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UFRJ
ABRINDO A CAIXA-PRETA:
O DESAFIO DA TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL
Vitelio Marcos Brustolin
Dissertação de Mestrado apresentada
ao Programa de Pós-Graduação em
Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento do Instituto de
Economia da Universidade Federal do
Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessários à obtenção do
título de Mestre em Políticas Públicas,
Estratégias e Desenvolvimento.
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domício Proença Júnior
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
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ii
ABRINDO A CAIXA PRETA:
O DESAFIO DA TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL
Vitelio Marcos Brustolin
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domício Proença Júnior
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação
em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto de Economia
da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento.
Aprovada por:
_________________________________________________
Presidente, Prof. Luiz Martins de Melo
________________________________________
Prof. Domício Proença Júnior
________________________________________
Profª. Ana Célia Castro
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
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iii
Brustolin, Vitelio Marcos.
Abrindo a caixa-preta: o desafio da transparência dos gastos
militares no Brasil/ Vitelio Marcos Brustolin - Rio de Janeiro:
UFRJ/ IE/ PPED, 2009.
xi, 111f.: il.; 31 cm.
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domício Proença Júnior
Dissertação (mestrado) – UFRJ/ IE/ Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento, 2009.
Referências Bibliográficas: f. 93-111.
1. Defesa Nacional – Orçamento. 2. Defesa Nacional –
Accountability. 3. Forças Armadas – Transparência
Orçamentária. 4. Brasil. Ministério da Defesa – Orçamento. 5.
Brasil – Transparência – Gastos Militares. I. Melo, Luiz
Martins. II. Proença Júnior, Domício. III. Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento. IV. Abrindo a caixa-preta: o desafio da
transparência dos gastos militares no Brasil.
iv
RESUMO
ABRINDO A CAIXA-PRETA:
O DESAFIO DA TRANSPARÊNCIA DOS GASTOS MILITARES NO BRASIL
Vitelio Marcos Brustolin
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domício Proença Júnior
Resumo da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto
de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas,
Estratégias e Desenvolvimento.
Esta obra descreve as limitações de transparência pública das despesas
militares no Brasil e apresenta o orçamento do Ministério da Defesa,
divulgando informações – obtidas por meio de pesquisa – que nunca antes
haviam sido publicadas. Os dados utilizados abrangem os mandatos dos
presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva.
Palavras-chave: orçamento de defesa do Brasil, accountability das Forças
Armadas Brasileiras, transparência orçamentária, orçamento do Ministério da
Defesa, gastos militares do Brasil.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
v
ABSTRACT
OPENING THE BLACK BOX: THE CHALLENGE OF THE TRANSPARENCY
OF THE MILITARY EXPENSES IN BRAZIL
Vitelio Marcos Brustolin
Orientador: Luiz Martins de Melo
Coorientador: Domício Proença Júnior
Abstract da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-
Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento do Instituto
de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Políticas Públicas,
Estratégias e Desenvolvimento.
This work describes the limitations of public transparency of the military
expenditures in Brazil and presents the budget of the Ministry of the Defense,
divulging information – gotten by research – that never before had been
published. The used data enclose mandates of presidents Fernando Henrique
Cardoso and Luiz Inácio Lula da Silva.
Key words: budget of Defense of Brazil, accountability of the Brazilian’s Forces
Seteds, budgetary transparency, budget of the Ministry of the Defense, military
expenses of Brazil.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2009
vi
AGRADECIMENTOS
A Deus, Fonte Fecunda e Imortal de Luz, de Felicidade e de Virtude;
Ao meu orientador, Professor Luiz Martins de Melo, pelos conselhos
inestimáveis, direcionamento preciso e confiança depositada no
encaminhamento deste estudo;
Ao meu coorientador, Professor Domício Proença Júnior, pelo brilhantismo,
genialidade e generosidade que são próprios aos homens célebres;
À Professora Ana Célia Castro, pelo apoio constante, postura incentivadora e
pelo excelente trabalho desenvolvido no PPED;
À Professora Eli Roque Diniz, pelos ensinamentos inspiradores, ideias
inovadoras e trabalho vivaz;
Ao Professor Charles Pessanha pelo conhecimento partilhado e pelo
incomensurável interesse no progresso do conhecimento científico;
Ao Professor Reynaldo Motta, pela disponibilidade concedida em meio a
inúmeras atividades fundamentais;
Ao amigo Márcio Pacheco, pelo apoio à pesquisa, principalmente através de
ações e palavras modelares;
Aos contatos e amigos do Ministério da Defesa, pelo passo dado rumo a uma
efetiva transparência pública;
A Paul Feyerabend, por seu necessário Against Method (in memoriam);
À Lauany Filgueiras, pela paciência, partilha e entendimento que a tornam
ainda mais única.
vii
Para:
Valmir Luiz Brustolin,
Clarilene Giaretton e
Renan Paulo Brustolin;
minha amada família
viii
LISTA DE SIGLAS
Anac – Agência Nacional de Aviação Civil
Anpocs – Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências
Sociais
Capes – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CF – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
CGU – Controladoria-Geral da União
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico
DP – Despesa Primária
EB – Exército Brasileiro
END – Estratégia Nacional de Defesa
EUA – Estados Unidos da América
FAs – Forças Armadas
FAB – Força Aérea Brasileira
FEB – Força Expedicionária Brasileira
FHC – Fernando Henrique Cardoso
FMI – Fundo Monetário Internacional
IGP-DI – Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna
IISS – International Institute for Strategic Studies
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias
LOA – Lei Orçamentária Anual
Lula – Luiz Inácio Lula da Silva
MB – Marinha do Brasil
MCT – Ministério da Ciência e Tecnologia
MD – Ministério da Defesa
ix
OGU – Orçamento Geral da União
OMC – Organização Mundial do Comércio
ONGs – Organizações não Governamentais
ONU – Organização das Nações Unidas
Otan – Organização do Tratado do Atlântico Norte
PDN – Política de Defesa Nacional
PEC – Projeto de Emenda Constitucional
PIB – Produto Interno Bruto
PLOA – Projeto de Lei Orçamentária Anual
PNAE – Programa Nacional de Atividades Espaciais
PPA – Plano Plurianual
Sielo – Scientific Electronic Library Online
SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
SIDOR – Sistema Integrado de Dados Orçamentários
SIPRI – Stockholm International Peace Research Institute
Sivam – Sistema de Vigilância da Amazônia
SOF – Secretaria de Orçamento Federal
SRH/MP – Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento
STN/MP – Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério do Planejamento
TCU – Tribunal de Contas da União
USACDA – United States Arms Control and Disarmament Agency
x
RELAÇÃO DAS TABELAS E GRÁFICOS
Tabela 1
Série Histórica do Desempenho Orçamentário da Defesa Brasileira pela
Ótica das Despesas Primárias ....................................................................... 32
Tabela 2
Relações do Desempenho Orçamentário do Ministério da Defesa pela
Ótica das Despesas Primárias ....................................................................... 32
Gráfico 1
Ministério da Defesa – Participação % no PIB: Despesa Total ...................... 33
Gráfico 2
Ministério da Defesa – Participação % na Despesa Primária da União ......... 34
Gráfico 3
Ministério da Defesa – Participação % de Pessoal na Despesa Primária
da União ......................................................................................................... 35
Gráfico 4
Ministério da Defesa – Participação % de Custeio e Investimentos na
Despesa Primária da União............................................................................ 36
Tabela 3
Ministério do Planejamento – Despesas Primárias da União:
2008/LOA 2009 .............................................................................................. 37
Tabela 4
Orçamento Total do Ministério da Defesa por Grupo de Despesa ................. 40
Gráfico 5
Evolução Orçamentária 1995/2008 – Despesa Total ..................................... 41
Gráfico 6
Evolução Orçamentária 1995/2008 – Pessoal e Encargos Sociais ................ 42
Gráfico 7
Evolução Orçamentária 1995/2008 – Dívida .................................................. 43
Gráfico 8
Evolução Orçamentária 1995/2008 – Custeio ................................................ 45
Gráfico 9
Evolução Orçamentária 1995/2008 – Investimentos ...................................... 46
Tabela 5
Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas .......... 49
xi
Gráfico 10
Quantidade de Militares Ativos X Inativos + Instituidores de Pensão ............. 50
Tabela 6
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo –
Em R$ milhões correntes ............................................................................... 51
Tabela 7
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo –
Em R$ milhões de 2008 ................................................................................. 51
Gráfico 11
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo –
Em R$ milhões correntes ............................................................................... 52
Tabela 8
Renda per capita dos Militares – Em R$ correntes ........................................ 53
Tabela 9
Renda per capita dos Militares – Em R$ de 2008 .......................................... 53
Gráfico 12
Variação Per Capita dos Militares – Em R$ de 2008 ..................................... 54
Gráfico 13
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo ................ 55
Tabela 10
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Despesa Total
(Comando/Unidade Orçamentária) ................................................................ 60
Tabela 11
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Despesa Total da
Administração Central e Anac (Comando/Grupo de Despesa) ...................... 61
Tabela 12
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Despesa Total dos
Comandos (Comando/Grupo de Despesa) .................................................... 62
Tabela 13
Execução Orçamentária de 2000 a "2008": Pessoal e Encargos
Sociais (Comando/Grupo de Pessoal) ........................................................... 64
Tabela 14
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Pessoal e Encargos
Sociais (Comando) ......................................................................................... 65
Tabela 15
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Custeio e
Investimentos (Comando/Unidade Orçamentária) ......................................... 66
xii
Tabela 16
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos
da Administração Central e Anac (Fonte de Recursos) ................................. 67
Tabela 17
Execução Orçamentária de 2000 a 2008: Custeio e Investimentos
dos Comandos (Fonte de Recursos) .............................................................. 68
Tabela 18
Execução Orçamentária por Principais Programas e Ações da
Administração Central .................................................................................... 69
Tabela 19
Execução Orçamentária por Principais Programas e Ações do Comando
da Aeronáutica ............................................................................................... 70
Tabela 20
Execução Orçamentária por Principais Programas e Ações do Comando
do Exército ..................................................................................................... 71
Tabela 21
Execução Orçamentária por Principais Programas e Ações do Comando
da Marinha ..................................................................................................... 72
Tabela 22
Execução Orçamentária de 2000 a 2008 da Administração Central .............. 73
Tabela 23
Execução Orçamentária de 2000 a 2008 da Administração
Central (continuação) ..................................................................................... 74
Tabela 24
Execução Orçamentária de 2000 a 2008 do Comando da Aeronáutica ......... 75
Tabela 25
Execução Orçamentária de 2000 a 2008 do Comando do Exército ............... 75
Tabela 26
Execução Orçamentária de 2000 a 2008 do Comando do
Exército (continuação) .................................................................................... 76
Tabela 27
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Fundo do Ministério da
Defesa ............................................................................................................ 77
Tabela 28
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Fundo de Administração do
HFA ................................................................................................................ 78
xiii
Tabela 29
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Fundo do Serviço Militar ........... 78
Tabela 30
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Caixa de Financiamento
Imobiliário da Aeronáutica .............................................................................. 79
Tabela 31
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Receitas Próprias e Vinculadas
do Tesouro Nacional – Anac .......................................................................... 80
Tabela 32
Arrecadação de Receitas de 2000 a 2008 – Fundo Naval ............................. 81
Tabela 33
Ministério da Defesa – Orçamento de 2009 ................................................... 86
Gráfico 14
Ministério da Defesa – Orçamento de 2009 ................................................... 87
Gráfico 15
Ministério da Defesa – Déficit Atuarial ............................................................ 90
xiv
SUMÁRIO
Introdução ..................................................................................................... 1
Capítulo 1
Accountability do orçamento do Ministério da Defesa do Brasil ............. 7
Definições de accountability ........................................................................... 7
Accountability orçamentária do Ministério da Defesa do Brasil ...................... 11
A pesquisa ...................................................................................................... 13
Análise dos resultados da pesquisa ............................................................... 15
Direito público ao acesso à execução orçamentária no Brasil ....................... 21
A questão legal ............................................................................................... 23
Das (in)consequências ................................................................................... 27
Capítulo 2
O histórico da execução orçamentária da Defesa Brasileira:
de 1995 a 2008 .............................................................................................. 30
O desempenho orçamentário da defesa brasileira pela ótica das despesas
primárias......................................................................................................... 30
Apresentação dos dados de despesa primária .............................................. 33
Análise preliminar ........................................................................................... 36
O desempenho orçamentário da defesa brasileira pela ótica do orçamento
total ................................................................................................................ 38
Apresentação dos dados de despesa total .................................................... 39
Considerações prévias sobre o desempenho orçamentário da defesa
brasileira ......................................................................................................... 47
Capítulo 3
Apontamentos sobre a execução orçamentária do Ministério da Defesa:
de 2000 a 2008 .............................................................................................. 58
Nota sobre a apresentação das rubricas orçamentárias ................................ 59
Primeira parte: despesa total por unidade orçamentária ................................ 59
Segunda parte: despesa total por grupo de despesa ..................................... 61
Terceira parte: distribuição da despesa de pessoal ....................................... 64
Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade
orçamentária .................................................................................................. 64
Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos ...... 66
Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas
e ações ........................................................................................................... 68
xv
Sétima parte: despesa total por unidade orçamentária, programa e ação ..... 72
Oitava parte: arrecadação das receitas .......................................................... 76
Conclusão ..................................................................................................... 82
Crise de identidade ........................................................................................ 82
Path-dependency ........................................................................................... 83
Falta de transparência pública ....................................................................... 84
Ausência de política de Estado ...................................................................... 85
Cortes orçamentários constantes ................................................................... 88
Desequilíbrio atuarial ...................................................................................... 89
Impulso pré-eleitoral ....................................................................................... 91
Accountability dos gastos militares no Brasil .................................................. 91
Bibliografia .................................................................................................... 93
Anexos .......................................................................................................... 112
Introdução
O presente estudo surgiu com o intuito de analisar a execução orçamentária do
Ministério da Defesa (MD) do Brasil. A palavra “intuito” é necessária, pois a
despeito do princípio constitucional da publicidade
1
, os dados relativos às
despesas da defesa nunca foram completamente divulgados pelo governo
brasileiro. Com o golpe militar de 1964 iniciou-se o mais longo período de
domínio das Forças Armadas (FAs) na história do País, durante o qual, o
ostracismo foi preponderante. Em 1985 o regime é encerrado e os militares
passam a ter um espaço diferente e uma influência proporcionalmente reduzida
na vida nacional. Desde então, foram cinco os governos civis: José Sarney
(1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990-1992), Itamar Franco (1992-
1994), Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula da Silva
(2003-2010). O escopo do presente estudo abrange os governos destes dois
últimos presidentes, ao longo dos quais, se manteve a mesma moeda (o Real),
a estabilidade econômica e quando é criado o Ministério da Defesa.
2
Ocorre
que – embora sob a judice da transparência – nem o governo Fernando
Henrique, nem o governo Lula, abriram integralmente e durante toda a
extensão de seus mandatos, as contas das Forças Armadas Brasileiras.
Historicamente gerou-se, assim, uma verdadeira “caixa-preta” na defesa
brasileira, no sentido de que os recursos públicos são utilizados, mas não é
aberto aos cidadãos, como, para que e em qual proporção, exatamente, ocorre
tal destinação. Evidentemente, por se tratar de uma democracia representativa,
para muito além do autoritarismo do regime militar, impõem-se aos
governantes a devida prestação de contas de seus mandatos. Isso, justamente
porque, os insumos são provenientes dos contribuintes que, para tanto,
colaboram compulsoriamente com os seus impostos e, não obstante a
1
Disposto no artigo 37 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
2
Legalmente instituído em 1999, com o primeiro exercício financeiro exercido em 2000. “O
Ministério da Defesa (MD) é o órgão do Governo Federal incumbido de exercer a direção
superior das Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica.
Uma de suas principais tarefas é o estabelecimento de políticas ligadas à Defesa e à
Segurança do País, caso da Política de Defesa Nacional (PDN), atualizada em julho de 2005.
Criado em 10 de junho de 1999, o MD é o principal articulador de ações que envolvam mais de
uma Força Singular.” Informações do site oficial do Ministério da Defesa:
www.defesa.gov.br/conheca_md/index.php?=oquee. (Acesso em 7/11/2009).
2
imposição legal, têm o direito moral de saber do emprego do erário público.
Desse modo, a metáfora “caixa-preta” traduz a sensação de que informações
cruciais estejam guardadas dentro de um instrumento a que só alguns técnicos
têm acesso, tal qual ocorre em um acidente aéreo, ao se encontrar a caixa-
preta de uma aeronave e, por algum motivo, manter-se sigilo de seu conteúdo.
No caso do orçamento, contudo, a transparência, apesar de ser uma
determinação legal, ainda é um desafio no Brasil: os dados não estão perdidos
e – espera-se – não fazem parte de uma tragédia semelhante a um acidente,
porém continuam, por algum motivo, restritos. Por isso, guardadas as
proporções da analogia, o que se deseja traduzir é a necessidade de que o
conhecimento das informações seja aberto, dos técnicos, ao público em geral,
a fim de se evitar que os poucos que detêm o acesso a tais dados os utilizem
de forma adversa ao que um regime democrático pressupõe: a vontade
popular. E mais: a fim de se fazer valer o anseio público antes que as despesas
sejam geradas, pois a simples divulgação do que foi feito não significa que haja
a concordância daquilo que se realizou e nem que se consinta com o
direcionamento tomado ou que se há de seguir. Este último fator, sobretudo,
ocorre porque apenas ao se analisar as rubricas, é possível saber o real
direcionamento da Lei Orçamentária Anual (LOA) e do Plano Plurianual (PPA),
já que ambos são abrangentes e gerais, não permitindo aos cidadãos tomar
consciência sobre a postura específica do País em relação à defesa.
Dito isso, cabe ressaltar que no Capítulo 1, intitulado “Accountability do
orçamento do Ministério da Defesa do Brasil”, estão descritas as formas de
pesquisa e os resultados obtidos que demonstram o exato nível de acesso às
informações que se tem no Brasil em relação à execução orçamentária das
Forças Armadas. Tal Capítulo, conforme o seu nome expressa, também
provoca uma discussão de accountability – expressão de origem inglesa que
será devidamente conceituada e que, por ora, o entendimento de que se trata
de “transparência e responsabilização decorrentes de um mandato”, nos é
suficiente. Além disso, aborda a bibliografia concernente às despesas das
Forças Armadas Brasileiras e as devidas fontes utilizadas nos estudos em
questão. Não obstante, é descrita a forma pela qual se obteve acesso a dados
nunca antes divulgados, que compõem o objeto do presente estudo. Por fim,
apontam-se os dispositivos legais que garantem a publicidade das informações
3
no Brasil e as devidas consequências (e inconsequências) do descumprimento
de tais pressupostos.
No Capitulo 2, “O histórico da execução orçamentária da Defesa
Brasileira: de 1995 a 2008”, os gastos em questão são apresentados sob duas
óticas: a da despesa primária e a da despesa total. Ambas com marco inicial
que ultrapassa o objeto deste estudo, a fim de se apresentar o fundamento
histórico, divulgarem-se dados ainda não publicados e situar-se a path-
dependecy (dependência da trajetória) da defesa brasileira. No fechamento do
Capítulo também é analisada a questão atuarial das Forças Armadas, já que se
descobriu que os gastos com folha de pagamento consomem, anualmente, de
75% a 80% do total de seus orçamentos.
Por sua vez, o Capítulo 3, “Apontamentos sobre a execução
orçamentária do Ministério da Defesa: de 2000 a 2008”, apresenta e delineia
questões sobre as oito seções contidas nas rubricas orçamentárias da defesa,
dentro do período proposto no título em questão e dispostas no Anexo 1. São
elas: a despesa total por unidade orçamentária do Ministério; a despesa total
por grupo de despesa; a despesa de pessoal; a despesa de custeio e
investimentos por unidade orçamentária; a despesa de custeio e investimentos
por fonte de recursos; a despesa de custeio e investimentos por principais
programas e ações; a despesa total por unidade orçamentária, programa e
ação; e a arrecadação das receitas.
Antes, porém, de se iniciar a abertura e análise dos dados, cabe a
conceituação de gastos militares, já que estes são uma convenção social e
podem ter diferentes definições, dependendo da forma de organização
descritiva e orçamentária dos diferentes países ou locais em que sejam
realizados. No caso da defesa do Brasil, não existe uma convenção pública
específica, no entanto, os dados do Orçamento da União seguem, em geral,
conceitos que são utilizados internacionalmente
3
, o que facilita a sua
comparação com os dados de outros países. Os gastos (ou despesas) militares
apresentados neste estudo, portanto, utilizam da seguinte conceituação geral:
3
O SIPRI apresenta tais convenções em: www.sipri.org/databases/milex/definitions. (Acesso
em 1º/11/2009).
4
Despesas correntes e de capital em:
• Forças Armadas, incluindo a manutenção das Forças em tempo de paz;
• Ministérios da defesa e de outras agências governamentais
empenhadas;
• Projetos públicos desenvolvidos no domínio da defesa;
• Forças paramilitares, quando estiverem treinando, equipadas e
disponíveis para operações militares;
• Atividades militares específicas.
Tais despesas deverão incluir:
• Pessoal;
• Pensões de reforma dos militares;
• Serviços sociais para o pessoal e as suas famílias;
• Operações e manutenção;
• Procedimentos militares de investigação e desenvolvimento;
• Construção militar;
• Ajuda militar (para os gastos militares de países doadores).
Exclusão das despesas militares:
• Defesa civil;
• Despesas correntes anteriores a atividades militares;
• Os benefícios de veteranos de guerra;
• Desmobilização;
• Conversão de instalações de produção de armas;
• Destruição de armas.
Apresentada tal convenção, é crucial enfatizar porque o conhecimento
de tais informações é relevante e, em termos de governança e políticas
públicas, imprescindível. Para tanto, há de se delinear três questionamentos:
4
1. O que saberemos ao final da leitura deste estudo que não sabemos
agora?
4
Questões propostas por PROENÇA JR, Domício & SOARES, Priscila Ferraz. In: Introdução
ao Ofício Acadêmico. IOA-1. PEP-COPPE/UFRJ. Rio de Janeiro, 2009, pp. 31.
5
2. Por que isso é importante?
3. Como sabemos que isso dialoga com o acervo do conhecimento
humano?
A resposta para a primeira questão é: saberemos as rubricas da
execução orçamentária do Ministério da Defesa de 2000 a 2008, além dos
dados gerais de despesa primária e despesa total da defesa brasileira de 1995
a 2008.
