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PRESIDENTE DA REPÚBLICA
João Figueiredo
MINISTRO DA EDUCAÇÃO E CULTURA
Eduardo Portella
SECRETÁRIA DA
SECRETARIA DE ENSINO DE 1º E 2º GRAUS
Zilmo Gomes Parente de Sarros
PRESIDENTE DO CONSELHO
TÉCNICO ADMINISTRATIVO
Evaldil Carlos Brunharo
DIRETOR EXECUTIVO
Pedro Caram Zuquim
CENTRO NACIONAL DE APERFEIÇOAMENTO DE PESSOAL
PARA A FORMAÇÃO PROFISSIONAL - CENAFOR - 1 979
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MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO E CULTURA
CENTRO NACIONAL DE APERFEIÇOAMENTO DE
PESSOAL PARA A FORMAÇÃO PROFISSIONAL - CENAFOR
«PRÊMIO CENAFOR 1979»
A qualificação profissional:
um estudo de competência
CORA BASTOS DE FREITAS RACHID
Monografia vencedora
1º Concurso Nacional de
Monografia sobre
Formação Profissional.
São Paulo
1979
REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
RACHID, Cora Bastos de Freitas. A qualificação profissional:
um estudo de competência. Sao Paulo, CENAFOR, 1979.112 p.
(Prêmio CENAFOR, 1) "Prêmio CENAFOR 1979" Monografia ven
cedora do 1º Concurso Nacional de Monografia sobre Formação
Profissional promovido pelo CENAFOR.
- CATALOGAÇÃO NA FONTE: DPD/SIEFOR -
RACHID, Cora Bastos de Freitas
A qualificação profissional: um estudo de competência. Sao
Paulo, CENAFOR, 1979.
112 p. (Prêmio CENAFOR, 1)
"Prêmio CENAFOR 1979". Monografia vencedora do 19 Concurso
Nacional de Monografias sobre Formação Profissional promovi
do pelo CENAFOR.
1. Formação profissional. I. Titulo.
CDU 377
As opiniões contidas '•na presente monografia são as da autora,
nao refletindo, necessariamente,a política oficial do CENAFOR.
\
Centro Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal
para a Formação Profissional - CENAFOR - 1979
A criação do CENAFOR através do Decreto Lei 616 de
09 de junho de 1969 reflete de maneira especial a
antevisão dos seus idealizadores quanto ã
importância do papel da Formação Profissional no
Brasil. 0 SENAI, o SENAC, o antigo Departamento de
Ensino Industrial do MEC, a colaboração do PNUD, ao
proporem a criação do CENAFOR, talvez mais que para
atender a necessidades específicas da época, já
dimensionavam o significado crescente que teria a
Formação Profissional para o Brasil e a
necessidade de se poder contar com um órgão de
apoio especificamente destinado à Capacitação de
Recursos Humanos necessários.
Pode-se dizer que o surgimento da Lei 5692/71
propondo o ensino profissionalizante para todo o
sistema de ensino de 2º grau, bem como a Lei
629 7/75 e a criação em 1976 do Conselho Federal de
Mão de Obra, consubstanciaram passos novos na
definição do papel e da urgência atribuídos à
Formação Profissional do País. Esses passos novos,
no entanto, já encontraram o CENAFOR procurando
junto ao SENAI, junto ao SENAC,ao PIPMO, as Escolas
Técnicas Federais, e mais tarde ao ensino
profissionalizante de 2º grau e o SENAR, caminhos e
alternativas para o também crescente
desenvolvimento da Formação Profissional na década
de 70.
Ao longo dos dez anos,desde sua criação, o CENAFOR
se propôs junto aos diversos órgãos e instituições
APRESENTAÇÃO
Formação Profissional, o CENAFOR teve a
satisfação de constatar que respondia com sua
iniciativa a necessidades verdadeiramente
importantes, dada a repercussão do mesmo, sendo
procurado por inúmeros interessados professores,
alunos, especialistas e profissionais - que se
propunham inscrever trabalhos em que pudessem
divulgar suas experiências e dar vazão a suas
preocupações relativas ao tema.
0 número significativo de monografias inscritas pode
ser visto como uma validação de um dos objetivos
declarados da própria instituição, embasado em seus
Estatutos: "organizar e divulgar documentação
técnica e pedagógica relacionada com a Formação
Profissional".
A Comissão Julgadora designada pelo Senhor Ministro
da Educação e Cultura, por outro lado, representou
mais um aspecto positivo para a nova experiência
do CENAFOR, pois reuniu pessoas que não só por si
mas por representantes das instituições a que
pertencem configuram as bases sobre as quais
repousam o pensamento e a ação de Formação
Profissional no País, isto é, o SENAI, na pessoa
do seu Diretor Geral, Saulo Diniz Swerts, o SENAC
na pessoa do seu Diretor Geral, Maurício de
Magalhães Carvalho e o Conselheiro do Conselho
Federal de Educação, Paulo Nathanael Pereira de
Souza, profundamente identificado com as questões
da profissionalização.
A monografia vencedora do 19 Concurso Nacional de
Monografias sobre a Formação Profissional, que o
CENAFOR tem a satisfação de publicar, é de
autoria de Cora Bastos de Freitas Rachid, Mestra em
Educação e atual assessora de Desenvolvimento de
Recursos Humanos da Secretaria de Educação e Cultura
do Estado do Rio de Janeiro.
0 titulo do trabalho premiado: "A Qualificação
Profissional - um estudo de competência" reflete
a vivência e as experiências da autora e
demonstra que o CENAFOR estava atento ao estado das
preocupações dos que se dedicam ã Formação
Profissional e ã necessidade destes de terem um
estímulo a sua produção e um canal para sua
divulgação.
Cumprimentamos a autora pelo êxito obtido no
Concurso, sobretudo pela atualidade e relevância
do tema a que se propôs abordar, tema este
diretamente vinculado ao estágio atual do
desenvolvimento das ações sobre Formação
Profissional. O CENAFOR se desincumbe, por outro
lado, com satisfação, da publicação da
Monografia, conforme o Regulamento do referido
Concurso.
Pedro Caram Zuquim
Diretor Executivo
A educação nunca deixou de ser a via e o caminho da
marcha e crescimento da espécie humana. Afinal, a
evolução do homem, se em parte foi biológica, somente
se efetivou com o imenso esforço histórico-social que
o trouxe até as alturas do presente desenvolvimento
cientifico e cultural. E todo aquele processo
histórico pode, em ligou,ser considerado resultado do
intercurso entre a condição humana e a educação.
Mas uma coisa e tal processo espontâneo e mais ou
menos inconsciente do desenvolvimento do homem, e
outra o projeto consciente de conquista do saber e de
sua aplicação á vista. Este projeto nunca foi geral
nem abrangeu toda a especie Subordinado a estrutura
hierárquica da sociedade foi, desde seu início na
remota antiguidade, projeto especial para a educação
de poucos privilegiados, que realmente dominavam a
espécie e detinham o poder. Daí a relação, inerente e
intrínseca, entre educação e política (1).
SUMÁRIO
PAGINA
RELAÇÃO DE QUADROS 09
Capítulo
1. O PROBLEMA 15
1.1 Justificativa 17
1. 2 Formulação do Problema 20
1.3 Objetivos 21
1.4 Premissas 21
1. 5 Delimitação do Estudo 22
1.6 Metodologia 23
1.7 Organização do Estudo 23
2 . REVISÃO DA LITERATURA 27
2.1 A qualificação para o trabalho na Lei nº
5692/71 27
2.2 A formação profissional no Ministério do
Trabalho 66
2.3 O Sistema de Educação , 78
3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 89
3.1 Conclusões 91
3.2 Recomendações 94
4. Bibliografia citada 99
5. Bibliografia consultada 105
RELAÇÃO DE
QUADROS
Quadro Página
1 Níveis de Qualificação para o tra-
balho 39
2 Sistema Nacional de Ensino Suple-
tivo 83
3 A Qualificação para o trabalho no
Sistema de Educação 87
Este estudo tem como objetivos (a) analisar os
objetivos da Lei nº? 5692/71, nos aspectos
identificados com a preparação para o trabalho; (b)
identificar as atuais atribuições do Ministério do
Trabalho na área de formação profissional e (c)
reconhecer as áreas de atuação dos Sistemas de Ensino
e Ministério do Trabalho, no que se refere à
qualificação para o trabalho.
O estudo, de natureza teórica, não comportou pesquisa
de campo. Resultou de análise e interpretação de
textos legais e literatura especializada, com
utilização da técnica de análise de sistema.
0 trabalho permitiu constatar-se que:
1. 0 processo de qualificação para o trabalho
compreende quatro etapas distintas, atribuídas,
conforme o nível de educação geral requerido e a
faixa etária da clientela aos diversos subsistemas;
2. Posteriormente ã vigência da Lei nº 5692/71 ficou
instituído na esfera do Ministério do Trabalho o
Sistema Nacional de Formação de Mão-de-Obra,
constituído pelo conjunto de órgãos do setor
público e privado destinados ã proporcionar
oportunidades de formação, qualificação,
aperfeiçoamento, especialização e treinamento
profissionais, cabendo ao Conselho Federal de Mão-
de-Obra a função normativa e ã Secretaria de Mão-de-
RESUMO
Objetivos
metodologia
Conclusão e
recomendações
Obra a função de administrar o sistema;
3. A vinculação do Sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra ao Ministério do Trabalho colocou a
qualificação profissional num parassistema,
desvinculada do Ministério da Educação e dos
Sistemas de Ensino;
4. O decreto nº 75081/74 ao vincular o PIPMO ao
Ministério do Trabalho, manteve a competência do
Departamento de Ensino Supletivo do MEC no que
diz respeito ã qualificação e habilitação
profissionais, deixando margem a que tanto os
sistemas de ensino quanto o sistema de formação
de mão-de-obra promovam a qualificação
profissional, coexistindo esferas de ação
distintas e diversidade de orientação, o que
ocasiona a duplicidade de meios para fins
idênticos;
5. A coordenação, a supervisão e o controle das
atividades que visam ã preparação da mão-de-obra
são imprescindíveis e devem constituir não só
um conjunto de ações integradas a objetivos e
planos mais amplos, como também meio de
racionalização do trabalho, com vistas á sua
maior produtividade.
1. As autoridades responsáveis pelo ensino devem
promover as medidas que se fizerem necessárias
para uma definição precisa das competências do
Departamento de Ensino Supletivo do MEC e dos
Sistemas de Ensino para a promoção da
Sao feitas alguma*
recomendações
qualificação profissional, evitando a duplicação
de esforços para fins idênticos e a
multiplicidade de coordenação;
2. Devem ser adotadas medidas que possibilitem a
inclusão, nos planos elaborados pelas empresas
para fins de incentivos fiscais, de projetos
que visem a complementação da formação dos
egressos do ensino de 2º grau, o que viria
atender dispositivo do art. 69 da Lei 5692/71,
de cooperação da empresa para a realização da
habilitação profissional;
3. Devem ser promovidos entendimentos que visem ao
maior entrosamento entre os sistemas de
ensino e de formação profissional, e, uma vez
reconhecida a conveniência de não duplicação de
meios para fins idênticos, a
incomplementariedade, pelo encaminhamento dos
egressos do sistema de ensino para o sistema de
formação profissional;
4. O Ministério da Educação deve assumir a
supervisão de todas as ações no campo da educação
e da formação profissional, colocando sob sua
esfera de competência as decisões maiores
relativas a formação profissional, embora seja
da competência do Ministério do Trabalho a parte
ocupacional, como ocorre em muitos países.
