nome
sugere, e estabelecido em lei, as ações desta Secretaria são diretamente
relacionadas ao conjunto da administração pública estadual, especialmente
no que toca ao servidor. Assim a modernização administrativa deve passar
obrigatória e inicialmente pela SEAD.
3) Escola de Governo-EGEPI, observa-se que a qualificação do servidor
público é variável fulcral para qualquer moderna administração pública, e,
com isso há a necessidade de adequar qualitativamente os recursos humanos
disponíveis no âmbito público estadual. Em razão disto, o governo estadual a
instituiu e atribuiu como sua principal missão aquela adequação
imprescindível.
Dito isto, o estudo ater-se-á ao desenvolvimento do processo modernizante
naqueles órgãos, para que sejam identificadas as ações componentes do processo
de modernização. Processo, tal como sugere o diagrama apresentado, que não
pode cessar, por ser deveras dinâmico. Decerto a modernização administrativa, por
suas características, sempre estará mais adiante que a própria administração
pública. Sempre haverá algo por fazer, ações que orientariam ainda mais a
administração naquele sentido, como também lacunas a serem preenchidas.
Entretanto, segundo constado pelo estudo, avalia-se que o governo estadual
avançou significativamente naquele sentido, mas ainda persistem grandes
problemas, que ou não foram observados ou faltou determinação política específica
que desse ao suporte técnico os meios para tanto.
4.3 A modernização fazendária
Neste ponto do estudo, serão demonstradas as medidas tomadas e os
consequentes avanços oportunizados, a partir de então, pelo governo estadual do
68
Piauí originadas na Secretaria de Fazenda do Estado do Piauí-SEFAZ, e com
efeitos que irradiam sobre toda a máquina pública estadual. E ainda, ao final, serão
evidenciados problemas graves e persistentes que devem ser sanados, para que
não comprometam o supracitado processo. Sobre a gestão eficiente das finanças
públicas, Abrúcio e Gaetani afirmam:
Conclui-se que a responsabilidade fiscal é o primeiro – e sólido – pilar das
alianças reformistas estaduais. Tão importante quanto são os tipos de path
dependence criados pelos últimos governos estaduais, isto é, as políticas
que chegaram a um estágio de ‘não-retorno’. [...] A reforma da gestão
pública nos Estados também é condicionada pela sua relação com a área
econômica usualmente liderada pelas Secretarias de Fazenda. Aí está um
essencial protagonista no cenário político-administrativo estadual
(2006, p. 47; p. 51, grifo nosso).
Sem a necessidade de muito exercício de convencimento, é clara a
fundamental importância, para o desenvolvimento em profundidade e amplitude das
ações estatais, do controle sobre o gasto público, observando-se a eficiência, por
um lado, bem como do incremento da arrecadação dos tributos aos cofres do
tesouro, por outro. Ressalte-se ainda que as ações empreendidas pela SEFAZ se
enquadram perfeitamente na categoria de path dependence, vez que os retornos
crescentes relativamente à maior arrecadação e menor gasto conduzirão os
governos posteriores a lock-in, nesta trajetória, qual seja de aperfeiçoar ainda mais a
gestão estadual fiscal e tributária, e também incrementar os controles sobre o gasto
público.
A arrecadação tributária é um ponto dos mais significativos e preocupantes
para qualquer administração pública. Por meio de uma observação histórica, dela
pode-se analisar os desempenhos econômicos e institucionais relativos às finanças
públicas. Na medida em que, quando se arrecada significativamente mais, se tornam
reais as duas ou uma destas hipóteses: a) a economia está tendo um bom
desempenho; b) a gestão fiscal-tributária está tendo um bom desempenho. No caso
do Piauí, observa-se o desenvolvimento de ambas, mas especialmente em relação à
última, por parte deste estudo, é que há de fato confirmação, vez que a
modernização empreendida na SEFAZ oportunizou melhor desempenho no que
concerne à arrecadação tributária.
Os números apresentados, a seguir, refletem que há, estrategicamente, uma
indução do governo estadual relativa à diminuição das despesas com pessoal.
69
Contudo a citada despesa é de uma modalidade que, nos cofres públicos, não se
estagna ou mesmo se reduz, em virtude dos impedimentos legais, para a redução
de salário, e ainda da pressão do funcionalismo por correção em seus vencimentos.
Tabela 5 - Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita corrente líquida.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
57,79% 58,34% 58,10% 62,63% 58,77% 56,31% 53% 52,50% 47,9%
Fonte: Balanço Geral do Estado do Piauí – SEFAZ.
Então, é oportuno esclarecer que os valores despendidos com pessoal e
encargos crescem nominalmente em cada ano da série apresentada. Crescimento
tal não por conta do aumento no número de servidores públicos estaduais, os
dados demonstram uma pequena queda do quantitativo destes em razão das
correções em seus vencimentos, principalmente pela implantação dos planos de
cargos, carreiras e salários e da avaliação de desempenho. Contudo, o fundamental
é que o impacto percentual das despesas com pessoal e encargos sobre a receita
do governo estadual diminui anualmente.
Assim é necessária uma administração fiscal competente e orientada ao
objetivo final de qualquer secretaria de Fazenda pública, qual seja fazer arrecadar a
totalidade dos valores devidos aos cofres públicos, zerando, em contexto ideal, a
sonegação fiscal e ainda controlar, em prol da eficiência, o gasto público. Para tanto
modernizar as ferramentas de gestão fiscal e tributária torna-se imprescindível.
Neste sentido, a modernização implementada na gestão fiscal e tributária no
âmbito da Secretaria Estadual de Fazenda do Piauí-SEFAZ contribuiu enormemente
para o incremento verificado na arrecadação do Estado, oportunizando assim um
aumento da capacidade de investimento do governo do Estado relativo à
modernização administrativa, e, dentro dela, investimentos no desenvolvimento dos
recursos humanos disponíveis.
De forma que a SEFAZ atuou, principalmente, ao longo do período
compreendido entre 2003-2009, em tres grandes frentes: a) adequação
quantiqualitativa dos servidores fazendários; b) modernização da infraestrutura
disponibilizada ao trabalho cotidiano da SEFAZ e c) implantação de sistema de
acompanhamento e controle sobre a gestão fazendária e o contribuinte. Sobre as
70
frentes de atuação da SEFAZ, a pesquisa constatou, via revisão dos Boletins
informativos SEFAZ e ainda de outros documentos oficiais, o que segue.
Quanto a primeira grande frente de atuação, no sentido de alavancagem da
arrecadação tributária estadual, qual seja adequação quantiqualitativa dos
servidores fazendários, a SEFAZ instituiu as ações destacadas a seguir:
- Convocação e posse, ao longo do período compreendido entre 2003-2005,
de aproximadamente 450 novos servidores. Destaque-se que esta iniciativa
reforça duas diretrizes expostas pelo governo estadual:
1) Eficiência do gasto público, uma vez que os convocados e
empossados são oriundos de concurso público realizado, pelo governo
estadual anterior, em 2001, com validade até 04 de fevereiro de 2004.
De modo que o governo estadual propugnou por não esperar encerrar
a validade do concurso; outrossim convocou e empossou, em 21 de
janeiro de 2004, portanto dias antes de a validade expirar, 140
servidores de nível médio, e prorrogou, no mesmo dia, a validade
daquele certame por mais dois anos. Para, enfim, quando as finanças
públicas estivessem mais robustas, convocar e empossar cerca de 310
servidores de nível superior, o que foi realizado até 2006.
2) Valorização do concurso público como forma de ingresso no serviço
público, em prol da legitimidade e maior capacidade do próprio
servidor. Assim, segundo o governador do Estado do Piauí, Wellington
Dias, em fala na solenidade de posse daqueles 140 servidores:
Esta nomeação faz parte de uma meta de termos [o governo estadual do
Piauí] cada vez mais quadros permanentes, através de concursos públicos.
A contratação de novos trabalhadores é parte também do processo de
modernização de nosso serviço de arrecadação.
- Desenvolvimento do Sistema de Avaliação do Servidor que se constitui em
uma ferramenta de gestão de pessoas orientada à SEFAZ, que objetiva
conhecer o perfil profissional dos servidores fazendários e estabelecer o perfil
demandado para a eficiente execução das ações da referida secretaria.
- Fortalecimento da Escola Fazendária, a qual foi criada em agosto de 2002,
com a finalidade desenvolver ações que oportunizassem capacitação,
aperfeiçoamento e valorização dos servidores fazendários. Ressalte-se entre
71
os programas em execução o Programa de Qualidade de Vida do Servidor
Fazendário.
- Implantação do plano de cargos e carreira dos servidores fazendários, ação
que altera profundamente a relação entre servidores e gestores em um
sentido mais democrático e participativo de gestão pública, além de fortalecer
a busca de qualificação profissional, promovendo assim desempenho
orientado a uma maior eficiência.
- Capacitação de cerca de 1600 servidores no concernente à legislação do
ICMS, excelência no atendimento ao público, classificação nacional de
atividades econômico-fiscal-CNAE-Fiscal, estatística aplicada a auditoria
fiscal, equipamento emissor de cupom fiscal-ECF, direito tributário, análise
exploratória de dados, auditoria governamental, gestão estratégica de
recursos humanos, auditoria fiscal com sistema de fiscalização integrada,
instrumentos gerenciais para otimização de resultados, entre outros.
- Curso Superior Sequencial de Formação Fazendária em convênio firmado
com a Universidade Estadual do Piauí-UESPI, com 225 vagas distribuídas
pelos principais polos do Estado e duração de seis meses.
- Criação, em dezembro de 2004, via Lei Ordinária n. 5.429, do Fundo de
Desenvolvimento e Aperfeiçoamento da Administração Tributária-FUNDAT, o
qual visa disponibilizar permanentemente recursos para a qualificação dos
servidores fazendários.
- Ampliação do número de auditores da SEFAZ via qualificação.
- Qualificação em gestão fiscal, em nível de Pós-Graduação, de 72 servidores
fazendários.
- Criação da Unidade Administrativo-Financeira da Secretaria Estadual de
Fazenda-UNAFIN diretamente subordinada ao secretário de Fazenda, e que
objetiva promover as condições indispensáveis à alocação de recursos
humanos, materiais e financeiros necessários à operacionalização da SEFAZ,
e ainda promoção da integração das atividades de apoio.
Em relação à modernização da infraestrutura, a SEFAZ obteve, entre outros,
os avanços elencados:
72
- Adequação da infraestrutura física e material do prédio-sede da SEFAZ e
dos principais postos de fiscalização do Estado, por meio do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD e Banco Interamericano de
Desenvolvimento-BID.
- Aquisição de 12 automóveis equipados com aparelhos que possibilitam
localizar o veículo; principalmente enviar e receber dados on-line dos postos
físicos de fiscalização, o que dá maior celeridade à atividade cotidiana, e de
grande impacto na arrecadação, de fiscalização em trânsito.
- Aquisição de equipamentos computacionais de ponta, por meio do Projeto
de Modernização da Secretaria de Fazenda-PROMOTAF, desenvolvido
localmente, mas com recursos do Programa de Apoio à Administração Fiscal-
PNAFE, para os Estados brasileiros, e apoio técnico do Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento-PNUD.
- Aquisição de 4 postos fiscais móveis.
Finalmente em relação à implantação de sistemas de acompanhamento e
controle sobre a gestão fazendária e o contribuinte, o governo estadual avançou
com o que segue:
- Criação via lei ordinária n. 5.300 de 09 de junho de 2003 do Corpo de
Julgadores-COJUL, responsável pelos julgamentos em 1ª e 2ª instâncias dos
processos fiscais. Os dados demonstram o avanço propiciado neste quesito,
quando, no somatório dos anos 2001 e 2002, foram julgados 784 processos;
e, em 2003, observando ainda que a criação do COJUL data de junho, foram
julgados 711 processos.
- Implantação do Sistema Informação Integrado o qual se refere ao sistema
de protocolo e controle de documentos até então inexistente no âmbito da
SEFAZ.
- Maior rapidez na entrega de guias de recolhimento, informações cadastrais,
declarações e outros via web. O que proporcionou maior controle da parte
estatal e maior conforto e celeridade no que toca ao contribuinte.
- Implantação, em outubro de 2004, do Sistema Integrado de Administração
Financeira-SIAFEM, para os Estados e municípios, por meio do convênio com
73
o Serviço Federal de Processamento de Dados-SEPRO. Possibilitando assim
simplificação e padronização das execuções orçamentárias, financeiras e
patrimoniais do Estado do Piauí.
- Em 29 de março de 2008, é implantado o Sistema Integrado de
Administração Tributária-SIAT, desenvolvido a partir de abril de 2006; reuniu
diversas áreas da SEFAZ tais como: legislação tributária, fiscalização,
auditoria e tecnologia e segurança da informação. Objetiva integrar os
módulos já utilizados pela SEFAZ para um combate mais célere e exato à
sonegação.
Desta maneira, o governo estadual realizou movimento no sentido da
modernização fazendária, a fim de que as finanças públicas emergissem do
considerado atoleiro deficitário que se encontravam, e finalmente o Estado pudesse
modernizar-se como um todo, a partir das diretrizes estabelecidas pela SEAD.
O investimento realizado naquelas tres frentes surtiu os efeitos esperados
pelo governo estadual, culminando, segundo o último dado disponível até o término
deste estudo, com o crescimento de quase 2,5 vezes na arrecadação estadual,
referenciado o ano de 2003.
Parte importante do resultado pode ser observada, no Gráfico 1, a seguir.
0
200.000.000
400.000.000
600.000.000
800.000.000
1.000.000.000
1.200.000.000
1.400.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Gráfico 1 -
Evolução da arrecadação estadual do Piauí do imposto sobre
operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestação de serviços
de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação – ICMS (R$).
Fonte: SEFAZ – Sistema integrado de administração financeira de Estados e
municípios – SIAFEM.
74
É oportuno esclarecer que os investimentos realizados para a
operacionalização de rotinas, aquisição de material e capacitação se devem em
grande parte ao apoio recebido do PNAFE. O citado Programa aportou, ao longo de
sua execução, no Piauí, o total de US$ 12,2 milhões, sendo destes US$ 1,9 milhões
a título de contrapartida dos cofres do tesouro estadual (PIAUÍ, 2006).
