( PDF ) A sensibilidade territorial das políticas públicas: um estudo em comunidades ribeirinhas na amazônia legal

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FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

HENRIQUE GUILHERME CARLOS HEIDTMANN NETO

A SENSIBILIDADE TERRITORIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

Um estudo em comunidades ribeirinhas na Amazônia Legal

SÃO PAULO

2008

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HENRIQUE GUILHERME CARLOS HEIDTMANN NETO

A SENSIBILIDADE TERRITORIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

Um estudo em comunidades ribeirinhas na Amazônia Legal

Tese apresentada à Escola de Administração

de Empresas de São Paulo da Fundação

Getúlio Vargas, como requisito para

obtenção do título de Doutor em

Administração Pública e Governo

Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade

Civil em Contexto Subnacional

Orientador: Prof. Dr. Peter Kevin Spink

SÃO PAULO

2008

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Heidtmann Neto, Henrique Guilherme Carlos.

A Sensibilidade Territorial das Políticas Públicas: um estudo em

comunidades ribeirinhas na Amazônia Legal / Henrique Guilherme Carlos

Heidtmann Neto. - 2008.

144 f.

Orientador: Peter Kevin Spink

Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo.

1. Políticas públicas - Amazônia. 2. Amazônia – Política social. 3.

Territorialidade humana. 4. Políticas públicas – Disparidades regionais. 5.

Política social – Disparidades regionais. I. Spink, Peter Kevin. II. Tese

(doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo. III. Título.

CDU 35(811)

HENRIQUE GUILHERME CARLOS HEIDTMANN NETO

A SENSIBILIDADE TERRITORIAL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

Um estudo em comunidades ribeirinhas na Amazônia Legal

Tese apresentada à Escola de Administração

de Empresas de São Paulo da Fundação

Getúlio Vargas, como requisito para

obtenção do título de Doutor em

Administração Pública e Governo

Linha de Pesquisa: Governo e Sociedade

Civil em Contexto Subnacional

Data de aprovação:_____/______/__________

Banca examinadora:

______________________________________

Prof. Dr. Peter Kevin Spink (Orientador)

FGV-EAESP

______________________________________

Prof. Dr. Marco Antônio Carvalho Teixeira

FGV-EAESP

______________________________________

Prof. Dr. Ricardo Rocha Brito Bresler

FGV-EAESP

______________________________________

Prof. Dr. Armin Mathis

UFPA-NAEA

______________________________________

Prof. Dr. Milton Cordeiro Farias Filho

UNAMA

SÃO PAULO

2008

Para meus Pais,

com quem aprendo e aprendi o que o que não se ensina na academia

Agradecimentos

Em primeiro lugar a Deus em quem sempre acreditei e continuarei acredidanto

independente do lugar que eu esteja.

Ao meu orientador pela paciência que sempre esteve presente nos momentos em eu

sempre chegava com novas idéias e questionamentos para desenvolver a tese aqui presente e

aos membros da banca.

Ao corpo docente da FGV-EAESP e aos amigos do Programa Gestão Pública e

Cidadania. Aos companheiros Bedéis e o pessoal da segurança e da limpeza que sempre

foram muito pacientes comigo pelos incontáveis fins de semana que passei dentro da Escola.

Aos parceiros do Getulinho e do Galo Rei que sempre encontravam tempo pra conversar um

pouco.

Por conseguinte fiz muitos amigos nessa jornada aqui em São Paulo e seria injusto

citar alguém esquencendo o outro. Meus amigos, por mais distantes que estejam, muito

obrigado pela oportunidade em aprender com todos vocês.

Resumo

O trabalho tem como objetivo analisar falta de "sensibilidade territorial" das políticas

públicas em comunidades de populações tradicionais na Amazônia Legal, especificamente os

ribeirinhos, por meio de dois estudos de caso realizados com duas comunidades residentes às

margens dos rios Tapajós e Tocantins no Estado do Pará. Atarvés da Observação Simples e

Participante, utlizando instrumentos de pesquisa como entrevistas não-estruturadas, semi-

estruturadas e análise documental, procurou-se demontrar que para melhor acesso às políticas

públicas por parte das comunidades estudas existe a necessidade de que haja nos lugares

agentes capilares que facilitem o dialogo entre as populações locais e formuladores de

políticas.

A principal contribuição do trabalho é trazer para o debate a categoria territorialidade

considerando as especificidades de cada lugar para melhor aproveitamento das ações por parte

dos beneficiários: os habitantes destas localidades: os ribeirinhos. Outra contibuição do

trabalho é para a área da Administração Pública, pois busca mostrar que quanto mais agente

capilares no território mais sensível são as políticas públicas aos lugares, em função do

conhecimento da territorialidade e das especificadades do território. O trabalho direciona para

possibilidades de estudos mais pontuais sobre políticas públicas no território em uso e mostra

como a regionalidade se constitui, no caso estudado, num fator diferenciado para

planejamento, execução e avaliação de políticas públicas.

Abstract

1. Introdução

2. O Estado e as Políticas Públicas

- O Estado narrador

- A pesquisa do semi-árido: a situação da criança e do adolescente mostrando um

conceito de políticas públicas.

- Política Pública e Ação Pública

- Ação Pública: uma maneira de se fazer política territorializada

3. A categoria territorialidade como contribuição de análise às Políticas Públicas

- O espaço como ponto de partida

- Território, lugar e cotidiano: a ordem conceitual na desordem do pensamento

- O pensamento Complexo e a territorialidade

4. O método e os lugares

- A escolha do lugar da pesquisa

- Antes do terreno e a caminho do terreno

- No terreno da pesquisa

- Observação Participante como postura de pesquisa no terreno

- Coletando as informações no terreno

- O caminho da pesquisa

- A Amazônia em foco

5. Os dois casos em estudo

- A comunidade de Baixinha

- O dia-a-dia

- Os atores sociais em cena

- As políticas públicas na Comunidade de Baixinha

Comunicação

Educação

Energia Elétrica (Luz)

Organização Comunitária (“O pessoal aqui...”)

Saúde

Segurança Pública

Transferência de renda

- A comunidade de Suruacá

- O dia-a-dia

- Os atores sociais em cena

- As políticas públicas na Suruacá

Comunicação

Educação

Energia Elétrica (Luz)

Organização Comunitária (“O pessoal aqui...”)

Saúde

Segurança Pública

Transferência de renda

6. Painel de Imagens: o cotidiano dos ribeirinhos

7. Comparando os casos

- Análise da interfaces: um debate sobre os atores e a territorialidade como categoria de

análise

- As políticas e as Ações Públicas: um encontro possível?

8. Retomando as Políticas Públicas

9. Considerações Gerais

Referências

Anexos

Introdução

O século passado e início do atual foram marcados por várias mudanças nas

sociedades e nos estados nacionais, cujas origens são diversas e seus reflexos são distintos. As

áreas de atuação e intervenção do Estado

se ampliaram e a necessidade de interação com a

sociedade pode ser observada na economia, na política, na assistência social, na saúde, na

segurança pública, entre outras. Nessas macro áreas interagiram e interagem, constantemente,

instituições, grupos de interesse, intelectuais, entre outros, onde temáticas específicas como a

da pobreza, emergem como um fenômeno complexo de entendimento e um desafio a ser

superado pela sociedade contemporânea

Estudos apresentados pelo 3º Relatório Nacional de Acompanhamento dos Objetivos

de Desenvolvimento do Milênio

(2007) mostram que 4,7 milhões de brasileiros não fazem

mais parte do temido conceito de condição de extrema pobreza. O período estudado foi de

1990 a 2005 e aponta a importância das políticas públicas na condução de um cenário “menos

trágico”. O advento do Plano Real, a queda das taxas de juros, o aumento real no salário

mínimo e a expansão das políticas de transferência de renda, especialmente o recente

programa Bolsa Família do Governo Federal, são os principais responsáveis pelo cenário

otimista apresentado no Relatório. Entretanto, apesar do aparente avanço, aproximadamente

7,5 milhões de brasileiros têm renda domiciliar per capita inferior a um dólar por dia e a

desigualdade nas áreas rurais é 4 vezes maior do que em áreas urbanas. A situação é pior nas

regiões Norte e Nordeste e, dentro delas, a área rural é a que apresenta os piores números

(PNUD, 2007).