Já a segunda indagação, pode ser, assim, esclarecida: somente a
análise das rubricas é capaz gerar processos específicos de accountability que
permitam à população produzir responsabilização sobre os mandatos
entregues a representantes que administram a defesa brasileira. Tais
informações podem ser estratégicas para o desenvolvimento de uma nação.
Luiz Martins de Melo, no artigo “O financiamento da inovação nas empresas”,
enfatiza:
Uma rápida olhada nos dados dos gastos do orçamento público
americano em P&D [pesquisa e desenvolvimento] mostra,
imediatamente, a escolha dos setores estratégicos: defesa e
saúde. O primeiro responde por 45,6% do total e o segundo, por
27,9%. Juntos, somam 73,5 % dos gastos federais em P&D.
5
Guardadas as proporções e as prioridades específicas entre Brasil e
Estados Unidos, é fundamental que se observe – além das questões
intrínsecas de defesa da pátria, garantia dos poderes constitucionais, bem
como, da manutenção da lei e da ordem
6
– a oportunidade de se desenvolver
outras áreas do Estado e do conhecimento humano, utilizando-se,
adequadamente, o orçamento de defesa. Tal paradigma envolve, inclusive, os
inumeráveis empregos das pesquisas científicas, sejam elas públicas ou
privadas.
Por fim, a terceira pergunta pode ser sanada pelo mergulho na
bibliografia pesquisa, que será apresentada ao longo e ao final do estudo, bem
como, pela construção racional de que mandatos públicos em regimes
5
MELO, L. M. O financiamento da inovação nas empresas. Valor Econômico, Rio de Janeiro,
p. A14 - A14, 23 jul. 2007. Disponível em:
http://inovacao.enap.gov.br/index.php?Itemid=50&id=230&option=com_content&task=view.
(Acesso em 1º/11/2009).
6
Pressupostos do artigo 142 da Constituição Federal.
6
democráticos, por definição, são necessariamente transparentes, caso
contrário, seriam mandatos privados que, ao envolverem coisas públicas,
estariam, automaticamente, excluídos do escopo democrático.
Tal estudo perfaz, portanto, dois eixos: o acadêmico e o das políticas
públicas.
O primeiro diz respeito à publicação dos dados, que até então, nunca
haviam sido apresentados com o devido detalhamento e abrangência.
O segundo consiste no fato de que, uma vez comprovado que as
informações jamais haviam sido apresentadas, fica demonstrada a limitação de
se aplicar a accountability e o devido controle externo
7
aos gastos militares no
Brasil. Tal paradigma parte do pressuposto de que, sem transparência
administrativa, não há como se materializar responsabilidades em
responsabilização, seja no Ministério da Defesa, seja em qualquer outra pasta
pública.
7
Descrito no artigo 70 e seguintes da Constituição Federal.
Capítulo 1
Accountability do orçamento do Ministério da Defesa do Brasil
Conforme disposto na Introdução, o presente estudo teve origem com a
finalidade de se fazer accountability do orçamento do Ministério da Defesa do
Brasil. Como marco inicial, para tanto, escolheu-se a primeira dotação
orçamentária do referido Ministério – o ano de 2000 – quando, recém-criado,
este inicia as suas atividades com as devidas previsões de receitas e despesas
inseridas na Lei Orçamentária Anual (LOA) da União. Já como marco final,
elegeu-se o ano de 2008, último período de execução orçamentária
consumada até a finalização desta dissertação.
Definições de accountability
Palavra da língua inglesa, sem tradução simplificada para o português,
para os fins aqui propostos, optou-se por utilizar “Accountability” tal qual no
idioma original. Seu emprego geralmente está ligado ao conceito de “prestação
de contas”, embora tal concepção não envolva a “responsabilização”, que é
crucial na definição do termo.
Charles Pessanha afirma que o conceito implica em se manter
indivíduos e instituições responsáveis por seu desempenho. Ou seja: “alguns
atores têm o direito, por vezes o dever, de controlar o desempenho de outros
atores segundo um conjunto de padrões preestabelecidos”, a fim de se verificar
se a “atuação em questão está sendo operada dentro dos padrões e, caso
contrário, impor sanções ou determinar responsabilidades”.
8
Na obra
“Accountability e Controle Externo no Brasil e na Argentina” – cuja qual,
somada a grande parte de suas referências, formou a plataforma da cadeira
“Constitucionalismo Moderno e Accountability”, ministrada pelo autor no
Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas, Estratégias e
Desenvolvimento da UFRJ, em 2008 – Pessanha destaca a definição do
conceito pela ótica de uma cuidadosa seleção de autores, dentre os quais:
8
PESSANHA, Charles. “Accountability e Controle Externo no Brasil e na Argentina”. In Direitos
e Cidadania, Angela de Castro Gomes (coord.). Rio de Janeiro, FGV Editora, pp.141. 2007.
8
Robert Behn correlaciona accountability diretamente ao controle
financeiro, sobretudo orçamentário, por considerar este como uma das poucas
ferramentas do Poder Legislativo sobre a administração pública.
9
Michael Power, por sua vez, analisa o conceito de forma mais
abrangente, com vistas à responsabilização na gestão jurídico-administrativa
dos recursos, ampliando a conformidade fiscal aos princípios da economia,
eficiência e efetividade.
10
Paralelamente, Ruth Grant e Robert Keohane identificam sete tipos
mecanismos de accountability e consideram suas aplicações nos Estados,
ONGs, organizações multilaterais e redes transgovernamentais.
11
Tais
mecanismos são: o “hierárquico”, para líderes de organizações; o de
“supervisão”, para estados; o “fiscal”, para agências de capital; o “legal”, para
cortes de justiça; o de “mercado”, para ‘ofertantes’ e consumidores; o de
“nobres” ou de observação, entre organizações; e o “público-reputacional”,
entre organizações e o público em geral.
Já Guilhermino O’Donnell identifica accountability em dois níveis:
horizontal e vertical.
12
Esta diz respeito às ações realizadas pelos que ocupam
posições em instituições do Estado, sejam eles eleitos ou não. Aquela se refere
à existência de agências estatais que possuam o direito e o poder legal para
realizar ações contra outros agentes ou órgãos do Estado, que possam ter
cometido atos ou omissões delituosos. O’Donnel também aponta sete passos
para se adquirir a accountability horizontal: primeiro, dar aos partidos de
oposição um papel importante, na direção de agências fiscais, por exemplo.
Segundo, tornar altamente profissionalizadas e financeiramente auto-
suficientes, agências que desempenham papel preventivo, como os tribunais
de contas, por exemplo. Terceiro, manter um Judiciário também altamente
profissionalizado e com bom orçamento. Quarto, implantar tais recursos
institucionais com descrença prudente nas inclinações republicanas. Quinto,
9
BEHN, Robert D. Rethinking democratic accountability. Washington: Brookings Institution,
2001.
10
POWER, Michael. The audit society: rituals of verification. Oxford University Press, 1999.
11
GRANT, Ruth W.; KEOHANE, Robert O. Accountability and abuses of Power in world politics.
American Political Science Review, v. 99, n. 1, 2005.
12
O’DONNELL, Guilhermino. Accountability horizontal e novas poliarquias. Lua Nova, n. 44,
1998.
9
garantir o sentido liberal da accountability, procurando-se reduzir as
desigualdades e garantir que fracos e pobres sejam tratados decentemente.
Sexto, manter uma mídia independente, com liberdade de expressão. Sétimo,
implementar uma rede de agências estatais capazes de efetivar a
accountability horizontal.
Scott Mainwaring e Christopher Welna
13
agregam à accountability a
dimensão da responsabilidade pública do representante perante os
representados, além de procurar aumentar a compreensão de formas não-
eleitorais de accountability. Para tanto, os autores analisam o estágio de
implementação do controle externo efetivado nos países latinos e indicam
soluções de aumento da democracia, de modo a implementar mecanismos de
presença natural da accountability, que consideram um conceito-chave nas
ciências sociais.
Não obstante as definições apresentadas, para que se analise,
especificamente, o objeto deste estudo, é fundamental que sejam apreciados,
separadamente, alguns dos elementos da accountability – como o que é um
“mandato”, o que é ser “accountable” e o que é um “account”. Só então será
delineada uma conceituação específica.
É de conhecimento público que mandato perfaz-se num instituto social
no qual determinados indivíduos podem ser representados por outros, desde
que haja a concordância de ambos. Essa representação gera
responsabilização por todos os atos executados pelas partes, em especial
pelos representantes, pois estes detêm poderes que ultrapassam a sua esfera
individual, ingressando no âmbito dos representados. Em outras palavras:
trata-se de uma delegação de poderes que gera o direito/dever do
representante (mandatário) de cumprir o que foi designado e o direito/dever do
representado (mandante) de verificar o cumprimento do que foi designado.
14
13
MAINWARING, Scott; WELNA, Christopher. Democratic accountability in Latin America.
Oxford: Oxford University Press, 2003.
14
Em “As metamorfoses do governo representativo”, Bernard Manin apresenta os princípios
fundamentais da representação política, formulados no final do século XVIII e que se
traduziram em práticas e instituições concretas. O primeiro é o de os representantes são eleitos
pelos governados. O segundo, de que os representantes conservam uma independência
parcial diante das preferências dos eleitores. O terceiro, de que a opinião pública sobre
assuntos políticos pode se manifestar independentemente do controle do governo (liberdade de
expressão). O quarto, de que as decisões políticas são tomadas após debate.
10
Conforme Jacqueline Muniz e Domício Proença Júnior, quem recebe um
mandato se compromete a:
I) Usar os poderes delegados apenas para buscar o fim que
justifica o mandato;
II) Exercer os poderes delegados escolhendo meios e formas de
ação (ou inação que não contradigam este fim);
III) Responder por estas escolhas, seus resultados e
consequências, à luz deste fim.
15
Pela ótica dos autores – que se apresentou como a mais precisa para os
fins desta dissertação – ser accountable é ser responsabilizável por tudo o que
se fez e que se deixou de fazer no exercício de um mandato. Trata-se de uma
característica intrínseca ao mandato, portanto, independe de que o mandatário
ou mandante reconheçam, ou não, tal responsabilização. E mesmo que não
haja instrumentos para comprová-la, a responsabilização permeia a própria
existência do mandato.
16
Já account é justamente o instrumento, procedimento,
bem como, qualquer mecanismo ou meio de se realizar a responsabilização.
Logo acima, ao apresentar-se uma conceituação para “mandato”, delineou-se
que representação gera responsabilização. Pois bem, de fato, para que a
responsabilização seja gerada, é necessário que se demonstrem as relações
de causa e efeito entre as ações, ou inações, do mandatário. Ou seja: o
account pode ser maior ou menor de acordo com o grau de transparência de
um mandato.
Após essa delimitação prévia, fica claro que accountability é uma
característica indissociável à execução de um mandato, com a qual os
15
MUNIZ, Jacqueline de Oliveira; PROENÇA JUNIOR, Domício. Da Accountability Seletiva à
Plena Responsabilidade Policial. In: Haydee Caruso; Jacqueline Muniz; Antonio Carlos Carballo
Blanco. (Org.). Polícia, Estado e Sociedade: Saberes e Práticas Latino-americanos. 1 ed. Rio
de Janeiro: Publit Seleções Editoriais, 2007, v. 1, p. 25.
16
Aprofundando a questão da responsabilização, em “La Política Importa”, de J. Mark Payne,
Daniel Zovatto e Mercedes Mateo Díaz, dentre outros autores, analisam aspectos de
instituições de accountability na América Latina. Tais aspectos vão, desde a percepção de
independência de poderes, como o Judiciário, até a vinculação de instituições centrais de
auditoria, como o Tribunal de Contas e suas ações possíveis dentro do contexto dos países. O
Ministério Público também é analisado, assim como a Defensoria Pública. Numa situação ideal,
os autores classificam a prestação horizontal de contas como sendo exercida pelos poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário, auxiliados, assistidos e vigiados, mutuamente, por
instituições superiores de auditoria, Ministério Público, Procuradoria Geral da República,
Defensoria Pública e Comissão de Direitos Humanos. Quanto à prestação vertical de contas,
os autores classificam a interação entre eleições, imprensa, sociedade civil organizada e
cidadãos em geral.
11
representados podem responsabilizar os mandatários pelas escolhas feitas
durante a representação.
Accountability orçamentária do Ministério da Defesa do Brasil
Fazer accountability do orçamento do Ministério da Defesa do Brasil,
conforme o marco temporal proposto neste estudo, no entanto, mostrou-se
uma tarefa irrealizável. Isso, porque, não foi encontrado nenhum documento
público contendo a execução orçamentária do referido Ministério desde a sua
criação.
Com o advento do Portal da Transparência, implementado e
administrado pela Controladoria-Geral da União (CGU) a partir de novembro de
2004, começou, paulatinamente, a tornar-se possível aos cidadãos, o
acompanhamento da execução financeira dos programas e ações do governo
Federal.
17
Os dados, no entanto, a que se tem acesso, se iniciam, quando
muito, no próprio ano de 2004, sendo impraticável a realização de
accountability ou qualquer tipo de acompanhamento em período pretérito a tal
data. Outras ferramentas governamentais, que dão ingresso a bancos de
dados do porte do Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR) ou do
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) –
cujos quais são as fontes de uma grande quantidade dos dados apresentados
neste estudo – não têm a mesma condição de acesso irrestrito ao cidadão que
o Portal da Transparência proporciona, tornando-se, portanto, inviável para
qualquer pesquisador não atrelado ao governo a tarefa de análise histórica da
execução orçamentária do Ministério da Defesa.
18
17
“Lançado em novembro de 2004, o Portal da Transparência nasceu como o mais abrangente
banco de informações, aberto à população, sobre o uso que o Governo Federal faz do dinheiro
que arrecada em impostos.” Fonte: www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Iniciativa.asp.
(Acesso em 1º/11/2009).
18
De acordo com o documento “Portal da Transparência”, apresentado em 2008 no 12º
Concurso Inovação na Gestão Pública Federal, de autoria de Vânia Lúcia Ribeiro Vieira,
responsável pela iniciativa na Controladoria-Geral da União: “A criação do Portal da
Transparência não se constituiu tarefa fácil. Alguns obstáculos tiveram de ser vencidos para
que o site entrasse no ar e observasse as diretrizes que haviam sido estabelecidas, como
facilidade de acesso, utilização de linguagem cidadã, navegação simplificada e informações
tempestivas e confiáveis. Problemas como informações dispersas em diversos sistemas de
diferentes órgãos do Governo Federal, falta de padronização das informações a serem
divulgadas, informações não registradas em sistemas de tecnologia de informação, sigilo de
dados e de informações previsto em normativos e informações e dados inconsistentes
12
Não é objeto desta discussão se o mesmo ocorre com outras pastas do
governo que não a Defesa, de qualquer forma, a origem dos dados exposta no
Portal deixa clara a responsabilidade pelas informações:
(...) os dados divulgados no Portal da Transparência são de
responsabilidade dos ministérios, por serem eles os órgãos
executores dos programas de governo. A CGU, por sua vez,
reúne e disponibiliza as informações sobre a aplicação desses
recursos federais no Portal da Transparência.
19
A questão é mais complexa quando se trata da atualização dos dados:
A atualização do Portal é feita mensalmente com a inserção de
dados sobre a execução financeira dos programas e ações do
Governo Federal. Os dados que alimentam o Portal são oriundos
do Fundo Nacional de Saúde (quando o tema é relativo ao
Ministério da Saúde), da Caixa Econômica Federal (quando o
assunto refere-se ao Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome ou ao Ministério do Desenvolvimento Agrário),
da Secretaria do Tesouro Nacional (quando o tema é sobre o
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal – SIAFI) e do Banco do Brasil (quando os dados referem-
se aos Cartões de Pagamentos do Governo Federal).
20
Portanto, a informações são de responsabilidade de cada ministério,
embora a atualização das mesmas seja compartilhada. Seja como for,
iniciativas governamentais como o Portal da Transparência
21
, permitem que o
cidadão comum observe apenas as rubricas dos respectivos gastos públicos
recentes, mantendo, assim, os dados de defesa nacional num período de
visualização bastante limitado.
Para se ter uma ideia dessa limitação, na realização do presente estudo
constatou-se que os dados orçamentários – não só do Ministério da Defesa,
mas também do período anterior à criação do mesmo, perfazendo, portanto, a
foram enfrentados. Assim, tendo em vista a complexidade de sua criação, e, ao lado disso, o
pequeno montante de recursos humanos, financeiros, materiais e tecnológicos utilizados
para a sua construção, bem como o pouco tempo empregado no seu desenvolvimento,
pode-se considerar que a CGU utilizou-se de forma bastante eficiente dos recursos disponíveis
para a presente iniciativa.” p. 5. “O ineditismo do projeto decorre do fato de que, no Brasil,
embora o acesso a informações públicas esteja previsto na Constituição Federal, o
caminho para se obter esses dados é, por vezes, difuso e complexo e a linguagem
utilizada, inacessível ao cidadão comum.” p. 8. (Os grifos são nossos). Disponível em:
http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=280. (Acesso
em 1º/11/2009).
19
e
20
www.portaldatransparencia.gov.br/sobre/Origem.asp. (Acesso em 1º/11/2009).
21
www.portaldatransparencia.gov.br. (Acesso em 1º/11/2009).
13
antiga estrutura das Forças Armadas Brasileiras
22
–, nunca antes, haviam sido
apresentados em qualquer outro trabalho acadêmico. Tais dados perfazem o
período de 1995 a 2008 e o seu processo de sua busca é descrito a seguir.
A pesquisa
Além da busca por documentos públicos e instrumentos governamentais
de prestação de contas descritos na seção anterior, a pesquisa realizada nesta
dissertação abrangeu as principais plataformas e fontes de estudo da defesa
brasileira, bem como, portais acadêmicos, grupos de trabalho e obras
específicas.
Os locais de busca foram os seguintes
23
:
• Portal do Ministério da Defesa;
• Portal da Transparência;
• Portal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;
• Portal do Orçamento (do Senado Federal);
• Portal do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI);
• Portal da Capes;
• Portal do Scielo;
• Portal da Anpocs;
• Link da Secretaria de Orçamento Federal (SOF);
• Site Contas Abertas;
• Site da Escola Superior de Guerra;
• Site da Escola de Guerra Naval;
• Site da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército;
• Site da Escola das Forças Armadas;
• Site da Organização das Nações Unidas (ONU);
22
Buscaram-se dados com o período inicial de 1995, quando começa o primeiro exercício
orçamentário integral cuja moeda corrente é o Real, bem como o mandato presidencial de
Fernando Henrique Cardoso.
23
O endereço dos locais de busca está documentado no item “Links” e nas demais referências
da Bibliografia do presente estudo.
14
• Site: Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI);
• Site: International Institute for Strategic Studies (IISS),
• Site do Fundo Monetário Internacional (FMI),
• Site: U. S. Bureau of Arms Control;
• Site: U. S. Department of Defense News;
• Site: United States Arms Control and Disarmament Agency (USACDA);
• Google Scholar;
• Grupos de Pesquisa do Diretório Nacional de Pesquisa do CNPq;
• Associação Brasileira de Estudos da Defesa;
• Biblioteca Virtual do Ministério da Defesa.
A busca foi realizada com as seguintes palavras-chave:
• “Orçamento” & “defesa”;
• “Orçamento de defesa”;
• “Orçamento” & “forças”;
• “Orçamento” & “armadas”;
• “Orçamento das forças armadas”;
• “Orçamento” & “militar”;
• “Brazilian defense budget”;
• “Brazil defense budget”;
• “Defense budget of brazil”;
• “Brazil defense spending”;
• “Brazilian defense spending”;
• “Defense spendings of brazil”;
• “Defense spending of brazil”.
A opção de localização para as palavras-chave foi “em qualquer lugar do
documento.” A busca pelos dados foi realizada no decorrer de março de 1º de
março de 2008 a 10 de novembro de 2009, sendo que os filtros de pesquisa
utilizados seguiram o critério da atualidade, perfazendo o período de
publicação do estudo: “a partir de 1995”. Este ano foi escolhido por abranger o
período das informações que são apresentadas nesta obra e incluir os cinco
anos que antecedem a criação do Ministério da Defesa, durante os quais,
15
manteve-se a estabilidade financeira e a mesma moeda no Brasil, de modo
que, o conhecimento de tais dados influenciam no entendimento dos
antecedentes orçamentários do referido Ministério.
Análise dos resultados da pesquisa
Os resultados obtidos em todos os sítios, portais, sites, grupos, estudos,
obras e buscadores pesquisados podem ser observados na Bibliografia deste
estudo, contudo, dentre os que possuem consonância direta com o escopo da
dissertação
24
, destacam-se os que seguem abaixo, com as devidas
observações das informações e fontes relativas que os mesmos contêm.
Luís Fernando Nogueira Pompeu, em sua dissertação “Aspectos
políticos do orçamento de defesa: o orçamento da Marinha do Brasil e a
Política de Defesa Nacional”
25
, aborda as despesas gerais do Ministério da
Defesa e, em particular, as da Marinha do Brasil, durante a execução
orçamentária do Plano Plurianual de 2004 a 2007. O objetivo é analisar,
conforme suas palavras, “o descompasso entre a atribuição de tarefas para a
Marinha do Brasil e os recursos orçamentários que lhe são designados”. Para
tanto, se propõe a:
(...) analisar o processo de elaboração do orçamento da Marinha
em relação à Política de Defesa Nacional, uma vez que as
dificuldades financeiras enfrentadas pela Marinha constituem
obstáculo para o êxito de uma política de defesa nacional.
26
Na elaboração do estudo são apresentadas emendas parlamentares
para a execução de projetos designados à Marinha do Brasil durante o período
mencionado. Pompeu demonstra que tais emendas, no mais das vezes, não
receberam as dotações orçamentárias previstas, já que estavam fora da
24
Para além da confiabilidade relativa à abrangência dos resultados da pesquisa, cabe
ressaltar que a bibliografia sobre a questão foi vasculhada com o auxílio dos orientadores deste
estudo, sendo que os resultados pertinentes estão, efetivamente, relacionados ou levados em
consideração ao longo da análise efetuada.
25
POMPEU, Luís Fernando Nogueira. Aspectos políticos do orçamento de defesa: o orçamento
da Marinha do Brasil e a Política de Defesa Nacional. Dissertação de Mestrado do Programa de
Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro,
2009.
26
POMPEU. Obj. Cit. p. 4.
16
relação de prioridades do Poder Executivo. Os dados dispostos pelo autor,
portanto, enfatizam, essencialmente, os aspectos políticos que geram relações
de causa e efeito entre a previsão orçamentária e a execução de alguns
programas da Marinha do Brasil entre 2004 e 2007, e não o orçamento de
defesa do País como um todo, visto não ser este o seu objeto.
27
Em “A Estratégia Nacional de Defesa e o Orçamento da União”, o militar
Marco César de Moraes se propõe a utilizar a Estratégia Nacional de Defesa e
o Orçamento da União com a finalidade de: “despertar a atenção e o interesse,
de civis e militares, para os assuntos de defesa e os respectivos recursos
necessários, sejam eles provenientes do Orçamento da União ou de outras
fontes e, com isso, vencer a precária percepção dos temas relativos a este
assunto.”
28
Como fonte de dados para tanto, utiliza o site Contas Abertas
29
,
com alguns dados do SIAFI.
30
Os dados apresentados pelo autor, nesse item,
perfazem apenas o resumo das despesas e investimos do orçamento de
defesa do Brasil entre 2001 e 2008, não sendo apresentada a execução total.
Em seguida, com algumas informações da Secretaria de Orçamento Federal
(SOF)
31
, Moraes apresenta um breve resumo das despesas discricionárias da
Marinha, do Exército e da Aeronáutica de 2005 a 2008, incluindo uma projeção
da Lei Orçamentária Anual de 2009.
Já Claudio Rogerio de Andrade Flôr, em sua dissertação “Defesa,
orçamento e tecnologia: um estudo de caso da Marinha do Brasil (1990 a
2005)”
32
, apresenta a evolução das despesas militares a partir das Leis
Orçamentárias Anuais. O autor busca verificar os motivos que “levam o Estado
brasileiro no período pós Guerra Fria a adquirir material bélico descartado
pelos países centrais”. Para tanto, no que concerne ao estudo orçamentário,
27
Tanto Pompeu, quanto Flôr e Moraes (apresentados na sequência) são militares e os
trabalhos do primeiro e do último estão publicados na Biblioteca virtual do Ministério da Defesa:
www.defesa.gov.br/espaco_academico/index.php?page=biblioteca_virtual. (Acesso em
10/11/2009).
28
MORAES, Marco César de. A Estratégia Nacional de Defesa e o Orçamento da União.
Centro de Estudos Estratégicos da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército. 2009. p. 1.
29
www.contasabertas.uol.com.br. (Acesso em 1º/11/2009).
30
www.tesouro.fazenda.gov.br/SIAFI/index.asp. (Acesso em 1º/11/2009).
31
www.portalsof.planejamento.gov.br/portal. (Acesso em 1º/11/2009).
32
FLÔR, Claudio Rogerio de Andrade. Defesa, orçamento e tecnologia: um estudo de caso da
Marinha do Brasil (1990 a 2005). Dissertação de mestrado em Ciência Política da Universidade
Federal Fluminense. Rio de Janeiro: 2008.
17
lança mão dos dados de previsão legal do orçamento, não discutindo e,
portanto, nem apresentando os dados de sua execução.
Eugenio Diniz, por sua vez, em “Defesa, orçamento e projeto de força:
uma análise da organização do exército brasileiro e suas perspectivas de
médio prazo”
33
, apresentado no 32º Encontro Anual da Associação Nacional de
Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), compara os efetivos
e equipamentos das Forças Armadas do Brasil com as da África do Sul, da
Índia e de Israel, examinando, em seguida, quais seriam as condições
hipotéticas do Brasil enfrentar alguma dessas nações. Para além do
estruturado trabalho realizado pelo autor, suas conclusões relativas às
perspectivas de investimentos para as Forças Armadas do Brasil abrangeram
somente as despesas de pessoal e a comparação do montante gasto pelo
Ministério da Defesa em relação às demais pastas da União. Ao longo do
presente estudo serão apresentadas rubricas orçamentárias relativas,
diretamente, ao item “investimentos”, assim como ao item “dívida”, ambas úteis
para as conclusões de pesquisas como a do referido autor.
Por outro lado, Eduardo Ítalo Pesce, consegue, em “As Forças Armadas
e o Orçamento da União em 2005”
34
, apresentar números gerais da execução
orçamentária do Ministério da Defesa de 2003 a 2005, porém os dados são
superficiais e limitam-se aos títulos, como “pessoal”, “dívida”, “outras despesas
correntes” e assim por diante, não sendo possível o aprofundamento de como
as cifras foram gastas. Embora tenha publicado o estudo em uma revista
governamental (da Marinha do Brasil), o autor também não teve acesso a tal
aprofundamento, já que, conforme demonstra o seu estudo, utilizou como fonte
principal a Lei Orçamentária Anual de 2005 e as informações gerais
apresentadas no site Ministério da Defesa em 18/03/2006. Por fim, a pequena
margem temporal não permite fazer maiores análises históricas dos dados
orçamentários.
João Henrique Pederiva, participando da Consultoria de Orçamento do
Senado Federal, em 2002, produziu o documento “A Defesa Brasileira e o
33
DINIZ, Eugenio. Defesa, orçamento e projeto de força: uma análise da organização do
exército brasileiro e suas perspectivas de médio prazo. ANPOCS, 2008.
34
PESCE, Eduardo Ítalo. As Forças Armadas e o orçamento da união em 2005. In: Revista
Marítima Brasileira. Vol. 126, n 04/06 – abr/jun 2006.
18
Orçamento”
35
. Neste, o autor utiliza como base de pesquisa, informações
gerais de execução orçamentária do Ministério da Defesa de 2001, cujas quais
teve acesso através da Câmara dos Deputados e do próprio Senado Federal.
Por outro lado, José Carlos Amarante, no artigo “Recursos para a
Defesa do Patrimônio Brasil”
36
discute a missão constitucional de defesa do
patrimônio público do Brasil e compara o orçamento de defesa do País com as
seguintes nações: Estados Unidos, França, China, Índia, Rússia, Turquia,
África do Sul, Argentina, Chile, Venezuela e Peru. Tanto em relação ao Brasil,
quanto aos demais países comparados, os dados orçamentários utilizados pelo
autor são originados do banco de dados do SIPRI.
Já no estudo “Análise sobre a Viabilidade de Revitalização da Indústria
de Defesa Brasileira”, Renato Peixoto Dagnino e Luiz Alberto Nascimento
Campos Filho
37
utilizam dados da United States Arms Control and
Disarmament Agency, USACDA (2003) e do Stockholm International Peace
Research Institute, SIPRI (2005) que, conforme descrevem, “são as últimas
fontes confiáveis disponíveis”
38
. Com tais bases de dados, os autores
prepararam, a convite do Ministério da Defesa, uma análise com vistas à
revitalização da indústria de defesa brasileira. Os números oficiais provenientes
do orçamento brasileiro constantes no artigo, embora este tenha sido
encomendado pela própria Defesa brasileira, foram fornecidos pelo Ministério
da Ciência e Tecnologia.
39
Também Carlos Wellington Leite de Almeida, em “Transparência e controle
na gestão da defesa”, utiliza os dados do SIPRI
40
e argumenta:
35
PEDERIVA, João Henrique. A Defesa Brasileira e o Orçamento. Security and Defense
Studies Review, v. 4, n. 2, p. 115‐134, 2004.
36
AMARANTE, José Carlos A. Recursos para a Defesa do Patrimônio Brasil. (Artigo
apresentado no encontro da Associação Brasileira de Estudos de Defesa, ocorrida em julho de
2008).
37
DAGNINO, Renato Peixoto & CAMPOS FILHO, Luiz Alberto Nascimento. Análise sobre a
Viabilidade de Revitalização da Indústria de Defesa Brasileira. Brazilian Business Review.
Vitória-ES. 2007. p. 191-207.
38
DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 192.
39
DAGNINO & CAMPOS FILHO. Obj. Cit. p. 203.
40
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de. Transparência e controle na gestão da defesa. Teoria
e Pesquisa. 2005, p. 25.
19
Alarmante é a falta de informações confiáveis provenientes da
América do Sul. Brasileiros, argentinos, bolivianos e outros sul-
americanos que desejarem estudar os gastos de defesa de seus
países encontrarão informações nos Estados Unidos e na Europa
mais facilmente do que em suas próprias origens. Atualmente,
existem poucas fontes de informação internacionais que procuram
realizar, sistematicamente, pesquisas sobre o nível de gastos com
defesa. Entre elas destacam-se o International Institute for
Strategic Studies (IISS), o Fundo Monetário Internacional (FMI), o
Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), o U.S.
Bureau of Arms Control e a Organização das Nações Unidas
(ONU). E, mesmo nesses casos, as informações estão distantes
da qualidade desejada.
41
Justificando a ausência de dados oficiais do orçamento de defesa do
Brasil, Almeida narra em seu estudo que, no Brasil, o Tribunal de Contas da
União divulga anualmente informações sobre gastos de defesa nacional, no
bojo sobre as contas da República, no entanto, ressalta, “essas informações
não são amplamente divulgadas ao público.”
42
Com dados utilizados quase pela totalidade dos autores que publicaram
obras sobre o orçamento de defesa do Brasil, o SIPRI é uma organização
internacional que publica, anualmente, desde 1988, os gastos militares de
diversos países do mundo, dentre os quais, o Brasil. Até 1994, os dados do
SIPRI em relação às despesas militares de nosso País eram, declaradamente,
estimados e, a partir de então, o valor final em Reais correntes de tais
despesas e a sua relação com o PIB passou a ter status de “oficial”, embora na
comparação com os dados apresentados neste estudo, os números tenham
diferenças substanciais em quase todos os anos apreciados. Ou seja: no caso
brasileiro, essa publicação internacional se restringe a estimativas ou relações
simples dos gastos militares em relação ao PIB, além de possuir disparates –
que não nos cabem abordar neste estudo – em relação aos números oficiais.
43
Conforme demonstrado, não foram, portanto, encontrados dados oficiais
aprofundados (com as devidas rubricas em cada item de receita e despesa)
sobre a execução orçamentária do Ministério da Defesa do Brasil que
41
Quanto à qualidade dos dados, Almeida corrobora com SCHEETZ, Thomas. Gastos militares
em América del Sur: proliferación de armamento y medidas de fomento de La confianza y La
seguridade em América Latina. Lima: Centro Regional de las Naciones Unidas para la paz, el
desarme y el desarrollo em América Latina y El Caribe, 2004.
42
ALMEIDA. Obj. Cit. p. 26.
43
Banco de dados do SIPRI: http://milexdata.sipri.org/result.php4. (Acesso em 1º/11/2009).
20
envolvam o período total do Ministério, apenas estimativas, números
superficiais ou números orçamentários recentes, que não permitem realizar
quaisquer avaliações maiores em termos de accountability.
De qualquer forma, em todos os casos descritos, fica claro que pouco ou
nada da execução orçamentária de nosso Ministério da Defesa foi aberto ao
público em geral ou, sequer, aos pesquisadores, sendo um mistério se o
mesmo ocorre com os entes governamentais e autoridades que têm a
atribuição legal da fiscalização. Outro fato evidente é que apenas militares ou
pesquisadores que realizaram trabalhos para o governo – em alguns casos
nem estes – tiveram acesso a um ou outro dado de execução orçamentária da
Defesa brasileira.
A única maneira, portanto, de apresentar os dados que são o objeto
deste estudo, foi contatar diretamente as autoridades do Ministério da Defesa
do Brasil e procurar convencê-los a fornecer as informações.
Esse processo de contatos e busca de respostas desenvolveu-se por
cerca de 18 meses, sendo feito, ora por telefone, ora por e-mail e, por fim,
concretizado com uma audiência formal, no qual o acesso às informações foi,
então, possibilitado. Por isso, embora tais informações sejam de caráter
público, por questões de sigilo de fonte, preservo a identidade das autoridades
que as forneceram. Além disso, números relativos a quantitativo de pessoal
(que são abordados ao final do Capítulo 2), não foram obtidos sequer com as
fontes do Ministério da Defesa, sendo necessário contatar a Secretaria de
Recursos Humanos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e
cruzar os dados, enfim, disponibilizados.
21
Direito público ao acesso da execução orçamentária no Brasil
“O Orçamento Geral da União (OGU) é o coração da administração
pública federal”
44
– essa é a definição do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão para a questão que nomeia o presente subtítulo. Antes de
mais nada, é mister destacar que não se trata de uma definição irrefletida: o
referido Ministério, através de sua Secretaria de Orçamento Federal, é
responsável não só pela elaboração do Orçamento do Brasil, como, também,
pela coordenação do Sistema Orçamentário da União. Além disso, a
enunciação apresentada pelo Ministério não se limita aí. Ele também afirma
que “é no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o
governo recolhe sob a forma de impostos.” E, por fim, que: “nenhuma despesa
pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento.”
45
Das considerações acima, portanto, há que se concluir que o orçamento
do Brasil tem, primeiro, a serventia de delinear a destinação dos recursos que o
governo recolhe dos cidadãos em forma de impostos e, segundo, de esclarecer
aos cidadãos como esses recursos foram empregados. Tal orçamento trata-se,
dessa forma, de um plano. Este, por sua vez, prevê os gastos, ou, em outras
palavras, as despesas. Contudo, para delinear-se tal previsão, é preciso que se
tenha em vista um retrospecto e uma projeção: ambos da arrecadação – a
receita.
Para calcular-se a receita é necessário o referido retrospecto, pois é com
base na arrecadação passada que se tem base para projetar a atual ou a
futura. Também é necessária a citada projeção, pois se pode arrecadar mais
ou menos de acordo com a conjuntura econômica e social do País em relação
a ele mesmo ou a resto do mundo.
Despesas e receitas são questões das finanças. O plano de que
estamos falando, não obstante, envolve finanças públicas, já que a
arrecadação é feita sobre os cidadãos do Brasil, ou seja: o dinheiro pertence ao
público. Logo, para viabilizar que tal plano financeiro seja pensado e
44
www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?sec=8. (Acesso em 1º/11/2009).
45
Ambas as referências, bem como as atribuições legais, estão no link da respectiva
Secretaria, no site supracitado e em: www.planejamento.gov.br/secretaria.asp?cat=45&sec=8.
(Acesso em 1º/11/2009).
22
executado, é necessária uma representação desse público a quem o dinheiro
pertence. Ao ser escolhida e assumir suas atribuições, essa representação
passa a ser mandatária do povo, ou seja: tem o direito e o dever de cumprir
aquilo para o que foi designada.
Quando tal representação pensa a arrecadação e a executa, passa a
armazená-la ou a direcioná-la para as despesas previstas. Ao realizar tais
ações, a representação está, portanto, administrando os recursos e, para além
da representatividade, passa a ter, também, o atributo mandatário da
administração.
A gerência dos recursos públicos em países nas quais a administração
representa a população, como o Brasil, é pensada em prol do povo a quem tais
recursos pertencem. Assim, as despesas que serão geradas com base nas
receitas públicas arrecadadas, devem ser estrategicamente empregadas para
beneficiar o povo.
Por fim, todo esse plano necessita de um período organizacional
preliminarmente convencionado. Ou seja: é mister delimitar-se previamente
quais despesas serão inclusas nas receitas de quais períodos. Caso contrário,
corre-se o risco de se gastar mais do que foi arrecado e gerar-se despesas que
não beneficiem o povo de forma tão emergencial a ponto de justificar o
endividamento.
Desse modo, para além da definição de “coração da administração
pública federal”, o orçamento da União nada mais é que o plano financeiro
estratégico de uma administração, destinado a determinado exercício.
46
Dito isso, também é fundamental que se tenha clareza que não há nada
de propriamente novo na definição acima
47
, que na verdade, reflete o conjunto
de leis e princípios constitucionais seguidos no Brasil e na maioria das nações
democráticas para suas respectivas elaborações e controles
48
orçamentários.
46
SMITHIES (1969, apud GIACOMONI, James. Orçamento Público. 6ª ed. São Paulo. Atlas:
1996:63) expressa que: “Planejamento, programação e orçamento constituem os processos por
meio dos quais os objetivos e os recursos, e suas inter-relações, são levados em conta visando
à obtenção de um programa de ação, coerente e compreensivo para o governo como um todo”.
47
Conforme afirma Allan D. Manvel (1944): “Orçamento é um plano que expressa em termos
de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os
meios de financiamento desse programa.” (Manvel apud Giacomoni 1996:61).
48
É Montesquieu que, na obra “Do Espírito das Leis”, formula a teoria de que o Estado deve
ser dividido em Poder Legislativo, Poder Executivo das coisas que dependem dos direitos das
gentes (Executivo, da forma hoje conhecida) e Executivo das que dependem do direito civil
23
No caso brasileiro, sobretudo, tais pressupostos estão definidos na
Constituição Federal, no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias,
na Lei Orçamentária Anual e na Lei nº 4.320/1964. A questão legal, aliás é o
tema do próximo subtítulo, no qual se dará aprofundamento à mesma.
O que, no entanto, deve ficar nítido é que, conforme apreciado nos itens
referentes à accountability, “qualquer indivíduo, grupo ou instituição que recebe
um mandato é accountable àqueles indivíduos, grupos ou instituições que lhe
delegaram tal mandato”.
49
Ou seja: a partir do momento em que o povo escolhe
representantes para uma administração, tais representantes são
responsabilizáveis por tudo o que venham a fazer no exercício de seu
mandato.
Qualquer questão orçamentária, portanto, já que – em consonância com
a legislação – o próprio Ministério do Planejamento afirma: “nenhuma despesa
pública pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento”, é passível de
responsabilização.
E dentro da concepção de “despesa pública” também se encontra o
orçamento do Ministério da Defesa, que é o foco do presente estudo. Com isso,
a conclusão, conceitual, novamente parafraseando o Ministério do
Planejamento, quando afirma que “é no Orçamento que o cidadão identifica a
destinação dos recursos que o governo recolhe sob a forma de impostos” é
que, se nenhuma despesa pública pode ser efetuada fora do orçamento e se o
cidadão identifica neste o destino dos recursos que entregou ao governo,
também as despesas com Forças Armadas, assim como, com o Ministério da
Defesa como um todo, precisam estar inclusas no Orçamento Geral da União e
também estas devem estar disponíveis para consulta popular.
A questão legal
É inequívoca, pela legislação brasileira, a questão da transparência
orçamentária. Esta é parte indissolúvel do princípio da publicidade, elencado no
artigo 37 da Constituição Federal:
(Judiciário). MONTESQUIEU, C. O espírito das leis. (Os Pensadores). São Paulo: Abril
Cultural, 1978.
49
MUNIZ & PROENÇA JR. Obj. Cit. p. 25.
24
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)
Além disso, conforme referido no subitem anterior, há um conjunto de
leis e princípios a serem seguidos na elaboração e controle do orçamento que
garantem a sua transparência.
50
Sobre a questão, a Lei nº 4.320/1964,
estabelece em seu artigo 2º:
A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa,
de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o
programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da
unidade, universalidade e anualidade.
Da mesma forma, considerando-se que no governo democrático adotado
no Brasil, estabeleceu-se que “todo o poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos ou diretamente (...)”
51
, tal transparência pode se
dar por duas vias:
1. Em relação ao povo;
2. Em relação aos representantes eleitos de forma direta pelo povo.
É justamente para garantir essa transparência, bem como, o
cumprimento das leis e dos demais princípios constitucionais, que foi criado o
Tribunal de Contas da União, bem como, o controle externo descrito no artigo
70 e seguintes da Constituição Federal, que perfazem toda a Seção IX da
mesma, tratando “Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária”.
52
50
Conforme citado, dentre outras fontes, o tema é referenciado na própria Constituição, no
Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias, na Lei Orçamentária Anual e na
mencionada Lei 4.320/1964.
51
Parágrafo único do artigo 1º da Constituição da República Federativa do Brasil.
52
O processo de exame e julgamento de tomadas e prestação de contas anuais é expressão
máxima do poder controlador do Tribunal de Contas da União, exercido em auxílio ao
Congresso Nacional, aspecto que, se adequadamente cumprido, permite ao Tribunal exercer
juízo sobre a gestão dos responsáveis pela administração de recursos públicos federais, bem
como, fazer determinações e impor sanções (enforcement), as quais não são recorríveis (no
que tange ao mérito), a outro órgão que não o próprio TCU, o que lhe confere status de
independência. O Tribunal de Contas da União tem suas competências atuais previstas nos
artigos 33, § 2º, 71 a 74 e 161, parágrafo único, da Constituição Federal. Além disso, em razão
do exercício de tais competências, outras lhe foram atribuídas por lei ordinária. Dentre as
competências constitucionais TCU, relacionadas direta ou indiretamente a accountability do
Ministério da Defesa, destacam-se: Julgar as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. (Fundamento: art. 33, § 2 e art. 71, II, CF);
Aplicar sanções e determinar a correção de ilegalidades e irregularidades em atos e contratos.
25
Não obstante, reforça Almeida:
Um princípio orçamentário tem recebido atenção especial nos dias
de hoje: o princípio da legitimidade. Esse princípio se refere à
elaboração de forma legítima do orçamento aprovado e
executado, ou seja, em obediência aos interesses nacionais e
segundo a ideia socialmente aceita do que seja correto. No que se
refere ao orçamento de defesa, a maior virtude do princípio da
legitimidade é impulsionar o controle social sobre um tema
normalmente afastado do cidadão comum. O controle social dos
resultados alcançados pelas instituições governamentais é
referenciado pelas entidades de fiscalização superiores e por
pesquisas acadêmicas como ferramenta de consolidação da
democracia e da eficiência no uso dos recursos públicos. A
legitimidade do orçamento de defesa é fundamental para a sua
aceitação pelas autoridades legislativas e pela sociedade. Isso
porque, diante da natural relação econômica entre recursos
escassos e necessidades ilimitadas, a destinação de recursos à
defesa pode estar obstaculizando a realização de despesas
sociais esperadas pelo cidadão comum, único destinatário
legítimo dos benefícios resultantes de qualquer despesa
governamental.
53
Ainda neste sentido, corrobora Pessanha:
As ideias inauguradas pelo constitucionalismo moderno e,
posteriormente, contidas na Declaration dês droits de l’homme et
du citoyen, de 1789, tornaram-se o traço fundamental das
modernas democracias representativas: o controle dos
governantes pelos governados. Todos aqueles que exercem
cargos ou funções públicas devem estar ao alcance do controle
popular.