Aliada às ações expostas, houve também a gradativa intensificação na
fiscalização e ainda o desenvolvimento do Programa Nacional de Educação Fiscal-
PNEF, que tinha como objetivo favorecer uma maior consciência da população da
importância social do tributo, por meio das ações realizadas, também em escolas da
capital e principalmente do interior do Estado.
Faz-se importante ressaltar que apesar dos avanços demonstrados e dos
resultados obtidos, ainda permanecem problemas que derivam, paralelamente, de
um fluxo cíclico; originam-se da não-observação do limite prático do gasto público,
exemplarmente a inadimplência confirmada de diversos órgãos públicos junto a
fornecedores de serviços e produtos. O que impele ao desenvolvimento de maior
capacidade de controle deste tipo de gasto, para que não haja prejuízo da iniciativa
privada, que dá suporte ao governo estadual, e ainda faz com que ações cotidianas
simples como aquisição de material de expediente se tornem deveras dificultadas.
Outro problema persistente, de extrema gravidade, e intensidade, é a relação
despesas com pessoal e encargos/receita líquida. Não obstante ser este um
problema de quase todas as administrações públicas estaduais, apresentava-se até
2003 e ainda que tenha sido, a partir daquela data, solucionado, em boa parte, por
esta administração estudada com comprometimento de quase 50% da receita
líquida. Com o pagamento de pessoal e encargos, limita a capacidade estadual de
investimentos em outras áreas, torna a administração dependente de recursos
externos e a coloca no limite do gasto estabelecido como máximo pela Lei de
Responsabilidade Fiscal; tornando-se urgente, portanto, ações que visem otimizar o
gasto e incrementar ainda mais a receita tributária.
4.4 A Modernização da Secretaria de Estado de Administração
Uma das primeiras medidas do governo estadual, em 2003, foi a de enviar à
Assembleia Legislativa para a análise e posterior aprovação a Lei Complementar n.
28 de 09 de junho de 2003, a qual dispõe sobre a Lei Orgânica da Administração
75
Pública Estadual, objetivando, entre outros, normatizar e delegar as competências e
atribuições da Secretaria de Estado de Administração-SEAD.
Estudando a lei supracitada, entende-se que o governo do Estado, em sua
subseção V art. 35, estabelece a SEAD como órgão central de coordenação e
execução da política de pessoal, material, patrimônio e serviços gerais da
administração pública estadual. No que concerne à política de pessoal, o governo
estadual atribuiu legalmente à SEAD a gestão, desenvolvimento e valorização dos
recursos humanos, com a participação de instituições de ensino, manutenção de
sistemas de informações atualizados que permitam subsidiar a administração de
informações necessárias à gestão dos recursos humanos, e ainda “promover
estudos e ações na área da modernização administrativa e reforma do Estado,
visando o aperfeiçoamento permanente de práticas, métodos e procedimentos de
gestão e de trabalho” (PIAUÍ, 2003). Institui ainda, nesta mesma lei, subordinada
diretamente a SEAD, a Unidade de Modernização Administrativa com o status de
Diretoria.
As atribuições, portanto, remetem à amplitude e centralidade daquela
Secretaria, no que se refere, principalmente, à modernização administrativa,
desiderato pelo governo, e à gestão e desenvolvimento do conjunto dos recursos
humanos da administração pública estadual.
Observando-se isto, serão tratados, neste ponto do estudo, os principais
avanços sobre essas intenções expressas em lei, quais sejam modernização da
administração e da gestão dos recursos humanos, relativas às ações da SEAD via
PNAGE; e ainda estabelecer em que momento se encontra a gestão pública
estadual, no que concerne aos tres estágios da reforma da gestão de recursos
humanos em Marconi (2006), para, em seguida, concentrar o estudo no tema
desenvolvimento dos recursos humanos, especialmente em relação à atuação da
Escola de Governo do Estado do Piauí-EGEPI.
4.4.1 O Programa Nacional de Apoio à Modernização da Gestão e do
Planejamento dos Estados e do Distrito Federal – PNAGE no Piauí
Conforme já demonstrado em parte anterior deste estudo, o Estado do Piauí
encontrava-se em uma situação extremamente precária, em todos seus aspectos
administrativos, conforme os diagnósticos utilizados como referências para este
76
estudo, havia ausências de toda ordem. De maneira que os primeiros passos do
governo estadual foram no sentido de diagnosticar a situação. Para tanto, técnicos
do governo estadual e conjuntamente os técnicos do MP realizaram, ao longo de
2003, o denominado Diagnóstico Geral da Administração Pública do Estado do
Piauí; e, com base neste, foram traçadas as estratégias para se caminhar rumo à
modernização pretendida. O referido Diagnóstico intentava, como de fato o foi, ser a
base para o desenvolvimento do PNAGE no Piauí.
Observando as restrições orçamentárias que afligiam, e afligem em menor
intensidade, as finanças estaduais, o governo teve como apoio inicial, para a
implementação do processo modernizante, o Programa Nacional de Apoio à
Modernização da Gestão e do Planejamento dos Estados e do Distrito Federal-
PNAGE.
O referido programa é fruto de movimentação do governo federal, iniciada em
1998, a qual buscava garantir recursos para seu desenvolvimento. O programa tem,
entre outros avanços, uma característica particular no Brasil, é o primeiro financiado
no País pelo BID, que foi construído junto com os Estados da federação, o governo
federal representado diretamente pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão-MP, e ainda com o Conselho Nacional dos Secretários de Administração-
CONSAD.
Esta característica promoveu enormemente a capacidade técnica dos
Estados da federação, concernente ao planejamento e desenvolvimentos de
programas deste tipo, e ainda observou as peculiaridades de cada Estado, bem
como os aspectos técnicos que favorecessem à execução de determinado produto
PNAGE, em detrimento de outro. Certamente, nesse rol, entra também a
determinação política de priorizar essa ou aquela ação. Contudo, foi observada que
essa construção conjunta fez com que a morosidade de implementação, natural em
programas financiados por organismos multilaterais internacionais, fosse
enormemente acentuada. Assim, somente após cerca de oito anos de discussão e
elaboração dos Diagnósticos locais e nacional, finalmente o contrato de empréstimo
foi assinado. E, na prática, o programa só começou a ser operacionalizado a partir
de 2007, visto que em 2006, ano eleitoral, houve muitas restrições legais, em razão
da Lei n. 11.300 denominada Lei Eleitoral, impeditivas de repasses financeiros da
União para os Estados da federação naquele período.
77
Assim o contrato de acordo de empréstimo,
9
realizado em 31 de maio de
2006, objetivava proporcionar instrumentos técnicos, conceituais, materiais e de
qualificação aos Estados da federação que favorecessem à modernização,
especialmente no que toca à gestão pública, gestão de recursos humanos e o
planejamento.
A pesquisa constatou ainda que o programa ambiciona, como sugere o seu
nome, apoiar a modernização administrativa pública estadual. De fato, apoio
observado no financiamento da infraestrutura física e computacional, dado o seu
caráter mais instrumental; ou seja, é focado em aquisições de sistemas e
modernização de infraestrutura, variáveis importantes para a modernização. Mas é
necessária uma análise mais detalhada, o que impele a pesquisa a não obscurecer
o fato de que não foram contempladas, no programa, outras variáveis fundamentais
para a efetiva modernização, quais sejam transformações institucionais que
abarquem valores, normas, funções e cultura organizacional, a fim de que os
processos de modernização não sejam desenvolvidos em instituições arcaicas e
com forte tendência burocrática, o que, sem dúvida, acarretaria prejuízos aos
resultados esperados pelo mesmo. Desta maneira, os Estados devem construir
outros meios de desenvolver essas transformações, para que a modernização
pretendida seja, de fato, alcançada. Os sistemas de tecnologia da informação e
estruturas físicas modernas não alçam, por si sós, as administrações públicas rumo
à modernização administrativa, não obstante a importância destas para a
consecução daquele objetivo modernização administrativa.
O programa é dividido em sete componentes, a saber:
a) Fortalecimento da capacidade de planejamento e de gestão de políticas
públicas.
b) Desenvolvimento de políticas e da capacidade de gestão de recursos
humanos.
9
O contrato de empréstimo n. 1718/OC-BR foi assinado entre a União e o BID. De maneira que cabe
à União via MP gerir conjuntamente com os Estados o programa e deles receber as prestações de
contas. Até o início de 2008, as prestações de contas eram enviadas ao MP; contudo, observando as
limitações quantitativas de pessoal daquele Ministério, a partir daquele ano, o recebimento das
prestações de contas ficou sob a responsabilidade da Caixa Econômica Federal-CEF, que as
aprovando repassa-as ao MP que as envia ao BID.
78
c) Modernização de estruturas organizacionais e de processos
administrativos.
d) Fortalecimento dos mecanismos de transparência administrativa e de
comunicação.
e) Modernização da gestão da informação e integração dos sistemas de
tecnologia da informação.
f) Apoio à cooperação em gestão.
Os componentes supramencionados foram divididos, ainda, em
subcomponentes que detalham as ações a serem executadas e os respectivos
valores e indicadores de avaliação do programa, relativos a cada componente e
subcomponente. De início, foram construídos conjuntamente mais de uma centena
de indicadores. O que acarretou diversos problemas ao longo de sua execução; por
isso, em 2008, esses indicadores foram reduzidos para 48; e, em 2009, a equipe
técnica já trabalha para o estabelecimento de apenas 15 indicadores de avaliação
do programa.
Decerto a limitação orçamentária impeliu os Estados, ao longo de sua
execução, à eficácia das ações; a focalizarem um pequeno conjunto de ações em
detrimento da pulverização dos recursos em um grande leque.
O total de recursos para o programa é da ordem de US$ 155.000.000,00,
sendo US$ 93.000.000,00 aportados pelo BID via empréstimo para a União e US$
62.000.000,00 a título de contrapartida das unidades subnacionais e ainda da União.
Houve a assinatura do contrato entre a União e o BID e ainda outro entre a União e
os Estados da federação. Neste último, há previsão de percentual mínimo de
contrapartida estadual, qual seja na ordem de 40% do total de investimentos
realizados, não por produto, mas para o total de investimentos. Assim, em
determinado ano, pode-se observar maior aporte da União e em outro maior aporte
do Estado. O programa foi dividido em duas fases de execução, sendo a primeira
localizada entre maio de 2006 e maio de 2011.
Para o Estado do Piauí, foi estabelecido o montante de US$ 3.600.000,00
sendo US$ 2.300.00,00 oriundos do BID/União, e US$ 1.300.000,00 como
contrapartida do Tesouro estadual. É importante frisar que, para efeito de prestação
79
de contas, o BID, atendendo a um pedido dos entes federados, aceitou-a em moeda
corrente no País, convertida posteriormente, pelo próprio BID, em dólar americano.
Houve ainda uma falha operacional no início da execução do programa, já
revertida em 2008, relacionada à periodicidade dos repasses para o conjunto dos
Estados da federação. Esta seria trimestral, o que acarretaria grande volume de
prestações de contas a cada tres meses, inviabilizando assim o seu
desenvolvimento. Conforme aponta o Relatório de Gestão PNAGE 2007 elaborado
pelo MP:
Um equívoco da concepção do PNAGE foi a previsão de repasses
trimestrais. Caso esta sistemática persistisse até o final do contrato (2011)
seriam realizadas 108 liberações anuais, com as respectivas prestações de
contas, ou seja, 540 liberações ao longo do prazo de execução do PNAGE.
Esta quantidade de liberações de recursos inviabilizaria a análise da
prestação de contas, pois haveria a necessidade de se analisar [o MP] cada
prestação de contas em 1,75 dia útil. Além disto, a fragmentação do valor
de repasse a cada Estado, levaria a uma dificuldade para o pagamento dos
compromissos assumidos com fornecedores, já que o valor de cada parcela
é reduzido. Para sanar esta dificuldade, decidiu-se que a partir de 2008 será
feito um repasse anual para cada Estado, diminuindo desta forma o trabalho
burocrático de liberação de recursos e de prestação de contas, aumentando
o valor de cada parcela (BRASIL, 2007).
A pesquisa constatou que diversas alterações significativas foram realizadas
no transcurso do programa, o que evidencia, ainda mais, uma construção
participativa e formativa no desenvolvimento do programa, e falhas que decorrem
também, em boa parte, deste modelo de construção.
O PNAGE, sumariamente, é operacionalizado da seguinte forma: a) foram
estabelecidos os valores para cada unidade da federação; b) posteriormente, essas
unidades construíram seus projetos, focando mais recursos em áreas mais precárias
observadas no diagnóstico PNAGE; c) foi então elaborado um cronograma de
execução dos respectivos projetos; d) recebido pelos Estados um aporte inicial de
recursos, ficando o restante das parcelas dependendo da não-objeção do BID sobre
as aquisições e ou contratações já realizadas em nível local, e ainda da aprovação
das prestações de contas enviadas. Têm-se essas fases como cíclicas, vez que os
projetos podem ser refeitos, como de fato têm sido, mas o que não se altera é o
montante total para cada Estado.
No Estado do Piauí, o programa corre sob a Unidade de Modernização
subordinada à SEAD, e com status hierárquico de Diretoria. Contudo, dada a gama
de trabalhos originados pelo PNAGE e a quantidade de pessoas nele lotadas, a
80
pesquisa constatou que a referida Diretoria é, em grande parte, destacada para a
execução do programa, inclusive o diretor da Unidade de Modernização ocupa,
cumulativamente, o cargo de coordenador estadual do PNAGE. Fato que limita o
alcance efetivo do conjunto das ações a ela atribuídas enquanto Unidade de
Modernização; mas que, por outro lado, acelera os trabalhos relativos ao programa
no Estado. Deste modo, conforme informação do coordenador, o Estado do Piauí é
o segundo dos Estados da federação com maior nível de execução. Informação
referenciada também pelo coordenador nacional do programa. De maneira que,
ainda segundo este, as ações previstas em cronograma para serem executadas até
2011 deverão ser, conforme ritmo atual, terminadas já em maio de 2010.