Inúmeros estudos sobre pobreza nos mais variados campos do conhecimento, com

diferentes recortes teóricos e análises técnicas, são realizados por diversas instituições, como,

por exemplo, universidades e organizações multilaterais, apontando o fenômeno em questão

como algo que pode ser estudado, analisado e tratado de múltiplas formas, variados enfoques,

exigindo macro e micro análises complexas, sendo uma delas por meio das políticas públicas.

Sintetizar o conceito de pobreza apenas aos números pode significar uma

simplificação do debate, pois a percepção do conceito pode envolver, segundo SPINK (2003,

Colocar texto desta nota.

Não se pretende aqui estudar especificamente a pobreza como um fenômeno histórico e/ou contemporâneo,

mas entender que este trabalho se insere neste contexto mais geral.

No ano 2000, durante a Cúpula do Milênio das Nações Unidas, 189 países fixaram 8 objetivos a serem

alcançados até 2015, considerados como Objetivos do Milênio, quais sejam: erradicar a fome e a pobreza

extrema; atingir o ensino primário universal; promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;

reduzir a mortalidade da infância; melhorar a saúde materna; combater o HIV/Aids, a malária e outras doenças;

garantir a sustentabilidade ambiental e estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. (UNICEF,

2006)

p. 150), “necessariamente as dimensões políticas e de acesso aos benefícios sociais

coletivamente gerados e disponíveis”, pois, de acordo com sua posição, este fenômeno pode

ser interpretado de várias formas. Bitoun (2003) aponta que o aumento ou diminuição da

pobreza, em linhas genéricas, depende dos índices inflacionários; do crescimento econômico;

da eficiência das políticas redistributivas; do investimento em saúde e educação realizado pelo

Estado; e, por fim, do fortalecimento do capital social existente no território. Friedmann

(1992) aponta 8 bases para o processo de inclusão, quais sejam: a base familiar ou um ambiente

amigável, que nutre vida diária; tempo disponível para realização de atividades que não sejam

apenas a labuta; acesso a conhecimentos e habilidades; acesso a informações; um sistema de

organização comunitária; tecido social organizado em redes; possibilidades e recursos de trabalho;

e crédito disponível para a sociedade.

Observamos, assim, que as políticas públicas têm se constituído em objeto de grande

interesse de acadêmicos das mais variadas áreas da ciência, sendo elas uma das formas mais

adequadas para compreender melhor as ações em curso de combate à pobreza, contribuindo

para o desenvolvimento dos diversos lugares.

O mesmo pode ser observado também por meio de ações públicas que não

necessariamente são ações exclusivamente dos governos e/ou Estado, mas ações que

emergem das diversas sociedades nos mais variados territórios, como apontam Teixeira e

Spink (2007, p. 164 - 165):

Na América Latina, começou-se a utilizar a expressão ação pública

(Cabrero Mendonza, 2005) para descrever esse movimento duplo do

Estado para a sociedade civil e da sociedade civil para o Estado,

sempre com ênfase nas instituições públicas no âmbito local, em

especial os municípios e outras formas de governo local, onde as

mudanças têm sido mais significativas (Campbell, 2003). Ação

pública (uma fusão feliz de política pública e ação social) pode ser

entendida no sentido amplo para compreender as ações das diferentes

instituições públicas e também qualquer outra atividade que esteja

sendo articulada na esfera pública e em referência a um bem comum.

Inclui atividades vinculadas diretamente ao exercício do poder e

aquelas que resultam das atividades de cidadãos quando estão

demonstrando sua preocupação ativa com a vida coletiva (França

Filho et al., 2006).

Observamos algumas ações dessa natureza em bancos de dados elaborados por

algumas instituições no Brasil e no mundo que, de uma forma geral, guardadas as devidas

especificidades de cada uma delas, têm como finalidade coletar, analisar e disseminar

políticas, programas e projetos que mostram como as ações públicas podem contribuir para o

desenvolvimento de estados, municípios, comunidades, povos indígenas, etc, tendo como

protagonistas, em algumas circunstâncias, os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário ao

lado da sociedade civil organizada

. Desta forma, parece razoável perceber a importância dos

atores formuladores das políticas e ações públicas como parceiros fundamentais para

promover o desenvolvimento de um território que tenha suas relações sociais e econômicas

ativas.

Por mais que pareça simples entender o que são as políticas públicas, as diversas áreas

do conhecimento ainda não chegaram a um consenso sobre seu conceito, até mesmo em

função do recente debate na pesquisa acadêmica (SOUZA, 2003). Na América Latina,

principalmente no Brasil, mais precisamente após a Constituição de 1988, a discussão sobre o

tema parece ser constante (SOUZA, 2003; ARRETCHE, 2003; FARIA, 2003; REIS, 2003;

FUKS, 1998), pois as relações sociais, econômicas, políticas, jurídicas, entre outras, não

cessam e se processam constantemente no território (SANTOS, 1998). Uma (re)discussão de

fundo não pode ser esquecida nesse campo, envolvendo uma visão mais ortodoxa e outra mais

contemporânea ou colaborativa sobre o conceito.

Ao observarmos as práticas de planejamento presentes nos planos nacionais de

desenvolvimento e de metas no Brasil que predominaram nas décadas de 60 e 70

(HOLANDA, 1974), verificamos um contorno inicial na forma pela qual os governantes

formulavam os planos, ou seja, dentro de uma lógica top down (de cima pra baixo). As

grandes narrativas (GIDDENS, 1991) impunham as linhas gerais dos planos para as diversas

regiões brasileiras caracterizando a forma de como eles incidiam nos territórios.

Entretanto, a Constituição de 1988 favorece mudanças importantes que podem

promover uma lógica diferente de se planejar uma política. Um exemplo claro é a autonomia

relativa alcançada pelos municípios quando se tornam entes federativos. Essa autonomia

traduz-se pelo fato de que a maioria deles possui um poder residual de tributar com baixa

capacidade de financiamento, o que permite continuar sempre dependente dos repasses da

União e de governos estaduais (FARIAS FILHO, 2000).

Ainda assim, alguns pontos favoráveis à sociedade podem ser explicitados, como a

universalização do atendimento da saúde, mudanças consideráveis na criação de fundos para a

gestão local dos recursos da política de educação, como o Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação

Para conhecer um pouco mais sobre algumas iniciativas no Brasil pode-se consultar o Programa Gestão Pública

e Cidadania Programa Gestão Pública e cidadania (inovando.fgvsp.br), Instituto Polis (www.polis.org.br), etc e

fora do país o Observatório do poder local localizado em Portugal e pode ser acessado por meio do site

XXXXXXX

(FUNDEB)

, antigo Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de

Valorização do Magistério - FUNDEF, e as políticas de transferência de renda. Nesse último

ponto, podemos citar como exemplo o Programa Bolsa-Família, que parece transformar

(quase imperceptivelmente) as feições do federalismo brasileiro, pois tal transferência permite

um diálogo direto (na transferência de recursos) entre o Governo Federal, governo municipal

e cidadão, deixando ao largo os governos estaduais (ABRUCIO e COSTA, 1999).

Reconhecemos a importância de analisar as políticas públicas por meio das “grandes”

narrativas (GIDDENS, 1991); entretanto, observá-las e entendê-las através do cotidiano

(BERGER, 1973) e da conformação das territorialidades e dos territórios em uso (SANTOS,

1995) é o que propomos enquanto olhar metodológico o que, por sua vez, nos permitirá

entender relações e desafios mais complexos que se apresentam para o desenvolvimento dos

lugares onde habitam milhares de pessoas desassistidas das ações governamentais, ou seja,

onde as políticas públicas não chegam ou se apresentam precariamente, ou ainda onde o

acesso a elas é precário por inúmeras razões, sejam elas estruturais, culturais ou políticas.

Nesse contexto, a questão central é:

- Até que ponto as políticas públicas presentes no “território em uso” possuem em sua

conjuntura especificidades ligadas às territorialidades dos seus lugares?