54
Em outras palavras: o Estado criou mecanismos para que as esferas
que o compõe: o Legislativo, o Executivo e o Judiciário se fiscalizem
mutuamente, a fim de compartilhar o poder e garantir que não ocorram
ilegalidades.
55
Afinal de contas, como esferas mandatárias do poder, quaisquer
(Fundamento: art. 71, VIII a XI, CF); Apurar denúncias apresentadas por qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato sobre irregularidades ou ilegalidades. (Fundamento:
art. 74, § 2º, CF). Dentre as competências legais, por sua vez, enfatiza-se: Apreciar
representações apresentadas por licitante, contratado ou pessoa física ou jurídica acerca de
irregularidades na aplicação da Lei de Licitações e Contratos. (Fundamento: Lei nº. 8.666/93);
Processar e julgar infrações administrativas contra leis de finanças públicas. (Fundamento: Lei
nº 10.028/2000).
53
ALMEIDA. Obj. Cit. p. 36.
54
PESSANHA. Obj. Cit. P. 141.
55
Em “Direito e Estado no Pensamento de Emanuel Kant”, Norberto Bobbio destaca que o
principal problema do Estado constitucional moderno (como contraponto ao Estado absoluto) é
26
disparates cometidos acabariam por prejudicar àquele de quem o poder
emana: o povo.
56
Para completar, no caso específico das informações da defesa do Brasil,
existe legislação específica estabelecendo que devem ser divulgados os
dados, desde relatórios de gestão até relatórios e certificados de auditoria, bem
como, pareceres do órgão de controle interno e pronunciamentos do Ministro
de Estado, pertinentes às contas anuais das unidades gestoras vinculadas à
administração central do Ministério da Defesa.
57
Tal legislação é compreendida
pelo disposto no Art. 20-B do Decreto nº 3.591, de 6 de setembro de 2000,
o dos limites do poder estatal. Nesse sentido, o autor lembra que grande parte das teorias
elaboradas durante séculos, inspirando a formação do Estado liberal e democrático, têm como
base a elaboração de limites ao poder do Estado. Um dos principais argumentos evocados por
Bobbio é o de que o Estado absoluto nasce da dissolução da sociedade medieval, que era
pluralista. Com isso o autor quer dizer que tal sociedade estava regulada por diferentes fontes
de produção jurídica e esta, organizada em diversos ordenamentos jurídicos. Bobbio afirma,
assim, que contra a sociedade pluralista medieval, as grandes monarquias absolutas do início
da Idade Moderna ser formaram através de duas unificações. Primeiro, da junção de todas as
fontes de produção jurídica na lei, como expressão da vontade do soberano. Em segundo
lugar, pela unificação de todos os ordenamentos jurídicos superiores e inferiores ao Estado, no
“ordenamento jurídico estatal”. Desse modo, a questão central abordada por Bobbio em prol
dos constitucionalistas é a seguinte: se o príncipe possui o poder absoluto, pode abusar dele. A
forma de se impedir o abuso de poder é limitá-lo. Eis o surgimento da discussão das teorias
políticas modernas: a solução desse problema, através do jus naturalismo, da separação de
poderes ou da soberania popular. No primeiro, os direitos naturais constituem um limite ao
poder do Estado e quando são reconhecidos, forma-se o Estado liberal. No segundo, forma-se
o Estado constitucional, dividindo o poder em Executivo, Legislativo e Judiciário –
independentes um do outro e em posição tal que possam controlar-se reciprocamente (daí um
importante aspecto da accountability). O terceiro requer a participação de todos os cidadãos,
de tal forma que, “pertencendo a todos, é como se o poder não pertencesse a ninguém”
(expressão de Rousseau em “Do Contrato Social”).
56
Por outro lado, em “Os Artigos Federalistas”, James Madison, Alexander Hamilton e Jhon Jay
afirmam que, numa república simples, todo o poder concedido pelo povo é submetido à
administração de um governo único, e a usurpação é evitada por uma divisão do governo em
braços independentes e separados. Além disso, destacam que é de grande importância, numa
república, não apenas proteger a sociedade contra a opressão de seus governantes, mas
também proteger uma parte da sociedade contra a injustiça da outra. Ou seja: proteger os
interesses da minoria, criando um poder independente da maioria ou inserindo um número tão
grande de categorias distintas de cidadãos que tornaria improvável o conluio injusto de uma
maioria.
57
Essas unidades são a Secretaria de Organização Institucional – SEORI, o Fundo do
Ministério da Defesa, o Fundo do Serviço Militar, a Representação do Brasil na Junta
Internacional de Defesa e o Hospital das Forças Armadas – HFA. O SEORI compreende as
contas das seguintes unidades gestoras: Departamento de Administração Interna (DEADI);
Departamento de Planejamento Orçamentário e Financeiro (DEORF); Estado-Maior de Defesa
(EMD); Secretaria de Política, Estratégia e Assuntos Internacionais (SPEAI); Secretaria de
Ensino, Logística, Mobilização, Ciência e Tecnologia (SELOM); Centro de Catalogação das
Forças Armadas (CECAFA); Secretaria de Estudos e de Cooperação (SEC). Em todos os
casos, os dados estão disponíveis a partir de 2005.
27
acrescido pelo Decreto nº 5.481, de 30 de junho de 2005, e pela Portaria nº
262, de 30 agosto de 2005, da Controladoria-Geral da União.
58
Das (in)consequências
A história democrática do Brasil recomeçou com as eleições diretas de
1985, já que, desde 1964, o País era dominado pelo regime militar. Essa
trajetória ocorre quase concomitantemente com o advento e evolução da
Internet (ocorrida ao longo da década de 1980), ferramenta que, sobretudo
nestes últimos anos, tem aumentado substancialmente a transparência
orçamentária brasileira. Conforme exposto neste Capítulo, links de acesso do
próprio Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão permitem que se
visualizem as leis orçamentárias, assim como, iniciativas governamentais da
envergadura do Portal da Transparência, dão acesso aos respectivos gastos
públicos recentes. Não obstante, quando o Ministério do Planejamento afirma
que “é no Orçamento que o cidadão identifica a destinação dos recursos que o
governo recolhe sob a forma de impostos” e que “nenhuma despesa pública
pode ser realizada sem estar fixada no Orçamento”, o que está se reiterando é
que o Orçamento da União é um mecanismo de account totalmente
transparente, que engloba todas as despesas públicas e que pode ser
acessado por todos os cidadãos do País. Os dados da execução orçamentária
do Ministério da Defesa, por outro lado – sobretudo em períodos mais
pretéritos ao ano de 2004 – permanecem restritos e limitados. Não se obtém,
desse modo, uma visão histórica da instituição, tampouco, pode-se traçar uma
perspectiva de estratégia de investimentos ou qualquer outra projeção de
fundamento orçamentário.
Essa dificuldade – e, em determinados períodos, até impossibilidade –
de acesso, confronta, diretamente, o princípio da transparência. Não obstante,
impede que se gere accountability sobre o mandato dos representantes eleitos
pelo povo.
Quando não se tem acesso aos dados de uma determinada
administração, como o orçamento de um período específico, por exemplo,
58
Sobre a legislação: www.defesa.gov.br/transparencia_adm/index.php?page=tomada_contas.
(Acesso em 1º/11/2009).
28
reduz-se a quantidades de accounts e a possibilidade de se fazer
accountability. A consequência indireta é que se reduzirão os representantes
accountables – responsabilizáveis – pelos atos realizados durante seus
mandatos.
59
A consequência direta é que se dificultará a avaliação do
cumprimento do preceito democrático demonstrado no início deste estudo,
quando se afirmou que a gerência dos recursos públicos em nações nas quais
a administração representa a população, deve ser pensada em prol do povo a
quem tais recursos pertencem. Resumindo em uma indagação: como saber se
os recursos estão sendo estrategicamente empregados para beneficiar o povo,
quando não se tem acesso ao orçamento?
Não se trata apenas de uma questão de o orçamento de tais períodos
ter sido votado pelo Congresso Nacional, que em última análise, representa o
povo e os entes federativos. Afinal de contas, como representantes diretos e
indiretos, também os congressistas tem o direito/dever de prestar contas à
população. Tampouco, se trata da finalidade de tais gastos estar ou não sendo
avaliada por organizações governamentais específicas, como o Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão ou de controle externo, como o Tribunal de
Contas da União, por exemplo, já que, como todo o poder emana do povo,
também estes representam a vontade popular e têm o direito/dever de serem
accountables. Evidentemente, também não se trata de falta de interesse de
pesquisadores em buscar tais dados orçamentários, uma vez que, conforme
demonstrado na seção deste Capítulo referente à análise dos resultados da
pesquisa, as informações têm sido publicadas por institutos nacionais e
internacionais ao longo dos anos, porém os dados são sempre em forma de
estimativas, ou então superficiais, já que não era possível a abertura e análise
das rubricas orçamentárias. Trata-se, outrossim, de carência de transparência
administrativa, no entanto, os motivos de tal carência não nos cabem neste
estudo.
É difícil, por exemplo, sustentar que não se possibilitou que tais dados
fossem disponibilizados à população porque a Internet ainda estava, na época,
sendo implantada pelo governo, afinal de contas, nem atualmente os dados de
acompanhamento da execução orçamentária, sequer da recente história
59
DAHL (1989:14) enfatiza que “na ausência de controles externos, qualquer dado indivíduo ou
grupo de indivíduos tiranizará os demais.”
29
completa do Ministério da Defesa, foram abertos na Internet. Além disso, há
muitos outros meios de se buscar a transparência administrativa que não
perpassam pela rede mundial de computadores.
Da mesma forma, argumentar-se que tais informações poderiam
prejudicar o País, já que são dados que envolvem a defesa nacional, é uma
falácia, uma vez que os dados de operações sigilosas são uma pequena parte
do orçamento e, por questões inerentes, suas rubricas não permitem que se
visualize no que os recursos foram aplicados – embora elas despontem, como
poderá se constatar no Capítulo 3, com nomes de valores discriminados, que
podem ser somados e comparadas às demais rubricas.
Nas palavras de Almeida:
O dever de transparência deve ser entendido como um dever
democrático que tem o administrador público de prestar contas de
seus atos de gestão e do uso que faz do dinheiro público. A
transparência não deve ser vista apenas como uma exigência dos
órgãos controladores, mas como uma exigência social sobre o
administrador. A situação não é distinta em relação à defesa. Os
administradores do sistema de defesa devem prestar contas de
seus atos como os demais administradores de recursos do
Estado.
60
Por fim, pode-se argumentar que tal transparência de fato existe, uma
vez que os dados que compõem este estudo são uma prova cabal de que
houve, sim, o acesso às informações. Neste caso, é necessário esclarecer que
o acesso ao conjunto dos dados está ocorrendo anos depois dos respectivos
exercícios orçamentários, o que, certamente, prejudica a responsabilização dos
mandatários. Não obstante, ressalte-se que tais informações foram obtidas
diretamente junto ao Ministério da Defesa, mediante solicitação insistente e
individual. Os dados, não foram, portanto, abertos de forma abrangente à
população, mas sim a um pesquisador, de forma isolada.
60
ALMEIDA. Obj. Cit. p. 37.
Capítulo 2
O histórico da execução orçamentária da
Defesa Brasileira: de 1995 a 2008
Neste Capítulo são apresentadas duas espécies de dados. Ambas abrangem o
período histórico de 1995 a 2008, ou seja: ultrapassam o marco temporal inicial
deste estudo – que, conforme exposto, se inaugura com o primeiro exercício
financeiro do Ministério da Defesa, no ano de 2000. A primeira espécie é
concernente ao desempenho orçamentário da defesa do Brasil pela ótica das
despesas primárias. A segunda diz respeito aos dados da defesa pela ótica da
despesa total. Tratam-se, portanto, de dados gerais, a fim de que, com a
visualização dos mesmos, torne-se mais clara a análise das informações
específicas, efetuada, através de apontamentos, no Capítulo 3 e organizada na
Conclusão. Não obstante, embora as rubricas da execução orçamentária
sejam analisadas, no Capítulo 3, conforme proposto, a partir de 2000, optou-se
por manter a integralidade da visão geral dos dados do presente Capítulo a
partir de 1995. Para além da observação do geral para o específico, tal opção
foi feita a fim de se delinear os precedentes orçamentários da criação do
Ministério. Por fim, o terceiro motivo dessa opção expositiva é apresentar os
dados, já que, ainda que não sejam tão aprofundados quanto os do Capítulo
seguinte, não foram encontrados em sua extensão em nenhum documento
pesquisado.
61
O desempenho orçamentário da defesa brasileira pela ótica das despesas
primárias
Esta seção é dedicada ao desempenho orçamentário do Ministério da
Defesa em relação às despesas primárias da União e destas com o Produto
Interno Bruto (PIB) do Brasil. Os itens abordados, desse modo, são quatro:
“despesas primárias”, “pessoal”, “custeio” e “investimentos”.
62
61
Justamente para tomar conhecimento se a publicação dos mesmos já havia sido realizada, a
data inicial da busca foi o ano de 1995.
62
A conceituação convencionada pelo governo a respeito dos itens apresentados neste
Capítulo pode ser apreciada na Lei 4.320, de 17 de março de 1964 e Lei 1.939, de 20 de maio
de 1982, além do documento: “Séries históricas de dados e indicadores fiscais”. Brasil.
31
As despesas primárias são aquelas que pressionam o resultado
primário, alterando o endividamento líquido do governo (setor público não
financeiro) no exercício financeiro correspondente. Para fins de distinção,
diferentemente destas, as despesas não primárias (financeiras) não
pressionam o resultado primário e nem alteram o endividamento líquido do
governo no exercício financeiro correspondente, pois criam um direito ou
extinguem uma obrigação, ambas de natureza financeira, junto ao setor privado
interno e/ou externo.
Já as despesas de pessoal são convencionadas pelo governo do Brasil
como gastos da folha de pagamento dos servidores ativos, inativos e
pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos,
civis, militares e de membros de poder. Elas envolvem quaisquer espécies
remuneratórias, tais como: vencimentos e vantagens (sejam estas fixas ou
variáveis), subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões,
inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de
qualquer natureza. Também abrangem contribuições a entidades fechadas de
previdência, bem como, soldo, gratificações e adicionais, previstos na estrutura
remuneratória dos militares, despesas com o ressarcimento de pessoal
requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a
necessidade de excepcional interesse público, quando se referir à substituição
de servidores.
63
No item estão inclusas, ainda, as despesas com sentenças
judiciais de servidores públicos.
O item custeio envolve todos os gastos para a manutenção da máquina
pública que não estejam sendo tratados nos outros itens. Por exemplo, a
construção de uma base militar é investimento, fazê-la funcionar, por outro
lado, requer verba de custeio. Pagamento de pessoal, no entanto, não é
considerado custeio neste estudo, pois já está discriminado no item próprio.
Por fim, investimentos são despesas de capital com o planejamento e a
execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados
necessários à realização destas, bem como, com a aquisição de instalações,
equipamentos e material permanente.
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Brasília,
2007.
63
De acordo com disposto no art. 18, § 1º, da Lei Complementar nº 101, de 2000.
32
Tabela 1
Série Histórica do Desempenho Orçamentário da Defesa Brasileira pela Ótica das Despesas Primárias
R$ Bilhões
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
PIB
705,60 844,00 939,20 979,30 1065,00 1179,48 1302,14 1477,82 1699,95 1941,50 2147,24 2369,80 2597,61 2889,72
Desp. Primárias União (DP-União)
103,00 119,20 136,10 148,10 161,73 184,62 213,47 241,67 266,98 312,93 363,08 410,77 472,13 521,49
Despesas Primárias MD (DP-MD)
12,66 13,75 14,55 16,10 16,75 19,39 23,74 25,73 24,85 27,78 31,05 34,63 38,87 44,57
Pessoal
9,37 10,51 11,27 12,76 13,21 15,12 18,73 21,33 21,11 22,61 24,86 28,53 30,77 35,43
Custeio
2,20 2,23 2,37 2,30 2,74 2,54 3,03 2,70 2,84 3,60 4,26 4,28 4,81 5,64
Investimentos
1,09 1,01 0,91 1,04 0,80 1,73 1,98 1,70 0,90 1,57 1,93 1,83 3,29 3,50
Fonte: Ministério da Defesa
Tabela 2
Relações do Desempenho Orçamentário do Ministério da Defesa pela Ótica das Despesas Primárias
RELAÇÕES 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
(DP-União)/PIB % 14,59 14,13 14,50 15,12 15,19 15,65 16,39 16,35 15,71 16,12 16,91 17,61 18,45
18,05
(DP-MD)/PIB % 1,79 1,63 1,55 1,64 1,57 1,64 1,82 1,74 1,46 1,43 1,45 1,48 1,52
1,54
Pessoal/PIB % 1,33 1,25 1,20 1,30 1,24 1,28 1,44 1,44 1,24 1,16 1,16 1,22 1,20
1,23
Custeio/PIB % 0,31 0,26 0,25 0,24 0,26 0,22 0,23 0,18 0,17 0,19 0,20 0,18 0,19
0,20
Investimentos/PIB % 0,15 0,12 0,10 0,11 0,08 0,15 0,15 0,11 0,05 0,08 0,09 0,08 0,13
0,12
(DP-MD)/(DP-União) % 12,30 11,53 10,68 10,87 10,36 10,50 11,12 10,65 9,31 8,88 8,55 8,43 8,23
8,55
Pessoal/(DP-União) % 9,10 8,82 8,28 8,62 8,17 8,19 8,77 8,83 7,91 7,23 6,85 6,95 6,52
6,79
Custeio/(DP-União) % 2,14 1,87 1,74 1,55 1,69 1,37 1,42 1,12 1,06 1,15 1,17 1,04 1,02
1,08
Investim./(DP-União) % 1,06 0,84 0,67 0,70 0,50 0,94 0,93 0,70 0,34 0,50 0,53 0,44 0,70
0,67
Pessoal/(DP-MD) % 74,02 76,44 77,45 79,25 78,87 77,99 78,88 82,90 84,96 81,40 80,06 82,38 79,17
79,50
Custeio/(DP-MD) % 17,36 16,25 16,27 14,30 16,33 13,09 12,78 10,51 11,43 12,94 13,72 12,35 12,36
12,66
Investim./(DP-MD) % 8,62 7,31 6,28 6,46 4,80 8,92 8,34 6,59 3,61 5,66 6,22 5,27 8,46
7,84
Fonte: Ministério da Defesa
33
Apresentação dos dados de despesa primária
As relações dos dados da Tabela 1 referem-se, primeiramente, ao
montante com que as despesas primárias da União incidem sobre o PIB e, em
seguida, ao montante com que as despesas primárias do Ministério da Defesa
incidem sobre as despesas primárias da União. Por sua vez, podem-se
observar as devidas porções de pessoal, custeio e investimentos incidindo
sobre as despesas primárias do Ministério da Defesa.
Para fins de avaliação dos dados da Tabela 1 é de interesse analítico a
geração de comparações mediante relações percentuais, do que se deriva a
Tabela 2, apresentada na sequência.
Assim, a análise gráfica dos dados das Tabelas 01 e 02, no que
concerne às despesas primárias do Ministério da Defesa em relação ao
Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil, resulta na representação do Gráfico 1:
Gráfico 1
Fica nítido, no Gráfico 1, o considerável aumento na proporção das
despesas primárias do Ministério da Defesa com o PIB brasileiro nos anos de
2000 e 2001, justamente quando se inicia o exercício orçamentário do
34
Ministério da Defesa (criado em 10 de junho de 1999). Nos anos seguintes, no
entanto, tal relação com o PIB segue linha decrescente até 2004. A partir de
então, se reinicia uma escalada, com tendência de crescimento no fechamento
de 2008, quando, então, as despesas primárias da defesa representaram
1,54% do PIB brasileiro, subindo dois décimos em relação a 2007, mas
consideravelmente abaixo dos 1,79% de 1995.
É evidente que tal Gráfico, por si só, não representa uma diferença na
injeção de recursos, tendo em vista que o PIB brasileiro cresceu
substancialmente desde 1995, deste modo, cabe analisar as despesas do MD
em relação às despesas primárias da União:
Gráfico 2
No caso do Gráfico 2, a queda é evidente. Ressalvados os anos de 2000
e 2001, tal qual no Gráfico 1, quando do início do exercício orçamentário do
MD, fica claro que a proporção de despesas em defesa se distanciou das
demais despesas da União. Cabe, porém, destacar a tendência de aumento
registrada no ano de 2008, que acabou se deparando com a crise econômica
mundial de 2009 e com um primeiro momento de contingenciamento do
35
Orçamento Geral da União de um modo geral (e, especialmente, da defesa),
que será aprofundado na Conclusão.
No Gráfico 3 estão discriminados os gastos com pessoal do Ministério
da Defesa em relação às despesas primárias da União, porém dada a sua
importância, os mesmos serão abordados com aprofundamento no fechamento
deste Capítulo, levando-se em consideração as despesas de pessoal da
própria União, bem como, outros parâmetros inerentes à sua análise, tais
quais, quantitativo e variação de renda per capita.
Gráfico 3
Para fins de melhor visualização e comparação, no que diz respeito às
execuções específicas de custeio e investimentos da defesa em relação às
referidas despesas primárias, geramos três linhas gráficas, dentre as quais, a
primeira representa a somatória de custeio com investimentos, a segunda
apenas custeio e a terceira apenas investimentos.
Assim, tanto no Gráfico 2 quanto no Gráfico 4, mantêm-se a tendência
de queda com crescimento em 2000 e 2001, com nova queda posterior e
fechamento com propensão a recuperação em 2008 (exceto no item
investimentos, que apresenta leve retração).
36
Gráfico 4
Análise preliminar
Uma vez que as despesas primárias com pessoal e encargos sociais da
União em 2008 foram de R$ 132,40 bilhões (vide a coluna “Realizado 2008”, na
Tabela 3, abaixo), quase um quarto desse total foi consumido com pagamento
de pessoal e encargos sociais do Ministério da Defesa que, sozinho, precisou
de 35,43 bilhões para pagar a sua folha.
É frequente que a maior parte das despesas das instituições públicas
brasileiras seja realizada com folha de pagamento. Contudo, também é cabal o
fato de que o montante aplicado em investimentos na defesa do Brasil está em
último lugar na comparação com as demais prioridades deste orçamento.
Extraindo-se a média dos percentuais da Tabela 2, conclui-se que, entre
1995 e 2008:
• 79,52% das despesas primárias do MD foram destinadas a
pagamento de pessoal;
37
• 13,74% foram destinadas a custeio;
• 6,74% aplicadas em investimentos.
Tabela 3
Outro fator que chama a atenção é a redução percentual progressiva do
item custeio em relação às despesas primárias do próprio Ministério da Defesa,
afinal, se o investimento é pequeno, a conclusão é que os gastos em
manutenção serão maiores. Isso porque, quando se adquire pouco
equipamento novo, evidentemente será necessário gerar despesas para
manter o equipamento antigo em utilização. Não é isso que se visualiza na
execução orçamentária. Na verdade, é justamente o contrário. Causa, portanto,
estranheza que, ao passo que as despesas primárias sobem, gaste-se cada
vez menos em custeio para dar estrutura ao inchaço da máquina. Não
obstante, como suprir a máquina de infraestrutura, quando o item investimentos
apresenta, por oras retrações como as de 1999 e 2003 e por outras, mantém-
se percentualmente constante, sempre em último lugar nas prioridades
orçamentárias? Quanto aos números relativos a 1999 e 2003, aliás, fica nítido
Ministério do Planejamento – Despesas Primárias da União: 2008/LOA 2009
Fonte: SOF
Reprog ( - ) LOA
R$ milhões % PIB R$ milhões % PIB R$ milhões % PIB R$ milhões
I. DESPESAS TOTAIS 518.656,0 17,95 609.789,9 19,32 600.364,8 19,42 -9.425,2
I.1. Pessoal e Encargos Sociais 132.405,8 4,58 154.911,9 4,91 153.845,0 4,98 -1.066,8
I.2. Benefícios da Previdência 199.562,0 6,91 228.642,8 7,24 220.992,0 7,15 -7.650,8
I.3. Outras Desp. Obrigatórias 53.946,5 1,87 68.843,4 2,18 68.129,6 2,20 -713,7
I.3.1. Abono e Seguro Desemprego 20.411,2 0,71 24.349,5 0,77 24.349,5 0,79
I.3.2. Benefícios LOAS 14.087,4 0,49 16.674,0 0,53 16.674,0 0,54
I.3.3. Renda Mensal Vitalícia - RMV 1.948,8 0,07 1.874,5 0,06 1.874,5 0,06
I.3.4. Sentenças Judiciais - OCC 1.573,8 0,05 2.098,6 0,07 2.098,7 0,07 0,1
I.3.5. Lei Kandir (LCs nº 87/96 e 102/00) 5.216,1 0,18 3.900,0 0,12 3.900,0 0,13
I.3.6. Fundo Constitucional do DF 474,0 0,02 690,9 0,02 450,5 0,01 -240,4
I.3.7. Fundef / Fundeb - Complementação 3.174,3 0,11 5.061,8 0,16 5.070,2 0,16 8,3
I.3.8. Subsídios, Subvenções e Proagro 3.984,0 0,14 11.292,4 0,36 6.006,9 0,19 -5.285,5
I.3.9. Fundos FDA e FDNE 332,6 0,01 1.200,0 0,04 1.200,0
I.3.10. Créditos Extraordinários 3.000,0 0,10 3.000,0
I.3.11. Despesas Custeadas com Recursos
de Doações
64,2 0,00 107,0 0,00 107,0 0,00
I.3.12. Despesas Custeadas com Recursos
de Convênios
127,9 0,00 265,3 0,01 265,3 0,01
I.3.13. Fabricação de Cédulas e Moedas 599,9 0,02 600,0 0,02 600,0
I.3.14. Complemento do FGTS 1.837,7 0,06 2.253,1 0,07 2.253,1 0,07
I.3.15. Transferência ANA 23,1 0,00 35,1 0,00 35,1 0,00
I.3.16. Anistiados 91,6 0,00 226,7 0,01 226,7 0,01
I.3.17. Benefícios de Legislação Especial 14,4 0,00 18,3 0,00 3,8
I.4. Despesas Discricionárias 132.741,6 4,59 157.391,9 4,99 157.398,1 5,09 6,2
I.4.1. Poder Executivo 127.105,2 4,40 151.071,2 4,79 151.071,2 4,89
I.4.2. Legislativo/Judiciário/MPU 5.636,4 0,20 6.320,7 0,20 6.326,9 0,20 6,2
Reprog 2009
Discriminação
LOA 2009Realizado 2008
38
que nos momentos de crise, o primeiro item da defesa ao receber cortes é o de
investimentos. Foi assim na crise econômica mundial de 1999, durante o
segundo mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso e, da mesma
forma, no momento de instabilidade econômica e aumento do Risco Brasil
decorrentes da incerteza advinda do revezamento político, quando o presidente
Luiz Inácio Lula da Silva subiu ao poder, em 2003. Em ambos os anos, os
investimentos para a defesa do País foram os menores do período estudado,
respectivamente, 4,80% e 3,61% do total das despesas primárias militares,
contra a média de 6,74% do lapso temporal em questão.
A eficácia dos gastos em despesa de pessoal, por outro lado, precisa
ser levada em consideração de acordo com a distribuição dos recursos em
quantitativo e renda per capita. Tais itens serão abordados, em parte, no
fechamento deste Capítulo e, de forma diferenciada, na análise específica das
rubricas orçamentárias (Capítulo 3).
Além disso, somente ao deflacionar-se o montante dos gastos e analisá-
los à luz do orçamento total é que será possível inferir a variação real dos
mesmos. Tal é o intuito do próximo subtítulo.
O desempenho orçamentário da defesa brasileira pela ótica do orçamento
total
A presente seção trata do orçamento total do Ministério da Defesa, de
modo que, difere da anterior por possuir itens específicos para análise, como
dívida e inversões financeiras, que ficam fora da contabilização de despesas
primárias. No decorrer da seção foram produzidos gráficos em moeda corrente
(R$) dos respectivos anos de Execução Orçamentária. Além disso, tais gráficos
foram corrigidos pelo Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna (IGP-DI).
64
64
O IGP-DI é adotado pelo Ministério da Defesa em suas projeções a análises, de modo que,
foi empregado neste estudo como forma de dispensar adaptações aos formuladores de
políticas e estudiosos que venham a utilizar os dados aqui apresentados.
39
Dentre os conceitos orçamentários empregados nas análises desta
seção
65
, o item “outras despesas correntes”, perfaz os gastos que não
contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de bens de capital.
“Inversões financeiras”, por sua vez, são despesas de capital com a
aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos
representativos do capital de entidades de qualquer espécie, já constituídas,
quando a operação não importe aumento do capital, e com a constituição ou
aumento do capital da instituição.
Em se tratando de ativos, “dívida” é a maneira de se usar um futuro
poder de aquisição no presente, antes que a soma dos recursos tenha sido
recebida. A dívida pode ser distribuída em diferentes exercícios
orçamentários.
66
Apresentação dos dados de despesa total
Para a verificação da Tabela 3 cabe ressaltar que o orçamento total foi
dividido por grupos de despesa, permitindo a avaliação dos gastos militares em
áreas específicas do MD, como a Administração Central, o Comando da
Aeronáutica, do Exército e da Marinha.
Uma informação que vale ser enfatizada é que, embora, a fonte desses
dados sejam o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo
Federal (SIAFI) e o Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR), eles
nos foram repassados por contatos do próprio Ministério da Defesa já que, para
além das restrições de login, em local algum tivemos acesso aos mesmos,
senão pela forma descrita no Capítulo 1.
65
Para fins didáticos, tanto o item “pessoal e encargos sociais”, quanto “investimentos”,
possuem as mesmas definições apresentadas, respectivamente, nos itens “pessoal” e
“investimentos” da seção sobre despesas primárias.
66
Reitera-se que a conceituação dos itens apresentados neste Capítulo segue as convenções
do Ministério do Planejamento e da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e pode ser
apreciada no Documento “Séries Históricas de Dados e Indicadores Fiscais”. Disponível em:
www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/sof/estatisticas_fiscais/estatisticas_fiscai
s_metodologia_02.pdf. (Acesso em 1º/11/2009).
40
Tabela 4
Orçamento Total do Ministério da Defesa por Grupo de Despesa
Em R$ milhões Correntes
Grupo de Despesa 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 164 127 129 82 127 860 769 894 683 952 1.684 1.603 1.828 1.090
Pessoal e Encargos Sociais 40 59 59 23 29 38 48 72 64 212 233 345 118 199
Outras Despesas Correntes 85 58 57 48 50 78 93 96 89 190 260 361 368 526
Investimentos + Inversões 39 10 13 11 7 602 386 331 129 164 661 246 948 365
Dívida 0 0 0 0 41 141 242 395 401 386 530 651 394 0
COMANDO DA AERONÁUTICA 3.548 3.622 3.707 3.829 4.153 5.015 6.634 7.174 6.524 7.710 9.261 9.295 10.821 12.142
Pessoal e Encargos Sociais 2.046 2.312 2.284 2.636 2.718 3.177 4.032 4.555 4.637 4.952 5.403 6.343 6.958 8.035
Outras Despesas Correntes 840 729 785 669 785 884 1.120 1.033 1.076 1.439 1.494 1.528 1.768 1.794
Investimentos + Inversões 436 415 466 382 409 744 1.170 1.009 589 1.141 1.053 1.131 1.536 2.078
Dívida 226 165 173 142 241 209 312 576 222 178 1.311 293 559 235
COMANDO DO EXÉRCITO 5.934 6.628 7.122 8.020 8.680 9.334 11.474 13.080 12.134 13.128 14.565 16.473 17.903 20.656
Pessoal e Encargos Sociais 4.881 5.529 6.078 6.833 7.195 8.005 9.886 11.179 11.028 11.764 12.957 14.706 15.953 18.186
Outras Despesas Correntes 699 716 742 666 985 749 829 832 920 1.108 1.400 1.505 1.600 2.007
Investimentos + Inversões 298 303 180 339 211 177 215 310 125 181 143 215 318 443
Dívida 56 79 122 182 289 403 543 759 62 75 65 47 32 20
COMANDO DA MARINHA 3.629 3.768 4.063 4.732 4.908 5.547 6.679 7.076 6.488 6.817 7.570 8.315 9.335 10.953
Pessoal e Encargos Sociais 2.447 2.613 2.846 3.265 3.269 3.900 4.760 5.528 5.383 5.684 6.264 7.137 7.744 9.013
Outras Despesas Correntes 660 731 784 919 916 827 992 742 755 859 1.106 883 1.069 1.314
Investimentos + Inversões 356 276 254 307 176 206 207 46 54 84 75 234 487 609
Dívida 166 148 179 240 547 613 720 759 296 190 125 61 35 17
MINISTÉRIO DA DEFESA 13.275 14.145 15.020 16.663 17.869 20.755 25.556 28.224 25.829 28.608 33.080 35.686 39.887 44.841
Pessoal e Encargos Sociais 9.414 10.514 11.266 12.757 13.211 15.121 18.725 21.334 21.112 22.612 24.857 28.531 30.773 35.433
Outras Despesas Correntes 2.284 2.234 2.367 2.302 2.736 2.538 3.034 2.704 2.839 3.596 4.260 4.277 4.805 5.641
Investimentos + Inversões 1.129 1.005 913 1.039 803 1.730 1.979 1.696 897 1.570 1.933 1.826 3.289 3.465
Dívida 448 392 474 564 1.119 1.367 1.818 2.490 981 830 2.030 1.052 1.020 272
Fonte: SIDOR/SIAFI
41
A Tabela 4 permite verificar que a despesa total do Ministério da Defesa
vem aumentando progressivamente, em valores nominais, desde 1995, embora
tenha sofrido pequena retração em 2003, quando ocorre o revezamento de
poder político a partir da Presidência da República e a instabilidade econômica
decorrente da incerteza inicial das diretrizes do novo governo.
Cabe, porém, avaliar os valores em termos reais, conforme o Gráfico 5.
Neste, ficam muito nítidas as nuances da variação política e econômica sobre a
Defesa. Nota-se, com clareza, que o solavanco do ano de 2003 só foi
recuperado, em termos orçamentários reais, em 2007, quando os valores se
aproximam da execução orçamentária de 2001 e 2002. Nestes dois anos, aliás,
o orçamento de defesa tem um significativo aumento em relação aos anteriores
do governo Fernando Henrique Cardoso.
Gráfico 5
É de conhecimento público que, nos últimos anos de um governo
democraticamente eleito, tende-se a aumentar os gastos públicos, sobretudo
quando se procura eleger aliados políticos que perpetuem a situação no
poder.
67
Por outro lado, também é verdade que a defesa começa o seu
67
Principalmente em relação à União, para a qual ainda não se aplicam as limitações da Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000).
42
primeiro exercício financeiro constituída como Ministério em 2000 e disso,
também, advém o dado de um substancial aumento de recursos, tanto no
orçamento total, quanto nas forças (das quais se destaca o Exército, enquanto
a Marinha e Aeronáutica ficam, praticamente, empatadas). Além disso, a
Administração Central dá um salto em 2000, quando começa a ter novo status.
As despesas de pessoal dispõem dos mesmos valores daquelas
apresentadas no Capítulo anterior, já que são consideradas primárias. A
deflação das mesmas, no entanto, nos permite comparar os gastos reais em
pessoal e encargos sociais do Ministério da Defesa, bem como, comparar
graficamente tais despesas entre as Forças e Administração Central (Gráfico
6).
Gráfico 6
Chama a atenção, neste último, que os valores em pagamento de
pessoal da Administração Central não sofreram aumento real significativo com
a criação do Ministério da Defesa, em 2000. Ou seja: num primeiro momento,
as despesas de pessoal para administrar a nova estrutura permaneceram
estáveis. Em 2002, por outro lado, às vésperas da campanha presidencial, até
sofreram um leve inchaço, ao contrário do que ocorreu com as Forças. Na
43
sequência, em 2004, esses valores encolhem, juntamente com o restante do
orçamento, porém, a partir de 2004, os números dobram, com a inclusão de
funcionários do novo governo neste setor (onde há mais civis trabalhando do
que no restante da estrutura do Ministério). O orçamento da Administração
Central, então, em 2006, às vésperas de uma nova eleição presidencial,
aumenta em mais um terço, diferentemente do que acontece com o restante do
Ministério que, embora tenha obtido aumento significativo em folha de
pagamento neste ano, não é proporcionalmente equiparável ao que ocorre na
Administração Central. Tais números ficam ainda mais evidentes em 2007,
quando a folha de pagamento da Administração cai, aparentemente, por
desinchaço proveniente de remanejamento de pessoal, para quase um terço do
ano anterior. Quanto à remuneração total do MD, percebe-se que, embora as
despesas totais reais tenham se mantido, até 2007, inferiores a 2002 os gastos
fecham o ano de 2008 com tendência a expressivo aumento. Na Tabela 4 a
dívida do Ministério da Defesa e das respectivas seções do mesmo pode ser
visualizada em valores reais, que são corrigidos em R$ de 2008 pelo IGP-DI no
Gráfico 7.
Gráfico 7
Tal dívida tem um importante papel quando associada ao item
investimentos, pois pode ocorrer que, se não foram realizados investimentos
significativos, pelo menos poder-se-ia ter dado um passo em direção à
44
modernização da defesa brasileira jogando-se os gastos para orçamentos
futuros, através de endividamento, sobretudo quando dentro de um mesmo
mandato, a fim de se evitar dívidas para governos futuros. Subtraindo-se a
escalada constante que ocorre até 2002, não é o que se dá a partir de então.
Apenas em 2005 é que se faz um endividamento significativo em prol da
Aeronáutica, para a aquisição de aeronaves e equipamentos de modernização,
gerando um pico solitário durante o governo Lula até 2008. Percebe-se, assim,
na análise do Gráfico 7, que nem os investimentos em defesa aumentaram em
termos reais no País, nem, nos últimos anos, foram adquiridos equipamentos
ou gerada infraestrutura que dê suporte ao efetivo.
Para avaliar os valores relativos ao custeio real do Ministério da Defesa
(Gráfico 8) é mister o aprofundamento dos itens da execução orçamentária,
contudo, este último Gráfico não deixa dúvidas quanto ao aspecto geral desse
item do orçamento: ele foi sendo depreciado, ano após ano, de 1995 a 2003;
ou seja: durante todo o governo de Fernando Henrique Cardoso. Desde então,
passou a ser recuperado. Contudo, ao fechar o ano de 2008, só havia atingido
o patamar alcançado em 2001 – ainda longe do pico no qual o Gráfico se inicia,
em 1995. Fica evidente, deste modo, que o governo FHC gastou tão pouco
para manter a máquina da defesa (conforme o Gráfico 8), quanto investiu em
prol da mesma até 1999 (como demonstrado na análise das despesas
primárias e no Gráfico 9 – neste, até o ano de 1999). Trata-se de uma política,
no mínimo, questionável, já que o item investimentos manteve-se estável e
com pouca monta em comparação aos demais. Por outro lado, as dívidas
seguiram uma escalada crescente (vide Gráfico 7), enquanto a verba de
custeio caiu em valores reais durante todo aquele governo, de acordo com o
mencionado Gráfico 8.
68
As dúvidas que ficam são:
1. Quais são os efeitos de oito anos de progressiva redução de recursos
em manutenção dos equipamentos existentes?
2. Se o item custeio foi, paulatinamente, reduzido de 1995 até 2003,
como se deu suporte às aquisições geradas através de dívidas?
3. Por que as aquisições foram feitas através de dívidas até o ano de
1999, e não da inclusão, planejada, dos gastos, no item investimentos?
68
Este apresenta, deflacionados, os valores nominais do item custeio que constam na Tabela
1.
45
Gráfico 8
Para além das questões suscitadas, outro fator que se constata, no item
relativo a investimentos e inversões financeiras da Tabela 4, é a inconstância
do mesmo. Os valores têm quedas bruscas durante as crises econômicas,
evidenciando a falta de política para defesa no Brasil e tornado claro porque se
utilizou de endividamento, principalmente até 2002, para suprir a defesa:
quando falta dinheiro para as outras áreas do governo, o primeiro item do
orçamento do MD a sofrer cortes é o de investimentos, por isso, deixar previsto
um gasto nesse item, seria o mesmo que comprometer os recursos que,
posteriormente, poderiam oferecer desconforto político ao serem remanejados
para preencher as lacunas (a análise das Leis Orçamentárias Anuais do
período estudo demonstra que os investimentos previstos pouco diferem dos
executados: são sempre percentuais relativamente reduzidos do orçamento de
defesa). É nítida a falta de política de Estado que esse tipo de governança
gera. A saída, portanto, para se investir na defesa quando o planejamento
falha, quando uma crise econômica surpreende o país ou quando, por
necessidade faz-se necessário investir em defesa, perfaz-se no endividamento,
pois este ultrapassa os limites orçamentários, permitindo que o governo jogue
as dívidas para orçamentos futuros. A questão é que, a partir de 2002, fizeram-
46
se progressivamente menos dívidas – com picos em 2005 e 2007, por isso, a
fim de tornar compreensível a questão de como se deram os investimentos
neste período, deflacionamos os dados do item em questão para a produção
do Gráfico 9. Neste, a inconstância é evidente, pois se percebe que os valores
reais não têm uma escalada crescente como demonstra a Tabela 4, mas sim
uma sequência instável de altos e baixos, que delineia que, se recorrer ao
endividamento foi a estratégia econômica para a defesa utilizada durante o
governo Fernando Henrique Cardoso, o mesmo não ocorreu durante o governo
Luiz Inácio Lula da Silva, que, conforme explicita o Gráfico 7, contraiu
progressivamente menos dívidas em prol da defesa, ao passo que aumentou
relativamente os investimentos para a mesma, com exceção dos solavancos de
2006 e 2008 – anos estes, diretamente posteriores ao aumento das dívidas
citadas: de 2005 e 2007. Esta ação, no entanto, não se traduz no aumento de
investimentos para a defesa brasileira, mas sim na troca de alocação de
recursos nos itens orçamentários. Cabe, além disso, mencionar, que de 2002 a
2005 os investimentos para o Exército caíram substancialmente, ficando,
inclusive, abaixo dos da Administração Central em 2002, 2003, 2005, 2006 e
2007.
Gráfico 9
47
Considerações prévias sobre o desempenho orçamentário da defesa
brasileira
Para fins de conclusão deste Capítulo, na qual se abordará, sobretudo, a
questão dos gastos em pessoal do Ministério da Defesa, são necessários
alguns conceitos e informações, advindos da legislação vigente
69
, bem como,
de dados da Marinha do Brasil e do Ministério da Previdência Social.
Primeiro, é preciso que se esclareça o que é pensão militar. Semelhante
a outras modelos de pensão, trata-se de um valor pago, mensalmente, aos
beneficiários de alguém falecido ou assim considerado, nos termos da lei. No
caso militar brasileiro, tal valor tem origem bicentenária, ainda no período
colonial.
70
Desse modo, tanto os militares da ativa, quanto os inativos, da União,
sempre contribuíram para suas respectivas pensões. O valor atual é de 7,5%
mensais para a pensão militar e de até 3,5% destinados à assistência médico-
hospitalar, sobre os seus proventos.
Também é importante destacar que o vínculo dos militares com as suas
profissões permanece, mesmo em situação de inatividade – quando podem
ser, então, classificados como integrantes da “reserva” ou “reformados”. Os
primeiros são passíveis de mobilização a qualquer momento, em caso de
necessidade do País. Já os segundos não podem ser mobilizados, pois a
reforma se dá por motivos, legalmente, incapacitantes.
Além desses fatores, deve ficar claro que os militares federais do Brasil
nunca possuíram e não possuem um regime próprio de previdência, sendo
beneficiários, como as demais classes de trabalhadores nesta condição, do
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS):
Em todos esses diplomas legais e na própria Constituição Federal,
nunca houve e não há qualquer referência a sistema ou a regime
previdenciário dos militares federais. Portanto, não há regime
69
A legislação referente à inatividade militar e aquisição pensões é a seguinte: Estatuto dos
Militares (Lei n° 6.880, de 09 de dezembro de 1980); Lei de Remuneração dos Militares
(Medida Provisória n° 2.215-10, de 31 de agosto de 2001) e na Lei de Pensões (Lei n° 3.765 de
04 de maio de 1960).
70
O Plano de Montepio Militar dos Oficiais do Corpo da Marinha foi criado em 23 de setembro
de 1795.
48
previdenciário dos militares (...). A remuneração dos militares na
inatividade, dos reformados e os da reserva, é total e
integralmente custeada pelo Tesouro Nacional. Portanto, os
militares não contribuem para “garantir a reposição de renda”
quando não mais puderem trabalhar. Essa garantia é totalmente
sustentada pelo Estado.
71
Desse modo, dada as suas condições, ora específicas, ora em
intersecção com outras classes de trabalhadores do País, os militares
contribuem, durante o período na ativa e também na inatividade, até o
falecimento, para formar o patrimônio que será repassado aos seus
dependentes. Contudo, também existem leis de pensões específicas, que
geram direitos a pensionistas militares e a civis que, na expressão exata
utilizada pela Marinha do Brasil:
(...) não atendiam aos requisitos impostos pelas necessidades das
Forças Armadas. Nesse universo, uns não contribuíram para a
pensão militar (a maioria) ou não contribuíram de forma
proporcional ao benefício concedido.
72
A primeira conclusão, portanto, é que diversas leis
73
geraram uma série
de instituidores de pensão, que, conforme a expressão da própria Marinha,
“não contribuíram de forma proporcional” em relação “ao benefício concedido”.
A questão é que, na análise dos gastos com pessoal, tanto aqueles que
recebem pensões consideradas ‘proporcionais’ pela Marinha, quanto os que
apenas foram beneficiados pela legislação, destacam-se em termos de
expressão de benefícios ganhos. Isso é o que demonstra a Tabela 5.
71
Fonte: site oficial da Marinha do Brasil:
www.mar.mil.br/menu_v/ingresse_na_marinha/pensao.htm. (Acesso em 1º/11/2009).
72
Obj. Cit.: Marinha do Brasil: www.mar.mil.br/menu_v/ingresse_na_marinha/pensao.htm.
(Acesso em 1º/11/2009).
73
Eis a legislação: Decreto-Lei n° 8.794, de 23 de janeiro de 1946, que estabelece pensão para
os herdeiros de ex-combatentes da FEB, na 2ª Guerra Mundial; Lei n° 3.738, de 4 de abril de
1960, que estabelece pensão para viúva de militar ou funcionário civil atacado de tuberculose
ativa, alienação mental, neoplasia maligna, cegueira, lepra, paralisia ou cardiopatia grave; Lei
n° 4.242, de 17 de julho de 1963, que estabelece pensão de 2° Sargento para os ex-
combatentes da 2ª Guerra Mundial, incapacitados, que participaram ativamente das operações
de guerra.
49
Tabela 5
Quantidade de militares ativos, inativos e quantidade de pensionistas*
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ativos
320.822 322.423 321.448 277.531 321.466 328.087 325.987 279.313 321.844 346.014 325.237 424.398 426.771 427.698
Inativos
117.509 122.512 124.801 119.013 128.252 128.630 129.387 129.801 130.394 130.941 132.808 134.109 135.088 138.009
Inst. Pensão
150.423 153.705 156.636 168.371 164.398 167.697 171.044 173.963 177.143 182.120 186.014 189.723 190.797 191.700
Inativos + Inst. Pensão
267.932 276.217 281.437 287.384 292.650 296.327 300.431 303.764 307.537 313.061 318.822 323.832 325.885 329.709
Ativos+ Inat.+Pensão
588.754 598.640 602.885 564.915 614.116 624.414 626.418 583.077 629.381 659.075 644.059 748.230 752.656 757.407
Proporção: Ativos/
Inat.+Pensão
1,20
1,17
1,14
0,97
1,10
1,11
1,09
0,92
1,05
1,11
1,02
1,31
1,31
1,30
*Exclusive civis que trabalham no Ministério da Defesa; (Elaboração Própria); Fonte: 1995/2007 - SIAFI/MF - Fonte: 2008 - SRH/MP e STN/MP
OBS: para fins de quantitativo, extrair o “efetivo variável”, ou seja, militares que não seguem carreira (em 2009, 40 mil no Exército, contra 100 mil de 2008).
74
74
Os números de 2008 do Ministério da Defesa na publicação: “Avaliação Atuarial dos Compromissos Financeiros da União com os Militares das Forças
Armadas e seus Pensionistas” divergem dos dados do Ministério do Planejamento da seguinte forma: Ano de 2008: Militares Ativos: 252.720; Militares
Inativos: 134.829; Pensionistas: 148.806; Total: 536.355, desconsiderado o efetivo variável. In: MINISTÉRIO DA DEFESA. Avaliação Atuarial dos
Compromissos Financeiros da União com os Militares das Forças Armadas e seus Pensionistas. Secretaria de Organização Institucional. Departamento de
Organização e Legislação. Brasília, 2009. pp. 14. Disponível em:
www.planalto.gov.br/ccivil/projetos/PLN/2009/ANEXOS%20LDO/MSG255-4.7_ANEXO%20IV.7%20Militares.pdf. (Acesso em 10 de novembro de 2009).
50
De elaboração própria, a Tabela foi gerada com a junção de dados do
SIAFI, da Secretaria de Recursos Humanos (SRH) e da Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) – ambas, estas, componentes do Ministério do Planejamento.
Nela estão desconsiderados os civis que trabalham na defesa e o efetivo
variável, formado por jovens que frequentam serviço militar obrigatório, sem,
necessariamente, seguir carreira. A primeira constatação, em relação à Tabela,
é que a folha de pagamento das Forças Armadas Brasileiras contabilizou, até
2008, 757.407 pessoas, das quais:
• 427.698 militares na ativa;
• 138.009 inativos;
• 191.700 instituidores de pensão.
Ou seja: a soma de inativos e instituidores de pensão é de 329.709
pessoas, com quase 100 mil pessoas a menos que o total de militares na ativa.
A análise visual da Tabela 5 é efetuada no Gráfico 10, onde se pode
comparar o quantitativo de militares na ativa – 56%, em contraste com os
inativos e instituidores de pensão, que somam 44% do total de beneficiários.
Gráfico 10
51
Tabela 6
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo*
Em R$ milhões correntes
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ativos
3.864,6
4.096,8
4.222,7
5.267,9
4.140,3
5.769,5
6.375,6
8.293,9
7.898,7
7.724,9
8.256,7
9.635,6
10.216,1
11.960,1
Inativos
2.599,0
2.924,1
3.071,1
3.715,6
4.113,0
4.362,2
6.402,8
6.613,6
7.096,2
7.462,1
8.022,1
9.234,7
10.068,8
11.353,3
Instituidor de Pensão
1.943,0
2.033,6
2.494,7
2.918,7
3.278,9
3.484,6
4.471,4
5.042,8
5.078,4
5.432,7
6.281,4
6.971,1
7.482,8
8.629,4
Inat.+ Inst. de Pensão
4.542,0
4.957,7
5.565,8
6.634,3
7.391,9
7.846,8
10.874,2
11.656,4
12.174,6
12.894,8
14.303,5
16.205,8
17.551,6
19.982,7
Militares (Total)
8.406,6
9.054,4
9.788,5
11.902,2
11.532,2
13.616,3
17.249,8
19.950,3
20.073,3
20.619,6
22.560,2
25.841,4
27.767,8
31.942,7
Proporção:
Inat.+Pensão/Ativos
1,18
1,21
1,32
1,26
1,79
1,36
1,71
1,41
1,54
1,67
1,73
1,68
1,72
1,67
*Exclusive civis que trabalham no Ministério da Defesa; (Elaboração Própria com dados do SIAFI)
Tabela 7
Despesa Anual de Pessoal Militar, segundo a situação de vínculo*
Em R$ milhões de 2008
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ativos
11.543,9
11.015,3
10.521,4
12.634,5
8.920,4
10.926,0
10.940,1
12.538,5
9.724,2
8.692,9
8.768,3
10.072,2
11.364,2
11.960,1
Inativos
7.763,4
7.862,2
7.652,0
8.911,5
8.861,5
8.260,9
10.986,8
9.998,3
8.736,2
8.397,2
8.519,2
9.653,2
11.200,3
11.353,3
Instituidor de Pensão
5.803,9
5.467,9
6.215,9
7.000,2
7.064,4
6.598,9
7.672,6
7.623,6
6.252,1
6.113,5
6.670,6
7.287,0
8.323,7
8.629,4
Inat.+ Inst. de Pensão
13.567,3
13.330,1
13.867,9
15.911,7
15.926,0
14.859,8
18.659,4
17.621,8
14.988,3
14.510,7
15.189,8
16.940,1
19.524,0
19.982,7
Militares (Total)
25.111,2
24.345,4
24.389,3
28.546,2
24.846,3
25.785,8
29.599,5
30.160,3
24.712,5
23.203,6
23.958,1
27.012,4
30.888,2
31.942,8
Proporção:
Inat.+Pensão/Ativos
1,18
1,21
1,32
1,26
1,79
1,36
1,71
1,41
1,54
1,67
1,73
1,68
1,72
1,67
*Exclusive civis que trabalham no Ministério da Defesa; (Elaboração Própria)
52
A segunda conclusão é que a proporção de ativos sobre a somatória de
inativos e instituidores de pensão é de 1,3, contudo, quando se trata de gastos,
essa proporção se inverte, de modo que: instituidores de pensão, somados a
inativos, constituem uma proporção de despesas de 1,67 sobre os militares na
ativa, conforme demonstram as Tabelas 6 e 7.
Nestas, é possível avaliar como o orçamento de pessoal do Ministério da
Defesa é distribuído entre o seu quantitativo militar. Na primeira Tabela, em
relação a R$ correntes e, na segunda, corrigidos pelo IGP-DI.
A proporção do aumento corrente das despesas em pessoal é
evidenciado no Gráfico 11, onde fica clara a desproporção do aumento de
gastos com inativos e instituidores em pensão em relação a militares na ativa.
Gráfico 11
Para se ter uma ideia mais exata de como esses valores são
distribuídos, calculamos a renda per capita dos militares em R$ correntes
(Tabela 8) e, em seguida, na Tabela 9, a atualizamos para R$ de 2008.
53
Tabela 8
Renda per capita dos Militares*
Em R$ correntes
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ativos
1.204,6 1.270,6 1.313,6 1.898,1 1.287,9 1.758,5 1.955,8 2.969,4 2.454,2 2.232,5 2.538,7 2.270,4 2.393,8 2.796,4
Inativos
2.211,7 2.386,8 2.460,8 3.122,0 3.207,0 3.391,3 4.948,6 5.095,2 5.442,1 5.698,8 6.040,4 6.886,0 7.453,5 8.226,5
Inst. Pensão
1.291,7 1.323,1 1.592,7 1.733,5 1.994,5 2.077,9 2.614,2 2.898,8 2.866,8 2.983,0 3.376,8 3.674,4 3.921,9 4.501,5
Proporção:
Inat.+Pensão/Ativos
2,91
2,92
3,09
2,56
4,04
3,11
3,87
2,69
3,39
3,89
3,71
4,65
4,75
4,55
*Exclusive civis que trabalham no Ministério da Defesa; (Elaboração Própria)
Tabela 9
Renda per capita dos Militares*
Em R$ de 2008
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Ativos
3.598,2 3.416,4 3.273,1 4.552,5 2.774,9 3.330,2 3.356,0 4.489,1 3.021,4 2.512,3 2.696,0 2.373,3 2.662,8 2.796,4
Inativos
6.606,7 6.417,5 6.131,4 7.487,8 6.909,5 6.422,2 8.491,4 7.702,8 6.699,9 6.413,0 6.414,6 7.198,0 8.291,1 8.226,5
Inst. Pensão
3.858,4 3.557,4 3.968,3 4.157,6 4.297,2 3.935,0 4.485,8 4.382,3 3.529,4 3.356,8 3.586,1 3.840,9 4.362,6 4.501,5
Proporção:
Inat.+Pensão/Ativos
2,91
2,92
3,09
2,56
4,04
3,11
3,87
2,69
3,39
3,89
3,71
4,65
4,75
4,55
*Exclusive civis que trabalham no Ministério da Defesa; (Elaboração Própria)
54
A terceira conclusão é, assim, demonstrada no Gráfico 12,
representando a Tabela 9, que elaboramos para tornar nítido o desequilíbrio,
em valores deflacionados, na distribuição per capita de salários pagos pelo
Ministério da Defesa a militares ativos, inativos e a instituidores de pensão.
Assim, em dezembro de 2008, a renda per capita dos militares na ativa
foi de R$ 2.796,40, enquanto a dos militares inativos foi de 8.226,50 e dos
instituidores de pensão de R$ 4.501,50.
Gráfico 12
A quarta conclusão é o resultado desse desequilíbrio, pois embora os
militares na ativa representem 56% do total do efetivo, frente a 44% da
somatória de inativos e instituidores de pensão, cerca de 37% dos recursos são
destinados aos militares da ativa, contra 63% dos demais. O desequilíbrio
atuarial decorrente torna-se claro ao comparar-se o Gráfico 10 ao Gráfico 13. O
que leva à quinta conclusão: em 2008, inativos e instituidores de pensão,
somados, ganharam 4,55 vezes a mais do que militares na ativa.
A sexta conclusão, com base na Tabela 9, é que essa desproporção
vem se mantendo ao longo do período estudado, de modo que, como os
militares não possuem um regime próprio de previdência, o seu desequilíbrio
atuarial incide diretamente sobre os recursos do INSS.
55
Gráfico 13
Por fim, esta análise leva à conclusão de que, embora de 1995 a 2008 o
orçamento de defesa tenha se mantido como o terceiro maior da União – atrás,
apenas, de Previdência e Saúde (conforme apresentado na Tabela 33, da
Conclusão), tal fato mascara a ineficiência no emprego dos recursos. Ou seja:
em relação às outras pastas do governo, se gasta um valor considerável, o que
deixa implícita a questão de que dificilmente esse orçamento irá aumentar para
além das proporções normais de crescimento econômico do Brasil – como,
aliás, ocorreu ao longo do período estudado, com a ênfase de que, como
demonstra o início deste Capítulo, em relação às despesas primárias do País,
os recursos foram ficando cada vez menores ao longo dos anos estudados.
75
Já no concernente ao direcionamento das despesas, a presente seção
evidenciou que, num orçamento tão volumoso na comparação às demais áreas
governamentais, a maior parte dos recursos são absorvidos – em percentuais
75
Com ideia semelhante: DINIZ, Eugênio, 2008, in Defesa, orçamento e projeto de força, p. 12:
“O que tudo isso indica é que aumentos da verba orçamentária alocada às Forças Armadas
brasileiras não deverão resolver carências de equipamento combatente, pois tenderão a ser
absorvidas pelas despesas com inativos – a não ser que esses aumentos fossem muito
significativos, o que ou não parece condizente com a realidade orçamentária brasileira, ou
implicará sacrifícios substanciais em outras áreas, sendo as candidatas mais óbvias, em função
do volume de recursos, seriam a saúde e a educação.”
56
que variam, anualmente, entre 75% e 80% do montante – para o pagamento da
folha, dos quais, cerca 62% para inativos e instituidores de pensão, restando
em torno de 38% para militares na ativa.
Quanto à qualidade dos demais gastos, ao se observar os Relatórios de
Avaliação dos Planos Plurianuais, produzidos pelo próprio Ministério da
Defesa, fica claro que a maior parte dos recursos não são utilizados, sequer,
para a atividade fim da defesa. Neste sentido, enfatiza Luís Fernando Nogueira
Pompeu:
76
(...) o fato de a maior parte dos recursos – cerca de 80% em
média – estarem sendo empregados em atividades classificadas
pelo próprio MD como não sendo tipicamente de defesa, parece
indicar haver a necessidade de se repensar a estrutura de gastos
do MD.
77
De fato, o Relatório de Avaliação produzido em 2008 é incisivo:
Ressalta-se que, deste total, boa parte do aumento de gastos foi
direcionada a rubricas dentro do próprio Ministério, como Pessoal
(Ativo e Inativo), Serviço de Saúde das Forças Armadas, Apoio
Administrativo e Reserva de Contingência, as quais não se
enquadram tipicamente como atividades de Defesa.
78
Já o Relatório de 2009 (com ano base de 2008) parece dar uma
“resposta” ao fato dos recursos estarem sendo direcionados a outras áreas que
não as de atividade-fim da defesa:
O Governo tem utilizado as Forças Armadas, por intermédio do
Ministério da Defesa, em ações voltadas para o desenvolvimento
nacional e em iniciativas de apoio à sociedade civil, sem
comprometimento de sua missão principal de manutenção da
soberania e da integridade territorial, atendendo ao objetivo
setorial de apoiar as ações do governo para o desenvolvimento do
país.
79
76
Observando o Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007: exercício 2008 – ano base 2007,
Caderno 5 – Ministério da Defesa, 2008. 258 p.
77
POMPEU. Obj. Cit. pp. 39 e 40.
78
MINISTÉRIO DA DEFESA. Relatório de Avaliação do PPA 2004-2007. Obj. Cit. pp. 11.
Disponível em:
www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/plano_plurianual/avaliacao_PPA/rela
torio_2008/08_PPA_Aval_cad05_MD.pdf. (Acesso em 1º/11/2009).
79
MINISTÉRIO DA DEFESA. Plano Plurianual, 2008-2011. Relatório de Avaliação. Exercício
2009, Ano Base 2008. Brasília, 2009. 171 p. Obj. Cit. pp. 13. Disponível em:
57
Evidentemente, qualquer conclusão que se possa fazer, no presente
estudo, quanto à qualidade dos gastos do Ministério de Defesa, precisa estar
alicerçada sobre as rubricas de execução orçamentária. É por esse motivo que,
para além das “autocríticas” e “autorespostas” que a defesa e o governo em
geral possam dar a si, a sociedade só tem possibilidade de participar do
processo de accountability quando há transparência pública.
Fica evidente, portanto, a necessidade de a população ter acesso às
informações – não de recortes de determinados períodos e nem só de
relatórios apresentados pelos gestores – mas sim dados integrais e completos,
onde os próprios interessados, sejam estudiosos ou cidadãos em geral (que,
afinal de contas, pagam os seus impostos e contribuem para o Estado
Brasileiro existir), possam fazer juízo de como vêm sendo administrados os
recursos públicos do País. Para tanto, o próximo Capítulo deste estudo é
voltado, quase na totalidade, à exposição e apontamentos sobre os itens da
execução orçamentária do Ministério da Defesa do Brasil.
www.efsur.org/portal/page/portal/TCU/comunidades/gestao_orcamentaria/programacao_orcam
entaria/PPA-2008-11.pdf. (Acesso em 1º/11/2009).
Capítulo 3
Apontamentos sobre a execução orçamentária do
Ministério da Defesa: de 2000 a 2008
A execução orçamentária do Ministério da Defesa de 2000 a 2008 – que é
objeto deste estudo – é apresentada, com o máximo de preservação possível
das informações e formatação visual fornecidas pelo governo brasileiro – no
Anexo 1, conforme a disposição descrita abaixo:
Na primeira parte, da página 1 a 2, consta a despesa total por unidade
orçamentária do Ministério.
A segunda, da página 3 a 5 elenca a despesa total por grupo de
despesa.
Na terceira – páginas 6 a 9 – pode-se visualizar a distribuição da
despesa de pessoal.
A despesa de custeio e investimentos por unidade orçamentária é
compreendida na quarta parte, nas páginas 10 e 11.
Das páginas 12 até a 17 é exibida a despesa de custeio e investimentos
por fonte de recursos, perfazendo a quinta parte.
O conteúdo exposto da página 18 até a 22 delineia a sexta parte:
despesa de custeio e investimentos por principais programas e ações.
A sétima parte, das páginas 23 a 60, expressa a despesa total por
unidade orçamentária, programa e ação.
Por fim, a oitava parte, dentre as páginas 61 a 78, demonstra a
arrecadação das receitas.
No presente Capítulo, portanto, tendo em vista os dados apresentados
no Anexo 1, são feitos apontamentos inauguratórios referentes aos gastos do
Ministério da Defesa. Deste modo, se por um lado, o período de pesquisa
dedicado ao presente estudo foi utilizado, quase na íntegra, a reunir as
informações que possibilitem accountability da defesa brasileira, por outro,
neste Capítulo são geradas as primeiras observações referentes aos dados
obtidos, de forma a avançar, tanto na geração de accounts, quanto na
fundamentação de futuros estudos nesta área.
59
Nota sobre a apresentação das rubricas orçamentárias
A primeira constatação de qualquer cidadão ao observar a execução
orçamentária do Ministério da Defesa é a de que os dados não foram feitos
para ser amplamente entendidos. No máximo – e se for o caso – podem acabar
sendo apresentados, tal qual ocorre através deste estudo, contudo, rubricas
são geradas, alteradas, suprimidas e transformadas sem qualquer
esclarecimento de como, quando, por que e como isso ocorreu. A simples
divulgação, portanto, dos números, não significa, necessariamente,
transparência pública, já que ao buscar-se transparência, há de se demonstrar
o máximo de informações possíveis, e não o mínimo – que perfaz, apenas, as
absolutamente necessárias.
Esta observação é dirigida à divulgação da execução orçamentária à luz
do princípio da publicidade do governo brasileiro como um todo, e não somente
ao Ministério da Defesa, já que, conforme expressado, os dados do Anexo 1
provêm, quase na totalidade, dos instrumentos governamentais de
gerenciamento SIDOR e SIAFI.
Primeira parte: despesa total por unidade orçamentária
Fazendo-se a análise percentual da Tabela 10 (que reproduz a página 2
do Anexo 1) pode-se constatar que a Administração Central somada à Anac
manteve uma média de 4% do total dos recursos, sendo os anos de maior
percentual os de 2005 e 2007, quando obtiveram 5% do montante, e o menor,
o de 2008, quando ficaram com 2% do rateio. Considerando-se que a Anac só
foi orçamentariamente criada em 2006, constata-se, portanto, que a sua
participação não influenciou significativamente o percentual da divisão de
recursos.
Entre os comandos militares, a Marinha teve a média de 26% do total da
divisão no período estudado. Seu ano de menor participação no orçamento
total em relação às demais forças foi o de 2000, quando obteve 24% do
montante. O ano de maior participação foi o de 2005, quando lhe coube 28%.
O Exército é a força que, percentualmente, mais recebeu recursos, com
uma média de 46% do total orçamentário. O ano de maior retração foi o de
60
2004, quando ficou com 44%, e o de maior, foi o de 2003, quando obteve 47%
do montante.
Tabela 10
A Marinha é a força que, na comparação às demais, recebeu
percentualmente menos recursos durante o período estudado, com na média
de 24% do total do orçamento. O lapso temporal de maior obtenção foi o de
2000, quando recebeu 27% do total (ultrapassando a média da Aeronáutica).
Os anos de maior retração foram os de 2005, 2006 e 2007, quando obteve
23% do montante. Nitidamente, os percentuais que não foram repassados à
Marinha neste período de queda percentual, foram proporcionalmente
revertidos à Aeronáutica.
Quanto à análise nominal, pode-se visualizar que o orçamento da Anac
quase triplica em três anos, chegando a R$ 220 milhões em 2008.
Por outro lado, o Fundo do Ministério da Defesa, que em 2000 teve uma
despesa de R$ 3,5 milhões e, em 2003 chegou a R$ 5,9 milhões, em 2008 teve
a sua menor despesa, chegando a R$ 639 mil.
Já o Fundo Aeroviário, que chegou a ter uma despesa de R$ 95.232
milhões em 2004, nos anos de 2007 e 2008 teve despesa zero. O contrário
61
ocorre com a Indústria de Material Bélico, que após ter recebido despesa zero
de 2000 a 2007, em 2008 recebe uma injeção de recursos de R$ 131.768
milhões. Em ambos os casos, é possível deduzir, apenas pela visualização,
que as rubricas orçamentárias foram criadas ou extintas, o que não fica claro é
quando os campos não contêm quaisquer números, nem mesmo o zero, como
ocorre com o Tribunal Marítimo, cujos valores simplesmente desaparecem a
partir de 2003, ficando em branco desde então.
Segunda parte: despesa total por grupo de despesa
Na Tabela 11 (página 4 do Anexo 1) pode-se observar que a
Administração Central não teve dívida em 2008, após ter passado por um pico
orçamentário de R$ 651.117 milhões em 2006, apesar disso, também o item
custeio e investimentos, depois de ter obtido R$ 1.234.817 bilhão em 2007, foi
reduzido quase pela metade em 2008, passando a R$ 775.106 milhões em
2008. Ou seja: não se gastou em dívida e também se gastou
consideravelmente menos em custeio e investimentos.
Tabela 11
Cabe ressaltar que o desenho orçamentário da Administração Central e
da Anac apresentam contrastes na forma de administração dos recursos em
relação às forças. Guardadas as diferenças organizacionais, percebe-se que
em 2000, quando o Ministério da Defesa inicia o seu primeiro período
orçamentário como instituição, 79% dos recursos da Administração Central
foram empregados em custeio e investimentos, 4% em pessoal e 16% em
62
dívidas. Os custeios e investimentos vão decrescendo, então, e as dívidas e
despesas de pessoal aumentando até 2003. Neste ano, o percentual da dívida
chegou a 59% do orçamento da Administração Central, enquanto que, pessoal
foram a 9% e custeio e investimentos a 32%. As dívidas são, então, enxugadas
até 2006, quando é criada a Anac. Em 2007 elas voltam a decrescer e o
desenho do ano de 2008 é completamente contrastante com a estrutura das
forças: já que o item custeio e investimentos atinge 89% do total do orçamento,
pessoal 11% e a dívida é zero.
Na Tabela 12 (página 5 do Anexo 1) desponta o fato de que a média de
gastos com dívida na Aeronáutica é de 5% do total do orçamento de 2000 a
2008. As despesas com pessoal atingem a média de 64% e custeio e
investimentos a média de 30% – perfazendo-se na força que,
proporcionalmente, em relação ao próprio orçamento, mais contabilizou neste
item. É curioso como, em 2003, os gastos em pessoal saltam dos 63%
contabilizados em 2002, para 71% do total orçamentário da força, inclusive
porque, no ano seguinte – 2004 – são retraídos para 64% e caem para 58% no
exercício posterior, em 2005.
Tabela 12
63
A média dos gastos do Exército no período em questão é de 2% em
dívida, 88% em pessoal e 10% em custeio e investimentos. Trata-se da força
que, tanto percentualmente, quanto em valores reais, mais gastou com
pessoal. Assim como ocorre com a Marinha, o ano de 2003 é o que registra
maior percentual de despesas em pessoal para o Exército, atingindo o pico de
91% do total de seu orçamento. Também é interessante observar-se que, em
2000, a força empenhou 4% de seu orçamento em dívida e 10% em custeio e
investimentos, somando 14%. Em 2001, a dívida representa 5%, enquanto
custeio e investimentos alcançam 9%, somando, novamente, 14%. O mesmo
ocorre em 2002, exceto pelo fato da dívida aumentar para 6%, elevando a
somatória para 15%. A partir de então, em 2003 e 2004, a dívida se retrai para
1% e acaba desaparecendo de 2005 a 2008. Os gastos em custeio e
investimento, no entanto, se mantêm entre 10% e 12% do total do orçamento
da força, ou seja: novamente o corte do item dívida não representou o aumento
proporcional dos custeios e investimentos. Trata-se da força que,
percentualmente em relação ao próprio orçamento, menos obteve
investimentos.
A média da dívida da Marinha no período em questão ficou em 5% do
seu total orçamentário, enquanto pessoal ficou em 80% e custeio e
investimentos, 15%. Assim como ocorre com o Exército, a redução do
percentual em dívida – que no ano de 2000 atingiu 11% do total de seu
orçamento – não aumentou, proporcionalmente o item de custeio e
investimentos. Este, em 2000, chegou ao pico de 19% do orçamento da força,
que somado à dívida, atingiu 30%. Em 2007 e 2008, custeio e investimentos
mantiveram 17% e 18% do total orçamentário, enquanto a dívida foi zero.
Evidentemente, nem todo o endividamento gerado nas Forças Armadas
pode ser aplicado em itens enquadráveis como de custeio e investimentos, no
entanto, considerando-se que a única opção orçamentária restante nas
rubricas é o item de pessoal e, ressaltando que, além deste atingir os maiores
índices em todos os orçamentos em questão, bem como, ser previsto,
anualmente como despesa primária, é forçoso concluir-se que quando o item
dívida decresce e não é, proporcionalmente, aumentado o item custeio e
investimentos, está se gastando menos na manutenção e melhoria das forças.
64
Terceira parte: distribuição da despesa de pessoal
Na Tabela 13 (página 7 do Anexo 1) verifica-se que, quanto à divisão
dos recursos de pessoal, na Administração Central somada à Anac, os inativos
representam uma média 19%, enquanto os ativos, 81% do total orçamentário.
É o único caso em que isso ocorre nos dados em questão, pois os inativos
ficam com as maiores fatias do orçamento em todos os comandos.
Tabela 13
80
Na Aeronáutica o total de inativos contabilizou 57%, contrastando com
os 43% na ativa.
Por sua vez, na Marinha o contraste é ainda maior, com a média de 62%
de inativos e 38% de ativos no período estudado.
O Exército apresentou o maior desequilíbrio de todas as forças, com a
média de 65% de inativos e 35% de ativos.
A única forma de analisarem-se, adequadamente, os dados da página 8
é cruzando-os com o número de beneficiários que receberam vencimentos ou
80
Note-se que o título da Tabela: “Execução Orçamentária de 2000 a 2007 – Pessoal e
Encargos Sociais” está errado, já que os dados se estendem até o ano de 2008. Ainda assim,
por tratar-se de informação primária, optou-se por publicá-la dessa forma.
65
encargos sociais. Neste estudo, parte desse quantitativo é delineado no
Capítulo 2, no entanto, é impraticável comparar-se o salário de civis que atuam
no Ministério da Defesa ao de militares, quando se tem acesso apenas ao
montante gasto, e não como tais despesas foram divididas.
Por outro lado, é curioso, nos dados da Tabela 14 (página 9 do Anexo
1), que os gastos com militares na Administração Central só ocorram de 2003 a
2006.
Tabela 14
Nos demais anos, inclusive 2007 e 2008, o montante dessas despesas é
zero, o que leva à conclusão de que, se excetuado o período de 2003 a 2006,
somente civis trabalharam na Administração Central do Ministério da Defesa.
Quarta parte: despesa de custeio e investimentos por unidade
orçamentária
Comparando-se apenas os itens de custeio e investimentos das três
forças – Tabela 15 e página 11 do Anexo 1 – a Aeronáutica contabiliza os
66
maiores percentuais, chegando à média de 49% do total, enquanto o Exercito
fica em segundo, com 28% e a Marinha em último, com 23%.
É interessante que a ordem nem sempre foi essa: em 2000 e 2001 a
Marinha ainda obtinha percentualmente mais custeio e investimentos que o
Exército. Em 2000 aquela contabilizou 28,8% dos itens, enquanto que o este
obteve 25,8% e a Aeronáutica 45,4%.
Em 2001, embora descendente, a Marinha continuou na frente do
Exército, com 26,5% do total dos itens, enquanto este ficou com 23% e a
Aeronáutica 50,5%.
Em 2002, porém, a situação se inverte e a Marinha passa a obter 19,8%,
ao passo que o Exército dispara para 28,7% e a Aeronáutica se mantém no
topo, com 51,4%.
Tabela 15
Quinta parte: despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos
Destaca-se a grande quantidade de fontes próprias e vinculadas da
Anac para custeio e investimentos (página 13 do Anexo 1, bem como, Tabela
16), na relação com as fontes provenientes do tesouro livre. Nem a Anac, nem
67
a Administração Central, no entanto, recebem quaisquer recursos para custeio
e investimentos oriundos de convênios e doações.
Tabela 16
Na Tabela 17 (página 14 do Anexo 1) fica claro que a Marinha é a força
que menos recebe recursos de convênios e doações, na comparação com as
demais, apesar de, em 2008, ter recebido mais nessa rubrica do que a
Aeronáutica, a segunda que menos recebe.
No que diz respeito, exclusivamente, às fontes de recursos das três
forças (páginas 15, 16 e 17 do Anexo 1), constata-se que a Aeronáutica é a
que possui maior quantidade de fontes próprias e vinculadas (média de 44% de
2000 a 2008) em relação às provenientes do tesouro livre (56% no período),
para despesas de custeio e investimentos.
Em seguida vem a Marinha, com 34% dos recursos de origem própria e
vinculada e 66% do tesouro.
Por fim, o Exército contabilizou, em média, 30% de fontes próprias e
vinculadas contra 70 subsidiadas pelo tesouro para os itens de despesa e
investimentos.
68
Tabela 17
Sexta parte: despesa de custeio e investimentos por principais programas
e ações
Todas as despesas de custeio e investimentos, nos principais programas
e ações do Ministério da Defesa são discriminadas nessa seção. Ela
aprofunda, portanto, a quarta e a quinta partes do Anexo 1.
Dito isso, é nítido, na Tabela 18 (página 19 do Anexo 1), o quanto as
ações de caráter sigiloso possuem impacto pequeno no orçamento da
Administração Central, representando de R$ 10 mil a R$ 248 mil ao longo do
período estudado, exceto pelo ano de 2004, quando essa cifra saltou para R$
2.084 milhões. Além disso, na página 26 do Anexo 1 contabiliza-se valores de
R$ 29 mil a R$ 38 mil em ações sigilosas na gestão da Política de Defesa
Nacional. Já na página 28 do mesmo, despontam R$ 10 mil no ano de 2003,
embutidas no item de operações militares e R$ 162 mil inclusas como ações de
caráter sigiloso no preparo e emprego combinado das forças em 2008. No
Exército, tais ações vão de R$ 209 mil a R$ 1,8 milhão no programa de
adestramento e operações militares (página 42), além de R$ 3 milhões em
caráter sigiloso dentro do programa de preparo e emprego da força terrestre
69
em 2008 (página 45). No Comando da Marinha, as ações de caráter sigiloso
aparecem dentro do programa de adestramento e operações militares, de 2000
a 2007, como valores que vão de R$ 37 mil a R$ 90 mil (página 51), assim
como, no programa de preparo e emprego do poder naval, em 2008, com R$
160 mil (página 53). Dada a dimensão reduzida desses recursos perante o
orçamento total, não se justifica, portanto, que as demais rubricas da execução
orçamentária não sejam amplamente acessíveis e transparentes.
Tabela 18
Já a Tabela 19 (página 20 do Anexo 1) demonstra que a instrução militar
e adestramento na Aeronáutica teve uma curiosa retração em 2008, na
comparação com os três anos anteriores.
É fica especificado o quanto foi gasto em aquisição, “modernização” e
“revitalização” de aeronaves (expressões do próprio orçamento).
No caso do item aquisição, a maior despesa ocorre em 2008, quando
são gastos R$ 745 milhões, perante um prospecto que em 2000 gerou um
gasto de R$ 23 milhões.
O conteúdo também esclarece que o Sistema de Vigilância da Amazônia
(Sivam), após ter recebido uma injeção de R$ 133 milhões a título de “obras
70
civis” em 2000, fica três anos sem receber recursos: de 2001 a 2003. Então
passa a receber verbas de manutenção do sistema de aeronaves.
Tabela 19
Além disso, a Tabela 19 demonstra o quanto o País gastou, no custeio e
investimento de satélites e programas espaciais (como a participação na
construção da Estação Espacial Internacional), dentro do Programa Nacional
de Atividades Espaciais (PNAE): de R$ 1 milhão a R$ 5,8 milhões ao longo do
período estudado. Cabe ressaltar que o programa é comporto de por
cooperação financeira internacional.
Na Tabela 20 (página 21 do Anexo 1) torna-se claro que não foi
produzido material de emprego militar na Indústria Bélica até 2008, apesar de o
aumento de capital para a mesma ter sido, continuamente, acrescido de 2001 a
2007.
71
Tabela 20
Já a Tabela 21 (página 22 do Anexo 1) demonstra que o Programa
Nuclear da Marinha não possui uma constância na aplicação de recursos, com
picos que variam entre R$ 35 milhões e R$ 99 milhões, o que torna, no mínino,
questionável a prioridade dos estudos para o submarino e demais
aproveitamentos da tecnologia nuclear, tanto pela Marinha, quanto pelo Estado
brasileiro.
Não obstante, na página 54 pode-se observar a intermitência de tais
recursos no programa de tecnologia de uso naval.
Ainda no caso em questão, de 2000 a 2002 há despesas na ação de
construção do protótipo de submarino de propulsão nuclear, sendo que em
2003 o investimento para essa ação foi zero; em 2004, voltam a aparecer
recursos e depois não há mais investimentos no período estudado, exceto um
crédito extraordinário em 2005 (página 54).
Além disso, o desenvolvimento e aplicação de tecnologia nuclear em
pesquisas e empreendimentos conjuntos só aparece em 2004 e 2005.
72
Tabela 21
Sétima parte: despesa total por unidade orçamentária, programa e ação
A despesa total do Ministério da Defesa, organizada por cada rubrica de
unidade, programa e ação orçamentária, é apresentada nesta seção. Ela
profunda, assim, a primeira e segunda partes do Anexo 1.
A Tabela 22 (página 24 do Anexo 1) informa que foram investidos
recursos na intensificação da presença das Forças Armadas na fronteira do
País em 2001 e de 2004 a 2007, além das intensificações que ocorrem em
2002, 2003 e 2008 e despontam na página 28 e novamente em 2001 (página
27).
Já a página 25 demonstra a atuação das Forças Armadas para
contingência (em 2006), bem como, prevenção, preparação e enfrentamento
da pandemia de influenza, (em 2007). As páginas 26 e 27 exibem que, entre
2003 a 2006 foram realizados gastos com indenização a anistiados políticos-
militares
81
na Administração Central. Na Aeronáutica tais valores despontam
em 2008 (página 36), assim como no Exército (página 46). Não obstante, a
página 27 também esclarece que a única adequação do setor produtivo aos
81
Conforme a Lei 10.559, de 13/11/2002.
73
interesses da defesa nacional foi realizada em 2003, num montante de R$ 25
mil.
Tabela 22
Os recursos para o item de participação brasileira em missões de paz
despontam em 2003, com R$ 13 milhões e em 2008, com R$ 127 milhões –
Tabela 23 (página 28 do Anexo 1).
A Tabela 23 também delineia que os gastos com promoção da pesquisa
e do desenvolvimento científico e tecnológico ocorreram em 2006 e 2007, com
R$ 387 mil e R$ 363 mil, respectivamente.
Da mesma forma que a Administração Central, o Comando da
Aeronáutica gastou valores proporcionalmente reduzidos – que podem ser
visualizados na Tabela 23 (página 33 do Anexo 1), em ações de caráter
sigiloso, de 2000 a 2007 e, em 2008, não se realizaram gastos em tal ação.
74
Tabela 23
A Tabela 24 (página 34 do Anexo 1) chama a atenção para o fato de que
entre 2006 e 2008 não tenha havido despesas, na Aeronáutica, com ações de
especialização e aperfeiçoamento de oficiais e civis, tampouco de sargentos,
bem como, formação, tanto de oficiais, quanto de sargentos.
Além disso, de 2000 a 2005 não aparecem investimentos para a
formação desses quadros. Situação semelhante se passa com o Exército
(página 44): aperfeiçoamento de oficiais e sargentos ocorre de 2000 a 2005,
mas o item capacitação para ambos só desponta em 2006 e 2007.
Para finalizar, capacitação de oficiais e praças da Marinha, também só
ocorre em 2006 e 2007, assim como a formação de oficiais e praças se dá de
2000 a 2005 (página 56).
75
Tabela 24
Na Tabela 25 (página 45 do Anexo 1) fica nítido que o Exército gastou
R$ 200 mil, em 2008, para a segurança de autoridades, abrindo a questão de
por que essa atribuição lhe foi delegada.
Tabela 25
76
Já a Tabela 26 (página 47 do Anexo 1) confirma, como referido na
primeira parte deste Capítulo (relativa a despesa total por unidade
orçamentária), que a Indústria de Material Bélico do Brasil teve a sua primeira
despesa orçamentária em 2008, com R$ 131 milhões.
Tabela 26
Oitava parte: arrecadação das receitas
Nessa seção é apresentada a discriminação das fontes de recursos,
bem como, a descrição e montante das receitas no tesouro livre e de origem
vinculada. Trata-se de um aprofundamento descritivo relevante da quinta parte
do Anexo 1. Desse modo, a codificação das fontes constantes no orçamento do
Ministério da Defesa é a seguinte:
82
142: Compensações Financeiras pela Exploração de Petróleo ou Gás
Natural;
82
A legenda completa das fontes de recursos pode ser visualizada em:
www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/orcamento/OR2005/Red_Final/vol1/VO
L1-quadro9.pdf. (Acesso em 10/11/2009).
77
150: Recursos Próprios Não-Financeiros;
172: Outras Contribuições Econômicas;
174: Taxas pelo Exercício do Poder de Polícia;
175: Taxas por Serviços Públicos;
176: Outras Contribuições Sociais;
180: Recursos Próprios Financeiros;
181: Recursos de Convênios;
250: Recursos Próprios Não-Financeiros;
280: Recursos Próprios Financeiros;
281: Recursos de Convênios;
296: Doações de Pessoas ou Instituições Privadas Nacionais.
Assim, o Fundo do Ministério da Defesa, cujos dados estão registrado na
Tabela 27 (página 61 do Anexo 1) possui, como fontes livres de arrecadação, a
250 e a 280. Ambas tiveram redução significativa no montante do orçamento
de 2000 a 2008, sendo que os recursos próprios não-financeiros passaram de
R$ 1,9 milhão em 2000 para R$ 781 mil em 2008, enquanto que, os recursos
próprios financeiros passaram de R$ 3,4 milhões em 2000 para R$ 1,4 milhão
em 2008.
Tabela 27
O Fundo de Administração do Hospital das Forças Armadas (Tabela 28
e página 62 do Anexo 1) tem como fontes livres a 150, a 174 e a 180. A
primeira apresentou oscilações e forte queda até chegar a 2004, quando
78
proporcionou R$ 9,7 milhões, subindo posteriormente e fechando 2008 com
R$16,3 milhões. A segunda e a terceira fontes pouco influenciaram o
orçamento do Hospital das Forças Armadas ao longo do período pesquisado.
Tabela 28
Já o Fundo do Serviço Militar (Tabela 29 e página 63 do Anexo 1) possui
as fontes livres 180, 174 e 175. Os recursos próprios financeiros tiveram
aumento progressivo de 2000 (quando contabilizavam R$ 454 mil) a 2008,
quando alcançaram R$ 1,05 milhão.
Por sua vez, as taxas pelo exercício do poder de polícia e as taxas por
serviços públicos oscilaram durante o período, embora tenham aumentado,
confirmando que a participação do serviço militar para além de suas atividades-
fim tem sido constante.
Tabela 29
79
A Caixa de Financiamento Imobiliário da Aeronáutica (Tabela 30 e
página 64 do Anexo 1), que tem como fontes de recursos livres a 250 e a 280
contraiu redução de R$ 1,4 milhão em 2000 para R$ 255 mil em 2008 nos seus
recursos próprios não-financeiros, bem como, uma contração de R$ 5,2 milhão
em 2000 para R$ 4,8 milhão em 2008 nos seus recursos próprios financeiros,
após ter passado por um pico de R$ 7,1 milhão em 2001.
Tabela 30
O Fundo Aeronáutico (páginas 65 e 66) possui como fonte livre a 250, a
280, bem como, as fontes vinculadas 250 e 281. Todas tiveram aumento
significativo no período estudado, exceto a última, de recursos de convênios,
que caiu, ano a ano, desde 2000 (quando era de R$ 7,5 milhões) até 2008,
quando fechou com R$ 2,7 milhões.
As fontes livres da Agência Nacional de Aviação Civil, dispostas na
Tabela 31 (página 67 do Anexo 1) são a 150, 174, 180, 250 e a 280, enquanto
que as vinculadas são a 172 e a 176. A fonte 150 (de recursos próprios não-
financeiros), após ter alcançado um pico de R$ 40 milhões em 2007, a título de
serviços de inspeção e fiscalização, fechou 2008 sem recursos. Um caso
semelhante ocorreu com a fonte 180 (de recursos próprios financeiros) que
passou de R$ 13 milhões em 2007, a título de remuneração de depósitos
financeiros, para zero em 2008. Uma fonte que envolve diretamente o público e
que teve grande retração foi a classificada dentro de outras contribuições
econômicas (172), a título de adicional sobre as tarifas de passagens aéreas,
80
que em 2000 era arrecadada num montante de R$ 35 milhões e que, em 2008
(lembrando que a Anac foi criada em 2006) fechou o ano com R$ 119 mil reais.
Tabela 31
O Comando do Exército (página 68) possui a fonte vinculada 181, que
oscilou de R$ 11 milhões, em 2003, a R$ 59 milhões, em 2007, fechando 2008
com R$ 42 milhões, demonstrando a inconstância no repasse de recursos dos
convênios do Exército.
A Fundação Osório (página 69) tem como fontes livres a 250 e a 296. A
primeira aumentou, progressivamente, de 2000 (quando era de R$ 1,1 milhão)
para 2008, quando chegou a R$ 2,4 milhões. Dado o caráter da instituição, a
maior contribuição para esse desempenho está na natureza da receita de
serviços educacionais.
Já o Fundo do Exército (páginas 70, 71 e 72) possui como fontes livres a
250 e a 280, além das vinculadas 174 e 250. Todas tiveram oscilações com
tendência ao aumento durante o período em questão.
O Comando da Marinha (página 73) possui como fonte vinculada a 142,
formada, essencialmente, de royalties pela produção e excedentes de petróleo
e gás natural em plataforma. O crescimento desses recursos foram
81
substanciais e constantes, partindo de R$ 272 milhões em 2000, para 1,7
bilhão em 2008.
Tabela 32
O Fundo Naval, apresentado na Tabela 32 (bem como, nas páginas 74,
75 e 76 do Anexo 1) tem como fontes livres a 172, 174, 250 e 280 e como
vinculadas as 135, 250 e 281. Na fonte 280, mais precisamente na natureza da
receita de remuneração de depósitos bancários, percebe-se uma constante
fonte de recursos para o Fundo que em 2008 totalizava R$ 121 milhões.
O Fundo de Desenvolvimento do Ensino Profissional Marítimo (páginas
77 e 78) possui como fontes livres a 250 e a 280, bem como, a vinculada 135.
A maior natureza de receita do Fundo é a de serviços educacionais que, no
entanto, após alcançar um pico de R$ 665 milhões em 2001, fecharam 2008
com R$ 255 milhões.
Conclusão
A fim de organizar as diversas considerações desencadeadas pelas
informações apresentadas no estudo, este Capítulo é dividido em sete tópicos,
correspondentes a nove conclusões.
O primeiro tópico é concernente à crise de identidade que a execução
orçamentária demonstra sobre as atividades exercidas pelo Ministério da
Defesa em contraponto às atividades-fim deste.
O segundo diz respeito ao rompimento do histórico orçamentário perante
o pleiteamento de recursos para a execução da Estratégia Nacional de Defesa.
O terceiro relata a dificuldade de se procurar angariar recursos públicos
tendo-se em vista uma trajetória de pouca transparência.
O quarto demonstra, através da forma de aquisição de equipamentos
pelo endividamento, a falta de uma política de Estado para a defesa.
O quinto evidencia os cortes orçamentários ao longo do histórico
orçamentário e promove uma perspectiva de tal governança.
O sexto exibe a postura do Ministério da Defesa perante o seu
desequilíbrio atuarial.
O sétimo descreve a impossibilidade de se gerar accountability sem
informações e aponta um horizonte para os dados apresentados neste estudo.
Crise de identidade
As atribuições legais das Forças Armadas Brasileiras são estabelecidas
no “caput” do artigo 142 da Constituição Federal de 1988, onde lhes é
conferido um mandato consubstanciado em três pilares:
83
1. Defesa da Pátria;
2. Garantia dos poderes constitucionais;
3. Garantia da lei e da ordem.
83
“Art. 142 - As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica,
são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na
disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da
Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da
ordem.”
83
Tais atribuições, por sua vez, desdobram-se em diversas facetas não
explícitas pela lei, o que acarreta em que, determinadas tarefas delegadas às
Forças Armadas sejam constantemente questionadas. No mais das vezes,
contudo, o entendimento legal – por não haver previsão evidenciada, nem no
artigo 142, nem no 144 da Constituição Federal
84
– é o de que as Forças
Armadas devem atuar subsidiariamente para a preservação da ordem pública e
da incolumidade das pessoas e do patrimônio, depois de esgotados os outros
instrumentos.
85
O que, no entanto, é inequívoco, ao nos depararmos com o fato de que
80% do total do orçamento de defesa foi utilizado, no período pesquisado, a
usos que não são aqueles das atividades-fim defesa brasileira, é que os
militares têm praticado, constantemente, funções que não lhes são,
especificamente, atribuídas por lei.
A primeira conclusão, portanto, é esta: a prática evidenciada pelo
orçamento dos comandos militares no Brasil – em especial, do Exército – não
está de acordo a identidade que a lei lhes atribui.
Path-dependency
Pleiteando o convencimento público da necessidade de valorização da
defesa nacional e de investimentos para essa pasta, o Ministro da Defesa,
84
“Art. 144 - A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio,
através dos seguintes órgãos:
I - polícia federal;
II - polícia rodoviária federal;
III - polícia ferroviária federal;
IV - polícias civis;
V - polícias militares e corpos de bombeiros militares”
85
Artigo 15, § 2º, da Lei Complementar 97/1999: “A atuação das Forças Armadas, na garantia
da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo
com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os
instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal”.
84
Nelson Jobim, declarou que a execução da Estratégia Nacional de Defesa
(END) consumirá, anualmente, durante duas décadas, 0,7% do PIB do Brasil.
86
Constatou-se, neste estudo, que a média das despesas primárias do MD
em relação ao PIB do Brasil de 1995 a 2008 foi de 1,59%. Adicionar 0,7% a
esse percentual significaria que os gastos com defesa no País passariam a ser
cerca de 2,29% do PIB – um montante que jamais ocorreu ao longo do período
pesquisado, sendo que o índice mais alto foi justamente o registrado no início
do lapso temporal, em 1995, quando tal percentual era de 1,79% do PIB.
Isso não significa, é claro, que não seja possível uma mudança de
conceitos para, como pretende o ministro, “se efetivar a Estratégia de Defesa”,
mas de acordo com a path-dependency
87
(a “dependência da trajetória” ou a
“rota dependente”) da defesa brasileira, e esta é a segunda conclusão, não há
indicadores, no período estudado, que sustentem tal adimplemento.
88
Falta de transparência pública
Supondo-se a possibilidade de haver um rompimento na path-
dependecy da defesa brasileira, que acabaria por, realmente, concretizar o
aumento de recursos pretendido para a Estratégia de Defesa Nacional, há de
se esperar que também se rompa a tradição da falta de transparência pública.
A questão, aliás, da gestão democrática da defesa brasileira é descrita
por Domício Proença Júnior e Eugênio Diniz em “Considerações Técnicas da
Política de Defesa do Brasil”:
86
Fonte:http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/10/08/jobim-diz-que-plano-de-defesa-consumira-
ate-0-7-do-pib-que-transferencia-de-tecnologia-determinante-767968651.asp. (Acesso em
1º/11/2009).
87
Nessa ótica, afirmam Ricardo Ramalhete Moreira e Alain Herscovici: “A existência de path-
dependency expressa o caráter irreversível e histórico do sistema estudado. O passado é
irrevogável, não podendo ser reproduzido com exatidão, na medida em que as condições
iniciais não são mais as mesmas; o futuro, por sua vez, está somente no imaginário dos
agentes: ex ante, o futuro ainda não existe.” MOREIRA, Ricardo Ramalhete & HERSCOVICI,
Alain. Path-dependency, expectativas e regulação econômica - elementos de análise a partir de
uma perspectiva pós-keynesiana. Revista Economia contemporânea. Rio de Janeiro: 547-574,
set./dez. 2006. pp: 549.
88
Por outro lado, argumenta Eli Diniz: “O conceito de path-dependency é importante
exatamente porque pode haver uma reação ao path anterior, levando-o a outra direção
(Pierson, 2000a:252), tal como a rota adotada no Brasil para liberar suas instituições do
passado autoritário e centralizador do regime militar.” DINIZ, Eli (Org.). Globalização, Estado e
desenvolvimento: dilemas do Brasil no novo milênio. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2007. p 238.
85
A herança autoritária – talvez mesmo do autoritarismo varguista –
no campo da defesa nacional foi a alienação da sociedade do
debate e dos problemas de preparo e aperfeiçoamento das Forças
Armadas do Brasil. Paradoxalmente, a expressão mais visível
dessa desconexão é o grau de sigilo que resguarda formalmente
suas atividades: esta regra acabou por excluir os civis. O preço
deste distanciamento é um orçamento militar declinante, já há
quarenta anos, que hoje redunda numa capacidade militar que já
está, mesmo, abaixo do considerado como mínimo tolerável pelos
próprios militares.
89
Neste sentido, o fato de o Ministério da Defesa buscar a conscientização
da importância de se investir em uma Estratégia Nacional de Defesa é
diretamente contraditório à postura de falta de transparência pública da defesa
brasileira ao deixar de divulgar as suas informações orçamentárias durante
anos seguidos, conforme demonstrado no Capítulo 1 deste estudo. A terceira
conclusão, portanto, é que o apoio à defesa passa pela transparência de suas
ações perante a sociedade.
90
Ausência de política de Estado
Um fator que, nitidamente que não rompe com a path dependency do
Ministério da Defesa ao longo, do período estudado é, justamente, a forma de
aquisição de equipamentos: o endividamento. Como demonstram os Gráficos 7
e 9, apesar de, a partir de 2003 o governo Lula ter alternado os gastos com
dívidas para a rubrica investimentos em favor da defesa – o que, conforme
demonstrado não significa que houve aumento de investimentos, mas sim troca
89
PROENÇA JR, Domício; DINIZ, Eugênio. Considerações Técnicas da Política de Defesa do
Brasil. In: Engenharia de Produção 99, 1999, Rio de Janeiro. Anais do XIX ENEGEP, 1999. v.
1. pp 8.
90
Para citar um caso concreto, o processo de licitação envolvendo a compra de caças para a
Aeronáutica, em 2009, deixou indícios de obscuridade, pois mal a concorrência pública foi
aberta e o próprio presidente da República declarou que o ganhador já havia sido escolhido – a
empresa francesa Dassault, com 36 caças Rafale – uma afronta à Lei das Licitações: 8.666, de
21 de junho de 1993. Como contraponto, a imprensa e, por extensão, a sociedade, se
questionou sobre os termos do contrato, a competitividade dos preços, a efetividade da
transferência de tecnologia e, novamente, a falta de transparência. A notícia pode ser lida em:
http://oglobo.globo.com/pais/mat/2009/09/08/lula-amorim-anunciaram-acordo-com-franca-para-
compra-de-cacas-mas-fab-sequer-concluiu-analise-767531120.asp. (Acesso em 1º de
novembro de 2009).
86
de alocação de recursos nos itens orçamentários – para projetar a
possibilidade de haver planejamento orçamentário para os futuros gastos do
MD, basta observar a Tabela 33, onde é apresentada a distribuição da LOA de
2009 por função orçamentária e distribuição por órgãos.
A Tabela esclarece que o orçamento só foi atualizado do montante de
2008 e que, em local algum está visível a injeção de mais R$ 37,5 bilhões para
a aquisição de caças, o que o aumentaria em cerca de 81%.
Tabela 33
91
O Gráfico 14 também demonstra que o item “investimentos”, na LOA de
2009, nem de longe se aproxima dos R$ 37,5 bilhões, chegando, outrossim, a
R$ 4,4 bilhões, e isso contabilizando todo o Ministério da Defesa, o que, na
previsão final, dá um total de 9% no item investimentos.
91
Quanto à Distribuição Orçamentária por Órgãos, o Ministério da Defesa pode ser comparado,
na Tabela 33, aos outros ministérios em termos de recursos. Evidencia-se, assim, que a
Defesa, com R$ 51.382 bilhões e 3,25% do total do Orçamento da União, ficou em terceiro
lugar na ordem de previsão de recursos, precedida pelo Ministério da Previdência Social e pelo
Ministério da Saúde, respectivamente, de acordo com a LOA de 2009. A Educação aparece em
quarto lugar, com 2,56% do total orçamentário.
Fonte: Ministério da Defesa
87
Da mesma forma, o Projeto de Lei Orçamentária (PLOA) de 2010 deixa
de fora adimplementos no item investimentos da defesa – trazendo uma
previsão total de R$ 54,94 bilhões do Tesouro, que somados aos R$ 3,23
bilhões oriundos de outras fontes, atinge um orçamento previsto em R$ 58,17
bilhões para o Ministério da Defesa.
92
Não há, assim, previsão para R$ 37,5
bilhões em investimentos, o que leva à conclusão de que os mesmos, se forem
efetivados, se darão, ou em forma de dívida, ou em forma de crédito
suplementar – este último, porém, jamais ocorreu, com tamanha monta,
durante o período estudado.
Gráfico 14
Com isso, chegamos à quarta conclusão: ao contrário do planejamento,
o que, novamente fica evidente, é a falta de política de Estado na
administração da defesa do País. A afirmação se baseia no fato de que, se
houvesse uma Política de Defesa Nacional concreta, que fosse posta em
prática no Brasil, não seria necessário adquirir-se equipamentos através de
endividamento ou crédito suplementar, pois as previsões seriam incluídas no
92
Em:www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL. (Acesso
88
item correspondente: o de investimento. Resta, ainda outra questão: ocorrendo
a aquisição, dadas as eleições presidenciais de 2010, a conta ficará para o
governo seguinte.
Logo, esta é a quinta conclusão: a Política de Defesa Nacional não tem
sido efetiva na finalidade descrita em sua Introdução, de “estabelecer objetivos
e diretrizes para o preparo e o emprego da capacitação nacional, com o
envolvimento dos setores militar e civil, em todas as esferas do Poder
Nacional.”
93
Cortes orçamentários constantes
Observando-se os contingenciamentos ocorridos em 1999 e 2003
(descritos no Capítulo 2) observa-se que a defesa sofre diretamente com os
cortes advindos das crises, sobretudo no concernente a investimentos.
Para completar esse quadro, cabe ressaltar que, quando a crise
econômica mundial de 2009 teve início, um dos primeiros orçamentos a serem
contingenciados, foi o da defesa:
No dia 27/01/2009, o governo anunciou o bloqueio de R$ 37,2
bilhões (25% do total) dos recursos para custeio e investimento no
orçamento. O Ministério da Defesa, que contava com R$ 11,05
bilhões, ficou com apenas R$ 4,484 bilhões (redução de 59,5%). A
crise econômica parece estar revertendo o modesto aumento dos
gastos com a defesa, verificado entre 2005 e 2007.
94
A questão já se tornou constante e há até Projeto de Emenda
Constitucional (PEC 53/04)
95
tramitando no Senado Federal, que proíbe tal
contingenciamento por um prazo de 10 anos.
96
em 1º/11/2009).
93
O Decreto nº 5.484, de 30 de junho de 2005 aprova a Política de Defesa Nacional, e dá
outras providências. A PND está disponível em:
www.defesa.gov.br/pdn/index.php?page=home. (Acesso em 1º/11/2009).
94
PESCE, Eduardo Italo. Marinha do Brasil: Perspectivas. Revista Marítima Brasileira. Rio de
Janeiro. 2009. pp 3. Disponível em:
www.mar.mil.br/diversos/Artigos_selecionados/MB_perspectivas.pdf. (Acesso em 1º/11/2009).
95
www.senado.gov.br/jornal/noticia.asp?codEditoria=22&dataEdicaoVer=20091012&dataEdicao
Atual=20091012&nomeEditoria=Comiss%C3%B5es&codNoticia=89769. (Acesso em
1º/11/2009).
89
No que diz respeito à questão das prioridades governamentais entre
1996 e 2005, discorre Helder Pereira da Silva:
Os objetivos da política econômica influenciaram as demais áreas
da Política Interna e Externa brasileira, através da contenção dos
gastos e investimentos públicos. Desta maneira, a área de defesa
foi relegada ao segundo plano de prioridades, uma vez que as
metas principais dos governantes deste período foram consolidar
a estabilização financeira e realizar o processo de ajuste macro-
econômico
.
97
Assim, a sexta conclusão é que o item “investimentos” do orçamento do
Ministério da Defesa – pela falta da efetividade de uma política de Estado que
contemple a defesa, conforme demonstrado na seção anterior – é diretamente
afetado pelos cortes de recursos durante as crises econômicas.
Desequilíbrio atuarial
As considerações prévias do Capítulo 2, assim como os apontamentos
do Capítulo 3, demonstraram o déficit atuarial constante que os militares na
ativa têm em relação aos inativos, bem como, o agravamento que os
instituidores de pensão geram a esse desequilíbrio. Pois bem, o Ministério da
Defesa, através do documento “Avaliação Atuarial dos Compromissos
Financeiros da União com os Militares das Forças Armadas e seus
Pensionistas”
98
admite que existe um déficit atuarial crescente nas Forças
Armadas que, no entanto, afirma, deverá ser reduzido, ao longo das próximas
décadas, pela medida Provisória nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001.
99
96
A Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado pediu a rejeição da PEC 85/03, que
previa a proibição de cortes no orçamento de Defesa por um período indeterminado.
97
SILVA, Helder Pereira. In: A criação do Ministério da Defesa e a sua influência na formação
da Segunda Política de Defesa Nacional. São Paulo, 2007. pp 2 e 3. (Estudo apresentado no I
Simpósio em Relações Internacionais do Programa de Pós-graduação em Relações
Internacionais San Tiago Dantas, promovido pela UNESP, UNICAMP e PUC-SP). Disponível
em: www.santiagodantassp.locaweb.com.br/br/simp/artigos/silva.pdf. (Acesso em 1º/11/2009).
98
MINISTÉRIO DA DEFESA. Avaliação Atuarial dos Compromissos Financeiros da União com
os Militares das Forças Armadas e seus Pensionistas. Obj. Cit. p. 13.
99
Dispõe sobre a reestruturação da remuneração dos militares das Forças Armadas, altera as
Leis nos 3.765, de 4 de maio de 1960, e 6.880, de 9 de dezembro de 1980, e dá outras
providências. Disponível em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/mpv/2215-10.htm. (Acesso em
1º/11/2009).
90
Contudo, pelas projeções do próprio Ministério, tal redução só começaria a
ocorrer a partir de 2043, ficando incerta a data de sua extinção,
100
conforme
demonstra o Gráfico 15:
Gráfico 15
101
Tais declarações demonstram que o Ministério da Defesa deposita a
resolução de seu problema atuarial crescente às alterações já realizadas na
legislação, especialmente pela Medida Provisória em questão. Cabe observar
que o documento do MD considera fixo o quantitativo futuro de militares ativos,
desconsiderando qualquer crescimento das Forças Armadas a partir de 2008 e
deixando de gerar projeções de variação de ativos com base em crescimentos
pretéritos. Mesmo nessas condições – no mínimo, improváveis – o déficit anual
em 2008 ultrapassa os R$ 5 bilhões e a projeção é que em 2043 vá além de R$
8 bilhões.
102
100
Através da extinção do direito à pensão vitalícia pelas filhas dos militares, da perda do
direito à transferência para a reserva com vencimentos do posto superior e do congelamento
do percentual de tempo de serviço.
101
MINISTÉRIO DA DEFESA. Avaliação Atuarial dos Compromissos Financeiros da União com
os Militares das Forças Armadas e seus Pensionistas. Obj. Cit. p. 13.
102
A Tabela 6, formada com dados do próprio Ministério da Defesa (que, no entanto, incluem o
efetivo variável) demonstra que o déficit em 2008 na relação dos militares ativos sobre ativos e
instituidores de pensão já foi de R$ 8,02 bilhões. Tratam-se, ambos os casos, de informações
primárias e não nos cabe, no presente estudo, debater as possíveis razões de suas
incongruências.
91
Assim, a sétima conclusão é a seguinte: apesar da gravidade do
desequilíbrio da folha de pagamento das Forças Armadas Brasileiras, não se
está tomando – ou não estão sendo divulgadas – novas medidas para corrigir a
questão.
Impulso pré-eleitoral
A oitava conclusão deste estudo é o que denominamos de “impulso pré-
eleitoral do orçamento de defesa”. Esse impulso se traduz no aumento,
especialmente no ano anterior às eleições e no próprio ano eleitoral, de
recursos para as Forças Armadas. Foi assim em 1998, às vésperas das
eleições presidenciais. Isso também ocorreu em 2001 e 2002, quando melhor
se percebeu tal fenômeno. Além disso, ele foi novamente repetido em 2005 e
2006. Como a compra dos novos caças, no valor estimado em R$ 37,5 bilhões,
irá impulsionar os números da execução orçamentária, às vésperas das
eleições de 2010, essa é uma questão a ser reconfirmada ou rompida.
Accountability dos gastos militares no Brasil
Uma vez demonstrado que grande parte do conjunto de dados aqui
apresentados não haviam sido publicados, resta, como nona conclusão, a
substancial limitação de se promover accountability sobre o orçamento militar
no Brasil.
Tal paradigma parte do pressuposto de que, se tais dados não foram
publicados, o Ministério da Defesa não tem sido accontable, não vem sendo
feito account e estamos distantes de fazer accountability da defesa, já que sem
a informação de como o mandato vem sendo exercido, não há como se chegar
ao produto que permite converter e materializar responsabilidades em
responsabilização.
Este estudo se perfaz, assim, como um elo de ligação, no qual se
integram dados que não eram de conhecimento público, a outros que, ao se
cumprir o princípio da transparência, espera-se que continuem a ser divulgados
após a publicação das informações aqui apresentadas.
92
O intuito é que outros pesquisadores, autoridades e cidadãos, com o
acesso a estes dados, possam prosseguir, não só com o acompanhamento
histórico da execução orçamentária da defesa brasileira, mas também com a
devida accountability que tais dados podem proporcionar.
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Lei nº 10.028, de 19 de outubro de 2000.
Lei Orçamentária Anual de 2009: Disponível em:
www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOA/Elaboracao:PL
Acesso em 1º de novembro de 2009.
Leis orçamentárias anuais: Portal do Orçamento do Senado Federal.
Disponível em:
http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado. Acesso em
10 de novembro de 2009.
Anexos
Anexo 1
Execução Orçamentária do Ministério da Defesa de 2000 a 2008
Primeira Parte
Despesa total por unidade orçamentária
2
Segunda Parte
Despesa total por grupo de despesa
4
5
Terceira Parte
Despesa de pessoal
7
8
9
Quarta Parte
Despesa de custeio e investimentos por unidade orçamentária
11
Quinta Parte
Despesa de custeio e investimentos por fonte de recursos
13
14
15
16
17
Sexta Parte
Despesa de custeio e investimentos
por principais programas e ações
19
20
21
22
Sétima Parte
Despesa total por unidade orçamentária, programa e ação
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
46
47
48
49
50
51
52
53
54
55
56
57
58
59
Oitava Parte
Arrecadação das receitas
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
77
78
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