Sobre a gestão do programa em âmbito estadual, entende-se que o
coordenador é o mesmo desde o início do programa no Piauí; e mais, que apenas
um membro da equipe original afastou-se, em virtude de problemas de saúde. De
maneira que a equipe é extremamente integrada e conhecedora do programa,
observando a rotatividade quase nula. Ressalte-se ainda que, por opção estratégica
da Secretaria de Administração, cerca de 60% dos membros são compostos de
servidores efetivos, medida importante para a continuação, neste nível de
excelência, da gestão do programa no Estado. É oportuno esclarecer, contudo, que
essa é uma regra estabelecida informalmente.
A estrutura de pessoal da Unidade de Modernização (Figura 2), segundo o
coordenador, atende as demandas tanto do PNAGE quanto da Unidade como um
todo. Contudo, é importante ressaltar que, dado o recente início do programa, o
gradativo aumento do aporte de recursos financeiros, a ampliação dos projetos a
serem executados, e ainda em razão da modernização intentada, para o conjunto da
máquina estadual, isto posto, deve fazer com que a administração repense o
número de servidores alocados em uma unidade denominada Unidade de
Modernização Administrativa. A criação dessa unidade foi importante, entretanto seu
constante fortalecimento, quer político quer técnico, é um aspecto operacional
básico imprescindível para maior eficiência das ações realizadas.
81
Figura 2 - Organograma da Unidade de Modernização Administrativa do Governo Estadual do Piauí.
Fonte: SEAD.
Também foi observada a necessidade de maior interação entre a totalidade
dos órgãos que compõem a estrutura administrativa do Estado e a referida unidade.
Há um relacionamento profícuo com diversos órgãos da administração pública
estadual, conforme os resultados alcançados. Contudo, para favorecer um
desenvolvimento mais célere do processo, é preciso que seja viabilizada uma
espécie de sinergia geral em torno da modernização, que abarque em situação ideal
– desconsiderando sua impossibilidade de realização prática – a totalidade dos
componentes do organograma administrativo público, envidando mais e mais
esforços, observando a contínua adesão em prol dos objetivos governamentais mais
gerais.
Com a finalidade daquela viabilização, entre outras medidas, a pesquisa
levantou entre sujeitos entrevistados o desejo de elevar o status da Unidade de
Modernização para, ao menos, a Secretaria Executiva, favorecendo maior validação
e poder político na relação entre aquele e os outros entes do organograma; e ainda
Diretor
da
Unidade
de
Modernização
Gerência
Técnica
Gerência
Financeira
Gerência
Gestão
de
Documentos
Coord.
Protocolo
Geral
Coord.
Arquivo
Geral
Gerência
Gestão
de
Sistemas
Gerência
Monitor.
e
Avaliação
Gerência
Atendimento
ao Cidadão
Coord.
Acompan.
de
Projetos
Coord.
Apoio
Operacional
Coord.
Prestação
de
Contas
Coord.
Malote
Oficial
Coord.
Espaço da
Cidadania
Coord.
Acomp.
de
Projetos
Coord.
Assistência
Técnica à
Distância
Coord.
Gerenciam.
de
Sistemas
Coord.
Segurança
da
Informação
82
possibilitar maior celeridade no processo de execução do programa e do processo
modernizante, vez que muitas questões meramente operacionais têm – observando-
se a subordinação hierárquica da Coordenação do Programa/Unidade de
Modernização à SEAD – que passar pelo gabinete da secretária o que, segundo o
coordenador estadual, não se constitui entrave, mas se torna um processo a mais na
burocracia operativa.
Isso pode refletir a necessidade de maior articulação política do governo
nesse aspecto; garantindo instrução a todos os subordinados diretos, no sentido de
darem gradativamente maior apoio, quer político, quer técnico ao processo
capitaneado pela SEAD, via, entre outros setores, Unidade de Modernização.
De fato, o primeiro produto PNAGE, qual seja a reforma do prédio sede da
SEAD, iniciado em 2007, foi entregue somente em janeiro de 2008, devido aos
fatores anteriormente tratados, e ainda em virtude da necessidade de capacitação
da equipe estadual, para o desenvolvimento dos trabalhos financiados pelo BID, os
quais são deveras complexos e burocráticos.
Acrescente-se que o Estado do Piauí já utilizou R$ 1.767.005,50 do total de
recursos que terá direito até 2011, sendo destes R$ 1.120.355,12 (63,4%) de
recursos do Tesouro estadual e R$ 646.650,38 (36,6%) oriundos do contrato de
empréstimo da União com o BID (PIAUÍ, 2009). Frisa-se, neste aspecto, a
determinação do governo em subsidiar financeiramente a modernização intentada,
vez que alocou quase dois terços do total de recursos realizados. Contudo, até o
final do programa, o percentual da aplicação estadual não deverá manter-se nessa
proporção. Segundo os dados pesquisados, a maior parte dos recursos a serem
aplicados será disponibilizada do total de 60%, e obrigado, contratualmente, a ser
investida pela União via BID. O que não é contratualmente permitido é a
contrapartida inferior a 40% do total a ser realizado; de maneira que, ao longo da
execução, os percentuais serão ajustados. Com esse montante, foram efetivados,
segundo dados oficiais da Unidade de Modernização, os seguintes produtos
PNAGE/PI:
- Diversas capacitações da equipe técnica.
- Reforma das instalações físicas e elétricas do prédio sede da SEAD, onde
também é localizada a Unidade de Modernização. O que acarretou a
modernização da infraestrutura física e informacional de toda a Secretaria
83
Estadual de Administração, contribuindo por fim para o adequado ambiente
de trabalho e consequentemente refletindo positivamente no desempenho
laboral de seus servidores; ainda mais considerando esta Secretaria peça
importante do organograma público estadual. Sob este aspecto, convém
atentar que inclusive o BID exige contratualmente que a equipe do PNAGE
deva ter um ambiente físico e informacional em excelente estado.
- Aquisição de móveis para o prédio sede da SEAD.
- Aquisição de equipamentos de informática para a unidade de coordenação
estadual do PNAGE.
- Contratação de consultoria técnica especializada.
- Capacitação de servidores públicos em Gestão Estratégica de Pessoas, em
Avaliação de Políticas Públicas e em Gestão Contábil e Financeira.
- Elaboração do Plano Diretor de Tecnologia da Informação-PDTI. Este
produto que consiste em um diagnóstico da situação do Estado, no que
concerne à Tecnologia da Informação-TI, e ainda em uma proposta do
governo estadual relativa a adequação/aquisição de softwares e hardwares
para o conjunto da máquina pública. Assim foi expresso, no referido Plano,
um modelo de governança para a estrutura tecnológica administrativa
estadual. Cabe agora executá-lo, e os recursos para tanto deverão,
observando-se o volume, ser disponibilizados via PNAGE, convênio com a
União e ainda via Fundo de Informática do Piauí-FIPI, instituído via Lei
ordinária n. 5.310 de 17/07/2003.
- Aquisição e instalação de equipamentos de informática para diversas
secretarias estaduais e autarquias.
- Restauração das instalações físicas do espaço da cidadania.
10
Importante
passo para o atendimento da demanda por serviços públicos via Centrais de
Atendimento Integrado.
10
Esta é a única obra das elencadas que ainda não foi finalizada; contudo, deverá ser em dezembro
de 2009, segundo o coordenador estadual do programa. Ressalte-se que, durante a reforma, os
serviços oferecidos por ela passaram a ser ofertados no prédio da Defensoria Pública Estadual,
localizado a aproximadamente 200 metros do prédio em reforma.
84
Destaque-se que a respeito das centrais de atendimento integrado, estas
proporcionam maior comodidade e celeridade ao cidadão, relativa às demandas
diárias pelos serviços que oferecem, em ocasião da agregação de vários órgãos-
fins, em um mesmo espaço físico e da descentralização proporcionada, haja vista
que no mesmo local são disponibilizados diversos serviços demandados pela
população.
Ao observar o conjunto já elencado, vê-se que nestes dois anos e meio de
efetiva atuação do programa já foram conseguidos avanços, em especial, na parte
da infraestrutura, aquisição de equipamentos de informática e elaboração do PDTI.
A pesquisa obteve ainda os dados acerca das ações, constantes no
cronograma de execução do PNAGE, prevendo sua realização até o final deste.
Quais sejam:
- Contratação de empresa de consultoria especializada para assessorar o
processo de implantação das centrais de atendimento integrado nas cidades
de Parnaíba, Picos, Campo Maior e Bom Jesus.
- Contratar empresa de consultoria especializada de Engenharia e
Arquitetura, para a elaboração dos projetos básicos e executivos (leiaute,
hidráulico, rede lógica e elétrica, som), referente às reformas e implantação
das Centrais de atendimento integrado nas cidades de Parnaíba, Picos,
Campo Maior e Bom Jesus.
- Contratar empresa de consultoria especializada para customizar e implantar
o sistema de gestão eletrônica de documentos.
- Contratar empresa de consultoria especializada para customizar e implantar
o sistema integrado de planejamento, orçamento e finanças.
- Contratar pessoa jurídica fornecedora de equipamentos de informática e
materiais de apoio, para equipar o Espaço Cidadania (central de atendimento
integrado), em Teresina e salas da cidadania.
- Contratar pessoa jurídica fornecedora de mobiliários de escritório para o
Espaço da Cidadania em Teresina e Centrais de atendimento, nas cidades de
Parnaíba, Picos, Campo Maior e Bom Jesus e salas da cidadania.
85
- Contratar pessoa jurídica fornecedora de equipamentos de informática e
materiais de apoio, para equipar as centrais de atendimento integrado, nas
cidades de Parnaíba, Picos, Campo Maior e Bom Jesus.
- Contratação de empresa especializada para a execução dos serviços de
restauração e implantação das centrais de atendimento integrado, nas
cidades de Parnaíba, Picos, Campo Maior e Bom Jesus.
Percebe-se, conforme as informações apresentadas, que o governo estadual
trabalhará, concernente ao PNAGE, em duas frentes: a) Descentralização das
centrais de atendimento integrado, na medida em que opta por implantá-las/reformá-
las na capital do Estado, em duas cidades da região Norte e em duas cidades da
região Sul, possibilitando, assim, além dos próprios serviços oferecidos,
11
maior
interação entre diversos órgãos-fins da administração pública estadual e a
população.
É importante destacar ainda que foi evidenciada, pelo coordenador nacional
do programa, pelo coordenador estadual, e por um técnico também da base
estadual, a extrema burocracia, em seu desenvolvimento, relativa, principalmente,
às condicionalidades impostas pelo BID.
Depreende-se, portanto, um paradoxo interno; ou seja, o programa – que foi
concebido para proporcionar as bases para uma mudança nas administrações
estaduais fortemente instadas no controle dos processos para um modelo
administrativo focado nos resultados – padece do mesmo mal que pretende eliminar,
a rigidez burocrática e o controle extremo dos processos. Acalenta-se, segundo a
pesquisa verificou, que já estão sendo trabalhadas melhoras; e, de fato, algumas já
foram realizadas. Por exemplo, o teto de execução orçamentária para contratações
e ou aquisições por parte dos gestores estaduais do programa sem consulta prévia
ao BID foi aumentado, a partir de 2008, mas isso ocorreu em razão da elevação do
11
As centrais de atendimento são caracterizadas por ofertarem: serviços relativos a movimentações
bancárias; solicitações de toda ordem relativas ao fornecimento de energia elétrica e água; expedição
de documentos, tais como carteira de identidade, certidão de nascimento, carteira de motorista,
documentação de veículos, registro de empresa, registro de marcas e patentes, entre outros. São
órgãos que compõem as centrais de atendimento: Banco do Brasil, Cepisa, Agespisa, cartório
público, Detran, Junta Comercial, SEFAZ, SEAD, Secretaria de Segurança Pública, Secretaria da
Assistência Social e Cidadania, Instituto Nacional da Propriedade Industrial no Piauí vinculado à
Secretaria do Desenvolvimento Econômico e Tecnológico, Procon, Juizado especial, Sistema
Nacional de Emprego – SINE, além da operadora de telefonia fixa OI Fixo (PIAUÍ, 2008).
86
Brasil ao grau de investimento, sendo inclusive, segundo o gestor estadual do
programa, falado pelo representante do BID em reunião técnica.
Há ainda outro avanço no que se refere à desburocratização das relações
entre a administração do Estado do Piauí e o BID; este exclusivamente em razão da
celeridade da execução do cronograma e da conformidade aos critérios do BID, das
prestações de contas da administração pública deste Estado; ou seja, a revisão dos
processos licitatórios pelo BID, realizados por aquela unidade da federação, será
realizada a partir do segundo semestre de 2009 ex-post.
Ao observar as ações executadas e por executar, tem-se que o PNAGE
contribuiu enormemente no processo de modernização estadual. Destaque-se que
grande parte das ações tem características do conceito de path dependence,
especialmente no que toca à implantação descentralizada das centrais de
atendimento integrado, o PDTI e o sistema integrado de planejamento, orçamento e
finanças.
Assim, dada a amplitude dos serviços ofertados e demandados, as centrais
de atendimento uma vez implantadas e em funcionamento, o governo estadual,
qualquer que seja ele, terá um custo político e financeiro muito alto no caso de uma
eventual reversão, principalmente aquelas a serem instaladas/reformadas no interior
do Estado. Ou seja, o governo que decidir trilhar por outro caminho que não o de
aprimorar nas diversas regiões do Estado o atendimento integrado para o cidadão,
favorecendo maior celeridade na prestação de serviços públicos e comodidade ao
cidadão usuário, terá de arcar com o custo político de tal reversão, e financeiro, com
o desmantelamento daquelas instalações públicas, o que favorece as gestões
posteriores a lock-in nesta trajetória.