Partindo da questão central um desdobramento, em duas questões se apresenta:

- Quais as políticas públicas que incidem e como são executadas nos lugares

estudados?

- Políticas públicas de promoção de desenvolvimento local realmente atendem às

demandas mais básicas das comunidades pobres? Elas emergem das necessidades locais ou

refletem as vontades dos governos?

As perguntas acima são, de fato, desafiadoras para estudos na área da Administração

Pública, pois observamos uma carência de estudos de políticas públicas e territorialidade de

desenvolvimento em comunidades consideradas pobres e/ou excluídas, a partir de

especificidades comunitárias, sob a ótica de intervenção estatal, cujas demandas comunitárias

sejam o ponto de partida para o delineamento de tais políticas, especialmente, em regiões

mais pobres. Contudo, para tratar dessa lacuna nos estudos sobre o tema, cruzar olhares entre

Por meio da Lei Nº 11.494/2007, sancionada em 20 de junho de 2007, foi regulamentado o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação –

FUNDEB, que substituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização

do Magistério - FUNDEF.

História, Economia, Ciência Política, Geografia, Sociologia e Psicologia torna-se necessário

para a construção do argumento de nossa tese.

Os críticos da modernidade apontam que, desde o divórcio entre ciência e filosofia,

houve um “esquartejamento” nos conceitos, insulando-os em recipientes científicos acolhidos

por disciplinas acadêmicas. Essa falta de interação entre as disciplinas pode ser entendida

como um fator que desfavorece a produção do conhecimento de mundo e sobre os próprios

homens que nele habitam, priorizando o pensamento reducionista e deixando à margem o

pensamento complexo (MORIN, 1987). Portanto, esse isolamento parece tolher a construção

de um campo interdisciplinar do conhecimento. Assim, optamos nesta tese, por entender os

espaços onde as políticas públicas se processam por meio dessa interdisciplinaridade

utilizando o pensamento complexo como um norteador do trabalho, pois o lugar onde elas

incidem se traduz em um território que está em constante uso, materializado em conflitos,

consensos, relações sociais (SANTOS, 2000) e ações comunicativas (HABERMAS,1998).

Portanto, dois importantes desafios metodológicos são colocados nesta tese: partir de

um pensamento complexo para o estudo das políticas e ações públicas por meio do cotidiano

de atores locais e o estudo interdisciplinar para a análise do trabalho aqui proposto.

Com base em um contexto metodológico de caráter interdisciplinar, sem perder de

vista o eixo central da Administração Pública, objetivamos com nosso trabalho discutir a

sensibilidade que as políticas e ações públicas possuem quando incidem nos territórios onde

habitam comunidades mais carentes econômica e socialmente.

Sendo assim, o desafio de trabalhar interdisciplinarmente se apresenta, ou seja, como

aponta Fazenda (1991), é necessário agrupar disciplinas com o intuito de unir os saberes,

reordenando-os e agrupando-os no campo do conhecimento que nos inserimos. Portanto,

sentimos necessidade de procurar em outras disciplinas, categorias, conceitos, variáveis

analíticas, métodos, técnicas e instrumental adequado ligados ao conjunto de conceitos

importantes para esta tese, tais como; território, territorialidade, territorialização,

desterritorialização, reterritorialização, espaço, lugar e local, assim como conhecer métodos

de pesquisa consagrados em outras disciplinas como a etnografia. Japiassu (1976) mostra que,

dentro desse contexto, a visão compartimentalizada de qualquer objeto é superada por meio

da construção de um conceito interdisciplinar, chamando atenção para a necessidade que o

pesquisador tem de, com isso, entender a linguagem de cada área explorada.

Como estratégia de pesquisa, optamos em uma análise de dois lugares por meio de

dois estudos de caso, quais sejam:

a) a comunidade

Suruacá, localizada às margens do Rio Tapajós, no

município de Santarém, no oeste do Estado do Pará;

b) comunidade de Baixinha, às margens do Rio Tocantins, no município de

Baião, no Norte do mesmo Estado.

As duas comunidades selecionadas localizam-se na Amazônia Legal, dentro do Estado

do Pará, mais especificamente nos municípios de Santarém e Baião, respectivamente. Além

da presença de algumas políticas públicas estatais, também incide sobre a primeira

comunidade ações públicas formuladas por uma Organização Não Governamental (ONG)

chamada “Projeto Saúde e Alegria” (PSA), que atua na área da saúde e educação para

comunidades ribeirinhas, que possui o reconhecimento das comunidades atendidas, conforme

identificamos em nossa pesquisa de campo.

Nossa senhora, se não fosse o pessoal do “Saúde e Alegria” nós taria

jogados aqui. Eles trazem pra nós os médicos, dentistas, nos ajudam

com nossos projetos, na melhoria da água. Vixe! Eles trabalham com

projetos e isso é bom pra gente. Às vezes quando acontece alguma

acidente com alguém da

comunidade eles mandam buscar e

encaminham pro hospital lá em Santarém. Ferrada de arraia, picada de

cobra, escorpião preto ou quando um dos meninos caem de um pé de

árvore desses daqui da

comunidade e quebra alguma coisa. Se agente

fosse esperar pela prefeitura...

Reconhecemos o quanto a comunidade de Suruacá tem respeito pela ONG em função

de inúmeros fatores, assim como observamos em campo o quanto a ONG procura atender a

comunidade na medida do possível, também em virtude de outros fatores que trataremos mais

adiante. Entretanto, uma questão preocupante, talvez de cunho normativo ou até mesmo

indutivo, emergiu durante nossa pesquisa: se a ONG finalizasse sua atuação na região, em que

situação ficariam as comunidades que são atualmente atendidas? A ONG na região tem

também um papel assistencialista? A ONG teria um papel de “despachante” de ações junto à

comunidade?

Já no outro caso, observa-se na área da saúde e educação apenas políticas públicas

estatais, o que não quer dizer necessariamente que a comunidade não participe do dia-a-dia

das mesmas, entretanto sem autonomia para mudar sua essência. A comunidade de Baixinha é

Uma das dúvidas que tínhamos nesse trabalho seria qual termo utilizaríamos para nos referirmos às famílias

que habitam os lugares estudados. Academicamente há diversos termos que poderiam ser utilizados, entretanto

optamos em utilizar a palavra comunidade, pois na maioria das entrevistas e conversas que realizamos com os

ribeirinhos os mesmos se reconheciam como “comunidade”.

composta por ribeirinhos

e ribeirinhos remanescentes de Quilombos

, possuindo, em alguns

casos, políticas especiais principalmente no que se refere à questão da terra (CASTRO, 1988).

Apesar de se encontrarem geograficamente distantes uma das outras

e divergentes

quanto ao atendimento da ONG na questão da Saúde e Educação, características em comum

podem ser apontadas. Ambas encontram-se dentro do mesmo estado, localizam-se à beira de

rios, do ponto de vista jurídico e antropológico são consideradas populações tradicionais

(LITTLE, 2002), possuem sistemas políticos calcados em troca de favores entre seus

representantes na câmara municipal e lideranças locais, assim como há uma presença relativa

do sistema de escambo em ambas, pois a circulação de papel moeda, apesar de existir, ainda é

restrita.

Para entender melhor o campo em que nos encontrávamos, iniciamos o nosso trabalho

com um estudo preliminar exploratório e descritivo (observação feita pelo Peter: expl. descr

rets) (YIN, 2005; SHAVELSON e TOWNES, 2002), o qual versa acerca de fatos

contemporâneos sobre os assuntos abordados e sobre os casos, sem a pretensão de controlar

ou manipular qualquer tipo de variável (SHADISH

et al., 2002). Ressaltamos que essa

estratégia nos possibilitou a utilização de uma variedade de fontes, tais como: documentação,

registro em arquivos, entrevistas, observações diretas e observação participante, sem a

pretensão de nos tornamos especialistas em etnografia. Ademais, também tivemos a

oportunidade de manusear e criar um banco de dados para os estudos de caso, o que

possibilitou a manutenção do encadeamento das evidências coletadas (YIN, 2005). Assim, a

estratégia adotada facilitou a utilização de outros métodos e instrumentos de pesquisa.