CAPITULO I
O Problema
O PROBLEMA
A estratégia adotada na Lei 5.692, de 11 de agosto
de 1971, de estabelecer um ensino de 1º e 2º graus
que valorize o trabalho, num momento em que a
evolução constante da tecnologia e o
aperfeiçoamento contínuo das técnicas de produção
elevaram do plano da rotina e do rudimentarismo
os conhecimentos necessários ã exploração e
utilização da realidade material, resultou numa
reformulação total da escola, dos currículos, enfim,
da organização do ensino. Mudança de tais
dimensões, ê claro, só poderia ocorrer com
dificuldades, perplexidades, precariedades e
distorções de toda ordem que, em última análise,
resultarão em experiências capazes de indicar
alternativas para mais eficaz ação futura.
Uma reforma não se faz com a imposição de normas e a
elaboração de planos, é, sobretudo, trabalho que
exige conscientização, mudança de atitudes,
aceitação da nova realidade e esforço conjugado dos
vários grupos envolvidos, com vistas ã realização
das tarefas que abriga. Dessa forma, a reforma em
marcha que acontece no pais está a exigir de
quantos nela estão empenhados, na fase de
implantação em que se encontra, a busca dos caminhos
que a levarão ao êxito.
A tradição do sistema de ensino no que tange ã
formação profissional ao nivel do ensino de 1º e 2º
graus ê limitada a experiência vivenciada nos
tradicionais cursos industriais, comerciais e
Justificativa
agrícolas - que serviram de orientação para a
organização do atual ensino de 2º grau - e â ação
paralela do SENAI e SENAC, nos casos em que, em
função de normas legais, estavam sob a jurisdição
do Ministério da Educação e Cultura. Também ao
trabalho realizado pelo Programa Intensivo de
Preparação de Mão-de-Obra - PIPMO, cuja ação
iniciada na área secundária, posteriormente
expandiu-se para preparar mão-de-obra para os
setores primário e terciário.
A experiência com iniciativas similares ou de
outros países poderá ser de grande valor, quando
utilizada com o fim de orientar determinado curso
de ações, as quais, evidentemante, estão sujeitas
a uma série de variações, no tempo e no espaço.
Antevendo dificuldades de ordem técnica e
operacional, o legislador previu, e até
recomendou, a implantação progressiva da nova
organização, com a que, sem a menor duvida, poderão
ser identificadas falhas, realizadas correções e
estabelecidos procedimentos compatíveis com os
objetivos a que se propõe, numa linha correta de
ação.
O planejamento da educação e da formação
profissional, para atingir seus objetivos a longo
prazo, deve apoiar-se numa estratégia precisa, que
oriente o curso das ações e o adapte ãs condições
particulares, com o objetivo de aumentar a
eficiência e a produtividade do sistema de ensino.
Uma e outra estreitamente relacionadas. Assim,
periodicamente devem ser revistos os meios,
considerando-se as variáveis intervenientes, tais
como demanda social, pressão econômica (em razão
dos escassos recursos disponíveis e do aumento
dos custos) e outras, porque, segundo a UNESCO (2)
aproveitando todas as ocasioes de aumentar. a
eficiencia e a produtividade, da educação, pode-se
fazer , desta, não apenas um bom investimento
(no conjunto), mas um investimento
progressividade melhor (2).
A Lei 5.692/71, ao frizar os objetivos do ensino
de 19 e 2º graus, inclui uma dimensão nova, ao
mesmo tempo individual e social - a qualificação
para o trabalho. Foram estabelecidos diferentes
níveis de preparação para o trabalho ao longo do
progresso de escolarização e definidas as funções
básicas do ensino supletivo, entre as quais
insere-se a qualificação profissional.
Posteriormente, o Decreto nº 75.081, de 12 de
dezembro de 1974, vincula o PIPMO ao Ministério do
Trabalho, determinando, todavia, que continuariam a
ser exercidas pelo Ministério da Educação e Cultura,
através do Departamento de Ensino Supletivo, as
atividades pertinentes à qualificação e habilitação
profissionais a que se refere a Lei 5.692/71.
Outras iniciativas na área da formação profissional
surgem na órbita do Ministério do Trabalho,
culminando com a criação do Sistema Nacional de
Formação de Mão-de-Obra.
É incontestável a competência dos Ministérios do
Trabalho no que se refere à política de emprego e
formação profissional, áreas estreitamente
relacionadas. Recentemente (1974) , foi debatida
a matéria em Seminário realizado em San José da
Costa Rica, pelo Centro Interamericano de
Pesquisa e Documentação sobre Formação Profissional
- CINTERFOR - órgão regional da OIT. Importa,
todavia, fiquem claramente definidas as áreas de
competência, conforme prevê a Recomendação 117 da
OIT, sobre formação profissional (1962) :
"dever-se-ia definir com clareza as respectivas
competências das autoridades públicas em matéria de
formação", problemática analisada com lucidez por
Walsh (3):
Formulação do problema
A Lei 5.692/71, ao fixar as diretrizes e bases para
o ensino de 19 e 2º graus, estabelece como um dos
seus pressupostos básicos de organização a plena
utilização dos recursos materiais e humanos, sem
duplicação de meios para fins idênticos ou
equivalentes, bem como a entrosagem e a
intercomplementariedade dos estabelecimentos entre
si ou com outras instituições sociais. Este estudo
pretende identificar a pertinência das ações dos
Sistemas de Ensino na implementação de programas
de qualificação profissional ao nível do ensino de
19 e 2º graus.
Os principais objetivos do presente estudo foram:
(a) analisar os objetivos da Lei 5.692/71, nos
aspectos identificados com a preparação para o
trabalho; (b) identificar as atuais atribuições do
Ministério do Trabalho na área da formação
profissional e (c) reconhecer as áreas de atuação
dos Sistemas de Ensino e Ministério do Trabalho, no
que se refere ã qualificação para o trabalho.
Partiu-se da premissa de que as atividades de
supervisão, coordenação e controle das ações
relacionadas com a função supletiva qualificação
profissional estão afetas ao Ministério do
Trabalho. Para o estabelecimento da premissa
foram consideradas as iniciativas que situaram na
órbita do Ministério do Trabalho os seguintes
órgãos: (1) Programa Intensivo de Preparação de
Mão-de-Obra - PIPMO, mecanismo criado no Ministério
da Educação e Cultura com o fim de promover
formação intensiva da mão-de-obra; (2) 0 SENAI e o
SENAC, órgãos patronais, mantidos respectivamente
pela Confederação Nacional da Indústria e
Confederação Nacional do Comércio, com atuação
Objetivos
Premissa
específica no campo da formação profissional; (3)
a criação do Serviço Nacional de Formação Rural
- SENAR, autarquia com a finalidade de
organizar e administrar, em todo o território
nacional, programas e atividades de formação
profissional rural. Foram também consideradas as
competências atribuídas a esse Ministério pela Lei
6.297, de 15 de dezembro de 1975, de aprovar os
projetos de formação profissional realizados por
pessoas jurídicas com o fim de dedução do lucro
tributável, e a instituição do Sistema Nacional de
Formação de Mão-de-Obra.
O presente estudo, com a finalidade específica de
definir áreas de atuação dos Sistemas de Ensino e
Ministério do Trabalho no campo da qualificação
profissional, analisou apenas: (1) a qualificação
para o trabalho como dimensão do objetivo geral da
Lei 5.692/71 e os Pareceres Normativos do
Conselho Federal de Educação nos aspectos
relacionados a matéria; (2) a legislação posterior
a essa Lei que, a partir da criação da Secretaria
de Mão-de-Obra, atribuiu ao Ministério do Trabalho
uma série de competências em relação ã formação
profissional.
O trabalho orientou-se particularmente para as
atribuições relativas à função qualificação
profissional, ao nível do ensino de 19 e 2º graus.
Outras fontes de referência, textos de leis
literatura especializada, foram incluídos no
estudo quando julgados procedentes.
Delimitação do estudo
O estudo, de natureza teórica, nao comportou
pesquisa de campo. Resultou da análise de
interpretação de textos legais e literatura
especializada, com utilização da técnica da
análise de sistema.
O presente trabalho desenvolveu, em cada um dos
seus capítulos subseqüentes, um estudo orientado
pelos objetivos e premissa levantada, com o fim
de responder à indagação relativa ã pertinência das
ações dos Sistemas de Ensino, no processo de
qualificação profissional ao nivel do ensino de 19
e 2º graus.
O segundo capitulo apresenta a revisão da
literatura, compreendendo: (a) a análise de
dispositivos da Lei nº 5.692/71 julgados
procedentes para o estudo, com o título de "A
qualificação para o trabalho", incluindo os
objetivos do ensino, o ensino de 1º grau, o
ensino de 2º grau e o ensino supletivo; (b) "A
formação Profissional no Ministério do Trabalho",
compreendendo um estudo dos antecedentes
históricos e as atribuições atuais; (c) 0 Sistema
de Educação.
O terceiro capítulo apresenta as conclusões a
que se chegou e as recomendações consideradas
pertinentes.
Organização do estudo
Metodologia
CAPÍTULO II
Revisão da
Literatura
As relações de causa e efeito entre desenvolvimento
econômico e educação têm sido objetivo de
freqüentes discussões que, se não levaram a um
consenso ou mão esgotaram o assunto,
estabeleceram determinados parâmetros orientadores
para Nações que procuram definir seu nível de
aspiração através de comparações com o padrão de
vida dominante nos países desenvolvidos. Dentre
esses, ressaltam a necessidade de planejamento
educacional capaz de atender a complexidade do
mundo do trabalho da era tecnológica e a questão
fundamental de que o desenvolvimento condiciona as
possibilidades e necessidades de educação de um
povo.
A estratégia do estabelecimento de objetivos bem
definidos para os planos de educação, com a atenção
voltada para os problemas de custo, oportunidade,
viabilidade e pertinência, torna-se o meio capaz de
racionalizar ações, a diretriz capaz de conduzir ao
êxito as metas então estabelecidas.
Algumas conclusões relativas a compreensão do valor
econômico da educação tornaram-se claras: (1) só
recentemente se tem pensado na educação planejada
como meio eficaz de influir na produtividade do
indivíduo e, em conseqüência, na produtividade de
um país; (2) não é qualquer tipo de educação que
tem valor econômico, mas determinado tipo para
certo número de pessoas que compõem a força de
A qualificação para o
trabalho na Lei. 5692/11
OS objetivos da
educação
A REVISÃO DA LITERATURA
trabalho,nos diferentes níveis educacional e
profissional; (3) o aproveitamento da capacidade
humana é um processo que se deve iniciar nos
primeiros anos de vida; a perda temporária dessa
capacidade é irrecuperável e pouco se tem feito
para seu melhor aproveitamento; (4) a educação
social e econômica e, como tal, só encontrará
formulação adequada se seus planejadores se
condicionarem a uma filosofia de educação que
torne explícita a sua finalidade, pois o processo
educativo exige que lhe seja previamente fixada
uma direção, para que se torne eficaz.
Mas nem sempre educadores, administradores e
economistas estão de acordo em relação aos fins da
educação, o que vem constituir obstáculo ao mais
fácil equacionamento do problema. Talvez em
princípio não haja o antagonismo que parece
existir, embora algumas objeções de cunho
ideológico por vezes sejam enfatizadas nas
decisões, tanto em relação ao tipo quanto à
quantidade de educação.
Os educadores pensam na educação como meio de
realização do homem e sua promoção na sociedade.
Ainda que essas sejam razões primeiras, tanto uma
quanto a outra são contingentes a questões de
ordem econômica. O conceito de educação implica em
alcançar determinados objetivos vinculados a certa
forma de vida, num contexto social. Dentre os
objetivos que o homem se propõe a alcançar inclui-se
a preparação para a vida de trabalho, para um
emprego dentre os que possam existir no mercado de
trabalho. Assim, embora a economia não seja a
única função da educação, não pode estar
dissociada do processo educativo.
A educação é instrumento que permite ao homem
realizar-se. Para que desempenhe seu papel na
sociedade e realize suas aspirações no plano
material, dependerá, certamente, das
oportunidades que lhe forem oferecidas, tanto
quanto de suas aptidões e do uso que fizer de suas
capacidades. Tornou-se o meio pelo qual o homem
atinge a dimensão que o distingue, no seu grupo,
como elemento cooperativo, integrador,
participante e útil, desde que planejada com a
intenção de atender a esses requisitos.