Quanto ao PDTI, os avanços que a real execução deste Plano possibilitaria à
administração estadual são de tal ordem de economia financeira e de agilidade nas
respostas a determinadas demandas da população, que, provavelmente nenhum
governo trilharia por outro caminho que não o de aperfeiçoar os equipamentos,
processos e capacitações relacionadas à tecnologia da informação na administração
pública estadual. E, mesmo que assim o fizesse, teria, também, de arcar com os
prejuízos financeiros, principalmente, mas também políticos de uma eventual
reversão.
87
O que caracteriza essas medidas como constituídas de path dependence
refere-se às opções institucionais
12
em realizar determinadas medidas que tendem a
determinar, dado os ganhos crescentes proporcionados e aos custos de uma
eventual reversão de trajetória, à administração posterior a agir no sentido de trilhar
melhor, mais eficientemente, este caminho modernizante. De maneira que
investimentos na área de TI não implicam, necessariamente, na opção
governamental por investir nos termos e modelos apresentados pelo antecessor,
mas sim no investimento propriamente dito, orientado para maior atualização das
operações estaduais pelos motivos anteriormente citados.
Conforme o exposto anteriormente, o PNAGE desenvolve um papel
instrumental, mas de grande relevância à modernização administrativa, vez que
ambiciona possibilitar uma infraestrutura física e computacional, descentralizadas,
imprescindíveis àquele intento. Ressalte-se ainda a necessidade de determinação
política que dê as condições técnicas e financeiras para que a Unidade de
Modernização possa desenvolver o conjunto de suas atribuições sem prejuízo da
execução paralela do PNAGE.
Entretanto, conforme dito, é preciso avançar ainda no desenvolvimento das
pessoas, componentes da máquina pública. No que diz respeito a este aspecto, o
presente estudo ater-se-á agora na identificação do estágio da reforma da gestão de
recursos humanos em que se encontra a administração estadual, com base nos tres
estágios em Marconi (2006).
4.4.2 Os estágios da reforma da gestão de pessoas
Tanto para a análise quanto para o êxito do processo de modernização da
administração pública, é imperioso atentar que o este não se pode limitar a ações
exclusivamente de cunho instrumental ou ainda a medidas modernizantes, no que
toca à administração fiscal-tributária, devendo, portanto, envolver aspectos outros,
tais como motivação, qualificação e desenvolvimento dos servidores públicos
estaduais. É importante esclarecer que as ações anteriormente analisadas e que
estão relacionadas sumariamente à reforma e implantação da infraestrutura física de
12
Sobre essas opções, a pesquisa refere-se unicamente às consequências das opções feitas, sem
analisar ou julgar suas motivações, as quais podem se dar sob obrigações diversas como opção
forçada pelo contexto, política, estratégia exclusivamente orientada para a modernização, entre
muitas outras que podem surgir no desenvolvimento de uma administração pública.
88
órgãos-meio chaves, reforma e implantação da infraestrutura física das centrais de
atendimento integrado, aquisição de equipamentos de informática e de sistemas de
informações gerenciais, desenvolvimento da capacidade da administração pública
financeira, no que concerne à fiscalização, legislação tributária, qualificação e
valorização dos fazendários, aquisição e desenvolvimento de sistemas de controle
de gastos se consubstanciam como fundamentais na orientação da administração
pública para a modernização. No entanto, concomitantemente às medidas já
expressas, o desenvolvimento de uma variável reconhecida como imprescindível,
dada a sua característica de transversalidade na máquina pública estadual, é
determinante para a consecução do objetivo modernização administrativa. Sobre as
ações relativas a essa variável, ou seja, o conjunto dos recursos humanos a serviço
da administração pública estadual, o estudo analisará à luz dos estágios da reforma
da gestão de recursos humanos, apoiado em Marconi (2006).
4.4.2.1 O estágio 1 da reforma da gestão de pessoas: a retomada do controle da
gestão
O processo de reforma da gestão de recursos humanos, orientada à
modernização administrativa, é constituído de algumas etapas. Observando-se o
descontrole administrativo da gestão dos servidores públicos estaduais no Piauí até
2003, as primeiras medidas oportunizaram a retomada do controle da gestão de
recursos humanos. Conforme Marconi (2006, p. 99-100):
No primeiro estágio, a ordem é realmente ‘arrumar a casa’, isto é, eliminar
os descontroles e distorções preexistentes, reduzir as despesas,
estabelecer uma série de controles. [...] enfim uma série de medidas que
possibilitem retomar de fato a gestão das despesas com pessoal e frear a
sua evolução, pois, em geral, quando uma situação de descontrole está
caracterizada, as despesas se encontram evoluindo significativamente,
criando uma forte pressão sobre as contas públicas. Neste estágio, é
fundamental que também seja desenvolvido um sistema de informações
gerenciais para subsidiar adequadamente o processo decisório na área de
recursos humanos.
As medidas relativas ao primeiro estágio da reforma de recursos humanos
objetivaram estabelecer controles sistemáticos sobre as despesas com pessoal, a
qual estava, conforme demonstrado, comprometendo a já decadente situação
financeira do Estado. A falta de um gerenciamento eficaz possibilitou uma grande
sorte de fraudes sobre a folha de pagamento, impactando assim aspectos objetivos
89
relacionados à (in)eficiência do gasto público, que, por sua vez, travava o potencial
de investimentos públicos, já extremamente comprometido, inclusive na área da
gestão de pessoal.
Neste estágio 1 da reforma, boa parte das medidas são de cunho
exclusivamente instrumental, pois visam dotar a administração de mecanismos
controladores, a fim de limitar as despesas relacionadas ao pessoal, como, por
exemplo, folha de pagamento, diárias e horas-extras. Outra parte se refere a
normatizar as relações entre o organismo gestor do pessoal e o pessoal, e ainda
daquele com os outros organismos componentes da máquina pública estadual.
Desta maneira, o governo estadual estabeleceu a execução de um conjunto
de medidas, capitaneada pela SEAD, que objetivavam estancar a sangria nos cofres
públicos, oriunda do excessivo descontrole nas operações relativas à folha de
pagamento do funcionalismo público estadual, e, paralelamente, identificar
qualiquantitativamente o perfil da força de trabalho disponível nesta unidade da
federação. Para tanto, o governo estadual se movimentou, segundo a pesquisa
auferiu, com base nos documentos oficiais e entrevistas realizadas, conforme
exposto analiticamente a seguir:
- Definiu as atribuições e um nível hierárquico condizente à amplitude e
profundidade dos desdobramentos prováveis à gestão dos recursos humanos,
pretendida pelo governo estadual, observando também o objetivo
modernização administrativa. Assim a gestão de recursos humanos foi alçada
ao patamar de Diretoria de Gestão de Pessoas, ficando assim, a um nível
hierárquico do cargo de secretário de Estado, o que, no caso do governo do
Piauí, se configurou como um nível abaixo da secretária de administração.
13
Isso favoreceu um reforço político-administrativo importante, para que as
relações entre a Diretoria e os outros órgãos do governo estadual
transcorressem em patamares mais condignos com a própria missão daquela
Diretoria; ou seja coordenar, executar e controlar a política de recursos
humanos, implantar e manter atualizado um banco de dados com informações
sobre o quadro de pessoal. Essa relevância na hierarquia organizacional
13
Após cinco anos, o governo estabeleceu um novo nível hierárquico entre as Diretorias (entre elas a
de gestão de pessoas) e o cargo de secretária de Administração, qual seja o de superintendência
ocupada exclusivamente pela gestora da escola de governo.
90
pública estadual foi importante para o desenvolvimento dos trabalhos na
gestão do pessoal.
- Iniciar um estudo que permitisse o conhecimento do quantitativo e do
qualitativo do conjunto do funcionalismo, uma espécie de censo geral, neste
sentido iniciou-se o cadastramento de servidores.
- Levantar as despesas no entorno do gasto com pessoal, tais como vale-
transporte e vale-refeição. Este estudo ficou a cargo da então recém-criada
Controladoria Geral do Estado-CGE, e permitiu uma posterior análise que
subsidiasse algumas intervenções na dinâmica destes gastos, exemplarmente
a restrição da oferta de vales-transportes e refeição para servidores que
ganhassem até um determinado teto.
- Centralizar na Diretoria de Gestão de Pessoas, por meio da gerência da
folha de pagamento, a elaboração da folha de pagamento, implantação de
horas extras e limitação, via normatização do uso da rubrica custeio que cada
órgão tem direito, do pagamento de diárias aos servidores públicos. Essa
centralização permitiu maior controle sobre esse tipo de despesa, o que
concorreu para uma maior eficiência desta natureza de gasto público.
Anteriormente a folha era feita descentralizadamente. De maneira que cada
órgão elaborava sua própria folha e a enviava à Secretaria de Administração,
que apenas a agregava e executava os pagamentos. Foi realizada ainda a
inserção do número do CPF nos contracheques lançados e a codificação de
alguns processos cotidianos, os quais contraproducentemente antes não o
eram, tais como implantação de férias, salário família, salário maternidade,
aposentadoria, licença médica e outros. Neste momento, foram identificados e
eliminados muitos casos de fraude na folha de pagamentos, especialmente
por conta da inserção do número do CPF no contracheque lançado; o que
com um cruzamento simples possibilitou rápida constatação de quais e
quantos recebiam mais de uma remuneração da administração pública do
Estado.
- Aprimoramento do sistema de elaboração da folha de pagamentos; para
tanto, o governo estadual inseriu algumas modificações no programa, já
91
utilizado pelo governo anterior, a fim do maior controle sobre os lançamentos
na mesma.
- Criação, desenvolvimento e implantação do sisconsigNET, sistema de
gerenciamento dos empréstimos em consignação na folha de pagamento. A
ausência de um sistema com esse fim acarretava um problema pessoal para
o servidor, que posteriormente se transformava em um entrave administrativo.
Como não havia limite para os empréstimos em consignação, efetuados pelo
servidor, e os financiadores também não se preocupavam com seu grau de
endividamento, vez que se tratava de uma modalidade de empréstimos sem
riscos; eram muitos os casos de servidores que recebiam quase nada ou
mesmo nada ao final do mês trabalhado. Isso trazia uma diversidade de
problemas pessoais ao servidor, o que comprometia deveras a motivação e,
por fim, o desempenho funcional do mesmo.
- Foi aberto um canal de diálogo com o servidor público, por meio da
participação frequente da Secretaria de Administração em plenárias dos
servidores de diversas categorias e ou órgãos da administração pública
estadual. Segundo a Secretaria de Administração, esse foi um momento difícil
para ambos os lados. Por parte do funcionalismo, havia uma expectativa
reprimida de melhoras das condições de trabalho e remuneração; e isso levou
a que as cobranças imediatas já ocorressem em um patamar no qual a
situação das contas públicas não suportaria. Havia ainda outro impedimento,
este legal; ou seja, o orçamento para o ano de 2003 já estava estabelecido,
não passível assim de modificações mais profundas. Deste modo, o primeiro
ano de governo foi, ainda segundo a secretária, extremamente desgastante
no que diz respeito à relação entre servidor e a administração pública.
Contudo, essa aproximação permitiu maior conhecimento dos anseios e
dificuldades dos diversos segmentos do funcionalismo. O que foi importante
quando da elaboração dos planos de cargos, carreiras e salários, como se
verá mais adiante.
Conforme o exposto anteriormente, a administração pública estadual do Piauí
tomou medidas que oportunizaram o restabelecimento do controle instrumental
sobre os gastos relativos ao pessoal e afins. Conseguindo frear, em parte, sua
92
evolução crescente via, entre outras, pela normatização deste tipo de despesa e
utilização de mecanismos modernos na gestão pública dos servidores estaduais. É
importante ressaltar que frear nominalmente aquela evolução não era nem é
possível, vez que a situação remuneratória do funcionalismo era de achatamento,
em virtude principalmente da já evidenciada ‘isonomia’ referenciada por baixo. De
maneira que o governo estadual promoveu um incremento salarial para o servidor,
mas, paralelamente, investiu no aumento das receitas, via modernização da SEFAZ,
a fim de que percentualmente houvesse uma queda no montante dos recursos
estaduais empenhados no pagamento do funcionalismo, conforme dados
apresentados na Tabela 6, a seguir.
Tabela 6 - Evolução nominal das despesas com pessoal e encargos da administração pública
estadual do Piauí por Poder (em R$).
Poder
Executivo
Legislativo
Judiciário
Ministério
Público
Total anual
Ano
2000 522.437.507,14
57.638.520,53
62.929.512,30
24.667.686,96
667.673.226,93
2001 607.941.876,00
49.677.009,00
67.636.172,00
27.718.982,00
752.974.039,00
2002 770.225.314,41
45.949.991,41
76.895.432,46
28.717.496,17
921.788.234,45
2003 840.899.794,00
55.555.634,97
98.548.990,42
36.659.804,60
1.031.664.223,99
2004 945.543.975,00
59.717.083,00
101.705.263,00
32.545.211,00
1.139.511.532,00
2005 1.102.964.647,00
69.541.525,00
111.874.828,00
43.331.084,00
1.327.712.084,00
2006 1.143.177.787,00
85.887.916,00
132.550.025,00
53.961.885,00
1.415.577.613,00
2007 1.313.557.404,00
90.547.802,00
139.092.310,00
60.260.148,00
1.603.457.665,00
2008 1.535.075.753,00
93.262.592,00
141.417.715,00
65.572.988,00
1.835.329.048,00
Totais
gerais
8.781.824.057,55
607.778.073,91
932.650.248,18
373.435.285,73
10.695.687.666,37
Fonte: Balanço Geral do Estado – SEFAZ. Dados consolidados por Sales (2009).
Pode-se observar que os gastos foram crescendo, ano a ano, nominalmente.
A implantação do plano de cargos, carreiras e salários contribuiu deveras para essa
elevação. Contudo, o resultado do processo modernizante da SEFAZ foi de tal
ordem que proporcionou ao governo a revisão, para mais, da remuneração do
funcionalismo paralelamente à queda percentual dos valores da receita líquida,
93
utilizados para seu pagamento, a partir de 2004, segundo os dados demonstrados
na Tabela 7.