Como mostra Ragin (1992), para os estudos de caso comparados, o princípio

“repetition” é também um dos fatores que sugerem a escolha dos dois casos, pois o mesmo

estudo pode ser realizado em outros lugares, como por exemplo, em municípios ou

comunidades do semi-árido ou do sudeste brasileiro dentro da lógica proposta aqui, ou seja,

observar se as políticas públicas são sensíveis à territorialidade daqueles lugares. Assim,

propomo-nos em estudar dois casos de comunidades pobres, dentro do mesmo estado, às

margens de rios e comunidades habitadas por populações consideradas tradicionais que, se

Para que não cometamos qualquer tipo de discriminação referente ao gênero dos homens ribeirinhos ou das

mulheres ribeirinhas, adotamos aqui a fala mais comum que encontramos nas prórpias comunidades, ou seja,

tanto os homens quantos as mulheres se auto-deminavam de ribeirinhos.

Não é objetivo desta tese estudar comunidades remanescentes de Quilombos; entretanto, como em uma das

áreas ribeirinhas estudadas há a presença desses povos tradicionais, vemos a necessidade de mostrar sua

conformação histórica. Vale ressaltar que nosso centro nesse trabalho é política e ação pública em comunidades

ribeirinhas.

Ver mapa XX no capítulo XX na página XX.

comparadas com comunidades mais contemporâneas, até podem ser consideradas sociedades

mais fechadas na visão de Lévi-Strauss (1970).

Como postura metodológica em trabalho de campo, adotamos a observação

participante, que nos permitiu coletar informações e nos inserir na realidade local,

considerando ainda a importância da teoria para a construção do conhecimento. Dentro desse

contexto, visitamos e convivemos com as duas comunidades e tivemos a oportunidade de

ficar em cada um dos lugares estudados por 1 mês, indo e vindo das comunidades à sede dos

municípios, navegando nas bajáras

e entre uma comunidade e outra, conversando e

entrevistando ribeirinhos e observando seu cotidiano. Não podemos classificar nossa pesquisa

como etnográfica em seu sentido mais amplo, entretanto a convivência com os ribeirinhos nos

possibilitou capturar observações importantes para inferências em nossas análises.

Procuramos classificar as etapas de nossa pesquisa da seguinte forma: em um primeiro

momento utilizamos algumas técnicas de pesquisa que permitissem uma aproximação maior

com o tema, principalmente com os conceitos oriundos de disciplinas que não éramos

familiarizados, como aqueles que se inserem na Geografia. Além das políticas públicas,

policy cycle, desenvolvimento e suas múltiplas adjetivações, procuramos estudar os conceitos

de território, territorialidade, territorialização, bem como estudos antropológicos sobre saúde

e educação em comunidades ribeirinhas. Também realizamos uma pesquisa bibliográfica e

documental sobre material produzido acerca de Reservas Extrativistas (RESEX), Florestas

Nacionais (FLONA), programas e políticas públicas federais, estaduais e municipais, além de

ONGs atuantes na Amazônia, especialmente sobre o Projeto Saúde e Alegria, ONG

reconhecida como atuante pelos ribeirinhos do Rio Tapajós. Coletamos dados dos bancos de

dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísticas (IBGE), Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), Departamento de Informática do

Sistema Único de Saúde (DATASUS), CEAPG / FGV-EAESP e Mapa do Terceiro Setor.

Em seguida, realizamos entrevistas com questionários não-estruturados e conversas

com líderes comunitários, ribeirinhos e secretários municipais de saúde e educação dos

municípios onde as comunidades se inserem. O processo de escolha dos entrevistados foi

aleatório, sem a preocupação prévia de selecioná-los, pois os identificamos no terreno de

pesquisa. Entretanto, chamamos atenção que em ambos os casos tivemos portas de entrada

importantes que facilitaram o contato com as pessoas. Na comunidade de Suruacá, a ONG foi

ator importante de aproximação com as pessoas das comunidades, enquanto que em Baixinha

Tipo de embarcação que possui um casco e um pequeno motor. Sua capacidade para passageiros varia de

acordo com o tamanho, podendo transportar de 4 até 15 pessoas.

tivemos o apoio de uma ex-Secretária de Saúde do município de Baião. Ressaltamos que

apesar da reconhecida ajuda, sempre deixamos claro que nossas análises mostrariam a

realidade e o dia-a-dia, independente das críticas que emergissem do campo em relação aos

atores que nos ajudaram.

Por fim, procuramos entender, identificar e analisar as relações e fenômenos, tanto

explícitos quanto implícitos, no cotidiano dos ribeirinhos que indicavam se suas

territorialidades estavam sendo consideradas nas políticas públicas presentes em suas

comunidades.

Para trabalhar o argumento de nossa tese, organizamo-la em 5 capítulos, além do

prefácio e desta introdução.

No capítulo 1, intitulado as “Políticas Públicas: das grandes narrativas às ações

públicas”, começamos com uma abordagem teórica sobre o objeto, procurando mostrar a

percepção mais ortodoxa para, em seguida, explicitar algumas tendências de estudos sobre

políticas públicas dentro de uma concepção mais cooperativa mostrando alguns casos

inovadores existentes no Banco de Dados do Programa Gestão Pública e Cidadania,

especificamente na Amazônia Legal, introduzindo o conceito de ação pública no debate.

No capítulo 2, discutiremos o conceito de políticas públicas e ações públicas à luz da

territorialidade, trazendo para o debate os conceitos de espaço, tempo, lugar, território e

desterritorialização, procurando mostrar seu caráter interdisciplinar e sua interação com a

Administração Pública.

No capítulo 3, faremos uma descrição do lugar onde realizamos nossos estudos de

caso, discutindo o método e o contexto em que se inserem as experiências vivenciadas,

mostrando o terreno geográfico de nossa pesquisa.

No capítulo 4, analisaremos a territorialidade das políticas e demais ações públicas

que incidem nas comunidades estudadas, mostrando por meio do cotidiano dos atores como as

políticas e ações públicas se manifestam em cada uma delas. Neste capítulo iniciamos ainda a

discussão entre autonomia e dependência existente entre as comunidades e os demais atores

coletivos e institucionais presentes no terreno, como Igreja, Estado, município, ONGs e outras

associações, que compõem esses processos capilares.

No quinto capítulo, será apresentado um painel de imagens a fim de caracterizar

melhor uma realidade que para muitos é desconhecida para que, no sexto capítulo possamos

oferecer a categoria “Fator Local” como forma agregada de aprendizagem para a formulação

de políticas territoriais. Ao concluir faremos uma reflexão sobre a importância de se

considerar as especificidades dos lugares na capilaridade das políticas públicas.

Como conclusão, nossa tese procura mostrar que para que as políticas e ações públicas

se capilarizem e sejam acessadas pelas pessoas que habitam os territórios ribeirinhos, é

necessário levar em consideração as especificidades de cada lugar. Em outras palavras,

considerar a territorialidade das comunidades estudadas permite que a capilaridade

das

políticas públicas seja mais efetiva havendo uma maior articulação entre Estado e sociedade

local com o objetivo de promoção do desenvolvimento do lugar.

Na física, Capilaridade é “Conjunto de fenômenos que se passam quando num capilar se forma uma interface

entre líquido-vapor”. (Aurélio, 2000, p. 393) (explicar depois)

Capitulo 1

O Estado e as Políticas públicas

Segundo Weber, o Estado é uma entidade monopolista por definição, pois detém o

monopólio genuíno da violência e tem o poder de definir as Leis de um país, estabelecer a

Justiça, manter a ordem a qualquer custo, policiar, defender o país, representá-lo junto as

nações estrangeiras, coletar impostos, regulamentar as atividade econômicas e fiscalizar o

cumprimento da Lei.