Os fins da educação, expressos na Constituição e
traduzidos na lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional - Lei nº 4.024/61, representam as
aspirações de um projeto social que consubstancia
os ideais de formação e uma concepção de homem no
contexto social brasileiro, fornecendo critérios
para que os membros da sociedade saibam quais
ideais devem ser perseguidos no processo escolar.
Assinala Nagle, os fins (4)
São meta ideais que funcionam de um ponto de vista
normativa amplo e cuja realização , muitas vezes
parcial , somente pode ser verificada a longo prazo
.
Os fins fornecem critérios que descrevem como um
participante de conceber o que está
intencionalmente fazendo, de forma bastante ampla,
mas numa estrutura coerente e globalizante que vai
encontrar sentido mais específico nos objetivos,
porque
A Lei 5.692/71 ê uma concepção racional dos fins
da educação, expressos na Lei 4.024, a partir de
uma revisão compreesiva dos meios, com o
propósito de ajustá-los a um momento que estava a
exigir do sistema educacional ações mais
concretas no plano geral de formação da criança,
do adolescenta e do adulto. Foi-lhe
acrescentada uma dimensão ao mesmo tempo
individual e social - a qualificação para o
trabalho.
anos, motivadas em síntese, pela industrialização,
crescimento demográfico, crescimento das
populações urbanas, progresso nos meios de
comunicação e pressão crescente para maior
participação social e econômica (tanto para a
simples obtenção de um emprego como para acesso
aos processos sociais de tomada de decisão), são,
evidentemente, os motivos que determinaram a
operacionalização dos fins da educação em
objetivo geral que inclui a dimensão nova,
específica, da preparação para o trabalho.
Ao dissertar sobre a situação atual e perspectivas
da educação tecnológica, a OEA destaca o esforço
dos países da América Latina para resgatar o valor
do trabalho:
Entre las variadas manifestaciones a través de las
cuales discurre este processo innovador se destaca
el esfuerzo que se realiza, praticamente en todos
los paises, por rescatar el valor del trabajo, el
reconocimiento de la importancia de la tecnologia
y el estimulo a su desarollo y al de las
actividades técnicas en general manuales y no
manuales. ESTES es um tópico significativamente
presente en todos los planos de desarrollo de los
paises de la Region, que en los últimos ãnos se la
visto fortalecido con la incorporscion en dichos
planos de politicas especificas destinadas a
intensificar el empleo de Ia fuerza de trabajo de
la población, junto con su desarrollo y
ferfeccionamiento ( 6 ) .
Uma análise dos objetivos gerais do ensino de 19 e
2º graus, bem como de outras proposições
inovadoras, como organização, seqüência, currículos,
sentido de terminalidade, demonstram o propósito do
legislador na escolha de meios racionais para
atendimento aos fins, e sobretudo favorecer a
preparação para uma atividade produtiva, ao longo
do processo de escolarização.
Dentre as proposições inovadoras relacionadas com o
objetivo da qualificação para o trabalho,
identifica-se o desejo de relacionamento entre o
nivel profissional e o educacional, pelo
estabelecimento de uma hierarquia entre os vários
estágios da formação: (a) iniciação para o
trabalho; tb) aprendizagem, para alunos de 14 a 18
anos; (c) qualificação profissional e (d)
habilitação profissional.
A formulação de um objetivo geral que inclua a
qualificação para o trabalho reveste duplo
propósito: propiciar a auto-realização, por
oferecer oportunidade de integração do jovem
na comunidade como elemento produtivo, e oferecer
"uma terminalidade geral coincidente com as faixas
etárias de surgimento e cultivo das aptidões
especificas, porque só então existem condições
de treinamento para o trabalho (7).
A terminalidade geral tem finalidade bem definida,
de oferecer oportunidade de trabalho aos que
interrompem a vida escolar, sem descuidar do
sentido de continuidade, com vista a níveis de
estudo mais altos. Proponho solução para a
articulação de escola média com a superior a
indicação nº 48 do CFE já analisa a questão:
A terminalidade e, portanto, inversamente.
proporcionai ã continuidade quanto menos provável
seja esta, tanto mais intenso há de ser o teor de
terminalidade que se deve imprimir ao ensino, e
vice-versa. Num sistema ideal em que todos
obtivessem diplomai de cursos superiores, só
estes em rigor seriam terminais; mas onde apenas se
alcançasse o primeiro grau de escolarização, o
ensino primário já teria de ser plenamente terminal.
Acontece, todavia, que, justamente com a
macroterminalidade de cada sistema, coexlite uma
micro terminalidade referida as diferenças
individuais dos alunos. Assim, abstraindo os
casos extremos, só verificáveis em teoria, toda
Educação deve revestir ao mesmo tempo ambas as
características (I)
O oferecimento de uma formação terminal, que
habilite para a vida de trabalho deve ser
planejada e realizada em consonância com as
exigências da sociedade e as necessidades do
mercado de trabalho. Se ã proporção que aumenta
o domínio do homem sobre o ambiente, novas formas
de viver e de conviver se caracterizam, enquanto
se diversificam, se ampliam e se especializam
os campos de trabalho, justifica-se a maior
preocupação com uma educação apropriada à nova
ordem social, e definida pela necessidade de
atendimento aos interesses do aluno e aos da
sociedade. De um lado, há as variadas capacidades,
os mais diversificados talentos, cada um com seu
papel na vida comunitária e, de outro, os
problemas do "viver em sociedade" e as exigências
dessa sociedade - incluída a necessidade de
preparação para o desempenho dos mais variados
postos de trabalho, o que torna possivel o
atendimento a todos, numa tentativa de
preservação das preferências e aptidões
especificas.
Ao objetivo de qualificar para o trabalho pode
ainda ser conferida dimensão mais ampla, quando se
revela a intenção de atender ao principio de
democratização do ensino, pelo oferecimento de
oportunidades diferenciadas á população. Cada
grupo de atividade requer inclinações
especificas, mas não se pode dizer que uns sejam
mais importantes que outros - eles se
intercomplementam, cada um tendo seu valor próprio,
nem inferior, nem superior aos demais.
Importa, sobretudo, que o homem se sinta feliz e
realizado, que cedo descubra suas inclinações e
potencialidades para facilmente identificar os
caminhos que lhe serão mais favoráveis e os
escolha livremente.
As "oportunidades iguais para todos" que se
preconiza como ideal democrático da educação,
referem-se ã possibilidade de que todos tenham,
igualmente, oportunidade de conhecer suas
potencialidades e inclinações, para desenvolvê-las.
Ê certo que isso ocorrerá apenas dentro de certos
limites de igualdade, porque seria utópico supor
que realmente todos pudessem aproveitar em grau de
igualdade as oportunidades que a vida lhes oferece
ou os recursos de que podem dispor. A igualdade de
oportunidade em sentido restrito estaria vinculada
a questões como herança biológica e cultural e
poder aquisitivo da família.
Mas a democratização das oportunidades de acesso têm
beneficiado grande contingente que não podendo
"comprar" educação estaria marginalizado no
processo educacional. Dessa forma, a
qualificação para o trabalho inclui-se num plano
de promoção social de maiores dimensões e deve ser
tida como mecanismo capaz de promover mudanças na
estrutura social, pelas oportunidades de acesso
imediato ã atividade profissional.
Para atender a essa nova dimensão inserida no
objetivo geral, a comunidade do processo educativo
está preservada nos dispositivos da Lei 5.692/71
sobre a organização curricular, que se processa a
partir de duas grandes linhas: a educação geral e a
formação especial. Uma de cunho essencialmente
generalista, com objetivo universal e função de
transmitir uma base comum de conhecimentos
indispensáveis ao homem na sociedade, contribuindo
para ampliar sua visão do mundo e das coisas,
torná-lo um membro mais participante e oferecer-lhe
lastro que o capacita a empreender seu próprio
projeto de vida. Afirma Chagas. Ao relatar o
parecer que tomou o nº 853, o Cons. Walnir Chagas
afirma
A outra ê instrumental, visa a aplicação e a
utilização do conhecimento às atividades
produtivas, o conhecimento do mundo do trabalho,
dos processos de trabalho, de um modo geral ou de um
trabalho específico, com objetivo de sondagem de
aptidões e iniciação profissional no 1º grau e de
habilitação profissional no 2º grau. Por sua
destinação, caracteriza a terminalidade. Diz
Nagle:
A primeira vista parece haver flagrante contradição
entre desenvolver aptidões e preparar para atender
a exigências do mercado de trabalho, como se a
estratégia fosse moldar pessoas para um contexto
profissional já definido, onde essas pessoas se
ajustariam sob medida. Não é isso que se tem em
mira. No mundo moderno as formas de trabalho se
modificam, se transformam, com rapidez espantosa,
exigindo trabalhadores versáteis e flexíveis.
Um profissional com sólida formação geral e
técnica, que tenha aprendido a aprender e
desenvolvido sua criatividade, jamais será uma
peça moldada e encaixada numa engrenagem; ao
contrário será um elemento reformulador, criador,
inovador, capaz de conviver harmoniosamente com a
era tecnológica.
Assegurado o ensino de 1º grau a toda a
população na faixa dos 7 aos 14 anos (art. 20 de Lei
5.692/71), pode-se antever uma expansão
considerável do ensino de 2º grau, por uma série de
razões: (1) a universalização do ensino de 1º
grau levará a escola a locais que até então dela se
encontravam privados; (2) a flexibilidade que
caracteriza o ensino permitirá maiores
possibilidades de ingresso e permanência no
sistema; (3) a responsabilidade das empresas no
que se refere ã educação dos seus empregados e dos
filhos destes, entre os 7 e os 14 anos e a
obrigatoriedade de ministrarem a aprendizagem e
de promoverem o preparo de seu pessoal
qualificado, de conformidade com o art. 178, da
Constituição, e seu parágrafo único, permitirão a
muitos elevar seu grau de escolarização; (4) a
possibilidade de ingresso do menor na força de
trabalho (Constituição, art. 165 - item X) a
despeito dos inconvenientes que ora não cabe
analisar, trará a grande massa da população jovem
uma visão imediatista do mundo, motivadora de
interesses e aspirações; (5) parte desse novo
contingente escolarizado encontrará motivação
para permanecer no sistema, ao tomar consciência
da sua potencialidade (força para crescer); (6) a
administração dos sistemas será levada a promover
sua expansão, por interesses sociais ou próprios ou
por pressão da respectiva comunidade,
insatisfeita com suas limitadas oportunidades.
A demanda pela escola de 2º grau e,
paralelamente, a contenção da expansão do ensino
superior, propiciarão a tão desejada melhor
distribuição dos alunos no sistema, do primeiro
ao terceiro grau, e o conseqüente encaminhamento
dos egressos para atividades profissionais de
nível médio. Resta a promoção das profissões
desse nível, pela concessão de maiores incentivos,
uma vez que até então são os atrativos oferecidos,
o que concorre de maneira preponderante para que
numeroso grupo sem aptidões específicas para
estudos de nível superior aspire a Universidade.
O quadro nº1 apresenta um diagrama do ensino na
Lei nº5692/71, onde estão indicados os
diferentes níveis de qualificação para o
trabalho.
O objetivo geral do ensino de 1º e 2º graus,
conforme o artigo 1º da Lei 5.692/71 é
Proporcionar ao educando a formação necessário ao
desenvolvimento de suas potencialidades como
elemento de auto -realização, qualificação para
o trabalho e preparo para o exercício consciente
da cidadania.
O ensino de 1º grau
Aprofeitamento pela
Universidade de
Estudos específicos
afins aos cursos de 2º
Grau.