14
Tabela 7 - Evolução da Despesa com pessoal e encargos / Receita corrente líquida.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
57,79% 58,34% 58,10% 62,63% 58,77% 56,31% 53% 52,50% 47,9%
Fonte: Fonte: Sales (2009).
Não obstante os avanços governamentais sobre os gastos com pessoal e
encargos, é importante destacar que, no que se refere especificamente à parte da
missão institucional, da Diretoria de gestão de pessoas, que trata da implantação e
manutenção de um sistema de informações sobre o quadro de pessoal, o governo
estadual não conseguiu avançar em seu viés qualitativo. Ou seja, o sistema que foi
aprimorado e atualmente utilizado só dá conta, atualizadamente, dos aspectos
quantitativos, o que não favorece uma administração mais bem orientada e eficiente
sobre este ponto da técnica de gestão de recursos humanos.
Os dados qualitativos levantados à época do estudo, realizado pela
administração estadual, não estão disponíveis sistematicamente, devido à
inexistência do sistema, e, portanto, não estão atualizados. Segundo a secretária de
Administração, as razões para essa inexistência se originam, basicamente, da opção
do governo estadual, observando a crise financeira da época e os custos milionários
de uma aquisição, em fazer uso do Programa de Compartilhamento desenvolvido no
âmbito do CONSAD.
O citado programa objetiva compartilhar experiências, softwares, processos e
métodos exitosos em determinada unidade da federação com o restante das
mesmas. Assim o governo do Estado já obteve do governo estadual de Goiás a
cessão de moderno software de gestão de pessoas, onde as informações
qualitativas do servidor estarão disponíveis conjuntamente às informações
quantitativas. Para tanto, o governo estadual já está na fase final de customização,
15
pela Agência de Tecnologia da Informação-ATI do governo do Estado, do citado
14
A Tabela 7 contém os mesmos dados da Tabela 3, p. 53, deste trabalho, aqui repetidos para
enfatizar os dados comentados na análise.
15
Refere-se a adequação do software à realidade técnico-administrativa do Estado do Piauí, relativa
à forma de pagamento, valores, códigos, vencimento básico, gratificações, estrutura organizacional,
entre outras peculiaridades da gestão dos recursos humanos na administração estadual.
94
software, já tendo inclusive iniciado a fase de testes e treinamentos com seus
futuros operadores. Não obstante o exposto, a ausência de um sistema que dê conta
de manter atualizada sistematicamente informações qualitativas sobre o
funcionalismo público é ainda um problema persistente que deve ter solução
imediata, para não comprometer o processo reformista no que toca à gestão do
pessoal.
4.4.2.2 O estágio 2 da reforma da gestão de pessoas: o desenvolvimento dos
recursos humanos
As ações que visavam estabelecer um controle sobre as despesas com
pessoal começavam a surtir efeitos, deste modo, a administração empenhou-se em
desenvolver e motivar o conjunto dos recursos humanos disponíveis à máquina
pública estadual. Segundo Marconi (2006, p. 100):
No segundo estágio das reformas, à medida que as contas começam a se
equilibrar e os controles são recompostos, os governos começam a
desenhar medidas voltadas ao estabelecimento de uma política de recursos
humanos mais consistente. A gestão começa a direcionar sua atenção para
questões como o recrutamento e a estrutura de incentivos para o servidor,
isto é, para as carreiras, a remuneração, a capacitação e a avaliação de
desempenho.
Neste sentido, as medidas em prol do desenvolvimento das pessoas
componentes da administração pública estadual consubstanciaram em dois eixos
que se imbricam e se completam, sendo assim conjuntamente decisivos para o
desenvolvimento dos recursos humanos. Os desdobramentos que um eixo
proporciona são, muitas vezes, originados parcialmente no outro eixo e vice-versa;
mas, para efeito deste estudo, as medidas relativas àqueles eixos foram isoladas em
razão da análise. Os eixos ora tratados são: motivação e qualificação. Sobre este
último, o estudo discorrerá mais adiante, quando será analisada a contribuição da
EGEPI, devido ao seu relevante e mais específico papel no processo modernizante
desencadeado.
Por motivação, depreende-se a disposição do servidor em realizar seu
trabalho cotidiano, o desejo subjetivo de desempenhar o melhor naquele trabalho
determinado. A relação entre motivação e desempenho laboral é proporcionalmente
direta, assim, quanto maior a motivação melhor o desempenho no trabalho. Neste
sentido, a remuneração aliada à implantação dos planos de cargos, carreiras e
95
salários, e ainda à avaliação de desempenho se constituem como fundamentais
para a motivação dos servidores.
Com a finalidade de compreender a importância e consequências das
medidas relacionadas ao incremento e publicação da remuneração do governo
estadual, que serão elencadas mais à frente, é importante observar o resultado de
um estudo sobre a motivação humana, e que a moderna gestão de recursos
humanos relaciona diretamente à questão salarial, pelo fato de o salário
hodiernamente favorecer a satisfação das denominadas D-needs, ou seja, a
Hierarquia das Necessidades de Abraham Harold Maslow (1943).
Figura 3 Hierarquia das Necessidades de Maslow.
A pirâmide (Figura 3) refere-se às necessidades que motivam os homens à
satisfação daquelas, e está disposta em formato piramidal para favorecer melhor
entendimento. Esta teoria foi desenvolvida e é amplamente utilizada na gestão de
recursos humanos, mais especificamente na área da Administração de Cargos e
Salários por favorecer o entendimento da complexa questão motivação relacionada
com a questão salarial do trabalhador.
Desta forma, Maslow (1943) identificou que os seres humanos se motivam
observando diversas variáveis, cada uma com seus respectivos graus de prioridade,
sendo que, na medida em que é satisfeita uma necessidade, ela passa a ocupar um
FISIOLÓGICAS
SEGURANÇA E
ESTABILIDADE
SOCIAL
AUTO-ESTIMA
AUTO
REALIZAÇÃO
96
patamar inferior, e o homem busca satisfazer a necessidade seguinte na hierarquia;
essa sempre mais complexa e de alcance mais difícil que a anterior. Conforme
Pontes:
Para Maslow, as necessidades humanas podem ser divididas em cinco,
dentro de uma escala na qual, a partir do momento em que temos uma
necessidade satisfeita, a necessidade seguinte passa a ser o fator
motivador de nossas atitudes, até atingir a satisfação de todas elas. Mas,
mesmo tendo atingido a satisfação de necessidade mais complexa, se
alguma outra deixar de ser satisfeita, esta assume papel preponderante,
tornando imprescindível a sua satisfação (2005, p. 28).
Desta maneira, é importante expressar o que Maslow identificou como
constituintes de cada uma das escalas de necessidades na pirâmide exposta (Figura
3); observando que as quatro primeiras necessidades que motivam o homem são as
D-Needs (deficit needs ou necessidades em déficit), pois tratam dos déficits que
porventura tenham, conforme a seguir:
1) Necessidade fisiológica: referem-se às necessidades mais
físicas/instintivas do ser humano. Assim, o homem se motiva primeiramente
para satisfazê-la. Ela, como quase que exclusivamente orgânica, se constitui
exemplarmente na satisfação de necessidades tais como comer, dormir,
respirar, fazer sexo, excretar, ter abrigo físico, entre outras.
2) Necessidade de segurança e estabilidade: uma vez satisfeita a
necessidade fisiológica, o homem tem certa garantia de satisfação contínua
das necessidades de alimentação, respiração etc. Ele se motivará no sentido
da satisfação do segundo nível na hierarquia que se refere à segurança física,
estabilidade no emprego, salário pago em dia, garantia de assistência médica,
entre outras.
3) Necessidade social: constitui um grau mais elevado na escala hierárquica
vez que se trata do estabelecimento dos relacionamentos sociais, tais como
de amizade, amor e pertencimento.
4) Necessidade de autoestima: esse é o penúltimo grau na escala das
necessidades, e trata do respeito aos outros, do respeito a si mesmo,
autoconfiança, reconhecimento profissional e pessoal, entre outros.
5) Necessidade de autorealização: é o grau mais elevado e complexo na
pirâmide; só é buscado quando todos os outros níveis estão sendo satisfeitos
97
com regularidade. Esta última, Maslow definiu como B-Needs (Begin needs
ou a necessidade de ser); refere-se à superação dos próprios limites; é a
tentativa de sempre fazer o melhor e de melhorar sempre, envolvendo
variáveis como criatividade e resolutividade.
Com base na teoria supramencionada, a pesquisa constatou que as medidas
tomadas pelo governo estadual sobre a gestão dos recursos humanos relativas ao
desenvolvimento de maior motivação para o trabalho foram adequadas, vez que
proporcionaram um incremento salarial significativo; e, mais que isso, oportunizou
impulso motivador no desenvolvimento profissional individual do servidor via
estabelecimento da avaliação de desempenho como pré-requisito para a progressão
na carreira. Segundo Pontes:
Associando a teoria de Maslow à nossa questão de salário, como fator
de motivação, observamos que, indiretamente, este contribui,é o pano
de fundo para a satisfação dessas necessidades. É através dele [do
salário] que temos asseguradas nossas necessidades básicas
independentes da empresa, tais como moradia, alimentação, etc.; quanto à
segurança, relacionada ao trabalho, à estabilidade da empresa no mercado
e à estabilidade que possa ser proporcionada aos funcionários em termos
de garantia de emprego e garantia do recebimento dos salários em dia,
também são de suma importância. De certa forma, o salário pode contribuir
para a aceitação social do indivíduo e, em termos de auto-estima, ainda é
muito bem aceita pelo funcionário a demonstração de seu valor através da
concessão de aumentos por mérito, que vêm ratificar todas as
demonstrações informais de estima que o funcionário possa receber. O
salário é uma demonstração objetiva do quanto a empresa valoriza o
trabalho de seu funcionário. Associado ao plano de carreiras, [...], ele
pode vir a ser [...] um fator que servirá de base aos fatores motivadores
ligados ao cargo ocupado, à perspectiva de crescimento profissional e
trabalho executado, estando ligado a esses (2005, p. 29, grifo nosso).
Conforme o exposto, as medidas relativas ao segundo estágio da reforma da
gestão de recursos humanos no âmbito da modernização administrativa em curso
foram, entre outras, de caráter salarial, o que, de fato, favoreceu maior motivação do
servidor na execução de seu trabalho cotidiano, terminando por impactar
positivamente no seu desempenho funcional. Assim, o governo estadual conseguiu
executar as ações analisadas a seguir:
- Implantação dos planos de cargos, carreiras e salários – por meio da Lei
complementar n. 34 de 24 de março de 2004, a qual dispõe sobre o plano de
cargos, carreira e vencimentos dos servidores públicos civis da administração
direta, autárquica e fundacional do Estado do Piauí. O governo estadual
98
iniciou a implantação dos referidos planos para funcionalismo público
estadual,
16
o que, de acordo com o presidente da Comissão de Avaliação de
Desempenho, e ainda um membro da Comissão de Enquadramento, ocorreu,
sumariamente, da seguinte forma: 1) foi realizado inicialmente um trabalho
junto aos servidores, que objetivava entender os anseios das diversas
categorias e alinhá-los ao contexto financeiro-administrativo do governo. Para
tanto, foram realizadas diversas plenárias com a participação dos servidores e
da Secretaria de Administração do Estado; 2) vencida esta etapa o governo
estadual fez aprovar na Assembleia Legislativa a supracitada lei que
organizava os cargos em tres grupos ocupacionais; a saber: operacional,
técnico e superior, dispostos segundo o grau de instrução básico requerido
pelo cargo ocupado e funções exercidas, sendo que todos os grupos
ocupacionais foram internamente organizados em especialidades, classes e
padrões; 3) Foi definida a composição paritária (4 membros indicados pelo
governo e 4 indicados pelos servidores via eleição direta) da comissão de
enquadramento;
17
e logo depois o nome de seus integrantes; a essa
Comissão foi dada a missão de transpor nominalmente os cargos que
existiam para os recém-criados; é o que se denomina de enquadramento.
Para tanto, a Comissão recebeu e analisou toda a documentação referente a
cada servidor, para que este fosse enquadrado no grupo ocupacional
respectivo; 4) como a implantação dos planos impacta em boa medida as
finanças estaduais, foi estabelecido um cronograma de implantação, a fim de
que a esta fosse sendo feita gradativamente, para que não comprometesse
os ajustes modernizantes paralelamente realizados na gestão das contas
públicas. Desta maneira, a medida que as finanças iam permitindo,
16
A administração estadual definiu dois tipos de servidores, para efeitos técnico-administrativos: os
que fazem parte da folha geral composta da maioria dos servidores; e os que são regidos por regras
mais específicas, tais como policiais, médicos, professores, procuradores, defensores e fazendários.
Desta maneira, a citada lei abarcou a folha geral, portanto a maioria dos servidores públicos, ficando
a outra parcela do funcionalismo beneficiada por planos de carreira próprios, mas todos implantados
até 2007. Ressalte-se que determinadas categorias ou órgãos já tinham planos de carreira; com
relação a este aspecto, o governo estadual preferiu mantê-los a incorporar seus servidores no plano
geral implantado.
17
Observa-se que o governo estadual deixou de regulamentar, à época, com força de decreto, as
atribuições e composição da Comissão de enquadramento; o motivo para tanto a pesquisa não
conseguiu identificar ao certo. Contudo, em 15 de fevereiro de 2008, via decreto n. 12.993, o governo
estabeleceu a composição e atribuição daquela Comissão, embora com os trabalhos já concluídos, e
ressaltando ao final que seus efeitos são retroativos a 01 de julho de 2004; ou seja, à época da
aprovação da lei que implantou os planos.
99
implantavam-se planos para algumas carreiras. Assim, em agosto de 2005, foi
implantado, de fato, o primeiro plano e em julho de 2007 implantado o último.