Aparentemente a formatação do Estado brasileiro parece dar os contornos das políticas

públicas nacionais. Considerando o Estado no período militar onde o sufrágio universal não

existia, os prefeitos e governadores dependiam do governo central para realizar qualquer

atividade que se relacionasse as questões fiscais, o poder de elaborar planos e projetos era

obra exclusiva de um estado com características centralizadoras. Esse tipo de Estado

consubstanciou o sistema de proteção social brasileiro criado e administrado pelo governo

central que determinava às outras esfreas de governos e agencias como geri-las no local que

elas incidiam (DRAIBE, 1987; FARAH, 2000)). A configuração desse Estado alinhava-se

com a forma de construir os planos e programas vigentes.

O PAEG(1964-1966), o PED(1968-1970), o Plano de Metas e Bases(1970-1972), os I (1972-

1974) e II PND(1975-1979)

, além dos planos de desenvolvimento da Amazônia, se

materializavam em ações que caracterizavam um Estado centralizador, onde a tecnicidade e a

centralidade se sobrepunham aos interesses coletivos da sociedade. Assim, construía-se no

Brasil um sistema moderno de elaboração de planos e políticas com um centro decisório

aparentemente repleto de certezas, entretanto, com impacto pífio na área de proteção social à

sociedade.

Vamos imaginar um homem com vestimenta militar seu status de mandatário e

conhecedor profundo de políticas sociais, sentado em uma cadeira na sede da capital do país

conversando com seus pares para elaborar um plano que teria impacto direto na vida das

pessoas que moram, por exemplo, em Jaboatão dos Guararapes (RE), Madicilândia (PA),

Caxias do Sul (RS), Nova Iorque (MA ou BA), Piraí (RJ), Nova Venécoa (ES), entre outros

municípios com os mais variados tamanhos, histórias, formação cultural, etc. Até que ponto

uma política construída com uma única narrativa poderia impactar positivamente nos mais

variados lugares e territórios? o que importava era tão somente os resultados para a própria

máquina estatal, sem considerar o que as pessoas que estariam vivendo o dia-a-dia estariam

pensando ou sentindo. Acreditamos que essa cena parece refletir bem as conjecturas da época.

Poucos decidindo por muitos com uma noção superficial dos acontecimentos cotidianos dos

Para saber mais sobre os Planos ver Bandeira (XXXX); Cano( XXX)

lugares que formam o território. Ademais, diante de tal situação, Marta Farah (2000) aponta

que as decisões tomadas pelo Estado dificultavam a maioria das pessoas a acessar políticas de

cunho social, como saúde, educação, etc.

Os processos em curso no mundo, como a neoliberalização da economia induzindo o

Estado a padrões mínimos de atuação, crise fiscal nos países em desenvolvimento, em

especial o Brasil, um grupo de pensadores que compunham a máquina estatal, novamente,

procuravam soluções de suas cadeiras para reformar o Estado. Entretanto, com o processo de

democratização dos anos de 1980 no Brasil, poderia ser uma possibilidade de repensar o

Estado sob a égide de uma maior participação da sociedade civil. Segundo Farah (2000), no

inicio dos anos 80 do século findo, as estruturas do Estado estavam arregimentadas sobre a

exclusão da sociedade civil nos processos decisórios, opacidade e impermeabilidade das

políticas e agências estatais, excluindo o cidadão e os usuários do processo de controle social

de avaliação dos serviços públicos.

Os Estados considerados do primeiro mundo também sofreram impactos negativos de

várias crises, como a do petróleo, abalando suas estruturas moldadas sob o modelo

desenvolvimentista keynesiano-fordista

. O Estado não controlava mais o déficit público e a

inflação. Então, pensadores liberais apostaram em uma nova configuração para o Estado

sendo adjetivada de neoliberalismo

, emergindo, primeiramente, na Inglaterra no governo da

primeira Ministra Margareth Thatcher e, em seguida, nos EUA com o então Presidente

Ronald Regan. O Estado passa agora se limitar ao papel preservador da ordem política e

econômica, tendo uma estrutura mínima, deixando o “mercado” agir livremente. (OSBORNE,

D. e GAEBLER, T, 1994)

Então o modelo neoliberal se coloca como única via diante do mundo. Palavras como

desregulamentação, liberalização e privatização ganham forma e força e passam a servir às

administrações públicas tornando-se as promessas mais viáveis para a promoção do

desenvolvimento econômico.

Na América Latina, Leite (2003) aponta três correntes que tem forte influência sobre

as ações do Estado, quais sejam: o background cepalino, exogenismo dependentista e

abordagem endogenista. Podemos afirmar que A Comissão Econômica para a América

Latina e o Caribe – CEPAL, foi o grupo que que institucionalizou o debate acerca do de um

O modelo keynesiano funcionou até que o sistema fordista de produção e consumo tivesse

condições de crescimento sem ocasionar crises sistêmicas. Por isso é que alguns teóricos a chamam

de crise do fordismo-keynesianismo.

Estado mais eficiente. Criada em 1950 e reconhecida pela sua abordagem estruturalista do

sistema econômico mundial, a visão cepalina se opunha à teoria neoclássica das relações

internacionais e argumentava que dentro do sistema capitalista o subdesenvolvimento

marcadamente dividia o mundo em centro e periferia. (COLISTETE 2001; PREBISCH, 1949)

O background cepalino significou um avanço se comparado com a abordagem do

laissez-faire, reconhecendo que o papel do Estado nos países em desenvolvimento dependia

de:

(...) uma dupla modificação: de uma parte das estruturas internas dos

países, através, por exemplo, da reforma agrária e do impulso à

industrialização; e de outra, das estruturas externas, mediante o

incentivo ao desenvolvimento do comércio inter-regional e a adoção

de medidas protecionistas perante os países centrais.(LEITE, 2003,

p.4).

O exogismo dependentista segue a linha argumentativa da Teoria da Dependência, e

coloca os fatores externos como fundamentais à promoção do desenvolvimento dos países

latino-americanos. A força exógena do Estado renasce com força sob a égide da economia

neoclássica. A ênfase é dada na eficiência com o objetivo de melhor utilização dos recursos.

Recomenda-se abrir aos poucos o mercado, reduzindo as barreiras protecionistas e fazer uma

correção nas distorções de preços. (MACHADO, 1999; SANTOS, T. 1998; CARDOSO e

FALETO, 1970)

Na outra mão, a abordagem endogenista, construída nos anos 70, surge nas duas

décadas seguintes sob à luz de teorias que se contrapunham à idéia de desenvolvimento por

etapas, chamando atenção para os riscos em importar modelos de desenvolvimento prontos e

acabados.

Na arena social o Estado brasileiro absolveu em grande medida as diretrizes cepalinas,

tais como: a articulação entre as políticas públicas econômicas e sociais; integração entre as

políticas públicas universalizadas e os programas pontuais e o plano nacional de

desenvolvimento, por meio do estabelecimento de metas claras para cada área; criação de um

sistema de proteção social; articulação entre o Estado e a iniciativa privada com o objetivo de

conter gastos e aumentar a eficiência das ações do Estado. Nesse último caso o Estado

funcionaria como o responsável pela fiscalização e elaboração das políticas (FARAH, 2000;

ARRETCH, 1998).

O adjetivo neoliberal tem um campo muito abrangente de debate dentro das ciências econômicas e

sociais e possui inúmeras interpretações. Fiori (1995), por exemplo, debate a questão a partir da

redefinição do papel do poder público com base no

laissez- faire.

Marta Farah (2000) aponta que o que se apresenta como crise no Estado brasileiro se

aprofunda durante toda a década de 80, sendo o Estado incapaz de atender as demandas

sociais que se apresentavam. Vários são os fatores para o aumento de tal demanda, entretanto

chamamos atenção para a questão a questão do êxodo rural e do aumento populacional. Em

1940 80% da população brasileira vivia no campo com uma contingente populacional de XX

milhões de brasileiros, sendo XX milhões no campo e XX milhões da cidade. Atualmente

80% da população brasileira localiza-se nos grandes centros urbanos com uma população de

178 milhões de brasileiros, estando XX milhões do campo e XX milhões na cidade. O êxodo

e o aumento populacional têm seus reflexos em vários setores do Governo e a da sociedade,

por um lado o défict previdenciário, a falta de capacidade do Estado em atender as demandas

sociais em função em função do aumento das atribuições do aparato estatal. Por outro lado,

novos atores sociais, como por exemplo as ONGs, sindicatos, associações, (re)surgem com o

objetivo de atender a demanda reprimida de uma sociedade cheia de necessidades.