Estágio em Empresas
(sem vínculo
empregatício
Encontra-se em fase
de estudos e/ou
experiências no sistema
atual de ensino
Sondagem de aptidões
iniciação para o
trabalho
Aprendizagem e
qualificação
profissional
Formação especial
diversificada seguido
a demanda do mercado de
trabalho, interesse e
aptidões dos alunos
Educação geral comum a
todos os cursos
expressos na forma de
núcleo comum de
matérias
QUADRO Nº 1
FONTE: CENAFOR
O objetivo especifico do ensino de 1º grau é a
formação da criança e do prê-adolescente. A
constituição dispõe sobre a obrigatoriedade do
ensino na faixa entre 7 e 14 anos de idade. Fica
implícito nessa determinação que o ensino de 1º grau completo, ministrado em oito anos, é
obrigatório para todos.
Relacionando a faixa da obrigatoriedade com a
duração do 1º grau e analisando estatísticas
escolares sobre matricula, por idade e série,
verifica-se grande atraso escolar, motivado pelo
ingresso retardado da criança na escola e pela
repetência, o que torna o preceito apenas
teoricamente extensivo ao universo da população
escolarizável.
Ao atingir os quatorze anos, ou seja, ao final do
período da escolarização obrigatória, grande
contingente da população escolar desvincula-se do
sistema por diferentes razoes: (1) cessam os
efeitos da obrigatoriedade; (2) muitos sistemas
estaduais mostram-se incapazes para reter o aluno;
(3) inúmeras famílias não têm recursos para a
manutenção do jovem na escola e (4) incapacidade,
doenças, falta de motivação.
Os alunos que ingressam na la. série aos sete anos
e durante os anos subseqüentes vencem normalmente
as etapas sucessivas, ao final dos oito anos
concluem o 1º grau, mas esse grupo não é o mais
representativo, em termos de estatística.
Como não poderia deixar de ocorrer, não há
intenção de profissionalizar o pré-adolescente.
Por motivos de ordem econômica é permitido o
trabalho a menores, a partir dos doze anos, mas
sabe-se que as formas de trabalho compatíveis com
a natureza do pré-adolescente são aquelas cujo
conteúdo profissional é muito limitado, não
depedendo de processo regular de formação.
Com outras palavras é o que diz o Cons. Paulo
Nathanael, ao relatar o Parecer do CFE que tomou o
nº
339:
Tanto quanto se possa estar de acordo com as
verdadeiras invenções da Lei nº 5.692/7 1, deve-se
considerar que, dada a vocação generalista do
ensino de 1º grau, em nenhum momento a qualificação
para o trabalho significará um esforço de
qualificação profissional do educando, Agnelo
Corrêa Vianna, com a autoridade que ninguém lhe
contesta, afirma que a formação profissional cuida
de integrar na força de trabalho, na razão direta
das demandas manifastadas pelas atividades
econômicas o pessoal qualificado nas diversas
categorias profissionais.
Essa formação, que e mais ligada aos conceitos de
aprendizagem e de habilitação, e que deve ter como
pressuposto uma aptidão revelada pelo aluno, não
condiz com o tipo de educando acolhido pelo ensino
de 1º grau. Como muito apropriadamente assinalou
sobre o tema o Grupo de Trabalho encarregado dos
primeiros estudos do anteprojeto da reforma do
ensino: "seria prematuro cogitar de especialização
profissional onde, em rigor, ainda não existem
aptidões plenamente caracterizadas a cultivar [11).
Ê propósito, nos países mais desenvolvidos,
retardar o ingresso do jovem no mundo do
trabalho, retendo-o na escola para que
desenvolva ao máximo suas potencialidades, o que
lhe propiciará melhores condições para
adaptar-se ao meio, modificá-lo, atuar sobre ele,
viver e conviver. A intenção do legislador
brasileiro de conciliar o cumprimento da
obrigatoriedade escolar no 1º grau com a
necessidade que tem grande número de jovens
de manter a sua própria subsistência, levou-o a
conferir ao empregador a responsabilidade de
facilitar as condições para que o jovem
trabalhdor complete sua educação de 1º grau
(art. 47).
Nao está próximo o momento em que a maioria dos
sistemas estaduais de ensino terão condições de
oferecer ensino de 1º grau a toda a população
escolarizável, razão pela qual, ao lado da
sondagem de aptidões, obrigatória (§ 2º letra a do
art. 5º), a iniciação para o trabalho e a
habilitação profissional poderão ocorrer ao nível
da série alcançada pela gratuidade escolar,
quando inferior à oitava, ou para adequação às
condições individuais, inclinação e idade dos
alunos (art. 76). O parecer 871, do CFE, ao
analisar as matérias da parte diversificada do
currículo do 1º e 2º graus, para o sistema
federal, enfatiza:
Embola esteja claro na Lei nº 5. 692 que a
profissionalização só deverá ocorrer a nivel do
Está, portanto, claramente definida a atribuição da
escola de 1º grau, que tendo o objetivo de sondar
aptidões, poderá, premida pelas circunstâncias,
oferecer oportunidade de iniciação ao trabalho,
constituindo-se esta, de tomada de conhecimento de
práticas específicas de determinada área de
trabalho, o que não caracteriza qualificação para
um oficio ou ocupação, mas o desenvolvimento de
atitudes a aptidões que poderão permitir fácil
complementação dos conhecimentos necessários ao
melhor desempenho, através de treinamento em
serviço ou em instituições específicas. Comenta
Rachid:
Mas, considerando-se as evidentes limitações do
sistema de ensino, a terminalidade real ocorrerá
por vários anos ainda, para grande número de
jovens, no momento em que se desvincularem do
sistema, sem que lhe seja possível ser oferecido
algum conhecimento do mundo do trabalho.
Ao longo do processo de escolarização, no ensino
de 1º grau, a preparação específica para o
trabalho é objetivo mediato. A parte de formação
especial do currículo será meio para que o
aluno conheça as oportunidades do mundo do
trabalho e como esse se organiza e se desenvolve,
adquira hábitos de ordem, juízo, raciocínio,
convivência e, ao mesmo tempo, conheça-se, para
saber quais serão as formas de trabalho
compatíveis com suas aptidões e preferências.
Ao deixar o sistema regular de ensino, para
ingressar no sistema de produção ou de prestação
de serviços, os conhecimentos então adquiridos
deverão nortear o seu encaminhamento a cursos de
qualificação profissional oferecidos pelo Sistema
de Formação Profissional (via supletiva), ou
diretamente ao trabalho.
A reformulação do ensino de 2º grau há anos vem
sendo descuidada como necessidade dos sistemas
de ensino, tendo apresentado tendências comuns
em diferentes países. Como o início do processo
de transição em cada contexto teve seu momento
próprio, levaram alguns anos para que se chegasse
a um consenso em relação aos objetivos desse nível
O ensino de 2 grau
do ensino.
Houve divergência de opiniões e pouca clareza na
formulação dos objetivos apenas na fase de
amadurecimento das idéias, que depois ficaram
bem definidas. Parkyn distingue três grandes
setores dentro dos quais a evolução se acentuou
em ritmo acelerado nos últimos trinta ou
quarenta anos. Refere-se aos elementos diversos,
dos quais cada um apresenta tendência
característica, ainda que interligados:
A tendência mais evidente para o observador é a
vasta extensão adquirida pelo ensino médio no
mundo inteiro, em parta devida ao crescimento
demográfico, mas em parte causada pelo
desenvolvimento do próprio ensino (...). A
primeira linha de força ê, pois, em nossa época,
a extensão e a ampliação de segundo grau . A
segunda tendência decorre da primeira; trata-se
da procuara dos meios de ligar organicamente, o
ensino médio ao ensino primário (...). Enfim, a
terceira linha de força se refere à elaboração e a
aplicação do curriculo. Os processos
cientificos e técnicos modernos e a evolução social
complexa que se produziu recentemente conduziam
necessariamente a modificação dos curriculos; mas
uma transformação não menos notável resulta da
extenção do ensino médio a crianças as quais não
se Dirigia originalmente, em particular aquelas
pertencentes as camadas sócio-econômicas
inferiores da sociedade e aquelas de menor aptidão
para os estudos. Esta evolução do curriculo foi
orientada, em geral, para a integração do
elementos culturais e técnicos, por multo tempo
mantidos separados ou mesmo ensinados em escolas
do tipos diferentes {14).
A Lei 5.692/71, interpretando as tendências que
então já se encontravam bem delineadas para o
ensino de 2º grau, sobretudo a mencionada terceira
linha de força, concebeu uma integração dos
elementos culturais e técnicos de tal forma que o
processo escolar resultasse sempre em
qualificação para o trabalho, traduzida em
habilitação profissional. Assim, a educação
ministrada no 2º grau é técnica, o que não
significa terem sido substituidos pelas escolas
técnicas de concepção da Lei 4.024 as escolas
secundárias então existentes, embora
inegavelmente, aquelas tenham sido o modelo.
Uma política de valorização dos recursos humanos
resultou na consepçao do ensino com o sentido bem
definido de qualificar para o trabalho.
Interpretando essa concepção, uma das primeiras
iniciativas do Conselho Federal de Educação, em
relação ã normalização da Lei, resultou no
Parecer 4 5/72, que além, de fixar os mínimos a
serem exigidos em cada habilitação profissional ou
conjunto de habilitações afins, ofereceu um
catálogo de habilitações - Anexo C - onde estão
fixadas as matérias específicas constituintes de
diferentes conjuntos de habilitações.
Referido Parecer relacionou em segundo grupo de
habilitações (parciais) com menor carga horária de
conteúdo profissionalizante, objetivando
qualificar para ocupações definidas no mercado de
trabalho. Evidentemente, esses cursos não
conferem o diploma de técnico, como os primeiros,
mas certificados de auxiliar técnico.
Uma terminologia para designar níveis de preparação
pode ser controvertível, porque nem sempre é
adequada para casos específicos. Estudo realizado
pela Fundação Getúlio Vargas, no Centro de
Estudos de Treinamento em Recursos Humanos, em
decorrência de convênio com o CENAFOR, ao analisar
as ocupações da área de Petróleo e Petroquímica, dá
ciência da inadequação da terminologia então
adotada:
Tanto na lndústria do petróleo quanto na da
Petroquímica, as ocupações que. demandam
conhecimentos técnicos de nivel médio vêm sendo
desempenhadas por técnicos diplomados, ou por
pessoas que apenas possuem curso secundário
completo.
Raramente exerce o técnico diplomado funções que
exijam aplicação de todos os conhecimentos
adquiridos no curso. Os novos métodos de produção
ocasionam, em geral, a subdivisão e,
consequentemente, a simplificação das tarefas a
cargo de cada um, dal a facilidade com que pessoas
sem formação técnica básica podem incumbir-se de
tarefas de natureza técnica, mediante simples
treinamento.
Ainda que a titulação adotada dê margem a
diferentes interpretações sobre o trabalho a ser
exercido pelo Auxiliar Técnico, é certo que os
conteúdos do curso e o nível em que este foi
planejado darão uma indicação da natureza do
trabalho que pode executar.
Constatadas dificuldades operacionais e técnicas
para perfeita execução dos preceitos do Parecer
45 e considerando a conveniência do oferecimento
de alternativas de opção, são questionados
alguns dos seus aspectos, cujas respostas podem
nortear os resposáveis pela implantação da
profissionalização a nível de 2º grau. A Cons.
Therezinha Saraiva, no estudo que resultou no
Parecer 76 do CFE, levanta as questões:
Todos os alunos devem ser , conduzidos a uma
especialização para exercerem determinada ocupação
ou seria mais viável e correto a habilitação
profissional pana uma preparação por áreas de
atividade a sen completada com o treinamento
profissional, tão logo o jovem encontrasse uma
ocupação? Deverão os concluintes do 2
o
grau
apresentar condições de adaptação não apenas em
uma ocupação, mas em uma area ou conjunto de
ocupações? Deverá ser o ensino formal o único
responsável pelo desenvolvimento dos recursos,
humanos? (76)
Um sistema que tem a responsabilidade do preparo de
mais de dois milhões de estudantes no 2º grau
(número que tende a crescer, como já comentado),
deveria limitar-se a proporcionar aos alunos os
conhecimentos básicos de um grupo de ocupações,
deixando a formação profissional se completar no
emprego ou numa instituição especializada.
Aliviaria a sobrecarga do sistema, propiciaria
condições de melhor atendimento aos interesses da
clientela e deixaria aos alunos maiores aberturas
para ingresso no trabalho.
0 parecer 76/75 do CFE, adotando essa linha de
pensamento, tornou viável a habilitação básica,
inflação de profissionais no mercado.
A permanente atualização do sistema formal de
ensino, para que acompanhe as tendências do mundo
do trabalho, extremamente dinâmico, não é tarefa
viável, razão pela qual seria perspectiva fora da
realidade.
A opção assumida no Parecer 76/75 - oferecimento
de habilitações básicas - que entende a formação
profissional como processo iniciado com a educação
formal e completado com o treinamento, traz a
grande vantagem de diminuir consideravelmente o
número de habilitações previsto para o ensino
formal. A clientela do ensino de 2º grau não tem
interesses ainda claramente definidos, pois
desconhecendo suas reais aptidões e preferências,
freqüentemente reformula seu projeto de vida, o que
torna mais vantajoso o retardamento da definição do
campo específico de atividade.
0 mundo moderno está criando um contexto social e
econômico extremamente em relação ao conhecimento,
que é criado, transformado e utilizado
continuamente. Para acompanhar essa nova tendência
torna-se objetivo específico do sistema regular
oferecer sólida base de formação geral e técnica
que permita continuidade nos estudos e melhor
desempenho no trabalho.
A preocupação com a sólida base de formação geral e
técnica conduz os administradores do ensino a
relegar para segundo plano a preparação específica
para um posto de trabalho. Justifica-se a
perspectiva, pela compreensão de que a primeira
finalidade do sistema, a de promover a formação
integral, não pode ser delegada, mas a outra, com
vantagem, pode ser confiada a instituições
especializadas e ã empresa.
Assim a função principal do ensino formal é oferecer
condições para que o aluno "aprenda a aprender";
a medida de sua produtividade será dada pela sua
maior capacidade para desenvolver as
potencialidades do jovem, permitindo-lhe
crescimento contínuo e capacitando a iniciar,
aceitar e ajustar de forma construtiva as
mudanças.
A importância da ação das tradicionais escolas
técnicas no contexto da educação e da formação
profissional deve ser ressaltada, pois seu papel
sempre esteve bem definido. Cabe ao poder público
estimular suas ações, orientando para que ministrem
educação técnica do mais alto nível, sobretudo
depois da Lei 5.692/71, que mais ressaltou sua
importância e a efetividade de seu trabalho, agora
também funcionando sob o regime da
intercomplementariedade.
O quarto estágio da qualificação para o trabalho, a
habilitação profissional - é função específica da
escola de 2° grau.
Após o término do 2° grau o aluno poderá
dirigir-se diretamente para o trabalho, completar
sua qualificação no sistema de formação
profissional (caso das habilitações básicas, por
exemplo) ou dirigir-se ã Universidade.
A educação de adultos, como preocupação do poder
público, tem sua história a partir do momento em que
ficou constatada a incapacidade do sistema escolar
para atender ao adulto marginalizado do processo da
educação, mas com direito a ela. A partir de então,
diferentes mecanismos foram acionados com o
objetivo de promoção social de jovens e adultos que
não se beneficiaram do ensino regular na idade
devida. Daí o caráter corretivo e supletivo que
sempre lhe foi atribuído.
Hoje as perspectivas em relação à educação de
adultos já não são limitadas a esse enfoque. A
civilização moderna sente a necessidade de novas
formas de educação que ajudem os homens, ao longo
de sua existência, a enfrentar os desafios da
evolução econômica e técnica, a unificar os diversos
campos do seu saber e atividade, a compreender e
julgar o meio em que vive, a sentir-se realizado por
operar por si mesmo, enfim, a ascender ao exercício
da liberdade e da responsabilidade. Assim apareceu
um conceito novo: a educação permanente, que, por
sua recência, está ainda em período de
investigação e pode ser conceituada como:
Educación del hombre en todas las dimenciones y
durante toda su Existencia personal y social, la
educación permanente abarca todos los centros e
intenes a cuyo alrededor se ordena dicha
existencia y exige una transformación profunda de
O ensino supletivo
los medios escolares y extraescolares formales e
informales encam inada a ayudar al hombre a
dominar la vida que hay en si mismo y a su
alrededor. [17).
Os limites da educação permanente nao estão
rigorosamente definidos, mas estão assentadas as
linhas que a nortearão: (1) a educação não pode
limitar-se ao período da existência que precede à
entrada na vida ativa ou adulta. Deve prolongar-se
durante a vida e qualquer pessoa deve poder
empreender sua educação quando o deseje.
Isso implica não só continuidade entre a educação
dos jovens e dos adultos como uma grande
flexibilidade nas estruturas e programas, em
estreita relação uns com os outros; (2) deve ficar
assegurada a coerência entre os diversos campos da
educação, uma vez que se trata tanto da aquisição
de conhecimentos para empregá-los na prática de um
oficio, quanto da compreensão critica da cultura e
da vida social. Sempre respeitando a
diversidade de tipos de formação, a educação deve
levar a que cada pessoa possa coordenar entre si
as diferentes esferas do saber e da atividade; (3)
para que os dois preceitos anteriores fiquem
assegurados, é necessário que os tipos de formação
sejam suficientemente abertos e que se estabeleça
uma estreita colaboração entre as diversas
instâncias educativas.
Os princípios que norteiam o que conceitua como
educação permanente estão implícitos no Capítulo
IV da Lei nº 5.692/71, que trata especificamente do
ensino supletivo. Suas finalidades estão
definidas no art. 24:
a) suprir a escolarização regular para os
adolescetes e adulta que não tenham seguido ou
concluído na Idade própria
b) proporcionar, mediante repetida volta ã escola,
estudos de aperfeiçoamento ou atualização para os
que. tenham seguido o ensino regular no todo ou em
parte..
Paragrafo único. 0 ensino supletivo abrangera
cursos e exames a serem organizados nos vários
sistemas de, acordo com as normas baixadas pelos
respectivos Conselhos de. Educação.
A clientela do ensino supletivo ê, pois,
constituida por todos os indivíduos produtivos, aos
quais pretende oferecer, a cada um conforme seus
interesses, oportunidade de formação, atualização
e especialização.
Os objetivos que o ensino supletivo persegue não se
distanciam daqueles que o ensino regular tem para
si. 0 que distingue um do outro é a clientela, são
os métodos e a organização. Da analise das
funções de cada um - supletivo e regular -
verifica-se que são partes em interação, o que
poderia deixar de ocorrer, como subsistemas que sao.
Dessa forma, o subsistema supletivo vem ao
encontro de numerosos problemas e os soluciona,
como afirma Furter, citado por Santiago, quando:
Ora, se um completa, prolonga e substitui o outro,
em outras palavras, se os estudos realizados num
contexto são completados com estudos realizados no
outro contexto, o aproveitamento dos estudos e a
interdependência entre eles ê a regra e um dos
princípios básicos que devem reger a circulação
entre os dois subsistemas.
0 parecer 699 do Conselho Federal de Educação
(1972), ao interpretar o Capitulo da Lei 5.692 que
trata da matéria, estabeleceu princípios
doutinários, constituindo-se documento básico
essencial, ficando as normas específicas, por
delegação contida no próprio texto legal, na
alçada dos sistemas de ensino.
Suas quatro funções englobam cursos e exames, numa
abrangência de diferentes níveis e graus,
métodos e técnicas de ensino, regimes e
57
currículos, numa visão nova de escola para todos:
mais e menos dotados, mais e menos preparados,
jovens e velhos: a Suplência, o suprimento, a
qualificação e a aprendizagem.
A função da Suplência é "suprir a escolarização
regular, para os adultos que não a tenham seguido
ou concluído na idade própria", proporcionando
oportunidade de conclusão do 19 e do 2º graus
àqueles que não tiveram os benefícios da escola na
época devida; em outras palavras, procura oferecer
os meios para que o adulto vença o atraso escolar.
É função do suprimento " proporcionar, mediante
repetidas voltas à escola, estudos de
aperfeiçoamento ou atualização para os que tenham
seguido o ensino regular no todo ou em parte". Sua
função é, pois, manter as pessoas atualizadas ao
longo da vida, quer se trate de cultura geral,
aperfeiçoamento, especialização ou atualização
profissional. É, sobretudo, educação
extra-escolar. Para o suprimento não há limitação
de nível, âmbito, grau ou estrutura. Inclui o
universo do conhecimento, sem discriminação. É a
escola para todos, a escola aberta, a escola sem
fronteiras.
A qualificação tem função específica de preparar
para o desempenho de uma ocupação ou ofício.
Enquadra-se no que se denomina formação
profissional, em uma de suas modalidades. Sendo a
resultante de um processo de preparação para o
trabalho, discrimina, seleciona. Depende de
habilidades e de aptidões específicas, uma vez que
Condição resultante da aprendizagem ou de cursos
adequados a formação profissional de adultos,
caracterizada pela comprovação efetiva de que o
trabalhador está realmente capacitado para o
exercício completo de uma ocupação bem definida na
força de trabalho. Desta forma, a aprendizagem e
os cursos de formação profissional de adultos
constituem o processo e o método; a qualificação
e resultante (p. 150) . (19).
O relator do citado Parecer 4 5, referindo-se ã
qualificação, diz:
Á qualificação profissional em cursos Intensivos
que, por seus métodos, deve ser aplicada a
pessoas com Idade acima dos 7 5 anos e que se
encaminhem a emprego certo, terá naturalmente o
seu modelo no Programa intensivo de Preparação de
mão-de-obra (p. 739) (79).
Ao transferir o PIPMO para o Ministério do Trabalho,
o legislador pretendeu deixar explícito que as
atividades relativas ã qualificação e habilitação
profissionais previstas na Lei 5.69 2, da área do
ensino supletivo, permaneceriam na esfera do
Ministério da Educação e Cultura. O PIPMO não tem
rede de escolas, mas com mais de dez anos de
experiência e recursos próprios, através de
convênios com instituições de formação
profissional, estendeu sua ação a todo o território
nacional. Sem ele o Departamento de Ensino
Supletivo do MEC ficou apenas com funções de
cooperação, informação e assistência técnica aos
sistemas de ensino dos Estados e do Distrito
Federal; deixou de ser executor de projetos, como
ocorria quando dispunha do Programa.
0 Programa Intensivo de Preparação de Mão-de-Obra,
considerado o modelo dos cursos de qualificação
profissional, embora com as mesmas finalidades,
encontra-se vinculado a outro órgão, do qual recebe
orientação, integrando um conjunto com funções
definidas na preparação de mão-de-obra.
A qualificação profissional é realizada por grande
número de instituições: SENAI, SENAC, SENAR, PIPMO,
LBA, Secretarias de Agricultura e Trabalho,
instituições de caráter religioso, comunitário ou
assistencial. As duas primeiras instituições, com
longa experiência e excelentes serviços prestados
ao sistema empresarial, orientam suas ações para a
demenda, uma vez que são órgãos patronais,
constituindo sistemas com ação em todo o país. 0
SENAR, recentemente criado, não tem a experiência
do SENAI e SENAC, mas espera-se que siga
orientação semelhante; 0 PIPMO, como órgão da
Secretaria de Mão-de-Obra, orienta-se segundo
suas normas. As demais instituições
orientam-se por normas próprias quando ministram
cursos de sua iniciativa ou pelas normas do PIPMO,
quando executoras dos seus programas. De qualquer
forma, são por ele influenciadas.
Um curso profissional deve ter seu currículo
organizado para atender às necessidades do
trabalho. Nesse caso, a programação deveria ser
elaborada a partir de estudo do trabalho.
Mirengoff manifesta seu ponto de vista em
relação às atividades de formação profissional
ã época confiadas ao PIPMO e ao DNMO:
A questão central em relação ao conteúdo do
programa e. saber se incorporam- se ou não elementos
básicos da ocupação da forma como ela é praticada
no "mundo do trabalho". É ele relevante ou
obsoleto? A duração do treinamento e
desnecessáriamente longa ou muito curta? A
uniformização do treinamento deve ser revista.
Isto não significa que o conteúdo do treinamento
deve ser idêntico. Entretanto, seria desejável
estabelecer padrões de treinamento para que se
possa definir o nivel de treinamento {20).
A princípio o PIPMO não estabeleceu pré-requisitos
para ingresso, duração, conteúdos programáticos,
forma de seleção e de avaliação, ficando essas
questões definidas, em cada caso, no projeto
submetido pela entidade executora do Programa,
para aprovação. Muitas dessas questões estão
merecendo alguma atenção da Secretaria de
Mão-de-obra, embora sejam limitadas as ações
concretas visando a elevação do nível dos cursos,
cuja eficácia pode ser comprovada pela
avaliação do desempenho dos egressos nos postos de
trabalho. Há um setor da Secretaria encarregado
da avaliação, que certamente desenvolverá
projetos com finalidade bem definida.
Mas à medida que se ampliarem as normas em relação
aos cursos de qualificação, haverá tendência
maior a sistematização e uniformidade de
procedimentos, indiscutivelmente necessárias,
desde que as medidas não se tornem rígidas ao
ponto de lhes tirar a flexibilidade característica
do ensino supletivo.
Se o sistema regular caracteriza-se pela
Escola-Instituição, a que recebe e retém os que
podem ingressar e permanecer no sistema, e o
sistema supletivo caracteriza-se pela
Escola-Função, a que recebe aqueles que não podem
adaptar-se a rigidez do primeiro, pode-se entender
que as disfunções de um devem ser corrigidas no
outro, razão pela qual não podem estruturar-se de
forma semelhante.
Anteriormente ã Lei 5.692/71 competia ao SENAI
ministrar a aprendizagem, definida no Decreto
nº 31.54 6, de 6 de outubro de 19 52 como
o contrato Individual da trabalho realizado entre
um empnegador a um trabalhador maior de 14 a menor
da 18 anos, pelo qual, alem das caracteristicas
mencionadas no antigo 3º da Consolidação das Leis
do Trabalho, aquele se obriga a submeter o
empregado a formação profissional metódica do
oficio ou ocupação pana cujo exercício foi
admitido a o menor assume o compromisso da seguir
o respectivo regime da aprandizagem (27).
A nova Lei do ensino manteve a mesma faixa de
idade para os cursos de aprendizagem, mas não
os manteve privativamente na área das
instituições de formação profissional acima
mencionadas; também não se referiu ao papel das
empresas no processo. O Relatório do GT
instituído pelo Decreto nº 66.600, de 20 de maio de
1970 explica as razões:
ao omitir as empresas nesta parte mais pedagógica,
Deixamos o campo aberto a que entidades não
classificadas como tais Ingressem nos campos da
aprendizagem e da qualificação. Referindo-se a
sua obrigatoriedade aos setores "comerciais e
Industriais , a Constituição não impediu que
outras também se desenvolvessem; mas tendeu a fixar
um modelo que as novas condições de trabalho e da
produção já não consagram (22).
O Decreto nº 31.546 atribui competência ao SENAI e
SENAC, respectivamente, para estabelecer os
ofícios e ocupações objeto de aprendizagem
metódica nos seus cursos, bem como as condições de
funcionamento e duração, submetendo posteriormente o
elenco ao Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio. Levada a aprendizagem para outras
escolas, questiona-se a linha de procedimento a ser
adotada relativamente aos ofícios e ocupações que
demandam aprendizagem metódica, quem
selecionará as ocupações objeto de aprendizagem,
determinará a duração dos cursos, o nível e
outros pontos obscuros na lei.
Ainda, relativamente à aprendizagem referido Decreto
estabeleceu, em seu artigo 69:
É licito ao menor submetido à aprendizagem metódica
no próprio emprego, nos termos do § 1º do artigo 2º,
requeren, em qualquer tempo, ao Ministerio do
Trabalho, Industria e Comercio por si ou seus
responsáveis, exame de habilitação para o respectivo
oficio ou ocupação.
A Lei 5.692/71 não prevê exames de qualificação.
Parece que no caso especial da aprendizagem
metódica realizada no emprego, constituir-se-á
exceção, uma vez que não há dispositivo revogar a
matéria.
Concluindo, ficou definido que: (1) qualquer
instituição pode ministrar cursos definidos como
de suprimento, sem pré-requisito algum e
interferência direta dos sistemas; (2) a Suplência
é realizada no sistema de ensino supletivo: em
cursos ministrados diretamente na rede pública e
escolas particulares integradas ao sistema, ou em
exames realizados pelos sistemas estaduais; (3) a
aprendisagem antes realizada pelo SENAI e SENAC,
diretamente ou na empresa, com a orientação
desses órgãos, é ministrada por essas instituições
ou outras, de acordo com normas estabelecidas em
cada sistema e (4) a qualificação, em princípio
realizada por qualquer instituição, tem seu
modelo nos cursos realizados pelo PIPMO.
FORMAÇÃO PROFISSIONAL
NO MINISTÉRIO DO
TRABALHO
A constituição de 10 de novembro de 1937, no seu
artigo 129, dá especial relevo ao ensino
pré-vocacional e profissional, considerando dever
do Estado mantê-lo diretamente ou subsidiá-lo.
Reconhece, também, ser dever das industrias e
sindicatos econômicos criar, na esfera de sua
especialidade, escolas de aprendizes destinadas
aos filhos de operários ou de seus associados, o
que já evidenciava uma conscientização em relação à
necessidade de preparação profissional como meio de
promoção social e de atender às necessidade
emergentes de pessoal qualificado para o trabalho.
Posteriormente, na XXV Conferência Internacional do
trabalho realizada em Genebra foi discutida a
questão do ensino técnico e profissional e da
aprendizagem, cujas conclusões iriam influir de
maneiro decisiva na organização do Serviço Nacional
de Aprendizagem dos Industriários - SENAI, criado
pelo Decreto-Lei nº 4.048, de 22 de janeiro de 1942
O Decreto-lei citado estabeleceu, no artigo 3º, que
o novo órgão seria organizado e dirigido pela
Confederação Nacional da Indústria. Determinava,
porém, no artigo 8º, que a organização do SENAI
constaria do seu regimento, a ser apresentado pela
Confederação ao Ministro da Educação, para
aprovação por decreto do Presidente da República.
No regimento ficou estipulado que o SENAI seria
Antecedentes históricos
vinculado ao Ministério da Educação, embora
dirigido pela Confederação Nacional da Indústria; ao
Ministério competia a ação normativa e ã
Confederação a parte executiva.
0 comércio também já se ressentia de falta de
pessoal qualificado e, por Decreto nº 8.621, de
10 de janeiro de 1946, passou a dispor de uma
instituição especifica para formação de sua
mão-de-obra, o Serviço Nacional de Aprendizagem
Comercial - SENAC, organizado com estrutura
semelhante à adotada para o setor industrial.
As duas instituições cresceram, acompanhando o
desenvolvimento do país, expandindo sua atuação
em âmbito geográfico (de inicio tinham ação
restrita às capitais) e em âmbito ocupacional
(o elenco de ocupações objeto de formação cresceu
para atender às necessidades do sistema
empresarial).
0 grande surto de desenvolvimento verificado na
década de 60 acarretou uma diversificação
considerável de atividades e grande modificação
na estrutura ocupacional, em função da introdução
de novas tecnologias e expansão de diferentes
setores. Constatada a carência de pessoal
qualificado em diferentes áreas, foi criado no
Ministério da Educação e Cultura um mecanismo com a
finalidades de, a curto prazo, parecer,
aperfeiçoar e especializar mão-de-obra para o setor
industrial, o Programa Intensivo de Preparação de
Mão-de-Obra - PIPMO, aprovado pelo Decreto
nº 53.324, de 18 de dezembro de 1963, vinculado ã
Diretoria do Ensino Industrial.
Em 23 de dezembro de 1965 a Lei nº 4.923 cria no
Ministério do Trabalho e Previdência Social, o
Departamento Nacional de Mão-de-Obra - DNMO, entre
outras, com a função de estudar os problemas de
colocação e da formação profissional. Da
estrutura do DNMO, aprovada pelo Decreto nº 58.550,
de 30 de maio de 1966, consta a Divisão de
Colocação e Formação Profissional com uma série de
atribuições em relação à assistência ao
desempregado e à formação profissional, entre as
quais ressaltar:
I - Estudar , pesquisar r fixar os critérios da
qualificação, organizando o cadastro das
profissôes ;
II- Estudar as bases de formulação da política
governamental de formação profissional, tendo
em vista as perspectivas do desenvolvimento
econômico, o, em cooperacão com o Ministério da
Educação, estender as bases do ensino
profissional, estabelecendo os curriculos , os
cursos os programas exames de comprovação para
o exercicio da especializacão (...) (23).
Verifica-se que, então, as funções atribuídas ao
Ministério do Trabalho em relação ã formação
profissional, como definir currículos, programas,
cursos e exames e elaboração de normas para
exames de capacitação, deveriam ser exercidas em
cooperação com o Ministério da Educação e Cultura.
Fica claro, entretando, que a competência para a
fixação de critérios para a qualificação
profissional foi delegada ao Ministério do
Trabalho. (Ainda não foi baixado ato extinguindo
o DNMO, mas suas atribuições relativas à
formação profissional passaram ã Secretaria de
Mão-de-Obra desde sua organização).
Junto ao DNMO, presidido pelo seu diretor-geral,
funcionava o Conselho Consultivo de Mão-de-Obra.
Após o desmembramento do Ministério do Trabalho e
Previdência Social em dois Ministérios - o do
Trabalho e o da Previdência Social - o Decreto
nº 74.296, de 16 de julho de 1974 dispôs sobre a
nova estrutura do Ministério do Trabalho,
criando a Secretaria de Mão-de-obra, com a
finalidade de promover atividades relacionadas com
a preparação de mão-de-obra para o mercado de
trabalho. As entidades de formação profissional
SENAI e SENAC passaram a vincular-se ao Ministério
do Trabalho.
À Secretaria de Mão-de-Obra foi dada a seguinte
estrutura:
1. Subsecretária de Formação Profissional,
compreendendo Coordenadoria de Qualificação
Profissional, Coordenadoria de Projetos
Específicos, Coordenadoria de Treinamento
Operacional e Coordenadoria de Aprendizagem.
2. Subsecretária de estudos, Análises e Metodologia,
compreendendo Coordenadoria de Estudos, Pesquisas
As atuais atribuições
e Análises Profissionais, Coordenadoria de
Informação e Orientação Profissional,
Coordenadoria de Recursos Instrucionais e
Coordenadoria de Acompanhamento e Avaliação.
Verifica-se que a Secretaria de Mão-de-Obra esta
dividida em dois setores distintos; um operacional,
que executa as atividades e um de estudos, no
qual são definidas as linhas metodológicas,
realizadas pesquisas, definidos os recursos
instrucionais a serem utilizados, avaliados os
métodos, os recursos, o processo de formação e sua
eficácia.
Por Decreto nº 75.081, de 12 de dezembro de 1974, o
PIPMO passou a vincular-se ao Ministério do
Trabalho, "com a finalidade de promover o
treinamento de trabalhadores para os diversos
setores econômicos". Todavia, ficou explícito no
parágrafo único do art. 1º:
As atividades pertinentes a qualificação e
habilitação profissionais a que se refere a Lei
5.692, de 11 de agosto de 1971, continuarão a ser
exercidas pelo Ministério da Educação e Cultura,
através do Departamento de Ensino Supletivo.
Outro dispositivo legal .- a Lei 6.297, de 15 de
dezembro de 1975, que dispôs sobre a dedução do
lucro tributável para fins de imposto de renda das
pessoas jurídicas, atribui ao Ministério do
Trabalho competência para aprovar os projetos de
formação profissional elaboradas pelas pessoas
jurídicas beneficiárias. Referida Lei caracteriza,
no art. 2º, o que é entendido, então, como formação
profissional:
Considera-se formação profissional para os efeitos
desta lei, as atividades realizadas, em territorios
nacional, pelas pessoas jurídicas beneficiárias da
dedução estabelecida no art. 1
o
, que objetivam a
preeparação imediata pana o trabalho de indivíduos,
menores ou maiores, através de aprendizagem
metódica, da qualificação profissional e do
aperfeiçoamento e especialização técnica, em todos
os níveis.
As ações na área da formação profissional sempre
foram realizadas pela empresa sem nenhuma
interferência dos órgãos responsáveis pela educação
e formação profissional. A Lei 6.297, ao permitir
a dedução de despesas provenientes de projetos que
visam a formação e o aprefeiçoamento da
mão-de-obra, colocou sob a supervisão e controle do
Ministério do Trabalho essas iniciativas, uma vez
que os projetos estão sujeitos a prévia aprovação
desse Ministério.
A recomendação 150 da OIT (1975) sobre orientação
e formação profissional, ao tratar dos
dispositivos gerais sobre a formação profissional
adverte para a necessidade de que as pessoas
responsáveis pelo trabalho estabeleçam planos de
aperfeiçoamento para seu pessoal em todos os
níveis de qualificação. Argumenta-se que, sendo a
empresa a maior beneficiária do melhor
desempenho no trabalho, é justo que promova
programas de desenvolvimento do seu pessoal. Por
outro lado, se essas ações são isoladas, não se
integrando num plano global, além de não
seguirem uma mesma orientação, deixam de ser
computadas como iniciativas do setor. As
características de Secretarias de Mão-de-Obra já
incluem o esforço realizado pelo setor privado.
A 8 de março de 1976 é submetida ao Presidente da
República a Exposição de Motivos GM/nº 013,
assinada pelos Ministros do Trabalho e Chefe da
Secretaria de Planejamento, encaminhando projeto de
decreto disposto sobre a instituição do Sistema
Nacional de Formação de Mão-de-Obra, vazada nos
seguintes termos:
A Integração do Programa lntensivo de Preparação de
Mão-de-Obra - PIPMO, ao Ministério do Trabalho, a
vinculação do SENAI e do SENAC, a ação das
diferentes funções existentes no pais e das
empresas públicas e privadas na execução de seus
programas de capacitação profissional de
trabalhadores, agora estimuladas e apoiadas
através da Lei número 6.297, de 7 5 de novembro de
7975, configuram a necessidade de coordenação de
suas atividades através de um mecanismo que
estabeleça prioridades e defina suas metas
possibilitando o planejamento mais racional dos
programai de formação profissional em relação às
necessidades de mão-de-obra, geradas pelo
crescimento econômico e por Inovações tecnológicas .
A criação do SISTEMA NACIONAL DE FORMAÇÃO DE
MÃO-DE-OBRA, aglutinando os diferentes órgãos de
formação profissional e estabelecendo normas e
diretrizes para a definição da política nacional
de. desenvolvimento de recursos humanos, busca ainda
a harmonização com a Educação Permanente, tendo
como meio, o desenvolvimento econômico e social e,
como meta, o homem brasileiro, (...) A organização
sistêmica proposta, com novas atribuições ao
Conselhe Consultivo de Mão-de-Obra, transformado
em Conselho federal de Mão-de-Obra, permitirá ao
Ministério do Trabalho, em suas novas atribuições,
a ele conferidas pela Lei nº 636, de 1º de maio de.
1974, a consecução de suas metas no referente ã
supervisão e ao acompanhamento, fundamentadas em
normas e diretrizes nacionais compatibilizadas,
da política nacional de formação profissional (...)
(p. 7).
O Decreto nº 77.362, de 1º de abril de 1976
dispôs sobre a instituição e a organização do
Sistema Nacional de Formação de Mão-de-Obra:
Art. 1º - Fica instituído no Ministério do
Trabalho o Sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra como organismo coordenador e
supervisos da atividades de formação profissional
no pais.
Art. 2º-0 sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra constitui-se pelo conjunto de órgãos,
do setor público ou privado, destinado a
proporcionar oportunidades de formação,
O Sistema Nacional de Formação de Mão-de-Obra tem
atribuições de coordenar e supervisionar as
atividades de formação profissional no país,
realizadas por órgãos públicos ou privados
entendidas essas como as ações levadas a efeito
fora do sistema regular de ensino. Ã execução
daquelas atividades que, por Lei específica,
ficam na esfera do Ministério da Educação.
0 texto da Exposição de Motivos ê suficientemente
claro, para deixar em destaque os seguintes pontos:
(1) a necessidade de coordenação das ações no que
toca à preparação de mão-de-obra; (2) a integração
do PIPMO, do SENAI e do SENAC à estrutura do
Ministério do Trabalho foi o primeiro passo para a
implantação de um sistema de âmbito nacional que
reunisse todos os órgãos públicos e privados que
proporcionam oportunidades de preparação de
mão-de-obra, sujeitos a normas e diretrizes do
Ministério do Trabalho; (3) a necessidade de melhor
aproveitamento dos recursos e meios disponíveis em
âmbito nacional; (4) a compatibilização das
atividades da área com os objetivos e metas dos
planos do Governo Federal.
Em 30 de março de 1976, a Exposição de Motivos
nº 08, assinada pelos Ministros do Trabalho e Chefe
da Secretaria de Planejamento, encaminha ao
Presidente da República projeto de Decreto disposto
sobre o Serviço Nacional de Formação Profissional
Rural . SENAR, onde fica justificada a criação do
órgão:
0 projeto em causa resultou da necessidade de se
criar. um organismo vinculado ao Poder Executivo,
mas com adequada flexibilidade de ação que Ihe
permita atender à imperiosa necessidade de formação
profissional rural.
0 programa intensivo de Preparacao de mão-de-obra
- PIPMO, organismo vinculado à Secretaria de
Mão -de-Obra coordenador da execução das
atividades de formação profissional , registra um
atendimento de cerca de 450.000 trabalhadores em
programas de treinamento rural, no último
qüinqüênio (1971/1975), lendo 157.112 em 1975,
quando passou para a jurisdição do Ministério do
Trabalho (...) 0 treinamento da mão-de-obra rural
vem sendo desenvolvido por vários organismos
públicos e particulares, que se diversificam
quanto à natureza jurídica, à organização, aos
objetivos, as modalidades de formação, aos tipos da
curso e, nem sempre, têm a formação profissional
como objetivo principal. As deficiencias que se
manifestam na ação desenvolvida no campo do
treinamento de mão-de-obra rural são
reconhecidamente originadas da dispersão de
esforços e na identificação de competências dos
Órgãos públicos e privados , que atuam na área de
forma desarmonica e desordenada, acarretando uma
sensível redução na eficácia da ação. Assim, o
projeto anexo objetiva organizar todas as
atividades voltadas, primordialmente, para a
formação profissional rural, integrando-as e
ordenando-as num conjunto harmônico (... ) Com a
criação do SENAR haverá uma infra-estrutura capaz
de organizar e administrar o planejamento racional
de programas de formação profissional rural,
condizentes com as necessidades de mão-de-obra
qualificada para o setor, geradas pelo crescimento
e desenvolvimento de economia rural, inseridos no
II PND, no Capitulo XIII - Emprego e Recursos
Humanos. (...) definidas de modo claro e preciso as
competências específicas do SENAR, estaremos
evitando a ocorrência de superposição de atividades
do que resultará melhor alocação dos recursos e
ampliação do atendimento (...) (25).
Dos motivos que levaram ã criação do SENAR devem
ser destacados: (1) envolvimento, até então, de
vários órgãos, com objetivos diferentes e
diversificados quanto as modalidades de
formação; (2) dispersão de esforços e indefinição
de competência; (3) necessidade de mais eficiente
ação; (4) necessidade de coordenação; (5) meio de
evitar a superposição de atividades.
Por Decreto nº 77.354, de 31 de março de 1976 foi
criado o SENAR com as atribuições, entre outras,
de "organizar e administrar, em todo o território
nacional, diretamente ou em colaboração com
órgãos e entidades públicas ou particulares,
programas de formação profissional rural". O órgão
é uma autarquia vinculada ao Ministério do Trabalho.
Constata-se que a partir de sua reformulação em
1974, o Ministério do Trabalho assumiu
gradualmente as atribuições relativas ã
qualificação, ao aperfeiçoamento e a especialização
profissionais. Recentemente, o Decreto nº 81.663,
de 16 de maio de 1978, dispôs sobre a estrutura
básica do Ministério, estabelecendo no artigo 9º :
0 Conselho federal de Mão-de-0bra, tem por
finalidade estabelecer normas e diretrizes sobre a
política nacional de formação profissional
propor medidas de estímulos e desenvolvimento que
visem à promoção profissional dos trabalhadores a
aprovar projetos de formação profissional
realizados por pessoas jurídicas beneficiárias de
leis especificas .
E no art. 16:
A Secretária de Mao-de-0bra (SMO) tem por,
finalidade promover a extenção de programas de
formação profissional, bem como estudar , analisar,
orientar coordenar , controlar o supervisionar as
atividades relacionadas, com a preparacão de
mão-do-obra para o mercado de trabalho.
As atribuições delegadas ao Ministério do Trabalho
para a formação da mão-de-obra requerida pelo
mercado de trabalho foram distribuidas de forma a
que à Secretaria de Mão-de-Obra coubesse a
administração do Sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra, e ao Conselho Federal de Mão-de-Obra, a
função normativa.
Pode-se conceituar sistema como um conjunto de
partes que, de acordo com um plano, se integram de
modo a atender a determinado fim. Saviani conceitua
sistema como "a unidade de vários elementos
intencionalmente reunidos, de modo a formar um
conjunto coerante e operante" (26). A obra
coordenada por Mendonça foi definido o Sistema como
o "conjunto de procedimentos, doutrinas, idéias ou
princípios, logicamente ordenados e coesos com a
intenção de descrever, explicar ou dirigir o
funcionamento de um todo" (27) .
Um sistema é, pois, um meio para a realização de
algum objetivo ou conjunto de objetivos. Uma
descrição completa de qualquer sistema exige a
explicitação das realização especificas esperadas
e dos mecanismos e procedimentos a serem
empregados para a consecução dos objetivos ou
0 sistema de educação
conjunto de objetivos a que se propõe.
Sistema e interdependência de partes são idéias
inseparáveis e de plena reciprocidade, o que já
constitui, em si, uma definição. A idéia de
sistema leva, também, ã concepção de um sistema
mais amplo, no qual o primeiro está inserido e do
qual é parte, como sistema menor ou subsistema.
Mo estudo de determinado sistema convém investigar
a que sistema mais amplo pertence e quais os
subsistemas que, juntamente com aquele em estudo,
compõem o sistema maior. Também, quais
subsistemas integram o sistema em estudo. A
idéia de subsistema e a identificação da ordem
hierárquica dos sistema dão uma visão clara de
como se constituem.
Partindo de um sistema mais amplo - o sistema
social - pode-se identificar vários subsistemas,
entre os quais o da Educação. Numa primeira
abordagem, ela oferece uma visão ampla e por isso
considerada una e indivisível, englobando o
conjunto de todas as influências da sociedade
educativa. Em âmbito mais limitado, pensa-se numa
ação educativa intencional, comum, organizada e
dirigida para determinadas metas, que se associa
ã idéia de educação sistematizada, a que é
oferecida pelo sistema educacional.
O sistema educacional pode, então, ser entendido
como o conjunto de atividades sistematizadas que
ocorrem no campo da educação. É uma referência
global, que responde a um dos imperativos do
sistema, a globalidade. Essas atividades são os
meios para a consecução dos objetivos a que se
propõe o sistema e constituem um conjunto de
subobjetivos que, por sus vez, sao da
responsabilidade de subsistemas, que vão atender
a necessidades especificas. Desdobrando os
subobjetivos do sistema educacional ficam definidos
os subsistemas que o integram: o sistema formal de
ensino, o sistema de ensino supletivo, e, como
parte deste, o subsistema de formação profissional.
Santiago, referindo-se à organização sistêmica da
educação comenta:
Os componentes primeiro segundo e terceiro graus
tem caracteristicas difenrentes quando pertencem aos
sistemas regulan. ou supletivo, razão de se
abordar, a seguir, sobre parasistemas.
Caracterizou-se sistema como partes em interação .
Indo além, pode-se dizer que as entradas nao
modificam o meio no qual se inserem estas partes,
sendo o mesmo modificado pelas saídas. Quando a
saída modifica o meio e e impedida de senvir de
entrada a um outro sistema deste meio, diz-se que
o sistema do qual este outro se originou é um
parasistema . 0s parasistemas medem um esforço
considerável de modificação do "status quo" (...).
Trata, em principio, da solução de problemas
econômicos e sociais mais do que educacionais (28).
Antes da vigência da Lei 5.692/71 o sistema de
ensino não se preocupou com a qualificação
profissional porque o SENAI e o SENAC, órgãos
patronais, vinculados ao sistema, foram criados
com a finalidade específica de atender à
demanda de pessoal qualificado que o sistema
empresarial estava a requerer. Posteriormente,
quando a expansão do emprego exigiu maiores
contingentes de pessoal qualificado para as
ocupações emergentes, foi criado um mecanismo
vinculado a um órgão do ensino técnico do MEC. Mas
nao se cogitou de dotar os sistemas de ensino de
condições técnicas para preparar mão-de-obra. 0
ensino formal, além do ensino geral,
preocupava-se com a formação de técnicos de
nivel médio, com oferecimento de poucos cursos. A
Lei 5.692/71, ao estabelecer o objetivo geral de
qualificar para o trabalho, levou ã
diversificação de habilitações profissionais, para
atender aos interesses dos alunos e ao mercado
de trabalho. Aliás, nesse grau do ensino a
vigência dos problemas pelas escolas técnicas,
comportava transferência da experiência. É certo
que não se está referindo ao ensino superior, todo
ele com objetivo de preparar para o trabalho,
além de outros que lhe são inerentes.
Ao tratar do ensino supletivo, a Lei 5.692/71
inovou consideravelmente, estabelecendo as bases
para a organização de um sistema de educação
permanente, que ao mesmo tempo eferecesse
oportunidades constantes de educação a toda a sua
clientela e preparasse a soma dos recursos humanos
necessários ao desenvolvimento do país. Com
grande receptividade por parte dos responsáveis
pela educação, foi pensada a organização do
sistema. O grupo de trabalho instituído com a
finalidade de definir a política do Ensino
Supletivo, de acordo com a Reforma do Ensino,
apresentou seu relatório ao Ministro da Educação
em 30 de setembro de 1972, do qual destaca-se o
quadro nº 2 que apresenta o modelo proposto para
um Sistema Nacional de Ensino Supletivo. No
modelo, integram-se a aprendizagem e a
qualificação, tendo como ponto de convergência o
Departamento de Ensino Supletivo. A Secretaria
Geral do MEC apressou-se a elaborar um documento
para a 3a. Conferência Internacional de Educação
de Adultos (1972) , no qual informa sobre a
matéria. As características do sistema ficaram
então definidas:
QUADRO Nº 2
SISTEMA NACIONAL DE ENSINO SUPLETIVO
A Secretaria Geral do MEC, como deixa claro o
texto, logo após a vigência da Lei 5.692/71, já
compreendia a impossibilidade de o sistema formal
de ensino preocupar-se com qualificações
específicas. Sentiu, também, a necessidade da
implantação de um subsistema que cuidasse
especialmente da preparação para o trabalho,
incluindo a empresa nessa tarefa. Percebeu, ainda,
a necessidade de, pela via supletiva, oferecer,
para determinadas profissões, status equivalente
ao da educação formal: exames ou cursos supletivos
de 2º grau (aliás, claramente definidos no texto
legal). Mas o documento elaborado pela
Secretaria Geral do MEC não deixa entrever que o
subsistema, então em vias de organização, reunindo
instituições que ã época estavam vinculadas ao MEC,
se implantasse como parassistema no Ministério do
Trabalho. A implantação do parassistema tomou
corpo em 1974, com a reforma daquele Ministério.
Considerando que, por definição, um sistema é um
conjunto de unidades entre as quais existem
relações, e que denomina-se de sistema de educação
ao conjunto de partes em interação, cada uma
responsável por um grupo de ações sistematizadas,
na área da educação, pode-se entender que a cada
parte deve corresponder um conjunto de ações que
levarão ã consecução dos objetivos a que se propõe
o sistema. Sem, todavia, duplicação de meios
para fins idênticos.
0 modelo (quadro nº 3) oferece uma visão sistêmica
da qualificação para o trabalho no sistema de
educação.
QUADRO Nº 3
A QUALIFICAÇÃO PARA O TRABALHO NO SISTEMA DE EDUCAÇÃO
CAPÍTULO III
Conclusões e
Recomendações
ficou instituído na esfera do Ministério do
Trabalho o Sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra, constituído pelo conjunto de órgãos
do setor público e privado destinados a
proporcionar oportunidades de formação, qualificação,
aperfeiçoamento, especialização e treinamento
profissional;
3. Referido sistema tem o Conselho Federal de
Mão-de-Obra como órgão com função específica de
estabelecer normas e diretrizes sobre a política
nacional de formação de mão-de-obra, e a
Secretaria de Mão-de-Obra com a função de estudar,
analisar, orientar, coordenar, controlar e
supervisionar essas atividades;
4. A vinculação do Sistema Nacional de Formação de
Mão-de-Obra ao Ministério do Trabalho colocou a
qualificação profissional num parassistema,
desvinculada do Ministério da Educação e,
obviamente, dos sistema de ensino;
5. A coordenação, a supervisão e o controle das
atividades que visam ã preparação da mão-de-obra
são imprescindíveis. Essas atividades não só
devem constituir um conjunto de ações
integradas a objetivos e planos mais amplos, como
também meio de racionalização do trabalho, com
vistas à sua maior produtividade.
6. Considerando que o decreto nº 7 5.081/74, ao
vincular o PIPMO ao Ministério do Trabalho
manteve a competência do Departamento de Ensino
Supletivo do MEC para a realização das
atividades pertinentes á qualificação e
habilitação profissionais a que se refere a Lei
nº 5692/71, identifica-se uma das duas possíveis
situações ainda não definidas: (a) as ações
referentes ã qualificação profissional serão
realizadas na órbita do Ministério do Trabalho,
onde o Conselho Federal de Mão-de-Obra exerce
função normativa e a Secretaria de Mão-de-Obra
função administrativa do Sistema Nacional de
Formação de Mão-de-Obra, e nos Sistemas Estaduais
de Ensino e Sistema de Ensino do Distrito Federal,
com normas emanadas do respectivo Conselho de
Educação, coexistindo em âmbito estadual duas
esferas de ação distintas, o que implica em
diversidade de orientação e duplicação de meios
para fins idênticos; (b) uma vez implantado na
órbita do Ministério do Trabalho o Sistema Nacional
de Formação de Mão-de-Obra (e só recentemente
ficaram definitivamente definidas as atribuições
dos diferentes órgãos) os sistemas de ensino, no
qual diz respeito ã qualificação profissional,
integrar-se-ão ao referido sistema, como determina
o Decreto que o institui.
7. Os sistemas de ensino têm competência para
estudar, analisar, orientar, coordenar, controlar
e supervisionar as atividades relacionadas com a
qualificação para o trabalho, a qual constitui
objetivo geral da Lei que traça as diretrizes para
o ensino de 1º e 2º graus. Todavia, uma vez
delegada atribuições específicas no campo da
qualificação profissional ao parassistema de
Formação de Mão-de-Obra, com atuação em âmbito
nacional, é recomendável a economia de meios para
os mesmos fins, bem como a existência de
coerência interna no sistema, para o que todas as
ações então realizadas devem estar sob uma só
coordenação e controle, recebendo orientação e
normas de um só órgão.
Se a implantação gradual das novas diretrizes para
o ensino de 19 e 2º graus foi prevista com a
finalidade também de colher experiências capazes de
indicar alternativas para mais eficaz ação futura,
com a correção de possíveis falhas e distorções, ao
serem identificadas disfunções, impõe-se a
necessidade de denunciá-las para que, através de
estudos criteriosos, sejam redefinidas as linhas
de ação. Ao final deste estudo, devem, pois, ser
feitas algumas recomendações:
1. As autoridades responsáveis pelo ensino devem
promover as medidas que se fizerem necessárias
para que fiquem definidas as competências do
Departamento de Ensino Supletivo do Ministério da
Educação e Cultura e dos Sistemas de Ensino para
a promoção da qualificação profissional;
2. Devem ser realizados esforços para que haja uma
única linha de ação, em coerência com as
determinações expressas na Lei nº 5.692/71, no
sentido de que não haja duplicação de esforços
para fins idênticos, com as recomendações da
UNESCO, no sentido de que sejam aproveitadas
todas as ocasiões para aumentar a eficiência e a
produtividade da educação, bem como de OIT, para
que todas as iniciativas no campo da preparação de
Recomendações
mao-de-obra sejam coordenadas por um mesmo
órgão;
3. Considerando que a empresa: (a) é a maior
beneficiária do melhor nivel profissional do
trabalhador, (b) está integrada ao Sistema
Nacional de Formação de Mão-de-Obra; (c)
beneficia-se de incentivos fiscais para promover
programas de formação profissional; (d) pode
incluir em seus projetos a qualificação, o
aperfeiçoamento e a especialização profissional em
qualquer nível profissional, recomenda-se sejam
adotadas medidas para que os benefícios dos
incentivos fiscais extensivos a projetos que
visem a complementação da formação dos egressos do
ensino de 2º grau, o que viria ao encontro de
determinação no art. 69 da Lei nº 5.692/71, de
cooperação da empresa para a realização da
habilitação profissional;
4. As autoridades responsáveis pela educação devem
promover entendimentos que levem ao maior
entrosamento entre os sistemas de ensino e o
sistema de formação profissional, considerando que
todas as ações no campo da educação devem estar
integradas, por serem parte de um conjunto mais
amplo - o sistema de educação.
5. Uma vez reconhecida a conveniência da não
duplicação de meios para fins idênticos ou
equivalentes, deveriam ser promovidos entendimentos
visando a intercomplementariedade das ações dos
sistemas de ensino e sistema de formação
profissional. Nesse caso, os sistemas de ensino
95
encaminhariam aos diferentes órgãos do sistema de
formação profissional, via Secretaria de Mão-de-
Obra, os egressos do sistema de ensino para
complementação da qualificação para o trabalho ou
primeira formação, uma vez que no sentido oposto,
ou seja, do sistema de formação profissional para
o sistema supletivo, há facilmente
complementação da educação geral.
6. O Ministério da Educação deve promover medidas
que levem à supervisão de todas as ações no campo
da educação e da formação profissional,
colocando sob sua esfera de competência as decisões
maiores relativas ã formação profissional em
todos os níveis, tomando como exemplo o que
ocorre em outros países (a Espanha é um deles),
onde, embora seja o Ministério do Trabalho o
órgão responsável pela coordenação da formação da
mão-de-obra, sob os aspectos normativos fica
sujeito ao Ministério da Educação. Neste sentido,
devem ser promovidos estudos imediatos que
tornem viável a recomendação, para que o Ministério
da Educação não perca o comando de todo o processo
de educação no país.
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