- É importante destacar ainda outra medida motivacional, tomada pelo
governo estadual e relativa ao estágio 2 da reforma de gestão dos recursos
humanos, e oportunizada pelo crescente equilíbrio das finanças públicas, qual
seja a regularidade no pagamento da folha de pessoal. Desta forma, houve a
inédita publicação, em meio digital (sítio eletrônico do governo estadual) e em
meio impresso (afixação nos murais de todos os órgãos da administração
pública estadual), da tabela de pagamento do funcionalismo, de maneira que
o servidor público estadual, em janeiro de 2005, sabia o mês e o dia que
receberia seu salário em janeiro de 2006, e assim anualmente. Desta
maneira, ao final de cada ano, a partir de 2005, foi divulgada a tabela de
pagamento de todo o ano seguinte. A citada medida impactou positivamente,
inclusive a economia do Estado, a qual tem como suporte considerável a
receita oriunda dos gastos realizados pelo funcionalismo público estadual, e
favorecendo ainda maior fortalecimento da relação cliente-servidor com a
indústria e comércio locais. Promove também a capacidade de planejamento
do servidor quanto à utilização de sua remuneração, garantindo o
compromisso do governo estadual de pagar naquela data indicada. Favorece
e fortalece ainda uma relação de confiança entre o servidor e a administração
pública estadual. Fato que possibilitou maior percepção positiva do servidor
quanto ao trabalho realizado no concernente à gestão do funcionalismo por
parte dos gestores, constituindo-se, assim, como mais um fator contributivo
na motivação do servidor.
- Realização do pagamento do 13º salário dentro do ano trabalhado. Esta
medida também inédita no Estado do Piauí, onde muitas vezes o 13º salário
foi pago ao longo de todo o ano seguinte ao trabalhado.
- A partir de janeiro de 2009 o pagamento do funcionalismo começou a ser
realizado até o 5º dia útil do mês. Pela primeira vez na administração pública
estadual do Piauí o conjunto do funcionalismo é pago até o referido dia.
- Estabelecimento da avaliação de desempenho como critério para a
promoção na carreira. Este tipo de critério, meritocrático, transforma
100
positivamente em muito a relação entre servidor e gestor e mais ainda entre o
servidor e o seu trabalho cotidiano, na medida em que impele o servidor a se
empenhar constantemente a fim da melhor prestação do serviço público por
acarretar em, pelo menos, dois tipos de ganhos para o mesmo, a saber: a)
reconhecimento expresso de seu desempenho por parte do chefe imediato
18
;
b) contrapartida pecuniária pelo bom desempenho do servidor, e
consequentemente melhor prestação do serviço público.
Ainda sobre o conjunto de medidas expressas acima Marconi (2006) expressa
que no 2º estágio da reforma é importante atentar para fato de que:
A estrutura de remuneração é, em geral, simplificada, isto é, o número de
parcelas remuneratórias é reduzido, a fim de tornar mais transparentes os
valores de salários efetivamente pagos [...] são criados mecanismos de
remuneração variável a fim de premiar o bom desempenho. Enfim, busca-se
organizar a hierarquia salarial para que a remuneração se torne
efetivamente um incentivo para os servidores e não um desestímulo [...]. Os
governos têm entendido, em geral, que a avaliação de desempenho é um
instrumento muito importante [...]. É fundamental que esses modelos de
avaliação de desempenho sejam um insumo para a definição de ações de
capacitação e que, posteriormente, tais ações sejam utilizadas também
como um insumo para a própria avaliação de desempenho, e ambas sejam
utilizadas como critérios para a progressão. A adoção dessa sistemática
constitui um importante embrião para um modelo de gestão de recursos
humanos baseado nas competências, isto é, que vincule os incentivos à
aquisição de conhecimentos, habilidades e atitudes, o que têm se mostrado
uma boa prática na gestão de recursos humanos, pois a correlação entre
qualificação e desempenho é muito estreita (2006, p. 101-103).
Conforme esperava-se, a realização das medidas analisadas motivaram o
conjunto dos servidores ao desenvolvimento profissional, terminando por impactar
enormemente os servidores públicos e, provavelmente, a prestação do serviço
público. Na medida em que proporcionou ganhos no vencimento básico e
desenvolveu ainda a autoestima do servidor, no que concerne ao potencial de
desempenho profissional, próprio de cada um; e ainda não restringe melhores
ganhos aos que eventualmente tenham alguma força política, mas abre essa
possibilidade a qualquer servidor que se qualifique e desempenhe sua função com
pontualidade, responsabilidade, disciplina, eficiência, produtividade, iniciativa,
18
Com a finalidade de evitar avaliações tendenciosas, o governo estadual estabeleceu ainda duas
instâncias para recurso, no caso de a avaliação recebida ser em desacordo com a percepção do
avaliado. A primeira instância é localizada no próprio órgão onde o servidor esteja lotado, por meio da
Comissão de Avaliação de Desempenho ali instituída; e a segunda instância localizada na SEAD via
Comissão Central de Avaliação de Desempenho. Ressalte-se que a avaliação só pode ser aceita pela
Comissão Central quando ela é referendada pelo avaliado no campo ciente.
101
presteza, urbanidade entre outros critérios componentes dos observados, quando da
avaliação de desempenho nos moldes da aplicada pela administração pública
estadual do Piauí.
Desta maneira, a pesquisa constatou que a implantação dos planos de
cargos, carreiras e salários possibilitou, já logo na implantação, um aumento
permanente nos vencimentos básicos auferidos, as variações nesse primeiro
momento, segundo informações prestadas pelos entrevistados, foram entre 10% e
50% nos vencimentos básicos, incorporado assim permanentemente. Contudo, a
possibilidade de progressão em uma carreira foi o que mais impactou, e deve
impactar nos servidores e na prestação do serviço público, vez que definidas como
critérios a qualificação e a avaliação de desempenho incitam o funcionalismo a estar
cada vez mais qualificado e bem avaliado quanto ao seu desempenho funcional.
Conforme relato do presidente do Sindicato dos Servidores da Fundação Centro de
Pesquisas Econômicas e Sociais-CEPRO:
Os tempos estão mudando e o servidor também. Antes no Estado [na
administração pública estadual do Piauí] cresciam os que tinham mais força
política, o quem indica, enquanto os que estudavam muito não chegavam a
canto nenhum. Não existiam promoções, não existiam avaliações. Hoje
não, com a avaliação [de desempenho] só é promovido quem se
dispõe a se qualificar, a trabalhar bem e a atender bem no Estado.
Quer dizer hoje todo mundo cresce, depende só dele [servidor]. Como
consequência da avaliação de desempenho o sindicato já pagou diversas
graduações e hoje está pagando cerca de 50% do valor das mensalidades
para 14 servidores que estão cursando uma pós-graduação. E a fila é
grande (CABRAL, 2009, grifo nosso).
Observa-se a adesão do funcionalismo às medidas tomadas, conforme
informação prestada, e ainda a percepção positiva que os servidores estaduais têm
sobre a gestão de recursos humanos desenvolvida. De maneira que existe
atualmente uma demanda crescente por parte dos servidores públicos pelos cursos
oferecidos pela EGEPI, bem como por cursos de graduação e pós-graduação
ofertados pelas instituições de ensino no Piauí. Segundo o presidente da Comissão
Central de Avaliação de Desempenho, já foram promovidos, posteriormente ao
enquadramento, em razão dessa avaliação, até o início do ano de 2009, cerca de
9000 servidores públicos estaduais, observando-se os critérios supracitados,
representando, até meados de 2009, cerca de 17,4% do funcionalismo.
Destaque-se o resultado de um cálculo, desenvolvido pelo pesquisador, o
qual se refere à remuneração do funcionalismo público estadual, via relacionamento
102
do gasto com pessoal e encargos com o número total de servidores; excluídos
desse total os prestadores de serviços, denominados terceirizados. Para demonstrar
o avanço relativo à remuneração individual do servidor, a pesquisa se utilizou de um
procedimento generalista, mas científica e externamente válido, qual seja calcular a
média individual (ou seja, por servidor) do gasto público estadual com pessoal e
encargos, vez que o gasto com pessoal e encargos, relacionado ao número do
pessoal expõe, genericamente, os ganhos ou perdas remuneratórias dos servidores.
Os dados utilizados sobre o total de servidores foram obtidos por solicitação
direta à SEAD, e os relativos ao dispêndio anual com pessoal e encargos e os
percentuais estaduais sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF nos balanços
gerais do Estado, publicados anualmente.
No caso do Estado do Piauí, como se vê a seguir, houve ganhos.
Para tanto foi efetuado o seguinte cálculo:
)(12
ce
SS
G
+
= M
e
Enfatize-se que tão importante quanto os ganhos proporcionados é o fato de
eles terem sido viabilizados sem prejuízo dos limites impostos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal-LRF, cujo percentual se apresenta em uma descendente
em contraposição à ascendência daquele dispêndio.
Tabela 8 Evolução da média individual mensal do gasto com pessoal e encargos da
administração pública estadual do Piauí (2003-2008).
Ano
Gasto com
pessoal e
encargos (R$)
G
Servidores
efetivos
S
e
Servidores
comissionados
S
c
Total do
funcionalismo
(*)
Média
individual
mensal(R$)
M
e
LRF
(%)
2003
1.031.664.223,99
47.757 6.096 53.853 1.596,42 62,63
2004
1.139.511.532,00
48.763 6.733 55.496 1.711,10 58,77
2005
1.327.712.084,00
44.196 7.095 51.291 2.157,16 56,31
2006
1.415.577.613,00
43.763 7.414 51.177 2.305,03 53,00
2007
1.603.457.665,00
45.570 6.351 51.921 2.573,55 52,50
2008
1.835.329.048,00
42.907 9.009 51.916 2.946,00 47,90
Fonte: Balanço Geral do Estado – SEFAZ; Secretaria de Estado de Administração – SEAD. Dados
consolidados por Sales (2009).
(*) Excluído deste total os prestadores de serviços, denominados terceirizados.
103
As informações depreendidas dos dados supraexpostos demonstram a
tendência comprovadamente ascendente do gasto médio individual com o
funcionalismo. E permite inferir ainda que, em média aritmética, os servidores
obtiveram, em 2008, um ganho de aproximadamente 85% em relação ao ano de
2003. Esse ganho é decorrente, entre outros, principalmente da implantação dos
planos de cargos, carreiras e salários e da sua relação operacional com a avaliação
de desempenho e ainda do reajuste de 5,5% nos vencimentos, subsídios e
gratificações dos servidores públicos do Executivo estadual (deveras maior parcela
do total do funcionalismo), conforme Lei complementar n. 160, de 12 de junho de
2008.
Reitera-se que a questão salarial é base dos fatores motivacionais e que sua
não observância inibe o êxito daqueles fatores. Deste modo, o governo estadual
propugnou por incrementar os ganhos individuais, para a consolidação dos fatores
motivacionais.
As medidas elencadas são favorecedoras do suprimento daquelas
necessidades definidas por Maslow como D-Needs, constituindo-se, assim, nas
bases para maior motivação e desenvolvimento profissional e pessoal do servidor.
Segundo Pontes:
O plano básico, o carro-chefe, é, sem dúvida, o de cargos e salários, porque
sem ele dificilmente os demais planos de desenvolvimento [dos recursos
humanos] funcionam. Após a implantação do programa de cargo e salários
é que devem ser implantados os planos de carreira, treinamento e
desenvolvimento, avaliação de desempenho e potencial e planejamento de
Recursos Humanos (2005, p. 29).
Conforme a pesquisa constatou, a administração pública estadual tomou
medidas características do segundo estágio da reforma da gestão de recursos
humanos, principalmente no concernente à implantação dos planos de carreira, da
avaliação de desempenho e ao incremento na remuneração, os quais se
configuram, por si sós, como grandes incentivos positivos ao desenvolvimento
profissional e contribuem para maior motivação, oportunizada pelo trato da questão
salarial, conforme Maslow e Pontes.
104
4.4.2.3 O estágio 3 da reforma da gestão de pessoas: o alinhamento dos recursos
humanos às estratégias governamentais
O terceiro e último estágio da reforma da gestão de recursos humanos se
constitui no mais complexo e de atingimento mais difícil, pois necessita da
consolidação dos estágios anteriores, e ainda de uma capacidade financeira e
técnica significativamente maior que para os primeiros.
O governo estadual se encontra no início deste estágio, conforme Marconi:
Nesse terceiro estágio, há uma grande preocupação em alinhar a política de
recursos humanos com os objetivos da organização, de modo a torná-la
mais estratégica. Na verdade, o desenho da política estaria todo voltado
para o alcance do perfil e do quantitativo de servidores necessário e para
estimulá-los a desenvolver suas atividades de forma eficiente, de forma a
garantir o alcance dos resultados desejados pela organização.
Desta forma, o governo estadual já trata a gestão de recursos humanos como
estratégica, observando o conjunto de medidas já elencado; aponta uma
considerável gama de recursos e procedimentos para alinhá-la aos objetivos da
administração pública estadual, particularmente na criação e fortalecimento da
EGEPI, e ainda na promoção de diversos concursos públicos que visam
conjuntamente adequar o perfil do pessoal aos objetivos organizacionais.
Neste sentido, ressaltam-se as informações depreendidas da Tabela 9, cujos
dados se referem até a data de 24 de junho de 2009.
Tabela 9 - Evolução quantitativa das nomeações para o serviço público estadual,
originadas de concursos públicos, no período 2003-2009.
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009(*) Total
1.137 1.540 1.398 2.781 481 3.899 1.971 13.207
Fonte: Secretaria de Estado de Administração – SEAD.
(*) Até 24 de junho.
Observe-se que o governo estadual vem investindo na adequação
quantitativa do funcionalismo. Na medida em que realiza concursos públicos para
diversos cargos/carreiras, entre as quais se destacam os relativos à Controladoria
Geral do Estado, analista de sistemas, procurador, defensor público, assistente
social, técnico-administrativo, auditor, técnico de controle interno, analista do tesouro
105
estadual, agente tributário, médico, soldado de polícia, perito criminal, enfermeiro,
professor, contador e fiscal ambiental.
De maneira que a administração pública estadual se movimenta no sentido de
restabelecer o quantitativo mínimo, que dê conta de atender as crescentes
demandas da população por serviços e produtos públicos, prioritariamente em
relação aos órgãos de controle e ainda de assessoramento aos escalões mais altos
na hierarquia organizacional.