O processo de redemocratização que encontrava-se em curso no Brasil, a

universalização das políticas sociais e o processo de descentralização das políticas sociais foi

uma arena para configuração de uma certa aproximação entre o Estado e a sociedade civil,

materializada na Constituição de 1988 (FARAH, 2000; DRAIBE; 1991). Chamamos atenção

que o processo de descentralização Em 1990, pós-Constituição, um aparato de reformas foi

proposto pelo Estado e se desenvolviam sob os Planos Fiscal, Político e Administrativo

envolvendo tanto o aparelho governamental em níveis federal, estadual e municipal, quanto

para o cidadão que agora, pelo menos em tese, deveria ser visto como cliente. Segundo

Bresser (1998), o plano fiscal deveria revitalizar a poupança pública e reformar a previdência;

o plano político deveria promover a reforma política para dar mais governabilidade ao

governo e a reforma gerencial, que seria uma espécie de aperfeiçoamento administrativo do

aparato governamental a qual sucederia a Reforma burocrática de 1936 e a

desenvolvimentista de 1967.

Sônia Draibe (1999) aponta que essa nova configuração que se colocava na agenda do

Estado objetivava articular as ações entre o Estado e a sociedade procurando resguardar o

acesso do cidadão às políticas públicas. Entretanto, da composição desta agenda a

descentralização das ações do aparato estatal foi uma das recomendações adotadas pelo

Transformações nas agências estatais, sobretudo no que diz respeito ao planejamento econômico de políticas

públicas, na visão de Abrucio (1997), sofrem severas resistências dentro da administração pública estatal.

Primeiro, por parte dos burocratas que defendem interesses corporativos. Segundo, as resistências de

transformações provêm de fora do aparelho estatal, daqueles que temem perder o acesso privilegiado às decisões

nos recursos públicos de que se beneficiavam no período dos governos militares.

Estado que mais chamou atenção de acadêmicos, políticos, imprensa, entre outros. Criou-se

em torno desse processo grande expectativa esperando-se um ajuste nas contas municipais e

um acesso maior do cidadão às políticas de cunho social, como por exemplo a educação e a

saúde, por meio dos processos de municipalização o que, teoricamente, poderia vir a ser um

meio de se territorializar as ações do governo.

Mas o que temos aprendido com as lógicas das grandes narrativas no Brasil? Apesar

de reconhecermos os avanços nos processos descentralizadores construídos sob a égide do

Estado em meio as pressões sociais, eles trazem benefícios quanto ao acesso dos cidadãos às

políticas públicas? As Políticas Públicas existem realmente, ou seja, são estatais ou públicas?

São políticas para mostrar os resultados de uma eficiência da máquina estatal e manter grupo

políticos no poder ou para melhorar o acesso do cidadão?

As perguntas que colocamos, uma mistura de senso comum e curiosidade acadêmica,

podem ser respondidas de várias formas e de acordo como olhar e interesse do pesquisador.

Considerando nosso campo-tema e a forma que adotamos para redigir essa tese, ou seja,

sempre procurando alternar fatos teóricos, empíricos e históricos, vamos tratar das perguntas

supracitadas considerando que estamos tentando negociar o conceito de Políticas Públicas por

meio da construção de uma história que contamos dos processos de transformação do grande

Narrador, o Estado. Para tanto, trataremos a seguir das questões colocadas sob duas óticas,

quais sejam: o Estado como narrador das políticas públicas e, em seguida, as multiplas

narrativas do campo das ações públicas.

- O Estado narrador

Para Celina Souza (2003) estudar políticas públicas é estudar o “governo em ação”

(p.18). Partindo desse pressuposto automaticamente reconhecemos que o Governo, com

participe do Estado, narra as políticas de acordo com a sua vontade, mas não necessariamente

coloca na agenda o problema que leva à formulação de uma política pública. Segundo Bresser

Perreira (2005) atualmente a opinião pública influencia em grande medida as ações do estado,

tanto o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, nos níveis federal, estadual ou municipal.

Portanto, relações intergovernamentais, entre os poderes e as pressões da opinião pública

sobre o Estado parecem colocar na agenda governamental os temas a serem tratados, que

podem ou não refletir a vontade dos grupos que se interessam pelo tema.

Marta Farah (2002) aponta que no campo das políticas sociais os movimentos sociais

foram os grandes responsáveis pela pressão sobre o Estado com o intuito de colocar em pauta

assuntos como a universalização do atendimento a saúde, programas de reforma agrária, entre

outros. Apesar de reconhecermos que o Estado não é o único ator responsável por colocar

temas na agenda política, entretanto parece ser ele o grande narrador das políticas públicas.

VOCÊ ENTRA DIRETO SEM AVISAR O LEITOR! É PRECISO DISCUTIR MAIS

ISSO, PARA QUE AS 4 PESSOAS (A BANCA) QUE LERÃO SUA TESE POSSAM

ENTENDER ESSA PASSAGEM. VOCÊ ENTRA DIRETO NO EXEMPLO

Realizou-se no site do Governo Federal um levantamento de todos os planos,

programas e projetos que compõem o quadro das políticas públicas. Identificamos um total

aproximado de 120 programas e projetos nas mais variadas áreas. As evidências mostram que

o Estado materializa, o que não significa que atende, as demandas sociais, econômicas,

fiscais, previdenciárias, burocráticas e militares. Nos diversos siter dos Ministérios

identificamos que o governo federal procura justificar a existência dos programas apontando

seus resultados por meio de gráficos, tabelas, descrições dos programas, entre outras formas,

por meio de técnicas que a maioria da sociedade desconhece e geralmente os resultados são

apresentados como positivos. A pergunta que colocamos é: positivos pra quem? Para a

máquina estatal como meio de justificar sua existência ou para o cidadão que tem o direito ao

acesso às políticas geridas pelo governo? NÃO É CLARO O QUE VOCÊ QUER DIZER

COM ISSO. OU FAZ PARTE DA TESE OU NÃO FAZ!

NOVAMENTE! É PRECISO UM ESTILO UM POUCO MAIS ACADÊMICO. SE

VOCÊ ESTIVESSE MINISTRANDO UMA AULA SERIA ÓTIMO, MAS

INFELIZMENTE ISSO NÃO É UMA AULA!

Ao analisar a maioria dos resultados que vimos no site essa pergunta imediatamente

remeteu nossos pensamentos aos últimos resultados do IDH

apontando o Brasil com 0.8 de

desenvolvimento, colocando-o na elite dos paises mais desenvolvidos, ou seja, conforme

aponta o Relatório as Políticas Públicas nacionais parecem ser as responsáveis pelas melhoras

apresentas, isto é, o Estado parece ser o único responsável pelo aparente sucesso. O que

significa obter um resultado 0.8? Para o Estado isso pode ser sinônimo de comemoração, pois

aponta para a comunidade internacional e para seus cidadãos que os resultados são

satisfatórios, ou como disse o atual Presidente da República: “

Nunca na história desse país

tivemos políticas públicas tão eficientes” (Folha de São Paulo, Política, p.10, 2007)

ESTILO, ESTILO, ESTILO, CUIDADO COM O ESTILO

Entretanto, a tecnicidade apontada por Milton Santos parece mostrar apenas uma face

de uma realidade encoberta pelos números. A inquietação de Milton Santos nos inquietou nos

rementendo para outras perguntas, tais como: qual a diferença que este resultado tem para

20% da população mais carente possui apenas 2% da renda? Agora vamos mudar a pergunta,

mas deixá-la dentro do mesmo contexo: qual a diferença do IDH 0.8 para os 20% mais ricos

que detém 67,5% da renda?

Tais inquitações percorreram nossos pensamentos que nos remeteu logo às pesquisas

que realizamos dentro de nosso campo-tema entre os anos de 2005 e 2007. Uma em especial

poderia demonstrar a forma que a grande narrativa gerenciava o 0.8 de IDH e apontar esse

resultado representava a realidade de uma das regiões brasileiras consideradas mais pobres,

tanto do ponto de vista da renda quanto do acesso às políticas: o Semi-Árido

brasileiro.Confrontamos nossos cadernos de anotações de campo, fotos, relatórios,

lembranças entre outras formas de coletar coleções de informações sobre nosso campo-tema,

com o número publicado e adotado pelo governo como ponto importante no avanço da saúde,

educação e longevidade.

AEm 1990 o Índice de Desenvolvimento Humano – IDH é criado com o objetivo de mensurar uma percepção

diferente de desenvolvimento: o desenvolvimento humano. Para Sen (2000), o conceito de desenvolvimento

humano ultrapassa qualquer tentativa de mensuração da liberdade humana, para ele principal vertente do

verdadeiro desenvolvimento. Essa abordagem considera que o desenvolvimento está atrelado à liberdade

política, educação de qualidade, boas condições de habitação, nível de saúde satisfatório e um meio ambiente

saudável, sem desconsiderar a abordagem econômica. Em suma, para o autor o desenvolvimento não está

conectado somente às questões estruturais de Estado ou mercado, mas, também, a melhores condições de vida

individual e coletiva.

- A pesquisa do semi-árido

: a situação da criança e do adolescente nos ajudando

na negociação do conceito de políticas públicas.

Segundo o IBGE (2007) o Semi-árido Brasileiro possui aproximadamente 35 milhões

de brasileiros, o que representa 16% da população brasileira. Essas pessoas dividem-se em 11

Estados e 1.416 município. Os estados são: Alagoas, Bahia, Ceará, Norte do Espírito Santo,

parte do Maranhão, parte de Minas Gerais, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte

e Sergipe. A extensão territorial pode variar entre 23 km

a 12.630 km

e suas cidades variam

entre 1.129 e 2,5 milhões de habitantes em população. Para termos uma idéia somente o

Semi-árido equivale em extensão territorial à França e Alemanha, com problemas históricos

de se resolver com a questão da seca e da educação, sendo este último uma das vertentes de

construção do IDH.

A pesquisa que realizamos combinou métodos quantitativos e qualitativos. Quando

partimos para o terreno de pesquisa e por meio de observações em campo, conversas com

crianças, país ,mães, prefeitos, secretários, observamos que o quanto a realidade daqueles

pessoas se encontravam longe do IDH 0.8. Crianças desnutridas, educação descontextualizada

e saúde precária, caracterizam o IDH daquela região em meio aos sorrisos ingênuos das

crianças com um futuro duvidoso. Os principais resultados que obtivemos mostram, no que se

refere a situação da criança e do adolescente, o seguinte quadro:

a) A maioria dos indicadores sociais de base quantitativa mostra que a desigualdade

ainda é muito grande entre os municípios do Semi-árido e o restante do Brasil;

b) Os municípios do Semi-árido encontram-se entre os 25% de municípios brasileiros

com os piores níveis no Índice de Desenvolvimento Infantil (criado pelo UNICEF-

Brasil);

c) A situação é ainda pior no que se refere a renda, pois essa questão segue a tendência

da maioria dos territórios brasileiros, ou seja, com quase 80% da renda distribuída

entre os 20% mais ricos e menos 2% da renda da região distribuída entre os 20% mais

pobres;

d) Nessa região o que mais chama atenção é que internamente o Semi-Árido brasileiro é

tão desigual internamente quanto se comparado com o Brasil;

Pesquisa coordenada pelo Professor Peter Spink da FGV-EAESP e coordenador do CEAPG e por Ilka

Camarotti. A pesquisa foi realizada entre os meses de agosto de 2006 a março de 2007 encomendada pelo

UNCEF com o objetivo de se verificar a situação da criança e do adolescente no Semi-àrido Brasileiro.

e) Finalmente, um resultado que nos chama atenção é situação precária na área

educacional e mesmo com o processo de municipalização da educação o cenário é

precário.

Quando vamos ao terreno de pesquisa ou quando desagregamos os dados temos a

oportunidade de observar como a grande narrativa pode manipular o dado e generalizá-lo

colocando a tecnicidade ao seu serviço. Ao desagregarmos os números, observamos (VEJA

TODOS E COLOQUE NO IMPESSOAL. OK? UTILIZE O NÓS SOMENTE QUANDO

FOR ALGO NOVO QUE CAUSE REALMENTE O IMPACTO. CERTO?) como a

Educação no Semi-Árido brasileiro se encontra. A tabela abaixo mostra os indicadores

trabalhados:

Indicadores

Taxa de atendimento de crianças de 4 a 6 anos na educação infantil e/ou ensino

fundamental

Taxa de escolarização líquida no ensino fundamental

Taxa de distorção idade-série no ensino fundamental

Taxa de abandono no ensino fundamental

Percentual de professores de educação infantil habilitados em nível médio ou superior

Percentual de alunos do ensino fundamental matriculados em escolas municipais com

Conselhos Escolares

Percentual de alunos do ensino fundamental matriculados em escolas com quadra de

esporte

Percentual de alunos do ensino fundamental matriculados em escolas municipais com

grêmios escolares

% de crianças matriculadas em Pré-Escola

% de Escolas com acesso à Internet

Quadro XX

Fonte: Relatório Final FGV-UNICEF (2007: p. 4)

Todos os indicadores apresentam resultados que não refletem o IDH 0.8. Para reforçar

nosso argumento analisaremos dois indicadores dos apresentados acima, pois não é objetivo

deste tópico analisar a situação da criança e do adolescente no semi-árido, mas construir o

argumento de que é possível negociar o conceito de polítcas públicas mostrando que existe

um hiato entre as ações do Estado e o terreno em que habita a sociedade civil.

A taxa de abandono do Ensino Fundamental foi calculada utilizando o número de

crianças que abandonaram o Ensino Fundamental sobre o número de crianças matriculadas.

Para entendermos um pouco melhor consideramos que quanto menor a taxa de abandono,

melhor a situação de da unidade federativa. De acordo com os dados da Tabela XX, a taxa de

abandono no Ensino Fundamental vem caindo em todo o país, e o SAB vem acompanhando a

tendência nacional, porém em ritmo menor.

Anos 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004

Brasil 11,3% 11,9% 9,5% 8,3% 8,3% 8,3%

Outros Estados 10,3% 10,7% 8,5% 7,1% 7,0% 7,1%

Semi-Árido Brasileiro 15,0% 16,6% 13,5% 12,9% 13,5% 12,9%

Tx. Var SAB *-* 11,1% -19,0% -4,3% 4,4% -4,2%

Tx. Var Brasil *-* 5,4% -19,7% -13,1% 0,5% -0,5%

Fonte: Tabela extraída do Relatório Final FGV-EAESP/UNICEF (2007: p. 12)

Quando comparamos o SAB com outros Estados ou com o Brasil, em qualquer ano que seja,

ainda temos uma situação extremamente grave. Em uma de minhas visitas ouvi o seguinte

depoimento de um morador: “Nós moramos aqui nesse barraco de lona. É quente. Os

meninos vão pra Escola (total de 12 filhos), mas eles não podem ficar muito tempo porque

tem que ajudar em casa e as vezes trabalhar pra ajudar” (Depoimento de um pai de uma

aluno de Escola de Ensino Médio).

Um outro indicador interessante e recente é o percentual de escolas com acesso a Internet. De

acordo com os dados da tabela 06, de 1999 até 2005, esse percentual vem subindo em todo o

país, passando de 3,3% para 20,0%. No SAB isso também vem ocorrendo, mas num ritmo

mais lento, com um aumento de 0,4% para 5,0%.