Outra informação, obtida pelo cruzamento dos dados levantados durante a
pesquisa, ratifica a orientação do governo estadual para o realinhamento do
funcionalismo às necessidades de uma moderna administração pública.
Objetivamente, a administração pública estadual conta atualmente (até meados do
ano de 2009) com um total de 42.907 servidores efetivos, sendo que 13.207 são de
ingressantes, por concursos públicos, posteriormente ao ano de 2003. Assim, a
administração capitaneada pelo governador Wellington Dias é responsável por
nomear, até junho de 2009, cerca de 31% dos atuais servidores efetivos da
administração pública estadual. Número bastante expressivo e que, sem
necessidade de muito exercício de convencimento, demonstra a clara disposição
governamental para o desenvolvimento da administração pública, mais
especificamente das pessoas componentes. Frisa-se ainda que, segundo a
secretária de Administração, está sendo realizado estudo para a criação do cargo e
carreira de gestor público estadual, nos moldes da desenvolvida pelo governo
federal, para o cargo e carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão
Governamental-EPPGG.
Há uma preocupação em dotar o Estado [a administração pública estadual
do Piauí] de gestores cada vez mais capacitados e atualizados
especificamente à gestão pública, o governo estadual já desenvolve
estudos para a criação do cargo e carreira de gestor público estadual para
elevar o nível do planejamento e da gestão pública no Estado (SOUSA,
2009).
A implantação real no organograma público estadual do Piauí do cargo e
carreira de gestor deverá contribuir enormemente, para o avanço da própria
administração pública, tendo em vista que trata da solução ou redução de um
problema fulcral desta, e de diversas outras, administrações qual seja a limitação
técnica para o planejamento e gestão de políticas públicas.
106
Contudo, não obstante os avanços oportunizados pelo ingresso por concurso
público de mais treze mil servidores no período de seis anos e meio, a ausência de
um sistema de gestão do pessoal atualizado que dê conta de estabelecer, a
qualquer tempo, o perfil qualitativo do funcionalismo compromete a eficiência dos
resultados da promoção de concursos públicos.
Desta maneira, o governo estadual, ao analisar as medidas tomadas,
conseguiu se estabelecer no segundo estágio da reforma da gestão de recursos
humanos e iniciar uma progressão no terceiro estágio. Neste sentido, o controle
sobre os lançamentos na folha de pagamentos, a criação da Diretoria de Gestão de
Pessoas no âmbito da SEAD e sua relevância na estrutura organizacional pública
estadual, o aprimoramento do sistema de gestão da folha de pagamentos, a
implantação dos planos de cargos, carreiras e salários, a regularidade e publicação
das datas de pagamento do funcionalismo, a avaliação de desempenho, o
incremento na remuneração do servidor sem prejuízo da gestão financeira pública
estadual, a nomeação de 31% dos servidores públicos estaduais e ainda a criação e
desenvolvimento da escola de governo constituem grandes avanços para a gestão
de recursos humanos e alçam a administração ao início do terceiro e último estágio
da reforma, contribuindo significativamente para o objetivo modernizante desta
administração pública estadual hodierna.
4.5 A Escola de Governo do Estado do Piauí - EGEPI no processo
modernizante
Dada a relevância da atuação da EGEPI no processo de modernização da
administração pública estadual, este estudo resolveu por destacá-la dos
componentes do segundo estágio da reforma de gestão de recursos humanos. Mais
especificamente por ser o vetor do eixo qualificação, o qual aliado à motivação se
consubstanciam como fundamentais e imprescindíveis para o desenvolvimento dos
recursos humanos. De maneira que o estudo deter-se-á agora no papel da EGEPI
relativo à qualificação dos servidores públicos estaduais do Piauí.
O planejamento e o desenvolvimento dos trabalhos desenvolvidos por uma
Escola de Governo, segundo a administração pública brasileira aplicada atualmente,
tem como um dos objetivos a contribuição no alinhamento qualitativo dos recursos
humanos aos objetivos da administração pública, relativos a eficiência e eficácia da
107
ação estatal, reorientação do controle dos processos para o controle baseado nos
resultados e desenvolvimento da capacidade de gestão das políticas públicas. Não
por coincidência, as primeiras discussões no Brasil, que induziram diretamente o
surgimento da pioneira Escola de Governo paulista, foram no início da década de
1990, ou seja, paralelamente ao soerguimento, no Brasil, das ideias de reforma da
administração pública.
Como consequência direta das discussões e implantações das escolas de
governo no Brasil que em 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 19, de 04 de
junho de 1998, é estabelecida a obrigatoriedade da manutenção de escolas de
governo com o objetivo de formar e aperfeiçoar os servidores públicos e através de
sua participação em cursos de qualificação, considerado um dos requisitos a serem
observados para a promoção na carreira (BRASIL, 1998).
Contudo, só após seis anos da aprovação daquela emenda constitucional, é
que no Estado do Piauí foi criada a Escola de Governo via Lei Complementar n. 28,
de 09 de julho de 2003 (PIAUÍ, 2003). A Escola de Governo do Estado do Piauí-
EGEPI é assim identificada nos primeiros documentos oficiais:
É uma ferramenta estratégica à inovação e modernização do setor público a
partir do desenvolvimento de ações de capacitação do servidor, produzindo
impacto positivo na promoção do alinhamento dos talentos humanos às
estratégias administrativas (PIAUÍ, 2003).
Desta maneira, é expresso o porquê da criação da EGEPI, a qual se configura
como estratégica, para o processo de modernização administrativa, encetado em
2003. Esse sentido de alinhamento do servidor à modernização é evidenciado em
todos os documentos oficiais que a pesquisa teve acesso; contudo, essa orientação
não impede que a EGEPI atue também no desenvolvimento pessoal do servidor,
como de fato busca também atuar, até porque muitas das ações favorecedoras de
crescimento profissional repercutem na vida pessoal, vez que o sujeito é o mesmo.
Por conseguinte, este estudo focará nas ações orientadas prioritariamente à
modernização administrativa. Observando-se, pelos motivos já expostos
anteriormente, o longo contexto de desestímulo à aquisição de conhecimentos
relativos ao trabalho cotidiano do servidor público estadual, as ações desenvolvidas
pela EGEPI deveriam ser de abrangência ampla, para, de fato, produzir impacto
positivo via capacitação do pessoal.
108
Convém esclarecer que a Escola de Governo busca ainda o desenvolvimento,
no servidor, de um maior potencial individual de relacionamento interpessoal,
melhoria da autoestima, da cognição, entre outros, os quais favorecem em muito o
incremento profissional, por se aliarem às técnicas apreendidas na construção de
um servidor alinhado resolutivamente às demandas sociais crescentes e ao contexto
administrativo no qual esteja inserido. Paralelamente, as ações implementadas pela
EGEPI contribuem para o crescimento pessoal do servidor, na medida em que os
efeitos de determinadas ações desenvolvidas não cessam ao final do expediente.
Quando trata do estágio 2 da Reforma de Gestão de Recursos Humanos,
Marconi assim se expressa:
Em relação à capacitação, os gestores da política de recursos humanos
procuram definir uma estratégia que seja condizente com as demandas e
necessidades da organização e de qualificação para os integrantes de cada
carreira e para os servidores do ponto de vista individual (neste último caso,
o vínculo com a avaliação de desempenho é fundamental).
Frequentemente é criada uma escola de governo, [...], que implemente
tal estratégia. Com essas medidas, as ações de capacitação assumem
maior relevância, e o seu caráter eventual, esporádico, e desvinculado
de qualquer planejamento é eliminado (2006, p. 101, grifo nosso).
Assim, a EGEPI inicia suas atividades, já em 2003, focando sempre no
desenvolvimento do servidor em prol da modernização. E, em 03 de setembro de
2003, conclui o primeiro curso de extensão em gestão pública, oportunizado via
convênio com a UESPI, e realizadas suas 120 horas de duração nas dependências
da Escola Fazendária. Deste modo, a EGEPI já sinaliza claramente sua orientação
para um aspecto importante dos componentes da modernização, qual seja a gestão
pública, não obstante outras ações, como, por exemplo, a elevação da escolaridade
dos servidores. Desta maneira, na fala da atual (2009) superintendente da EGEPI
Janaína Mapurunga, entende-se que:
A principal diretriz do governo, inclusive enquadrando a EGEPI desde seu
nascimento, é a modernização administrativa. E esse é o foco
preponderante da escola, ser um braço forte na modernização. Por exemplo
recebi no início deste ano [2009] um telefonema do governador solicitando
que sejam desenvolvidos cursos relativos ao tema controle interno no
âmbito da Controladoria. Ele [o governador] quer gestores altamente
qualificados na área de prestação de contas, celebração de convênios e
finanças públicas. (MAPURUNGA, 2009).
Inicialmente criada como uma Diretoria, vinculada diretamente à SEAD, é
posteriormente alçada a um patamar de maior relevância qual seja de
109
Superintendência. Essa elevação na hierarquia do organograma foi privilégio
exclusivo da EGEPI, o que pode revelar o respaldo, reconhecimento e resolutividade
que sua atuação vem tendo internamente ao governo estadual. Os últimos pontos
referentes à pesquisa foram expressos na fala da secretária de Administração, bem
como pela superintendente da EGEPI. A EGEPI conta, em 2009, com o seguinte
organograma (Figura 4).
Figura 4 Organograma da EGEPI.
Fonte: Sales (2009).
O organograma apresentado (Figura 4) evidencia a EGEPI como o único
componente do organograma da SEAD com grau hierárquico correspondente à
Superintendência. Essa elevação, ocorrida após cinco anos de implantação da
escola, possibilitou, segundo a superintendente, maior interação dialógica entre a
EGEPI e os outros órgãos da administração estadual, na medida em que favorece
um canal de diálogo quase no mesmo patamar entre os secretários de Estado e a
superintendente.
Ressalte-se que quando perguntada sobre as vantagens e desvantagens
dessa vinculação/subordinação à SEAD, a superintendente fez um destaque
paradoxal, mas real. Deste modo, a desvantagem apresentada é diretamente
relacionada a vantagem. A necessidade de aprovação, por parte da Secretária de
Administração, das ações a serem implementadas obstrui em pequena parte a
Secretária de Administração
Superintendência da EGEPI
Diretoria da EGEPI
Gerência de Desenvolvimento
Gerência de Programas Integrados
Gerência de Programas e Monitoramento
Coord. de Ensino e Aprendizado
Coord. de Desenvolvimento de Programas
Coord. de Programação
Coord. de Monitoramento
110
celeridade dos processos, em virtude da inexistência de um orçamento próprio e não
do julgamento do conteúdo das ações em si, vez que foi também expressa a
autonomia operacional da escola. Como vantagens, duas foram relatadas pela
entrevistada, quais sejam: a) suporte político, proporcionado pela subordinação e
apoio dados pela vinculação à SEAD, órgão de prestígio e força, neste executivo
estadual, não por acaso a secretária de Administração é a mesma desde o início do
primeiro mandato do governo;
19
b) a inexistência de autonomia orçamentária
20
possibilita à EGEPI focar especificamente na sua área-fim, qual seja
desenvolvimento do servidor. Na medida em que trabalhos outros relativos a
finanças e prestação de contas não fazem parte de suas obrigações, vez que não
movimentam, autonomamente, pecúnia.
Contudo, sob esse aspecto, foi reiterado pela superintendente o grande
obstáculo à atuação da escola, qual seja a limitação financeira. Esta se dá em
virtude não da SEAD, a qual a EGEPI se subordina, mas das limitações mais gerais
do próprio orçamento estadual. Assinale-se que este foi um problema observado
recorrentemente ao longo do estudo.
A atuação da EGEPI no sentido mais específico do desenvolvimento
profissional do servidor ocorre, em geral, por meio de diversos convênios
institucionais, tais como com a Universidade Estadual do Piauí-UESPI, com a
Universidade Federal do Piauí-UFPI entre outras instituições de ensino superior, vez
que a EGEPI não tem corpo docente próprio nem instalações físicas que deem
conta do quantitativo dos cursos oferecidos. Onde a EGEPI formata os conteúdos a
serem oferecidos, os objetivos e elementos constituintes do currículo do curso ou
afim, e ainda a quantidade de vagas; e, em contrapartida a sua realização, efetua as
custas contidas nos respectivos convênios e ou contratos de prestação de serviços.
Importante destacar ainda a interação democrática com os outros
componentes da máquina pública estadual, o que favorece maior diálogo e
atendimento estrito às demandas institucionais, possibilitando maior eficiência do
gasto público. Assim, a EGEPI operacionaliza a realização de determinado curso,
palestra ou atividade, a partir da provocação de um órgão estadual, em virtude das
19
Houve um interstício temporal de cerca de 09 meses (abr. 2006 a jan. 2007), no qual a secretária
foi substituída, a fim de poder coordenar a exitosa campanha de reeleição do governador do Estado.
20
A EGEPI elabora uma proposta orçamentária e a envia à secretária de Administração, que a avalia
e aprova sua execução total ou parcial. Vez que os recursos originam-se do orçamento da SEAD.
111
necessidades técnicas de seu pessoal. Neste sentido, é válida a estratégia de
planejamento utilizada, na medida em que favorece a limitação do gasto às
necessidades administrativas, e colabora ainda à maior interação entre a EGEPI e
os diversos componentes do organograma público estadual.
Destaque-se ainda que os cursos e atividades promovidos pontuam para a
promoção na carreira. Em boa medida, isto fez com que a demanda pelas ações
desenvolvidas fosse enormemente ampliada; provavelmente, por isso, houve o
incremento anual significativo do número de beneficiários da atuação da escola.
Neste sentido, até o ano de 2005, a EGEPI já havia ofertado cursos e
palestras para um total de 3.402 servidores, nos dez municípios onde ela estava
instalada à época (PIAUÍ, 2005).
Com base nos Relatórios de atividades dos anos de 2006 a 2008, a pesquisa
concluiu que a capacidade de articulação da EGEPI no atendimento as demandas
institucionais é considerável, o que também a impele a cada vez mais se munir
financeira e tecnicamente para o pleno atendimento. Conforme Tabela 10, a seguir,
observa-se a capilaridade de atuação da EGEPI, vez que os beneficiários se
encontram nas mais diversas regiões do Estado do Piauí.
Tabela 10 Evolução do quantitativo de beneficiários
(1)
diretos da
atuação da EGEPI.
Até 2005 2006 2007 2008 Total(*)
3.402 1.428 4.387 6.604 15.821
Fonte: Relatório de atividades – EGEPI, 2006, 2007 e 2008.
(1) Por beneficiário direto a EGEPI define um servidor que tenha participado de alguma
atividade da escola. A participação em uma atividade não impossibilita o servidor de
participar de uma outra, o que faz com que o número apresentado se refira, por vezes, a
um mesmo servidor que tenha participado de duas ou mais atividades da escola.
(*) Deste total, foram excluídos os números relativos à semana do servidor, vez que eles só
foram disponibilizados a partir do Relatório 2007.
Os dados da Tabela 10 mostram o incremento anual do número de
beneficiários diretos das ações da EGEPI. Não obstante existirem bom número, em
cada ano da série apresentada, dentre os beneficiários, de servidores que
participaram de uma palestra ou seminário, ainda permanece um quantitativo
expressivo no que concerne à participação em cursos de curta, média e longa
duração, tais como: qualidade no atendimento, relacionamento interpessoal, redação
oficial, elevação da escolaridade, cursinhos populares, legislação trabalhista e
112
previdenciária, informática, programação computacional Java, iniciação às finanças
públicas, gestão e avaliação de políticas públicas, administração pública, e ainda
curso de pós-graduação lato sensu em gestão pública, com um total de 480
horas/aula. Este último desenvolvido em convênio com a UFPI.
A EGEPI atualmente vem sendo trabalhada como um espaço de aprendizado
e reflexão das práticas gerenciais, por meio da formação e adoção de novas
posturas de gestão, tais como reorientações para o resultado e para a
democratização da gestão, contribuindo assim com o processo de modernização
(PIAUÍ, 2008, p. 8). Neste sentido, destaca-se, entre outros, o já referido Curso de
Pós-Graduação em Gestão Pública e o Ensino a Distância-EAD.
Em relação ao primeiro, com base no projeto pedagógico do curso, evidencia-
se sua amplitude, profundidade e pertinência. O curso destina-se, prioritariamente, a
servidores efetivos, ou seja, aos servidores permanentes da administração pública
estadual; determinando pois uma maior capacidade de gestão da própria
administração estadual e não só deste ou daquele governo. A carga horária de 480
horas é indicativa da profundidade do trato da temática do curso. O quadro docente
é composto de professores doutores efetivos da UFPI, mais especificamente os do
Programa de Mestrado em Políticas Públicas, bem como outros selecionados para
tanto pela própria Universidade. Conforme projeto pedagógico desenvolvido
conjuntamente com a EGEPI, mas publicado pela UFPI, a pertinência do referido
curso é observada na medida em que:
O curso de especialização em gestão pública foi concebido a partir de uma
demanda formal da SEAD, através de termo de referência elaborado pela
sua Escola de Governo com o objetivo de capacitar os servidores públicos
estaduais na área da gestão, formulação e execução de políticas públicas
do Estado e desta forma poder contribuir para a melhoria da qualidade do
serviço público (BRASIL, 2007, p. 10).
O Fluxograma Curricular engloba as seguintes disciplinas: Governo e
Administração Pública; Estado e Políticas Públicas; Gestão de Política Pública e
Controle Social; Economia do Setor Público; Controle e Orçamento Público; Métodos
e Técnicas de Pesquisa; Planejamento Social; Avaliação de Políticas Públicas e
Programas Sociais; Tópico de Direito Público; Gestão da Informação e de Pessoas;
Gestão Operacional de Programas e Projetos Sociais, além da orientação do
processo individual de elaboração de Artigo Científico, exigido como atividade final
do curso (BRASIL, 2007, p. 17).
113
Quanto ao EAD, este constitui poderosa ferramenta de democratização de
conhecimentos básicos, tais como os oportunizados.
21
Observando-se a grande área
física do Estado do Piauí, com seus 224 municípios, inovações como essa viabilizam
maior diálogo, bem como a atualização para os servidores estaduais que não se
encontram na capital ou em seu entorno. Neste sentido, em 2008, a EGEPI cria o
Núcleo de Educação a Distância-NEAD, a fim de suprir a “necessidade de aumentar
o número de servidores qualificados pela Escola de Governo nos mais diversos
municípios do Piauí” (PIAUÍ, 2008, p. 17). Para tanto, foi utilizada a plataforma
computacional livre Moodle, amplamente utilizada nesta modalidade de ensino, e em
ambiente virtual desenvolvido pela Agência de Tecnologia da Informação do Estado
do Piauí-ATI.
Afinal, em 2008, foram capacitados, via EAD, 200 servidores estaduais, nas
mais diversas regiões do Estado.
A EGEPI se estabelece assim como promotora da melhoria da capacidade da
administração pública estadual, posto que orienta, por vezes formal e
expressamente, suas ações aos servidores efetivos, proporcionando um ganho
significativo para esta administração estudada; e, mais ainda, para o Estado em seu
sentido extemporâneo e desvinculado de governos.
Por fim, a pesquisa pôde identificar que ao final das análises desenvolvidas,
sobre o conjunto de dados e informações pesquisados, a administração pública
estadual do Piauí caminha gradativa e solidamente, nos trilhos da modernização
administrativa. Não obstante todos os problemas persistentes, os ganhos
oportunizados pelas medidas implementadas são de tal ordem que impelem
constantemente a administração estudada a cada vez mais seguir pelo caminho
modernizante. De maneira que se constata atualmente uma indubitável tendência de
desenvolvimento do conjunto da administração pública estadual pari passu ao
desenvolvimento dos servidores componentes, vez que os avanços são
evidenciados, ano a ano, em uma ascendência qualiquantitativa.
21
Os cursos a distância oferecidos são: Produção de texto e Redação oficial, Informática básica e
Atendimento ao público.
114
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este estudo o qual analisou pormenorizadamente o processo encetado em
2003 pelo governo estadual do Piauí denominado de modernização da
administração pública estadual evidenciou os avanços que permitiram a
administração estudada estabelecer-se no caminho da modernização e possibilitar
finalmente um incremento qualitativo e quantitativo na prestação dos serviços e
produtos públicos demandados pela população piauiense.
O referido processo encontra base causal na conjuntura dada local e
nacionalmente em 2003, e em seus antecedentes históricos que se originam no
Brasil a partir da modernização Daspeana em 1936 intentada durante o 1º governo
Vargas marcadamente pela criação do DASP e aplicação do modelo de
administração burocrática em âmbito federal. Conquanto nos anos 1990 inicia-se
outro movimento modernizante qual seja a reforma do aparelho do estado brasileiro
encetada durante o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso. Vez que o
modelo burocrático não dava mais conta – observando o contexto competitivo, a
restrição orçamentária e as crescentes demandas sociais – de favorecer a agilidade
e tampouco a eficiência necessárias à maior resolutividade na administração pública
brasileira. Esta lentidão e ineficiência foram gradualmente sendo mais sentidas e
suas conseqüências mais exacerbadas por todos os setores da sociedade brasileira.
Neste cenário resta ao Estado reformar-se, administrar a coisa pública de maneira
que atenda às demandas da população para que, mais além, não perdesse de todo
a legitimidade, fundamental para a sobrevivência da própria idéia de Estado
Democrático. Desta feita as medidas implantadas no governo FHC oportunizaram,
não obstantes seus efeitos práticos e imediatos, o debate em torno de um novo
modelo de administração pública arrimado na observação dos resultados da ação e
não mais na observação dos ritos dos processos desenvolvidos pelos entes
públicos.
Todavia o desenvolvimento do processo modernizante na administração
pública estadual tem, atualmente, encontrado estímulo importante para seu
desenvolvimento continuado no plano de gestão do governo Lula e onde é latente a
atuação mais específica e resolutiva sobre a gestão de recursos humanos no âmbito
115
da administração pública brasileira, o qual serve ainda de referência fundamental
para o processo desenvolvido em nível estadual. Não obstante os problemas
evidenciados neste nível estivessem em um estágio significativamente mais
acentuado que o modelo referência.
O estado do Piauí foi marcada, alternada e historicamente administrado por
coligações capitaneadas ora pelo Partido da Frente Liberal – PFL (atualmente
Democratas – DEM) ora pelo Partido do Movimento Democrático Brasileiro – PMDB.
Essa semelhança com a política do café-com-leite desenvolvida nacionalmente não
por acaso ensejou a denominação de oligarquias à essas duas siglas quando no
poder, alternadamente, estavam. De maneira que a eleição, em 2002, do então
deputado federal do Partido dos Trabalhadores – PT para o cargo de governador era
tão improvável quanto foi surpreendente.
A ascensão do PT ao governo estadual pode ser caracterizada como uma
resposta da sociedade piauiense à incapacidade dos governos estaduais em
atender as suas demandas legítimas, inclusive as relativas ao conjunto do
funcionalismo público estadual dura e gradativamente destituído de seu papel
protagonista nas administrações públicas estaduais piauienses. Vez que era um
partido, até então, sem relevante expressão política no estado.
Desta forma considerando as limitações financeiras e técnicas da
administração estadual o governo Wellington Dias deu azo, em 2003, ao processo
de modernização considerando, inicial e estrategicamente, a concentração de
esforços em órgãos que favoreceram gradativamente na repercussão do desiderato
modernização por toda à máquina pública estadual. Assim o governo
concomitantemente moderniza a administração pública estadual por meio de
qualificação e instrumentalização de três componentes fundamentais da mesma,
quais sejam a Secretaria Estadual de Fazenda – SEFAZ, a Secretaria de Estado de
Administração – SEAD e a Escola de Governo do Estado do Piauí – EGEPI.
Quanto a SEFAZ as medidas tomadas advêm da fundamental importância
dos trabalhos realizados nesta secretaria para o desenvolvimento em profundidade e
amplitude das ações estatais de controle sobre o gasto público observando a
eficiência, por um lado, bem como do incremento da arrecadação dos tributos aos
cofres do tesouro, por outro. Ressalta-se ainda que as ações empreendidas pela
116
SEFAZ se enquadram perfeitamente na categoria de path dependence, vez que os
retornos crescentes relativamente à maior arrecadação e menor gasto conduzirão os
governos posteriores à lock-in nesta trajetória, qual seja de aperfeiçoar mais ainda a
gestão fiscal e tributária estadual e ainda incrementar os controles sobre o gasto
público.
Neste sentido a modernização implementada na gestão fiscal e tributária no
âmbito da Secretaria Estadual de Fazenda do Piauí – SEFAZ contribuiu sobremodo
para o incremento verificado na arrecadação do estado. Oportunizando assim um
aumento da capacidade de investimento do governo do estado relativo à
modernização administrativa, e dentro dela investimentos no desenvolvimento dos
recursos humanos disponíveis.
Como os resultados primeiros demonstram o governo foi exitoso na
convergência da qualificação de pessoal, métodos empregados e instrumentalização
disponibilizada no âmbito da SEFAZ, estabelecendo-a como referência no que
concerne aos ganhos diretos oportunizados pela modernização.
A própria criação e missão da EGEPI evidenciam as intenções modernizantes
do governo estadual, bem como os avanços esperados pela sua atuação no sentido
da qualificação do pessoal e reorientação para a modernização. De modo que a
mesma contribuiu deveras no estabelecimento da administração pública estudada
no caminho da modernização administrativa. A capacidade técnica do servidor foi
aumentada e sua disposição e qualificação favorecem, e são fundamentais, para a
permanência neste trilhar modernizante.
Ressalta-se ainda que os cursos e atividades promovidas pela escola
pontuam para a promoção na carreira. Em boa medida isto fez com que a demanda
pelas ações desenvolvidas fosse enormemente ampliada, talvez por isso o
incremento anual significativo do número de beneficiários da atuação da escola.
No que toca à SEAD, dada a amplitude e impacto direto sobre a
administração pública estadual que sua atuação impõe, o governo estadual também
obteve sucesso em seu intento. Não obstante o grave problema que persiste qual
seja a inexistência, até então, de um sistema que dê conta de fornecer informações
qualitativas sobre os servidores, os avanços tais como a retomada do controle da
gestão de recursos humanos, a realização de concursos públicos que
117
corresponderam ao preenchimento de atualmente 31% do total de servidores
efetivos do governo estadual, implantação dos planos de cargos, carreiras e
salários, o aprimoramento do sistema de gestão da folha de pagamentos, criação
das centrais de atendimento integrado, a criação da unidade de modernização, a
execução do PNAGE, promoção da capacidade técnica dos servidores que atuam
em área-meio como planejamento e gestão, incremento nos salários do
funcionalismo, implantação da avaliação de desempenho, estabelecimento da
progressão meritocrática na carreira, atualização normativo-legal das atividades do
estado entre outros, proporcionaram o fortalecimento do tripé instrumento,
qualificação e motivação que finalmente insere o conjunto do funcionalismo e a
administração pública no sentido da modernização administrativa.
Portanto, conforme um dos aspectos operacionais básicos deste processo de
modernização, nenhuma administração é moderna infinitamente no tempo.
Outrossim, deve ter sempre consigo os instrumentos e pessoal técnico dispostos e
capazes de continuar sempre a trilhar no sentido da modernização. E é neste
sentido que o governo estadual se insere por meio da observação contínua de
melhoramentos na qualificação e na infra-estrutura que oportunizam maiores
eficiência e eficácia da ação pública e por fim favorecer a oferta adequada na
prestação dos serviços e produtos públicos crescente e legitimamente demandados
pela população piauiense.
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Anexo A Autorização Institucional
130
Anexo B Ficha de pré-enquadramento utilizada pelo governo estadual
131
Anexo C Apresentação textual da programação da EGEPI 2008-2009
132
Anexo D Formulário utilizado na Avaliação de Desempenho
133
Anexo E Folder da EGEPI distribuído em 2003
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