Anos 1.999 2.000 2.001 2.002 2.003 2.004 2.005

Brasil 3,3% 6,7% 9,8% 14,8% 18,1% 14,8% 20,0%

Outros Estados 4,8% 9,8% 14,2% 20,3% 24,5% 20,3% 27,0%

Semi-Árido Brasileiro 0,4% 0,7% 1,2% 3,4% 4,6% 3,4% 5,0%

Tx. Var SAB *-* 62,2% 64,7% 194,7% 36,4% -26,7% 48,5%

Tx. Var Brasil *-* 103,9% 45,8% 51,0% 22,5% -18,4% 35,5%

Fonte: Tabela extraída do Relatório Final FGV-EAESP/UNICEF (2007: p. 28)

Entretanto, a leitura desse indicador deve não pode ser descontextualizada da realidade de

cada lugar.Ter um computador e internet na Escola não significa que o aluno esteja utilizando

os equipamentos de software e hardware. Um diretor de Escola Municipal chamou atenção

para o seguite: “Nem sempre podemos liberar as salas para a utilização por parte dos alunos

e professores. As vezes somem mouses, teclados e outros equipamentos. Outra coisa é a falta

de capacitação das pessoas para operar esses equipamentos”.

A literatura aponta a co-relação existente entre Educação e diversas outras áreas. Em

nossas análises observamos que não basta colocar o computador em sala de aula se o

ambiente não for seguro. Outro fato relevante é a falta de uma estratégia pedagógica para a

utilização dos equipamentos. Muitas vezes as salas ficam fechadas, também, por falta de

atividades nos mais diversos locais. Portanto, é preciso cuidado ao ler um indicador, pois ele

pode ser útil para fins que não sejam mostrar a realidade do cotidiano das pessoas.

Com isso, acreditamos que estamos prontos para dar nosso próximo passo na

negociação de nosso conceito, qual seja, observar se existem outras formas de se fazer política

pública mais próxima do cidadão. Mas antes, precisamos saber afinal o que são políticas

públicas? ESTOU SEGUINDO O ARGUMENTO, MAS NÃO É ASSIM QUE VOCÊ DEVE

ORQUESTRAR O TEXTO. DEVAGAR! ELABORE AS IDÉIAS COM CALMA

Como já colocado na introdução de nosso trabalho e no começo deste capítulo Celina

Souza (2003) aponta que não existe um consenso sobre o que sejam políticas públicas, mas

contornos que podem ser percebidos dentro de um marco histórico conceitual que parece ter a

Constituição de 1988 como um marco que materializa algumas concepções de políticas

públicas pensadas ortoxamente dentro de uma visão reducionista onde o modelo Top Down

de formulação de Política ainda parece estar presente, mas, por outro lado apresenta inovações

jurico-legais que parecem refletir em certa medida o anseio de algumas demandas sociais,

como exemplicamos durante este trabalho ao falarmos da emancipação dos municípios, a

universalização do atendimento a saúde, entre outros.

Edgar Morin (1996) infere que na modernidade científica esse paradoxo não ocorre

pelo fato de existir um ponte de ligação entre uma dimensão e outra, simplificando e

homogeneizando a ciência tornado-a unidimensional afastando-a de outras possibilidades,

partindo para a racionalização extrema desconsiderando outras formas de construção do

conhecimento.

A ilusão iluminista que pregava um discurso de construir uma sociedade caracterizada

pela racionalidade e liberdade parece ter sido destruída, pois o homem moderno, que por meio

de técnicas científicas e processos tecnológicos procurou elevar o bem-estar sócio-econômico

do planeta, passou a se encontrar à beira de um abismo, pois as mesmas técnicas e processos

que construíram para seu próprio bem-estar, agora ameaçavam o homem moderno, que os

utilizou para construir armas nucleares, promover guerras, etc.

Fora das condições históricas, culturais, tecnológicas que foram as do

desenvolvimento ocidental, e, portanto, um modelo abstrato e

imposto, modelo tecno-burocrático que só vê a máquina industrial e

nunca o homem, cuja prévia competência é necessária para as

máquinas e cuja altura prévia não pode adaptar-se ao universo tecno-

cronometrado. (MORIN, 1982)

Dentro desse contexto paradoxal identificado dentro de nosso campo-tema, ou seja, na

perspectiva da modernidade, as Políticas Públicas podem ser estigmatizadas e referenciadas

por constructos homogeneizando seu conceito, como a superioridade da técnica sobre os fatos

cotidianos. Milton Santos (XXXX) aponta que mundo da técnica e a certeza de encontrar a

certeza tornam o homem e a ciência refém da tecnicidade afastando-o da realidade, mostrando

somente aquilo que o interessado quer que oprimido (FREIRE, XXX) sinta e veja. Tal

argumentação está presente no cotidiano da Administração Pública quando observamos a

forma Top Down ou homogeneizada pela qual uma política pública é elaborada ou avaliada

(SPINK, Avaliação de Políticas Públicas). Esse tipo de postura exclui a possibilidade de

construção de políticas mais mais próximas do território (DEMO, XXX; DOWBOR, XXXX)

excluindo a possibilidade de participação dos atores sociais, desvalorizando o conhecimento

do senso comum para a construção do conhecimento.

Peter Spink (2001) apresenta uma forma alternativa a esse cenário apontado o seguinte::

Se avaliar é coisa séria, não há duvida que precisa ser feita

seriamente. Entretanto a seriedade é uma característica da

prática cotidiana da conversação, da ação comunicativa e da

democracia em constante construção e não de um grupo

profissional ou método específico; todos nós sabemos ser sérios

(p.15)

Portanto, avaliar uma política pública requer mais do a tecnicidade para mostrar sua

eficiência, mas é necessário, também, construir uma avaliação coletiva procurando observar a

conexão existente entre o lugar, as pessoas e a ação

, por meio da ação comunicativa

(HABERMANS, XXXX).

Independente que se esteja olhando a formulação, implementação ou avaliação de uma

política pública, sob a égide de uma modernidade a tecnicidade parece se sobrepor sobre o ser

que é impactado pela política . Milton Santos aponta que dentro do sistema no qual estamos

inseridos, o capitalismo, a situação ainda é pior, porque além de tornar os processos sociais

reféns da tecnicidade, o sistema produz a categoria pobreza e a desigualde.

Desafiar a objetivação e a tecnicidade moderna propondo alternativas para melhorar os

processos de políticas públicas, aproximando Estado e sociedade assim como a ciência do

senso comum, tornar possível se pensar a renegociação do conceito de políticas públicas, ou

seja, a renegociação do conceito tanto no cotidiano do Administrador Público, quanto do

pesquisador que se insere nesse campo-tema.

Nessa perspectiva de procurar caminhos para renegociar o conceito, parece fundamental

conectar o mundo da vida (HABERMANS, 2000) ao mundo das políticas públicas(Laswell,

H. Simon, C. Lindblom e D. Easton), que de certa forma parecem separados por aqueles

produtores das grandes narrativas, que se utilizam a tecnicidade e a burocratização como

ferramentas e das multiplas narrativas presentes no território, representadas pelo senso

comum e rede de saberes presentes em cada lugar do território.

Assim, podemos observar por meio dessa separação que o senso comum, o cotidiano

(BERGER, ) e o mundo da vida, parecem ser dispensáveis no processo de construção de

políticas públicas. Desta forma, se desconsiderarmos a existência de vários saberes o processo

de construção do conhecimento se reduz e simplifica-se, indo de encontro a uma perspectiva

complexa e holística.

Portanto, parece que é possível renegociar o conceito por meio de um pensamento complexo

onde o reducionismo científico não alcança, ainda mais de conectar o que se encontra

desconectado (MORAN, 1986), encontrar nas incertezas o nascimento de novos caminhos

para a investigação (MORAN, 1989) considerando a construção histórica do conceito e

apontando as tendências recentes de se pensar, analisar e se fazer políticas públicas a partir do

cotidiano dos atores que tornam o território vivo (SANTOS, 1989) para a produção da

realidade.

Segundo Giddens (1979).Ação é o “fluxo de intervenções causais atuais ou contempladas de pessoas no

processo contínuo de eventos no mundo”

Política Pública e Ação Pública

Além do Estado como narrador de políticas públicas observamos que parece se

configurar, também, uma outra dinâmica de gestão da rés públicas em função das diversas

transformações já apontadas no início deste capítulo. O surgimento de formas alternativas de

se fazer política de caráter público e não meramente estatal pode combinar ações do Estado e

de atores da sociedade civil. Vamos relembrar a introdução de nosso trabalho quando Marco

Teixeira e Peter Spink (2007) apontam para uma fuzão entre política pública e ação social o

que resultaria em ação pública: