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Fernanda Stefani Butarelo
“A municip alização do ensino fundamenta l: a política nacion al de financiame nto e a
aplicação de recursos da edu cação pelos Municípios d o Estado de Sã o Paulo apó s a
Emenda Co nstitucional nº 14/96”
Marília-SP
2007
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Fernanda Stefani Butarelo
“A municip alização do ensino fundamenta l: a política nacion al de financiame nto e a
aplicação de recursos da edu cação pelos Municípios d o Estado de Sã o Paulo apó s a
Emenda Co nstitucional nº 14/96”
Tese apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciên cias,
UNESP/Marília, co mo parte das exigências para ob tenção do
título de doutor (Área d e Concentraçã o: Políticas Pública s e
Administraçã o da Educação Brasileira)
Orientadora : Doutora Leonor Maria Tanuri
Marília-SP
2007
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“A municip alização do ensino fundamenta l: a política nacion al de financiame nto e a
aplicação de recursos da edu cação pelos Municípios d o Estado de Sã o Paulo apó s a
Emenda Co nstitucional nº 14/96”
Tese apresentada à Faculdade de Filosofia e Ciên cias,
UNESP/Marília, como parte dos requisito s para ob tenção do
título de doutor (Área d e Concentraçã o: Políticas Pública s e
Administraçã o da Educação Brasileira)
FERNANDA STE FANI BUTA RELO
BANCA EXAMINA DORA:
1º examina dor: Doutora Leono r Maria Tanuri
2º examina dor: Doutor José Ma rcelino de Rezende Pin to
3º examina dor: Doutor Cleiton de Oliveira
4º examina dor: Doutor José Luiz Guim arães
5º examina dor: Doutora Maria Sylvia Simõ es Bueno
MARILIA
2007
4
Os estudos acerca da administra ção pública e o
exercício da atividade profissio nal na área têm sido luz no meu
caminho. Dedico este traba lho a Leone l Butarelo, admin istrador
público municipal por excelência, que soube durante a sua
missão pública re speitar rigorosam ente os princípios que regem
a Administra ção Pública, tornan do-se um exemp lo na região da
pequena Flórida Paulista-SP. Embora re cém-formada e com
apenas 25 anos de idade, fui merecedora de su a conf iança em
minha capacidade profissional, o que me permitiu descobrir a
minha verdadeira vocação: assessorar a atividade
administrativa pública. Ressa lte-se que o present e trabalho
também é fruto de tal descoberta , pois os e studos na á rea
municipal foram incentivado s p elo desempenho da atividade
profissiona l. Com esse h omem público, ap rendi que a s
finalidades e statais podem ser a tingidas quando se a dministra a
coisa pública com probid ade e tendo em vista o bem-estar
coletivo. Graças ao exemplo dele, ainda acredito na
implementa ção de políticas pú blicas sérias e n a mudança do
triste cen ário nacional atu al, sob retudo no que se refere à
educação pública.
5
Agradecimentos
Manifesto o s agradecimentos a tod as as pessoas que contribuíram direta ou
indiretame nte para a realização d o presente trabalho. Em especial, a minha gratidão:
Aos meus pais, Osmar e Regina, pe lo apoio. Não há palavras que possam
expressar a minha gratidão por tudo que tem sido fe ito por mim e pelos me us f ilhos,
Maria Ferna nda e João Pedro.
À m inha orientadora, prof essora d outora Leonor Ma ria T anuri, p elos precio sos
ensinament os.
À Maria José St efani Butare lo (Tia Zéza), bibliotecá ria d a Coordenadoria Ge ral
de Bib liotecas da UNESP, pela revisão bibliográf ica.
A todos os repre sentantes do T ribunal de Contas do E stado de São Pau lo que
contribuíram para a elabo ração d o pre sente trab alho, especialmente: ao doutor Cláudio
Ferraz de Al varenga que, na qua lidade de Pre sidente d a Instituição no exercício de
2005, pe rmitiu o livre acesso a todos o s recursos do acervo que pudesse m subsidiar o s
meus estudos; ao doutor Sé rgio Cique ra Ro ssi, S ecretá rio-Diretor G eral, pela atenção e
pelo valor que atribuiu à presente pesquisa; à Izilda Bezerra Matsu i, agente de
fiscalização financeira-chefe, pelo fornecimento de todos os dad os necessários.
À Janny To yoshima, técnica do Depa rtamento de De senvolvimento de Políticas
de Financiamen to da E ducação Básica do MEC, pe la especial atenção dispensada
quando estive e m Brasília para le vantar dados que f undament aram este trabalh o e pelo
fornecimen to das informações que posteriormente se f izeram necessárias.
6
RESUMO
A m unicipalização do ensino fundamental, após a pr omulgação da Emenda Constitucional nº
14, de 12/09/1996, q ue criou o FUNDEF, vem evidenciando pr oblemas que se r efletem
diretamente na qualidade do ensino público. O pr esente trabalho f ocaliza a ap licação de
recursos da educação pelos Municípios do Estado de São Paulo - após a municipalização do
ensino f undamental decorrente do FUNDEF - a partir da análise de registros do Tribunal de
Contas do Estado (TCESP). Os dados coletados permitiram: a análise do Município com o
entidade feder ativa; a observação dos problemas decorrentes da Emenda Constitucional nº
14/96, que criou o FUNDEF; o exame comparativo dessa Emenda com a Emenda
Constitucional nº 53, de 19/12/2006, que c ria o FUNDEB; a análise dos problemas que afetam a
aplicação de recursos da educação pelos Municípios, conforme a ótica do TCESP. Os
resultados demonstram que, embora os Municípios ten ham sido contemplados na Carta de
1988 c om o status de entes federativos, a posição de dependência f inanceira que ocupam no
Sistema Tributário Nacional e a ausência de um pacto federativo c ooperativo atingem a
autonomia municipal. O s dez anos de vigência do FUNDEF apontam os problemas enfrentados
e o comprometimento do obj etivo de assegur ar educação básica de q ualidade para todos. O
FUNDEB r epresentará alguns avanços em relação ao FUNDEF, mas limitações persistirão. Os
registros efetuados pelo TCESP, a partir da criação do FUNDEF, demonstram que há desvios
significativos dos recursos vinculados à manutenção e ao desenvolvimento do ensino por parte
dos Municípios. O Fundo, criado em 1996, não foi c apaz de acabar com os desper dícios dos
recursos da educação. O cenár io educacional evidencia a persistência dos velhos problemas:
falta de recursos para a educação e, ao m esmo tempo, má aplicação dos recursos existentes.
Assim, ao q ue t udo indica, a criação do FUNDEB, por si só, também não será suf iciente para
sanar os problemas r eferentes ao f inanciamento da educação enfr entados pelo Brasil: ou
melhora-se a relação federativa e aperfeiçoa-se o controle social, ou repetir-se-ão os mesmos
erros.
Palavras-chave: Financiamento da Educação no Brasil; Financiamento da Educação Bás ica;
Municipalização do En sino Fundamental; Gestão Municipal de Re cursos Educacionais;
FUNDEF; FUNDEB.
7
ABSTRACT
Municipalisation of f undamental educat ion, after promulgation of the No 14, 12/09/1996
Constitutional Amendment that created the Fund for Maintenance and Development of
Fundamental Education (FUNDEP), has had problems which aff ect directly t he quality of public
education. This work f ocus on use of education f inancial resources by Municipalities of t he Stat e
of São Paulo, Brasil – af ter municipalisation of f undamental education owing t o the FUNDEP
creation – based on data analysis provided by the State of São Paulo Court of Accounts
(TCESP). Collected data allowed us: to analyze Municipality as a federative entity; t o g o through
the problems resulting from No 14/96 Constitutional Amendm ent ; to compare this amendment
with the one No 53, 19/12/2006 that created the Fund f or Maintenance and Development of
Basic Education ( FUNDEB); t o analyze the problems which involve use of education resources
by Municipalities, according to TCESP’s view. T he results show that althoug h Municipalities are
considered as having the status of federative entities in the Constitution of 1988, their situation
of finance dependence on t he national tributary system, and the lack of a cooper ative federative
pact affect their autonomy. T en years of FUNDEP having the force of law point out those
problems, and that the goal of ensuring basic education of q uality is at risk. FUNDEB will
represent some improvement when compared to FUNDEP, but limitat ions will persist. TCESP
data, from FUNDEP creation onwards, have made known import ant m isappropriations, on the
part of Municipalities, of resources previously destined to keeping and developing of education.
FUNDEP, created in 1996, proved not being able to put a stop to education resources waist.
Educational scene shows persistence of old problems: lack of resources f or education and, at
the sam e t ime, bad use of t hose existing ones. Therefore, creation of FUNDEB, by itself, will be
not enough t o solve the problems concerning education f inancing in Brasil: either f ederative
relationship is bettered and social control improved, or the same mistakes will happen again.
Keywords: Education financing in Brasil; Basic educ ation f inancing; Fundamental education
municipalisation; Municipality management of educational resources; FUNDEF; FUNDEB.
8
SUMÁRIO
Lista de Tabelas e Figuras............................................................................................10
Lista de Siglas...............................................................................................................11
INTRODUÇÃO................................................................................................................12
Considerações iniciais..................................................................................................13
Apresentação da pesquisa...........................................................................................15
Coleta e registro de dados...........................................................................................16
Análise dos dados.........................................................................................................18
Organização do trabalho..............................................................................................20
CAPÍTULO 1
1- A posição dos Municípios na Federação Brasileira..............................................21
1.1 - A situação dos Municípios no Sistema Tributário Nacional.............................22
1.1.1- Espécies Tributárias...........................................................................................22
1.1.2 - Repartição Constitucional das Receitas Tributárias......................................30
1.2 - As distorções do Sistema Tributário e o comprometimento do Pacto
Federativo......................................................................................................................33
1.3 - Os Municípios: Limites Orçamentários e Financeiros......................................44
CAPÍTULO 2
2- O Financiamento da Educação Básica Brasileira através de
Fundos............................................................................................................................54
2.1 - A Política de Fundos na Educação: uma abordagem histórica........................55
2.2 - A problemática da criação e da implementação do FUNDEF..........................61
2.2.1- A Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 14/96.........................62
2.2.2 - A Emenda Constitucional nº 14/96 e a des-responsabilização da União
quanto ao financiamento do Ensino Básico...............................................................69
2.2.3 - O FUNDEF e a Educação Básica......................................................................73
2.2.4 - O FUNDEF e a municipalização induzida.........................................................75
9
2.2.5 - A extinção do FUNDEF e a situação dos Municípios.....................................78
2.3 - O FUNDEB: origem e tramitação da Proposta de Emenda Constitucional.....80
2.3.1- A Emenda Constitucional nº 53/06 e o novo Fundo de financiamento da
Educação Básica...........................................................................................................86
2.3.2 – O FUNDEB: Avanços e Limites......................................................................102
CAPÍTULO 3
3- A aplicação de recursos da Educação pelos Municípios após a implementação
do FUNDEF: as constatações do Tribunal de Contas do Estado de São
Paulo.............................................................................................................................112
3.1- O Tribunal de Contas: competências constitucionais.....................................113
3.1.1 - O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: estrutura e
atuação.........................................................................................................................115
3.2 - A aplicação de recursos da Educação: orientações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo...................................................................................................119
3.3 - O financiamento do Ensino Municipal: problemas na aplicação dos
recursos.......................................................................................................................130
3.3.1 - Práticas Irregulares na aplicação dos recursos da Educação...................136
3.3.1.1 – Restos a pagar sem lastro financeiro.........................................................136
3.3.1.2 – Despesas irregulares com a frota municipal e com o transporte
escolar..........................................................................................................................137
3.3.1.2.1- Despesas excessivas com combustível...................................................138
3.3.1.2.2 - Despesas excessivas com aquisição de peças e contratação de
serviços mecânicos....................................................................................................141
3.3.1.2.3 - Despesas com transporte de estudantes do ensino médio e
profissionalizante........................................................................................................143
3.3.1.2.4- Despesas irregulares com aquisição de veículos..................................144
3.3.1.3 - Despesas irregulares com materiais de consumo e desvios de
equipamentos adquiridos com recursos educacionais..........................................146
3.3.1.4 - Despesas irregulares com o pagamento de pessoal................................148
3.3.1.5 - Recursos desviados do FUNDEF................................................................150
10
3.3.1.6 - Outras despesas contabilizadas irregularmente na conta da
educação......................................................................................................................152
3.3.2 - Uma análise das possíveis causas dos desvios de recursos da
Educação......................................................................................................................154
3.4 - O paradoxo: falta de recursos para a educação versus recursos
desperdiçados.............................................................................................................158
3.5 - As conseqüências da não - aplicação de recursos vinculados à
Educação......................................................................................................................164
3.6 - A premência: aperfeiçoamento da Relação Federativa e do Controle
Social............................................................................................................................167
CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................173
REFERÊNCIAS.............................................................................................................178
ANEXOS.......................................................................................................................191
11
LISTA DE TABELAS E FIGURAS
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Arrecadação das esferas de governo em 2004.......................................................................36
Tabela 2 Arrecadação tributária das esferas de governo em 2004.......................................................37
Tabela 3 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a
contabilização de todos os tipos de transferências entre os entes federados, com dados ajustados
para o universo de Municípios.................................................................................................................38
Tabela 4 Distribuição da Receita Orçamentária Municipal e da Receita Tributária Municipal,
segundo as grandes regiões - Brasil – 2004...........................................................................................39
Tabela 5 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
quanto ao déficit elevado – Pareceres Desfavoráveis...........................................................................48
Tabela 6 Reivindicações das Prefeituras com o objetivo de proporcionar os meios para a melhoria
da gestão municipal-Brasil 2002..............................................................................................................51
Tabela 7 Acesso à Educação Básica no Brasil – 2006...........................................................................60
Tabela 8 Valor aluno-ano do FUNDEF- Exercício de 2006.....................................................................71
Tabela 9 Composição do FUNDEF em 2005 – Brasil..............................................................................73
Tabela 10 Evolução das Matriculas no Ensino Fundamental Público no Brasil.................................76
Tabela 11 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Estado de São Paulo........76
Tabela 12 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004, após a
contabilização das principais transferências constitucionais – FPE, FPM, ICMS e IPVA - com dados
ajustados para o universo de Municípios...............................................................................................91
Tabela 13 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
quanto à aplicação na Educação - Pareceres Desfavoráveis............................................................118
Tabela 14 Aplicação na Educação pelos Municípios – divergência entre o percentual declarado
pelo Município e o percentual constatado pela auditoria do TCESP.................................................132
Tabela 15 Porte de Municípios com problemas na aplicação de recursos da Educação................135
Tabela 16 Despesas referentes à prestação de serviços e fornecimento de peças para veículos
contabilizadas irregularmente por um Município na conta da Educação – Exercício de 2004........142
Tabela 17 Aplicação no Ensino – divergências entre os valores declarados pelos Municípios e os
constatados pelo TCESP........................................................................................................................159
Tabela 18 Recursos da Educação: valores não aplicados pelos Municípios....................................161
LISTA DE QUADROS
Quadro1 Competência Tributária dos Entes Federativos.....................................................................24
Quadro 2 Impostos: Competência dos Entes Federativos ..................................................................26
Quadro 3 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os
Estados e o Distrito Federal.....................................................................................................................31
Quadro 4 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da União para os
Municípios..................................................................................................................................................32
Quadro 5 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências dos Estados para os
Municípios..................................................................................................................................................32
Quadro 6 Vinculação de Receitas à Educação. História Constitucional..............................................56
Quadro 7 Comparação entre Fundef e Fundeb....................................................................................103
Quadro 8 Decisões definitivas do TCESP sob a égide da nova LDB..........................................127-128
Quadro 9 Despesas contabilizadas irregularmente como aplicação na manutenção e no
desenvolvimento do ensino– artigo 212 da CF.............................................................................153-154
Quadro 10 Texto Constitucional – redação anterior à aprovação da EC nº 53/06 e redação dada
pela nova Emenda Constitucional..................................................................................................192-198
12
LISTA DE SIGLAS
ADCT – At o das Disposições Co nstitucionais Trans itórias
APM – A ssociação Paulista de Mun icípios
ARO – Ant ecipação de Receita Orçame ntária
CACS – Co nselho de Acompanham ento e Controle Socia l
CE – Con stituição Estadual
CEPAM – Centro de Estudo s e Pesquisas de Administ ração Municipal – Fundação
Prefeito Faria Lima
CF – Cons tituição Federal
CIDE – Co ntribuição de Intervenção no Domínio E conômico
CNM – Conf ederação Naciona l de Municípios
CNTE – Confe deração Nacion al dos Trabalhado res em Educação
CONSED – Conselho Nacional de Secretários de Edu cação
CPMF – Con tribuição Provisória sob re a Movime ntação Financeira
CTN – Código Tributário Nacion al
DRU – Desvinculaçã o de Recitas d a União
EC – Emend a Constitucional
FNDE – Fundo Nacional de Dese nvolvimento da Educação
FNP – Fren te Nacional de Prefe itos
FUNDEB – Fu ndo de Manuten ção e Desenvolviment o da Educação B ásica e de
Valorização d os Profissionais da Educação
FUNDEF – Fun do de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamen tal e de
Valorização d o Magistério
IBAM – Inst ituto Brasileiro de Administração Municipa l
INEP – Ins tituto Nacional de Estud os e Pesquisas Edu cacionais Anísio Teixeira
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MDE – Man utenção e Desenvolviment o do Ensino
MEC – Ministé rio da Educação
MP – Med ida Provisória
PEC – P roposta de Emenda Constitucional
PNE – P lano Nacional da Educa ção
TCESP – Tribunal de Conta s do Estado de São Paulo
TCU – Trib unal de Contas da União
UBES – União Brasileira do s Estudantes Secundarista s
UNDIME – União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação
13
Introdução
14
Considerações iniciais
O intere sse pelo tema da municipalização do ensino fundamental nasce u da
experiência de pro curadora municip al. A assessoria ju rídica prestada a Municípios da
Nova A lta Paulista tem e xigido o estudo e a in terpretação da legislação educacional.
Após a promu lgação da EC nº 14, de 12/09/1996, da Le i nº 9.424, de 24/12/1996 e da
LDB (Lei nº 9.394, d e 20/12/ 1996), ho uve um a e vidente ampliação da m unicipalização
do ensino fundamental em todo o país, especialme nte no Estado de Sã o Paulo.
Constata-se que o proces so de municipalização desencadeado a partir de 199 6
foi induzido pe la retenção de recu rsos pertencentes a os Municípios no FUNDEF, cuja
devolução só o corre com a assunção do e nsino f undamental, na proporção das
matricula s efetuadas na rede municip al de ensino. A ssim, motivados pela a parente
necessidad e d e reaver recu rsos retidos no Fundo, m uitos Municípios a ssumiram a
gestão parcial ou total do ensino fundamental.
O Fundo, criado pela EC nº 14/96, introduziu no Brasil a sistemática de
financiament o do en sino fundame ntal através d e fu ndos, cuja proposta tem origem no
Manifesto dos Pioneiros, d e 1932 (L IMA, 2006). Nã o obs tante o modelo defendido pelo s
pioneiros , especialmente por A nísio Teixeira, verifica -se que o FUNDEF e, ao que tudo
indica, o FUNDEB, criado pela EC nº 53, de 19/12/2006, n ão correspondem exatamente
ao ideário do s educadores da é poca.
O B rasil, especialmente a pa rtir da década de 90, vem implementando ajustes
fiscal e estrutural nos term os p ropostos por O rganismos Inte rnacionais, como o Banco
Mundial e o Fundo Monetário Inte rnacional. Nesse contexto, a e stabilidade eco nômica
prevalece em rela ção às políticas sociais (FRIGOTTO, 1997; TORRES , 1997;
CORAGGIO , 1998; ARELARO ;GIL, 2006).
As políticas educa cionais não ficaram imunes aos efe itos de tais ajustes
(BUENO, 1996; SILVA, 1998; T OMMASI , 1998, CASAS SUS, 2 001). Ve ja-se a E C nº
14/96, que criou o FUNDEF, c uja sistem ática induziu p rocessos de m unicipalização d o
ensino fundamenta l em todo o país (CALLEGA RI;CALLEGARI, 1 997; GUIMARÃES,
1998; OLIVE IRA; GANZELI, 2001), b em como permitiu um a des-responsab ilização d o
15
governo fe deral quanto ao fin anciamento da educação básica (MONL EVADE;
FERREIRA, 1998; OLIVEIRA, 2001).
O FUNDEF não fo i suficiente para modificar o triste c enário educativo nac ional,
pois a e xclusão e a evasão escolar continuam a com prometer a form ação da popu lação
brasileira. O Fundo c riado p ela EC nº 1 4/96 encontra -se em fase d e transição, pois a
EC nº 5 3, de 19/12/2006 , criou o FUNDEB, cujo processo de implantação se inicia a
partir de 01/03/2007. Na verdade, o FUNDEF deveria se auto-extinguir em 12/09/2006,
mas diante d a mo rosidade n a apro vação da legislação que cria o Fundo substituto,
houve uma prorrogação tácita da vigência d o Fundo cria do pela EC nº 14/ 96.
O Presidente da República editou a MP nº 339, de 28/12/06, que regulame nta a
EC nº 53/06 e revoga parcialmente a Lei nº 9.4 24/96 que regulamentou o FUNDE F.
Todavia, considerando que na prática o FUNDEF, até a conclusão do presente
trabalho, continua sendo o m ecanismo de financ iamento do ensino f undamental, neste
texto se rão feita s referências à legislaçã o que trata do FUNDEF e ao próprio Fundo
como instit utos que ainda vigoram.
O estudo da E menda Con stitucional que cria o FUNDE B demonstra possíveis
avanços do novo Fundo em relação ao FUNDE F, mas limitações persistirão. A
necessidad e de criação de um novo mecanismo s ubstituto do FUNDEF, diante da
dependên cia de muitos Mun icípios de recursos do Fundo, tam bém é objeto de
discussão n este trabalho.
A mun icipalização do en sino f undamental no Es tado de São Pau lo, em
decorrên cia da EC nº 14/ 96, foi in duzida, de forma que os Municípios, n ão preparado s
para desincumbir-se a contento d a impo rtante resp onsabilidade, vêm cometendo falh as
significativas.
O discu rso a cerca do FUNDEF conside rava que a n ova f orma de fina nciamento
do ensino fundam ental seria suficiente para sanar o problema de desvios do s recursos
vinculados à manutenção e ao desenvolvimen to do e nsino (MINISTÉRIO DA
EDUCAÇÃO, 1997; 1998). T odavia, o s regi stros ef etuados pelo Tribu nal d e Co ntas d o
Estado de São P aulo (TCES P) d emonstram que, me smo após a criaçã o d o F undo,
ainda há muitos erros co metidos pelos Mu nicípios na gestão dos recursos
educacion ais.
16
Assim, o presente trabalho focaliza os problemas que afetam a ap licação de
recursos da e ducação pelos Municípios de São P aulo - apó s a municipalização do
ensino de corrente da EC nº 14/96 - a partir da análise de re gistros do TCESP.
Apresentação da pesquisa
A problem ática que afe ta o financiame nto da educa ção básica bras ileira é
analisada a partir de registros do T CESP acerca d a aplica ção de recursos d a educação
pelos Municípios . E ntretanto, com o fim d e co mpreender as açõ es im plementad as no
nível loc al, tornou-se necessário pesquisar a p osição dos Municípios na f ederaç ão
brasileira e a política naciona l de financiamento da educação básica a través de fundo s.
No que se refere à ap licação de re cursos da educa ção pelos Mun icípios, a
pesquisa do cumental e as ent revistas realizadas jun to ao TCESP co ntribuíram para
demonst rar que o f inanciamento da e ducação através de fundos não é suficiente , por si
só, p ara asse gurar regularidade na aplicação de recursos f inanceiros pertencent es à
educação . Os resu ltados da pes quisa eviden ciaram que, não obstante a necessidade
de a umentar os recursos vinculad os à edu cação, há muito desvio de verba s
educacion ais. Registra-se o pa radoxo: fa lta de recursos p ara a educação versus
desperdício d e recurso s da e ducação. São velho s prob lemas pres entes no cenário
educacion al brasileiro (PESSOA, 19 24; MASCARO, 195 8; MELCHIOR, 1972 ;
TEIXEIRA, 1 977; PINTO, 1989 ).
O TCESP f oi escolhido pa ra a realização da p esquisa porque f iscaliza, sob o
aspecto contábil, fin anceiro, o rçamentário e p atrimonia l, 64 4 Mun icípios pa ulistas, com
exceção apenas do Município de São Paulo. Os res ultado s das aud itorias realizadas
anualmente pe la Instituição são registrados em rela tórios individualizados, por entidade
fiscalizada . Em rela ção à educação, na a utuação dos processos das co ntas municipais
ocorre a instauração de um processo denominado “Acessório”, que trata
especificam ente da aplicaçã o na manutenção e no dese nvolvimento do ensino. De sta
forma, a pe squisa docu mental constitui u m ref erencial significativo p ara a an álise da
destinação dos recursos da educa ção.
17
Foram ana lisados 57 processos (contas anuais e acessó rios), sendo que a
maioria está referenciada na redação f inal. Os proce ssos analisados sã o de difere ntes
exercícios f inanceiros e tratam das cont as anuais de Municípios de p ortes
diferenciado s. Grande p arte do s relatório s exam inados refe re-se a a uditorias realizadas
após a implem entação do FUNDEF no Estado.
Entre as h ipóteses leva ntadas e analisa das à luz da docu mentação d o T CESP,
destacam -se: a f ragilidade da autonomia municipal; a ineficácia d o FUNDEF pa ra e vitar
desvios de recursos vinculados à educaç ão; as dific uldades encontradas na aplicação
de recursos na m anutenção e no desenvolvimento d o en sino; a grande e xpressão
quantitat iva, em te rmos fin anceiros, dos erros no emprego do s recursos da educação ; a
relação entre as falhas cometidas na gestão dos recursos educacionais e algumas
variáveis, como a municipa lização induzida, a e strutura fin anceira e administrativa do
Município, o número de habitantes do Município, a atuação dos Conselhos Mun icipais.
O est udo das f alhas cometidas pelos Municípios n a a plicação dos recurso s da
educação , sob a ótica do T CESP, é uma te ntativa de cont ribuir para a melh oria da
educação básica , pois os desvios de rec ursos educaciona is af etam a qualidade d o
ensino público e precisam ser comb atidos.
Coleta e registro de dados
Conforme define Triviños (19 87, p. 141), dados são “todo tipo de informações
que o pesquisador reúne e analisa p ara estudar determinado fe nômeno social”. O
desenvolvimen to da pesquisa exigiu, para a coleta e registro de dados, os seguin tes
procedime ntos: p esquisa b ibliográfica, pesquisa doc umental e entrevistas semi-
estruturada s.
A pesquisa bibliográf ica f oi rea lizada através de levantament o, s eleção e e studo
da bib liografia relaciona da com o objeto d a pe squisa. A bibliografia ajudou a dar
sustentação teórica ao presente trabalho.
A análise docum ental foi realizada em torno dos seguin tes eixos temáticos:
a) A p osição ocupada pelo s Mu nicípios na f ederação b rasileira. E xaminaram-se o
Sistema T ributá rio Naciona l e as d istorções na repartiçã o de receitas tributárias. Os
18
dados a cerca da distribu ição de rec ursos e de enc argos entre Un ião, Estados, Distrito
Federal e Municípios demo nstram a s limita ções orçamentário-fin anceiras das
municipalida des e a fragilidade da autonomia mun icipal.
b) A política d e f inanciamento da educação b ásica através d e fundos. Ana lisou-se a
problemát ica deco rrente d a EC nº 14/96 que criou o FUNDE F e procedeu-se ao exame
comparat ivo dessa Em enda com a EC nº 53/06 que cria o FUNDEB. Para a
apresenta ção dos problemas que envolvem o FUNDE F, fo i utilizada como refe rência a
dissertação d e mestrado da auto ra (BUTARELO TOFFOLI, 20 02), além de novos d ados
coletados nas fo ntes pertin entes. Pa ra compre ender a comple xidade da tramitação e d o
texto da Emenda Constitucional que cria o FUNDEB , realizou-se, em ju lho de 2006,
visita a o Departamento de De senvolvimento de Políticas de Fina nciamento da
Educa ção Básica do MEC, em Brasília-DF, o nde buscou -se acesso a d ocumentos não
disponíveis na Internet, que subsidia ram a elaboração do presente trabalho.
c) A aplica ção d e recursos da edu cação pelos Mun icípios do Estado d e São Pau lo -
após a municipalização do ensino f undamental decorrente do FUNDEF - sob a ótica do
Tribunal de Contas do Estado. A análise de 57 relatórios de audito ria do TCESP
constitu iu uma important e f onte d e d ados sobre a gestão municipal de recurso s
educacion ais e permitiu o re gistro d e diversos tip os de erros cometidos e da expressão
financeira dos desvios. A amostra não foi aleatória, mas intencional, resultante da
escolha da agent e da fisca lização f inanceira-chefe do T CESP en tre o s Municípios que
sofreram a uditoria.
A entre vista com o Secre tário-Diretor Ge ral d o TCESP mo strou-se nece ssária,
pois o s rela tórios de auditorias anuais dos 644 Municípios paulistas rece bem p areceres
da Secretaria-Direto ria G eral. Desta f orma, a percepção do Secretário-Diretor Geral
sobre a a plicação de recursos da edu cação representa o entendiment o, fundamentado
em docum entos, da própria In stituição.
A entrevista realizada com a agente da f iscalização financeira-chefe do TCE SP,
especia lizada na área da educação, contribuiu para a comp reensão de da dos presente s
nos relatórios de auditoria, com o fim de sustentar algumas conclusões da
pesquisad ora, a partir da amo stra documental analis ada.
19
Análise dos dados
Após a obtenção dos dados a través dos procedimen tos de pesquisa já
mencionado s, procedeu-se à a nálise. Para que o s objetivos d a pesquisa fo ssem
alcançado s, fo i n ecessário escolher uma meto dologia de aná lise que p udesse explicar
os prob lemas detectados.
Na realização da p resente p esquisa, a aná lise quantitativa foi, em muitos
momento s, essencial para a comp reensão dos problemas que afetam o f inanciamento
da educação básica brasileira, haja vista a riqueza e a impo rtância de dad os
mensuráveis (MARCONI; LAKATOS, 2001). En tretanto, a preten são deste trabalho
investigativo, cujo objeto é complexo e de natureza social, exigiu inferê ncias ba seadas
na interpret ação da realidade.
Assim, a pesquisadora utilizou-se de métodos qualitativos, na medida em que
adotou p rocedimentos descritivos e con siderou a percepção de pes soas sobre o
fenômeno estudad o. Mencion a-se o envolvim ento a tivo d a p esquisadora na co nstrução
do pre sente trabalho, característica marcante da abo rdagem qualitativa.
Severino, ao tratar das caracte rísticas qualita tivas do s trab alhos cie ntíficos,
registra:
Trabalho pessoal no s entido em que “qua lquer p esquisa, em qualquer ní vel,
exige do pesquisad or um envol vimento tal que seu objetivo de investig ação
passa a fazer parte de s ua v ida”, a tem ática deve ser rea lmente um a
problem ática vivenciada pelo pesquisad or, ela deve lhe dizer respei to. Não,
obviamente, num nível pu ram ente sentim ental, m as no nível da avaliação da
relevância e da s ignific ação dos problem as abordados para o próprio
pesquisador, em vista de sua relação c om o universo que o envolve. A es colha
de um tema de pesquisa, bem c omo a s ua realizaçã o, necess ariam ente é um
ato polít ico. T ambém , neste âm bito, não exis te neutr alidade. (SEVE RINO, 2002,
p. 145).
Não obstante as d istinções e ntre o s método s quantita tivos e qualitativos,
atualmente há entendimento de que amb os não se excluem, podendo ser empregados
em con junto pelo pesquisado r em benef ício do estudo. A combinação dos métodos
distintos pod e contribuir para o en riquecimento d a análise (NEVE S, 1 996). Men ciona-
se, a propósito, o surgimento de um modelo metodológico alternativo que busca
superar a dicot omia entre quantitat ivo e qualita tivo. Trata -se do método quanti-
20
qualitativo, ou, depe ndendo do enfoque dado ao trabalho pelo pesquisa dor, quali-
quantitat ivo (GOMES; ARAÚJO, 200 5).
Essa nova abordagem m etodológica reflete o que já vem ocorrendo nas
pesquisas n o campo das ciências h umanas, pois, isoladamen te, o modelo metodológico
positivista (quantita tivo) e o método inte rpretativo (qualita tivo) n ão são suf icientes para
a an álise d os diferentes f enômenos sociais. A ab ordagem quanti-qualita tiva ou quali-
quantitat iva adm ite que os métodos quantitativos e qualita tivos sã o complementa res e
devem se r utilizados em favor do estudo.
Tendo em vista o o bjeto e studado, a p esquisado ra utilizou a bordagen s
qualitativas e quantitativas, com enfoque quali-qua ntitativo, mas os resultados da
pesquisa sempre decorreram de e xame objetivo d os dados, a inda que se admita a
possibilida de de vieses de interpretaçã o em relação a que stões tratadas.
Com os dados obtid os p or m eio da revisão bibliográf ica, da análise documenta l e
das e ntrevistas, fo i sistemat izado um quadro te órico-conceitu al e jurídico-formal amplo
de referência que serviu de suporte para o entendimento do objeto estudado. A
preocupação da pesquisa dora f oi a de situar o objeto de trabalho de tal f orma que os
resultados da pesquisa pudessem ser compreendidos de acordo co m as diferentes
influênc ias a que estavam sujeitos . Assim, tornou-se necessário:
- Prime iramente, demonstrar a rela ção entre a posição ocupad a pelas m unicipalida des
no pacto fede rativo, a gestã o de serviços e de recurso s mu nicipais e a qua lidade dos
serviços púb licos. Ne ssa perspectiva f oi estudada a po lítica nacional d e f inanciamento
da educaçã o básica através de fu ndos. Analisou-se a problemática decorrente do
FUNDEF e as perspectivas em t orno do FUNDEB.
- Po steriorment e, através do re corte do o bjeto, n o espaço e no tem po, p rocedeu-se à
análise dos dado s coleta dos jun to ao TCESP ace rca da aplicação de re cursos da
educação pelos Mu nicípios, após a implementação do FUNDEF. Tais dados, coletados
através de pesquisa documental e e ntrevistas sem i-estruturadas, constit uem um
referencia l significativo e subsid iaram as conclus ões da pesquisadora no que se refe re
à d estinação dos recursos da edu cação básica, cu jas f alhas afetam a qua lidade d o
ensino público brasileiro.
21
Organização do trabalho
Os resultado s da pesquisa e stão apresentados em três capítulos.
No primeiro capítulo será examinada a posição dos Municípios n a f ederação
brasileira, con siderando as distorçõe s existentes no S istema Tributário Naciona l. Os
dados registrad os demon strarão que a cent ralização tribu tária e a ausência de um
pacto federativo co operativo comprometem a a utonomia mu nicipal. Desta f orma, diante
dos limites orçam entários e f inanceiros imp ostos aos Municípios e da falta de
cooperação técnico-adm inistrativa e financeira e ntre União, Estados e Municípios, a
qualidade dos serviços pú blicos municipais, como a educ ação in fantil e o ensino
fundamen tal municipalizado, fica comprometida.
No segun do capítulo será analisad a a política de financiamento da educa ção
básica através de fundos. In icialmente, a borda-se a origem da idéia de fundo s e a
problemát ica ace rca da E C n º 14/96 e do FUNDEF. Po r f im, é examinada a Emen da
Constituc ional que cria o FUNDEB (EC nº 53/06), b em com o a Medida Pro visória que a
regulamento u e, através de uma análise comparativa, são apontados os possíveis
avanços e limitações do no vo Fundo.
No terceiro capítulo serão apresentados o s dados coletados junto ao T CESP,
cuja análise dem onstra que há e rros cometidos por Municípios na aplicação dos
recursos da educação, mesmo após a mu nicipalização do ensino fun damental
decorrente do FUNDEF. As f alhas de correm, em regra, das limitações orçam entário-
financeiras impostas aos Mu nicípios, d e ques tões p olítico-administrativas e d e
corrupção. Consta ta-se a re lação p aradoxal presente no cenário e ducativo nacional:
falta de recursos para educação e, ao mesmo tempo, m á aplicação e desperdícios dos
recursos existente s. Discute-se a importância d a imp lementação de um pacto f ederativo
cooperativo e do aperfeiçoamento do c ontrole social, como f ormas de combater os
problemas que afetam a ap licação de recursos da edu cação.
Por fim , serão apresen tadas, com fund amento na p esquisa realizada, as
conside rações finais sob re os problemas que afetam o financiamento da educação
básica e, con seqüentemente, a qualidade do en sino público b rasileiro.
22
1 - A POSIÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA
FEDERAÇÃO BRASILEIRA
23
1.1 A situação dos Municípios no Sistema Tributário Nacional
O deba te ace rca do pacto federativo brasileiro exige a compreen são da posição
dos entes fe derados no S istema Tributário Nacio nal. É notó rio que a m elhoria da
qualidade dos se rviços municipa lizados está atrelada à forma com o os re cursos
públicos são aplicados, bem como à s receitas púb licas disponíveis pa ra aplicação.
No presente capítulo serão analisadas as espé cies tributárias que comp õem o
Sistema Tributá rio Nacional, as receitas tributárias disponíveis para os diferentes entes
federativos e as disto rções que af etam a posiçã o d o Município n a f ederação e,
conseqüent emente, a presta ção de serviços p úblicos m unicipais, como a educação
infantil e o ensino fundamenta l.
1.1.1 Espécies Tributárias
O complexo Sistema Tributário Nacional é constituído por várias espécies
tributárias. A regulamenta ção legal dos tributos iniciou -se n a Inglaterra, em 1215, com a
Carta Magna promu lgada pelo rei João Sem-Terra, sob pre ssão do s nob res ingleses.
Entretanto, os tributos surgiram ain da na Antiguida de, quando e ra comum os povos
vencedores cobrarem tributos das colônia s do s p ovos vencidos em guerras. Até a
metade da Idade Mé dia os súditos entregavam parte de su a produção aos governantes
ou senhore s feuda is e, posteriormen te, a s con tribuições passaram a ser cobrada s em
dinheiro. Desta forma, a origem dos tributo s coincide com o início dos re gistros
históricos (CRETE LLA JÚNIOR; CRET ELLA NETO, 2001 ).
O Cód igo Tributário Nacional (Lei Complementa r nº 5 .172, de 25/10/1966 ) d efine
o gênero tributo:
Artigo 3º - Tributo é toda prestação pec uniária c om pulsória, em m oeda ou c ujo
valor ne la se poss a exprim ir, que não const itua s anção de a to ilíc ito, ins tituída em
lei e cobrada m ediante ativi dade adm inistrativ a plenam ente vincul ada.
Cretella Júnio r e Cretella Ne to destacam, a partir do con ceito, as principais
características do tributo:
24
As car acterísticas pr incipa is do tributo são: a) é se m pre devido a um ente
público; b) sua arrecadaçã o tem como fundamento jurídico o poder de impér io
do Estado (j us im perii); c) tem com o m eta a obtenç ão d e m eios pecuniári os
para perm itir ao Estad o a real ização de s uas fina lidades e m anter-s e em
funcionam ento; d) é c ompuls ório, arrecada do d e form a coercitiva; e) deve ser
pago em m oeda c orrente d o País o u em valor que n ela se ex prim a; f) deve ser
instituído p or l ei; e g) somente p ode ser co brado m ediante ativid ade
administrati va plen am ente vinculada. (CR ETELLA J ÚNIO R; CRET ELLA NETO ,
2001, p.81)
Pode-se conc luir que tribu to é a receita de rivada, lançada e arrecadada
compulsoriame nte pelo Es tado (União, Estados-membro s, Distrito Federa l e
Municípios), de acordo co m a legalidade e com as d emais limitações constitucionais,
cujo mon tante deve ser aplicado n a realização do s fins estatais (ICHIHARA , 1997).
O gêne ro tributo comporta difere ntes espécies. O a rtigo 5º d o CTN d ispõe sobre
três espécies tributárias: imposto s; taxas e contribuição de melhoria. Todavia, a
Constituição Fede ral em vigor pre vê cinc o espécies de tributos: impostos, taxas,
contribuição de melhoria (artigo 145), emp réstimos compulsórios (artigo 148) e
contribuições sociais, de intervençã o no domínio econômico e de inte resse das
categorias p rofissionais ou econôm icas (artigo 149).
A competênc ia para instituir e cobrar os tributos existentes no ordenamen to
jurídico brasileiro reparte-se entre os entes federados da seguinte maneira:
25
Entidade Fede rativa
Espécies T ributárias
Fundamento Co nstitucional
União - Impostos ;
- Tax as;
- Contribuiçã o de M elhoria;
- Em préstimos C ompulsóri os;
- Contribuiçõ es socia is, de intervenç ão no d omínio
econôm ico e de i nteresse das categor ias profiss ionais ou
econôm icas e contrib uiçõe s previdenc iárias.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 148;
- Artigo 149 e Artigo 195
Estados-m embr os - Impostos ;
- Tax as;
- Contribuiçã o de M elhoria;
- Contrib uição soc ial, c obrada de seus serv idores, para o
custeio, em benef ício des tes, de reg im e próprio de
previdência.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
Municípios - Impostos ;
- Tax as;
- Contribuiçã o de M elhoria;
- Contrib uição soc ial, c obrada de seus serv idores, para o
custeio, em benef ício des tes, de reg im e próprio de
previdência;
- Contribu ição para o custeio d o ser viço de ilum inaç ão
pública.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
- Artigo 149- A
Distrito Feder al - Impostos ;
- Tax as;
- Contribuiçã o de M elhoria;
- Contrib uição soc ial, c obrada de seus serv idores, para o
custeio, em benef ício des tes, de reg im e próprio de
previdência;
- Contribu ição para o custeio d o ser viço de ilum inaç ão
pública.
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 145;
- Artigo 149, § 1º
- Artigo 149- A
Quadro 1 Competência Tributária dos Entes Federativos
Fonte do s dados: Constituição Federal de 1988
Verifica-se que, apesar de a Carta de 1988 ter melho rado a est rutura tributária
dos entes subn acionais, a penas a União tem competên cia para instituir e cobra r todas
as espécies tributá rias e, conseqüentemente (como se verá), as receita s tributárias
ainda são bastante centralizadas.
26
O artigo 4º do CTN dispõe que cada uma das espécies tributárias tem natureza
jurídica esp ecífica, determ inada pelo f ato gerado r da re spectiva obrigação tributária,
independen temente da denomina ção a dotada pela lei ou da des tinação do p roduto da
arrecada ção.
Os impostos são considerados tributos não vinculados, p ois o fato gerador
dessa espécie tributária nã o está ligado a qualquer contra-prestação espe cífica do
Poder Público competente para instituí-la e cobrá-la. O artigo 16 do CTN disp õe:
“Imposto é o tributo cuja obrigação tem po r fat o gerador uma situação independente d e
qualquer atividade estatal e specífica, relativa ao contribuinte”.
Em virtude de os impostos serem tributos desvinculados, o fruto da arrecadação
pode ser legalmen te vinculado às aplicaçõe s compulsórias (manut enção e
desenvolvimen to do ensino - a rtigo 212 da CF; recu rsos mínim os em ações e serviços
públicos de saúde – a rtigo 19 8, § 2º d a CF e a rtigo 7 7 do ADCT). As receita s
proveniente s de impostos também podem ser destinada s a f undos estatais, como o
FUNDEF.
Existem a tualmente no Brasil, criados pela Constit uição Federa l, treze imp ostos
nominais, além da competência residu al a tribuída à União que poderá instituir e cobrar,
mediante lei comp lementar, novos impo stos, desde que nã o sejam cumulativos e
tenham fa tos geradores distin tos dos já discrimin ados no te xto constituciona l (artigo
154, inciso I da CF). Por f im, a Carta de 1988 tam bém reservou à União a competência
para instituir e cobrar im postos extrao rdinários n a
27
Quadro 2 Impostos: Competência dos Entes Federativos
Fonte do s dados: Constituição Federal de 1988
Ressalte-se que, d os imp ostos nominad os e ordin ários acima ele ncados, a penas
o Imposto sobre Grandes Fortunas, em decorrência de questões políticas e de
Entidade Fede rativa Impostos Fundamento Co nstitucional
União -Imposto s obre im portação de pro dutos estrangeiros ;
-Imposto sobre expor tação, para o exterior, d e
produtos nac ionais ou naciona lizados;
-Imposto sobre renda e proventos de qualqu er
natureza;
-Imposto s obre produt os industr ializados;
-Imposto s obre operaçõ es de créd ito, c âm bio e segur o,
ou relativas a títulos ou val ores m obiliários;
-Imposto s obre propr iedade terr itorial rura l;
-Imposto sobre grand es for tunas, n os termos de lei
complem entar;
-Impostos referentes à competê ncia res idual;
-Impostos Extraord inários de Guerra.
- Artigo 153, inciso I;
-Artigo 153, i nciso II;
- Artigo 153, inciso III;
- Artigo 153, inciso IV;
- Artigo 153, inciso V;
- Artigo 153, inciso VI;
- Artigo 153, inciso VII;
- Artigo 154, inciso I;
- Artigo 154, inciso II
Estados-m embr os -Imposto sobre transmis são caus a m or tis e do ação, d e
quaisquer bens ou d ireitos;
-Imposto sobre operaçõ es relativas à circulaç ão de
mercador ias e so bre prestaç ões de serviços de
transporte interes tadual e interm unicipal e de
comunicaç ão, ain da que as operações e as prest ações
se iniciem no exterior ;
-Imposto s obre propr iedade de veículos automotor es.
- Artigo 155, inciso I;
- Artigo 155, inciso II;
-Artigo 155, i nciso III.
Municípios -Imposto s obre propr iedade pred ial e terr itorial urba na;
-Imposto s obre transm issão inter v ivos, a qual quer
título, por ato o neroso, d e bens im óveis, por natur eza
ou acessão física, e de diretos re ais sobr e im óveis,
exceto os de g arantia, b em com o cessão de direit os a
sua aquisiçã o.
-Impostos sobre serviços de qualquer natureza, não
compreendi dos no artigo 155, II, definidos em lei
complem entar.
-Artigo 156, i nciso I;
-Artigo 156, i nciso II;
- Artigo 156, inciso III.
Distrito Feder al Impos tos Estaduais e Muni cipais - Artigos 147 e 155.
28
discussõe s jurídicas a respeito de seu fa to gerador, não está in stituído, de f orma que
doze im postos - se is fede rais, trê s estaduais (e distritais) e t rês municipa is (e distritais) -
são objeto d e arrecadação e statal, atualmente.
Embora a quantidade de impo stos e xistente no Brasil seja grande, t rata-se
apenas de uma das espécies d o gênero tributo, po is, como já mencionado, o Sistema
Tributário Na cional é constit uído de diferentes es pécies tributárias.
As taxas, nos termos d os artigos 77 do CTN e 14 5, in ciso II da CF, têm como
fato gerador o e xercício do p oder de p olícia ou a utilização , efetiva ou poten cial, d e
serviços público s específico s e divisíveis, pre stados a o contribu inte ou postos a sua
disposição. A s taxas, ao contrário dos impostos, são tributos vinculados.
As rece itas tributá rias advindas da a rrecadação das taxas tamb ém são
vinculadas, p ois são em pregadas no c usteio das atividad es empreend idas pelo E stado
(exercício do p oder de polícia administrativa ou p restação de serviços públicos). Por tal
razão, as receita s das ta xas nã o com põem f undos e não são conside radas n as
aplicaçõe s compulsórias relat ivas a serviços sociai s prestado s pelos entes fede rados.
A contribuiçã o de me lhoria, assim com o as taxas, é uma e spécie tributária
vinculada. O seu f ato gerador é a re alização de obras públicas d e que decorra
valorização im obiliária (artigo 81 do CT N e artigo 145 , inciso II I d a CF). A instituiçã o e a
cobrança da contribuição de melhoria têm com o f inalidade custear o gasto com a
realização da obra pública, de forma que as re ceitas também não podem compor
fundos ou s er objeto de ap licações obrigatórias.
Os em préstimos compulsórios, d isciplinados pelo artigo 1 48 da CF, são d e
competência exclusiva da União, devem ser instituídos através de Lei Complementar e
podem ser e xtraordinários ou o rdinários. São e xtraordinários quando ins tituídos para
custear as despesas d ecorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua
iminên cia. São ordinários quand o fun damentados na necessidade de realização de
investimen to público de cará ter urgente e de relevant e interesse nacion al.
Há um a d iscussão n o meio jurídico a respe ito d essa espécie tributária, pois e la
consiste em empré stimos, cujos valores a rrecadados d everão re tornar ao contribuinte ,
não sendo me io de arrecadação de re ceitas p úblicas. Considerando que a idéia central
dos tributos é levar dinh eiro aos cofres públicos, d iscute-se sobre a sua natureza
29
tributária. Entretanto, a Constit uição Federal trata dos em préstimos compulsó rios no
capítulo do Sistema Tributário Nacional e, por tal
30
As contribuiçõe s de seguridad e socia l, como o p róprio nome indica, são
instituídas para a manut enção do sistema de s eguridade social. A comp etência, em
regra, é ap enas da União, mas, como já m encionado , os demais entes f ederativos
podem instituí-las para cus tear o sistema de previdênc ia social do s seus servidores
públicos. Obse rva-se que as receitas advinda s dessa espécie tribu tária estão
vinculadas a os fundamento s de sua instituição.
As contribuiçõe s de intervençã o no d omínio econôm ico são inst rumentos
utilizados pe lo governo federal, único com competên cia para instituí-las, pa ra intervir em
virtude de circun stâncias e conômica s e xcepcionais, pois a nature za jur ídica dessa
espécie trib utária não é compatível com a simp les necessidade de aumentar a
arrecada ção d e recursos f inanceiros ou custear a tividade normal e permanente do
Estado.
Consigna-se que, depen dendo do f undamento de sua instituiçã o, é legalmen te
possível destin ar o f ruto d a arrecada ção a fund os, bem como esta belecer ap licação
compulsória dos recu rsos arrecadados. Menciona-se , a p ropósito, o sa lário-educação,
criado pela Lei nº 4.440, de 27 /10/64, com a finalidade específica de combate r o
analfabe tismo no Brasil (MELCHIOR, 1987). Atualmente, t al contribuição so cial, cujas
receitas estão vinculada s ao financ iamento d a educação básica pública , está p revista
no artigo 212 , § 5º da CF (com redação dada pe la EC nº 53/06).
A Co nstituição Federal, com reda ção dada pela EC nº 39, de 19/12/20 02, d ispõe
sobre a possibilidade de os Municípios e o Distrito Fe deral instituírem contribuição pa ra
o custeio do serviço de iluminação pú blica (Qua dro 1 – p . 24). Ao que tudo indica, t rata-
se d e manobra política, s em f undamenta ção jurídica, para melh orar as receitas do s
Municípios bra sileiros.
O serviço de iluminação pública é de com petência dos Municípios e e ra
financiado através d e ta xa de serviço. O corre que o f ato gerador de tal taxa e xige que
os s erviços pú blicos prestado s ao cont ribuinte ou p ostos a sua disposição sejam
específicos e divisíveis, nos termos do artigo 1 45, inciso II da CF. A iluminação pública
não caracteriza um serviço d ivisível, co mo, por exemplo, a coleta de lixo, pois não é
possível individua lizar os us uários beneficiados.
31
O Pode r Judiciário pa cificou o entendimento de qu e a taxa d e iluminaç ão
pública é inconst itucional (Superior T ribunal de Ju stiça - 2ª T urma; Recurso Especial nº
19.430-RS; julgamento: 21.08.1995), e os Municípios, que já vinham enfrentando
dificuldades relacionadas com re ceitas insuficien tes, tiveram a situ ação finan ceira
agravada. Assim, ap ós mo vimentação de prefeito s e entidades represe ntativas d os
Municípios, ad veio a EC nº 39 /02 que inovou o te xto constitucional e criou a
contribuição para o custeio do se rviço de ilumina ção pública.
Todavia, a refe rida Emenda vem sofrendo question amentos jurídicos, pois criou
uma espécie tributária nova, ferindo a cláusula pé trea prevista no artigo 60, § 4º, in ciso
IV d a Cart a de 1988 , que im pede Emend as Constit ucionais contrárias ao s direit os e
garantias in dividuais.
O núcleo da discussão ref ere-se à impos sibilidade de criar espécie tributária n ão
prevista no texto origin ário da Constituiçã o Federal. Fundamenta-se no fato de que , na
verdade, a E C nº 39/02 apenas modifica o n ome do único tributo que tem como fa to
gerador a p restação de serviço estata l, a taxa, e não a ltera o vício já recon hecido pelo
Poder Jud iciário quanto à taxa de iluminação púb lica (MACHADO, 20 06).
De qualquer forma, a receita resultante da cobrança da contribuição para o
custeio do s erviço de iluminação pú blica é vinculad a e não pode com por fu ndos cuja
finalidade seja melhorar o finan ciamento de serviços so ciais.
Conclui-se que , a pesar da existência de várias espécie s tributárias no sistema
brasileiro, as únicas receitas que podem finan ciar o e nsino público são as resultantes
dos impost os e, excepcion almente, de sde que haja compatibilida de com o fundam ento
da instituição, das contribuições sociais de intervenção n o domínio econômico,
conforme dispõe o artigo 68 da L DB (Lei nº 9.394/96 ).
1.1.2 Repartição Constitucional das Receitas Tributárias
Apresenta das a s espécies tributárias e xistentes no Sistema T ributário Nac ional,
as principa is características de cada uma delas e a com petência tribu tária de cad a ente
federativo, mostra-se relevante discorrer s obre as tran sferências constitu cionais, pois
tais receita s também respond em pelo financiam ento do ensino púb lico brasileiro.
32
A co mpetência tributária delim ita o poder de cada ent e esta tal para instituir,
através de lei, a espécie tributá ria. Ocorre que após a instituição, a fisca lização e a
arrecada ção dos tributos, as receitas de algumas espécies tributárias, por força da
Constituição Federal, são transf eridas de um ente f ederativo para outro.
Os quad ros ab aixo demo nstram a repartição const itucional das re ceitas
tributárias:
Pertencem aos Es tados e ao D istrito Federa l:
- o produto da arrecadaçã o do impos to sobre renda e proventos de qu alquer natureza, incident e na
fonte, sobre rendim entos pagos, a qua lquer título, por eles, suas autarquias e pelas f undações que
instituírem e manti verem ( artigo 157, inc iso I da C F);
- 20% do produt o da arrec adação do im posto que a U nião instit uir uti lizando a s ua c om petência residua l
(artigo 157 , inciso II da CF);
- 21,5% dos im postos sobre renda e provent os de qu alquer nature za e sobre pr odutos industri alizados
(Fundo de Participaçã o dos Es tados e d o Distrito F ederal – artigo 1 59, inciso I, alínea a da CF);
- 10% do produto da arrec adação do imposto sobre pr odutos ind ustrializad os, propor cionalm ente ao
valor das resp ectivas ex portaç ões de prod utos ind ustriali zados (arti go 159, i nciso II da CF);
- 29% do prod uto da arrecadaç ão da contribu ição d e inter venção no dom ínio econôm ico relativ a às
33
Pertencem aos Municíp ios:
- o produto da arrecadaçã o do impos to sobre renda e proventos de qu alquer natureza, incident e na
fonte, sobre rendim entos pagos, a qua lquer título, por eles, suas autarquias e pelas f undações que
instituírem e manti verem ( artigo 158, inc iso I da C F);
- 50% do pr oduto da ar recadaç ão d o Im posto s obre a Pr oprieda de Ter ritorial R ural, relativam ente aos
imóveis ne les situad os (artigo 1 58, inciso II da CF );
- 22,5% dos im postos sobre renda e provent os de qu alquer nature za e sobre pr odutos industri alizados
(Fundo de Participaçã o dos Mun icípios – artigo 15 9, inc iso II da CF) ;
Quadro 4 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências da
União para os Municípios
Fonte do s dados: Constituição Federal de 1988
Pertencem aos Municíp ios:
- 50% da arrecad ação do impos to s obre a proprie dade de veículos autom otores licencia dos em seus
territórios ( artigo 158, inciso III d a CF);
- 25% do produ to d a arrecadaç ão do im posto s obre operaç ões relativas à circ ulação de m ercador ias e
sobre pres tações de s erviç os de transporte inter estad ual e intermunicipal e de com unicaç ão (artig o 158,
inciso IV da C F);
- 25% dos 10% d o produt o da arrecadaç ão do impos to s obre pr odutos industrializados ,
proporciona lm ente ao va lor das res pectivas exportaçõ es de produtos indus trializados (artigo 159, § 3º da
CF);
- 25% dos 29% do produ to da arrecadaç ão da contribu ição de inter venção no dom ínio econôm ico
relativa às a tividades de impor tação ou com erc ializaçã o de petró leo e se us deriva dos, gás natural e seus
derivados e á lcool com bus tível (artigo 159, § 4º da CF );
- 25% d o m ontante dos re curs os relativos aos cr éditos decorrent es de aquisiç ões dest inadas ao ativo
perm anente e a ef etiva m anutenç ão e apr oveitam ento do cr édito do im posto sobre operaç ões relativas á
circulação de m er cadoria e sobre serviços de com unicação não incidente sobr e oper ações que des tinem
mercador ias para o exter ior, nem s obre serviços prestados a desti natários no exter ior, conf orm e
percentual e critérios estab elecidos em Lei Com plem entar (artigo 9 1, § 1º do ADCT ).
Quadro 5 Repartição Constitucional de Receitas Tributárias – Transferências dos
Estados para os Municípios
Fonte do s dados: Constituição Federal de 1988
A União entrega parte de suas receitas tribu tárias para o s Estados, Distrito
Federal e Municípios (Quadros 3 e 4), pois foi contemplada no texto constitucional com
competência p ara instituir e cobrar espécie s tributárias com gran de potencial
arrecadatório . Ressalte-se a impo rtância, para os e ntes subnacionais, do Fu ndo de
Participação dos Estados e do Distrito Fe deral (com posto por 21, 5% dos impo stos
34
sobre renda e pro ventos de qualquer na tureza e so bre produto s indu strializados) –
Quadro 3 - e do Fundo de Participação dos Municípios (co mposto por 22 ,5% dos
impostos sobre re nda e proven tos de qualquer natu reza e sobre produtos
industrializado s) – Quadro 4.
Os Mun icípios tam bém rece bem recursos tributários dos Estados (Quad ro 5). A
transferência const itucional de receitas do im posto sobre operaçõ es relativas à
circulação de mercadorias e so bre prestações de serviços d e tra nsporte inte restadual e
intermunicip al e de comunicação – I CMS é significativa para a s finan ças municip ais
(IBAM, 2005 ).
Considerand o a e strutura tribu tária n acional, Oliveira re gistra: “A m aioria dos
municípios brasileiros seria f inan ceiramente inviável, como esfera administrativa
autônoma , caso n ão recebe sse as t ransferências de recursos de o utras e sferas”
(OLIVEI RA, 2001, p. 93).
Assim, a re partição das receita s tribu tárias ap ontada nos Qu adros 3 , 4 e 5 é
essencia l para a subsistência do s entes subnacionais , pois há no E stado brasileiro uma
centralização t ributária e , m esmo com as transferên cias constitucionais, no ta-se que o s
recursos tribut ários são mal dist ribuídos entre os e ntes federativos. São distorções do
Sistema Tribu tário Nacional que afetam a po sição dos Municípios na relaçã o federativa,
conforme se verá a seguir.
1.2 As distorções do Sistema Tributário e o comprometimento do Pacto
Federativo
A f orma de Estado brasileira é a f ederativa, nos termos do artigo 1 º da CF. A
federa ção caracteriza-se pela desc entralização d o p oder po lítico-administ rativo que se
reparte en tre diversos ente s políticos. Dallari apont a os pontos positivos do f ederalismo:
Procedendo-s e a um a s íntese d os argum entos f avoráveis a o Estado Feder al,
ressalta, em primeiro lugar, a af irm ação de que é mais democrático, pois
assegura m aior aproxim ação entre govern antes e go vernados , um a vez que o
povo t em sempre aces so m ais fácil aos órg ãos do poder local e por m eio des te
influi sobre o p oder centra l. Outro argum ento é j ustam ente o que se r efere à
maior dificuldade p ara a concentraç ão d o pod er, o que, em últim a análise,
também favorece a dem oc racia. (DALLARI, 1998, p. 260)
35
O Brasil ap resenta um m odelo fe derativo atípico, p ois, de aco rdo com a Carta de
1988, a organização político-adm inistrativa é t ríplice e não apenas du al. Chimenti,
Capez, Rosa e Santos apont am:
A União é com ponente da R epública F ederativa do Bras il, em conjunto c om
Estados- Mem bros, Distrito Federal e Municí pios. Di ga-se, no ent anto, que o
modelo trilha do pelo cons tituinte pátrio não é usua l, já que a Feder ação
pressupõe apenas a re união de Estados- Mem bros, sendo atípica e própria do
modelo brasileiro a ele vação dos Mun icípios à categ oria de ent e da F ederação .
(CHIMENT I; CAPEZ; RO S A; SANTO S, 2006, p.1 80)
A p artir da Constituição Federal de 198 8, os Municípios foram contemplado s com
o status de entes federa tivos, co nquista essa decorrente do importante papel que a s
municipalida des a ssumiram na organização político-admin istrativa b rasileira ao lon go
da história.
Desde o período co lonial, os Mun icípios brasileiro s têm assumido im portantes
atribuiçõe s (MONTORO, 1999). A idéia de scentralizadora d espontou no início da
história político-constitucion al brasileira (SILVA, 2000). A Constitu ição Imperial
outorgada em 25/03/ 1824 já p revia o s Mu nicípios co mo parte da o rganização político-
administrativa d o Est ado brasileiro, s em, con tudo, asse gurar-lhes auto nomia,
favorecendo o centralismo político e administrativo (FAORO, 1975).
Proclamad a a Repúb lica, o Decreto nº 01 , de 1 5/11/1889, reconheceu a f orma
federativa d e E stado. Coeren te com o princípio fede rativo, a Co nstituição da Repú blica,
de 2 4/02/1891, estabeleceu que os E stados d everiam assegurar a auton omia d os
Municípios no que diz resp eito aos interesses loc ais. Entretanto, na prática, prevaleceu
a centralização político-administ rativa (MEIRELLES, 1997).
A Constituição d e 16/0 7/1934, marca da pela s idéias sociais democrática s,
manteve o m odelo f ederativo comp osto apenas pela Un ião e p elos E stado s, m as deu
ao mun icipalismo um novo ânimo , pois discrimin ou as rendas mu nicipais, outorgando às
municipalida des uma melho r base econômica (SILVA , 2000). Entre tanto, a breve
vigência d a Ca rta d e 19 34 nã o p ermitiu que os Mu nicípios u tilizasse m os p oderes que
lhes foram conferidos constitu cionalmente.
A Constit uição outo rgada em 10/11/ 1937 prejudico u as co nquistas mun icipalistas
registradas na Carta de 193 4 e fru strou a au tonomia municipa l, pois os Municípios, com
o golpe d itatorial, ficaram submet idos a um regime de intervençã o dos Estados.
36
A Constituição promulgada em 18/09/1946 manteve muitos dos p rincípios
consagrado s na Constituição d e 1934. Em relaçã o à fo rma fe derativa d e Estado, os
Municípios gan haram pode res para se a utogovernar, a uto-administrar e autolegislar,
dentro d as limitações constitu cionais. Todavia, na prática, a dependência f inanceira
prejudicou o exercício das c ompetências municipa is (MEIRELLES , 1997).
O golpe d e Estado de 1964 marcou a re tomada da cent ralização do pode r
político-adm inistrativo. A Constituição de 14/01 /1967 manteve o regime federativo, mas
limitou a auton omia municipal no t ríplice aspecto: político, administrativo e financeiro.
A E C nº 01 , de 17/10 /1969, a ssegurou às mu nicipalidade s a capacidad e de au to-
administraçã o e m odificou o Sistema Tributário Na cional, distribuindo melhor, embora
de forma insuf iciente, as receita s públicas entre a União, os Estados e o s Municípios.
Desta fo rma, apesar de to das as Co nstituições terem disciplinado as atribuiçõe s
locais e das conquistas municip alistas registrada s na s Cartas de 19 34, de 1946, b em
como na EC nº 01/69, som ente a pa rtir da Constituiç ão de 1988 os Municípios f oram
elevados à co ndição de ent es federados, pois co nquistaram au tonomia po lítico-
administrativa, co m capacidade de auto-organização, a utogoverno, a uto-administra ção
e autolegislaçã o (artigo 18 da CF).
Ceneviva registra:
O Brasil é repúb lica f ederativa, por def inição con stitucio nal, com posto da
União, Es tados, Distrito Federa l e Municípi os, e nquanto entes públicos
providos d e auton om ia, unid os indiss oluvelm ente p elas or igens, pela líng ua,
pelos sím bolos e pelos interesse com uns, sob Cons tituição única (arts. 1º e
18). (CENE VIVA, 200 3, p.1 33)
A partir de 1988, a organização do sistema federativo passa a ser tríplice, e não
dual, e a distribu ição de competências, de ordem tributária, material ou legislativa, de ve
assegurar u m pacto federativo co operativo, confo rme dispõe o artigo 23 , parágrafo
único da CF.
Nota-se, cont udo, que existem prob lemas no modelo federativo brasile iro que
comprometem o bom des empenho das atividades estatais. As distorções no S istema
Tributário, como a centralização trib utária e o conseqüente desequilíbrio na re lação
receitas-en cargos, espe cialmente n o que se refere aos Municípios, d emonstram essa
situação. Obse rve-se a tabela abaixo:
37
Tabela 1 Arrecadação das esferas de governo em 2004
Receitas
Correntes
Total União
Arrecadação
União
%
Estados
Arrecadação
Estados
%
Municípios
Arrecadação
Municípios
%
Total 798.452 529.548 66,3 228.339 28,6 40.565 5,1
Receitas
Tributárias
425.240 207.913 48,9 194.290 45,7 23.037 5,4
Receitas de
Contribuição
292.908 274.044 93,5 13.995 4,8 4.869 1,7
Demais
Receitas
Correntes
80.304 47.591 59,2 20.054 25,0 12.659 15,8
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria d o Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29
de junho de 2005. Tabulaçõe s Especiais: IBAM. Ban co de Dados Municipais (IBAMCO)
A Tabela 1 demonstra a arre cadação de recursos tributários pelos entes
federativos. Do tota l de receita s tributárias arre cadadas, p ertenceram à União 4 8,9%,
aos Estados 45,7% e a os Mu nicípios 5,4%. Os dados indicam a difícil situa ção
financeira enfrenta da pelo s Mun icípios. An alisando a T abela 1 , o Instituto Brasileiro de
Administraçã o Municipal (IBAM) registra:
Interessant e observ ar que as estrut uras d os recur sos arr ecadados dos três
entes federados são bem distintas. A União obtém 51,8% de sua arrecadaçã o
através das contr ibuições , enquant o as receitas tributárias são res ponsá veis
por 39,3% do m ontante dos recur sos arrec adados e as dem ais receitas por
9,0%. Os Esta dos conce ntram 85,1% da sua arrecadação n as receitas
tributárias, dest acand o-se o Im posto sobre a Circ ulação de Merc adorias e
Serviços (ICM S), que é o m aior tributo do Pa ís, e o Im posto sobre a
Propriedade d e Veíc ulos Automotor es (IPVA). As dem ais rec eitas são
responsá veis por 8,8% da arrecad ação, en quanto que as con tribuições
perfa zem 6,1% do m ontante d as receitas c orrentes .
Os Munic ípios se
aproxim am do padrão estadu al, porém com outras intensidades na
participação relativ a. As rec eitas trib utárias são respons áveis por 5 6,8% d as
receitas ar recadas , f icando as dem ais receitas em s egundo plano com 41,2% e
as contribuiç ões com 12,0%. ( IBAM, 200 5, p. 07)
Não obstante a Tabela 1 já indicar a cent ralização tribu tária presente no Sistema
Tributário Na cional, verifica-se que as receita s de contribuições, que t ambém são
receitas t ributárias, foram considera das sepa radamente. A inclusã o das receitas de
contribuições c omo receitas tribut árias evidencia o pro blema, pois, do to tal de rece itas
de con tribuições arrecadada s, pertence ram à União 9 3,5%, aos Esta dos 4,8% e aos
Municípios 1,7%. Assim, incluindo as rec eitas de contribuições no total da s rec eitas
38
tributárias arrecadadas pelas diferente s entidades governam entais, chega-se ao
resultado e xposto na Tabela 2.
Tabela 2 Arrecadação tributária das esferas de governo em 2004
Receitas
Total União
Arrecadação
União % Estados
Arrecadação
Estados% Municípios
Arrecadação
Municípios
%
Tributárias
(receitas de
contribuições
inclusas)
718.148 481.957 67,11 208.285 29,00 27.906 3,89
Fonte do s dados : Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacio nal. Porta ria nº
458, de 29 d e junho de 2005
A Constituição Fe deral em vigor, ao disciplinar o S istema Tributário
Nacional e de limitar a s competências tributárias (Qu adro 1 – p. 24), não afastou a
centralização tribu tária. A inc apacidade f inanceira dos Municípios de corrente da
centralização tributária é um velho prob lema que afeta a re lação fed erativa brasileira
(MELCHIOR, 1 972).
As transfe rências constitucio nais (Quadro s 03, 04 e 05 – p. 31-32) melho ram as
receitas disponíveis p ara os entes subnacionais, ma s não alteram a centralização de
recursos trib utários presente n o Sistema Nacion al, conforme demonstra a Tabela 3.
39
Tabela 3 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004,
após a contabilização de todos os tipos de transferências entre os entes
federados, com dados ajustados para o universo de Municípios (*)
(em R$ milhões correntes)
Recursos
Disponíveis
Total União
Disponível
União
%
Estados
Disponível
Estados
%
Municípios
Disponível
Municípios
%
Total 803.393 431.021 53,7 230.000 28,6 142.372 17,7
Receitas
Tributárias
303.098 124.877 41,2 152.381 50,3 25.840 8,5
Receitas de
Contribuição
279.627 260.844 93,2 13.320 4,8 5.463 2,0
Receitas para
transferir
-142.078 - 98.527 69,3 - 43.551 30,7 _ _
Transferências
a receber
142.078 _ _ 45.212 31,8 96.866 68,2
Demais
Receitas
Correntes
78.590 45.300 57,6 19.087 24,3 14.203 18,1
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria d o Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29
de junho de 2005. Tabulaçõe s Especiais: IBAM. Ban co de Dados Municipais (IBAMCO)
* Dados aju stados a partir de uma amo stra de 3.411 Mun icípios
Do total dos recurso s d isponíveis p ara os difere ntes entes federativos, apena s
17,7% pertenceram aos Municípios. Pode-se afirmar qu e na es trutura tribut ária
brasileira as municipalidades s ão prejudicadas.
Ressalte-se que o p ercentual m encionado (17, 7% das receitas disp oníveis)
corresponde a u ma mé dia nacional, pois, no universo tot al d e Municípios (5.559), tal
índice ap resenta variações rela cionadas co m o núme ro de habitantes e o pote ncial
econômico regional. Observam-se na Tabela 4 as variações orçamentárias e de
receitas t ributárias municipais d e acordo com as d iferentes regiões bras ileiras.
40
Tabela 4 Distribuição da Receita Orçamentária Municipal e da Receita Tributária
Municipal, segundo as grandes regiões - Brasil – 2004 (*)
(em R$ 1,0)
Brasil e Grandes Regiões Receita Orçamentária Municipal Receita Tributária Municipal %
Brasil 147.695.601.349 25.839.990.901 17,5
Norte 9.464.980.025 816.853.963 8,6
Nordeste 28.813.502.152 2.516.570.573 8,7
Sudeste 75.987.781.999 17.768.481.850 23,4
Sul 24.505.505.458 3.707.319.219 15,1
Centro-oeste 8.923.831.715 1.030.765.296 11,6
Fonte: Ministério da Fa zenda. Se cretaria do Tesouro Nacion al. 2004 . T abulações
Especiais: IBAM. Banco de Da dos Municipa is (IBAMCO)
*Dados expandidos a pa rtir de uma amostra de 3.411 Municípios. Não são
conside rados os dados refere ntes ao Distrito Fed eral
O IBAM t rata da maior dif iculdade de Municípios de p equeno porte dem ográfico:
Com o o s istema tributári o concede aos Mu nicípios impostos c uja base de
tributação mais expr essiva é urban a, este f ato faz c om que haja um a elevada
concentração das receitas tributárias nos Municí pios de m aior porte demogr áfico,
que são os que apres enta m a m aior parc ela da pop ulação ur bana do P aís. Isto
faz com que os Município s de pequeno porte e at é mesm o os m enores dentre
aqueles de m édio port e dem ográfic o tenham um a baixa partic ipação q uanto à
receita trib utária, ou sej a, que em aprox imadam ente 71,8% dos Mun icípios do
país a participação dest e conjunto de Mun icípios não ultrap asse os 4,2% da sua
receita orç am entária. (IBAM, 20 05, p.2 6)
Pode-se concluir que a posição d os Municípios no Sistema T ributário Nacional
não é compatível com a condição de ente federado, com auton omia político-
administrativa e importantes resp onsabilidades estat ais.
A e dição espe cial da Revista de A dministração Municipal, e ditada pelo IBAM,
registra que:
Houve um a reduç ão re lativa dos m unicípios na distribuiç ão da ar recadaç ão
tributária naciona l. A p arcela do bolo tributário bras ileiro destinada ao ente
munic ipal, que che gou a ser 19% no início dos ano s 90, hoje lim ita-se a um
percentual que cheg a a 14% .(IBAM, 2002 , p.09)
O registro na revista intitulada Município s de Sã o Paulo, editada pela As sociação
Paulista de Municípios (APM), n ão é diferente:
A part icipação dos m unicípios no m ontante da rece ita públ ica n acional vem
caindo subs tancia lmente, passando de c erc a de 18 % em 1989 p ara algo em
torno de 13% hoj e. Isso quer dizer que a U nião e os E stados ficam com 87% de
tudo que s e arrecad a em tr ibutos no Br asil.
(APM, 2 003, p. 16)
41
Em rela ção à ed ucação púb lica, a con statação da posição dos Municípios n o
Sistema Tributário Nacional é importa nte, pois n a m edida em que o f inanciamento do
ensino p úblico depend e das receitas tribu tárias, a retenção com pulsória des ses
recursos em f undos, com o o correu com a EC nº 14, de 12/09/1996, que criou o
FUNDEF, acarreta decisões press ionadas e m otivadas ape nas pela ótica fin anceira. A
reforma constitucion al realizada em 1996 criou o FUNDEF e a retenção automática de
recursos p ertencentes const itucionalmente aos Municípios e induziu proce ssos de
municipalização em todo o país (BUTA RELO TOF FOLI, 2002).
Evidenciam -se no Sistema T ributário Nacional d istorções que comprometem a
relação f ederativa. A Ca rta d e 19 88 est abelece que o pa cto federativo deve ser
cooperativo (artigo 23, parágrafo ún ico). En tretanto, a centralização tributária e a s
imposições do governo f ederal aos e ntes sub nacionais, através de m ecanismos
jurídicos aparen temente legítimos, mas essen cialmente viciados, como E mendas
Constituc ionais inconstitucionais, vêm m ostrando a fragilidade da alian ça federativa
brasileira, so bretudo em rela ção à autonomia municip al.
Quanto às espécies tributárias, pode-se constatar um nítido desvirtuamento das
contribuições (T abelas 1 , 2 e 3 – p . 36-38), especialmen te as de inte rvenção no
domínio econômico que se tornam uma fonte constante de receitas ap licadas em
despesas que n ão gua rdam relação com o fun damento de sua institu ição,
caracterizando verdadeiros im postos.
Pode-se me ncionar a CPMF (Co ntribuição Provisória sobre Movimentação ou
Transmissão d e Va lores e de Créd itos e Direito s de Natureza Financeira ), cria da p ela
EC nº 12, de 1 5/08/1996, cujo prazo de vigência inicial de dois a nos foi prorrogado por
trinta e seis me ses pela EC nº 21, 18/03/1999, po steriormente e stendido até 3 1/12/2004
pela EC nº 37, d e 12/06/ 2002 e, m ais uma vez, p rorrogado até 31/12/2007 pela EC nº
42, de 19/12 /2003.
A CIDE (Contribuição d e Intervenção no Domínio Econômico), criada pela EC nº
33, de 11/12/2001 , também é um e xemplo de utilização abusiva d essa espécie
tributária.
Conforme observa Machado:
42
Admitir a insti tuição de trib uto sobre q uaisquer fa tos de rele vância econôm ica
com o nome de “c ontribuição de intervenção n o dom ínio econôm ico” e sem
essas car acterísticas es senc iais é adm itir a tota l destruiç ão do sistem a
constituciona l tribut ário, c om supres são das lim itações constitucio nais ao pod er
de tribut ar e d a própr ia Fe deração. É adm itir qu e a União fique liberada para
substituir aos poucos os impostos que arr ecada para partilhar com os Estados
e Mu nicípios p or contri buições nã o s ujeitas a es sa pa rtilha, e até par a invadir a
competênci a tributária daqueles, superpondo contribuições ditas de
intervenção n o dom ínio ec onômic o aos impos tos esta duais e m unicipais.
Infelizmente o cam inho para tais a busos parece ter sido aberto c om a Em enda
Constitucio nal nº 33, de 2001. Se o Suprem o Tribuna l Federal não fizer valer a
Constituiçã o, as contr ibuições de intervençã o no dom ínio econômico serão
transform adas em instrum ento ordinário de arr ecadação de recurs os
financeiros para a União , com evidente prejuí zo par a o Est ado Bras ileiro.
(MACHADO , 2006, p. 422)
Em regra, a con tribuição d e inte rvenção no dom ínio e conômico deve ser um
instrument o de intervenção plenamente justificado . O desvio de finalidade cometido
pela União tem impacto na repartição constitucion al das receitas tributárias (Tabelas 1,
2 e 3 - p. 36-3 8) e, conseqüentem ente, na organização fed erativa do Estado, pois,
conforme registrad o po r Mach ado, o go verno f ederal vem se utilizando de sua
competência residual (Quadro 1 – p . 2 4) pa ra criar verdadeiros impo stos, ch amando-os
de contribuições pa ra não repartir o fruto da arrec adação com os Estados d a federa ção,
conforme determina o artigo 15 7, inciso II da CF.
O IBAM re gistra na Revista de A dministração Municipa l editada em 2002:
Em 1988, o volume de arrec adação da União era const ituído de 90% de
impos tos e 10% de co ntribuições . Por vo lta de 199 8, o quadro de im posto
constituía um percentua l de 60% e as con tribuições represent avam 40% da
arrecadação bras ileira, de f orm a que houve o aum ento da carga tr ibutári a e, ao
mesm o tempo, m aior centralizaçã o tribut ária. (IB AM, 2002, p. 09)
A propósito , destaque-se o entend imento de Def ini:
Não é pos sível deixar d e mencio nar o virtual abus o que tem ocorrido, por parte
da União, na cri ação des controlad a de co ntribuiçõ es, que h oje já respondem
pela m aior parte da carga tr ibutária, e qu e não são p artilhad as com Estado e
Município (s alvo a contr ibuição de inter venção no do mínio econôm ico – CIDE
incidente sobr e atividad es de im portação ou com ercialização de petróleo e
seus deriva dos, gás na tural e seus derivados e álcoo l etílico com bustíve l, que
nos term os do art. 15 9, I II da CF, com r edação q ue lh e deu a EC n. 4 4, de 30-
6-2004, terá 29% de s eu produto repass ado a os Estad os, que repassar ão 2 5%
do qu e receberem aos Mu nicípios – art. 1 59 § 3º), e, ao contrár io dos im postos ,
não são pr evistas t axativam ente na Cons tituição, bastando par a s ua instituição
a previsão de desti nação para alguma finalidade p osta na lei, por vezes em
term os genéricos (ações e serviços de s aúde, c ustei o da pr evidênc ia soc ial,
43
financiam ento de progr am as de inf ra-estrutur a de tr ansportes ,etc.). Mais grave
é a não ut ilização dos r ecursos com a finalidade invoc ada para a criaç ão da
contribuição , não por falha ou ilícito a dm inistrativo, m as por sua desti nação a
outros fins, i nclusive em lei orçam entária. (DEFI NI, 20 06, p. 57-5 8)
A Tabe la 1 (p. 36) dem onstra que, no exercício de 20 04, 51,75% d o total de
recursos t ributários arrecadado pe la União compõem-se de receitas de contribuições.
Constata-se que ef etivamente o governo fed eral vem criando várias con tribuições,
algumas com natureza jurídica pró pria de impostos, prejudicando o pacto fede rativo.
Conforme aponta a Associação Paulista de Município s (APM) na Re vista
Municípios de São Paulo:
A m aioria dos impostos e taxas, como a Contribuição Pro visória sobre a
Movim entação Finance ira ( CPMF), arr ecadad a pela U nião, nã o foi
compartilhada com os municípios e nem m esmo com os Estados. A rece ita
ficou central izada na União. (AP M, 2003 , p. 09)
As distorçõ es na instituição e na co brança d as con tribuições de intervençã o no
domínio econômico prejudicam o f inanciamento dos se rviços socia is, como a e ducação,
pois, se fo ssem criadas como imp ostos, permitiriam vincu lação com pulsória por pra zo
indetermin ado e repartição entre os en tes d a f ederação, atenuando a centralização
tributária.
A análise do Sistema Tribu tário Nacio nal evidencia que o go verno f ederal tem
posição f inanceira privilegiada em relação aos demais entes fede rativos. Além d a
centralização tribut ária, a EC n º 27 , d e 21/03/ 2000, criou a Desvincu lação de Rece itas
da Un ião (DRU), cujo p razo f inal (exercício d e 200 3) foi p rorrogado pe la EC nº 42, de
19/12/200 3 (exercício de 2007). T rata-se de con cessão feita ao governo f ederal que
desvincula de ó rgão, fundo ou desp esa, 20% do to tal das receitas a rrecadadas relativas
a imposto s e às contribuiçõe s sociais, com exceção d o salário-educação .
Tal desvinculação não afeta as transferências constituciona is de recursos
federa is para os demais entes fe derativos (Quadros 3, 4 e 5 – p . 31-32), ma s tem
impacto no f inanciamento d e serviços públicos, como a educação (OLIVEIRA, 20 04). A
União, pelo artigo 2 12 da CF, deve a plicar, no mínim o, 18 % da s receitas proveniente s
de impo stos n a educação, m as do total das rece itas arrecadadas , p or força da DRU,
20% do s recursos n ão são co nsiderados no cálculo. E ssa questão vem sendo discu tida
por estudio sos ligados à educa ção.
44
Martins, ao comentar as diretrizes inicialm ente divulgadas pelo MEC ace rca do
FUNDEB, ap onta:
6. Revincula de forma progressiva, recursos da educação desvinculados
(Desvinculação de Receitas da União – DRU), parte dos quais destinar-se-á a
complementar o per capita dos estados mais pobres. Se para outr as esf eras de
atuação do poder p úblico va le, como princípio , a não- vinculação, (ar t. 167, IV,
CF), para a Educaçã o é ex atam ente o c ontrário. Trata -se de exc eção express a
ao mencionado disposit ivo constituciona l. De acordo com o PNE, a vinc ulação
é a “ prim eira diretriz básica para o f inanciam ento da Educaç ão”. A revinc ulação
de recurs os da DRU é de sejável. S erá um a vitóri a, s e a PEC do F undeb ou
três fundos , c ontiver dispositi vo acerca da quest ão, es tabelecen do o r itmo e os
prazos da desvinculação . É im portante que o MEC te nha assum ido
publicam ente esta pos ição. Entreta nto, há setores do alto esc alão da área
econôm ica do governo que têm publicam ente defendid o a desvinculaçã o no
plano federal, o que gera ainda um ef eito c ascata ao incitar os d efens ores
desta posiçã o nos dem ais níve is federati vos. Desta f orma, é nec essária um a
sinalização m ais firm e, não do M EC, m as do governo, acerca da def esa da
proposta;
(MART INS, 2006 , p. 67-68)
Didonet, analisando as p roposta s de criação d o FUNDE B, re gistra o imp acto d a
DRU na educa ção:
Composição dos recursos para o(s) Fundo(s)
Em qualquer das opç ões, há necess idade de aum entar os r ecursos
financeiros. Além do m ontante nec essário para a complem entação da Un ião ao
ensino fundam ental, com vistas a aprox imar da m édia nacional disp onível em
estados e m unicípios que estão ab aixo de la, sur girá a necessi dade de
complem entar o valor mínim o criança/ano na educação infantil e aluno/ano no
ensino m édio. Esse é um princípio es senc ial do Fu ndef e deverá s ê-lo nas três
etapas da educaç ão básica. De onde a Un ião tirará os rec ursos? A proposta
inserida n a PEC1 12/99 - ele var d e 18% para 20% o m ínimo em MDE- não é
suficiente. A União j á gasta 20% ou m ais. A exc lusão da e ducação d a
desvinculaç ão dos rec ursos da Un ião (DR U) é uma alternativa excelente e
necessária. Isso acarr etaria um a disponibilida de m aior de R$ 3,6 bilhõ es por
ano. Esse valor, no entant o, é a penas suf iciente para a c om plementaç ão no
ensino fundam ental, se for apl icada a fórm ula determ inada pel o art. 6º da Lei
nº 9.424/96 . (DIDON ET, 2006, p . 45-46)
Observa-se que a dispon ibilidade financeira para a e ducação com a exclusão da
DRU é significat iva (R$ 3,6 bilhões por ano). A amplia ção de recursos financeiros para
a e ducação b ásica é uma luta legítima, sobretudo em relação à parcela de contribu ição
do governo fede ral que, se a ssumisse realmente a sua responsab ilidade constitucional,
deveria e star c omplemen tando os investimentos efetuados pe los Estad os e Mun icípios,
com vistas à un iversalização da educação básica de qualidade, pois tal conquista
depende da ação supletiva da Un ião (PINTO, 2006).
Todavia, conform e se verá no capítulo 2, o FUNDEF pe rmitiu uma des-
responsabilização da União quan to ao financiam ento do ensino fund amental, e o
45
FUNDEB, criado p ela EC nº 53, de 1 9/12/2006, embora tenha previsto ma ior
contribuição fe deral para a edu cação básica, não excluiu a educação da DRU.
Considerand o as distorções do Sistema Tributário Naciona l apresentadas no
presente capítulo, conclui-se que, d o ponto de vista orçamentário-financeiro, a União,
em relação aos demais ent es f ederativos, recebe tratamento privilegiado. Evidencia-se,
por ou tro lado, que tais benefícios concedidos ao governo federal com prometem o
financiament o de serviços p úblicos sociais.
1.3 Os Municípios: Limites Orçamentários e Financeiros
Qualquer d iscussão a respeito d e processos d e municipa lização depende da
compreen são dos limites orçamentários e financeiros imposto s às municipalidades . É
certo que o s Municípios conquista ram, na Ca rta de 1988, a qualida de de entes
federativos, c om a aquisiçã o d a autonomia político-administ rativa. Entretanto, tal
autonomia est á diretamente ligada à independência f inanceira.
A Co nstituição Federal d e 1 988, com o fim de combater o déficit p úbico,
estabeleceu três mecan ismos d e pla nejamento o rçamentário nas três esferas de
governo, quais sejam : Plano Plurianual (lei que dispõe sobre os ob jetivos e metas da
Administraçã o P ública para um p eríodo de quatro anos), Lei de Diretrizes
Orçamentá rias (que trata das me tas e p rioridades da Adm inistração Pública p ara o
exercício subse qüente e orienta a elabo ração da Lei Orçamentá ria Anual) e Lei
Orçamentá ria Anu al (que comp reende o o rçamento f iscal - receita s e d espesas -, de
forma a evidenciar a po lítica ec onômico-financeira e o programa de governo para o
exercício sub seqüente) (FUNDAÇÃO P REFEIT O FARIA LIMA – CEPAM, 1997).
A Lei Comp lementar nº 10 1, de 04/05/2000 , conhecida como Lei de
Respon sabilidade Fiscal, tem c omo princípio básico o e quilíbrio entre receitas e
despesas, com o fim de reduzir o ní vel da dívida p ública. A Lei de Responsab ilidade
Fiscal limita as despesas d e pessoal, dificulta a geração de novas despesas, imp õe
ajustes de compensação pa ra a renúncia d e rece itas, exige mais condiçõ es para os
repasses entre ent idades públicas e dessas p ara e ntidades p rivadas e e stabelece
novas regras pa ra o planejament o público (CASTRO, 2001).
46
Desta f orma, após a vigên cia da Lei de Respo nsabilidade Fisca l, a elabora ção
dos orçamentos públicos s ubmete-se às no vas regras. O Tribuna l d e Co ntas do Estado
de São Paulo elaborou um manua l básico so bre a Lei Complementar nº 101/00 e
registrou a mu dança:
Planejar é preciso . E is uma exi gência básica da Le i Fiscal. O m unicípio não
mais poderá apres entar p lanos or çam entários f eitos, apenas, p ara cum prir a
form a da lei. Planos sem com promiss o, c opiados, singe lamente, de m odelos
disponíveis n o mer cado. Não pla nejar signif ica gast ar o dinheiro público em
prioridades im ediatistas, de conve niência, que vão surgin do à f rente. Q uantos
empr éstimos, onerosos , precisaram ser f eitos por falta de planificação ?
Quantas obras f oram iniciadas às custas da paral isaç ão de outras ? Q uantas
ações, realizadas em ergencialm ente a alto custo, poderiam ter sido antes
previstas? Quant os servido res foram admitidos em setores que nada tin ham a
ver com as r eais prioridades da Adm inistração? A c arênc ia de plan ejam ento
orçam entário era j ustificad a pela não-e dição da lei c om plementar que defin irá
os contornos básicos dos tr ês instrum entos que inte gram o proces so
orçam entário nacional, o Plano Plurianua l -PPA, a Lei de Diretri zes
Orçam entárias – LDO, e a Lei d e Orçamento Anual –LOA, (art. 165, par ágrafo
9º da CF). Agora, a Lei Com plem entar 101/00 dis ciplina conteúd os de dois
daqueles instr um entos, a s diretrizes orçam entárias e a Lei Orç am entária
Anual, am bas de iniciativa privativa do Po der Exec utivo. ( TRIBUNAL DE
CONT AS DO EST ADO DE SÃO PAULO, 2 000, p. 12-13)
Verifica-se que a Le i de Respo nsabilidade Fiscal, a o dispor so bre o plan ejamento
público, impôs limites prudencia is relacion ados com o s gasto s públicos que, embora na
maioria dos casos sejam positivos, pressionam, evidentemente, ainda ma is as finança s
municipais. Sintonizada com o espírito da Lei Com plementa r nº 101/00, f oi promulgada
a L ei n º 10.028, d e 19/10/2000, que trata do s crim es contra a s finan ças púb licas e
estabelece pena s de reclusã o que variam de um a quatro ano s p ara os adm inistradores
públicos que não observarem as diretrizes da respon
47
maioria d as espécies tributárias têm destino p ré-estabelec ido pela próp ria natureza do
tributo (taxas, contribuição d e me lhoria, contribuições previdenciárias). Assim,
conside rando o âm bito m unicipal, pode-se afirmar que apenas os impostos e a s
transferência s constitucion ais estão disponíveis p ara in vestimentos público s e, ao
mesmo temp o, um percentual de ta is receitas está comp ulsoriamente vinculado .
O artigo 212 caput da CF e stabelece que os Mun icípios a plicarão, anua lmente, o
mínimo de 25% das receitas resultante s de imp ostos, compreendidas as provenien tes
de transfe rências constitucionais, na manutenção e no desenvolvimen to d o ensino. O
artigo 60 do A DCT, com redação dada p ela E C n º 14/96 , dispõe que n o mínimo 60%
dos recursos previstos n o a rtigo 21 2 caput – ou seja, dos 25% das rece itas de impostos
- deverão se r aplicados no en sino fundamental.
A E C nº 29 , d e 1 3/09/2000, deu nova redaçã o a o a rtigo 1 98 da CF e ao artigo 7 7
do ADCT e criou a vinculaç ão compulsória de receitas para a implementa ção de a ções
e serviços p úblicos de saú de. Os Municípios de vem aplicar, anualme nte, no mínimo
15% d os recurso s proveniente s da arrecada ção de impostos de sua competênc ia
(artigo 156 da CF), bem como das tran sferências constitucionais (artigo 15 8 e 159,
inciso I, alínea “b” e § 3º) em a ções e serviços de saúde.
Nota-se, portanto, que 40 % das receitas m unicipais disponíveis p ara
investimen tos são vinculadas à educação e à saúde. Considerando que os Municípios,
em regra, apresentam um gasto com pessoa l muito próximo do limite permitid o
constitu cionalmente, ou seja, 54% pa ra o Execu tivo Mu nicipal (artigo 16 9 caput da CF
regulamenta do pela Lei Comp lementar n º 101 , de 0 4/05/2000), co nstata-se o
comprometime nto do orçamento municipal.
Não obst ante os limites o rçamentários e f inanceiros registra dos no pre sente
trabalho, os Municípios vêm rea lizando muit os investimen tos que se riam de
responsabilid ade dos governos fe deral e estadual, pois a pressão no nível local é mais
acirrada, agravando ainda ma is a difícil situação f inanceira das municipalida des.
Uma pesquisa realizada p elo Ba nco d e Dado s Mu nicipais do IBAM const atou
que as despesas realizadas pelos Municípios com atividades de competência federal e
estadual têm compromet ido, em média, pelo menos 4 ,43% das suas rece itas, sendo
que n aqueles que possuem até dez m il habita ntes e sse percentual se e leva a pelo
48
menos 10,9% das receitas. Portanto, equivaleria a um gasto a proximado de: R$
3.100.000 .000,00 (três b ilhões e cem milhões de reais), em 1998; R$ 4.200.000.000,00
(quatro bilhõe s e duzentos milhões de rea is), em 2001; R$ 5.000.000. 000,00 (cinco
bilhões de reais), e m 2 002; R$ 5.900 .000.000,00 (cinco bilh ões e novecent os milhões
de reais), em 2003; R$ 6.500.000.000,00 (seis bilhõe s e quinh entos milhões de re ais),
em 2004.
Assim, o cu steio, pelas mun icipalidades, de açõe s e serviços que de veriam ser
de responsabilidade exclusi va da União e dos Estados, que não é compensado
financeiram ente, tem pressionad o as finanças m unicipais, sobretudo quando do s
ajustes exigidos pe la Lei de Responsabilidade Fisca l. A esse respeito , o IBAM registra:
Sob es ta ót ica é com o se ape nas os M unicípios t ivessem de cumprir os
ditames da Lei de R esponsab ilidade F iscal, excluindo-s e dest a
“responsabi lidade” tanto os Estados com o a União. M uito em bora a r eferida Lei
contenha um dispositivo que perm ite que este custei o seja efetuado m ediante
a “livre” conc ordância dos Mun icípios, sabe- se que na prática e les acabam
sendo pres sionados a fa zê-lo. (IBAM, 20 05, p. 13)
Os valores m encionados demonstram que o co mprometimen to do orçamento
municipal com atividad es de re sponsabilidade da Uni ão e dos Estados tem sido
crescente e, sem dúvida, considerável (R$ 6.500.000.000 ,00 no ano de 2004).
Mencionem -se, a t itulo de e xemplo, a cessão de servidores públicos mun icipais pa ra
prestarem serviços e m repartiçõe s federa is e es taduais e investi mentos em rodovias
nas pro ximidades dos Municípios.
Trata-se de m ais um p roblema que agrava a sit uação d os Municípios no p acto
federativo, p ois o déficit e levado é mo tivo de rejeição de contas pelo T ribunal de
Contas. No E stado de S ão Pau lo, o T ribunal vem em itindo pareceres desfa voráveis à
aprovação das contas mun icipais po r tal razão. Verif ica-se que, mesmo antes d a
promulgação da Lei Comp lementar nº 101/ 00, a Inst ituição já vinha rejeit ando as c ontas
de algun s Municípios em virtude de déficit elevado. Após a vigênci a da nova le i, o déf icit
elevado passou a ser causa indiscutível de irresponsabilida de fiscal, sobretudo quando
acompanhad o de restos a pagar se m lastro financeiro.
Toledo Júnior e Rossi observam :
Desde que a m oeda nacional se estabilizo u, o T ribunal de Contas do Estado de
São Pa ulo – TCE SP passou a enfocar , com grande at enção, a q uestão do déficit
49
público, porqu e antes, nos períodos de agud a inflaç ão, os núm eros pretéritos
mostravam -s e irr ealistas, além de o pr óprio m ecanis mo inflacionário servir c om o
fator de financiam ento do setor governam ental. Prova desse esf orço é o gra nde
númer o de parecer es des favoráve is em itidos contra Municíp ios qu e
apresentar am desequ ilíbrios f iscais, tidos com o irr em ediáveis no cont exto da
gestão f azendária de ex erc ício. Ness a lide, o T ribunal paulista de Contas não se
restringe à cifr a bru ta que reve lava o descom pas so entre r eceitas e d espesas;
não se lim ita, pois, a o nú mer o frio. Procura ele, o T CESP, qual ificar o déficit
orçam entário, c om parando-o com outras variáve is f iscais com o estoque líqu ido
da dí vida flutuante, resultado econômico, submissão aos lim ites de despes as de
pessoal, de aplicaçã o no ens ino, adim plência ju nto ao sistem a previdenciár io dos
servidores, dentre outras. Ass im , amparado em legislação prec edente à Le i
Com plementar nº 101, es sa Corte teve pape l de destaqu e na contenç ão do
desequilíbri o f iscal dos Mu nicípios paulistas, antecipando-se, pois, àquilo que se
mater ializou em direito pos itivo, a Lei de Res ponsa bilidade Fis cal. (TOLEDO
JÚNIOR; RO SSI, 200 1, p. 53-54)
A Tabela 5 d emonstra a po sição das contas mun icipais perante o TCESP , a partir do
exercício de 1998:
Tabela 5 - Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo quanto ao déficit elevado – Pareceres Desfavoráveis
Exercício Motivo do Par ecer Des favor ável Nº de Munic ípios
1998 Déficit ele vado 38
1999 Déficit ele vado 19
2000 Déficit ele vado e LRF (rest os a pagar) 86
2001 Déficit ele vado e LRF (rest os a pagar) 13
2002 Déficit ele vado e LRF (rest os a pagar) 36
2003 Déficit ele vado e LRF (rest os a pagar) 155
2004* Déficit ele vado e LRF (rest os a pagar) 39
*Em relação ao exercício de 2 004, as contas de 4 16 Mu nicípios do Est ado de São
Paulo en contravam-se sem Parecer.
Fonte do s dados: TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Considerand o que a Tabela 5 refe re-se apenas aos Mun icípios do Esta do de São
Paulo, constatam-se as d ificuldades f inanceiras enf rentadas pelas mun icipalidades.
Observa-se, por outro lado, que após a vigência de Lei Co mplementar 101/00, o ajus te
fiscal passou a ser o principal objetivo do administrad or p úblico, pois as pena s são
severas e o descumprimento da lei, em alguns ca sos, constitui crime (Lei nº 10.028, de
19/10/200 0).
Assim, o grande desafio da adm inistração p ública é atingir o equilíbrio f iscal e,
ao mesmo tempo, efetivar os in vestime ntos sociais im prescindíveis. Para os Municípios
a dificuldade é maior, ha ja vista os problemas que afetam as f inanças públicas
municipais.
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Confo rme registrado pela Fu ndação Prefeito Faria L ima (CEPAM):
A tônica da Lei Com ple mentar 101/2000 é as segurar respons abilidad e na
gestão fiscal. Entretant o, a gestão das finanças pú blicas não deve se ater
apenas à respons abilidade fis cal, m as também à responsab ilidade soc ial. Is to
quer di zer que poderá haver, no âmbito de cad a e nte feder ado, um embate
entre algo que deva ser im plementado, t endo em vista a m elhor opç ão fiscal
para o g erenci amento dos r ecursos , e outra ativida de que seja do desej o e
necessida de da popu lação, m uito embora s eja inadequ ada sob a ótica fis cal.
Neste pont o, é bom sali entar que o planej am ento c onstitu i-se com o um
processo perm anente de bus ca do equi líbrio entre os anseios col etivos e as
reais poss ibilidades econ ôm icas e f inanceiras. Po r es sa r azão, é prec iso
estabelecer priorid ades, form as de alcanç ar resultados positivos e m ecanism os
de controle de event uais d esvios. (CE PAM, 2001 , p. 13)
Evidencia-se a existência de um conflito entre responsabilidade fiscal e
responsabilid ade social no âmb ito da administração pública brasileira. A tendência é
priorizar o ajuste f iscal. Menciona-se, a propósito , que a prevalência do equilíbrio f iscal
em detrime nto de investim entos na á rea social tem ma rcado decisões judiciais. Em
31/05/200 0, a P romotoria de Just iça da Comarca de A damantina in gressou c om Ação
Civil Púb lica c ontra o Município, na defesa de inte resses d ifusos e co letivos d as
crianças ali residen tes, com o f im de conseguir a conde nação da municipalida de na
obrigação de f azer, ou se ja, ampliar a oferta de vagas em creche e p ré-escola. Na
petição inicial f icou consignad o que, de aco rdo com levantam ento efetuado pelo
Conselho Tutelar e confirmado pe la Secre taria Municip al de Educação, em 2000, 90
crianças agua rdavam vagas. A Prom otoria de Ju stiça p leiteou limina rmente o
deferimento da tutela antec ipada da obrigação , ou seja, do pedido d e oferta de vagas
na educa ção infantil às crianças que passaram pela triagem d o serviço municip al, mas
não e stavam sendo atendidas, requerend o, ao Pode r Judiciário, a fixação de prazo pa ra
cumprimento do atendimento e mult a diária pela demora.
A municipalidade, em su a d efesa, a presentou balancete financeiro com a
finalidade de dem onstrar que a nova le gislação e duca cional privilegia o ensino
fundamen tal e que o Município está aplicando o máximo de rec ursos na educa ção
infantil (40% dos 2 5% previstos no a rtigo 212 da CF ). Chamou e m sua defesa a Lei de
Respon sabilidade Fiscal, relatando que a amp liação do atendimento das cre ches
municipais imp licaria o aumento de despesa com pessoal.
O juiz sen tenciou e, quan to ao pe dido de garan tia de vagas f uturas, acatou os
argumentos do Município e julgou a ação improcedente:
51
Quanto ao se gundo objet ivo, a açã o é im procedente. É que a pretensã o diz
respeito a f ato f uturo incert o. Ou seja, o Municíp io hav eria que se pr eparar para
oferecer vagas qu e não se s abe se seriam pleiteadas. Isso implicaria em gasto
público irregular. Por outr o lado, a manutençã o pe rmanente de v agas para
atender a dem anda im plicaria em construç ão de pr édios , aquisição de m ateriais
específic os, contratação de prof essores e adm inistr adores, despes as que
estariam limitadas s empr e pela Lei C omplem entar 101, de 4 de m aio de 20 00.
E, embora o Estatuto da Cr iança e do Adolescente es tabeleça que as crianças
têm prefer ência na form ulação e na execuç ão d e polític as soc iais p úblicas e a
destinação privilegi ada de recursos públicos, isso não significa que o Mu nicípio
deve direc ionar toda a sua política p ara c reches e pré- escolas, j á que as
crianças também devem s er aten didas em suas necessidades de educaçã o
regular bás ica a pós os 7 anos de idad e, bem com o pe lo est abelecim ento de
program as de lazer e atend imento da s aúde. Dia nte des sa am plitude de
necessida des, não pode o Poder Jud iciário obr igar que o Municíp io centr alize
todos os seus recursos apenas na criação de creches e pré- escolas. (Processo
nº 190/00 – 2ª Vara d a Com arca de Adam antina, v. 2, p. 2 09-210)
Houve recurso e o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo man teve a
decisão.
Registra-se, desta forma , que os Municípios efetivam ente en contram d ificuldades
financeiras e que, d iante d o cenário atual, os se rviços so ciais, co mo a educa ção, são
prejudicado s.
Os Municípios são os entes f ederativos que m enos participam da s receitas
tributárias e, por outro lado, além d as impo rtantes responsabilida des de sua
competência ma terial (san eamento básico, limpeza u rbana, iluminação pública,
transpo rte coletivo urbano, habitação, assistênc ia social, saúde, educa ção, cultura,
preservação ambiental), nos termos do s artigos 23 e 30, incisos V, VI e VII da CF, estão
assum indo responsabilidade s da União e dos Estados.
O I BAM realizou, em 2002, pesquisa com o f im de conhecer as principais
reivindicações d os Administradore s Municipais. O bserve-se o resultad o na Tabela 6.
52
Tabela 6 Reivindicações das Prefeituras com o objetivo de proporcionar os meios
para a melhoria da gestão municipal-Brasil 2002
Reivindicaçõ es Ordem Nº de Prefeit uras % de Pref eituras
Total de Pref eituras 5.559
Receber 22,5% da CP MF 1 5.079 91,4
Ampliar a par ticipação nas trans ferênc ias
constituciona is federa is
2 4.706 84,7
Receber com pensação pelas despes as com
ações da U nião e d os Estados
3 4.625 83,2
Redefinir as competênc ias das três esferas
de governo
4 4.567 82,2
Ampliar a par ticipação nas trans ferênc ias
constituciona is esta duais
5 4.560 82,0
Tornar o FUNDEF per m anente 6 4.253 76,5
Implantar o C artão Sa úde 7 3.912 70,4
Fiscalizar o cálcu lo d as transf erências
constituciona is
8 3.773 67,9
Participar de pr ogram a de inform atização
das Prefeit uras
9 3.729 67,1
Participar de program as d e capac itação d e
servidores
10 3.409 61,3
Rediscutir a legislaçã o sobre pr ecatórios 2.474 44,5
Renegociar as dividas 12 2.098 37,7
Fonte: IBAM. B anco de Dados Mun icipais (IBAMCO)
As que stões tratadas no presente capítulo e stão registradas na Tabela 6. Os
dados demonstram os p roblemas que marcam o pacto fe derativo brasile iro, p ois a
dificuldade f inanceira e nfrentada p elos Municípios e a ne cessidade de cooperação
entre os entes f ederados são questões primo rdiais para a m elhoria da administração
municipal e, conse qüentemente, dos serviços públicos sob a sua responsabilidade,
como a ed ucação infantil e o ens ino fundamental.
Observa-se, pela ordem, que as du as prime iras reivindicaçõ es refe rem-se à
amplia ção de receitas públicas e as duas seguintes e stão relacionadas com a
necessidad e de redef inir competênc ias entre as entidades f ederativas. As so licitações
53
municipais presentes na Ta bela 6 são legítimas, pois a federação brasileira não tem
apresentado uma relação “rece itas-encargos” equilib rada.
Conforme as sinala Romão (1992), os Municípios, embora tenham sido
contemp lados na Carta de 1988 com competências mate riais im portante s, não
encontram suporte f inanceiro e de cisório para a sustentaçã o de iniciativas próprias. A
melhoria dos serviços públicos depende da revisão do pacto fed erativo que, como
registrado por Rocha (2000), apre senta-se atualmente como um p acto p redatório e n ão
cooperativo.
Reitera-se a qui a conclusão registrada na dissertaçã o de mestrado da autora:
Assim , o Município br asileiro, no t exto c onstitucio nal, é enti dade po lítica que
compõe a federação, par ticipa da repartição de comp etências públicas,
assum indo pap el im portante no desem penho polític o e adm inistrativo do
Estado brasileiro. Na prát ica, aparece sufoc ado, frágil, com uma situação
financeira inst ável agravada pelo ex ercício, por v ezes im posto, de nov as
atribuições, antes f ederais ou es taduais . (BUTAR ELO T OF FOLI, 2002, p. 38)
Neste con texto é que devem ser ana lisados os processo s de municipa lização,
pois a e strutura financeira municipal é frágil e, se não houver coo peração entre os entes
federativos, a melhoria dos serviços descentra lizados torna-se inviável. Entretan to, não
há no Brasil nenhum sina l d e cooperação en tre as entidades políticas. Vislumb ra-se
entre a União, os Estado s e os Municípios uma verda deira guerra fisca l e uma
descentralização irrespon sável de s erviços p úblicos essenciais. Fo i assim com a
municipalização do ensino fundamental, pois a EC nº 14/96 criou o FUNDEF e a
retenção compulsória de receitas p ertencentes a os Mu nicípios, pressionou as f inanças
municipais e des-responsabilizou o governo federal, induzindo processos de
municipalização em todo o país.
Nota-se que a necessidade de criar um f undo substit uto do FUNDEF, diante de
sua extinção, aparece como uma das principais reivindica ções das Prefeituras (Tabela
6). Com o f inal do prazo d e vigência do FU NDEF (12/ 09/2006), o Congresso Na cional
aprovou a EC n º 53, de 19 /12/2006, criando o FUNDEB. Em trabalho a nterior esta
autora p rocurou e videnciar a irrespon sabilidade da tra nsferência fo rçada da gestã o do
ensino fundamenta l para os Municípios, bem como a inconstitucion alidade da EC nº
14/96 e do FUNDEF, por nítida af ronta à auto nomia municipal (BUT ARELO TOFFOL I,
2002).
54
Considerand o os limites orçamentários e financeiro s impostos às
municipalida des, bem com o a dependên cia de muitos Mu nicípios de re cursos do Fundo
para a m anutenção do ensino fundamen tal - pois extrapo laram a sua ca pacidade
máxima d e absorção de aluno s, ou s eja, assumiram um número de alun os que
corresponde a um valor s uperior aos seus recu rsos próprios retido s n o FUNDEF
(GUIMARÃES, 19 98) - outra alterna tiva não resta senão, em favor da ed ucação,
defende r o novo mecanismo substituto do FUNDEF.
No próximo capítu lo será analisado o f inanciamento do en sino básico no B rasil
através de fundo s. Será apresentado um referencial h istórico so bre a p olítica de fundos,
bem como dados acerca da problemá tica gerad a pelo FUNDEF. A E C nº 53 /06 que
cria o FUNDEB e a MP nº 339/06 que a regulamentou também serão abo rdadas.
55
2 - O Financiamento da Educação Básica
Brasileira através de Fundos
56
2.1 A Política de Fundos na Educação: uma abordagem histórica
Não obs tante a atualidade da discu ssão sobre o financiame nto d a educação
através de fundos, a idéia é antiga. A p roposta de fundos p ara a educação aparece no
Manifesto do s P ioneiros da Educação Nova, de 1932. O documento previu: “a
autonomia econôm ica nã o se poderá realizar, a nã o s er pela instituição de um “fu ndo
especia l ou escolar”, que , co nstituído d e pat rimônios, im postos e renda s próprias, seja
administrad o e aplicado exclusivame nte no dese nvolvimento da obra ed ucacional, pelos
próprios órgãos do ensino, incumbido s de sua d ireção.” (Manifesto dos Pioneiros da
Educa ção Nova – dispon ível em www.pedagogiaemf oco.pro.br
– ace sso em
31/01/200 7).
As idéias do s Pioneiros vieram a se consubst anciar em disposit ivos da s
Constituições Bra sileiras de 1934 e de 1946 – pertin entes à d ivisão de compet ências
entre o s poderes cent ral e estad ual e à vinculaçã o de percentuais da receita de
impostos para a educação – bem com o no a to que criou o “Fundo Nacional d o Ensino
Primário”, de 1942 (Decreto-Lei nº 4.958, de 14/11/1942). Elas persistiram alimentando
o debat e nacional, p rincipalmente dura nte a tramita ção do proje to da LDB, graças, ent re
outros educ adores, a Anísio Te ixeira, que formu lou a propos ta p ara a regulamenta ção
dos fundos nacionais do ensino primário, médio e superior, instituídos pela Lei nº
4.024/61 (artigo 92, § 1 º). En tretanto, apenas em 1996, através da EC nº 14/96, o
Estado brasile iro efetivamente adota a política de financiamento do ensino público
fundamen tal através de Fundo s (FUNDEF).
Desde a elaboração d o do cumento de 1932 a legislação educaciona l
fundamen tal tem sido, em alguns aspectos, inspirada pe lo ideário dos Pioneiros.
Mencionem -se, a propósito, os capítulos especia is sobre a educaçã o inseridos nas
Cartas de 1934, 1946 e 1988, dispositivos da s Leis de Diretrizes e Base s da Educação
Nacional (Leis n º 4.0 24/61, n º 5.692/71 e nº 9 .394/96) e a Lei nº 10. 172/01 que inst ituiu
o Plano Na cional de Educa ção (Lima, 2006).
A vinculação con stitucional de rece itas tributárias à manuten ção e ao
desenvolvimen to do ensino também cont a c om a influên cia d o ideário dos Pione iros.
Trata-se de impo rtante conquist a educa cional, mantida na Constituiçã o Fede ral de
57
1988. O quadro a seguir dem onstra a evolução dos percentuais mínimos de recu rsos
tributários que devem ser aplicados na educação pelo s diferentes entes federa tivos:
UNIÃO ESTADOS MUNICÍPIOS
Constituição Federal de 1934 (*) 10% 20% 10%
Constituição Federal de 1937 - - -
Constituição Federal de 1946 (*) 10% 20% 20%
Constituição Federal de 1967 - - -
Emenda Co nstitucional 1/69 (**) - - 20%
Emenda Co nstitucional 1/83 (*) 13% 25% 25%
Constituição Federal de 1988 (*) 18% 25% (***) 25 %
(*) base de cálculo: receita de impostos.
(**) base de cálculo: receita t ributária
(***) Constitu ição Estadual – artigo 255 – 30%
Quadro 6 Vinculação de Receitas à Educação. História Constitucional
Fonte: Tribu nal de Contas do E stado de São Paulo - 1998
Apesa r das o scilações nas diferentes Constituições brasileiras, é a p artir de
1934, sob influên cia do Manifesto de 1932, que se inserem no texto constituciona l
percentua is m ínimos de receitas tributá rias vinculad os ao financiam ento da educação.
A Carta de 1988 foi a que fixou o maior percentual pa ra o governo fede ral.
Quanto à política de fu ndos p ara a educação adotada pelo E stado b rasileiro, a
partir de 199 6, deve haver cau tela ao relacioná -la com a idéia original la nçada no
Manifesto de 1932. É ne cessário frisar que o FUNDEF, e ao que t udo indica o seu
substituto (FUNDEB), nã o correspond em exatamente a o ideário dos Pioneiros nem às
idéias de Anísio T eixeira.
Os prob lemas que historicame nte afetam o pa cto f ederativo brasileiro, já
apontados no capítulo 1, como a s distorções no Sistema T ributário Nacional e a
ausência de cooperação entre os en tes f ederativos, prejudicam a qualidade dos
serviços púb licos, com o a educa ção básica. P or outro lado, a criação do FUNDE F f oi
permeada p ela nítida inten ção de des-respo nsabilização da União em re lação ao
ensino fundamental e in fluenciada , den tre ou tras causas, pelas idéias de o rganismos
internaciona is, especialmente do Ban co Mundial.
58
A partir do governo C ollor, no início da d écada de 90, e em especial d urante o
primeiro mandato do pre sidente Fe rnando Henrique Ca rdoso, quando foi elaborado o
Plano Diretor da Reforma do Aparelh o Estatal em 1 995 - cu jos objetivos estavam
fortemente relacionados com os p rogramas de estabilização e ajuste da economia
propostos pelo Banco Mun dial e pelo Fundo Monetário Int ernacional (FMI),
responsáveis pela reestrutu ração neoliberal dos países em desenvolvime nto - o B rasil
realizou ref ormas e adotou algumas re gras de governo com patíveis com os eixos
principais das políticas do “Con senso de Washington”:
.desregulam entar a ec onom ia, m inimizando as b arreiras ao com ércio e livre
fluxo de cap itais;
.reduzir ao máx imo os direitos (entitlements) não vinc ulados à com petitividade,
com ex ceção dos program as destinados aos setores em extr ema pobre za e o
estabelecim ento de um a “rede de segura nça” par a s ituações c onjunturais de
necessida de.
.sanear as f inanças pú blicas, privati zando to da atividade que possa s e
desenvolv er com o negócio privado, reduzi ndo o gas to socia l ao m ínim o
necessário para garantir o acesso dos setores mais pobres a pacotes de
serviços básicos (ág ua, saneamento, saúde e educaç ão f undam entais),
aplicando a rec uperação de custos pelos ser viços a to dos os usuár ios que
possam pagar em dinheiro ou em tr abalho;
.descentra lizar o estado nac ional, tr ansferind o as res ponsabilida des soc iais às
instâncias de govern o e às comunida des locais;
.investir, em conjunto com o c apital privado, em um a plataforma de infra-
estrutura pro dutiva q ue apóie o setor m oderno-expor ta dor;
.dar seg uimento a um a po lítica m acr oeconôm ica que m antenha a estab ilidade
monetár ia sem c ontrariar as tendênc ias do m ercado, e que garant a ta nto o
pagamento dos juros da dívida extern a com o o livre m ovimento do ca pital e
seus lucros . (CORAGG IO, 1998 , p. 81)
O estudo dos o bjetivos globa is do Plano Diretor da Refo rma do A parelho do
Estado brasileiro, aprovado em 21/09/1995, demonstra a influênc ia da p roposta
neolibe ral e marca os pontos-cha ve d a reforma desencadeada pelo governo federal.
São e les: eficiência, desce ntralização e privatização . Segun do consta , o Plano procurou
transforma r a a dministração pública burocrá tica, rígida e ineficiente em uma
administraçã o pública gerencial, f lexível e eficiente, voltada para o atendimento do
cidadão, de nominado consumido r ou cliente.
Ressalte-se que a reforma do apa relho adm inistrativo do Estado nã o f oi u ma
iniciativa exclusiva do Brasil. Na verdade, sob inf luência das recomendações do Banco
Mundial, d o Fundo Monetário Int ernacional (FMI) e de ou tras agências mu ltilaterias,
como o Banco Int eramericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Inte rnacional pa ra
59
a Re construção e o De senvolvimento (BIRD), ta l ref orma, que con templa a
descentralização de políticas públicas atra vés de p rocessos de municipalização, f oi
efetivada pelos países Lat ino-Americanos (CO RAGGIO,19 98; BUENO, 20 04). Contudo,
as espe cificidades dos Estados na cionais co nduziram a ações d iversificada s nos
diferentes países (TIRAMONTI , 2003).
No Brasil, no período de 1995 a 2002, fora m imp lementadas medidas
recomendad as pelo modelo neoliberal, como p rocessos de de scentralização e
privatização (DI P IETRO, 1999; SOARES, 19 98). Nesse c ontexto, a e stabilidade
econômica e o ajus te fiscal prevalecem em re lação às políticas sociais (FRIGOTT O,
1997; T ORRES , 1997; CO RAGGIO, 1998; ARELARO ;GIL, 2 006), conforme já
registrado n o capítulo 1.
As p olíticas e ducacionais não ficaram imunes à s inf luências neoliberais (B UENO,
1996; SILVA, 1998; TOMMA SI, 1 998, CASASSUS, 2001). A EC nº 14/96 criou o
FUNDEF, cu ja sistem ática fa voreceu e in duziu processo s de mun icipalização do ensino
fundamen tal em todo p aís (CAL LEGA RI;CALLEGARI, 1997 ; GUIMA RÃES, 1998;
OLIVEIRA; GA NZELI, 2001), bem como permitiu uma meno r participação d o governo
federa l no f inanciament o desse nível d e ensino (MONLEVADE; FE RREIRA, 1 998;
OLIVEIRA, 2001).
Não obstante a alternân cia de poder através da mudança de grupo político na
gestão federa l, a partir de 2003 , a tramitação da Emenda Constitucional que cria o
FUNDEB (que se rá a nalisada no presente ca pítulo) demonstra, ma is uma vez, o
predomínio da política e conômica sobre as políticas sociais, inclus ive edu cacional, bem
como a f ragilidade da aliança federa tiva brasileira.
Registra-se, com o fim de demon strar a s dife renças entre a política de fundos
defendida por Anísio T eixeira e a sistemática do FUNDE F, que o ed ucador defendia a
educação como um serviço pú blico especial e pensava um Sistema Na cional de
Educa ção unificado , caracte rizado pela integração ent re os diferentes níveis d e
governo, atra vés de assistência f inanceira e assistência técnica.
A proposta e laborada por Anísio Te ixeira para a re gulamentação do Fundo
Nacional do En sino Primário, instituído pela Lei nº 4.0 24/61, co ntempla as seguintes
diretrizes: resp onsab ilidade f inanceira solid ária d a União, dos Estados e dos
60
Municípios; con jugação de esforço s do s diferent es e ntes em relação à const rução dos
sistema s e scolares; fixação do custo individual do aluno e de um custo padrão d a
educação ; p reocupação com a formação e remuneração do magistério (TEI XEIRA,
1977).
Embora, em 1961, Anísio Teixeira te nha elabo rado detalhadamente um Fundo
de Educação Básica, apenas 3 5 ano s depois o E stado b rasileiro ef etivamente
implementa u ma política de f inanciamento do ensino público a través de fundos.
Entretanto, o FUNDEF, ao con trário da proposta do e ducador, ap resentou prazo pré-
estabelecid o para sua extinção (10 a nos conta dos da promulgação da E C nº 14, de
12/09/96) e refere-se apenas ao e nsino fundamental.
De todas as diferenças existentes entre a propos ta do Fu ndo Nacional do
Ensino Primário, apresen tada pelo pioneiro, e o FUNDEF, a m ais marca nte é a
ausência, na sistemática do Fundo atual, da re sponsabilidade solidária do governo
federa l, pois a legislação perm itiu uma des-resp onsabilização da União.
A cooperação administrativa e financeira entre o s entes f ederativos é central
para solucionar en traves present es no f inanciamento e na gestão da educa ção básica
no Brasil. Na qualidade de conselheiro do Co nselho Federal de Educa ção, Anísio
Teixeira foi relat or do Plan o Nacional de Educação, a provado em 1 962 e, em parecer
de sua auto ria, f icou re gistrada a preocupa ção com a cooperação entre o s d iferentes
entes públicos para a melhoria do s serviços educacion ais:
A prim eira cons ideração a lev ar em conta nes te trabalho é a de que a
educação co nstitui s erviço com um e solidário d as três órbitas adm inistrat ivas
do país, sendo a ação do gover no federal fun dam entalm ente supletiva e
devendo, portant o, os p lanos a serem elaborados ter em vista os serviços dos
Estados e dos Municí pios no cam po da ed ucação e ensin o. Des se m odo, os
planos de verão visar, acim a de tudo, a ofer ecer opor tunidad e e ind icar a forma
pela qual os três governos poss am coordenar os seus esf orços para a
consecuç ão dos obj etivos prev istos na Co nstituição e na Le i d e D iretrizes e
Bases. (T EIXEIRA, 19 77, p . 109)
Quanto à po lítica atual de f inanciamento da e duca ção básica, verifica -se que o
FUNDEF, a pós 10 anos de existência , não assegurou a cooperação entre os ent es
federativos. E ssa foi um a preocupa ção de Monle vade e Ferreira de sde a imp lantação
do Fundo : “Qual é o pecado original do Fundo? O m esmo que o governo central t em
sempre fe ito na história de no sso país, de 1 500 até hoje: descom promisso e des -
61
responsabilização quanto ao ensino fu ndamental”. (MONL EVADE; FERREIRA, 199 8, p.
22)
Desta f orma, de ve haver m uita cautela ao relacio nar a política de fun dos pa ra a
educação , defend ida p or Anísio Teixeira, e o fin anciamento d a educaçã o através de
fundos ado tado pelo Brasil a partir d a legislação edu cacional de 1996. As idéias do
educado r nã o estão efet ivamente contemp ladas na sistemática atual. Eviden cia-se que,
entre a União, o s Estado s e os Mu nicípios, a co operação financeira é insuf iciente e a
cooperação técnica é ine xistente. Adema is, a inda hoje no Brasil não se vislumbra,
como p roposto pelo educador, “a m elhoria progressiva do e nsino e o a perfeiçoame nto
dos serviços d e educação”. (TEI XEIRA, 1977, p. 109 )
Constata-se triste cenário quanto a o ensino bá sico, pois o acesso à e ducação
não está in tegralmente gara ntido. Como me ncionam CA LLEGARI E CALLEGARI: “na
contabilidade social, a conta Edu cação continua no “verm elho”, registrand o enorme
dívida na soma tória das subcontas que quan tificam situação d e penú ria em todos o s
níveis de ens ino” .(CALLEGARI; CALLEGARI, 1 997, p. 20)
Os dados do Instituto Nacional de E studos e Pesquisas Educaciona is Anísio
Teixeira dem onstram a exclusão educacional (INEP):
Tabela 7 Acesso à Educação Básica no Brasil - 2006
Nível de Ens ino (Educ ação Básic a) Taxa de Ate ndim ento (%)
Educação Inf antil (pop ulação d e 0 a 06 an os) 32,1%
Ensino Fu ndamental (populaç ão de 07 a 1 4 anos) 97%
Ensino Méd io (popu lação de 15 a 17 an os) 33,3%
Fonte do s dados: INEP
Não obstante a Tabela 7 demonstrar que o ensino f undamental atende, hoje,
97% da popu lação de 07 a 14 anos, se gundo da dos d o INEP (2006), 62.391.980
(sessenta e dois m ilhões, trezentos e noventa e um mil novecentos e oitenta) jovens e
adultos de 1 5 ano s ou m ais não comple taram o ens ino fundame ntal. Q uanto ao a cesso
à educação infantil, existem 15.703.098 (quinze milh ões, setecentos e três mil e
noventa e o ito) crian ças, de 0 a 06 anos de idad e, e xcluídas e, em relação ao ensino
médio, a exclusão é de 7.138.567 (sete milhões, cento e t rinta e oito mil quinhento s e
62
sessenta e sete) jovens de 15 a 17 anos de idade. A Tabela evidencia o grande desafio
que o Es tado brasileiro tem em relação ao ensino púb lico.
Os dado s apresentados referem-se apenas ao a cesso à educação básica
em idade e scolarizável. Entretanto, o B rasil enfren ta problemas rela cionados com a
permanência na escola e com a qualidade d e en sino. Em 2002, a Unesco efe tuou
estudos que clas sifica os p aíses segund o o nível de edu cação. Entre 41 pa íses
estudado s, o Bra sil f icou em 3 7º lugar n a prova d e leitura e e m último lugar na prova de
aritmética. A Unesco verificou que 50% dos alunos bra sileiros e stão no nível mais baixo
da esc ala, revelando s éria incap acidade para ler textos simp les e p ara fa zer contas
elementares (MORAES, 2006).
Assim, embora seja legítimo referen ciar as idé ias de An ísio Teixeira quando
se d iscute política de financiame nto da educação básica através de fundos, deve-se
reconhecer que o FUNDEF apresenta um modelo dif erente da sua propo sta
(MACHADO, 2004). Tudo indica que o FUNDEB, apesa r
63
- pa rticipação n o produt o da arrecadaçã o do Imposto sobre Pro dutos In dustrializados
relativamen te às exportaçõe s (IPI Exportação);
- I mposto sobre operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Pre stação de
Serviços de Tra nsporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS );
- compensação financeira pe la perda de receitas d ecorrente s da desoneração (do
ICMS no s prod utos prim ários e sem i-elaborados) da s exporta ções, nos termo s da L ei
Complem entar nº 8 7, de 13/09/19 96 (Lei K andir) – artigo 1º , § 2º da L ei nº 9.424, de
24/12/199 6);
- receitas f inanceiras provenien tes das aplicações eventuais dos saldos das contas
vinculadas ao Fundo em ope rações f inanceiras d e curto prazo ou de mercado abe rto,
lastreadas em título s d a dívida pública, junto à inst ituição f inanceira depos itária dos
recursos – artigo 3º, § 6º da Lei nº 9.424/96.
O FUNDEF nã o dispõe de personalidade jurídica, vale dizer, não tem capacidade
para exercitar dire itos o u co ntrair o brigações. T em natureza sim plesmente contáb il e a
sua finalida de é a redistribuição de recursos entre cada Estado e seu s Municípios.
Para a União, ficou a responsa bilidade de complemen tar os recurso s do s
Fundo s, sempre que, em cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por a luno não
alcança r o mínimo definido nacio nalmente.
O FUNDEF t em sido o bjeto de consist entes que stionamentos. Analisa -se, a
seguir, a p roblemática em torn o do Fundo.
2.2.1 A Inconstitucionalidade da Emenda Constitucional nº 14/96
A E C n º 1 4/96 fo i objeto de ações jud iciais. O Município d e Diade ma (SP),
seguido por outros, como San to André (SP), Ira puru (SP) e Adamantina (SP), sentindo-
se lesados com as regras impostas pela nova legislação, buscaram o Poder Judiciário
contra a União Fede ral (Diade ma - A ção Cautela r – Proce sso nº 1999 .61.14.004045-3 -
2ª Vara de São Bernardo do Campo - SP; Santo André – Ação Cautelar – Processo nº
1999.61.0 0.039607-0 - 17ª Va ra Cível em São Pa ulo -S P; Adamantina – A ção Cautelar
Inominada P reparatória de Ação Princ ipal – Processo nº 1 999.61.12.009019 -0 – 3ª
Vara em P residente Prudente - S P; I rapuru – A ção Cautelar Inom inada Preparatória d e
64
Ação Principa l – Processo nº 19 99.61.12.007677-6 – 3ª Vara em Preside nte P rudente –
SP). Argüindo a inconstitucionalidade da EC nº 14/ 96 e da L ei nº 9.424/96, as
municipalida des pleitearam:
o rec onhecimento da i nexistênc ia de r elação jurídica que autorize a retenção
pela r é (União) de perc ent ual das verbas constituc ionalm ente desti nadas aos
Municípios , para cambiá-las ao FUND EF e a c onden ação da U nião na
restituição dos rec ursos pertencentes ao Municíp io que - por for ça d a L ei
Federal nº 9424/96 - foram c ambiados ao FUNDEF.
(
Proces so nº
1999.61.12. 009019-0 – 3ª Vara em Presidente Pru dente – S P)
Os me ios judiciais ut ilizados pelos Municípios para buscar a tutela jurisd icional
foram duas Ações: a primeira, Ação Ca utelar Inominada Prepara tória de Ação
Principal, seguida da Açã o P rincipal De claratória de Inexistência de Relação Jurídica
Cumulada com Ação Condenatória de Obrigação de Fazer Restituição .
Do ponto d e vista jurídico, existem fu ndamento s relevantes nas ações judiciais
movidas cont ra a União Federal. As razões invocada s foram:
1º - A inconstitu cionalidade da E C nº 1 4/96, pela ofensa ao princípio f ederativo e à
autonomia municipal, pela afronta ao artigo 30 , inciso III, e aos artigos 158, inciso IV, e
159, inciso I, alínea “b” combin ados com o artigo 16 0, todos da CF.
2º -Inconstitucionalidades próprias da Le i Federa l nº 9.424/96, que t ambém fe rem a
autonomia mun icipal e o Princípio da Isonomia consa grado n o art igo 5º caput d a CF,
quando privilegia a União em det rimento dos Estados e , principalmente, dos Municípios.
Ao discorrer sobre os fatos nas petições iniciais, os Municípios autores das
ações afirmaram que a EC n º 1 4/96 e a Lei Ordinária que a regulam entou (Lei nº
9.424/96), além de ofenderem a autonomia mun icipal e o pacto f ederat ivo, con sagrados
na Lei Maior, têm u m objetivo muito claro que se ria a “hedionda f inalidade da União
contribuir o mínimo possível p ara o FUNDEF” (Processo s nº 1999.61.12.009 019-0 e nº
1999.61.1 2.007677-6 – 3ª Vara de Presidente Pruden te –SP).
Analisando a EC nº 14/96, desavisadamente po der-se-ia conclu ir que tal est atuto
legal veio p ara reforçar a autonomia m unicipal, uma vez que a distribuição au tomática
dos recursos entre Estados e Municípios diminu i a ingerên cia do poder po lítico fed eral
ou e stadual sobre as decisõ es do Município, que pode rá livreme nte realizar a gestão
educacion al. Oco rre que a EC nº 14/96 cria a retenção autom ática de receitas
tributárias p ertencentes, por força da própria Constituição, aos Estados e a os
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Municípios, infringindo o princ ípio fe derativo e a a utonom ia municipal na a plicação de
suas renda s, conferida pela Carta de 1988 (artigo 30, inciso III).
Tem-se que a Eme nda Constituciona l, processo legislativo previst o na própria
Constituição Fed eral como única via para refo rmar o texto con stitucional original, nã o
pode, de maneira alguma, confrontar-se com dispositivos em vigor elaborados pelo
poder constituinte o riginário. Sob esse prisma, a EC nº 1 4/96 efetivamente encontra-se
em situação bastante delicada, pois cho ca-se com os a rtigos 30, inciso III, 1 58 e 15 9,
inciso I, alínea “b” combinados com o artigo 160 , todos da CF.
De acordo com o artigo 30, inciso III da CF: “Com pete aos Municípios: instituir e
arrecada r os tributo s de sua competência, bem como aplica r suas rendas, sem prejuízo
da obrigatoriedade de prest ar contas e pub licar bal ancetes nos pra zos f ixados em lei”.
Os artigos 158 e 159 da CF tratam da s transferência s constitucionais da União e dos
Estados para Municípios (Quadro s 4 e 5, p 32). P or fim, o a rtigo 160 da CF estabelece
que “é vedada a retenção ou qua lquer restrição à entrega e ao emprego do s recursos
atribuídos, nesta seção, aos Estados, a o Distrito Fed eral e aos Municípios, neles
compreendid os adicionais e acré scimos relativos a im postos”.
Analisando os dispositivos ori ginários da Carta Magna , vislumbra-se razão aos
Municípios, inconformad os com a EC nº 14/9 6. A retenção a utomática d os recu rsos
perten centes a os Municípios, que são d estinados ao FUNDEF, certamente viola os
ditames con stitucionais que con sagram a a utonomia mun icipal. P or outro lado, os
artigos m encionados jamais poderiam ser alterados at ravés de em enda, p ois seria o
mesmo que frustrar a aut onomia municipal e fe rir o pac to federativo previsto n o artigo 1º
da CF, o qual é considerad o cláusula pétrea , ou se ja, compõe o núcleo imodificável n a
via da Emen da Constitucional, no s termos do artigo 60 , § 4º, inciso I da CF.
Assim, não p oderia o P oder Con stituinte Reformador criar um mecan ismo de
retenção de recursos que pertencem aos Municípios p or força da p rópria Lei Maior. A
autonomia municipa l co nsiste primordia lmente e m poder aplicar as sua s rece itas de
acordo com o interesse público e com a legislação qu e vigora.
A EC nº 14/96, ao desrespeita r artigos constitucionais estabelecidos pelo Poder
Constituinte Originário, d ispositivos rela cionados com a auton omia municipa l e com o
pacto federa tivo, mostra-se viciada.
66
Outro aspec to importante questiona do nas ações jud iciais é que a EC nº 14 /96,
para criar o FUNDEF, altero u o artigo 60 do ADCT , o que também é inconstitucional. O
legislador constituinte originário estabeleceu que durante 10 ano s, a part ir da
promulgação da CF, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Mun icípios aplicariam
50% do s recursos a que se refere o art igo 2 12 da CF p ara elimin ar o an alfabetism o e
universalizar o ensin o fundamenta l. Assim, não poderia o pode r reformador, via
Emenda Con stitucional, p rorrogar este prazo, a lém d e m ajorar o valor d a a plicação no
ensino fundamental para os Estados e Municípios de 50 % para 60% e, por su a vez,
reduzir o índice a ser aplicado pe la Un ião (de 50% para 30%). Aquilo que era
transitório, por vontade d o poder originário , não poderia ser prorrogado p elo poder
reformado r.
Na verdade , os constituintes de 1 988, preoc upados com o prob lema do
analfabe tismo brasileiro, que se agravaria se pro vidências não fos sem tomadas,
estabelece ram no Ato das Disposições Constitu cionais Transitórias um prazo d e dez
anos para a universalização do e nsino fu ndamental e para a erradica ção do
analfabe tismo n o Brasil. Entende-se, pela leitura do texto original, que se trata de uma
disposição tra nsitória, e xatamente po rque, findo aque le prazo, o prob lema deveria esta r
resolvido, pois o poder pú blico e a sociedade organ izada lutariam para a realização de
tão digno p ropósito.
Todavia, o tem po passou e o s objetivos constitucionais não f oram alcançados,
de f orma que a EC nº 14/96 prorrogou o prazo, p or m ais 1 0 a nos, para a
universalização do ensino fundamental e manteve o propósito de eliminar o
analfabe tismo, porém, não estabe leceu prazo para ta nto.
A esse respeito, Callegari e Callegari a rgumentam :
Quando de nossa primeira leitura da PEC n. 23 3/95, antes de tornar-se a
Emenda n. 14/96, a pa lavra que nos veio à m ente foi “mor atória”, no s eu
significado de “dilação do prazo de pa gam ento de um a dívida, dec orrente de
impos ição lega l, aten dendo razão im periosa d e inter ess e públic o”. No c aso, por
impos ição da Cons tituição Federa l, com a renovaç ão, por m ais dez anos, do
prazo para o resgate d e um a das nossas maiores dívidas sociais , expres sa na
sim biose universa lização d o ensino f undam ental/el iminaç ão do analfabetis mo;
dívida da Nação brasi leira para com m ilhões de s eus f ilhos, p ara com seus
cidadãos q ue p erm anecem à m argem dos frutos do d esenvolvim ento, ex cluídos
dos benef ícios do progr ess o. (CALLEG ARI; CA LLEGA RI, 1997, p.2 3)
67
A imp ortância d a questão não passou desapercebida pelo Poder Judiciá rio. Na
concessão das liminares que d eterminaram a suspensão do re cambiamento de
recursos m unicipais para o FUNDEF, o s juizes fe derais, no s processos já men cionados,
reconheceram a s razões invocadas pelos Municípios. Na Ação Caute lar Inominada n º
1999.61.1 2.009019-0, o juiz assim se manifestou :
Vejo rele vância no d ireito invoca do.
O artigo 5º da E C 14/96 alterou o artigo 60 do Ato das Disposições
Constitucio nais T ransitória s, par a prorrogar por m ais 10 anos e majorar de 50%
para 60 % dos s eus recur sos, a part icipação d os Est ados, do D istrito Federa l e
dos Municíp ios na rem uneraç ão condigna do m agistério.
Ao limitar o tem po inicial, o le gislador constitui nte origi nário teve em m ente um a
situação tr ansitória, já q ue cuidou do assun to no lugar pr óprio. Nem poderia ser
de outra f orm a, visto que por interfer ir na auton omia financeira do Munic ípio, a
regra não poderia det erminar situaç ão def initiva, pena de v iolar o princípio
federativo d e Estado .
Contrariand o es sa exegese, veio o legisl ador c onstitu inte derivado e através de
emenda cons tituciona l p rorrogou o prazo que inicialm ente rev elava-se
provisório p elo c aráter exc epcional, incorre ndo as sim em vício de
inconstituci onalidade, desd e que de form a indireta tende a em enda a a bolir a
form a f ederativa de Es tado ( artigo 60, I da CF), segu indo-se na m esm a esteira a
Lei nº 9424/96. (Proces so nº199 9.61.12.00 9019-0 – 3ª Vara Fe deral –
Presidente Prudente – SP)
A Lei nº 9.424/96, promulgada para regulamentar a E C nº 14 /96 e dispor sobre
o FUNDEF, apre senta o s mesmos vícios d a norma que re gulamenta. Entretan to, além
de padece r das me smas inconstituciona lidades da emenda, esbarran do nos artigos
constitu cionais pertinentes à autonom ia municipal e ao pacto federativo, nas ações
judiciais men cionadas são aponta dos vícios próprios d a referida lei.
Discorreram o s Municípios na s referidas Ações que a Lei nº 9.424/96 fe re o
Princípio da Isonomia co nsagrado n o artigo 5 º caput da CF, qua ndo em seu artigo 1º
estabelece através de critérios objetivos a c ontribu ição dos Estado s, do Distrito Federa l
e dos Municípios para o FUNDE F (15% dos impostos acima mencionados); e no artigo
6º fixa, através d e critérios ab stratos, a contribuição da União para o Fu ndo.
Dispõe o art igo 6º e parágrafo s da Lei nº 9.424/9 6:
Artigo 6º - A U nião com plem entará os recur sos do Fundo a que se ref ere o
artigo 1º sem pre qu e, no âm bito do Estado e do D istrito Federal, s eu v alor nã o
alcançar o m ínim o definido nac ionalm ente.
§1º O valor mínim o anual por aluno, ressalvado o disposto no § 4º, será fixado
por ato do Presidente da República e nunca será inferior à razão entr e a
previsão da receita tot al pa ra o Fundo e a m atrícula total do e nsino fundam ental
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no ano anter ior, ac rescida do t otal est im ado de novas matr ículas, o bservado o
disposto no art. 2º, § 1º, incisos I e II.
§ 2º As esta tísticas neces sárias ao cálc ulo d o va lor anual m ínimo por aluno,
inclusive as estim ativas d e m atrículas, terão c om o base o ce nso e ducaciona l
realizado p elo Min istério d a Educaç ão e do Desport o, anualm ente, e pub licado
no Diário O ficial.
Com ba se nos critérios que d efinem qua ndo a União c omplementará os re cursos
do F UNDEF, os Municípios ressa ltaram nas a ções judiciais que , sendo o valor m ínimo
por aluno fixado p or ato do Presidente da Repúb lica, tomando como parâmetro a
previsão da receita t otal para o Fundo e a matrícula tot al do e nsino f undament al no ano
anterior, a crescida do total estimado de novas m atrículas, existem dois critério s
abstratos (previsão e total estimado) que a nulam o único c ritério objetivo (matrícula total
do ensino fu ndamental). Desta forma, poderia haver uma distorção n o momento da
fixação do valor mínim o por alu no, que f icou, se gundo o s peticionários, “ao completo
arbítrio do P residente da Repúb lica”.
Consta da petição inicial da Ação Ju dicial nº 1999. 61.12.009019-0:
Verifica-se, aind a, q ue a União Federa l s ó contr ibuirá para o Fundo de
Manutençã o e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização
Magistério- FUN DEF, n a rem ota hipótese de q ue os re cursos do F undo, no
âmbito do Estado e do Dis trito Federal, não alcanç arem o valor mínim o por
aluno def inido nacio nalm ente.
Dessa form a, o risco da União Fe deral vir a c ontribu ir para o FUND EF aum enta
caso o valor mínim o por aluno suba, e diminui, caso o menc ionado valor
diminua. A “ contrar io sens u” quanto m enor o valor m ínimo por aluno, m enor a
possibilidad e da Uniã o Federal vir a contr ibuir para o Fundo .
Destarte, sendo óbvio o inter esse da Un ião Federal na f ixação do valor m ínim o
por aluno, dever ia a le i fixar critérios objetivos, delim itando a form a com o aquela
iria contrib uir par a o F undo, com o o fez para os Es tados e os Munic ípios;
critérios q ue p udessem ass egurar aos outr os e ntes e statais d a Fed eração que
a União Feder al iria c ontri buir com um valor j usto p ara o Fundo. (Proc esso n º
1999.61.12. 009019-0 – 3ª Vara Fe deral – Presiden te Prude nte – SP)
Assim, a Lei nº 9 .424/96 est abelece crité rios diferenciados para ente s estatais
que se en contram na mesma posição político-administrativa. De um lado estão os
Estados, o DF e os Municípios, que contribuem com 15% das receitas mencionadas; e
de o utro, a União , que apena s comp lementa os re cursos do FUNDEF caso não sejam
suficientes p ara atender o valor mínimo fixado nacio nalmente por ato do P residente da
República .
Afirmou -se nas ações judicia is que houve violação ao P rincípio da Isonom ia
Federat iva, quando hou ve diferen te tratament o para en tes estatais que se e ncontram
69
em igual posição no texto constitu cional. Quest ionou-se, outro ssim, a f ixação pela
União, através de ato administrativo (Decreto do Pre sidente da Re pública)
discricionário, pois não há um crité rio abso lutamente vinculad o à lei do quantum que ela
própria cont ribuiria para o FUNDEF, configurando um vício da L ei nº 9.424/96.
Os f undamentos invocados pelos Municípios n as a ções judicia is sã o
procedentes, pois (como se verá neste capítulo) o valor aluno-ano nacional fixado pelo
Presidente da República ef etivamente não vem send o compatível com o valor legal,
quanto mais co m um valor ju sto, comprometido com um ensino f undamental de b oa
qualidade . A contribuição da Un ião para o FUNDEF te m sido decre scente.
Não obstante os consistent es a rgumentos jurídicos, as referida s ações judicia is
foram julgadas imp rocedentes e a sistemát ica do FUNDE F fo i ma ntida em todo pa ís,
mesmo porque a E C nº 14/96 e a Lei n º 9.424/96 também fo ram objeto da Aç ão Direta
de Inconstitucionalid ade nº . 1749 -5 – Distrito Federal - pro posta n o Supremo Tribu nal
Federal (S TF) pe lo Partido dos T rabalhadores (PT ), Pa rtido Demo crático Trabalh ista
(PDT), Partido Comunista d o Brasil (PC do B), Partido do Movimento Democrático
Brasileiro (P MDB) e P artid o Ve rde (PV), e m que figuram como requeridos a Mesa da
Câmara dos Deputados, a Mesa do Senado Federal, o Presidente da República e o
Congresso Nacional, cujos fundamentos da ação foram os mesmos invocados nas
ações mencionadas, o u seja, a EC nº 14/96 fere a au tonomia m unicipal e o pacto
federativo. Em 18 /12/1997, foi ind eferida a liminar:
por insuf iciência d e rel evo jur ídico da assertiva d e que, ao red istribuir receitas e
encargos ref erentes ao ensino, estaria a prom ulgaç ão da Em enda nº 14/96
(nova r edação do art. 60 do ADCT) a contrar iar a autonom ia m unicipal e
conseqüentem ente a f orm a federati va de Est ado (art. 60, inc iso I d a
Constituiçã o).
O desfecho proce ssual fo i o já esp erado, ou seja, o não conhe cimento d a Açã o
Direta d e Inconstitu cionalidade pelo Supremo T ribunal Federal (data d o julgament o –
25/11/199 9).
É notório que o FUNDEF f oi mantido e atualmente se encontra em fa se de
extinção, nos termos do p razo d e vigência previsto pela EC nº 14/96 (10 ano s) e da
aprovação da EC nº 53/06 que cria o FUNDEB. A discussão a cerca da
constitu cionalidade da e spécie no rmativa que criou o Fundo é rele vante, p ois o
70
FUNDEB mantém a mesm a sistemática do FUNDEF quant o à retenção automá tica de
receitas municipais e a EC nº 53/06 pro rrogou novame nte o prazo previsto no artigo 60
do ADCT, est abelecendo que o novo Fu ndo terá 14 (qua torze) anos de vigência.
Todavia, a de cisão do Supremo Tribunal Federal em Ação Direta de
Inconstitucio nalidade tem ef eito erga omnes e vincula nte (MORA ES, 2 006). Desta
forma, aquilo que já f oi o bjeto de de cisão em relação ao FUNDEF deverá se r m antido
pelo Poder Jud iciário n o que se refere ao FUNDEB, n ão obstante a possibilida de de se
discutir jud icialmente questões novas inerentes ao n ovo Fundo.
2.2.2 A Emenda Constitucional nº 14/96 e a des-responsabilização da União
quanto ao financiamento do Ensino Básico
Outro aspecto que tem s ido d ebatido é o desc ompromisso do governo f ederal
em re lação ao finan ciamento do en sino básico. O artigo 212 da CF d ispõe: “A União
aplicará, anualmente, nu nca meno s de dezoito, e os Estados, o Dist rito Fede ral e os
Municípios vinte e cinco po r cento, no m ínimo, da re ceita resultante de impostos,
compreendid a a pro veniente de transferências, na manu tenção e de senvolvimento do
ensino”.
Com a EC n º 14/96, a obrigação de ap licar 50% do s recursos pre vistos no
artigo 21 2 da CF na elim inação do analfabetismo e na u niversalização d o ensino
fundamen tal sof reu alteração, s endo o p ercentual elevado a 60% para os Estados,
Distrito Fede ral e Municípios e red uzido a 30% para a Un ião.
Pesquisando a t ramitação da E C nº 14/96 no Congresso Na cional, Fare nzena
(2001) registrou que na Prop osta de Emenda Constitu cional de autoria do E xecutivo
federa l (PE C nº 233/95) não havia p revisão de subvinculaçã o de recursos da União
para o ensino fu ndamenta l, embora, parado xalmente, a priorização do en sino
fundamen tal n a EC nº 14/96 s eja evidente. Conforme desta cado pela autora, dura nte a
tramitação d a referida Emenda na Câmara dos Deputados, foram a presentadas
emendas, dentre elas, algumas que indicavam percent uais a serem aplicados pela
União no ensino f undamenta l e a não ut ilização de recu rsos do sa lário-educaçã o na
complemen tação dos Fundos pe la União.
71
Contudo, s omente a pós negociações e nvolvendo o Ministé rio d a E ducação, foi
estabelecid a, para a União, a ap licação m ínima equivalent e a 30% dos re cursos de que
trata o artigo 212 da CF na e rradicação d o analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimen to d o ensino fundame ntal. Nas negociaçõ es, f icou acordado que se
estabelece ria o referido perce ntual m ínimo de vinculaçã o d e recu rsos fed erais, m as em
contrapartid a a Uniã o p oderia utilizar o sa lário-edu cação na co mplementaçã o dos
Fundo s. O Legislativo nã o cump riu o acordo e o P residente da Repúb lica vetou o
dispositivo da Lei nº 9.424/96 que vedava a utilização dos recurso s do salário-educ ação
na comp lementação dos Fundo s pela União (artigo 6º , § 5º).
Poste riormente, talvez e m razão de d uras críticas, o Chefe do Executivo Fe deral
tentou corrigir o erro e, emb ora n ão tenh a e xcluído o s alário-educaçã o como f onte de
recursos a serem utilizados p ela Uniã o na com plementação dos Fun dos, limitou em
20% a participação da ref erida cont ribuição socia l na com plementação do FUNDEF,
através do artigo 4º do Decreto nº 2.264/97.
Menciona -se, a propósito, que a Lei nº 9.424 sofreu mais dois vetos. O artigo 2º
da Lei n º 9.424/96 est abelece que os recurso s do Fundo serão aplicad os na
manutenção e no desenvolvimen to do ensino f undament al pú blico e na valorização do
magistério. Para o fim de dist ribuição de recursos, entre cada Estad o e o s seus
Municípios, são consideradas a s escolas cadastradas n as respectivas rede s de en sino
e apena s os alunos matriculados de 1 ª a 8ª séries (artigo 2 º, inciso I).
O inciso II do artigo 2 º incluía, nos cá lculos do co eficiente de dist ribuição dos
recursos do FUNDEF, as matrículas do ensino fund amental nos cursos de educa ção de
jovens e a dultos na fun ção de sup lência. Entretanto, tal dispos itivo foi vetado pelo
Presidente da República, ao que tudo indica por motivos f inanceiros, pois cada
matricula no va, espe cialmente nos Estados em que a Un ião t eria que com plementar o
Fundo, significa ria uma dimin uição no valor do custo alun o médio e,
conseqüent emente, uma ma ior disponibilidade de re cursos federais pa ra o FUNDEF.
O terceiro e últim o veto sofrido pela Lei nº 9.424 /96 também f oi relacionado com
o sa lário-edu cação. O artigo 15 dispõ e sobre o cá lculo e distribuiçã o d a referida
contribuição especial e e stabelece a cota f ederal (1/3 do m ontante dos recursos) e a
72
cota estadual (2/3 d o m ontante de recursos) que devem se r aplicad as no e nsino
fundamen tal.
Ocorre que o § 2º do art igo 1 5 d ispunha que “será redistribu ída 70% da cota
Estadual entre o Estado e os respectivos Municípios, proporcionalme nte ao número de
alunos m atriculados no ensino fundamen tal das re spectivas re des, co nforme censo
educacion al realizado p elo Ministério da Educação e do Desporto – (MEC)”. E sta
disposição f oi vetada pelo Presidente da Repú blica, de f orma que , pela legislação
federa l aprovada em 1996, não havia participação dos Município s na s verba s do
salário-edu cação, ainda que todo e nsino fundament al estivesse municipa lizado.
Não ob stante o veto pre sidencial, algun s Estados d a federa ção (11)
equaciona ram o problem a e disciplinaram a d istribuição da cota estadual do salário-
educação entre Estado e o s respec tivos Mu nicípios (AZEV EDO, 2001 ). Posteriormen te,
a Lei nº 10 .832, de 29/12/2003, d isciplinou a cota municip al do salário-edu cação.
Nota-se o p eso da preocupação f inan ceira do governo f ederal na apro vação da
EC nº 14 /96, bem como d a Lei nº 9.424 /96. A sistemá tica de f inanciamen to do ensino
fundamen tal que prevaleceu apó s a legislaçã o de 1996 tem impacto no cenário
educacion al bra sileiro, pois o valor aluno-ano f ixado nacionalmente não tem sid o
compatível nem mesmo com o valor legal, quan to mais com um valor justo,
comprometid o com um ensino fun damental de boa qualid ade e, p or outro lado, a
contribuição da União para o ensino fundamental vem sendo evidentem ente
decrescente .
Vejam-se o s dados que seguem:
Tabela 8 Valor aluno-ano do FUNDEF- Exercício de 2006
Séries Valor (es timado) per ca pita do
Estado de Sã o Pau lo
Valor Mínim o Nacional (fixado pelo
Decreto nº 5 690, de 03/02/2006)
Iniciais urb anas R$ 1.774,62 R$ 682,60
Iniciais rura is R$ 1.810,11 R$ 696,25
Finais urba nas R$ 1.863,35 R$ 716.73
Finais Rurais e Ed ucação
Especial
R$ 1.898,84 R$ 730,38
Fonte: Se cretária de Educa ção Básica/Ministério d a Educação
73
Considerand o o valor pe r ca pita estimado no Esta do d e São Paulo para o
exercício de 2 006, verifica-se que o valor mínimo fixado nacionalmente , que é fator
determinant e do quantum que a União contribuirá para o ensino fundamental,
corresponde a 38,46%. Assim , o valor alun o-ano m ínimo n acional, f ixado inicialme nte,
pelo artigo 1 4 da Lei nº 9 .424/96, em R$ 300,00 (trezentos rea is) - para o e xercício de
1997-, e atualmen te nos te rmos a presentados na Tabela 8, não tem sido compatível
com o ensino de qualidade.
Essa foi uma preocup ação registrada por estudios os da área desde a
implementa ção d o FUNDEF. Saviani, a o comentar o artigo 14 da Lei n º 9.424/96,
criticou o valor a luno-ano fixado para 1997:
Ao que parece, tal enunci ado não passa de um a dec laração de int enção qu e
mais mas cara do que encaminha a solução do proble ma . C om ef eito, c om uma
taxa de R$ 30 0,00 por alu no-ano não se resolv e o problem a do ensino
fundam ental, ao m esm o tem po que se “desincenti vam” iniciativas que vinham ,
reconhecidam ente, apr ese ntando resul tados s atisfatórios. ( SAVIANI, 1998, p.
42
)
Posteriorme nte, através do Decreto Federa l nº 2.4 40, de 23/12/199 7, o
Presidente da Repúb lica f ixou o valor m ínimo an ual nacional por a luno em R$ 315,00
(trezentos e quinze re ais) pa ra o exercício de 1 998. No dia 10/10/1997 , João
Monlevade, como Conse lheiro da Câmara de Educação Básica do Con selho Nacional
de Educação, f ez uma indicação demonstrando, através de dado s de 1 997 (recurso s do
Fundo e m atrículas de aluno s, levantadas pelo Ce nso), que o valor m ínimo pa ra 1998
deveria ser f ixado em pelo menos R$ 397,51 (trezentos e noventa e sete reais e
cinqüenta e um centavos).
Os dad os d emonstram que , em razão dos valores m ínimos def inidos
nacionalmen te, o compromisso do governo federal com o f inanciamento do ensino
fundamen tal tem sido de crescente. Segundo números d isponibilizados pelo Ministé rio
da Educação , em 1998 , ano em que todo s os Estados im plantaram o FUNDEF, a
União compleme ntou os Fundos de oito Estados da federação (Alagoas, Bahia, Ceara,
Maranhão, Para, Paraíba, P ernambuco e Piauí), totalizand o o valor de R$
434.818.6 84,00 (quatrocentos e trinta e quatro milhõe s, oitocentos e dezoito mil e
seiscentos e oitenta e quatro rea is).
74
Em 2006, último ano d e vigência do FUNDEF, a P ortaria nº 40, d e 03 /03/2006,
expedida pelo Ministro d e Es tado d a Fa zenda, es timou uma c omplementação no valor
total de R$ 313.700.235,00 (trezent os e treze milhõ es, setecentos mil e duzentos e
trinta e cinco reais) que atin ge apenas os Fundo s dos Estados do Pa rá e do Maranhão .
A compo sição de recursos do FUNDE F no exercício de 2005 foi a seguinte:
Tabela 9 Composição do FUNDEF em 2005 – Brasil
RECEIT AS %
ICMS 58,1
IPI EXPORT AÇÃO 1,1
LEI COMP LEMENT AR Nº 87/9 6 1,6
FPM 14,3
FPE 13,7
COMPLEM ENTAÇÃO DA UNIÃO 1,2
Fonte: SEB -S ecretaria de Educ ação Básica – Ministé rio da Educa ção –MEC
É eviden te que o sistema de financiamen to do ensino fu ndamental criad o pela
EC nº 1 4/96 perm itiu u ma m enor participação d a União (OLIVEIRA, 2001). Verifica-se
que em 2005, considerando todos os Fundos estaduais , o governo fe deral co ntribuiu
com ap enas 1,2% das re ceitas que c ompõem o FUNDEF. Em alguns Estados, como
São Paulo, não há nenhuma co ntribuição da União, pois (como já me ncionado) só há
contribuição f ederal para os Fundos que não atingem o valor referen te ao custo aluno
fixado nac ionalmente.
A Emenda Cons titucional que criou o FUNDEB, com o fim de atribuir ao go verno
federa l ma ior responsabilidade em relação ao financiamento da educação básica, a pós
vários deba tes, apresenta uma nova sistemática, conf orme se verá ne ste capítulo.
2.2.3 O FUNDEF e a Educação Básica
Um outro p onto a ser ap reciado é a co nstatação de que, ao privilegiar o ensin o
fundamen tal, a EC nº 14/96 p rejudicou a educação infantil e o en sino médio.
O Brasil participou da Conferência de Educação para Todos, realizada em
março d e 1990, em Jomt ien, na Ta ilândia, con vocada pela s seguintes en tidades:
75
Organização d as Na ções Unidas para a Educação, a Ciência e a Cu ltura (UNES CO);
Fundo das Naçõ es Unidas para a I nfância (UNICEF); Program a das Nações Unid as
para o De senvolvimento (PNUD); B anco Mundial. Em 1993, o Brasil foi s ignatário d a
Declaração de Nova Delhi, a ssumindo co mpromisso internacional quanto à
universalização d o ensino básico.
Os comprom issos internacionais assumidos deram en sejo à e laboração do
Plano Dece nal de Educa ção Para Todo s, cujo objetivo m ais amplo, segundo o
Ministério da Educ ação, e ra “assegurar, até o ano 2003, a crianças, jovens e adu ltos,
conteúdo s mínimo s de aprendizagem que a tendam a nec essidades elementares d a
vida contempo rânea” (MEC,19 93).
Ocorre que a ênfase no e nsino fu ndamenta l, e vidente na legislação
educacion al que p assou a vigorar em 1996, de certa forma f eriu os compromissos
assum idos pelo gove rno brasileiro, pois, ao privilegiar o ensin o f undamenta l, a
educação infantil e o ensin o médio foram prejud icados e o propósito de a ssegurar à
população o direito à educ ação b ásica f icou comprometido, conforme dem onstra a
Tabela 7 apre sentada no p resente trabalho (p. 60).
Quando a EC nº 14/06 pa ssou a vigorar, vár ios educa dores analisando a
sistemática do FUNDEF a pontaram para o fato de que a no va form a d e finan ciamento
prejudica ria a educação in fantil (GUIMARÃES, 1998; SAVIANI, 1998; OLIVEIRA, 1999;
ARELARO , 1999).
A pesquisa rea lizada no Município d e Adama ntina, por ocasião da e laboração
da dissertação de mestrado desta pesqu isadora, demonstrou que efetivamente a
priorização do ensino fundamental prejudicou a educação infantil, haja vista o déf icit na
oferta d e vagas em creches e os problemas que afetavam a aplicação do s recursos
educacion ais. Verificou-se que, dos 25% das rece itas previstas no artigo 212 da CF,
não ob stante a lista de es pera por vagas em creches , se aplicava, naquele Município,
um p ercentual ma ior do que 60 % no ensino fun damental, por a usência de planejamento
e preocupação com o simples cumprimento da exigência prevista no artigo 60 do
ADCT, agravando ainda ma is a situação da educaç ão infantil no local (BUTA RELO
TOFFOLI, 20 02).
76
O FUNDEB, apesar das limitações que serão apon tadas no decorrer deste
trabalho, pre tende contribuir pa ra a correção de tal disto rção. Arelaro e Gil registram:
O quinto ponto destac ado no pr ojeto do FUN DEB é o res gate da conc epção
de e ducação básic a, con quistad a p elos trabalhador es em educaç ão na LD B
(9394/96). O Fun def m anteve e aprof undou a nefas ta segregaçã o entre níveis
e m odalidades de e nsino, acirrando a competição por recurs os entre eles,
privilegian do o ens ino fun dam ental em detr imento dos dem ais. Ao reun ir tod a a
educação b ásica af irmam os o direi to a um conj unto m aior de f ormas e ti pos de
ações educativas , apontam os para a identida de e não para a diferenç a e
favorecem os a s ocialização de pr oblem as e soluçõ es e não a disputa fr atricida.
(ARELARO; G IL, 2006 , p.7 8-79)
Os 10 (dez) a nos de vigên cia do FUNDEF de monstram que o me canismo de
financiament o criado em 19 96 deixou à margem d o pro cesso de inclusão edu cacional
as crianças em idade escolarizável na educação infantil, bem como os jovens que
demandam a cesso ao ensino médio. O desafio do Estado brasileiro é significativo e,
neste contexto, o FUNDEB, na medida em que considera a totalidad e dos níveis de
ensino e a equidade na distribuição de recursos, a presenta-se como a grande
esperança de concretização da universaliza ção da educaçã o básica (FERNANDES,
2006; MONL EVADE; FRIEDMANN, 2 006).
Todavia, conforme será apontado neste capítulo, a nova forma de financiamento
do ensino básico (EC nº 53/06), apesar dos avanços, equaciona a penas parte dos
problemas presentes no cenário edu cativo nacional.
2.2.4 O FUNDEF e a municipalização induzida
As Ta belas 1, 2 e 3 apre sentadas n o capítulo 1 (p. 36-38) d emonst ram a
dependên cia dos Municípios em relação às tra nsferências constitucionais. A retenção
automática, no FUNDEF, d e tais re ceitas municipais assoc iada a algum as restrições
impostas pela LDB quanto ao f inanciamento d o en sino (artigo 7 1 da Lei nº 9 .394/96)
desencadea ram processos de mun icipalização por todo o país.
Embora a m unicipalização, pela lei, se ja uma o pção d o Mu nicípio (artigo 11 d a
LDB), a verdade é que a mu dança n a estrutura f inanceira das municipa lidades com a
retenção automática de rece itas t ributárias que só retornam aos cofres público s com a
municipalização do ensino fundamen tal induziu a a ssunção des se nível de en sino pelos
Municípios. Os dados revelam:
77
Tabela 10 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Brasil
Ano Matrículas nos Estad os % Matrículas nos Mun icípios %
1997 18.098.544 59,27 12.436.528 40,73
1998 17.266.355 53,32 15.113.669 46,68
1999 16.648.049 50,69 16.196.633 49,31
2000 15.863.140 48,67 16.728.795 51,33
2001 14.971.582 46,56 17.180.488 53,44
2002 14.287.434 44,68 17.693.073 55,32
2003 13.325.877 42,67 17.907.725 57,33
2004 12.744.774 41,44 18.007.381 58,56
2005 12.215.344 40,26 18.125.717 59,74
Fonte do s dados: SEB -Secret aria de Educação Básica – Ministério da Edu cação –MEC
Verifica-se que em 1997, primeiro a no de vigên cia da EC nº 14 /96 e do FUNDEF,
59,27% das m atrículas no ensino f undamental público em todo Estado brasileiro
estavam concentradas no s Estados e 4 0,73%, no s Municípios. Em 2005, a in versão é
evidente, pois 40 ,26% das mat rículas foram e fetuada s nas redes pú blicas e staduais e
59,74%, nas redes públicas m unicipais. Não há nenhuma outra motivação, senão a
sistemática d o FUNDEF, pa ra justificar a crescente assunção do en sino fundam ental
pelas municipa lidades. No Estado de São Paulo, cujas matrículas eram muito
concentradas na rede e stadual, a municipalização do e nsino fu ndamental induzida pelo
impacto da nova forma de finan ciamento é ainda mais eviden te.
Tabela 11 Evolução das Matrículas no Ensino Fundamental Público no Estado de
São Paulo
Ano Matrículas nos Estad os % Matrículas nos Mun icípios %
1997 4.634.560 81,16 1.075.850 18,84
1998 4.436.407 78,78 1.194.819 21,22
1999 4.068.829 72,80 1.520.434 27,20
2000 3.880.764 70,73 1.606.101 29,27
2001 3.565.539 66,68 1.782.000 33,32
2002 3.298.574 62,89 1.946.071 37,11
2003 3.119.397 60,65 2.023.962 39,35
2004 3.009.998 59,04 2.088.457 40,96
2005 2.960.625 58,03 2.140.873 41,97
Fonte do s dados: SEB -Secret aria de Educação Básica – Ministério da Edu cação –MEC
78
Assim, a ab sorção das matrículas pelas redes municipais pública s no Estado de
São Pau lo aumentou de 18,8 4% em 1997 pa ra 41,97% em 2005.
No Es tado de São Paulo, houve a impleme ntação p elo governo estadual de uma
política que refo rçou a d escentralização do ensino fundame ntal (Program a de Parce ria
Estado-Município s – Decreto Estadual nº 40.673, de 16/02/ 1996, alterado pelo Decreto
Estadual nº 40.889, de 10/06 /1996 e Decreto Estadua l nº 43.072, de 04 /05/1998).
Os d ados demo nstram que diante da no va f orma de f inanciamento da educação,
introduzida p ela EC nº 14/96, os Municípios vêm a ssumindo a responsabilidade pelo
ensino fundamental. Entretanto, os processos de municipalização f oram
desencadea dos e estão sendo implementados pau tados em preo cupações
primordia lmente fin anceiras. A intenção é rea ver recurso s, as quest ões educacionais
não têm sid o prioritárias.
Em traba lho de mestrado dest a pesquisadora f icou claro que:
A f ragm entação da red e de ens ino fundamental e a coexis tência de duas redes ,
num Município de pe queno porte com o Ad am antina ( 33.497 habit antes -IBGE-
2000), só se ex plica pela necessid ade d e aj ustes fina nceiros. Isto dem onstr a
claram ente que a ref orm a educacional des encadead a a partir d e 1996
contem plou apen as o aspec to f inanceiro, a m elhoria ou n ão da qualida de do
ensino públ ico é ap enas cons eqüência.
Devem os reconhecer que no Br asil há pro blem a na relação existente e ntre as
entidades que c om põem o pac to federat ivo; os g over nos nacio nal, esta duais e
munic ipais, m ovidos por dif erenças e pr etensões políticas, enfr entam -se e
competem entre si. A lut a não é par a a m elhoria na prestação dos serv iços
públicos. Fa lta colabor ação e trabalho ar ticulado c om vistas a ess e fim .
Somos favorá veis a projetos de des centralizaç ão política r esponsá veis,
acreditam os no potenc ial das m unici palidades. Contudo, consider ando a
estrutura fina nceira dos Mu nicípios c onferida pe la Carta Ma ior e a f orm a como os
processos de descentra lização po lítica vêm sendo des encadead os no Bras il,
vemos o Município m uito fr ágil. (BUT ARELO T OFFO LI, 2002, p. 1 80-181)
Na verda de, a E C nº 14/ 96 e stabeleceu que as m unicipalidade s só poderiam
reaver os recursos retid os n o Fund o através da municip alização do en sino f undamenta l
e, desta forma, induziu proce ssos de municipalização em todo o país
(CALLEGA RI;CALLEGARI, 1997; GUIMARÃES, 1998; OLIVE IRA; GANZELI, 2001;
ARELARO ; GIL, 2006).
79
2.2.5 A extinção do FUNDEF e a situação dos Municípios
Não ob stante os registros efetuados no presen te trabalho a cerca da p roblemática
que e nvolve o FUNDEF, os dados a seguir ap resentado s indicam que o F undo
instituído p ela EC n º 14/96 criou, para o Estado brasileiro, uma depend ência do
financiament o da educação básica através d e f undos. A EC nº 53/06 já d efiniu o Fundo
substitutivo d o FUNDEF - o FUNDEB -, mas a an álise da necessidade d e se criar um
novo f undo para a educa ção, a partir d a sit uação atual do s Mun icípios, mostra-se
pertinente .
As T abelas 10 e 11 (p. 76) demon stram que os Mu nicípios vêm ass umindo a
responsabilid ade p elo en sino f undamenta l. Entre tanto, n ão houve ca utela de gran de
parte das mu nicipalidades, que extrapolaram um indicador que Guimarães ch ama de
capacidad e máxima de ab sorção de alunos:
Consideran do q ue o F undo , c omo todos os outros f undos exis tentes para acudir
emer gências, tem prazo de dez anos par a s e auto ext inguir, temos defendido a
idéia, em várias op ortunid ades, de que, dia nte da inev itabilidade o m elhor que
os m unicípios teri am a fazer seria as sumir apenas o número de alunos que não
implicass e em grande dependênc ia do Fu ndo.
A este indicador cham am os capacidade máx ima de absorç ão de a lunos, p elo
qual deve-s e ente nder aq uele índ ice que r epresent a o núm ero de a lunos que
determ inado município pode absor ver, ap enas com os seus r ecursos própr ios,
isto é, os recurs os da educação or iundos da s ua r eceita local, sob a qua l o
Fundo não i ncidiu, e a s ua quota-parte do Fund o.
Agindo des ta form a o m unicípio estari a cum prindo a l egislação, o que s e tornou
imperativo, e não estaria assum indo risc os, prec ipitadam ente, sem antes se
aparelhar e t er um m ínimo de visibil idade do que po derá acontec er quan do o
Fundo deix ar de existir. ( GU IMARÃES, 1998, p. 9 3-94)
Considerand o todo o Esta do brasileiro, atualmente os Municípios ma is re tiram
recursos do FUNDEF do que contribuem, vale dizer, m uitas mu nicipalidades assum iram
um núme ro de alunos na rede de e nsino fundamental qu e não teriam con dições de
financia r com os seus próprios re cursos, implicand o a dependên cia do Fundo.
Segundo da dos d a Secretaria de E ducação Básica do Ministério d a Educa ção,
no exercício de 2005, os Estados contribuíram para o FUNDEF com R$
21.891.10 0.000,00 (vinte e um bilhões, oitocento s e no venta e um m ilhões e cem m il
reais) e receb eram R$ 1 5.027.500.000,00 (quinze b ilhões, vinte e sete m ilhões e
quinhentos m il reais). As sim, considerando exclusivam ente o aspecto financeiro, os
80
Estados “deixaram” nos Fund os R$ 6.863. 800.000,00 (seis bilhões, oito centos e
sessenta e trê s milhões e o itocentos mil reais).
Os Mu nicípios contribuíram pa ra o s Fundos com R$ 10.458 .400.000,00 (dez
bilhões, quatrocentos e cinqüenta e oito milhões e quatrocentos mil reais) e receberam
R$ 1 7.717.500.000 ,00 (dezesse te bilhõ es, se tecentos e dezessete m ilhões e
quinhentos m il rea is). E videncia-se, po rtanto, a dependên cia do s Mu nicípios do
financiament o d o en sino através do Fundo, u ma vez que R$ 7.259.100.000,0 0 (sete
bilhões, duzentos e cinqüenta e n ove m ilhões e cem mil rea is) do s recurso s pe rcebidos
pelas mu nicipalidades, em 2 005, para aplicação no en sino fundamenta l, ou 40,97 %,
não são m unicipais.
Ademais, deve-se conside rar que o FUNDE F é com posto de recursos esta duais
e m unicipais e, não obstante a retençã o obrigatória de recurso s municipa is no s Fundos,
alguns Municípios não municipalizaram, nem mesmo parcialm ente, o ensino
fundamen tal, outros municipalizaram parcia lmente e ainda existem aque les que
assum iram integralmente a gest ão do ensino fundam ental.
Desta forma, além de d ependerem de receitas d os Estados, conforme
comprovam os dados mencionados, os Municípios que extrapolaram a capacidade
máxima de absorção de aluno s, po r não sup ortarem o s gast os oriundos da
municipalização c om os seus pró prios recursos, dependem tam bém da distribuição das
receitas daque les que “deixam” recurso s no FUNDEF.
Os Municípios que con tribuem para o Fundo, m as não retiram dele os seu s
próprios recursos retidos, representam minoria e podem ser considerados em dois
grupos: aqueles que, emb ora com pulsoriamente tenham recursos retidos, nada
recebem, pois não municipa lizaram (nem parcialm ente) o en sino f undamental; o utros
que, por a presentarem uma situa ção f inanceira privilegiada (exceçã o no co ntexto
nacional), me smo assum indo a gestão total do e nsino f undamental “deixam ” recu rsos
no Fun do, pois os valores ret idos totalizam valores maiores do que ne cessitam para
assum ir todas as matrículas do ensino fundam ental. Estes são, no dizer de Guimarães
(1998), os c ontribuintes positivos pa ra a formação do s Fundos.
No Estado de São Paulo , a s ituação de dependência dos Municípios em relação
ao Fundo pe rsiste. De acordo com os dados da Secretaria d e Ed ucação Básica do
81
Ministério da Educação, o Estado paulista con tribuiu para o FUNDEF, no exercício de
2005, com R$ 5.913.300.000,00 (cinco bilhões, novecent os e treze milhões e trezent os
mil reais) e receb eu R$ 5. 054.800.000,00 (cinco bilhões, cinqüenta e qua tro milhões e
oitocentos mil reais). A perda de re cursos f inanceiro s para o Fundo é de R$
858.500.0 00,00 (oitocentos e cinqüe nta e oito milhões e quinhentos mil rea is).
No mesmo exercício, os Municípios paulistas contribuíram para o Fun do com R$
2.575.800 .000,00 (dois bilhões, quinhento s e set enta e cinco milhões e o itocentos m il
reais) e recebe ram R$ 3.434.300 .000,00 (três bilhões, quatro centos e trinta e quatro
milhõe s e trezentos mil reais). Assim, 2 5% do s re cursos percebidos por aqueles que
municipalizaram o ensino fundamen tal pertencem ao Estado.
Constata-se , p ortanto, a dependência de muitos Municípios b rasileiros da
distribuição de re cursos do FUNDEF. São aque les que Guimarães chama d e
contribuinte s negativos: ”Contribuinte negativo, em opo sição à def inição de contribuinte
positivo, seriam os m unicípios cuja s receitas pró prias, por serem ine xpressivas, fa zem
com que a suas cotas no Fun do sejam in suficientes para atingir o per capita f ixado,
sendo ne cessário uma complemen tação”. (GUIMARÃES, 1998, p. 93)
Assim, considerando que os dados apresen tados demon stram a relaçã o de
dependên cia da maio ria dos Mun icípios brasileiros d e recursos do FUNDEF e que a
municipalização do ensino f undamental é um processo irreversível, pode -se conc luir
que a criação do novo fun do sub stituto d o FUNDEF tornou-se imprescin dível para a
gestão do ensino mun icipal e , conseqüentemente, para a melhoria da educação básica
no Bras il. Analisa-se, a seguir, o FUNDEB.
2.3 O FUNDEB: origem e tramitação da Proposta de Emenda Constitucional
Em 14/10/ 1997, o deputado f ederal Valdemar Costa Neto apresen tou na Câmara
dos Deputado s a PEC nº 536/97, primeira proposição legislativa sobre o FUNDEB. Em
1999, o Partido dos Trab alhadores apresentou a PEC nº 1 12/99 que t ambém dispõe
sobre o Fundo. Post eriormente, a Lei nº 10.172/01, que institui o Plano Nacional de
Educa ção, consagra com o diretriz a gestão d e recursos da educação por meio de
fundos de natureza contábil. Em 2002, o senado r Ricardo Santos apre sentou a P EC
82
34/02 e em 20 03, su rge a PEC nº 190/03, cu ja f inalidade é a tender toda a edu cação
básica, ma s através de três fun dos, uma para ca da etapa do ensino b ásico.
Em 22/10/2003 foi publicado n o Diário Of icial d a União o Decreto P residenc ial
que instituiu o grupo de tra balho interminist erial e ncarregado da p roposta de criação e
implantação do FUNDEB. Coord enado pelo Ministério da Educa ção, o grupo é
composto de três represen tantes de cada um dos seguintes órgãos: Ministé rio da
Educa ção, Casa Civil d a Presidência da Repú blica, Ministério da F azenda e Ministério
do Planejam ento, Orçamento e Gestão.
Apes ar dos registros m encionado s, somente a partir d e 20 04 o Minist ério da
Educa ção passou a promover enco ntros com entidades e movimentos ligado s à
educação bá sica, com o fim de debater, colher sugestões e est ruturar o novo Fundo. A
criação do FUNDEB estava co ntemplada no programa de governo do prim eiro m andato
do Presiden te Luiz Inácio L ula da Silva, que cham ou a sua pro posta educa cional de
“Uma Esco la do Tama nho d o Brasil”.O s resu ltados do s colóquios realizados p elo
Ministério da Ed ucação d eram forma ao FUNDEB . De acordo com o re latório síntese
dos colóquios:
83
pesquisad ores, entidad es re presentativas d e pais e d e est udantes. Con sta no s arquivos
do Ministé rio da Educação:
No desen volver dos debate s com apresentaç ões de d ados e problem atizações
oriundas de suas respectivas realidades, d iversas suges tões, propostas e
críticas f oram apr esentada s, as quais apresentam os a seguir:
Propostas mais freqüentes:
•Criação de um Fundo único, buscando a equalização plena e conjugada para
toda a Educaç ão Bás ica;
•Definição dos valores dos repasses da União;
•Definição de nov as fontes de rec ursos por parte da
84
Tudo indica que o Ministério da Fazenda co ntribuiu para a red ação da PEC nº
415/05, pois o afastam ento do mode lo de fu ndo co mpatível com a s reivindicaçõ es d os
diversos seto res educaciona is envolvidos é evidente .
Em 13 /06/2005, o movimen to denom inado Campanha Nacional pelo Direito à
Educa ção contestou a PEC do FUNDE B encam inhada ao Congresso Nacion al (Câm ara
dos Depu tados). No do cumento intitulado “Posicionamento Público da Campa nha
Nacional pelo Direito à Educação – PEC do Fundeb: F rustrações e Incógnita s”, constam
os seguint es argumentos:
A partir dess as const atações , destacam os as s eguintes limitações da PEC:
• a exclusão das creches do Fundeb – Segundo IB GE, s om ente 11,7 % da
população d e 0 a 3 anos t êm acesso às cr eches. Avali ação técn ica reali zada
pela Câm ara dos Deputad os no início de 2005 apontou que a meta do PNE de
chegar a 50% de cobert ura n a educação infanti l de 0 a 3 em 2011 não ser á
alcançada c aso não oc orra um a m udança sign ificativa das c ondições d e
financiam ento da área, sob responsabilidade constituc ional dos m unicípios. Ao
excluir as crec hes do Fundeb, o go verno f ederal – res pondendo a um a pressão
de setor es de governos estadu ais, tem eros os da gi gantesc a dem anda
reprim ida por crech es – ent erra de v ez a pos sibilida de da m eta ser a lcançada e
fere o conceito de e ducaç ão bás ica, excl uindo aq uela qu e ser ia part e de s ua
primeira etapa. T al decisão tem impacto negativo na vida d e milhões de
crianças e d e m ulheres trabal hadoras, s obretudo , as de b aixa renda .
• a não-definição de um Custo Aluno Qualidade- o texto da PEC
desconsid era a exigência colocada pe la legislação e ducacio nal de criação do
custo aluno qualidade, referenc ial de val or m ínim o de investim ento por aluno
que dever ia ser a bas e para um a política d e financi am ento s intonizada com a
ampliação de acess o e da m elhoria da q ualidade da educaç ão pública
brasileira. Com o o atual Fu ndef (Fundo de Manutençã o e Des envol vimento do
Ensino Fundam ental e de Valorizaçã o do Magistér io), o novo Fundo não
nascerá baseado em um custo alu no qualid ade, m as no c usto aluno possí vel,
decorrente dos lim ites orçam entários o governo. C om as condições prev istas
na PEC, o valor m ínimo do Fund eb inic ial estar ia em torno de R$ 800,00,
superior ao prat icado hoje no Fundef (R$ 620,00), m as inf erior ao valor m ínimo
legal do Fundef (R$ 984,00). O u seja, o Fundeb nas ceria c om o valor m ínimo
abaixo do v alor do Fu ndef, lei descum prida pelo governo d esde 1998 .
• a contrapartida insuficiente da União – apesar da alard eada vitória do
Ministério da Educação s obre a área ec onômica com r elação ao aum ento
gradativo de recursos para o novo F undo, tota lizand o ao fim de quatr o anos 4 ,3
bilhões de reais (r elativos aos rec ursos da educaç ão seqüestrados pela DRU -
Desvinculaç ão de R eceitas da U nião), o tex to da PEC que che ga ao
Congresso s uprimiu um a conquista f undam ental obtida n as negoc iações de
dezem bro de 2004 entre MEC, Conse d e Und ime: o p ercentual fixo de
participação da União no no vo fundo em 10%, elim inado por exigênc ia da
equipe econôm ica do governo federal. Em decorrência diss o, as condições
colocadas no texto atual da P EC le vará a par ticipaç ão da Uniã o a chegar ao
máxim o de 6,8% . Lem br amos que a c ontraparti da da União é f undam ental
para se alcançar um custo aluno mínim o com patível c om os desaf ios da
educação básica e para dim inuir as p erversas desigual dades r egionais
existentes no sistem a educacional bras ileiro. A lém disso, um ar tigo da PEC
coloca em dúvida a re al intenç ão do gover no em apor tar novos rec ursos para
educação ao af irmar que “a complem entação da União será realizada
85
mediante redução de outr as des pesas, inclusive r edução de despes as d e
custeios, observ ando as m etas f iscais e os limites das despes as c orrentes
fixados na lei de diretrizes orçamentárias”. Perguntam os ao gov erno: os no vos
recursos depen derão de cortes da ed ucação ou d e outras áre as s ociais?
Subentend e-se em tal ar tigo a tes e que deu bas e à gestão a nterior de que o
problem a do f inanciam ento ed ucacion al se restringe som ente a um problem a
de gestão e não de novos recur sos. A Cam panha mais um a vez afirm a seu
entendim ento de qu e é neces sário o aprim oram ento dos proces sos d e gestão
democ rática e de contr ole social (inclusi ve, na leg islação do Fundeb), m as se
fazem urgentes aportes de novos e signif icativos rec ursos que perm itam o
cumprim ento do Pla no Nac ional de Educ ação, com o já apontado por estu dos
do próprio governo.
• o Piso Nacional Salarial Profissional – A pr imeira versão d a PEC
elaborada pelo MEC es tipulava em 80% o gasto dos rec ursos do Fundo para
rem uneração do conj unto dos prof issionais da educ ação ( prof essores ,
profess oras e demais funcion ários de es cola). O texto que chega ao
Congresso estipula esse percentua l em 60% e o restr inge som ente ao
pagamento dos profiss ionais do m agistério em exercíc io ef etivo. Além de não
reconhecer a im portância dos dem ais pr ofissiona is d e educaç ão, t al restrição
em 60% c onstitui grande obstácul o para a im plem entação do Piso Nacional
Salarial Profissional, um a velha reivindicaçã o da c ategoria e um dos requisit os
para a ele vação da qualidade do ens ino, o qual ain da pos sibilitari a a o país s air
da triste s ituaçã o de a pres entar um a das piores m édias s alariais do m undo.
(disponível em www.cam panhaeducacao .org.br -acesso
em 30/09/2 005)
Os p roblemas apresentado s no d ocumento transcrito foram apontados por outros
segmentos envolvidos co m a educação bás ica, dentre ele s: Movimento Interfóruns d e
Educa ção Infa ntil do Brasil – MIEIB; Conselho Nacional do s Direitos da Crian ça e do
Adolescen te – CONANDA; Instituto Ethos; Fre nte Parlamentar em Defesa da Crianç a e
do Adole scente.
Assim, iniciou-se n o pa ís uma luta pe la sub stituição d a PEC nº 415/05
encaminhada pelo P residente da República, pois, ao que tudo indica, m ais um a vez a
preocupação f inanceira prevaleceu sobre a p roposta de uma e ducação básica de
qualidade . Mencione-se, a propósito, a manchete de reportagem sobre a questão,
veiculada em 15/06/2005:
Creches ac abam excluídas da pro posta do FUNDE B
PEC e nviada ao Co ngres so nesta terça não pre vê financ iamento para a
educação d e zero a três anos, contrar iando a rei vindicaçã o históric a pela
creche gratu ita f eita por entid ades e m ovim entos fem inistas e de defesa d a
educação pública. Exclusã o veio de cor tes no orç ame nto e por pressão dos
estados. (disponí vel em www.agênciam aior.uol.c om.br
– ac esso em
30/09/2005)
Essa versão da P EC do FUNDEB certam ente não corrigiria as distorçõe s criadas
pelo FUNDEF e não contribuiria para a m elhoria da e ducação básica. A exclusã o das
creches do Fundo de E ducação Básica constitu i vício de inconstitucio nalidade que,
86
mesmo sob a ó tica estritamente jurídica, não se ria superado, uma vez que a Carta d e
1988 (artigos 7 º, inciso XXV, 20 8, inciso IV, 2 11 e 227) e a Lei de Diretrizes e Bases d a
Educa ção Na cional (artigo 2 1, inciso I da Lei nº 9 .394/96) incluem a ed ucação infantil,
compreende ndo as creches, como etapa do ensino básico.
Os demais prob lemas presentes na p roposta original de criação do novo Fundo ,
encaminhada pelo Executivo Fe deral, são de ordem financeira e pre cisavam ser
corrigidos, sob pena de o Estado b rasileiro n ovamente d escumprir compromissos
internaciona is quanto à educação elementar (Conferên cia Mundial de Educação para
Todos, realizada em ma rço de 19 90, em Jomt ien, na Ta ilândia), não ate nder os
objetivos contemplados no Plano Nacional de Educação e não avançar rumo à
universalização e melhoria da educa ção básica.
Assim, a pós vários debates e apresentação d e emen das parlamenta res, além de
intensa negociação entre a Câmara d os Deputad os, prim eira Casa Legislativa a
apreciar a propos ta, nos termos do artigo 6 4 da CF, e o Poder Executivo Fe deral,
através do MEC, ocorreram importan tes alterações na PEC nº 415/05.
A de putada fe deral Iara Bernardi, rela tora da Comissão E special destin ada a
proferir pa recer à proposta de Emenda Constituciona l, registrou em seu voto :
- Manti vemos abertos os c anais de com unicação e neg ociação c om o Poder
Executivo. Desta form a, por solicitação de alguns Parlam entares da Comiss ão
Especial, de d iferentes partidos , da base do g overno e d a oposiçã o,
participam os de m ais um esforço de negoc iação j unto ao Mi nistério da
Educação, em reunião r ealizada no d ia 07 d e de zembr o de 200 5. Des te deb ate
resultaram as alterações elenc adas em seguida, que julgam os oportunas para
o aperf eiçoamento de nosso s ubstitutivo ...
Consideram os que a versão final do Subst itutivo r epres enta um a vitória da
Com issão Especia l, da f orm a democr ática de at uar, a partir de negociaç ão
para construçã o de cons ensos e, sobretu do, da Educaç ão brasile ira, que
passará a ter um instrum ento de f inanciam ento adequad o aos d esafios
propostos pe lo Plano Naciona l d e Educ ação. (dispo nível em
www.iarabern ardi.org. br
– acess o em 08/08/2006)
Em 02/02/200 6, a Câmara dos Deputados aprovou a p rimeira versão da
Proposta de E menda Con stitucional (PEC nº 536 /99), cuja reda ção asseguro u a criação
de um Fundo único de financiamento da educação básica (FUNDEB ), com p razo de
vigência de 14 an os, que in clui todas a s etapa s da educaçã o bá sica, inclusive o
atendimento em creches.
87
Após a aprovaçã o d a PE C do FUNDEB na Câm ara dos Deputados, se guindo o
processo legislativo p revisto no artigo 60 da CF, a pro posta foi re metida para o S enado
Federal que , a pós discussão, apro vou, em 04/07/2006, um novo texto, com alguma s
vantagens e alguns problemas, conforme será ainda an alisado.
Seguindo os trâmites do p rocesso legislativo, a PE C do FUNDEB retorn ou à
Câmara d os Deputados p ara discussão e aprovação do texto su bstitutivo ap resentado
pelo Senado. Após n ovas alterações, a Câmara dos De putados aprovou, em
06/12/200 6, a versão final da Emenda Constituciona l que cria o novo Fundo .
A Em enda Constitucion al recebeu o nº 53 e foi promulgada pelo Congresso
Nacional em 1 9/12/2006. O P residente d a República, sob o a rgumento d a u rgência na
implantação dos Fundos, editou a MP nº 339 , publicada em 28/12/2006, que
regulamenta a EC nº 53/06.
O FUNDEF, com o já registrado, foi criado pela EC nº 1 4, de 12/09/1996 , para
vigorar pe lo p razo de 10 (de z) ano s da promulgação da Emend a, d e fo rma que o
Fundo deveria se auto-extinguir em 12 /09/2006. En tretanto, considerando que a nova
legislação acerca d o f inanciamento da e ducação f oi aprovada ape nas em dezembro de
2006, até a conclusão do p resente trabalho o FUNDEF contin uava a vigorar, p ois o
FUNDEB nã o tinha sido imp lantado nos Estados brasileiros.
2.3.1 A Emenda Constitucional nº 53/06 e o novo Fundo de financiamento da
Educação Básica
Com o f im de comparar o texto constitucional anterior à aprovação d a E C nº
53/06 com a redação dada pela n ova Emenda Cons titucional, fo i c onstruído o Quadro
comparat ivo apresentado no anexo d o presente trabalh o.
O artigo 7º, inciso XXV da CF, recebeu n ova re dação que reduziu a idade de
assistênc ia gratuita em creches e pré-escolas, de 06 para 05 anos. Com o mesmo fim,
foi alterado o artigo 208, inciso IV da CF, estabele cendo com o d ever d o Estado a
garantia de e ducação infan til, em creche e pré-esco la, às crianç as de até 05 a nos d e
idade. Ressalte -se que ta l alt eração no texto co nstitucio nal, incluída pelo Se nado
88
Federal, decorre u de mudan ça anterior no texto da Lei de Diretrizes e B ases da
Educa ção Nacional.
A Lei nº 11. 114, d e 16/05/2005, mod ificou a redação d os a rtigos 6 º, 32 e 87 da
LDB (L ei nº 9. 394/96). As alterações e stabeleceram que a partir dos 06 anos d e idade
os m enores d everão esta r matriculad os no ensino f undamental. Poste riormente, a Lei
nº 11.274, de 07/02/20 06, alterou novamen te a redação do artigo 32 d a L DB e
estabeleceu que a duração do ensino fundamenta l obrigatório é de no ve anos.
Não o bstante o no vo texto da LDB, a Co nstituição Federal previa que até os 06
anos de ida de as criança s deveriam s er assistidas em pré-escolas, geran do uma ce rta
confusão en tre a s d iferentes normas jurídicas. Com o o texto constitucional pre valece
sobre qualquer esp écie norm ativa, a aplicabilidade das alte rações na LDB dependia
das muda nças mencionada s nos artigos da Lei Maior. A ssim, com ta is alterações
constitu cionais introduzidas p ela EC nº 53/ 06, entende-se que a partir de 0 6 anos de
idade as c rianças deverão estar ma triculadas no ensin o fundamental.
A EC n º 53/06 deu nova redação ao artigo 23 , parágrafo único da CF, pois
previu a ela boração d e leis comp lementares – a o invés d e uma le i complementar -, p ara
a fixação de normas para a coop eração entre a União, os E stados, o Distrito Federal e
os Mun icípios. T rata-se de altera ção de ordem f ormal qu e po derá ser um me canismo
para tornar o pacto f ederativo cooperativo, através d a regu lamentação infra-
constitu cional de p rogramas de coope ração ent re os e ntes federad os na s diferente s
áreas de atu ação em que há com petência administrat iva comum, com o a educação.
A modifica ção do a rtigo 30 da CF inclui, no texto constit ucional, a obrigatoriedade
de os Municípios assegura rem programa s de educação infantil e de ensino
fundamen tal, ou seja, de creche, pré-escola e ensino fun damental.
A nova red ação d o artigo 206 da CF melhorou a redação do seu inciso V atra vés
da in serção do inciso V III e do pará grafo único. Com o fim de atende r ao Princípio da
Valorização d os P rofissionais da Educa ção Escola r Pública, o no vo texto a ssegurou um
piso salarial nacion al para os profissio nais da ed ucação bás ica púb lica e disp ôs so bre a
fixação de p razo para que cada e nte federativo ela bore ou promo va a adequa ção do
plano de carreira d os profiss ionais da e ducação b ásica. V erifica-se, e ntretanto, que tais
disposiçõe s dependem de re gulamentação através de le i.
89
A EC nº 5 3/06 acrescentou o parágrafo 5º no texto do artigo 211 da CF. A
intenção é priorizar o ensin o regula r, ou seja, a s e tapas da educação básica ofe recidas
no sistema ou n a rede de ensino . É permitid o o investim ento e m o utros projetos
educacion ais, desde que atendida a demanda do ensino regular.
O parágrafo 5º do artigo 2 12 da CF é alte rado para f azer c onstar que o salário-
educação é fonte a dicional de financiame nto d e toda a educação básica, e nã o a penas
do ensin o fundame ntal. O parágrafo 6º a crescentado no texto do artigo 212 da CF
dispõe sobre o destin o das rece itas da con tribuição so cial do salá rio-educação e propõe
a sep aração do s recursos, pois est abelece que as cota s estadu ais serão distribuídas
proporcionalme nte ao nú mero de alunos ma triculados na educação básica da rede
pública de ensino estadua l e as cotas municipais se rão distribu ídas p roporcionalmente
ao n úmero de alunos mat riculados n a educaçã o básica das redes púb licas m unicipais
de en sino. Re ssalte-se que a Lei n º 10 .832, de 2 9/12/2003 já havia p revisto a cota
municipal da arrecadação do sa lário-educação.
De tod as as alte rações introduzidas pela Emenda Constitucional an alisada, a
mais significat iva é a nova redação dada ao artigo 60 do ADCT que cria o novo Fundo
da educ ação, o FUNDEB (Fundo de Manutenção e De senvolvimento da Educação
Básica e d e Valorização dos Prof issionais da Educação ).
Assim como o FUNDEF, o n ovo Fundo não disporá de pe rsonalidade jurídica, ou
seja, não terá capa cidade para e xercitar direito s ou co ntrair obrigaçõe s, terá na tureza
simplesme nte contáb il e a sua f inalidade será a re distribuiçã o de re cursos e ntre cad a
Estado e seus Municípios. O FUNDEB, criado no âmb ito de cada Estado da federação
e do Distrito Federal, também tem prazo de vigência pré-estabelecido (14 anos a partir
da promulgação da EC nº 53/06 ) e financiará toda a educação bá sica.
Quanto à com posição dos Fu ndos, houve um aum ento de 15% (quinze
percentua is) previstos n a EC nº14/96 para 20% (vinte percentua is) das receitas
tributárias que serão destinada s ao FUNDEB. Também o correu uma ampliação das
espécie s tributárias cujas receita s constituirão os Fu ndos.
Além dos impost os que já compõem o FUNDEF - 1 5% do FPE (artigo 159 , inc iso
I, alínea a da CF), do FPM (artigo 159, inciso II, alínea b d a CF), do IP I E xportação
(artigo 159, inciso II da CF), do ICMS (a rtigo 155, inciso I I e artigo 1 58, inciso IV (quota
90
parte dos Municípios – 25%) ambos da CF), da compensação financeira pela perda de
receitas decorrentes da desoneração (do ICMS nos produtos primários e semi-
elaborado s) d as exportaçõe s, nos termos da Le i Complementar nº 87 , de 13/09/1996
(Lei K andir) – a rtigo 1º, § 2º da Lei nº 9.424 , de 2 4/12/1996 (mantido na MP nº 339/06),
receitas f inanceiras provenien tes da s aplicações eventuais d os s aldos d as con tas
vinculadas ao Fundo em ope rações f inanceiras d e curto prazo ou de mercado abe rto,
lastreadas em título s d a dívida pública, junto à inst ituição f inanceira depos itária dos
recursos – artigo 3º, § 6º da Lei nº 9.424/96 (mantido n a MP n º 339/ 06); rec eitas da
dívida ativa tribut ária relativa aos impostos vinculad os ao Fundo, bem como juros e
multas eventua lmente incid entes (não há previsão e xpressa na Lei nº 9.424, mas no
entendimento do TCESP t ais receitas compõ em o Fun do - a MP nº 339/06 previu
expressament e a vinculação) -, serão destinados ao FUNDEB 20% do f ruto da
arrecada ção dos seguintes t ributos:
- im posto sobre transmissã o causa mortis e doa ção, de quaisquer bens ou direitos
(artigo 155, inciso I da CF);
- imposto s obre a propriedad e de veículos automoto res (artigo 155, inciso I I da CF);
- quo ta parte dos Est ados (25%) referente ao pro duto da arrecadação do imp osto que a
União inst ituir no exercício da sua competência re sidual (artigo 1 57, inciso II combinado
com o a rtigo 154, inciso I am bos da CF);
- quota parte dos Municípios (50% ) do imposto da Un ião sobre a propriedade territorial
rural, relativam ente aos imóveis n eles situados (artigo 1 58, inciso II da CF);
- quota parte dos Municípios (50%) do imposto do Estado sobre a prop riedade de
veículos auto motores licenciados em seus territórios (artigo 158, inciso III da CF);
Conforme já d iscutido no ca pítulo 1, apenas as rec eitas d e impo stos e de
algumas contribuições sociais podem ser vinculada s a f undos. Verifica-se que o
FUNDEB, assim como o FUNDEF, será composto a penas de receitas de impostos.
Considerand o o Quadro 2 ap resentado anteriormen te (Impostos: Comp etência dos
Entes Federativos – p. 26), constata-se que o FUNDEB se rá co mp osto de 20% das
receitas de todos os imposto s estadua is e não serão vinculado s ao s Fundos os
recursos de impostos f ederais e mu nicipais, persistindo, entretanto , a aplicação
obrigatória p revista no artigo 212 da Carta de 1988.
91
O Quadro 3 (Repartição Constit ucional de Re ceitas Tributárias – T ransferências
da União para o s Estados e o Distrito Fe deral – p. 31), demonstra qu e f icará vinculada
ao FUNDE B uma parte significativa da s receitas pe rtencentes ao s Estados em
decorrên cia das tran sferências c ompulsórias de recursos d a União, p ois comporão os
Fundo s 20% (vinte percentuais) da quota parte estadual referente ao exercício da
competência federal residual, do FPE e do IPI Exporta ção (quota parte d o IPI).
Ao que tudo indica, a no va sistem ática de financiame nto im pacta as finança s
dos Estados, m as não p oderia ser diferente, pois o FUNDEB f inanciará a educa ção
infantil, o ensino fund amental e o ensino médio e, por força constitucional, a
competência para atuar no ensino fundamenta l é comum entre Estado s e Municípios e
a resp onsabilidade pela oferta do ensino m édio é exclusiva dos Estad os (a rtigo 211, §§
2º e 3ºda CF).
Em rela ção às rec eitas mun icipais que f icarão retid as no FUNDEB existem
indicado res de que não há pressão n ova nas f inanças locais, po is, como já registrado, o
FUNDEF imp actou as f inanças mu nicipais e induziu p rocessos de m unicipalização do
ensino fundamental em todo país (Ta belas 1 0 e 11 – p. 76) e atu almente muitas
municipalida des, aquelas que extrapola ram a capa cidade máxima de absorção de
alunos, d ependem da im plementação do novo Fund o para conseguir man ter o ensin o
fundamen tal.
Desta forma, para os Municípios, aumenta-se o perc entual da s re ceitas
vinculadas (de 15% para 20%) e c riam-se duas no vas retenções que in cidem sobre a
quota pa rte municipal do ITR e do I PVA (Quadros 4 e 5 – p. 32). Persiste a retenção , já
criada pe la EC nº 14/96, das receitas pert encentes aos Municípios re lativas ao FPM e
ao ICMS , que compõem a s receita s tributárias m ais impo rtantes pa ra as f inanças
municipais. Por tal razão, o FUNDE B não trará n ovo impacto pa ra as finan ças
municipais. A Tabela 12 apresenta as principais rec eitas tributárias das trê s esferas de
governo:
92
Tabela 12 Receitas correntes disponíveis para as esferas de governo em 2004,
após a contabilização das principais transferências constitucionais – FPE, FPM,
ICMS e IPVA - com dados ajustados para o universo de Municípios (*)
(em R$ milhões correntes)
Recursos
Disponíveis
Total União
Disponível
União
%
Estados
Disponível
Estados
%
Municípios
Disponível
Municípios
%
Total 803.393 452.839 56,5 243.822 30,3 106.372 13,2
Receitas
Tributárias
321.605 131.204 40,8 164.561 51,2 25.840 8,0
Receitas de
Contribuição
293.502 274.044 93,3 13.995 4,8 5.463 1,9
Receitas para
transferir
-106.438 - 76.709 72,1 - 29.729 27,9 _ _
Transferências
a receber
106.438 _ _ 45.212 42,5 61.226 57,5
Demais
Receitas
Correntes
81.848 47.591 58,1 20.054 24,5 14.203 17,4
Fonte: Ministério da Fazenda. Secretaria d o Tesouro Nacional. Portaria nº 458, de 29
de junho de 2005. Tabulaçõe s Especiais: IBAM. Ban co de Dados Municipais (IBAMCO)
* Dados aju stados a partir de uma amo stra de 3.411 Mun icípios
Verifica-se que o total d as t ransferências c onstitucionais relativas a o FP E, FPM,
ICMS e IPVA somou, em 2004, R$ 106.438.000.000 ,00 (cento e seis b ilhões e
quatrocen tos e trinta e oito milhõ es d e rea is). Do t otal de re ceitas, 5 7,5% pertenceram
aos Mu nicípios (FPM, ICMS e I PVA) e 4 2,5%, ao s Estados (FP E). A comp aração da
Tabela 12 com a T abela 3 (p. 38) demonstra que em 2004, considerando todas as
transferência s co nstitucionais previstas no s Q uadro s 03, 04 e 05 (p. 31-3 2), a receita
total fo i de R$ 142.078.000.000,00 (cento e quare nta e dois bilhões e setenta e oito
milhõe s de reais), sendo que 31,8% pertenceram os Estados e 68,2%, aos Municípios.
Assim, as re ceitas de transferência s const itucionais relativas ao FPM, ao FP E,
ao ICMS e ao IPVA correspo nderam a 74,91 % do tota l das receitas de transferência s
disponíveis e m 2 004. Desta f orma, considerando que (quanto aos Mu nicípios) o
FUNDEF já previu a retenção (15%) do FPM e do ICMS , e a PEC do FUNDEB inclu i
apenas a retençã o do IT R e do IPVA, tudo indica que não h averá impa cto signif icativo
nas finan ças municipais. Por outro lado, o novo Fun do financia rá a educação infantil,
cuja respon sabilidade exclusiva pela oferta é dos Mu nicípios (artigo 211 , § 2º da CF).
93
Quanto aos Estados, e mbo ra o FUNDE B inclua n ovas re tenções, o que,
conseqüent emente, represen tará um impacto financeiro, o ensino m édio também se rá
financiado pelo Fundo, de fo rma que a c ontribuição estadua l tinha que se r ma jorada em
relação à sist emática do FUNDEF.
Respeitada s a s opiniões divergentes (AREL ARO; GIL , 2006), a credita-se que a
distribuição de recursos através dos Fundos, no s te rmos da EC nº 53/06, mo stra-se
necessária p ara que os Municípios po ssam se desin cumbir da respon sabilidade relativa
à educação básica, pois as finanças mun icipais foram impactadas pelo FUNDEF e
atualmente as municipalida des e as re des ou sistema s de ens ino municipais d ependem
do f inanciamento da educação através de fundos, conforme dados aprese ntados no
item 2.2 .5 do presente trabalho.
A discussã o sobre a incon stitucionalidade de reten ção automát ica (no s Fundos )
de receit as pertencentes a os Estado s, ao Distrito Fe deral e a os Municípios po r f orça da
Constituição Fede ral, quanto ao aspecto estritament e jurídico, já foi a fastada, uma vez
que, apes ar dos consisten tes fundamentos jurídicos invocado s pelos Mun icípios, o
Supremo Tribuna l Federal reconhe ceu a constitu cionalidade da EC nº 14/96 e d o
FUNDEF e o novo Fundo apenas aumenta receitas, mas mantém a me sma sistemática.
A a plicação dos re cursos do Fu ndo recebid os pelo s E stados, pe lo Distrito
Federal e pelos Municípios deverá respeitar a competência educacional fixada
constitu cionalmente, ou se ja, os Estado s aplicarão no ens ino médio e no en sino
fundamen tal d e a cordo com as matrículas efetivadas n a rede estadua l, e os Municípios
aplicarão na educação inf antil e no ensino fu ndamental confo rme o nú mero d e aluno s
matriculado s na rede mun icipal. O Distrito Fede ral, dada a sua peculiaridad e enquanto
ente federa tivo, detém as mesma s competências e ob rigações estadua is e municipais.
Constata-se que a União continua c om a obrigação de complementar os Fund os
estaduais sempre que não for atingido o valor alun o-ano fixado nacionalment e.
Entretanto, n este aspecto, o FUNDE B representa um a vanço, pois e stabe lece valores
mínimos de recursos fed erais que de verão com por os Fundos, de form a que a des-
responsabilização da Uniã o quant o ao finan ciamento do ensino fundamen tal,
caracterizada no FUNDEF, pod erá ser revertida e m relaç ão ao financ iamento da
educação básica.
94
Conforme já mencio nado, o Ministério da Fazenda estimou, pa ra o e xercício de
2006, uma complementação para o FUNDEF no valor total de R$ 313.700.235,00
(trezentos e t reze milhões, setecentos mil e duzento s e trinta e cinco reais) que atingiu
apenas os Fundos d os Esta dos do Pará e do Maranhão. A EC nº 53/0 6 estip ula o valor
mínimo de c omplementação d a União: R$ 2.0 00.000.000,00 (dois bilhões de re ais), no
primeiro ano de vigência dos Fundos; R$ 3 .000.000.000, 00 (três bilhõ es de reais), no
segundo ano de vigência do s Fundos; R$ 4.5 00.000.000,00 (quatro bilhões e
quinhentos milh ões de reais), n o terceiro ano de vigência dos Fundos.
Verifica-se que a complemen tação federal é progressiva e, a partir do quarto ano
de vigência do s Fundos, a União deverá contribuir para a e ducação básica com no
mínimo 10% (dez percent uais) do total do s recursos d os Fundos. A Eme nda
Constituc ional também previu que o s valo res fixos e stabe lecidos como m ínimo de
complemen tação da União, a té atingir a comple mentação mínima de 10%, deverão ser
atualizado s, anualmente, de fo rma a preservar o valor real da complem entação federal.
A dete rminação de vincula ção compulsó ria de receita s federais pa ra o FUNDEB
evitará man obras utilizada s pelo governo f ederal du rante a vigência d o FUNDEF para
contribuir menos para a educação básica, de forma que o valor por aluno fixado
nacionalmen te poderá ser mais justo .
A EC nº 5 3/06 d ispõe expressamente que o valor p or a luno do e nsino
fundamen tal em cada Estado e no Distrito Federa l não poderá ser inferior ao praticado
no â mbito do FUNDE F (d o Es tado) no ano anterior à vigência da Em enda
Constituc ional. Dispõe ain da que o valor anual m ínimo por alun o d o en sino
fundamen tal, no âmbito d o FUNDEB , n ão pod erá ser infe rior ao valor mínim o f ixado
nacionalmen te no ano anterio r ao da vigência da no va Emenda Constitucio nal.
As d iscussões que antece deram a aprovação da EC n º 53/ 06 conside raram a
necessidad e de aumenta r os recursos f inanceiros dis poníveis par a a edu cação básica,
especia lmente em relação à cont ribuição da Uniã o para o Fundo (DIDONE T, 20 06;
PINTO, 2006). Conforme já mencionado, na prim eira P EC e ncaminhada pelo MEC, f oi
suprimido o pe rcentual f ixo de participação da Uniã o em 10% (dez percentua is) do t otal
de recurso s do novo Fun do, mas apó s inúmeras reivindicaçõ es a situa ção foi revertida
e, respeitado o pra zo d e transição (a partir do quarto ano de vigência dos Fundos ),
95
conseguiu -se a inclusão da vinculaçã o mínima de rec ursos federais para o FUNDEB
(10% do tota l dos recursos do s Fundos).
A exclusão da educação da desvinculação dos recurs os da Uniã o (DRU),
defendida por representantes dos diferente s segmen tos e ducacionais (DIDONE T, 2006;
MARTINS, 2 006), não foi alcan çada na PEC do FUNDEB. E ntretanto, pela disciplina
legal atu al, a DRU estende-se até o exercício de 2007 . Espera -se que não haja n ova
prorrogação a cerca de ta l desvinculação que prejud ica o financiam ento da educa ção
(OLIVEI RA, 2004).
É de se reco nhecer que o tra tamento dado à co mplementação da Uniã o para a
educação básica na EC nº 53/06 rep resenta um a vanço do FUNDEB e m relação a o
FUNDEF, p ois se vincula um perce ntual mínim o de recursos federa is para o
financiament o dos níveis bá sicos de ens ino. Co ntudo, deve-se considerar que o novo
Fundo financia a e ducação infantil, o ensin o f undamen tal, o e nsino m édio e a educa ção
de jo vens e adultos, de form a que a com plementação d a União será n ecessária p ara
atingir o valor m ínimo aluno/ano d e todas a s etapas d a educação bás ica, com vistas a
aproximar a m édia n acional. A ssim, apesar do avanço, a contribuição f ederal mínima
certamen te não representará um valor adicional extrao rdinário.
Menciona -se, a propósito , a disposição expressa de que a vinculação de
recursos à manu tenção e desen volvimento do ensino estabelecida no a rtigo 212 da CF
suporta rá, no máximo, 30% (trinta percentuais) da complement ação d a União,
conside rando-se, para tan to, o pe rcentual mínimo f ederal para comp lementação (10%
do total dos recursos dos Fundo s).
Ainda e m relação à complementação da União para os Fundos, obse rva-se que
a EC nº 53/06, ao contrário do que ocorre com o FUNDEF, veda a ut ilização dos
recursos do salário-e ducação. A ssim, a contribuição s ocial do salário-educação torna -
se uma fon te adicional de f inanciamento da educa ção básica.
Quanto à valorização do magistério, a E menda Constituc ional que cria o
FUNDEB, mante ndo a siste mática do FUNDEF, dispõe que proporção não inferior a
60% (sessenta perce ntuais) do novo Fundo será dest inada ao pagamento dos
profissiona is do magistério da educa ção básica em efetivo exercício.
96
Pela análise da EC nº 53/06, verifica-se que h á um p eríodo de transição para o
financiament o da educação infan til, do ensino m édio e da educação de jovens e adulto s
através do novo fund o da educação. As novas rec eitas tributárias que o comporã o são
vinculadas gradativamen te e a distribu ição de recursos para a s et apas da e ducação
básica, com e xceção do ensino fu ndamental que já é fin anciado pelo FUNDEF, também
será gradativa, de forma que apenas a partir do terceiro ano d e vigência o Fundo e stará
plenamente im plantado (Quadro 10 apresentado no Ane xo).
Durante a tramitação da EC nº 53/ 06, o texto inicialm ente aprovado p ela Câma ra
dos De putados, seguindo o proc esso legislativo regu lar, f oi reme tido ao S enado
Federal. Entretanto, essa Ca sa Le gislativa efe tuou mo dificações n o texto, muita s das
quais prevalece ram na versão f inal da Emenda Con stitucional.
Quanto à complementaçã o da Un ião p ara os Fundos, a redação inicia lmente
aprovada pela Câmara do s Deputado s foi a lterada com o f im de a ssegurar que os
recursos fede rais se rão de stinados não só ao alcanc e d o valor a luno-ano fixado
nacionalmen te, mas também pa ra programa s direciona dos p ara a melhoria da
qualidade da ed ucação. A mudança fo i mantida pela Câmara dos Dep utados quando a
PEC d o FUNDE B retornou à Casa Legislativa , d e forma que compôs a re dação f inal da
EC nº 53/06 .
Da m esma forma, p revaleceu a a lteração introd uzida pelo Senado quanto ao
período de t ransição a té que a comp lementação da Un ião co rresponda a, no mínim o,
10% do total dos recurso s d os Fundo s. T al pe ríodo fo i re duzido, pois, pelo te xto
anterior, foi previsto que ta l compleme ntação ocorre ria a partir do quinto a no de
vigência do Fundo e, pela redação ap rovada, a partir d o quarto ano de vigência do
FUNDEB o go verno federal estará obrigado à m encionada contribuição. Com o me smo
fim, os valores da contribuição federal para os Fun dos foram ajustados.
Verifica-se que foi iniciativa do Senado a diminuição do período de transição em
que to da a ed ucação bás ica passará a ser financ iada pe lo FUNDEB. O texto
inicialmente aprovado pe la Câma ra previa a impla ntação int egral do Fu ndo a partir do
quarto ano d e vigênci a e na redação final da EC nº 53/06, (como já m encionado) a
partir d o terceiro an o de vigência o FUNDEB d everá atender a totalidade d as m atrículas
97
da e ducação básica . Assim, dentro de tal prazo, as novas rec eitas vincula das ao
FUNDEB o in tegrarão definitivament e.
O S enado in troduziu alteraçõ es com o fim de me lhorar a sistemática do FUNDEB
em relação ao FUNDEF. As proposições mant idas pela Câmara dos Deputado s visam
assegurar o valor re al da complementação da União, um valor a luno-ano ma is justo e a
melhoria da qualidade do ens ino. Verifica -se, inclu sive, a previsão de que qualquer
manobra da União para descumprir as regras de compleme ntação est abelecidas
caracteriza crime de responsabilidade da autoridade competente. Caso seja o
Presidente da República, pode rá ocorrer o processo de impeachment.
Pode-se dizer que g rande parte da redação da P EC do FUNDE B aprovada pelo
Senado signif icou uma melhoria na técn ica legislativa e uma implementação integral
mais rápida do FUNDEB, d e forma que a Ca sa Le gislativa deu uma co ntribuição pa ra o
aperfe içoamento da Pro posta de Emenda Con stitucional. Tais alte rações f oram
aprovadas pela Câmara dos Deputa dos, de forma que estão pre vistas na E C nº 53/06
(Quadro 10 apresentado no Anexo).
Duas a lterações propostas pelo Senado, não apro vadas pela Câ mara dos
Deputado s, merecem ser ana lisadas.
O Senado in seriu uma alteração no artigo 239 da CF:
Art. 239. A arrec adação dec orrente das contribuiç ões para o Pr ogram a de
Integração Social, c riado pela Le i Com plem entar nº 7, de 7 d e setem bro de
1970, e para o Pro gram a de F orm ação do Patrim ônio do Servidor Público,
criado pela Lei Com plementar nº 8 , de 3 d e de zembr o de 1970, p assa a
financiar, n os ter mos que a lei dispus er, o program a de s eguro-des em prego, o
abono de que trata o § 3º deste art igo, a qualif icação e a educação profissional
do trabalhad or e a ed ucaçã o infantil e pr ofiss ional de s eus depen dentes.
Com a muda nça sugerida, as re ceitas decorrentes da s contribuições para o
Programa de Integraçã o S ocial (PIS) e para o Programa de Formação do Pat rimônio do
Servidor Pú blico (PASEP) pode riam financiar programas de qua lificação e de educação
profissiona l do tra balhador, bem como a educação infantil e prof issional de seus
dependen tes. Entretanto, tal alte ração não p rosperou no texto final da EC nº 53/06, haja
vista a rejeição pela Câma ra dos Deputados.
Acredita-se que a ú ltima Casa Legislativa a discu tir a Emenda Constitu cional não
se co nvenceu d as vantagen s, para o trabalhador, da destin ação das receita s do PIS e
98
do PASEP , que atualm ente financiam o programa do se guro-desemprego e o ab ono
anual para aquele s que re cebem até dois salários mínim os mensais, nos termos do
artigo 239 , § 3º da CF, para o f inanciamento de programas edu cacionais.
Em relação à criação do FUNDE B, o Senado coloco u em risco o siste ma de
financiament o da educação básica através d e f undos e, conseqüe ntemente, a
qualidade do ensin o público, ao propor a f ragmentação de recursos.
A reda ção dada
pelo Senad o ao artigo 60 do ADCT p revia:
Artigo 60 -
§ 6º Na distribuiç ão dos r ecursos a que se refere o inciso II do caput deste
artigo, f ica assegur ado q ue os recursos m unicipais sem pre se aplicarão no
ensino f undam ental e na e ducação infant il e os rec urs os estadu ais, no ensi no
fundam ental e médio, em quaisquer d e suas m odalidades .
Tal m odificação é incompatível com os e ntendimentos ocorridos entre os
representan tes dos m ovimentos educacion ais, o Ministério da Educação e
representan tes de ou tros se tores do Estado e da so ciedade, p ois p revaleceu o projeto
quanto à nece ssidade de criar um único fundo para financia r toda a educação básica.
A separação entre os re cursos estadua is e os recursos municipais a pós a
composiçã o dos Fun dos, em que pesem os argume ntos contrá rios (MARTINS, 2006),
retira d o FUNDEB a caracte rística da cooperação f inanceira entre os entes fed erativos
para a man utenção dos diferen tes n íveis d e ensino e, c onseqüentem ente, prejudica o
propósito de universalizar a edu cação básica. Ca so a redação aprovada pelo S enado
prevalecesse , tudo indica que e xistiriam três f undos, um para cada nível de e nsino da
educação básica.
A referida alteração prejudicaria o s Municípios e, conseqüent emente, a ed ucação
pública, pois a Tabela 7 (p. 60) d emonstra que a m aior e xclusão em relação à
educação básica refere-se à educação infantil (apenas 7.438.315 criança s são
atendida s e o universo é d e 23.141.413 ), cuja competên cia exclusiva é dos Municípios
(artigo 211, § 2º da CF) .
A separação entre os recursos es taduais e municipais, ainda que por nível de
ensino, lim itaria a a tuação dos Municípios que ap resentam d ifícil situação f inanceira e já
dependem de rec ursos do FUNDEF para manter o ensino fun damental que
municipalizaram irresponsavelmen te (na m édia naciona l, 4 0,97% dos recursos do
FUNDEF receb idos pelos Municípios não são municipa is).
99
Há uma expectativa em relação ao novo Fundo : acredita-se que o FUNDEB será
o mecanismo que possibilita rá a dim inuição do déficit público relativo à ed ucação
infantil (Tabela 7 – p. 60). Felizmen te não prevalece u a divisão de recursos proposta
pelo Senad o, que compromete ria os avanços esp erados nesse n ível de ensino.
Não obstant e o ônus que o ensino médio h oje significa p ara os Estados e a
imprudênc ia das adm inistraçõe s públicas mu nicipais que, ao assumirem a gestão do
ensino fundamental não avaliaram os problemas futuros, o que es tá em jogo é o fu turo
e a qua lidade da educação básica bra sileira. Caso não haja cooperaç ão técnica e
financeira entre os entes federa tivos, o d éficit ed ucacional bra sileiro dificilmen te será
superado.
Ressalte-se que a propos ta d o Se nado e ra con trária às diretrizes gerais para o
financiament o d a educação previstas no Plano Nacional de Ed ucação (Lei nº
10.172/01 ). O Plano contempla a p romoção do federalismo em ma téria educaciona l,
através do aprimorament o contínuo do regime de colaboração. A divisão de recurso s
estaduais e municipais é incom patível com a idéia de pacto federa tivo cooperativo.
Os p rincípios c onstituciona is que regem a ed ucação (artigo 2 06 d a CF), bem
como a distribuição de c ompetência s em matéria de ensino, fixada constitucionalmente
(artigo 21 1 da CF), determ inam que os en tes fed erativos deverã o organizar os seu s
sistema s de ensino em regime de colaboração.
Desta forma, com o a po lítica d e financiamento da educação através de f undo s
tem o fim de equilibrar as diferenças existentes no pa ís, inclusive aquelas existentes
entre o s próprios entes f ederativos, co nforme já d iscutido no capítulo 1, a adoção de um
único fu ndo e ra necessária p ara cam inhar rumo à universali zação da educação básica
e evitar que a situaçã o e ducacional n o pa ís se a gravasse ain da m ais, pois é evidente
que os Municípios depe ndem da cooperação fin anceira d os demais en tes federativos
para manterem o ensino fundamental mun icipalizado e ampliare m as vagas na
educação infantil.
O problema foi superado, haja vista que a Com issão E special da Câmara dos
Deputado s, constituída para discutir a P EC d o FUNDEB, e mbora tenha re conhecido as
importantes c ontribuições do Senado , logo vislum brou os riscos decorren tes da red ação
100
dada ao a rtigo 60, § 6º do A DCT. Veja a s in formaç ões disponibilizadas n o porta l da
Secreta ria de Educação Bá sica do Ministério da Edu cação:
A P EC já foi apro vada na Câm ara e, depois disso, m odificada pelo Sen ado.
Com isso, há necess idade da Câm ara ratificar essas alterações para q ue o
fundo possa ser aprovado. Depois da prom ulgação d a PEC, o governo env iará
ao Co ngresso a lei de regulam entação do F undeb. A relatora, dep utada Iar a
Bernardi ( PT- SP), consi derou as c ontribuiç ões feit as pelo Senado satisfatór ias
para o aperf eiçoam ento d a m atéria. Para apress ar a tram itação da PE C, a
deputada apres entou nesta terç a-feira um relatório prelim inar, que mantém o
texto apro vado pel o Sen ado praticam ente na íntegra, corrigindo apenas a
redação do parágraf o 6 º d o ar tigo 60 do Ato das Dis posições Cons titucionais
Trans itórias (ADC T). A redação d o p arágrafo do sub stitutivo do Sena do daria
mar gem à c riação de três fundos, c ontraria ndo a idéia de um único f undo para a
educação bás ica. “Com as m odificações f eitas pelo Se nado, cons idero o
trabalho melhorado, a perfeiçoa do e pro nto para ir a plenár io”. Afirm ou Iara
Bernardi. (d isponível em : www.portal.m ec.gov. br
– acess o em 09-10-2006)
A Câmara dos Deputado s re jeitou a red ação d ada ao artigo 60, § 6 º do ADCT,
pois, prevalece ndo tal sistemá tica, haveria a fra gmentação do Fun do, e o propó sito
mais im portante do FUNDEB, a unive rsalização da educaçã o básica , estaria
comprometid o.
Assim, foi criado, através da EC nº 53/06, o Fundo de Manutenção e
Desenvolviment o da Educação Básica e de Valo rização dos Profissionais da Educação
– F UNDEB. As questões relacionadas com a organização do s Fundo s, a distribu ição
proporcional d e seus recurso s, as diferen ças e ponderações qua nto ao valor an ual por
aluno entre e tapas e m odalidades da educação básica e tipos de est abelecimento de
ensino, a fo rma de calcular o valor anua l mínim o po r aluno, a f iscalização e o controle
dos Fundos e a valorização d os prof issionais da edu cação básica deverão se r
disciplinad as pela lei que regulam entará o FUNDEB.
Todavia, o Presidente da Re pública preferiu e ditar Med ida Provisória a e nviar
projeto de lei ao Congresso Nacio nal. O caput do a rtigo 6 2 da CF prevê “em ca so de
relevância e urgência, o P residente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força d e lei, devendo subm etê-las de imed iato ao Congresso Nacion al”. Ao que
tudo indica , o Chefe do Execu tivo enten deu que os requisitos c onstituc ionais (urgência
e rele vância) est avam presente s e decidiu regula menta r o Fundo através de Me dida
Provisória.
101
Tal e spécie normativa, cujo uso e xcessivo pelos Ch efes do Executivo n os últimos
anos tem sido objeto de criticas no meio jurídico, uma vez que gera in segurança jurídica
e caracteriza exceção a o Princípio da Legalidade (MELLO, 1 998; SILVA, 2 000;
MORAES, 2006), entra em vigor co m fo rça d e lei, m as depende de ulterio r a provação
do Co ngresso Nacional. Nã o se pod e af irmar, porta nto, que as disposições editadas
pelo Pre sidente da Rep ública pre valecerão integralm ente, haja vista a possibilida de de
alteração por qua lquer uma das casas legislativas.
Conside rando a na tureza jurídica d as Med idas Pro visórias que, e mbora n ão
sejam leis e dependam de aprovação pelo Pode r Legislativo, entram em vigor com força
de lei, verifica-se que as regras a cerca do FUNDEB já estã o em pleno vigor. De sta
forma, no presente trabalho s erão analisad os alguns aspectos da nova es pécie
normativa que re gulamenta a EC nº 53/06.
A MP nº 339, de 2 8/12/2006, regulamenta o a rtigo 60 d o ADCT. Nota-se que
muitas d as disposições são repetições do texto da E C nº 53/06. A Me dida Provisória
trata d a composiçã o finance ira dos Fundos, da comp lementação da Uniã o, da
distribuição dos recursos, da transferê ncia e gestão dos recursos, da utilização dos
recursos e do controle social do s recursos.
Os artigos 45 e 46 da MP n º 339/06 estabelece m que nos meses de jane iro e
fevereiro d e 20 07 o FUNDEF continu a a vigorar e a partir d e 01 /03/2007 será
implementa da a nova sist emát ica de f inanciament o da educação bás ica (FUNDEB),
respeitado o período de tran sição para implantaçã o integral do no vo Fu ndo. Assim,
entende -se que os Estados e o Distrito Federal deverão criar o FUNDEB até março de
2007.
Quanto às fontes d e receitas dos Fundos, a Medid a Provisória re pete as
disposiçõe s da E C n º 53 /06 (20% da rece ita do s im postos já mencion ados) e vincula
expressament e a s receitas da divida ativa tributá ria relativa aos impostos vinculados
aos Fundo s, bem como de juros e mult as eventualmente in cidentes.
A respeito da u tilização dos recursos, a no rma regulamentadora estabelece que
os Esta dos, o Distrito Fe deral e o s Municípios deverão aplicar os recursos, n o exercício
financeiro em que lhes f orem creditados, em a ções consideradas como de manutenção
e de senvolvimento do ensino p ara a educação básica pública , confo rme disposto no
102
artigo 70 da Le i nº 9.394/96 (artigo 21). A Medida Provisória veda, expressa mente, a
aplicação dos re cursos do s Fundos no f inanciamento das despesas n ão co nsideradas
(pelo artigo 71 d a Lei n º 9.394/96 ) como de manuten ção e desenvolvimento da
Educa ção B ásica (artigo 23). Po rtanto, quanto às d espesas p róprias e impróp rias com
os recurso s educacionais, n ão há novidade, prevalec em as regras da LDB.
Em re lação à comp lementação da União para os Fundos, a e spécie no rmativa
estabelece que a União c omplementará os recurso s sempre que, em cada Estado e no
Distrito Federa l, o valor por aluno não a lcançar o mínim o definido nacionalme nte, que
será f ixado de forma que a complement ação fed eral não ultrapasse o s valores previstos
na EC nº 53/06. Quanto à distribuição de recursos, verifica-se que o FUNDEB abrange
toda a educa ção básica, de f orma que a distribuição de recursos efetiva-se at ravés de
ponderações entre diferentes e tapas, mo dalidades e tipos de estabe lecimento. Essa s
questões se rão abordada s no próximo item, que contemp la uma análise sobre os
avanços e as limitações do no vo Fundo.
A MP que regulamenta a EC nº 53/06 estabelece algumas regras n ovas sobre a
fiscalização do s recursos do FUNDE B. E spera-se que com as mudanças os Conselhos
sejam mais atuante s, pois o controle da aplicação de recu rsos na educação é
imprescin dível para supe rar os p roblemas que afetam a educação básica brasile ira. A
legislação de 1996 criou o Conselho de Acompanhamen to e Controle Social, com o fim
de fisca lizar a aplicação de re cursos do FUNDEF, ma s, na prática, a atuação dos
Conselho s n ão tem apresentado os resultados esperado s (GUIMARÃES, 2004). A
análise d os relatórios de a uditoria do TCESP, cu jos resultado s serão apresent ados no
próximo capítulo, demonstra a f rágil a tuação dos Conselhos Municipais ligados à
educação .
Para o acompanhamento e o controle social sobre a distribuição, a transferência
e a a plicação dos recursos dos Fundos, a nova regra estabelece a criação de
Conselho s em nível f ederal (com no m ínimo 14 mem bros), em nível est adual (com no
mínimo 11 membros) e em n ível municipal (com no mínimo 8 mem bros)
A m udança na composição do s Conselhos incumbidos de acom panhar e
controlar a aplicação de recursos do Fundo visa a ssegurar au tonomia aos seus
103
membro s, que nã o serã o remunerados e desempenha rão a tividade de relevante
interesse social (artigo 24 da MP nº 339/06).
Observe-se que o artigo 26 da MP nº 33 9/06 prevê a competência dos Tribu nais
de Con tas quanto ao c ontrole dos recursos de que trata o artigo 212 da CF, decla rando
expressament e a importância da Inst ituição na fiscalização da aplicação d os recu rsos
educacion ais.
Outra d isposição da MP nº 339/06 que merece referência é o artigo 35: “O
Ministério da Educação deverá rea lizar, em cin co anos contados da vigência dos
Fundo s, fórum nacional co m o objetivo de avaliar o f inan ciamento da educa ção bá sica
nacional, co ntanto com repre sentantes da Uniã o, dos Estados, do Distrito Fe deral, do s
Municípios, d os trabalhadores da educação e de p ais de alunos”.
Aguarda-se que o governo federal, através do Ministério da Educação , lidere o
processo de a companhamento e ape rfeiçoamento da nova f orma de financiame nto da
educação básica brasileira, articulando medid as de cooperação entre os entes
federado s, com a participação das diferente s classes rep resentativas da educação. T ais
medidas são e ssenciais para alcança r o equilíbrio federativo em matéria educaciona l e
melhorar a qualidade da educa ção básica brasileira.
Desta f orma, o FUNDEB, a pós anos de debates, foi criad o e em bre ve será
implantado. Não obstante a atualidade da nova sistem ática de f inanciamento d a
educação básica pública, é p ossível, considerando a s perspectivas resu ltante s das
discussõe s que antecederam a criação do n ovo Fundo, re gistrar alguns avanços e
limites do novo sist ema de fin anciamento da edu cação básica.
2.3.2 O FUNDEB: Avanços e Limites
Nota-se uma grande expect ativa em relação ao novo Fund o (LI MA, 2006;
FERNANDES, 2006), uma vez que o ace sso à edu cação básica no B rasil aind a é u m
desafio (Ta bela 7 – p. 60). Entretanto, deve-se reconhe cer que a criação do FUNDE B
tornou -se necessária, mas, por si só, nã o será suficiente para sanar os problemas
educacion ais do p aís e prop orcionar o cum primento integral dos princípios
104
constitu cionais rela tivos à edu cação. T rata-se de u m passo rumo a os p ropósitos de
universalização d a educação bá sica e de equilíbrio da educação nacional.
Guima rães (20 04), ao disserta r sob re os proble mas de operacionalização ,
irregularidades e o f uturo d o FUNDEF, e mpresta o Quadro e laborado por Are laro e Gil,
em 2003, que consubstan cia as principais expectativas em relação ao novo Fundo
(GUIMARÃES, 2004, p. 208). No presente trab alho, com base nos p ontos registrad os
no referido Quadro e com o fim d e comparar o FUNDE F e o FUNDEB , apresenta-se o
Quadro a seguir:
FUNDEF FUNDEB
Não há recur sos novos vinculados à
manutenç ão e ao dese nvolv imento do ensi no -
artigo 212 caput da CF
Não há r ecursos no vos vinculados à
manutenç ão e ao desen volvim ento do ensino -
artigo 212 caput d a CF -, m as os recursos que
compõem o Fundo são ampliados
10 anos de vigência 14 anos de vigência
União s ó c omplem enta cus to d o e nsino
fundam ental
União com plem enta custo da educação básica
Decreto Fed eral def ine o va lor naciona l m ínimo
aluno-ano que de term ina a com plem entação
federal
O valor nacional m ínim o aluno- ano res ulta da
complem entação federa l pr é-estabel ecida
constituciona lmente
Abrange ens ino fund am ental regular Abrange educ ação b ásica
Não estabelece piso sa larial naciona l para os
profiss ionais do m agistério público
Prevê a fixação de p iso sal arial naci onal para os
profiss ionais do m agistér io público da educ ação
básica
60% dos rec ursos do Fundo são des tinados ao
pagamento dos profess ores do ensino
fundam ental
60% dos rec ursos do Fundo são dest inados ao
pagamento dos profissionais do m agistéri o da
educação bás ica
Estados, D istrito Fe deral e Municíp ios devem
destinar, no m ínimo, 60% dos recursos a que se
refere o artigo 21 2 caput da C F ao ens ino
fundam ental
Estados, Distrito Federal e Mu nicípios devem
aplicar os recur sos a que se r efere o artigo 212
caput d a CF de acordo c om a com petência
constituciona l, respeitada a sistemática do
Fundo
Quadro 7 Comparação entre FUNDEF e FUNDEB
Fonte do s dados: EC nº 14/96 e EC nº 53/06
105
O te xto d a Emenda Const itucional que cria o FUNDEB indica que a vincula ção
constitu cional de recursos à educa ção foi ma ntida (a rtigo 212 da CF), mas houve u ma
amplia ção de receitas vinculadas ao Fundo (Qua dro 10 em anexo).
Quanto à vigência, o FUNDEB tam bém tem prazo pré-estabelecido para se
auto-e xtinguir (14 anos a partir da p romulgação da E C 53/06). O a rtigo 4 9 da MP nº
339/06 d ispõe que os Fun dos terão vigência a té 31 /12/2020, assim trata-se d e mais
uma fase t ransitória para o financiam ento da educaçã o básica brasileira.
A co-respo nsabilidade da Un ião, do pont o d e vista f inan ceiro, passa po r algumas
mudanças significa tivas. A complementa ção mínima passa a ser f ixa – em valores até o
final d o terce iro ano de vigência d o Fun do e e m 10% do total dos recursos que
compõem o Fundo a partir do seu quart o ano de vigência – implicando em evidente
amplia ção de recursos f ederais. Ve rifica-se também que a E C nº 53/06 veda
expressament e a utiliza ção, pelo governo federal, de receitas d o salário-ed ucação para
a comp lementação dos Fu ndos. Ent retanto, a União p assa a compleme ntar o s custos
de toda a edu cação básica e não apenas do en sino f undamental, com o o corria com o
FUNDEF.
A complementa ção f ederal continu a vinculada aos Fundo s estaduais que não
alcança rem o valor mínimo p or a luno d efinido naciona lmente. A novidade é que até
10% (dez p ercentuais) dos recursos referentes à complement ação da Uniã o po derão
ser distribu ídos pa ra os Fund os por m eio de program as dire cionados pa ra a m elhoria
da qualidade da educação, na forma da lei.
Assim, a complementação da União passa a ter do is critério s: um p rimeiro,
principal e o brigatório, que é a cudir os E stados em que n ão se atinja o valor mínimo
nacional po r a luno (no mínim o 90% da comp lementação fede ral); e um secu ndário,
facultativo, que é a distribuição d e no má ximo 10% dos recu rsos referentes à
complemen tação p ara os Fundos dos Estados que ap resentarem programas de
melhoria da qua lidade da educação básica. Dest a form a, Estado s que , pe la sistemát ica
anterior, jama is re ceberiam complementação da União, como o Esta do d e Sã o Paulo ,
poderão ser contemplados com recursos federais.
No que se refere à fixaçã o do custo-a luno, a nova siste mática de f inanciamento
da educa ção básica apres enta a vantagem de que a determ inação do valor mínimo
106
nacional por a luno fica me nos vulnerável à program ação orça mentário-financeira d o
Ministério d a Fazen da. Conform e já discutid o no presente capítulo, na sistemática
anterior o cus to-aluno n acional determ inava os valore s da compleme ntação da União e,
por tal razão, duran te tod a a vigência do FUNDEF, f icou muito abaixo de um valor
107
Verifica-se, porta nto, que a f ixação do custo aluno mínimo defin ido
nacionalmen te permanece, como nã o p oderia ser diferente, vinculada a diretrizes
financeiras do governo federal, mas de saparece a excessiva d iscricionarieda de do
Presidente da Repúb lica, permitida p ela legislação acerca do FUNDEF, na fixação de
tal valor. Ao que tud o indica, a sist emática ad otada pela n ova le gislação federal será ,
ao menos, um indicador da realida de educacional bra sileira.
A expecta tiva quanto à abrangência d o FUNDEB, ap ós correções n a primeira
proposta de Emend a Constituc ional encam inhada pelo Execut ivo f ederal (que excluía
as creches), f oi a tendida, haja vista que o novo Fundo f inancia toda a educação básica
presencia l (creche, pré-e scola, en sino f undamenta l, ensino m édio, educa ção especia l,
educação indígena e quilombola; educação de jovens e adultos). O artigo 10 da MP nº
339/06 disp õe:
Artigo 10 – A distribuição p roporcional de recursos do s Fundos levará em conta
as seguintes diferenç as e ntre etap as, m odalidades e tipos de es tabelecim ento
de ensino da educaç ão básica:
I – creche;
II – pré-es cola;
III - séries inicias do ens ino f undam ental urbano;
IV – séries i niciais do e nsino f undam ental rural;
V - séries f inais do e nsino fundam ental urbano ;
VI – séries f inais do ensino f undam ental rural;
VII – ensino f undam ental em tem po integral;
VIII – ens ino médio ur bano;
IX – ensino m édio rura l;
X – ensino m édio em tem po integral;
XI – ensino m édio int egrado à e ducação pr ofission al;
XII – educ ação espec ial;
XIII – educ ação indíge na e quilom bola;
XIV – educaç ão de jo vens e ad ultos com avaliação no proc esso; e
XV – ed ucação de j ovens e adu ltos int egrada à educ ação profiss ional de nível
médio, com avaliação no proc esso.
A EC nº 5 3/06 dispôs que os perce ntuais máximos de apropriação de re cursos
dos Fundo s pelas diversas etapas e mo dalidades da educação b ásica deveriam ser
disciplinad os por lei. A MP nº 339/06 e stabeleceu o s seguintes f atores de ponderação
(artigo 10, §§ 1º, 2º e 3º e artigo 1 1):
- Fator um , para a s séries iniciais do ensino fun damental urba no, cujo valor esta dual por
aluno- ano não p oderá ser inferior ao praticado em 2006 no âmbito d o FUNDEF (artigo
32 da MP nº 339/06). Tal f ator será refe rência para a p onderação entre diferentes
etapas, moda lidades e tipos de estabe lecimento de en sino;
108
- A pon deração entre as demais etapas, m odalidades e tipos de estabelecimento será
resultado da multiplicação do fator de referência por u m fator específ ico fixado e ntre
0,70 (setenta centésimos) e 1 ,30 (um inteiro e trin ta centésimos);
- A apropriação d e recursos pela educação de jo vens e adultos observará, no â mbito d e
cada Estado e do Distrito Fe deral, o percentual máximo de 10% (dez pe rcentuais) dos
recursos d o respectivo Fundo.
A Medida Pro visória d ispõe sobre a Junta de Acom panhamento dos Fundos, que
deverá: especificar anualmen te as p onderações aplicáveis à distribuição pro porcional
dos recursos en tre dif erentes etapas, modalidades e tipo s d e esta belecimento de
ensino da e ducação básica; f ixar o limite prop orciona l de apropriação de recursos pe la
educação de jovens e adultos; fixar a parcela da complement ação da União a ser
distribuída para os Fundos por me io de programas d irecionados para a me lhoria da
qualidade da e ducação bá sica, b em como respectivos critérios de distribuição. T ais
deliberaçõe s deverão ter a forma de Resolução publicada no Diário Oficial d a União até
o dia 3 1 de ju lho de cada e xercício, para vigência no exercício s eguinte (artigos 12 e
13).
A Junta de Acompanhamento será composta po r um representante d o Ministério
da Educação, que a presidirá , u m representan te do CONSED e um repre sentante da
UNDIME, cuja função, cons iderada de relevante inte resse público, não se rá
remunerada. Entret anto, os memb ros, qua ndo convocados, f arão jus ao cu steio da s
despesas com transportes e diárias (artigo 12 da MP nº 339/06).
A MP nº 33 9/06 apresenta, em seu a nexo, fórm ulas para calcular: o valor anu al
por aluno ; a complementação da União e o valor anua l mínimo por aluno definido
nacionalmen te; a distribuição d e recursos ent re o Distrito Federal, os E stados e seus
Municípios. Ressa lte-se que até a conclusão do p resente trabalho as n ormas para a
operaciona lização do novo Fun do ainda não haviam si do implementad as.
Os recursos do FUNDEB atenderã o a todas as etapas e modalida des da
educação básica, ao contrário do FUNDEF, que abrange apena s o ensino f undament al
regular. E ntretanto, como se verá a seguir, tudo indica que o no vo Fundo será
insuficiente para assegurar o ace sso de todos à edu cação básica.
109
Outra questão apresentada n o Q uadro 7 é a fixação do piso salarial profissional
para os p rofissionais do magistério público da educação básica. A legislação que trata
do FUNDEF não f ixou tal p iso, e a EC nº 53/ 06 disp ôs expressamen te sobre a
obrigatoriedad e de fixá-lo através de lei e specífica. A MP nº 339/06 estab eleceu que n o
prazo de um ano conta do da s ua publicação o Po der Púb lico deverá f ixar, em le i
específica, piso salarial prof issional nacional p ara os profissionais do m agistério público
da educa ção básica (artigo 41).
Aguardava-se que a Emenda Con stitucional que cria o FUNDEB destinas se, no
mínimo, 80% (oitenta percentuais) dos recursos do Fund o para o pa gamento do s
profissiona is da educação básica (GUIMARÃE S, 2004 ). Entretanto, ela manteve a
utilização obrigatória de no mínimo de 60% (sessenta pe rcentuais) dos recurso s anua is
totais dos Fundos para pagamento dos prof issionais do m agistério da educação básica
em efetivo e xercício. A MP nº 339/06 def iniu os requisitos legais p ara o cu mprimento da
disposição co nstitucional:
Artigo 22 – Pe lo m enos sess enta por cent o dos r ecurs os anu ais t otais dos
Fundos ser ão destinad os ao pag amento da rem uneraç ão d os profis sionais do
magis tério da educ ação bá sica em efetivo exercíc io n a rede públ ica.
Parágrafo ú nico – Para os f ins do disp osto no c aput, c onsidera- se:
I - r emuneração: o total de pagam entos devidos aos profis sionais do magistério
da educaçã o, em decorrência do efetivo exerc ício em cargo, em prego ou
função, integr antes d a estr utura, quadr o ou tab ela de s ervidores do Estad o,
Distrito Feder al ou M unicípio, confor m e o caso, inc lusive os encargos sociais
incidentes ;
II - profissionais do m agistério d a educaç ão: doc entes, profiss ionais qu e
oferecem suporte pedag ógico direto ao exer cício da docência, incluindo-se
direção o u adm inistraçã o escolar, planejam ento, inspeç ão, s upervisã o,
orientação educacion al e coorde nação ped agógica ; e
III – efetivo exercício: atuação efeti va no desem penho d as atividades de
magis tério previstas no inciso II, associada à sua regular vinculaçã o contratual,
tempor ária ou estatutár ia, com o ente govern am ental q ue o rem unera, n ão
sendo d escarac terizado por ev entuais afastam entos tem porários prev istos em
lei, c om ônus para o empregador , que não im pliquem r ompimento da r elação
jurídica exist ente.
A EC nº 14/96 prevê a vinculação de recursos à remuneração de prof essores em
efetivo exercício no magistério e a EC n º 5 3/06 utiliza a expressão “profissionais do
magistério da educação básica em efetivo exercício”. A n orma regulamentadora definiu
quem são tais profissionais que passam a ser contem plados na sistemática de
aplicação d e recursos do FUNDE B.
110
Por fim, co nsiderando o Quad ro 7, em relação ao s recursos do FUNDEB , 10 0%
(cem pe rcentuais) devem ser aplicados no financ iamento da educação b ásica,
abrangida s todas a s suas etapa s e modalidade s, respeita das as pond erações p revistas
em lei, já me ncionadas.
No que se refe re à vin culação prevista no artigo 21 2 da CF, os recursos devem
ser aplicad os, respeitada a sistem ática do novo Fun do, de acordo com as compet ências
de cada ente fe derativo, definidas constitucionalmente (Municípios: ensino f undament al
e e ducação infantil; Esta dos: ens ino mé dio e en sino fundamenta l; Un ião: apenas
complemen ta os F undos). Assim, nã o há ma is limite m ínimo de aplicação f ixado
constitu cionalmente para as diferentes etapas da edu cação básica, co mo ocorre c om a
EC nº 14 /96 (60 %, no m ínimo, dos recursos do artigo 212 da CF de vem se r aplica dos
no financiam ento do ensino fun damental).
No pre sente trabalho já foi registrado que a sistem ática do FUNDEF, ao priorizar
o e nsino f undamental, prejudicou as demais et apas d e e nsino. Os d ados c oletados nos
relatórios do T CESP, a presentados no ca pítulo 3 , demonstram gran des problema s, no
âmbito municipal, decorrentes da vinculação mínima obrigatória pa ra o ensin o
fundamen tal. De sta fo rma, não obstante as limita ções do FUNDEB, é po ssível
reconhecer que o mesm o, em relação a o FUNDEF, repres enta algum avanço rum o à
universalização d a educação bá sica.
A a nálise do Quad ro 7 indica que a Em enda Con stitucional que criou o FUNDE B
melhora, em certos a spectos, a sistemática de f inanciament o da educa ção através de
fundos, p ois algumas dist orções oriu ndas do FUNDEF - como a des-resp onsabilização
da União em relação à ed ucação b ásica, o baixo valo r alun o-ano f ixado n acionalmente,
o n ão-atendimento de joven s e adultos p elos Fundos e a priori zação d o en sino
fundamen tal em de trimento d e o utras etapas d a e ducação básica -, a o que tudo indica,
serão co rrigidas.
Todavia, lim itações persist irão, po is o Fundo continua a ser provisório,
contemp la a vinculação de um m ontante maio r de recursos f ederal, estadu al e
municipal, ma s, por outro lado, é responsável pelo financiame nto de todas as etapas e
modalidade s da educação b ásica. Desta f orma, ainda que a que stão seja mu ito atual e,
conseqüent emente, não existam n úmeros concre tos sob re a ope racionalização do
111
Fundo, é possível preve r, co nsiderando a e xclusão educacional present e no Brasil, que
o FUNDEB n ão será suficiente pa ra garantir o acesso de todos à educa ção básica.
Segundo dado s do Ministério da Educação, 48.100.000 (quaren ta e oito milhões
e ce m m il) estu dantes serão ben eficiados após o qua rto a no de vigência do FUNDEB,
sendo: cerca de 8 60.000 (oitocentos e sessenta m il) d e creches; cerca de 4 .100.000
(quatro milhões e cem mil) d e pré-escola; cerca de 34.100.000 (trinta e quatro milhões
e cem mil) de ensino fundamental; cerca d e 9.000.000 (nove m ilhões) de en sino médio
(disponível em www.mec.gov.br
acesso em 11/12/2006).
Segundo d ados do INEP (20 06), o u niverso d e alu nos em relação à e ducação
infantil é de 23.141.413 (vinte e t rês m ilhões, ce nto e quarenta e um mil e qua trocentos
e treze) c rianças, sendo que o n úmero d e crian ças, e m idade escolar (0 a 06 anos),
excluídas é signif icativo (1 5.703.098 – quinze m ilhões, setece ntos e três m il e noven ta e
oito).
Em relação ao ensino mé dio, embora o d éficit se ja menor do que na educa ção
infantil, verifica-se, pelo s números do INEP (2006), que o tota l, considerando a
população de 15 a 17 anos, é de 10. 702.499 (dez milhões, setecentos e dois mil
quatrocen tos e noventa e n ove) estud antes e apenas 33,3% são atua lmente atendidos
pelo ensin o médio.
Notam -se as limitações do FUNDEB, pois, p ela previsão do Ministé rio d a
Educa ção, nem mesmo a p artir do quarto ano de vigência , quando e stará plenamente
implantado, será possível assegura r o aces so de todo s os estud antes, em idade
escolarizável, à e ducação bás ica.
Por outro lado, conforme já registrado, o desafio quanto à permanência na
escola e à qualidade do apren dizado, em todos os níveis de ensino, é ain da m aior, haja
vista os índices a present ados pelo Bras il em relação à qua lidade de en sino, à evasão e
à repetên cia escolar (LIMA; DIDONET , 2006).
A un iversalização da e ducação b ásica de qualid ade d epende de um “olha r”
diferente para as questõ es educa cionais, especialme nte por parte d o governo f ederal
que aprese nta melhor e strutura financeira e adm inistrativa. A coop eração
administrativa, té cnica e finance ira entre o s en tes federa tivos, a vontade política de
aperfe içoar a sistemática d e financiamento após a sua implementação e o efetivo
112
combate aos d esvios d e recursos e ducacionais, seja a través da fiscalização realizada
por entidades competentes, como o T ribunal de Contas e o Ministério Público, ou
mediante o controle social, tamb ém são imprescindíveis.
Luiz Araújo registra:
Portanto um novo Fundo é necessário. Este dev e engl obar to da e ducação
básica; deve apresentar u m m aior aporte de recurs os e um novo pa pel da
União no fin anciam ento da e ducação bás ica; es tabelecer uma difer enciação
entre níve is e m odalida des que indu za à elev ação m ais acelerada das
matr ículas dos que estão m ais descobertos e nas regiões e s egm entos sociais
mais excluídos; es tabelece r, tam bém , um c usto-aluno baseado em patam ares
desejáveis de qualida de educacional e de potenciali dades econôm icas de
nosso país. Um novo Fundo que aprofun de a dem ocratização da gest ão
pública por m eio de um maior controle da socie dade sobre a gestão dos
recursos do fundo público. Porém , o novo Fundo será insuficiente, caso a sua
criação não seja acom panhada de um a prof unda m udanç a nos rum os da
política ec onôm ica conser vadora do atual go verno. O principal i nibidor em vigor
ao cum prim ento das m etas do Plano Nac ional de Edu cação é a persistênc ia do
ajuste estr utural do Est ado Brasi leiro, inclusi ve com suas políticas focais
derivadas da conce pção emanada dos or ganism os internac ionais e, até a gora,
não revistas pelo no vo governo. ( ARAÚJO, 2006, p. 114-11 5)
Ainda que se reconheça m os a vanços do FUNDEB em rela ção ao FUNDE F, já
registrados no p resente tra balho, constata-se que, diante do grande de safio que a
educação básica representa para o Estado bras ileiro, limitações persistirã o, de forma
que no vas açõe s deverão ser implementada s com vista s a c oncretizar o id eal d a
educação básica de qualidade para todos.
Nas discussõ es sobre a criaç ão do n ovo Fun do, a ne cessidade de a mpliar as
receitas públicas para aplicação na edu cação básica f oi consenso (DIDONET, 2006;
PINTO, 2006). Entretanto, os registros d o Tribu nal de Contas do Esta do de São Paulo
demonst ram que, paradoxalmente, os recu rsos já d isponíveis para o ensin o são m al
geridos e, conseqüentemente, desp erdiçados, confo rme será aborda do no capítulo 3.
113
3 - A aplicação de recursos da Educação pelos
Municípios após a implementação do FUNDEF:
as constatações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo
114
3.1 O Tribunal de Contas: competências constitucionais
O T ribunal de Contas a uxilia o P oder Legislativo n o co ntrole extern o da s
entidade s da Administ ração Direta (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e
Indireta (Autarquias, Fun dações, Empresas Púbica s e So ciedades de Economia Mista),
bem como de qualquer pessoa f ísica ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre d inheiros, bens e valores púb licos (artigo 70
da CF). A Instituição possui autonomia administrativa, pois, embora auxilie o Poder
Legislativo, nã o está subo rdinada a ele.
A Ca rta de 1988 estabelece que o Tribunal de Co ntas da União (TCU), co m sede
no Distrito Fede ral, é in tegrado por nove ministros e tem a funçã o de auxiliar o controle
externo a cargo do Congresso Na cional (artigos 71 e 73 da CF).
Os Ministros do TCU devem se r brasileiros, com mais de trinta e cinco e meno s
de sessenta e cinco anos de idade, idoneid ade moral, reputaçã o ilibada, notório s
conheciment os jurídicos, contá beis, e conômicos e f inanceiros ou de a dministração
pública, demonstrados atra vés do e xercício, por m ais de d ez anos, d e função ou de
efetiva at ividade profissional que exija tais conhecime ntos (artigo 73, § 1º da CF).
A escolha d os Ministros do TCU, nos termos do artigo 73 da CF, ocorre d a
seguinte man eira: um terço, pe lo Presidente da Rep ública, com apro vação do Sena do
Federal, sendo dois alte rnadamen te d entre auditores e memb ros do Min istério Público
junto ao Tribuna l, indicado s em lista tríplic e pelo Tribu nal, se gundo o s crité rios d e
antiguidade e merecimento; dois t erços, pelo Congresso Nacional.
O artigo 75 d a CF dispõ e que as normas constituc ionais acerca do TCU
aplicam -se, no que couber, à organização, à co mpo sição e à fiscalização dos T ribunais
de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribuna is e Conselhos de
Contas do s Municípios.
Quanto ao s Municípios, o a rtigo 3 1, § 1º da CF d ispõe que a fisca lização será
exercida median te cont role externo da Câmara Municip al, com o au xílio dos T ribunais
de Contas dos Estados ou dos Conselhos ou T ribunais de Contas dos Municípios, onde
houver. Entretanto, o § 4º do referido artigo veda a criação de Tribunais, Conselhos ou
órgãos de Contas Municipais.
115
Assim, o legislador constituinte manteve os T ribunais ou Conselhos de Contas
Municipais já existentes por ocasião da promulgação da nova Carta, mas proibiu
expressament e a c riação de novos Tribunais ou Con selhos de Co ntas Mu nicipais
(MORAES, 2 006).
Os Estados e o Distrito Federal, at ravés das Constitu ições Estaduais e da Le i
Orgânica do Distrito Fe deral, têm autonomia p ara d ispor sobre os respectivos Tribunais
de Conta s, po rém as no rmas previstas na Constitu ição Federal, cuja suprem acia no
ordenamen to jurídico é inque stionável, devem ser re speitadas. O artigo 7 5, parágrafo
único da CF e stabelece que no âmbito dos Esta dos e d o Distrito Fe deral os Tribuna is
de Contas serão integrados po r sete Conselheiros.
Verifica-se que a Constitu ição Federal que vigora amp liou o con trole e xterno e ,
conseqüent emente, as funções dos Tribunais de Conta s. Cabe à Instituição a
fiscalização de ordem contábil, finan ceira, orçam entária, operaciona l e patrimo nial das
entidade s fiscalizadas (artigos 70 e 71 da CF).
Destacam-se , a partir das disposições do artigo 71 da CF, as se guintes
competência s co nstitucionais dos T ribunais de Contas: fiscalização f inanceira; função
consultiva; f unção informa tiva; função de julgamento; função sancionatória (ap licação
de multa s); função corretiva; fu nção de ouvidor (DI P IETRO, 2000).
Cabe aos Tribu nais de Contas fiscalizar a aplicaçã o d os recursos público s e
julgar as contas d os responsáveis por d inheiros, ben s e valores públicos. A aplicação
de recurso s da e ducação é objeto de f iscalização pela In stituição e o descumprim ento
das d isposições co nstituciona is acerca d os percentu ais mínimos da rece ita resu ltante
de impostos, compreend ida a proveniente de transferên cias, vinculados à manutençã o
e ao desenvolviment o do ensino (artigo 2 12 da CF e artigo 6 0 do ADCT), é mot ivo de
parecer pela rejeição de contas.
Desta f orma, o Tribunal d e Con tas cons titui-se como um importante controlado r
de recursos da educação. A sua m issão constitucional exige, quanto à aplicação d e
recursos da edu cação, orienta ção, fiscalização , aplicação de sanções possíveis e
remessa de documentos para os poderes competentes (Legislativo, Ministério Público),
quando fo r o caso.
116
3.1.1 O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: estrutura e atuação
O Tribunal de Contas do Est ado de São Paulo (T CESP) po ssui, em re lação às
entidade s que est ão sujeitas a sua f iscalização, as m esmas competê ncias que o TCU
(artigo 33 da CE). A Constitu ição do Estado de São Paulo e stabelece que o Tribu nal de
Contas do Es tado, integrado por sete Conselheiros, t em sede n a Cap ital, quad ro
próprio de pes soal e jurisdição em todo o território e stadual (artigo 31).
A qualificação exigida para o cargo de Conselhe iro do TCE SP é a me sma dos
Ministros d o TCU (artigo 31, § 1º CE). Quant o à escolha d os Conse lheiros, a
Constituição Estadual dispõe:
Artigo 31 - § 2 º - Os C onselheiros do T ribunal serã o es colhidos:
1- dois, pelo Governa dor do Estad o com aprovaçã o da Assem bléia Legislati va,
alternadam ente entre os subs titutos de Co nselheiros e m em bros da
Procurador ia d a Fa zenda do Estado junt o ao T ribunal, ind icados por es te, em
lista tríplice, s egundo c ritéri os de antigü idade e mer ecim ento;
2 - qua tro pela As sem bléia Leg islativa;
3 - o últ imo, um a vez pelo G overnador do Estado, e d uas vezes p ela
Assem bléia Legislat iva, alter nada e suces sivam ente.
A Lei Orgânica do Tribunal de Con tas do E stado d e São Pau lo (Lei
Complem entar nº 79, de 14/01/199 3) dispõe:
O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, órgão destinado à fisc alização
contábil, fina nceira, orçam entária, oper acional e patr imonial do Estado e de
seus Munic ípios, auxi liar do P oder Leg islativo no c ontrole exter no, tem sua
sede na cid ade de Sã o Pa ulo e jurisd ição em todo o t erritório esta dual.
De acord o com as norma s constitucionais, o T CESP f iscaliza, além das
entidade s da Administração Indireta e de pessoas físicas ou jurídicas gestoras de
recursos públicos, o E stado e 644 Municípios paulistas, com exceção apena s do
Município de São Paulo, pois n a capital existe o T ribunal de Conta s Municipal.
Os Conselheiros elegem, entre os seus pares, o Presidente, o Vice-Presidente e
o Correged or do Tribunal de Co ntas, com mandatos de um ano, permitida a reeleiçã o
(artigo 1 0 da L C 709/9 3). A composiçã o do TCE SP é a seguinte: Tribuna l Pleno
(composto pelos sete Con selheiros ); Primeira Câmara (comp osta por três Conse lheiros,
à exceção do Pre sidente); Segunda Câmara (comp osta por três Conse lheiros, à
exceção d o Presidente).
117
A Secre taria-Diretoria Ge ral compõe a estrutura d o TCESP e tem como
atribuição presta r apoio técnico e executar os serviços admin istrativos d a I nstituição
(artigo 13 da Lei Complementar nº 709/9 3). Tal órgão, dirigido p elo Secretário - Diretor
Geral, analisa os relató rios de auditoria anuais do s 644 Mu nicípios que estão sob a
jurisdição do TCESP, de f orma que todos os dados relativos às contas anuais
municipais, in clusive em rela ção à aplicaç ão na educação, s ão submetid os ao crivo da
Secreta ria-Diretoria Geral.
O T CESP também possui diretorias d e f iscalização lo calizadas na sede da
Instituição. A Lei Orgânica do Tribunal de Cont as estabelece que o seu funcioname nto
poderá ser de sconcentrado, por unidad es regionais, nos termos do Regime nto In terno
(artigo 6º). A tualmen te, existem 11 Unidades Re gionais vinculad as ao TCESP, cada
qual fiscalizando um grupo de Municípios sob a sua jurisdição.
As Unidades Regionais são as seguintes: Unidade Regional de A raçatuba – UR
– 01 ; Unida de Regiona l de Bau ru – UR – 02; Unidade Regiona l de Camp inas – UR –
03; Unidad e Regional de Ma rília – UR – 04; Unid ade Re gional de Presidente P rudente
– UR – 05; Unid ade Region al de Ribeirão Preto – UR – 06; Unidade Regional de S ão
José do s Campos – UR – 0 7; Unida de Regional de São José do Rio Preto – UR – 0 8;
Unidade Regional de So rocaba – UR – 0 9; Unidade Regional d e Araras – UR – 1 0;
Unidade Region al de Fernandó polis – UR – 11.
Após a realização das a uditorias anuais nos Mun icípios, as diretorias d e
fiscalização situadas na sede da Inst ituição, bem como as Unidade s Regionais,
elaboram relatórios de auditorias. Tais documentos, que consistem em registros de
todos os dados consta tados pelos agentes de fisca lização, sã o instruídos com
parecere s da ass essoria-técnica, inclusive da Secretaria-Direto ria Ge ral e,
posteriorme nte, recebem o pare cer dos Conselheiros, de a cordo com as competê ncias
fixadas no Regimento Interno d o TCESP.
Os Co nselheiros podem decidir das seguintes formas: emissão d e pare cer
favorável à ap rovação da s contas municipa is sem qua lquer ressalva; em issão de
parecer f avorável à apro vação da s contas, ma s com re comendação ou d eterminação
de forma ção de pro cessos a partados para análise de questões e specíficas; em issão de
parecer desf avorável à aprovação das contas municipa is.
118
Quanto à s contas municipa is, ultrapa ssadas todas as fases recursais no âmbito
do T CESP, previstas na Lei Com plementar nº 7 09/93, o s relatórios, acom panhados do
parecer definitivo, são encaminhados à Câm ara Municipal, a quem c ompete
efetivament e a provar ou rejeit ar as contas do Execut ivo Mu nicipal. Caso o parecer seja
desfavorável ou haja proce ssos apartados e indícios de práticas criminosas, bem como
de atos de improbidade adm inistrativa, o respect ivo proce sso é encam inhado a o
Ministério Pú blico para que se jam tomadas as medid as cabíveis.
Ressalte-se que nem todas as fa lhas cometidas pela s m unicipalidades dão
ensejo a parecer pela rejeiçã o das co ntas. Ent retanto, o d escumprimento d os limites
constitu cionais relativos à ap licação de recursos na edu cação (artigo 212 da CF e artigo
60 do ADCT) é considerado pe lo TCESP um “pecado capita l” e, caso o Município
cometa ta l falha , seja por desvios inte ncionais o u por limitaçõe s de ord em técnica ou
orçamentária e financeira, c ertamente as c ontas municipa is rece berão parecer
desfavorável.
Embora o FUNDEF e a nova legislaçã o e ducaciona l (EC nº 14/ 96; L ei n º
9.424/96; Lei nº 9.394/96) tenham regras mais cla ras acerca da aplicação de recursos
no ensino e apresentem novos instrumentos de controle social, os recursos
educacion ais ainda são despe rdiçados e um percentua l significativo de Mun icípios
paulista s tem recebido parecer desfavorável à a provação das contas m unicipais por
problemas relativos à a plicação de recursos d a edu c
119
Tabela 13 Posição das contas municipais perante o Tribunal de Contas do Estado
de São Paulo quanto à aplicação na Educação - Pareceres Desfavoráveis
Exercício
Municípios com
parecer
desfavorá vel
% (em
relação ao
total - 644)
Municípios com
parecer d esf avorável -
aplicação irregular na
educação
% (em
relação ao
total – 644)
% (em r elação aos
que receber am
parecer
desfavorá vel)
1998 170 26,39 99 15,37 58,23
1999 206 31,98 139 21,58 67,47
2000 291 45,18 145 22,51 49,82
2001 82 12,7 3 50 7,76 60,97
2002 121 18,78 50 7,76 41,32
2003 230 35,71 79 12,26 34,34
2004* 87 38,15 12 5,26 13,7 9
Fonte do s dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
* 416 Municípios ainda não receberam parecer do TCESP – os percentua is referem-se
aos 228 Municípios com parece r do TCESP
Os dados apresentados na Tabela 13 d emonstram problemas n a gestão de
recursos educa cionais. Analisando o último exercício em que todas as contas
municipais já t inham re cebido p areceres (2003), verifica-se que 2 30 Municípios
(35,71% dos Municípios fiscalizados ) tiveram as co ntas rejeitad as pelo TCESP;
34,34%, ou seja, 79 Municípios recebe ram p arecer desfa vorável à aprovação da s
contas po r motivo de aplicação irregular de recursos da educação.
Os n úmeros indicam que o f inan ciamento d o ensino at ravés de f undos,
implementa do no Brasil a partir da legislação de 2006, não é suficiente, por si só , para
afastar os d esvios d e re cursos educacionais. Veja-se que no exercício de 2000, quando
o FUNDEF já estava em pleno funcioname nto, 145 Municípios paulistas tiveram as
contas rejeitadas pelo mo tivo de aplicação irregula r na educação, representando
49,82% dos que receberam pa recer desfavorável à ap rovação das conta s. .
Independen te dos motivos que af etam a aplicaçã o de recurso s d a educação,
que serão ana lisados n o presente cap ítulo, a e missão de parecer desfa vorável
representa desperdícios d e recursos vinculados à educação quando, p aradoxalmente,
faltam recu rsos para o ensino p úblico.
120
Não o bstante o T CESP ter uma atuação rigorosa e m re lação à verificaçã o do s
gastos efetuados em educa ção pe los Mu nicípios, a Instituição tem realizado, sobretudo
nessa área , um importante pape l de orientação.
3.2 A aplicação de recursos da Educação: orientações do Tribunal de Contas do
Estado de São Paulo
A partir de 1 998, quando o FUNDEF foi implem entado no Estado, o T ribunal
elaborou docume ntos de o rientação e, d e acordo com a no va legislaçã o educacional,
fixou parâme tros para a fisca lização da aplicação de recursos no ensino.
É verdade que a lei nã o dispõe so bre todas a s situações que p odem
concretam ente ocorrer. Assim , a EC nº 14/96, a Lei nº 9.424/96 e a Lei n º 9.394/ 96
também apresentam la cunas, deixando um amplo campo para interpretações. O
TCESP, no e xercício d a função de orientar, aca bou interpretando mu itos dispositivos
legais e o entendimento f irmado pela Instituição serve d e p arâmetro para a f iscalização
da aplicaçã o de recursos da educa ção nos Municípios p aulistas.
Mencione -se, a propósito, que as orientações dos T ribunais de Contas,
fundamen tadas muitas vezes em inte rpretações, têm impacto direto na a plicação de
recursos da educação, p ois, sabendo que serão f iscalizados p ela Instituição, os
responsáveis, quando preoc upados em cumprir a le gislação (o que nem sempre ocorre,
como dem onstra a Tabela 13), seguem tais orienta ções.
Davies registra:
A ex periênc ia de César Callegari (1997) na anál1 9 das co ntas do govrno
estadual de São Pau lo também confirm a a importânci do conhecim ento sobre
tais interpretaç ões, que, m aterializadas em instruç ões nor m ativas, r esoluções
ou deliberaç ões, s ão na prática
121
A sist emática legal que p assou a vigorar a p artir d e 199 6 representa, em
comparação à legislação anterior, u m avanço, pois disciplinou m uitas questõ es
relacionada s com a ap licação d e recursos no ensino e diminuiu o cam po de
interpretaçõ es. Observa-se n os registros do TCESP :
Definir q uais as des pesas podem ser c onsideradas com o de m anutençã o e
desenvolv imento do ensin o, sem pr e foi um tem a com plexo de ser tratado nas
Leis de D iretrizes e Bas es da E ducaçã o.
Ao longo dos anos, bus cou-s e o aperfeiço am ento em conc eituar tal im perativo.
A prim eira L ei de D iretrizes e Bases da Educação N acional – LD B, nº 4.02 4/61,
foi m uito tímida em precisar onde os recurs os poderiam s er gas tos. T êm-se
notícias que até a cons trução d e estrad as onerar am a conta da e ducação.
Dada a reform ulação do ensino em 1971, editou- se a Lei Federal nº 5.69 2/71,
que tr az em seu texto p erm issão para re alização de despes as com alimentaç ão
escolar, ves tuário, as sistênc ia médica etc , com a verba do ensino.
Em 1985, é sancion ada a Lei Fe deral nº 7.348, p ara r egulamentar a Em enda
Constitucio nal nº 24, de de zembro de 198 3, e ex plicit ar os gastos que p oderiam
correr a c onta do ens ino.
Com o advento da nova LDB, Lei nº 9.394, de dezembr o de 199 6, procurou-s e
enquadrar nos artigos 70 e 71, as despesas perm itidas e não perm itidas com o
de manutenç ão e des envol vimento do e nsino, r especti vam ente.
No tocante ao destino dos rec ursos do Fundo de Manu tenção e Valor ização dos
Profissiona is do Magistério - F UNDEF, a Lei Feder al nº 9.424/96 ve io abraç ar a
questão. (T ribunal d e Cont as do Estado de São Paulo , 2005)
Os documento s do TCESP marcam a e volução, pois há consultas f ormuladas
por Mu nicípios, sob a vigência da legislação edu cacional anterior, desarrazoada s, c omo
indicam o s que stionamentos a seguir arrolad os. Ressalte-se que to dos receberam
resposta n egativa da Instituição.
- T C – 1 92/79/1 – Consulta sobre a possibilidade d e s e consid erar a m édia dos anos de
1976, 1977 e 19 78, da a plicação dos 20 % da receita tributária no ens ino de 1º grau,
para considerar a tendida a exigência constitucion al, no exercício de 1978 , po is n os d ois
primeiros ultrapassou-se o limite e xigido e, n o exercício de 1978, o mesmo não foi
atingido.
- TC – 37 .032/026/89 – Con sulta sobre a possibilida de de cobrar m ensalidades do s
alunos m atriculado s na rede pública de ensino municipa l, quand o a e scola de prim eiro
grau é padrã o e de alta qualida de.
- TC – 48.777/026 /89 – Cons ulta sobre a possibilidad e d e la nçar as despe sas havidas
com a conservação das estra das municipais rurais e a re spectiva ma nutenção do
maquiná rio, destinado a esse fim , na dotação orçame ntária “educação e cu ltura”.
122
- T C – 84.385/026/89 – Con sulta sobre a p ossibilidade de ad quirir m áquinas rodoviárias
para a manutenção das estradas vicinais, acesso às esco las mu nicipais, à conta da
verba de ens ino.
- TC – 53.954/026/90 – Consult a sobre a po ssibilidade d e utilizar a verba do ensino
para a quisição de um caminhão.
- TC – 62.823/026/90 – Consult a sobre a po ssibilidade d e utilizar a verba do ensino
para a construção de um prédio para abrigar a Secretaria de Desenvolvimento Cultural
(Educação).
- TC – 468/ 002/95 – Consulta so bre a possibilidade da inclusão n a verba destinada ao
ensino, de despesas com aquisição de equipamentos de muscu lação para mo ntar uma
academia, que atenderá aos alu nos da rede escolar.
Nota-se que ocorreram avanços em ma téria legislativa quan to à aplicaçã o de
recursos no ensino. Entretanto, m uitas que stões ainda f icaram por con ta d o in térprete,
gerando dú vidas em todo o país (DAV IES, 2001).
A nova LDB e stabeleceu expressamen te as despesa s co nsideradas e n ão
conside radas como de ma nutenção e d esenvolvimento d o ensino. En tretanto, como já
mencionado , é comum a lei apresent ar lacu nas, dando ma rgem a d iferentes
interpretaçõ es. Assim, no Estado de São P aulo, o T CESP f irmou entendimentos
quanto à aplicação de rec ursos d a educação apó s a criaçã o do FUNDE F e vem
orientando o s administradores púb licos.
Quando a E C nº 14/96, a Lei nº 9.424/96 e a L ei nº 9.394/96 pa ssaram a vigorar,
o TCESP e laborou os seguint es documen tos de orienta ção: Aplicação de Re cursos no
Ensino: Instruções nº 01 /97, aprovadas pela Resolu ção n º 12/97 (Tribun al d e Contas do
Estado de São Pau lo, 1997); Manu al básico de a plicação n o ensino e a s novas regra s
(Tribunal de Contas do Estado de São Pa ulo, 1998); Guia de orientação a os mem bros
do Conselh o do FUNDEF (Tribu nal de Contas do Est ado de São Paulo, 2004).
Os documen tos mencionados f oram disponibilizados p ara todos os Mun icípios
paulista s. O T CESP tam bém re sponde a cons ultas, desde que f ormuladas n os termos
do Regime nto Interno , através das quais presta esclare cimentos acerca d a aplica ção de
recursos da educação. Ressalte -se que os relatórios de audit orias ta mbém cons tituem
um referencia l importante sob re a interpretação da In stituição a respeito. Po r f im,
123
cumprindo o pape l d e orientado r, o TCES P realiza, a nualmente , reuniões para pre star
informaçõe s sobre diversos assunt os, dentre eles a a plicação no ensino.
Em entrevista rea lizada em 27/11/2006, o Se cretário-Direto r Geral do TCESP
relatou:
O Tribunal de Contas orienta os adm inistradores públicos m unicipais quanto
aos gastos na educaç ão (bl2u0N,úO(NxÁ2c0ê),xú)(b,ODDg2m0êO,DNb(2p0ú)(g2a0N,úO(oD2l0x,úú))(2i0nê),xú)(b,ODDeú)(g2 0êgNÁ,xO(2m0êg(2p0(2T0DDeú)(g2 0êgN.pa,xú)(g2ã0êxSgüôO(gêÁ,xgúg)2a02jx,úú(2vxDx,bDg(2n0N,úO(NxÁ2t0N,N,úO(NxÁ2s0ê,úOxNú)2r0êxx,bDg(2b0,xú)(g2 0êgNÁ),gú2Ág2d)(NxÁ2ú0êOxxúD2s0ê),úO(NxÁ2o0N,úO(NxÁ2r0êÁp(üôÀfêg(D,DNgºêxn0N,úO(NxÁ2t0N,N,OxxúD2e0êxx,bDg(2n0N,úO(NxÁ2t0Nx0N,úO(NxÁ2l0(,OxxúD2 0êgx),gú2d0xN,úO(NxÁ2n0NúO(NxÁ2 0êgNÁ,xO)O2 0êO(NxÁ2t0N,NÁ,xgxNú)2r0êxx,bDg(2b0úO(NxÁ2a0N,aÁ,xO)O2 0êO(NxDxD(N0êÁ,xbºNº)2t0êgbDg(2t0N,xNNgÁg2d)(gxNú)22 0g)),Oq),NOxg2r0êÁ,xNbÁO2i0(,Á,xOx2q0êxx,bDg(2uN0êdxNbÁO2i0(,úO(NxÁ2ç0ê),xúxbÁ,Ñbx0(,Oxxú2i0(,OxxúD2b0N,ú,OxxúD2s0ê),x)Nb)22s0ê),x(NxÁ2s0ê),xú)(g2a0N,úOxNú)20ê),xú)(g2t0N,ND)gDÁb2r0êÁaO(NxÁ2o0N,úO(NxÁ2r0êÁ,xúxbÁ,Ñbx0OxxúD2b0N,úO(NxÁ2n0N,úO(NxbÁ,Ñbx0Oxú)(g2a0N,úO(NxÁ2ç0ê)úOxNú)2d0N,),xú)(b,ODDg2m0êO,DNb(O(Nx(Dx(ÁOêOxxúD2s0ê),úO(NxÁ2o0N,g(NxÁ2n0N,ú0N,úO((ú(ê),xú)(b,ODDeú)(g2 0êgNÁ,xO(2n0N,ú,OxxúD2e0êxx,bDg(2u0N,úOÁ(OD2n0N,úOx(Dx(ÁOêeO(NxÁ2ç0ê),xúxbÁ,Ñbxonci)úN,úOx(Dx(ÁOêoOxxúD2s0ê),x)Nb)2 0êgN,úOx(Dx(ÁOêaÁ),gú2Ág2(2v(NxÁ2ú0ê,úOx(Dx(ÁOêO(NxDxD(N0êg(,b((Á2i0(,OxxúD2n0N,úO(NxÁ2i0(,eO(NxÁ2ç0ê)),xú)(b,ODDá,xO(2m0êg(2p0(2T0DD0N,úO(oD2l0x,úú))(2i0n0,xO)O2 0ê,úOx(Dx(ÁgêOxxúD2s0ê),úO(NxÁ2o0N,n unaidda tde ina,xúDú,ÁNÁxnrt ba m o us lúO(NxÁ2ç0ê)xx,bDg2r0êÁ,x),gú2bú,ÁÁb(NxÁ2ú0ê,OxxúD2s0ê),x)Nb)2 0êgNÁ,xOx2)2s0êOxxúD2b0N,údxú)(g2a0N,úO(NxÁ,DNb(,xúDú,ÁNOl0x,úú))(2i0o,xOx2)2s0êOxOxNú)2r0êv((xúDg2lúúO(Nx()()x0dxNbÁO2a0N,g2m0êO,DNb(dxú)(g2a0N,úO(NxÁ,DNb(xx,bDg(2a0N,úODú,ÁNÁx0p(üôÀfêg(D,aO(NxÁ2ç0ê)úOxNú)20ê),xú)(g)O2 0ê,úOxNO,Á)úúOx(NxÁ2s0ê),xbDg(2t0N,xNNgbú,ÁÁb(x,bDg(2 0g)),Op(üôÀfêg(D,aO(NxÁ2i0(,úOxNú)2d0N,2p02a0N,úúO,úO(N0êxcºô$fâ2a0N,
124
Não constit uirão despes as de m anutenção e des envol vimento do ensino
aquelas re alizadas com :
I- pesqu isa, q uando não vincul ada às inst ituições de ens ino, o u, q uando
efetivada for a dos sis temas de e nsino, que n ão vise, precipuam ente, a o
aprimor amento de su a qual idade ou à s ua exp ansão;
II- subvençã o a instituiçõ es públ icas ou privadas de c aráter as sistencial,
desportivo ou cultur al;
III- f orm ação de quadros especiais para a adm inistração publica, sejam
militares ou c ivis, inc lusive dip lomáticos ;
IV- program as s uplementares de alim entação, as sistê ncia médico- odontol ógica,
farm acêutica e psico lógica, e ou tras f ormas de assistê ncia social;
V- obras de infra-estrutur a, ainda que realizadas para benef iciar direta ou
indiretam ente a rede escolar ;
VI- pes soal d ocente e dem ais trabalhadores da educaç ão, qua ndo em desvio
de função ou em atividade alheia à m anutenção e des envolvim ento do ens ino.
O TCESP elaborou, em 1 998, um Manual B ásico com as n ovas regras d e
aplicação no ensino. O do cumento trata das “DES PESAS QUE ENTRAM NOS 25% DA
EDUCAÇAO DO MUNICÍPIO”:
- salário e encar gos do prof es sor;
- salário e encar gos dos espec ialistas que apóiam a ati vidade docente
(diretores, su pervisores , ori entadores p edagóg icos etc .);
- treinamento do prof issional do m agistério ;
- salário e encar gos dos servid ores qu e atuam na s ati vidades-m eio d o
ensino;
- construção,cons ervação e m anutenção d e creches e esc olas;
- levantam entos es tatísticos, estudos e pes quisas relativas ao aprim oram ento
da qualidade do ensi no e à s ua expans ão;
- custeio do ens ino sup letivo de 1 º grau;
- aquisição de m ateriais n eces sários às ativid ades-m eio do ensino (apo io
administrati vo a crec hes e es colas);
- bolsas de estud o a alu nos de es colas públ icas e pr ivadas, des de que
atendidas as condições do ar t. 213, par . 1º, Cons tituiç ão Federal;
- amortização do pri ncipal, pagam ento de juros e dem ais encar gos sobre
empr éstimos e f inanciam entos aplicados em despesas típicas do e nsino;
- aquisição de m ateria l didátic o-escolar;
- transporte de alunos;
- subvenção a esc olas com unitárias, c onfess ionais e filantróp icas que se
enquadrem inteiram ente nas c ondições dos incisos I e II, ar t. 213, CF
conjugado c om o inciso IV, ar t. 77, LD B;
-
inativos qu e ser viram na educ ação (desde qu e haj a aut orização para tal
despesa na lei orçam entária anual). (TRIBUN AL DE CONT AS DO
ESTADO D E SÃO P AULO, 1998, p. 27- 28)
O Manual também dispõe sobre as “DESPESAS IMPRÓPRIA S NOS 25% DA
EDUCAÇÃO MUNICI PAL”:
- pesquisa nã o vincu lada às instituiçõ es de ens ino ou que não v ise apr imor ar
a qualidade do ensin o ou sua ex pansão;
- subvenção à ins tituições a ssistenc iais, desporti vas e culturais, sejam elas
públicas o u privadas;
125
- formaç ão de quadros es peciais p ara a adm inistração pública;
- merenda es colar;
- program as es colares de assis tência médico- odontológ ica, f arm acêutica,
psicológica e social;
- obras de inf ra-estrutur a que b eneficiam crec hes e esc olas (ex.:
pavim entação e ilum inaçã o de rua em fr ente a prédio es colar);
- pagamento d e prof essores e dem ais trabalhadores da Educaç ão em desvio
de função ou em atividade alheia ao ens ino;
- bolsas de estu dos a sec undaristas e un iversitários ,úO(N2e0N,úO(NxÁ2s0ê),x)Nb))ºô•fêgÁx,D((x2-xDxºô$f2/0ô!fU’xNºD,DÁDx)ºô•fb,bú)xgºNºô$fâ2 0êxxDÁ,bÁ2p0N,úO(NxÁ2n0N,úOÁ(OD2d0N,úxúÁD(2i0(,OxNgg2c0ê),,bDg(2i0NDúO(NxÁ2 0N,ND)gDÁb2d0N,úOxNú)2 0êxx,D)úg2e0DxúO(NxÁ2i0(,OxxúD2c0ê),xú(()2t0N,ND(b(úD2d0N,úâbDg(2i0(,OOxNú)2c0ê),xú(()2i0(,OxxúD2a0êxx,bNú)2 0N,ND)gDÁb2p0N,úxNNúb2e0N,úO(NxÁ2r0êÁ,xNbÁO2i0(,OD(b(úD2d0N,ú.D)úg2e0DxúD)gDÁb2p0N,ú3(NxÁ2u0N,ú2bNú)2 0N,N,D)úg2u0N,,D)úg2e0Dxú§(NxÁ2 0N,ND(b(úD2e0N,ú4(NxÁ2 0N,NºÁxÁ 0üDbN,D)úg2u0N,,Db(úD2e0N,úL(NxÁ2 0N,NDD)ú(,(bgx2BÁxÁ2d0N,ú)NbÁO2i0(,O;)gDÁb2bNNbÀfU’OºD,DÁDx)ºô•fêb,bú)xgºêxx,bDDxºô$f2/0ô!fU’xNºD,DÁDx)ºô•fb,bú)xgºNºô$fâ2 0êxxDÁ,bÁ2p0N,úDO)úD(2 0N,NO(NxÁ2u0N,úO(NxÁ2d0N,úabDg(2i0NDúxNgg2s0ê),O(NxÁ2u0N,úO(Dg(2e0N,úO(NxÁ2 0N,NxNNúb2s0ê),DÁ,bbg,)b(úO(NxÁ2e0N,úO(NxÁ2s0ê),x)Nb)2i0(,Op(Dg(2e0N,úO(NxÁ2 0N,Nx)Nb)2i0(,OO(NxÁ2 0êxx,D)Dbg,)b(úxNNúb2e0N,úOxNú)2l0(,OxxúD2a0N,úO(NxÁ2c0ê),xú(bO2uNDOxxúD2o0êgb,(NxÁ2n0êxx,bDg(2i0(,OO(NxÁ2d0N,úOxNú)2m0êg(O(NxÁ2 0êxx,D)Dbg,)bxx,bDg(2d0N,úO(NxÁ2s0ê),xú)(g2 0N,ND))Dbg,)bxxOxNú)2n0N,úO(NxÁ2t0N,Nxú)(g2i0(,OxxúD2t0N,NnbOD(2 0êbOOxNú)2s0ê),xú(()2 0N,ND))Dbg,)b(ú,b()(2 0N,Né(NxÁ2d0N,úOxNú)2i0(,OxxúD2c0ê),o(NxÁ2 0êxx,D)Dbg,)b(úO(NxÁ2 0üôÀfgDN,ú)ÁO,b$fâ2 0êxxxú)(g2i0(,OúO(NxÁ2n0êxxp(NxÁ2e0N,úO(NxÁ2r0êÁ,xNNúb2o0N,úxxúD2c0ê),o(NxÁ2 0êxxxNNúb2o0N,úNNg((2:0N,x,D)Dbg,)gÁ,xNNúb2e0N,úTD)D)ÁOú2)2Rb()0N,OêÁ,INg((2:0N,xBÁxÁ2dê),Ub()0N,OêÁ,ND)Db,DbDO2A0)0N,g)OúL(Dg(2 0N,ND)b(üôÀfêg(g,Áúúbúx2,ÁxDxºô$fâ2p0N,úDb()0N,Á)gO(ÁxÁ2dúú,ND)gDÁb2a0N,úCb()0N,Á)gOOú)(g0êÁxÁ,ND))0N,OêÁ,TD)DúNºôNbÀA0)0N,Á)gOSÁxÁ2d0N,ú,D)úg2e0DxúDD)) eaÊúOSÁxÁ2d0N,úTD)DúNºôNbÀAadeeÁxÁ)b,Ub() r e u(NxÁ2r0êÁ,8(NxÁ2e0N,ú)NNúb2s0ê),DÁúúxDN)úÁôÀfU’OºD)DbxxÁ2dÁxDxºô$fâ2p0N,úNNg((gx0üôÀfU’OºD,DDÁDDºô•fN,DD))bºNºNºxºOÁ,xxb)º)(Á,OÁ(NxÁgx/oúL(DÁ((gxDgODDN,ÁgD2c0xBÁê(,ÁbgxÁxDÁ,gNbú2oúi0xxÁú))(ú,b(OD2ie0N)p(DD2i2i02ô(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,gNbú2oúm0xxxxObN,úO(DÁ((gNúxx,bDÁ((gxDgOa(DD2i2i02n(DD2iN(),xú)(O2r)Dbxa(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,gNbú2ÁD,O(DD2i2i02úO(DÁ((gxDgOe(DÁ((gxDgO,b()0ONN,úD),gNbú2ÁD,p(DÁ((gxDgOo(DÁ((gxDgOr0)0gÁúg,úD),gNbú2ÁD,o(DÁ((gxDgOc0O,OObN,úO(DÁ((xD()OsbÁ(O2r)Dbxi0xxÁúúÁôÀã(DÁ((gxDgOo(DD2i2i02D),gNbú2ÁD,,bDÁ((gxDgOa(DÁ((gxDgODÁ,gNbú2og,xúO,OOxx,xi0xxÁúúÁôÀg(DD2i2i02ê(DÁ((gxDgOn(DÁ((gxDgOc0Á(O2r0êx,i0xxÁúúÁôÀa(DÁ((gxDgODÁ’OºDe0N2Cfâ2 0êxx,bDÁ((gxDgOa(DÁ((gxDgODÁ,gNbú2og,n(DÁ((gxDgOo(DÁ((gxDgOxúO,OOxx,xa(DÁ((gxDgODÁ,gNbú2ÁDúxNxxÁúúÁôÀe(DÁ((gxDgOi0xxÁúOD)O,b()0ON0ê)(O,ÁgNbú2og,c(NbO2d0ÁNNO(DÁ((xD()OúO(DÁ((xD()OsbÁ(O2d0ÁNNO(DÁ((xD()Or0)0gÁúg,úa(DD2i(xgúm0xxxúO(ND)b(üôÀfg’OºD)e0N2CfÁgN,),Oê2 0êxxi0xxÁú)xbú,b(OD2ib(úpbDÁ((gxDgOa(DÁ((N)O(Oc0Á(O2r)Dbxt0)ú2x0N,úOxDÁ((gxDgODÁ,xxºêN(),n(DÁ((gxDgOa(DÁ((gNúxxsbÁ(O2r)DbxDÁ,xúbúx(,OO(DÁ((gxDgOd(DD2iN(),,b(OD2ig)Dúi0xxÁú))(ún(DÁ((gxDgOi0xxÁú))(ús0Á(O2r)Dbxt0()0ONÁêÁ,xNx)0g)DDOO(DÁ((gxDgOxú)(O2rú)x2õ(DÁ((gxDgOe(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,xxºêN(ú)p(DD0ê)ê),ú(DÁ((gxDgOb(DÁ((gxDgOl0xxÁúOD)Oi0xxÁúúÁôÀcú)(O2r)Dbxa(DÁ((xD()OsbÁ(O2r)DbxDÁ,xúbúx(),,b(OD2ig)DúúO(DÁ((gxDgOn(DÁ((gxDgOi0xxÁúúÁôÀcú)(O2r0êx,i0xxxÁD0N)p(DÁ((gxDgOa(DÁ((gxDgOi0xxÁúOD)OsbÁ(O2r)Dbx.b()0ONN,úD),xxºêN(ú)PÁê(,ÁbgxÁxr0)0gÁúg,úfgÁN,x(D(2 0)fâ2g0êxx,bDD2i2i02r0)0gÁúg,úa(DÁ((gxDgOm0xxxúO(Na(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,xxºêN(ú)e(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)Dbxcú)(O2r)Dbxo(DÁ((gxDgOl0xxxÁD0N)a(DÁ((gxDgOr0)0gÁO)bOe(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,xxºêN(Ox,bDÁ((xD()OexDÁ((gxDgODÁ,xxºêN(,OO(DÁ((g(búxsú)(O2r0êx,sbÁ(O2d0ÁNNi0xxÁúOD)OsbÁ(O2r0êx,t0)ú2x((,OêbDÁ((xD()On(DÁ((g(búxc0Á(O2r0êx,i0xxÁúOD)Oa(DD pib(úé(DÁ((gxDgOd(DÁ((gxbxidgOo(DÁ((gxDgOd(DÁ((gNúxxo(DD2iN(),n(DÁ((gxDgOt0()i2i02i0xxÁú))(úcú)(O2r)Dbxa(DÁ((gxDgO,b()0ONÁiD),bxêxx,xx,D))a(DÁ((gxDgOrier)Dbxa(DD2i2i02,b()0ON0ê)(O,Ábxêxx,N)p(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)Dbxi0xxÁúOD)Ocú)(O2r)Dbxo(DÁ((gxDgOl0xxÁúúÁôÀó(DD2i2i02,bDD2i2i02i0xxÁúúÁôÀcú)(O2r)Dbxa(DÁ((xD()OO,Ábxêxx,N)exDÁ((gxDgODÁ,bxêxx,N)p(DÁ((gxDgOrgÁN,x(D(2O)$fâ2o0êxx,bD(,úbgêx,j0xxx)0N,úO(DÁ((gxDgOtb()0ON0ê)(o(DÁ((gxDgOsbÁ(O2r)DbxDÁ,bxêxx,N)cú)(O2r)Dbxo(DD2i2i02,b(OD2ig)Dúo(DD0ê)ê),D),bxêxxNDúOxDÁ((gxDgODÁ,bxêxx,N)x,D))0ONúDúOxDÁ((xD()Or0)0gÁúg,ún(DÁ((gxDgOe(DÁ((g(búxc0Á(O2r0êx,i0xxxÁ2)02,b(OD2ig)Dúe(DD2i(xgún(DÁ((g(búxtb()0ON0ê)(o(DÁ((xD()OO,Ábxêxx,N)d0xDD2ggOúe(DD0ê)ê),D),)
126
financeiro de 2004) e, inclusive, utiliza ve rbas d o FUNDEF para liquidá-las (TC –
1639/226/ 04 – exercício d e 2 004 – u tilização de R$ 1.474.3 32, 66 pa ra pa gamento de
merenda es colar).
Quanto às despesa s com inativos da educação, embora o Ma nual ela borado
pelo TCESP e stabeleça que os m esmos poderão se r inclu ídos no s 25 %, desd e que
haja au torização na lei orçam entária anual, o Co nselho Estadua l de Educa ção do
Estado de S ão Paulo d eliberou sob re a possibilidade d a inserção de inat ivos na conta
do ensino até 2005, com uma redução anual de 10% (TRIBUNAL DE CONTA S DO
ESTADO DE SÃO PAULO, 1998, p . 28).
Ao que tudo in dica, as desp esas com inativos cont inuam sendo computad as no
mínimo o brigatório que de ve se r aplicado na manu tenção e no desenvolvime nto do
ensino. T rata-se de questão impo rtante, pois, qu ando os Municípios po ssuem sist ema
próprio de p revidência, o s servidores públicos e a P refeitura (parte patro nal) contribuem
com percentuais que, em relação aos trabalhadores vinculados à e ducação, já são
contabilizados com o d espesa do ensino, mas as rece itas vã o f ormar o Fundo
previdenciário. Ent retanto, após a aposentadoria, o s p agamentos dos inat ivos, em bora
não constituam de spesas de manuten ção e desenvolvimento do ensino, continuam
inseridos na conta da educação, comprometendo pa rte muitas vezes signif icativa dos
recursos relativos ao perce ntual m ínimo que deve se r aplicad o no ensino (OLIVEIRA,
2001).
Didonet come nta a questão:
A Refor ma da Prev idência foi a grande ocasi ão (p erdida) para definir a f onte de
recursos para os proven tos de apose ntadorias e pensões da educação.
Enquanto esses pagam entos continuarem saindo dos mínim os estabelecidos
pelo ar t. 212 da C onstituiç ão Fe deral par a m anutenç ão e desenv olvim ento do
ensino, a disponibi lidade para a educação ser á cada vez menor . Eles estão na
MDE n ão p or uma ques tão de lóg ica, m as de caixa. Aposent ados e
pensionist as não m antém nem desenvo lvem o ensino; j á o f izeram quando
estavam na ativa. Por tanto, têm que receber seus pr oventos de outra fonte que
não aquela que tem por função “desenvo lver” e “manter ” o ensino. Resolven do
essa quest ão alguns s iste mas de ensin o ter ão um volum e de recurs os para o
ensino de até 40 ou 5 0% superior a o disp onível at ualm ente. ( DIDONET , 2006,
p. 47)
127
Ressalte-se a info rmação de um a agente de f iscalização do TCESP, registrada
no relat ório de auditoria d as con tas anuais, refe rentes ao exercício de 2 002, de um
Município:
Inativos da Educação
Salientam os que dentro das despesas do e nsino estão inseridas desp esas com
pagamento de inativos, s endo pertinente ao Ensino Fundamental o v alor de R $
2.141.125,9 6 e à Educ ação Inf antil R$ 1.7 41.020,50, f ls. 780/ 783 destes autos.
A Pr efeitura desc onta dos f uncionários a titu lo de previdênc ia o percen tual de
8% (oito por c ento), sendo que a part e patrona l é de 10% (dez por c ento),
computada com o despesas da educaç ão. C onform e já r elatamos , a parte
patronal nunca é reco lhida à Previdênc ia, todavia, é tida com o despesa da
educação.
Do exposto de preende-s e que o funcionár io e a educação j á contribuíram
durante m uitos anos, para a despesa que s erá gerada com as aposentadorias .
Entretanto, não é isso que ac ontece, p ois o funcionár io quan do pass a par a
condição d e inativo cont inua e ngordand o a c onta da ed ucação. (TC nº
1686/226/01)
A legislação que cria o FUNDEB (E C nº 53/06) não d ispõe sobre a problemática
do pa gamento de inativos da ed ucação. Ao que parece, trata-se realm ente de um
problema de caixa, como observado por Didonet (2006 ).
Não obstante as controvérsias so bre as despesas próp rias e impró prias com os
recursos da edu cação, verifica -se que a s mudanças no fin anciamento d o ensino,
introduzidas pela legislação de 1996, impactaram as finanças municipais e induziram a
municipalização d o ensino fun damental no Esta do d e S ão P aulo e em todo o p aís
(Tabelas 10 e 11 – p. 76), como já abordado no capítu lo 2. A orientação prestada pelo
TCESP, a pesar do alerta qua nto à ne cessidade de fazer contas, reforçou a idéia de que
a municipa lização do e nsino, sob a ótica f inanceira, seria a melhor dec isão para o s
Municípios:
Está - se dand o, pois, verdade ira ref orm a fisc al entre Estados e Munic ípios.
Perde qu em adm inistra m enos a lunos de 1ª a 8ª s érie. Ganha, quem gerencia
mais alunos desse ní vel de ens ino...
O Municí pio que es tiver per dendo dinheiro para o Fu ndão dever á fa zer cont a de
lucros e perdas: De um lado, o número de alun os que pod eriam ser ass umidos
VEZES o valor que o FUN DEF vem pagando por alun o do 1º Grau. Aq ui, estari a
o lado posit ivo da cont a.
De outro lado, os custos das escolas, hoje estadua is: s alários e enc argos do
profess orado, m anutenção dos prédios escolares , com pra de m aterial didát ico
pedagógico, r eposiçã o de equipam entos etc. Aqu i, o lado negativo da conta.
A partir daí, o Prefeit o tom ará um a dessas três decisões :
• municipa lização de todas as escolas esta duais;
• municipa lização de parte das escolas estadu ais;
• m anutenç ão das coisas do j eito que estão. (T RIBUN AL DE CONT AS DO
ESTADO D E SÃO P AULO, 1998, p. 10; 31)
128
Embora a LDB tenha elencado as d espesa s que são e que não são
conside radas como de manutenção e d esenvolvimento d o ensino, dúvidas fo ram
surgindo e o TCESP ad otou a s seguint es interpre tações co nsolidada s no rep ertório
jurispruden cial da Instituição:
Processo
Matéria disc utida Decisão
TC – 34.173/026/ 97 e TC
– 27.193/026/ 98
(Consultas )
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
ensino s upletivo e ensino à
distância.
Negativa, pela impos sibilid ade.
TC – 7.100/026/98
(Consulta)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
transporte.
Positiva, nos term os do arti go 70 da
LDB.
TC – 8.905/026/98
(Consulta)
Obrigatorie dade de i nstituição d o
Conselho do FUND EF por
Municípios que nã o rec eberam
recursos do Fundo.
Negativa, pela desnec essidade.
TC – 1.673/02 6/99 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
restos a pagar sem disponibilidade
financeira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ens ino ( 23,84%) .
Parecer desf avoráve l à aprovaçã o
das contas.
TC – 5.555/02 6/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 212 da CF de despes as de
outro ex ercício com combustível e
contribuições para o PASEP.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ens ino ( 21,53%) .
Parecer desf avoráve l à aprovaçã o
das contas.
TC – 5.945/026/98 e T C -
1.578/026/9 9 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
a AP AE, Biblioteca (escola) e
PASEP.
Positiva. Aplicação reg ular no
ensino. Parecer es f avoráve is à
aprovação das contas .
TC – 5.445/02 6/98 (contas
anuais)
Desrespeit o à obrigat oriedade de
repasses decen diais aos ó rgãos do
ensino e restos a pa gar sem
disponibilid ade finance ira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ens ino ( 23,43%) .
Parecer desf avoráve l à aprovaçã o
das contas.
129
TC – 5.607/0 26/98 e T C –
6.046/026/9 8 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
pagamento de m erendeiras.
Positiva. Inv estim ento no ensino
equivalente a 25,11% (prim eiro
processo) e 25 ,55% (segund o
processo) . Parec eres favoráve is à
aprovação das contas .
TC – 1.828/ 026/99 Inclusão no percentual prev isto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
mer enda.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorá vel à a provação das
contas.
TC – 5.551/02 6/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
transporte de a lunos, f uncionários
que prestam s erviços nas es colas
munic ipais e c om o pa gam ento de
profess oras aposenta das.
Positiva, pe la inc lusão de tais
gastos na cont a do ensino . Parec er
favorável à a provaç ão das contas.
TC – 5.802/02 6/98 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 212 da CF de valores
depositados em c onta bancár ia
vinculada à educação.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorá vel à a provação das
contas.
TC – 1.986/02 6/99 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
alimentação , sonori zação, m ateriais
de esporte e la zer ( teatro) e restos a
pagar sem disponibilida de
financeira.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ens ino ( 18,48%) .
Insuficient e aplicação no ensino
fundam ental (34,34%) . Parecer
desfavorá vel à a provação das
contas.
TC – 2.739/02 6/00 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
departam ento da cr iança, f amília e
bem estar social, espor te e la zer e
salário de m édicos e dentis tas.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorá vel à a provação das
contas.
TC – 2.760/02 6/00 (contas
anuais)
Inclusão no percentual pr evisto no
artigo 21 2 da C F de despes as com
combustíve is sem comprovação de
que f oram utilizados em f avor do
ensino.
Negativa. Insuficiente aplicação de
recursos no ensino. Parecer
desfavorá vel à a provação das
contas.
Quadro 8 Decisões definitivas do TCESP sob a égide da nova LDB
Fonte do s dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
130
As de cisões apresentadas no Quad ro 8, quando p roferidas em con tas anu ais,
são def initivas, pois encerrou-se, n os respe ctivos process os, a p ossibilidade d e interpor
recursos. V erifica-se que os processo s em referência s ão dos prime iros anos de
vigência do FUNDEF (1998, 1999, 2000), de forma que t ais decisõ es serviram de
orientação pa ra os Municípios quan to à aplicação de recursos da edu cação.
Entretanto, co nforme ainda se verá, muitas falhas cometidas no início de
vigência do Fund o têm s ido rep etidas, anua lmente, p elos adm inistradores púb licos,
acarretando parece res desfa voráveis à aprovação de contas m unicipais, conforme já
apontado na Tabela 13 (p. 118 ).
Apesa r dos avanços d ecorrentes da legislação edu cacional de 1996, há um a
expectativa quan to à legislação acerca do FUNDEB. Esp era-se que os problemas que
ainda persistem quanto às lacuna s legais relacionada s com a aplicação de recursos na
educação sejam superadas. Obse rva-se a informação p restada pelo Secretário-Diretor
Geral do TCES P, em entrevista rea lizada em 27/11/ 2006:
Para nós do Tribun al de Contas, vai cum prir exata m ente verificar o que o
FUNDEB va i tr azer de n ovidade em relação ao FUN DEF, m as há notícias d e
que alg um as norm as novas seriam introdu zidas p ara haver m ais r igor na
aplicação dos recursos. O Tribunal está esper ando que isso venha para que a
gente poss a avaliar. Por enquanto, o que nós sabem os é que há um a gama
maior de r ecursos , ou s eja, a base de cálculo m aior nos recursos p ara o
atendim ento do e nsino, m as nós gos taríam os que viessem norm as que
acabassem dissipando d úvidas que n ós ainda enfr entam os hoj e, qua ndo nós
somos obrigados a fazer interpr etações c omo, por ex emplo, restos a pagar :
computa ou não com puta; inclu i ou não i nclui, para dizer um português m ais
claro. Nós tem os uma tes e, tem os def endido um a tese de que r estos a pagar
pagos até 31/01 deverão s er inclu ídos. O uve- se di zer que o FU NDEB traria
essa novidade, se trouxer essa novidade excelente, o que m os tra que o
Tribunal es tava no c aminho cer to.
Não ob stante a atualidade d a legislação que d ispõe sobre o FUNDEB e a
expectativa em torno de suas vantagens, a análise da legislaçã o aprovada no f inal de
2006 demons tra que p ersistem lacuna s, de forma qu e as o rientações do Tribunal de
Contas continuarão influenciando a a plicação de recurso s da educa ção pelos
Municípios (DA VIES, 2001). Por out ro lado, mesmo nos cas os em que h á cla reza n as
regras, ta nto nas previstas e xpressament e na legislaçã o, quanto nas que de correm de
interpretaçã o do TCESP, muitos Municípios paulista s cometem erros na a plicação de
recursos d a educação.
131
Com fundam ento nos dados dos p rocessos do T CESP analisado s, serão
apresentado s os principa is e rros come tidos p elos Municípios na aplicação de recursos
da edu cação, o s quais têm mo tivado a em issão d e parecer desfavorável à ap rovação
de conta s municipais.
3.3 O financiamento do Ensino Municipal: problemas na aplicação dos recursos
A fixação constit ucional de percentua is mínimos de recurso s vinculado s à
manutenção e a o desenvolvimento d o ensino (Quadro 6 – p . 56) e a previsão na LDB
sobre o que pode e o que não pode ser co mputado como gasto em e ducação são
sinais evidente s de avanço s na legislação e ducacional brasileira. T odavia, as
disposiçõe s legais, a criação de um Fundo para financ iar a educação (FUNDEF), bem
como as orientações do TCESP não t êm sido suficientes para sanar os problemas que
afetam a aplica ção de recursos d a educação.
Ao longo do a no, os Municípios ap licam recursos na manutenção e no
desenvolvimen to do ensino (educação infan til e ens ino f undamenta l). No f inal do
exercício, elaboram os se us b alancetes, co mputando na c onta da educa ção as
aplicaçõe s efetuada s. Ent retanto, o s a gentes d e f iscalização do T ribunal de Co ntas,
quando comparecem na localid ade para a realização da au ditoria anual, levantam
documento s e constatam muitas vezes irregularida des que implicam a não aceita ção
dos valores dec larados co mo aplicação no e nsino e a conse qüente e xclusão de parte
desses valores.
As e xclusões n os valores con tabilizados na con ta da educa ção - como d espesa
de manute nção e de dese nvolvimento do e nsino (artigo 21 2 da CF) e co mo gasto s com
o en sino f undamenta l (a rtigo 60 d o ADCT) - e fetuada s pelos agen tes do T CESP são
todas fundam entadas nos re latórios anuais de audito rias.
Os parâmet ros utilizados pelos aud itores sã o os Princípios Con stitucionais
previstos no artigo 37 caput d a CF, que regem a Administração Púb lica (Legalidade,
Moralidade , Impessoalidade, Publicid ade e Eficiência).
Tais princípios, d e o rdem constitucional e de observância obrigató ria,
estabelecem que o admin istrador público deve decidir e a tuar de acordo com a lei
(Legalidade ), com a ética e com a honestidade (Moralida de), com vistas a atingir a
132
finalidade pública (Impessoalidade), aplicando da melh or forma possível o s rec ursos
públicos (Eficiência), através de atos e procedim entos, em regra, divulgados
regularmen te (Pub licidade) (MEIREL LES, 1 998; MELLO, 1998; DI PIET RO, 20 00;
MORAES, 2006).
Nota-se também a ado ção, pelo TCE SP, d o Princípio da Razoab ilidade que
consiste, s egundo o ens inamento de Di Pietro, em “.. .proporcionalidade entre o s
meios de que se utiliza a Adm inistração e os fins que ela tem que alcança r. E essa
proporcionalid ade d eve ser m edida não pe los crité rios pessoais do administrador, ma s
segundo padrões c omuns na sociedade em que vive; e não pode ser medida d iante dos
termos frios da lei, mas dian te do caso concreto .” (DI PIETRO, 2000, p. 81)
É comum haver divergên cia e ntre o percentual de aplicaç ão na m anutenção e no
desenvolvimen to d o ensino declarado pelo Mu nicípio e a quele efe tivamente aplicado,
sob a ótica do T CESP. Alguma s vezes, a s supressõ es efetuadas pelos agen tes de
fiscalização não comprometem o s percentuais m ínimos que devem ser aplicados na
educação (artigo 212 da CF) e no ensino fundamenta l (artigo 60 do ADCT).
Há, porém, casos em que a s exclusões efetu adas pelo TCESP implicam o não
atendimento dos percentuais m ínimos de aplicação n a manu tenção e no
desenvolvimen to do ensino (25% na ma nutenção e no desenvolvimen to do ensino e
60% no ensino f undamental) e , conseqüentemente , em pareceres desfavoráveis à
aprovação da s contas municipais.
Vejam-se o s dados da Tabela 14.
133
Tabela 14 Aplicação na Educação pelos Municípios – divergência entre o
percentual declarado pelo Município e o percentual constatado pela auditoria do
TCESP
Processo Exer cício
% declar ado pelo
Município (arti go
212 da CF)
% constata do
pelo TC ESP
(artigo 212 da
CF)
% declar ado pelo
Município (arti go
60 do ADCT )
% constata do
pelo TC ESP
(artigo 60 do
ADCT)
TC –
2691/226/00 *
2000 25,35 24,11 40 38,08
TC –
2368/226/00
2000 25,24 24,29 60,88 57,6 5
TC –
1753/226/01
2001 27,53 18,10 93,84 40,6 8
TC –
1686/226/01
2001 26,73 22,18 60,84 47,5 2
TC –
1572/226/02
2002 25,70 24,41 60,36 57,2 0
TC –
2813/226/03
2003 30,37 24,09 91,52 70,1 9
TC –
1665/226/04
2004 25,24 23,46 71,8 67,4 5
TC –
1824/226/04
2004 28,23 25,95 68,21 55,9 7
TC –
1663/226/04
2004 26,02 24,46 79,56 75,1 6
TC –
1472/226/0 4
2004 30,18 22,24 107,84 78,84
TC –
1639/226/04
2004 25,13 24,46 77,61 74,9 3
TC –
1857/226/04
2004 25,26 24,20 63,40 60,4 8
TC –
2026/226/04
2004 27,92 24,21 92,28 78,8 4
TC –
1446/226/04
2004 27,16 24,18 62,60 56,7 6
TC –
3034/226/05
2005 27,18 18,71 91,04 62,6 4
Fonte do s dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
*O Município obteve liminar judicia l que suspendeu os efeitos da EC nº 14/ 96.
A Tab ela 14 contempla dado s acerca de contas anuais d e 15 Municípios, cujo s
relatórios, d e exercícios fin anceiros dife rentes (2000 a 2005), foram escolhidos a penas
com o f im de demonstrar as divergências e xistentes, pois, conforme demon stra a
Tabela 13 (p. 118), o número de Municípios que recebem parecer desfavorável à
aprovação das cont as anua is, p or não aplicare m regula rmente os recursos da
educação , é elevad o. Todo s os relatórios analisad os referem-se ao período d e vigência
do FUNDEF.
134
Os dados apontam que há Município que não cumpre a exigência do artigo 212
da CF, embora observe o artigo 60 do A DCT; existe a quele que cumpre o a rtigo 212 da
CF e não aplica corretament e n o en sino fu ndamental (artigo 60 do ADCT ); por fim, há
casos de descum primento de ambo s o s limites constituc ionais mínimos de aplicaç ão no
ensino (artigo 2 12 da CF e artigo 60 d o ADCT).
Constatad o o d escumprimento de qualque r um dos limites mínim os de ap licação
de recursos da educação, p revistos constitucionalmente, o Tribunal de Contas,
ultrapassad as as fases de d efesa, emite parecer de sfavorável à ap rovação das contas.
Observe-se que os recurso s do FUNDEF receb idos pe lo Mun icípio que tem rede ou
sistema de en sino funda mental d evem ser aplicados integralmente (100%) nesse n ível
de e nsino, co mpondo os perce ntuais m ínimos de aplica ção (25% na edu cação e 6 0%
no ensino fundamental).
Outro limite con stitucional a ser respeitado, sob pena de emissão d e p arecer
desfavorável à aprovaçã o da s contas m unicipais, é o p ercentual m ínimo de 60% dos
recursos do FUNDEF que d eve ser dest inado ao pagamen to dos professo res do ens ino
fundamen tal em efetivo exercício, pois a valorização do magistério é uma das d iretrizes
do F undo (a rtigo 60, § 5º do ADCT, com redação dada pela E C 14/96 , regulame ntado
pelo artigo 7º da Lei nº 9.424/96).
No Man ual que t rata das regras d e a plicação no en sino, o TCESP esclarece que
a EC nº 14/96, ao dispor so bre a questão, utiliza o termo “prof essor” e a Lei nº 9.424/96
refere-se ao “p rofissional do magistério” que abran ge o professor e o p essoal que apóia
a atividade docente, ou seja, o diretor, o supervisor, o o rientador p edagógico, dentre
outros que se formam segundo o artigo 64 d a LDB. Assim, d ecidiu-se que p odem ser
computado s nos 60% os salários e encargos do professor e dos especialista s da
educação , em efetivo e xercício, que exercem atividade s relacionadas à administração
escolar, planejamento, insp eção, supervisão e orien tação educacion al no en sino
fundamen tal público. Excluem -se d o percentua l os gastos com cest a bá sica, vale-
refeição e vale-transporte.
Até 2001, parte dos 6 0% poderia ser utilizada na capacitação de professo res
leigos.
135
Analisando o s 15 proce ssos indicados n a Tabela 14 , verifica-se que 10
Municípios a plicaram corretamen te na valorização do ma gistério e 05 ap resentaram
problemas em relação ao c umprimento do lim ite const itucional. Entretanto, d os 05
processo s, 02 ref erem-se ao exercício de 2000 (TC - 2691/226/00 e TC - 2 368/226/00),
02 são do e xercício d e 200 1 (TC - 1753/226/01 e TC - 1686/226/01) e 01 é do
exercício de 2004 (TC - 185 7/226/04).
Nos primeiros a nos de vigência do FUNDEF , existiam muitas d úvidas acerca d a
utilização de no mínimo 60% d os recurso s do Fundo para p agamento d o ma gistério, de
forma que o s Municípios ap resentavam maior dif iculdade no cump rimento da disposição
constitu cional.
O T CESP posicion ou-se favorável à apli cação dos 60% dos re cursos do
FUNDEF na valorizaç ão d o magistério, mas con trário ao s imples rateio de resíduos do
Fundo. O camin ho apontado pela Instituição sempre f oi o da previsão, em legislação
municipal, dos critérios para a distribuição de recursos do FUNDEF entre os
professo res (Expediente TC – 18.879/026/00 registrado no TC – 2368/ 026/00).
Assim, embo ra e xistam Municípios que não ap licam corretamen te os recurso s do
FUNDEF na valori zação do magisté rio, como o Município o bjeto do T C - 18 57/226/04
(exercício de 2004), as mu nicipalidades foram legisla ndo sobre a questão e têm
apresentado me nos problemas quanto ao cumprimento de tal limite constitucional. A
agente de fiscalização chefe do T CESP declara:
No tocant e a nã o aplicaç ão dos 60% (ses senta por c ento) dos recursos do
FUNDEF com os profiss ionais do m agistério, salie nto que tal inobservânc ia
também requer parecer desf avorável das cont as m unicipais. Atualm ente,
observa-se que muitos M unicípios têm s e esforç ado em planejar com m ais
cuidado a ap licação dos re curs os do F UNDEF, todavia, alguns ainda rec orrem
ao rateio n o final do exer cíc io objetivando dar c um prim ento ao artigo 7º da L.F.
9424/96.(entr evista r ealizada em 27/11/ 2006).
A legislação e ducacional aprovada em 2006 manteve a aplica ção m ínima de
60% dos recursos anuais do FUNDEB na remuneração do s profissionais do magistério
da edu cação básica em efetivo exercício n a red e púb lica. Todavia, como já ab ordado
no capítu lo 2, a MP nº 339/ 06 trata expressam ente do alcance d os termos
“remuneraçã o”, “profissionais do ma gistério” e “efe tivo exercício”.
136
Verifica-se que o s p roblemas que afe tam a a plicação de recu rsos d a educação
não e stão relacionados com o porte fin anceiro ou d emográfico do Município. Utili zando-
se como refe rência os processos mencionad os na Tabela 14, pode-se apon tar os
dados da Ta bela 15.
Tabela 15 Porte de Municípios com problemas na Aplicação de recursos na
Educação
Processo Exerc ício Total das Receitas de Im pos tos no
exercíc io em ref erência
População estim ada em
01/07/2005
TC – 2691/ 226/00 2000 R$ 36.324.77 5,16 116.677
TC – 2368/ 226/00 2000 R$ 10.737.41 5,64 34.378
TC – 1753/ 226/01 2001 R$ 27.498.63 1,71 110.045
TC – 1686/ 226/01 2001 R$ 116.662.8 76,26 350.492
TC – 1572/ 226/02 2002 R$ 675.272.2 16,46 1.045.706
TC – 2813/ 226/03
2003 R$ 13.397.679,2 4 28.575
TC – 1665/ 226/04
2004 R$ 14.648.249,7 4 28.575
TC – 1824/ 226/04
2004 R$ 19.376.7 43,69 27.735
TC – 1663/ 226/04
2004 R$ 29.269.831,5 2 73.905
TC – 1472/ 226/04
2004 R$ 4.541.414,91 4.550
TC – 1639/ 226/04 2004 R$ 144.624.6 71,59 175.008
TC – 1857/ 226/04 2004 R$ 79.802.12 6,31 340.596
TC – 2026/ 226/04
2004 R$ 20.092.001,6 5 9.177
TC – 1446/ 226/04 2004 R$ 838.241.4 44,65 1.045.706
TC – 3034/ 226/05 2005 R$ 20.232.99 9,58 9.177
Fonte dos d ados: Tribuna l d e Contas do Estado de São Paulo e In stituto Brasileiro de
Geografia e Estatística - IBGE
Os d ados da T abela 1 5 indicam que o s p roblemas que afetam a aplica ção d e
recursos da educa ção não estão vinculados a características específicas d o Município
(estrutura fin anceira e n úmero de habita ntes). T al fato fo i conf irmado pelo Secretário-
Diretor Gera l do TCESP (entre vista realizada em 27/11/2006).
137
A Tabela 15 demonstra reincidências de erros na aplicação de recursos da
educação (TC – 2813/226/03 e TC – 1665/226/04; TC – 1572/226/02 e TC –
1446/226/ 04; TC – 2026/226/04 e T C – 3034/226/05).
A análise dos re latórios de auditoria das conta s m unicipais demonstra que as
irregularidades são de diferente s ordens. Considerando a d iversidade dos
apontamento s efetuados pelos a gentes de f iscalização do TCES P, opto u-se por
descrever, com detalhes, as práticas mais constantes que, conseqüentemente ,
comprometem ma ior parcela dos recu rsos vinculados à edu cação, e apresentar u m
Quadro geral que contempla outras constatações. A seguir, serão expostos os
principais p roblemas detectad os pelo TCESP.
3.3.1 Práticas Irregulares na aplicação dos recursos da Educação
3.3.1.1 Restos a pagar sem lastro financeiro
Os recursos vinculados à educação devem ser utilizado s den tro do exercício
financeiro (Princípio da An ualidade), po rém m uitos Municípios realizam a despe sa e a
computam como aplicação anual no en sino, mas não ef etuam o resp ectivo pagame nto
e, muita s vezes, não apresen tam no exercício co bertura financeira para tanto.
A aplicaçã o mínima na ma nutenção e no desenvolvimen to do ensino é anual e,
por outro lado, a aplicaçã o somen te se efetiva com o dispêndio dos recurso s e a
conseqüent e quitação da d espesa. Assim, a a plicação dos re cursos educa cionais
depende da realização e d a liquidação da de spesa, que devem ocorrer dentro do
exercício f inanceiro, mesmo po rque o pa gamento efetuado em exercício seguinte a o da
realização da despesa norm almente comprome te o orçamento do novo ano e
desorganiza a s diretrizes orçame ntárias e financeira s.
Conside rando essa s questões , o TCE SP f irmou entendim ento de que os restos
a pagar, sem cobertura f inanceira, não são computado s como aplicação na
manutenção e no de senvolvimento do ensino (TC – 16 73/026/99). Tra ta-se de de cisão
definitiva da entidade fiscalizadora (Qu adro 8 – p. 127-128).
138
Entretan to, o T CESP, reco nhecendo que o fechament o de exercício f inan ceiro é
bastante t rabalhoso para as administ rações pública s municipais, a dotou en tendimento
no sentido de que as despesas de restos a pagar, referentes à educação, quitadas até
31 de janeiro do e xercício seguin te, são consideradas no percen tual previsto n o artigo
212 da CF relativo ao ano anterior (info rmação prestada pelo Secretário-Diretor Ge ral,
em e ntrevista realizada em 27/11/2006). Havia, inclu sive, um a ex pectativa de que a
legislação so bre o FUNDE B trata sse expressa mente de ssa questão, mas a EC nº 53/06
e a Medida Provisória que a regulam enta não dispõem sobre o assunto.
Deve-se reconh ecer que a exclusão d e restos a pagar se m lastro financ eiro da
conta da educa ção é m edida pa utada no Princípio d a Razoab ilidade, pois ta is despesa s
não pod em ser conside radas como efet iva aplicação na manut enção e no
desenvolvimen to do ensino e contrariam o princípio básico da Lei de Responsabilidade
Fiscal, ou seja, o equilíbrio, dentro do exercício finance iro, entre receitas e de spesas.
Apesa r de se tratar de questão decidida pelo TCESP já no inicio da vigência da
legislação de 199 6, até h oje gran de parte dos Munic ípios comp uta como aplicação na
manutenção e no desenvolvimento do ensino as despesas de restos a p agar sem
cobertu ra finan ceira. A ssim, por oca sião das auditorias, os agent es de fiscalização
constatam o problema, ef etuam as exclusões e, conseqüenteme nte, o percen tual
declarado c omo efetivamente ap licado na educação é a lterado (Tabela 14 ).
Verifica-se que em 13 , dos 15 relatórios de auditoria analisados nas Tabe las 14 e
15 (p. 132 e 135), os agentes de f iscalização co nstataram restos a pagar sem cobert ura
financeira computados como aplicação na manu tenção e no desenvolvimen to do
ensino. A penas nos proce ssos TC – 18 24/226/04 e TC - 1639/ 226/04 n ão hou ve
supressão por e sse mot ivo, sendo que em todos o s demais os resp ectivos valores
foram excluídos d a aplicação anual n a educação pelo TCESP.
Nota-se que o prob lema é grave, uma vez que , além de não se tratar de
aplicação d evida, desorganiza as finan ças municipai s.
3.3.1.2 Despesas irregulares com a frota municipal e com o transporte escolar
139
Nos processos menciona dos nas Tabelas 14 e 1 5 e em outros cujas referências
serão apresentadas, constata-se que os diferentes tipos de gastos efetuados com
veículos e co m t ransporte têm sid o uma fon te de ap licação irregular de recursos
vinculados à educação. Vejam-se as principais ocorrê ncias:
3.3.1.2.1 Despesas excessivas com combustível
A aquisição excessiva de combustível (ó leo diesel, gasolina, álco ol) com
recursos da edu cação tem se most rado u m foc o d e d esvio d e re cursos educa cionais n o
âmbito municipal (TC – 1665/226/04; TC – 1472/226/05; TC – 1857/226/04; TC –
2026/226/ 04). Os re latórios de auditoria do TCESP demonstram que em muitos
Municípios a quantidade de combustível a dquirida duran te o e xercício é incom patível
com a f rota d a e ducação, bem como com o pe rcurso efetuado pelos veículos do setor
educacion al.
Os registros documentais realizados pelos agentes de fiscalização do T CESP,
que contemplam cálculos acerca da média de co nsumo em funç ão do núm ero de
veículos p ertence ntes ao s etor d a ed ucação e d o itinerário regular por ele s perco rrido
(quilometragem de cada veículo), ap ontam desvio do com bustível lançad o na conta do
ensino para outros se tores da Pref eitura (obras, saúde, a dministração, e sporte), sendo
que, e m alguns casos, há ind ícios de d esvio em f avor de particular. Re ssalte-se que é
comum os Municípios nã o terem um sistema efica z de controle de uso de combustível
por secre taria ou departament o, facilitando os des vios.
Nesses casos, os agentes de fisca lização fazem rateios das despesa s por
secretaria ou de partamento e excluem da conta da edu cação as d espesas excedentes.
Quando há ind icio de desvio em proveito pa rticular, em regra, o caso é encam inhado ao
Ministério Pú blico para que se jam tomadas as providê ncias cabíveis.
Ainda em rela ção à aquisiçã o e à utilização de com bustível, com o fim de cumprir
a aplicação mínima no ensino f undam ental (artigo 60 do A DCT), a lguns Municípios
contabilizam as despesas de c ombustível n a conta de tal nível de ensino acima d o que
efetivament e fo i con sumido (T C – 1665/226 /04). Os a gentes d e fiscalização, u tilizando
os parâmetros já mencion ados, efetuam cálculos e fa zem o rateio en tre educação
140
infantil e ensin o f undamenta l, a lterando, conse qüentemente, o s valores declarados
como ap licação no ensino fund amental (Tabela 14 ).
A agen te de fisca lização chefe d o TCESP, e ntrevistada e m 27/11/20 06, relatou
que o des vio d e combu stível a dquirido com recursos da educação é atua lmente um
dos p roblemas que mais afetam a aplicação de recursos educaciona is, pois, n ão
obstante o esforço d os agen tes de f iscalização, é muito difícil apurar e xatamente a
quantidade desviada e o destino do p roduto.
O processo TC – 2 026/226/04, que apresenta dados colet ados p ela audito ria
realizada po r dois agentes de f iscalização do TCE SP, demonstra o problema :
Da a nálise desta despesa c hamou- nos a atençã o o f ato de que de j ulho a
dezem bro todos os gastos com diesel foram pagos integralmente com recursos
do e nsino fundam ental (f ls. 709 /710 do vol um e IV), ou s eja, 219.107 ,27 litros,
cujo valor alcanç ou a c ifra de R$ 309.054 ,00, conf orm e planilha às f ls. 711 do
volum e IV.
O valor total pago refer ente à des pesa com óleo dies el dura nte o exercíc io d e
2004 foi de R$ 77 7.152,40 , observa-s e q ue deste t otal, foi pago com rec ursos
do e nsino o valor de R $ 47 2.252,96, o que represent a 60,7% do gasto .
Solicitam os ao órgão cópias das notas de empenho, notas fiscais e pagam entos
de janeiro a de zembr o de 2004 ref erentes ao paga m ento de dies el par a que
pudéssem os avaliar o cons um o dos outros d epartam entos . (docum entos f ls.
351 a 902)
Elaboram os pla nilhas a partir des tes dados, separ ando por funciona is
program áticas, e che gamos à c onclusão que além do ensino ex istem dois
Departam entos que u tilizaram diesel reg ularm ente...
Diante dos fatos , conc luímos que a Pr efeitura a parti r de jul ho não efetuou o
rateio entr e os três D epartam entos que ut ilizaram óleo diese l.
Com a f inalidade de ef etuarm os o rateio, requisi tamos o gasto indi viduali zado
por Departam ento, caben do salientar qu e a Prefeitura não mantém um método
único de contro le de com bustível, v isto que os c ontroles apresentad os nã o
estão padr onizados , cada Departam ento possu i um tipo de c ontrole, portanto
não são con troles confiáveis. (fls. 903 a 944)... (T C – 2026/226/0 5 – p. 1 019,
1021, 1024)
A pa rtir das constata ções, os auditore s efetuaram o rateio entre os diferentes
Departament os (edu cação; adm inistração; o bras e serviços; transporte coletivo) e
excluíram da cont a do en sino f undamental o valor (c ompu tado pelo Município) de R$
184.277,0 3 (cento e oiten ta e quatro mil d uzentos e setent a e se te rea is e três
centavos). O s valores glosa dos, somados a outros valo res excluídos pela audito ria,
modificaram o percentual de aplicação no ensino , nos termos do artigo 212 d a CF: de
27,92% decla rado pelo Município p ara 24,21% con statado pelo TCESP (Ta bela 14 – p.
132).
141
Do tot al da exclusão já mencionada , o valor de R$ 104.828, 40 (cento e qua tro m il
oitocentos e vinte e o ito reais e qua renta centavos) ref ere-se à d espesa com o setor de
transpo rte co letivo urbano compu tada n a conta do ensino. Os aud itores registraram no
processo em referência que até m esmo os pagamentos de combu stível efe tuados
durante a s férias esco lares foram conta bilizados como despesa do ensin o fundamental,
sendo que nas requisições f eitas ao a lmoxarifado consta como veículos a se rem
abastecido s: ônibus coletivo, máquin as e caminhõe s.
No proc esso T C –1762 /226/04 - não mencion ado na s Tabela s 14 e 15, cuja
fiscalização do T CESP, apó s exclusõe s, concluiu que o Mun icípio ap licou na
manutenção e no desenvolvimento do ensino, no exercício d e 20 04, 24 ,81% da s
receitas previstas no artigo 212 da CF e 57,52% no ensin o fundame ntal - aparece um
problema relativo à aquisição e à utilização de comb ustível diverso dos já
mencionado s.
O agen te d e fiscalização que re alizou a auditoria excluiu da conta d o ensino o
valor de R$ 121. 500,00 (ce nto e vinte e um mil e qu inhentos reais) relativo a de spesas
de reembolso dos se rvidores da educa ção, por quilom etragem rodada, com veículos
particulare s. Do valor glosa do, R$ 76.500,00 (setenta e seis m il e quinhento s rea is)
referem -se ao ensin o fu ndamental e R$ 45.000 ,00 (quarenta e cinco mil) à educa ção
infantil. Obs erva-se a razoabilidad e dos fundamento s da exclusão:
Outra despesa qu e ent endemos dev a ser glosada é o r eembolso de
kilometr agem a s ervidores . A Le i 354 3 d e 06/08/90 ( fls. 865) d ispõe sobre o
sistem a de tar ifa quilometragem para veículos parti culares de servidor es na
prestação d e serviços públi cos.
De acordo com a doc umentação exam inada por esta aud itoria não constat am os
a existê ncia, nos proces sos de pagam ento, de qualquer documento
comprobatór io de que os des locam entos com c arros par ticulares dos s ervidores
da Educaç ão tivessem oc orrido em f unção da pr estação de s erviços ligad os à
sua ativida de prof issional.
É pago a cada s ervidor quase R$ 2, 5 para cada R$ 1,0 por ele gasto ao
abastecer se u veícul o (vide legislaçã o às fls. 86 5/873).
Com o s e vê às f ls. 878/892 do aces. 2, ho uve servidor es que receber am até R$
257,57/m ês (f ls. 886). Supondo q ue o l itro de g asolin a custe R$ 2,09, temos R$
257,57 / 2,09, o que dá 12 3 litros/m ês rodados “a serviço”. Se cada litro faz em
média 10 km , isto s ignifica que ele rodou 1.230 Km em um mês, o que, s.m.j ,
nos par ece muito par a de slocam entos apenas a serviço, principalm ente num a
cidade qu e em bora gran de, é m enor que s ão Paul o e os deslocam entos
costum am oc orrer internam ente e não d e um a ponta a outr a da cidad e.
Tal fato aponta, assim , par a in dícios de que tem havido benef ícios indiretos
através de abas tecim entos de veículos particul ares, sem qualquer docum ento
nos proces sos ex aminados , do trajeto percorrido e jus tificativas par a os
142
“supostos” deslocam entos . O que vim os f oram som ente pla nilhas às f ls.
893/897 indic ando a Km r odada em determ inados dia s, ass inadas pel o s uperior
imediato. Não há, enfatizam os, qualquer prova documental de que d eslocou-s e
a serviço.
Além da falta de docum ent os c ompr obatórios qu e jus tificas sem estas despesas ,
entendem os, s.m.j , que as mesm as não enc ontram am paro legal no artigo 7 0
da LDB, principalm ente qu ando a Secretaria d e Educ aç ão tem sua própria frota
de 33 veícul os (v ide f ls. 80 0 e 805/ 806), que num planejam ento racional de uso,
poderia, s.m .j., des em penhar tais “s erviços”, f uncio nando com o m alote na
busca e e ntrega de infor mações /docum entos entr e as unidades educaci onais.
(TC –1762/2 26/04)
Mencion a-se que o Município em questão pode ser con siderado de grande po rte,
pois, segundo dados IBGE d e 1 1/07/2005, possui uma populaçã o estim ada de 788.560
(setecento s e oitenta e oito mil quinh entos e sessenta ) habitantes e o tota l de receitas
de impostos no exercício fin anceiro foi de R$ 842.765.110,32 (oitocento s e quarenta e
dois m ilhões, sete centos e se ssenta e cinco mil ce nto e dez reais e trinta e dois
centavos). Nota -se o esforço do agente de fisca lização para demonstrar a
irregularidade, quando, na verdade, por se tratar de despesa pública, a docum entação
comprobató ria é imprescindível.
Os dados ind icam que parte de recursos vinculado s constitucion almente à
manutenção e ao desenvolvimento do ensino, embora contab ilizados na conta da
educação , po dem ser de stinados pa ra f ins diversos. A s info rmações registradas pela
auditoria do T CESP demo nstram a limitação da atuação d os Conselhos Mu nicipais
relativos à educação, p ois o efetivo acomp anhamento d a aplica ção dos recu rsos da
educação no decorrer d o exercício f inanceiro p oderia evitar m anobras como as
registradas n os processos ref eridos neste item.
3.3.1.2.2 Despesas excessivas com aquisição de peças e contratação de serviços
mecânicos
A co mpra de peças e a con tratação de serviços de terceiros para o conserto de
veículos tam bém têm sid o objeto de manobras por part e de alguns Municípios (T C –
1472/226/ 04; T C – 1639 /226/04). Os rela tórios de aud itoria demonstram que, assim
como a aquisição de c ombustível, muita s de spesas com veículos são contabilizadas
143
como gastos no e nsino, m as referem-se a veículos d e ou tros se tores e até mesmo a
veículos particula res.
O pro cesso T C – 1 639/226/04 me ncionado nas T abelas 14 e 1 5 demo nstra o
problema. Ape nas n o exercício de 2004, o TCESP excluiu da conta da e ducação do
Município em questão o valor d e R$ 53 .121,19 (cinqüenta e três mil ce nto e vinte e um
reais e dezenove centavos), co rrespondente a gastos que foram lançados como
aplicação na manutenção e no desenvolvim ento do ensino , m as que não guardam
nenhuma relação com o setor educa cional.
Segundo levantamento efetuado pela auditoria, R$ 36.106 ,24 (trinta e seis m il
cento e seis reais e vinte e quatro centavos) referem-se a outros setores da Prefeitura
do Município e R$ 17.0 14,95 (dezessete mil e quatorze reais e n oventa e cinco
centavos), a gastos efetu ados com veículos que não compõem o pat rimônio mu nicipal.
A partir do s dado s apresen tados n o relatório de auditoria, foi elaborada a Tabe la 16,
com o fim de ilustrar o p roblema. Os números d as no tas fiscais e as p lacas d os
veículos também são apresentados no relatório analisado, mas, considerando que tais
identifica ções não são importantes p ara a finalidade da Tabela, foram omitidos.
Tabela 16 Despesas referentes à prestação de serviços e fornecimento de peças
para veículos contabilizadas irregularmente por um Município na conta da
Educação – Exercício de 2004
Setor ao qual pertence o veículo Valores em R$
Fiscalizaçã o R$ 9.181,31
Secretaria d o Governo R$ 6.345,92
Prom oção Social R$ 7.865,39
Fundo Soc ial R$ 3.341,31
Secretaria d e Adm inistraçã o e Planejam ento R $ 950,00
Secretaria d a Fam ília R$ 500,00
Secretaria d e Obras R$ 7.497,98
Sub Prefeit ura R$ 424,33
Veículos qu e não co nstam na relação da Prefeitur a R$ 17.01 4,95
Fonte do s dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
A Tabe la 16 d emonstra que a s despes as com peças e s erviços para veículos,
computada s pelo Município na conta do en sino, beneficiaram os mais diversos setores
144
da Prefeitura. Do tota l das despes as contabilizadas irregularment e co mo aplicação na
145
total d a despes a realizada, f oi de terminado o valor po r aluno ; posteriormen te, de a cordo
com dados do censo escolar, es tabeleceram-se os valores gastos co m os a lunos do
ensino fu ndamental e do ensino m édio e prof issionalizante . A exclusã o da conta da
educação e d o ens ino f undam ental somou R$ 330.764,76 (trezentos e trinta m il
setecento s e sessenta e quatro reais e setenta e seis ce ntavos).
As despesas rea lizadas pelo Município com o ensino médio, computadas no
percentua l mínimo de ap licação na manute nção e no desenvolvimen to do ensino, não
se referem apenas ao tra nsporte de alunos. No processo TC - 1762/2 26/04 consta que
o Mun icípio gastou, no e xercício de 2004, R$ 304.029,57 (trezentos e quatro m il vinte e
nove reais e cinqüenta e s ete centavos) c om o en sino profissionalizante, através de
convênios que contemplam programas de integração do trabalhador especial. Tal valor
foi glosado pelo TCESP da ap licação mínima de 25 % prevista no artigo 2 12 da CF.
Desde que apresentem condições orçamentárias e financeiras, os Municípios
podem oferec er p rogramas relacionados com o ensino mé dio e com o ensino
profissiona lizante, mas as despesas geradas por tais ações não podem se r
contabilizadas nos 25% de que t rata o a rtigo 212 da CF, bem como no s 60% de que
trata o artigo 60 do ADCT.
Assim, considerando os limites orçamentários e finan ceiros que afetam a maio ria
das municipalidades, conf orme já a bordado n o capítulo 1, é m elhor que o Município
atue em favor dos níveis de ensino que são de sua responsabilidade constitucional
(educação infantil e ensino fundamen tal).
3.3.1.2.4 Despesas irregulares com aquisição de veículos
A aquisição de veículos com recu rsos vinculad os à manutenção e ao
desenvolvimen to do ensino é u ma prát ica constant e nos Municípios. É p úblico que n o
âmbito mu nicipal a f rota da educa ção é, no rmalmente, composta p elos veículos mais
novos, haja vista a freqüente aquisição de veículos pa ra o setor. Tal informação f oi
confirmada pelo Secretário -Diretor Gera l do TCESP, em entrevista rea lizada em
27/11/200 6.
146
O gasto de recu rsos educacio nais com aquisição de veículos é a utorizado pe la
LDB, de fo rma que a p rincípio não há n enhum problema n a realização d esse tipo d e
despesa. A man utenção adequad a da f rota d e veículos é reco mendada pelo T CESP,
conforme frisou o representante da Instituição na entre vista mencionada.
Ocorre que, muitas vezes, po r a usência de plane jamento, os Mun icípios
adquirem veículos apenas para cum prir o p ercentual mínimo de aplicaçã o na educação,
caracterizando f alha de gestã o dos re cursos educacio nais (observação confirmada p elo
Secretá rio-Diretor Geral do TCESP).
Em deco rrência da legalidade da desp esa (artigo 70 da LDB ) e dos a rgumentos
em pro l da segurança d os alunos que dependem d o transpo rte escola r, os
questionam entos quanto à necessidade ou de snecessidade da aquisição de novos
veículos para a educação são remo tos.
Entretanto, como relatado pe la agente de fiscalização chefe do TCES P, da
renovação d a frota da educação decorrem irregularidade s que têm sido objeto de
atenção pelo Tribuna l. Nota-se a utilização dos ve ículos da educação p or out ros setores
da P refeitura, caracterizando desvio de finalidad e. Po r outro lado, em muitos c asos
ocorre a cessão de veículos m ais an tigos, adquirido s com recu rsos vinculado s à
educação , para ou tros setore s (saúde, administração , esporte), sem a correspondente
compensaçã o f inanceira para o setor educacio nal. E m esmo quando os veículos
adquiridos com recursos da educação são leiloados, as re ceitas adquiridas com a
alienação não são destinadas exclusivamente ao en sino, pois ingressam no “bo lo” das
receitas mu nicipais.
Há, ainda, outra s irregula ridades mais evide ntes, como aquisição d e ônibus
usados, com indícios de supe r-faturamento, através de p rocessos licitatórios viciados
(TC – 15 94/005/02 e TC – 1595/005/02). Mencione -se t ambém a aquisiçã o d e um
caminhão, no valor de R$ 67.1 97,00 (sess enta e se te mil cento e noventa e sete reais),
para tra nsporte de me renda escolar que , entre a aqu isição (30/11 /2004) e a aud itoria do
TCESP (0 6/10/05), n unca fo i utilizado, esta ndo, inc lusive, sem placas (TC –
1824/226/ 04).
Observa-se, pois, que a aplicação de recu rsos e ducacionais na aquisiçã o de
veículos, embora a primeira vista s eja uma despesa ampa rada legalmente, merece um
147
controle m ais efetivo, não só por parte das Ins tituições c ompetentes, m as de toda a
sociedade .
3.3.1.3 Despesas irregulares com materiais de consumo e desvios de
equipamentos adquiridos com recursos educacionais
Os materiais e equipamento s adqu iridos com re cursos vinculados à ed ucação e
distribuídos para outros se tores municip ais se constitu em em ma is uma f onte de
desvios dos recursos. Há caso s de aquisição com recursos do ensin o f undamenta l,
mas os materiais e os e quipamentos são direcionados à educação infantil. T al
problema de corre da sistemática de aplicação de re cursos criada pela E C nº 14/96.
A agente d e f iscalização chefe do TCESP ap ontou o problema e re gistrou a
dificuldade de determ inar a qua ntidade de materiais de consumo desviados, bem com o
o destino das mercadorias. Os aud itores, quando constatam e xcesso, efe tuam rateios
entre os diferentes depa rtamentos municipais ou entre o ensino fun damental e a
educação infantil, acarretando exclusões da con ta da educação e do ensino
fundamen tal, respectivamente.
Em relação ao desvio de equipamento s, é p ossível dete rminar o de stino dos
bens e os valores exatos de sviados. No TC – 1639/226/0 4, po r exemplo, f oram
registradas aquisiçõ es de d ois computadore s com rec ursos da educa ção, que
somaram o valor d e R$ 3.040,00 (três mil e quarenta reais), destinados ao Setor
Jurídico e ao Setor de Compras. O agen te de f iscalização efetuou a exclusão das
referidas aquisiçõe s da conta do ensino.
O proce sso TC – 2 708/226/00, n ão men cionado na s Tabela s 14 e 15 (p. 1 32 e
135), tem como objeto a aplicação no ensino, referente ao exercício de 200 0, de um
Município d e grand e porte (tota l da rec eita d e impo stos do exercício – R$
271.986.9 98,06 – duzentos e seten ta e u m milhõe s, n ovecentos e oitent a e seis mil
novecento s e no venta e oito reais e se is ce ntavos -; população e stimada em
01/07/200 5 – 669.592 hab itantes). No e xercício f inanceiro em questão , o Município, de
acordo com a apuração do s agen tes d e f iscalização do TCESP , ap licou 19,27% na
manutenção e no desenvolvimen to do ensino e 3 9,68% no en sino fundamental.
148
Dentre as exclusões efe tivadas p elos aud itores, tal proc esso cont empla
aplicaçõe s irregulares de recu rsos vinculados à edu cação na aquisição de materiais d e
consumo e na compra de equipamentos. A s aquisições com recursos educa cionais
foram destinadas a outros setores, cujos valores foram glosados pelo s agentes de
fiscalização :
- aquisição de café em pó de stinado ao Dep artamento d e Ma teriais e Patrimônio,
no valor de R$ 7.555,60 (se te mil quinhentos e cinqü enta e cinco rea is e sessenta
centavos);
- aquisição de m ateriais de limpe za destinados ao Departamento de Mate riais e
Patrimônio , no valor d e R$ 4.723,63 (quatro mil setecento s e vinte e três reais e
sessenta e trê s centavos);
- a quisição de m ateriais d e esc ritório destinado s ao Departamento de Materiais e
Patrimônio , no valor de R$ 3.989,05 (trê s mil n ovecentos e oitenta e nove re ais e cinco
centavos);
- a quisição de material para m anutenção e létrica destinado ao Departamento de
Informática, no valor de R$ 1 94,42 (cento e novent a e quatro reais e quarenta e dois
centavos);
- a quisição de mate riais de inf ormática destinados a os Departamento s de Ma teriais e
Patrimônio e de Informática , n o valor de R$ 3.38 6,85 (três m il tre zentos e o itenta e seis
reais e o itenta e cinco centa vos);
- cont ratação de serviços d e m anutenção e d e a ssistência técnica a equip amento s de
informática pertencentes ao Departame nto de Informática, no valor de R$ 9.508,49
(nove mil quinh entos e oito reais e quarenta e nove ce ntavos);
- aquisiçã o de equipamento s (persian as e ventilad ores) destinados ao Departam ento
de Re cursos Humanos e ao Gabinete de Administração, no valor de R$ 1.167,92 (um
mil cento e se ssenta e sete reais e noventa e dois centavos).
Essa amostragem indica m anobras que comprometem os re cursos vinculad os à
manutenção e ao desenvolvimen to do e nsino e, conseqüentem ente, p rejudicam a
educação básica pública.
149
3.3.1.4 Despesas irregulares com o pagamento de pessoal
A in clusão na folha de pagamen to da educação de profissionais que não prestam
serviço no setor é outro problema que tem perm itido desvios significativos de recursos
vinculados à manutenção e ao d esenvolvimento do ensino. A agente de f iscalização
chefe do TCESP, na entrevista já m encio nada, conf irmou a gravidade d o p roblema e o
esforço da entidade fiscalizadora no combate às irregularida des.
Considerand o os pro cessos mencionados nas Tabe las 1 4 e 15 (p . 132 e 135),
constata-se que há registros acerca da questã o no s seguin tes re latórios: (TC –
2691/226/ 00; T C – 17 53/226/01; TC 1686/226/01; TC – 1665/226/04; TC –
1857/226/ 04; TC – 3034/226/05).
Ocorrem diferentes situações quanto à a plicação irregular d e recursos
perten centes à ed ucação no pagamento de servidores púb licos: servidores pagos com
recursos do ensin o funda mental que não pertencem ao quadro da educa ção; servidores
pagos com recursos d o ensino fundam ental que pertencem à educação infantil;
servidores p agos com rec ursos da edu cação infantil que não pertencem ao quadro d a
educação . Em todas as s ituaçõe s, os valores contabilizado s na co nta da educação
foram glosa dos pela auditoria (artigo 212 da CF; artigo 6 0 do ADCT ; artigo 6 0, § 5º do
ADCT, re gulamentado pelo artigo 7 º da Lei nº 9.424 /96).
Em relação ao pagamento de servidores públicos que não pertencem ao quadro
da educa ção, com rec ursos do ensino fu ndamental, re gistram-se as se guintes in clusões
indevidas:
- T C – 1753/226/01: fisioterapeuta ocupacional; psicólogo. T otal glosado no exercício
de 2001 - R$ 22.016,28 (vinte e dois m il dezesseis rea is e vinte e oito ce ntavos);
- T C – 1 686/226/01: tratorista; fo noaudiólogo. To tal glosado no exercício d e 2 001 -
R$ 21 .234,95 (vinte e um m il duzentos e trinta e quatro reais e n oventa e cinco
centavos);
- TC – 1665/226/04: servidores pertencentes à área da cultura. No relatório não consta
a ide ntificação dos cargos públicos, be m com o o valor t otal glosado n o e xercício de
2004;
150
- T C - 1857 /226/04: s ervidores pert encentes à Secretaria da Saú de; m édico
neurolo gista; servidores vinculados à funerária; servidores que prestam serviço no
Cartório Eleitoral. Total glosa do no exercício d e 2004 - R$ 322.0 76,17 (trezentos e
vinte e do is mil setenta e seis reais e dezessete centavos);
- TC – 3034/226/05: p intor de obras; operador de máquinas; coletor de lixo; gestor da
área de publicidade ecologia e turismo; diretor de turismo; d iretora de publicidad e;
diretor de planejamento; se rvidora que responde por três áreas distinta s (ed ucação,
saúde e b em e star-social) e o pagamento é computado integralmente na fo lha da
educação . Total glosado no exercício de 2005 - R$ 1.042.78 1,77 (um milhão, quarenta
e dois mil se tecentos e oitenta e um reais e setenta e s ete centavos).
Quanto aos servidores que pe rtencem à educação infantil e foram pagos com
recursos do e nsino fundament al, infringindo o artigo 60 do ADCT com redação dada
pela E C nº 14/96, constata -se:
- TC – 1 686/226/0 1: profe ssores da educação infa ntil. T otal glosad o no exercício d e
2001 – R$ 66.116, 98 (sessenta e seis m il cento e dezesse is reais e noventa e oito
centavos);
- T C - 3 034/22 6/05: mo nitores de desenvolviment o infantil. Total glosad o no exercício
de 2005 – R$ 86.098,30 (oite nta e seis mil noventa e oito reais e trinta centavos).
Ressalte-se que muito s dos p agamentos m encionados f oram incluídos no
percentua l mínimo de 60% dos recursos do FUNDEF que de ve ser de stinado ao
pagamento dos profissionais do m agistério do e nsino f undamental e m efetivo exercício,
nos termos do artigo 60, § 5º do ADCT, regulamenta do p elo a rtigo 7 º da Lei nº
9.424/96. Entret anto, considera ndo que os valores foram glosad os, tal aplicação
também foi afet ada.
Em relação ao TC – 1857/22 6/04, o a gente de f iscalização do TCESP constatou
que e ntraram n a aplicação dos 6 0% dos recu rsos do FUNDEF vários servidores
públicos que não exercem fu nções de magistério. Desta f orma, o responsável pela
auditoria efe tuou a exclusão d e R$ 424.484, 27 (quatrocentos e vinte e qua tro mil
quatrocen tos e oitent a e qua tro reais e vinte e sete centavos) e, conseqüent emente, o
Município de scumpriu o artigo 7 º da Lei 9 .424/96, po is a plicou no pagamen to de
professo res do ensino fundame ntal apenas 49,9 3% dos recurso s oriundos do Fundo .
151
Existem, a inda, casos de pagam entos de servidores pú blicos que não pertencem
ao setor edu cacional com recursos da educação infan til:
- T C – 269 1/226/00: mé dico; psicóloga. Va lor to tal glosado no exercício de 20 00 – R$
43.598,46 (quarenta e três mil quinh entos e no venta e oito reais e quarenta e seis
centavos);
- TC – 1665/226/04: servidores pertencentes à área da cultura. No relatório não consta
a ide ntificação dos cargos públicos, be m com o o valor t otal glosado n o e xercício de
2004;
- TC – 1857 /226/04 : servidores perte ncentes à S ecretaria da Sa úde;
fisioterapeu tas; servidores vinculado s à funerária; se rvidores que prestam serviço no
Cartório Eleitoral. Total glosado no exercício de 2004 - R$ 1 36.156,72 (cento e trinta e
seis mil cent o e cinqüenta e se is reais e setenta e dois centavos);
- TC - 303 4/226/05: não há id entificação dos cargos púb licos n o relatório. To tal
glosado no exercício de 2005 – R$ 3 04.506,60 (trezentos e quatro m il quinhentos e
seis reais e sessenta centa vos).
Os dados apres entados demonstram que os desvios de recursos vinculados à
manutenção e ao desenvolvimen to do ensino através do p agamento de servidores
municipais pe rtencentes a ou tros setores público s são significativos. Con siderando
apenas os cinco processos mencionados, que contemplam o to tal d e valores excluídos
pela auditoria d o T CESP (TC – 26 91/226/00; TC – 17 53/226/01; TC – 1686/226/01; TC
- 1857 /226/04; TC – 3034/226/0 5), a soma é d e R$ 1. 892.370,95 (um milhão, oito centos
e n oventa e dois mil trezentos e se tenta reais e noventa e cinco c entavos). Trat a-se
efetivament e d e um grave pro blema que afeta o f inanciamento da educa ção básica
brasileira.
3.3.1.5 Recursos desviados do FUNDEF
Os valores rece bidos pe los Município s através d o Fund o devem ser a plicados,
no de correr do a no, integralmen te n o f inanciamento do e nsino fundam ental (no m ínimo
60% na valorização do m agistério e o restante em outras despe sas d e m anutenção e
desenvolvimen to do ensino). T odavia, além d os p roblemas que afetam a aplicação de
152
recursos da educação, as audito rias do TCESP têm con statado d esvios de recurso s do
FUNDEF no âmbito m unicipal. São valores que, por não terem sido aplica dos no
ensino fundamen tal, deveriam estar depositados nas contas do Fundo, mas não estão
disponíveis na s contas ban cárias, indicando desvios.
No proce sso T C - 1686 /226/01, relativo às contas mun icipais de 2001, f oi
constatado, p ela auditoria d o TCESP, um desvio d e R$ 19 4.978,09 (cento e no venta e
quatro m il novecentos e s etenta e o ito reais e nove centavos), pois em 31/12/2001
deveria existir n as contas bancárias vinculadas ao FUNDEF o valor de R$
3.585.993 ,01 (três m ilhões, quinhentos e oitenta e cin co mil no vecentos e noventa e
três reais e u m centavo), ma s só havia o valor de R $ 3.391.014,92 (três m ilhões,
trezentos e n oventa e um m il quatorze reais e noventa e dois cen tavos). A a gente de
fiscalização con cluiu: “Conf orme se pode ob servar n os d emonstra tivos acim a, os
saldos não ap licados do FUNDEF do e xercício e de exercícios an teriores não estão
acobertados pela disponibilidad e finance ira d as cont as bancárias v inculada s ao
FUNDEF, o que nos leva a acredita r que o s recurso s do FUNDEF fora m ut ilizados pa ra
outras f inalidades”.
Em relação a o p rocesso T C – 1572/226 /02, que tra ta d as co ntas m unicipais de
2002, a agente de fiscalização do TCESP registrou que o valor que deveria estar
depositado na conta do FUNDEF em 31/12/2002 seria de R$ 10.891.326,6 6 (dez
milhõe s, oito centos e noventa e u m m il trezentos e vinte e seis reais e sessenta e seis
centavos), mas na quela da ta o saldo bancário do FUNDEF era d e R$ 2.1 42.502,94
(dois milhõ es, cento e quarent a e dois m il q uinhent os e dois rea is e no venta e quat ro
centavos). Ass im, constatou-se um desvio de R$ 8.74 8.823,7 2 (oito m ilhões,
setecento s e quarenta e oito mil oito centos e vinte e três reais e setenta e dois
centavos) d os recursos do FUNDE F.
No processo T C – 1665/226/04, re lativo às contas municip ais do e xercício de
2004, o mesmo p roblema se repe te. O sa ldo que deveria esta r disp onível n o final do
exercício seria de R$ 336 .579,41 (trezentos e trinta e seis mil quinhentos e setenta e
nove rea is e qua renta e u m centavos), entreta nto só h avia o valor de R$ 203.506 ,96
(duzentos e três m il quinhento s e seis re ais e noventa e se is centavos), caracterizando
153
um desvio de R$ 133.072,45 (cento e t rinta e três mil s etenta e do is reais e qua renta e
cinco centa vos).
Mencion e-se ainda o TC – 1446/22 6/04, também ref erente às c ontas municipa is
de 2004, em que a f iscalização do TCESP constatou que em 31/12/ 2004 o valor que
deveria es tar depositado nas contas do FUNDEF seria d e R$ 12.757 .625,82 (doze
milhõe s, setecentos e cinqüenta e sete mil seiscen tos e vinte e cinco reais e oitenta e
dois c entavos), to davia o valor d isponível e ra d e R$ 10 4.460,28 (cento e quatro mil
quatrocen tos e sessenta reais e vinte e oito centavos). O de svio tot aliza R$
12.653.16 5,54 (doze milhõe s, seiscento s e cinqüe nta e trê s mil cento e se ssenta e
cinco rea is e cinqüenta e quat ro centavos).
Esses registros demonstram que a expectativa criada p elo marketing em torno
do FUNDEF - p romovido pe lo governo f ederal, especialme nte em 199 7 e 1998, em
relação à ca pacidade do Fundo de regularizar a aplicação d os recursos educa cionais e
extinguir os desvios ( Ministério da E ducação, 1997; 1998) - foi f rustrada p ela sua
operaciona lização. Ao que tudo indica, a regularidad e da aplicação de recurso s na
educação depende de outro s fatores, como planejam ento e controle.
3.3.1.6 Outras despesas contabilizadas irregularmente na conta da educação
Considerand o a diversidade da s de spesas que são irregularm ente contabilizadas
pelos Mu nicípios como de manuten ção e de de senvolvimen to do ensino , foi elabo rado o
Quadro 9 que sintet iza muitas das oco rrências registrada s no s pro cessos d e autoria do
TCESP analisado s. As descriçõ es referem-se a despesas não pertinentes ao ensino
municipal, ou seja, educação infantil e ensino fundamenta l. Assim, nos valores
mencionado s, que foram glosa dos d a conta da e ducação nos respectivos processos,
estão incluídos recursos que fo ram c omputados na a plicação de am bos o s n íveis de
ensino.
154
Processo Exerc ício
Objeto das despesas
TC –
2691/226/00
2000 Despesas com : apres entação de peça teatr al; c urso de teatr o; c urso de dança;
curso de cabeleir eira; dem onstraç ão de h ip hop, pal estras sobre cons ciência
negra; m aterial para c urso de m anicur e. Valor tot al – R $ 96.184,60 .
TC –
1753/226/01
2001 Despesas com : c onta de telefone que não consta do cadastro municipal;
contas de e nergia el étrica de set ores qu e n ão perte ncem à educação (term inal
rodoviário; velóri o municipal; fórum ; centro social; praça de esp ortes) ; material
esportivo; aq uisição de águ a para pisc ina (esp orte). Valor t otal – R $ 7.385,47
TC –
1686/226/01
2001 Despesas com : uniformes para m otorista; boinas ; luvas brancas ; cam isetas;
confecç ão de conju ntos p ara a Ban da Marcial; material para bor dado. Valor
total – R$ 6. 384,74
TC –
1572/226/02
2002 Despesas com : confecção do estat uto de Fundaç ão Municip al para Educaç ão
Com unitária (8 00 l ivretos) ; im pressão de 3.6 00 f olhetos para o dia do
profess or; aluguéis de sala de reunião, c offebr eaks e alm oços; s erviço de
manutenç ão d e proj etor do Plan etário, serviços de publici dade de form atura;
serviços para a realizaç ão da f ormatura; programaç ões cultura is (s hows);
realização de exam es de audi om etria; ass inatura de revista volt ada à
econom ia; s erviços de buf fet; pres tação de serviç os de consultoria par a
análise da estrutur a organizacio nal da Secretar ia Municipal de E ducação;
assistência a org anizações não- governam entais e religios as; cursos
profiss ionalizantes. V alor total – R$ 198 .010,25
TC –
2813/226/03
2003 Recursos proven ientes de aplicaç ões financ eiras de recur sos da educ ação nã o
aplicados no exercíci o. Valor tota l – R$ 4 5.945,65.
TC –
1663/226/04
2004 Dívidas p ertencentes a outro ex ercício f inanceiro – i nfração ao artigo 35 d a Lei
4.320/64. V alor total – 113. 736,78.
TC –
1472/226/04
2004 Despesas com merenda es colar. Valor total – R$ 45.7 04,18.
TC –
1639/226/04
2004 Despesas com : s erviços f otográficos ; captaç ão de im agens, ed ição e produçã o
de vídeo e DVD; locação de m ateriais de estrut ura par a desf ile c ívico;
aquisição de 30 r ocadeira s destinad as a outros s etores da Pref eitura; ces tas
básicas distribuídas para servidor es que não p erten cem à educação. Va lor
total – R$ 1. 012.574,45 .
TC –
2026/226/04
2004 Despesas com : contratação de em presa espec ializad a em sonorizaç ão,
iluminação e montagem de palco; s hows ar tísticos para festa junina;
contratação de empres a e speciali zada na realizaçã o de baile de f orm atura.
Valor total – R$ 58.430 ,00.
155
TC –
1446/226/04
2004 Despesas com : 148 c ontrataç ões de vários pales trant es para projetos c ulturais
e esportivos;; contr atação de 16 ca poeiristas ; aqu isição de cam isetas para o
projeto c apoeira; contrataç ão de 08 ar ticulador es para pr ojeto c ultural. Valor
total – R$ 3 48.558,56.
TC –
1762/226/04
2004 Despesas com: precatórios – inf ração ao artigo 35 da Lei 4. 320/64 e ao a4bÁÁg2L0gDÁb2i0ê),gúOO)gg
156
Em alguns casos, e las che gam a se confundir. Entret anto, o exame isolado de cada
uma de las pode desvendar como p odem ser combat idas.
Conforme já abordado no capítulo 1, as m unicipalidade s vêm assumind o
importantes responsabilida des, a lgumas inclusive de c ompetência de outros entes
federativos, não o bstante as suas limitações o rçamentárias e finance iras. Ta is
limitaçõe s p ressionam as finanças mu nicipais e podem mot ivar a assunçã o de
despesas se m cobertura f inanceira e desvios d e recursos da educação p ara outros
setores (cultura, sa úde, esporte, assistência so cial). A incapacida de finan ceira dos
Municípios é um velho problema que afeta a gestão da educa ção municipal
(MELCHIOR, 1 972).
Mencionem -se, a p ropósito, o s seguintes registros lança dos nos p rocessos de
auditoria já refere nciados e analisado s: o problema dos restos a p agar se m lastro
financeiro; as despesas com toda a frota municipal contabilizadas na conta da
educação (aquisiçã o de combu stível, a quisição de peça s e contrataçã o de serviços,
apropriação do s veículos da educação por outros setore s); a aquisição de materiais de
consumo e de equipam entos com recursos da educação, p osteriormente destinado s
para outras á reas públicas; a inclusão na f olha de pagamento da educação de
servidores púb licos de outros setores.
São prá ticas irregulares que com prometem os recursos m ínimos que d evem ser
aplicado s na ma nutenção e no d esenvolvimento do ensino público, cuja f ixação
constitu cional é fruto de luta h istórica (Quadro 6 – p. 56).
Os problem as político-adm inistrativos presentes no âmbito mun icipal refletem-se
na im plementação das políticas p úblicas loca is. Há importantes registros que
demonst ram que no campo municipa l po dem-se repetir p ráticas centralizadora s e anti-
democrát icas (ROMÃO, 19 92; BELLINI, 1 998; BUTAREL O T OFFOLI, 2002 ). As açõe s
assistenc ialistas e e leitoreiras, existentes nos Mun icípios (FREIRE, 2001), mu itas vezes
levam p essoas desprepara das a cargos estraté gicos, como o d e Dirigente Municipal de
Educa ção (PARO, 2001). Mesmo quando p reparados, tais profissionais, nã o obstante o
papel imp ortante que de sempenham na imp lementação d as políticas pú blicas
educacion ais (MART INS, 2004; FERRETT I, 2 004), acabam sen do ap enas prepostos do
Prefeito (BUENO , 2004).
157
Nesse contexto, t ais profissionais da educa ção são e xcessivamente permissivos
em relação ao destino d as verba s educacionais, como demon stram as constatações do
TCESP já a presentadas. Ressaltem-se as d espesas com shows, co ntabilizadas na
conta da educ ação (Quadro 9).
Por outro lado , as limitações té cnico-administrativas, deco rrentes, via de re gra,
de condições precárias de traba lho (estruturais e te cnológicas), da deficiente
qualificação do s servidores pú blicos municipais, da baixa remun eração e da sobrecarga
de trabalh o, afetam o planejam ento das despesa s prioritárias e a carretam gas tos
indevidos, inclusive com o dinh eiro da educação. Guimarães (20 04) re gistra as
dificuldades detectadas pelos Municípios em relação aos recu rsos h umanos, sobretudo
na e laboração de planos e na implementaç ão de po líticas de f ormação e capa citação
de pessoal da áre a educacional. No m esmo sentido manifestou-se O liveira no início da
vigência do FUNDEF:
Essa indução à m unicip alização não co nsidera a ques tão dos recurs os
humanos em c ondições de gerir, com sucesso, um sistem a de ensino. Poderão
construir prédios ou ass enhorar- se de própr ios e stadua is, po derão alocar
profess ores, diretor es, f unc ionários e poderã o e quipar os esta belecim entos de
ensino. Porém , entendem os que gerir a educ ação m unicipal seja m ais que isso,
É bem provável que par te deles venha a cair nas m ãos de escritórios de
assess oria, nas m ãos de editoras , nas m ãos de sistem a de com unicação, nas
mãos de em presas particul ares. (O LIVEIRA, 1 999, p. 33)
Observa-se, sobre a questão , a preo cupação do T CESP com a eficá cia da
contrataçã o d e consultoria e a ssessoria na á rea de formulaç ão de planos mun icipais d e
educação e de c apacitação do pessoal da educação. A propó sito, o Se cretário-Diretor
Geral da In stituição declarou : “Se f or um contrato de assessoria que trará o s resu ltados
positivos, segundo as f inalidades para o qual ele foi previsto, tudo bem, agora se é u m
contrato de assessoria e de con sultoria que vai para o vazio, que é simplesmente a
realização de u m gasto cujo resulta do f inal não tro uxe efe itos po sitivos no e nsino, não
há porque a ceitá-los como ta l” (entrevista realizada e m 27/11/2006).
Na m esma entrevista, o Secretário Diretor G eral d o T CESP indica a ausência de
planejamen to mu nicipal como um dos principais p roblemas que acarretam a má-gestã o
de recursos ed ucacionais e afirma...”po rque é em decorrê ncia exatamente, como e u
disse na p rimeira pergunta, da falta de um ade quado p lanejamento que ainda nós
encontramo s algun s def eitos na aplicação d e re cursos educacionais”. É de se
158
reconhecer que a f alta de p lanos que contemplem objetivos claros, motivada por
questões políticas e po r limitações de ordem administrativa, at inge n egativamente a
aplicação d os recursos edu cacionais.
A respeito das limita ções técnico-administ rativas, registram-se os apontament os
da audito ria do TCESP no proce sso TC – 1762/2 26/04:
a) Adm inistraç ão financeira/contá bil da Educação feita pela Secretar ia de
Finanças. Secretário da Educaç ão não as sina e m penhos. Não existe
docum ento form al do Prefeito nom eando Sec retário de Educaç ão com o
ordenador das despesas. A planilha do E nsino enviada trim estralmente ao
TCE é feita manualm ente na Seç ão de Conta bilida de da Secret aria de
Finanças;
b) O RH da Secretaria de E ducação não “con versa” c om o RH da Prefeitura,
o qual en via para a Co ntabi lidade os empenhos de pessoal dentro d o
Ensino Fundam ental, qua ndo efetivam ente estão traba lhando em outras
Secretarias , ou no Ens ino I nfantil.
As oco rrências lançadas n o relatório de auditoria (TC – 17662/226/04) indica m
deficiên cias relativas à e strutura a dministrativa, co ndições de trabalh o e recursos
humanos. T ais apontamento s referem-se a um Município de grande po rte (possui
788.560 habitantes e n o exercício e m exame (2004) a presento u o total de R$
842.765.1 10,32 – oitocentos e quaren ta e dois m ilhões, s etecentos e sessen ta e cinco
mil ce nto e dez reais e trinta e dois cen tavos - de rece itas oriundas de impo stos e
transferência s).
Por outro lado, no ta-se a in fluência das quest ões político-administra tivas n a
atuação do s Conselhos Municipais, como será tratado adiante.
A corrupção também tem m otivado desvios de recursos pertencentes à
educação . Neste trabalho, o termo “corrupçã o” é empregado no seu sen tido mais
perverso, o u seja, relacion a-se com a conduta do a dministrador público que se desvia
dos princípios a que está sujeito com intenção de o bter benef ícios particula res, para si
ou para terce iros.
Constatam -se, nos registros do TCE SP já apresent ados, despesas com veículos
particulare s, reembolso a servidores p úblicos de gastos não comprovados, comp ra de
veículos usa dos super-faturados, at ravés de processos licitatórios viciados. O
desaparecime nto de dinh eiro das contas do FUNDEF tam bém pode e star vinculado à
corrupção.
159
Pelos registros ap resentados no presen te trabalho, con clui-se que os desvios
cometido s na aplica ção do s recu rsos vinculad os ao e nsino são, n a m aioria dos casos,
intenciona is, haja vist a as regras clara s que dec orrem da legislação que vigora e das
orientações do TCESP. É de amplo conhecim ento que os recursos vinculados ao
ensino não podem ser apropriados por outros setores da Prefeitura.
A a plicação irregular d e recursos vincula dos à edu cação, e m qualquer caso , é
ato reprovável, po is, além de prejudica r o ens ino p úblico, ca racteriza af astamento dos
Princípios Constitucionais que regem a Administração Púb lica p revistos no artigo 37 da
CF (Legalidad e, Moralidad e, Impessoalidade , Publicidade , Eficiência). Desta forma,
independen te d o mérito da decisão que implica o d esvio, a s exclusões efe tuadas pelo
TCESP são le gitimas.
Todavia, de ve-se reconhecer que a gravidade de desvios em favor de
particulare s é ainda maior do que a que se r efere à aplicação de recursos da educa ção
em outros setores públicos, não obstante os ef eitos serem os mesmo s: desperdício de
recursos e ducacionais e preju ízo para o ensino público .
3.4 O paradoxo: falta de recursos para a educação versus recursos
desperdiçados
Comparan do a s d ivergências entre os percen tuais declarado s pelos Municípios
como ef etivamente a plicados na manutenção e no de senvolvimento do ensino (artigo
212 da CF) e aqueles constatados pe los agentes de f iscalização do T CESP (Tabela 1 4)
com o total da rec eitas de im postos dos Municípios f iscalizados (Tabe la 15), p ode-se
apresenta r o montante de recursos (por Município), que f icou sob questionamento.
160
Tabela 17 Aplicação no Ensino – divergências entre os valores declarados pelos
Municípios e os constatados pelo TCESP
Processo Exerc ício Total das Rec eitas de Im pos tos no
exercíc io em r eferência (incluídas as
receitas rel ativas às tran sfer ências
constituciona is)
Diferença em R$ e ntre o
percentual dec larado pelo
Município e o perc entua l ac eito
pelo TCES P
TC – 2691/ 226/00
2000 R$ 36.324.77 5,16 R$ 450.427,2 1
TC – 2368/ 226/00
2000 R$ 10.737.41 5,64 R$ 102.005,4 5
TC – 1753/ 226/01
2001 R$ 27.498.63 1,71 R$ 2.593.120 ,97
TC – 1686/ 226/01
2001 R$ 116.662.8 76,26 R$ 5.308.160 ,87
161
cinqüenta e sete rea is e no venta e um centa vos). Registra-se qu e a s aud itorias são
realizadas por amostragem, de forma que ne m t odas as irregula ridades podem se r
controladas pelo TCESP.
Ressalte-se que mesmo quando o T CESP conside ra at endido o limite m ínimo
previsto no artigo 212 d a CF, h á recursos computados na conta da e ducação que são
desconside rados pela Instituição f iscalizadora, com o ocorreu no Mu nicípio obje to do TC
– 1824 /226/04, que ap licou, sob a ótica do TCES P 25,95% na manuten ção e no
desenvolvimen to do ensino, m as declarou um percentu al maior, 28,23% (Tabela 14).
Como os percentuais declara dos normalmente estão acima do mínimo
constitu cionalmente exigido (25%), não se p ode afirmar que o total das diferença s
apurado na T abela 17 (R$ 4 8.779.457,91) seja composto de recursos efetivamente
vinculados à educação, mas d e qualquer forma os dados evidenciam grande
discrepân cia entre o que é de clarado e o que se aplica em educação.
Com o f im de des tacar a importân cia desse problem a, apresenta-se a Tabela 18
que co nsidera os m esmos Municípios e proce ssos das Ta belas 14 , 15 e 17. As
diferenças apu radas ref erem-se aos valores mínimos que de veriam ser aplicad os (2 5%,
artigo 21 2 da CF) e os valores efetivamente a plicados, conforme o pe rcentual
constatado pelo TCESP.
162
Tabela 18 Recursos da Educação: valores não aplicados pelos Municípios
Processo Exerc ício Total das Rec eitas de Im pos tos no
exercíc io em r eferência (incluídas as
receitas rel ativas às tran sfer ências
constituciona is)
Diferença em R$ e ntre o
percentual m ínim o obrigatóri o
(25% - artigo 212 d a C F) e o
percentual apurado pelo TCES P
TC – 2691/ 226/00
2000 R$ 36.324.77 5,16 R$ 323.290, 50
TC – 2368/ 226/00
2000 R$ 10.737.41 5,64 R$ 76.235,6 6
TC – 1753/ 226/01
2001 R$ 27.498.63 1,71 R$ 1.897.405 ,59
TC – 1686/ 226/01
2001 R$ 116.662.8 76,26 R$ 3.289.893 ,11
TC – 1572/ 226/02
2002 R$ 675.272.2 16,46 R$ 3.984.106 ,08
TC – 2813/ 226/03
2003 R$ 13.397.67 9,24 R$ 121.918,89
TC – 1665/ 226/04
2004 R$ 14.648.24 9,74 R$ 225.583,05
TC – 1824/ 226/04
2004 R$ 19.376.7 43,69 _
TC – 1663/ 226/04
2004 R$ 29.269.83 1,52 R$ 158.057,10
TC – 1472/ 226/04
2004 R$ 4.541.414 ,91 R$ 125.343,05
TC – 1639/ 226/04
2004 R$ 144.624.6 71,59 R$ 780.973,22
TC – 1857/ 226/04
2004 R$ 79.802.12 6,31 R$ 638.417,01
TC – 2026/ 226/04
2004 R$ 20.092.00 1,65 R$ 158.726,82
TC – 1446/ 226/04
2004 R$ 838.241.4 44,65 R$ 6.873.579 ,85
TC – 3034/ 226/05
2005 R$ 20.232.99 9,58 R$ 1.272.655 ,67
Fonte do s dados: Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
Considerand o apenas os 1 5 processos analisados , verifica-se que, dos recursos
obrigatoriamen te vinculad os à educação, não fo i ap licado regula rmente, de acordo com
a auditoria do TCESP, o m ontante de R$ 19.926.185,60 (dezenove milhões,
novecento s e vinte e seis m il cento e o itenta e cinco reais e sessenta c entavos). O valor
apurado é significativo, pois há no Es tado d e São P aulo 645 Municípios e no Bras il
5.559 Municípios, e os process os an alisados referem-se a a penas um e xercício
financeiro de 15 Mun icípios pa ulistas, predom inantemente p equenos, com
características orçamentárias e f inanceiras diferen ciadas (Tabela 15 – p. 135).
163
Os valores apurados nos Mun icípios de po rtes ma iores são impactantes, como
no Mu nicípio ob jeto dos p rocessos T C - 1 572/226 /02 e T C – 1446/2 26/04 (difere nças
de R$ 3.984 .106,08 no exercício de 2002 e de R$ 6.873.579,85 no exercício de 2004).
Menciona -se, com o f im de ilustrar a dime nsão do p roblema, que em um outro
Município considerado d e grande porte, n ão mencionado na Tabela 18, mas já
abordado no presente capítulo (TC – 1762/226/ 04 – p. 140), o total glosado p ela
auditoria no e xercício de 2 004, an tes da an álise do s resto s a pa gar, somou R$
33.751.26 1,04 (trinta e três m ilhões, setecen tos e cin qüenta e um mil duzentos e
sessenta e um reais e quatro cent avos). São exclusõe s de despesas que não
atenderam às disposições da LDB como, por exemplo, R$ 367.922,00 (trezentos e
sessenta e sete mil novecentos e vinte e dois reais ) ref erentes ao fin anciamento da
festa de an iversário da cidade, envolvendo show da d upla sertane ja “Bruno e Marrone”.
O referido Municí)êxxb,NÁÁ2 0êg)b,(xD2c0êx,xNxú)2f0êxg,OgDg2n0(,DNxú)2t0êg,ONúD2o0êÁ,xgxD2c0êx,xb)Db2e0êÁ,xgxDg2n,0),gxúúD2 0êxgb,N)O2u0êÁ,xgxDg2m0x,xgNO2 0êxgb,N)O2u0(,ODDgg220êÁ,xgxDg2/0e ua tro 0o dO nnn trdoside ,s sentoêxxb,NÁ)2a0êÁ,xg(bú2 e0êÁ,xxD()2l0xx,úO))2a0(gxxba
164
educacion ais já disponíveis s ão m al geridos. Os dad os indicam que o financiamento da
educação através de fundos t ambém não é suficiente, por si s ó, pa ra impedir o s
desvios de recursos educac ionais.
Embora o prese nte traba lho trate dos problemas que afetam a aplicação de
recursos educacionais, d estaque-se que há inúme ros Mun icípios que os aplica m
corretamen te (TC – 2800/026/03 ; Processo TC – 1652 /026/04; TC – 002.6 08/026/05).
Entretanto, o s re gistros do T CESP demo nstram a presença no cenário
educacion al brasileiro do velho problema da m á administração dos recursos vinculados
ao ensino p úblico (MELCHIOR, 19 72; PINTO, 1989). Pe ssoa, em 192 4, analisando a s
causas que dificu ltavam a elim inação do analfabetismo n os E stados e nos Municípios,
elencou prim eiramente “o despe rdício de verbas em gast os fúte is” (PESS OA, 1924, p.
11).
Mascaro, em 1958, avaliando os riscos da municipa lização do ensino a partir da
estrutura financeira d os Município s, bem como das suas cond ições político-
administrativas, apontou o p roblema da gestão de recursos educacion ais no âmbito
municipal:
a) as munic ipalidades paulis tas não acertaram ainda uma linha u niform e e
coerente de aplicaç ão dos recur sos que a Constituiçã o Federal determ inou
expressam ente s e destinem à m anutenção e des envolvim ento do ens ino;
b) faltam , às autoridades municipais, planos r acionais e m etas pré-
estabeleci das no cam po da aplicação dos rec ursos reservados a o
financiam ento do ensino pr im ário, com o parte essenci al e pr ioritária de um
program a de educaç ão popular;
c) vigora nos Mu nicípios, a inda, um regime de c onfusão no que conc erne à
conceituaç ão de neg ócios r elativos a ensino, e ducaçã o e cultura;
d) o ensin o prim ário aparece contem plado, nos orçam entos m unicipais, c om
parcela qu e m al ultrapas sa m etade da qu ota m ínima de im postos dest inada
ao ensino. ( MASCARO , 1958, p . 110)
Verifica-se, portanto, que os proble mas que afetam a aplicação de recurso s da
educação pelos Municípios são recorren tes. Os desvios devem ser combatidos. O
momento é op ortuno, h aja vista a muda nça na sistemá tica d e financiamento da
educação básica brasileira deco rrente d a legislaçã o educacional rece ntemente
aprovada e da proximidade d a implantação do n ovo Fundo da educaçã o: o FUNDEB.
Todavia, ao que tudo ind ica, se n ão forem tomadas a lgumas med idas com vistas
a co ncretizar as intenções d eclaradas nos te xtos legais, os velhos problemas
persistirão.
165
3.5 As conseqüências da não aplicação de recursos vinculados à Educação
As exclusões da conta da educação , efetuadas pe los auditores do T CESP,
muitas vezes a fetam os limites mínimos previstos constitu cionalmente e,
conseqüent emente, dão ensejo à emissã o d e parecer desfavorável à ap rovação das
contas municip ais. Caso tal parecer seja man tido pela Câm ara Municipal, há
conseqüência s para o Prefeito, bem como para a mun icipalidade.
Quanto ao Chef e do Executivo Municipa l, a rejeição da s c ontas, e m virtude da
não ap licação do m ínimo obrigató rio na manu tenção e n o desenvolvimen to do ensino,
poderá torná-lo inelegível pelo p razo de 05 anos, nos termos d o artigo 1º, inciso I,
alínea “g” da Lei Comp lementar nº 6 4, de 18/05 /1990. Além d a inele gibilidade, a
conduta poderá ca racterizar inf ração político-ad ministrativa (crime de respon sabilidade),
dando ense jo à cassação do ma ndato pela Câma ra Municipal.
Dependendo da causa do d esvio d e recursos f 64Ob,xDbOO2 0êÁ,xgN2n0êÁ,xgxDg2ç0êx,xb)Db2ãbOb,xDxg)(,ÁúºNºô$fó2ç0O,OOÁúú2ã0bNb,ú(Ogg2a0êÁ,xgxDg2tbOb,xDxgú)2o0(,DNxú)2 0),gxDx(2o0êÁ,xgxâ2e0êÁ,xgxDg2 0êggb,bNú2m0êO,úúúÁg2m0êO,DNg)2ç0êx,xb)Db2ãêN,Á(OxúÁ20êÁ,xxD(úgD2i0xx,úD2a0êÁ,xxD()2 0êÁgb,DO2d0êÁ,xgxDg2a0DOb,xDbOo 0êgg2 0êgg0O,OOÁúú2â2i0x,úúOD)20êO,DNÁgg2r0g,gÁO)b2s0êx,xb)Db2o0DOb,xDbO)2 0êÁgb,DOge0êÁ,xxD()2 0êxg,ObNÁ2m0êO,DNg)D2d0(,xgxDg2c0êx,,NxxO2e0(,DN(xg2ã0bNb,ú(Ogp2c0êx,,Nxxú2a0êÁ,xgxDDg2g0(,DN(x)2b0êÁ,xxD()2i0x,úúOÁ2i0x,úúOD)o2c0êx,,NxxO20êÁ,xxD()2a0êÁ,xg(bú2sxD(úgD2g,ONDbÁ2 0üôÀfe2i0x,úúúÁgxb2l0x,úúg2g0(,DNN(N,)ÁOúºô$fgN,úbOxºô$2e0êÁ,xN(ú2m0êO,DNb(2a0êÁ,xgxDg2 0êggb,bNú2s0êx,xb)Db2o0êÁ,xgxDg2D0N,ÁgDOxxgN,)ÁOxºô$fâ2p0êÁ,xgxDg2o0(,DNxú)2d0êÁ,xgxD2a0êÁ,xgxDg2ç0êx,xb)Db2ãêÁ,xgxDg)20êO,DNÁgDg2 0êxg,OgO2r0g,gÁO)b2e0N,ÁgDOxxgNêÁxb,Dúú2m0êO,DNg)DÁ2”0g,gÁ)Áxg2c0êx,,Nxxg2t0êg,ONúD2agNb,(xDÁNú2a0(,DNN(Á2o0(,DNxú)2d0êÁ,úNúD2agNb,(xDÁNú2a0(,DNN(g2v0O,OOÁúú2O,OOÁúú2â2i0x,úúúOD)2í0),gxúúD2t0êg,ON(()2 0êÁ(bD(xO20êÁ,gÁúgb2ãêÁ,xgxDg2o0êÁ,xxD()2 0êgxb,gOÁ2d0Á,xgxDgD2c0êx,xb)Db0êÁ,xxD(2 0êx)b,xDb2a0êÁ,xgxDg2p0êÁ,xgxDbr0êÁ,xxD()2n0êÁ,xgxD)2í0),gxúúu0êÁ,xgxDg2a0êÁ,xgxD2o0êÁ,xxD()2 0êggxgDg2o0êÁ,xgxDg)2i0x,úúOD)2d0êÁ,xgxDDb0êÁ,xxD(2a0êÁ,xgxDg2 0êbNb,(ONx2n0üôÀfg)(,ÁúºNºô$fâ2i0x,úúOD)2s0êx,ODDgg2a0(,DNxúD2r0g,gÁO)b2a0êÁ,xgxDg2t0êgÁúgD2o0êÁ,xxD(2o0êÁ,xgxÁg2s0êx,úúOD)2r0g,gúxxO22n0êÁ,,xgxD2ã0êÁ,xgxDg2o0êÁ,xgxÁOO2 0êÁúúODo2c0êx,,NxxO20êÁ,xxD()2a0êÁ,xg(bú2sxD(2.0êg,ONg)),ObgüôÀg2d0(,DNxNúb2o0êÁ,xgxDg2d0(,DNêbÁx,gOOºê2 0êggb,bNú2s0êÁ,xN(ú2o0ê(,xgbfâ2o0êÁ,xgxDg2 0êgxb,gOÁ2d0(,xgxúú2.0êg,ONÁú))2n0êÁ,xgxDÁ2m0êO,DNg))(,ÁúºNºô$fâ2i0x,úgxDg2f0êxg,OgO2d0(,DNxúgN,)ÁOxºô$fâ2m0êO,D,Og2c0êx,xb)Db2a0êÁ,xgxDg2ç0êx,xb)Db2ã0(,xgxx2FêN,Á(DbOO2G2s0êx,xb)Db2 0êgg2 0ê2 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0êxg,Og2a0êÁ,xgxDgb2a0êÁ,xgxO2r0g,gÁO)b2e0êêx,xb)o2i0x,úúúÁgg2 0êbNb,(ONx2n0üxgxDba0êÁ,xgxDgb2a0êÁ,xgx2p0êÁ,xgxDg2n0êÁ,xxD()2tÁ,xgxDg2a0êÁ,xgxD2o0êÁ,xxD()2 0êgxb,gOÁ2d0Nb,Nb)b2a0êÁ,xgxDg2 0êggb,bNú2s0êx,xb)DÁ2d0Nb,Nb)bbo0êÁ,xxD()2 m0êO,Ox,))ú0êx,xb)Db20êggb,bNú2s0êx,xb)Db2o0êÁ,xg(bú2oo0êÁ,xxD(2o00Nb,Nb)bO2i0x,úúOD)2s0Nb,Nb)b)2e0êÁ,xgxDg2 0êxg,OgO2r0g,gÁO)b2a0êÁ,xgxDg2s0êx,xb)Dbr2a0êÁ,xgxDg0êÁ,xgxDg2s0êx)(,)Oú2l0x,úúOD)2 0êxg,ObNÁ2m0êO,DNg)D2d0(,,xgxDg2i0x,úúúÁ2o0êÁ,xg(bú)2i0x,úúOD)2 0êOg,DOOb2d0êÁ,xg(bú2o0êOg,DOObg2v0O,OOÁúú2O,OO,DOObg2v0O0O,OO)2í0),,xxD2 0êOg,DOOb,ãoc d a,Ox,))úeddoã nf isaçãds pgpaon tantene nos E ss p rs s(Á,xONÁú2a0êÁ,bx)g2 0êggb,bNú2m0êO,DgxDg2e(Á,xONÁúDg2r0g,gÁO)b2 0êb)úODg2e(Á,xONÁú2 0êbNb,(OO.ãd0(,DNxú4 0êbNb,(OO2e pte(Á,xONÁú2o0êÁ,NDgg2 0êgxb,gOÁ2d(Á,xONxDg280êÁ,xgxDgxºOÁ,xxb)DD202t0êg,ONú0 0êgxb,gO6OÁ,xxb)DD202t0êgDDgg2o0êÁ)DúxD92p0êÁ,)DD2210êÁ,xgxDgºOÁ,xxb)DD2(2t0êg,ONÁú)2o(Á,xONÁú2o 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otivo enAtó tao vd
166
da tramitação d o p rocesso referente às con tas municipais n o T ribunal de Contas, h aja
vista os prazos pa ra rea lização de a uditorias e to das a s defesas previstas na legislação
vigente, implica muitas vezes o término do mandat o a ntes da dec isão da Câmara
Municipal qua nto à aprovação o u à rejeição das conta s.
Por ou tro lado, a s relações estabelecida s na e sfera local e ntre o Ch efe do
Executivo e o Poder Legislativo nem semp re pe rmitem u ma at uação efetiva da Câmara
Municipal, com vistas a punir os desvios cometidos .
Em relação à p rática de atos de im probidade administra tiva ou de crime s, cab e
ao Poder Jud iciário decidir, norm almente acionado p elo Ministério Público . Entretanto,
há casos em que prevale ce a impunid ade. Veja-se o TC – 2 368/026/00 que registrou
inúmeras irregularidades cometidas pela administ ração mu nicipal, inclusive e m relação
à aplica ção d e recursos da educação, no exercício de 200 0. Após todas as fase s
recursais, o TCESP emitiu parecer desfavorável à ap rovação das con tas municipais, em
29/11/200 4 (decisão p ublicada no DOE, em 01/12/2 004), e remeteu o processo à
Câmara Mun icipal e ao repre sentante do Ministério Púbico.
O mandato do Prefeito terminou em 31/12/2004 , de fo rma que a Câmara
Municipal, embora tenha rejeitado as contas municipais, na da pôde f azer na esfera
político-adm inistrativa. Assim , o Pode r Legislativo tam bém en caminhou o processo ao
representan te do Ministério Público da Comarca.
A Prom otoria de Justiça da Cidadania in staurou In quérito Civil (IC n º 7 8/04), m as,
sob o argume nto de que a lguns apontam entos do T CESP tinham sid o su perados e da
prescrição de eventuais atos de improbidade administrativa, em 09/08/2006 requereu o
arquivamento do feito (Aviso pub licado no DOE de 08 /12//2006).
Assim, os desvios dos re cursos da educação cometidos n o Mun icípio e m
questão, n o exercício de 2000, não obstante as constata ções do TCESP, não
acarretaram nenhuma punição aos responsáveis.
O agente público que comete desvios de recurso s educacionais deveria ser
rigorosamen te punido, ma s a moro sidade decorrente dos inúmeros recursos previstos
na legislação brasileira contribu i muitas vezes para um qua dro de impunidad e.
167
O represen tante do TCESP, questionado sobre as conseqüências, para o
Município e para os responsáveis, quando oco rre a em issão de parece r desfavorável
por motivo de aplicação irregular n a educação, apo ntou o problema:
Na verdade deviam ser conseqüênc ias m uito graves, porque na verd ade subtrai
do cidadã o o direito ao e nsino, m ediante a não ap licaç ão dos núm eros exigidos,
é um a falta gravíssim a que o a dm inistrador com ete, m as ela prN,úODDxg2 0ê
168
A intervençã o do Estado n o Município é um a medida e xtrema que afeta a
autonomia municipal (SILV A, 2000; MORAES, 2006) e não vem sendo adotada. A
Tabela 13 (p . 118) d emonstra que m uitos Municípios p aulistas vêm recebendo p arecer
desfavorável à aprovação das contas anuais em virtude da nã o aplicação d os
percentua is mínimos de recurso s vinculados ao ensin o. Ent retanto, não há nenh um
caso de decre tação de intervençã o no Estado de São Paulo.
Assim, a inda que em muito s casos de desvios do s recursos da educação po ssa
haver punição, há casos de impunidade. Desta forma, diante das d ificuldades quanto à
punição pe ssoal de Prefeito e de outros age ntes públicos pela má adm inistração dos
recursos educaciona is, bem como d a inap licabilidade das dem ais me didas p revistas em
lei, o aco mpanhamento social da ap licação d os recursos vinculados ao ensino to rna-se
imprescin dível.
3.6 A premência: aperfeiçoamento da Relação Federativa e do Controle Social
Os dados apresentados neste tra balho demon stram que no B rasil f altam
recursos para a educação e , ao mesmo tem po, o s recu rsos existen tes são, mu itas
vezes, mal a plicados. O problema que afeta o f inanciamento d a ed ucação básica
brasileira não é apenas de gestão de recursos, pois, como já abordado no cap ítulo 2, a
necessidad e de ampliar recursos para a educação é inquestionável.
A vinculação constitucional d e recursos para a manutenção e o desenvolvimen to
do ensino é u ma conquista imp ortante (Quadro 6 – p. 56 ). T odavia, a evolução da
legislação edu cacional n ão é s uficiente p ara a ssegurar regularidade na ap licação dos
mesmos.
Anísio Te ixeira, ao analisar a vincula ção de rece itas mínimas à m anutenção e ao
desenvolvimen to do en sino pre vista na Carta de 1946, m esmo rec onhecendo os
avanços n a legislaçã o educa cional brasileira, p reocupa va-se com a s açõe s conjuntas
que se riam adotadas pelas diferente s e ntidades f ederativas, com v istas a cum prir o
dispositivo cons titucional e evitar desperdícios de recursos educacionais (TEI XEIRA,
1977).
Como já mencionado, a má gestão de recursos educacionais é um velho
problema pre sente no cenário educa cional brasileiro (P ESSOA, 1924; MASCARO,
169
1958; MELCHIOR, 1972; PINTO, 1989). S e o s d ados apresentados neste trabalho
demonst ram que os desvios de recursos são mo tivados, freqüentemen te, pelas
limitaçõe s orçamentárias e financeira s impostas às municip alidades, por questões
político-adm inistrativas presente s no âmb ito loca l e pela corrupção, t udo indica que o
caminho é o aperfeiçoamento d o pacto federativo e d o controle so cial.
A n ecessidade de rever a re lação fede rativa b rasileira tem sido apontada por
vários estudioso s ao lo ngo dos último s a nos (TEIXEIRA , 1977; ROMÃO, 1992;
CAMARGO, 1 993; ROCHA, 2000; BA RRETO;VIGEVANI, 2004). Apesa r das diferente s
perspect ivas quanto à revisão do pacto fe derativo, há consenso qua nto às dificuldades
financeiras enf rentadas pelos Municípios e a necessidade d e cooperação técnica entre
os entes federa dos na gestão dos se rviços públicos.
A incapa cidade financeira d os Municípios, registrada no capítulo 1 (T abelas 1, 2
e 3 – p . 36 -38), afeta a gestão d os se rviços p úblicos de c ompetência local, como a
educação infantil e o ensino fundamental. Nesse cont exto, uma reforma tributária que
equilibre o b inômio receitas-encargos e, conseqüent emente, f ortaleça a au tonomia
municipal, torna -se esse ncial. A repartição da s rec eitas de algumas cont ribuições
especia is é uma alternativa, c onforme já ab ordado no capítulo 1. A ass unção de
responsabilid ades dos governos f ederal e esta dual pe los Mu nicípios, sem qualquer
compensaçã o financeira, também precisa ser revista (IBA M, 2005).
Quanto ao finan ciamento do ensino municipal, já foi registrado no presente
trabalho a importância para os Municípios d a criaçã o do no vo Fundo, ha ja vista a
dependên cia de re cursos do FUNDEF. O FUNDEB c ontará com um a contribu ição
financeira maior do governo federal, questão primordial para avançar rumo à
universalização da educa ção básica (DIDONET , 2006; PINTO, 2006), ma s os
Municípios do Estado d e São Pa ulo dificilmente s erão beneficia dos com essa s receitas.
A única po ssibilidade é a n ovidade prevista na E C n º 53/06, já a lisada no capítulo 2 ,
quanto à distribu ição de recursos fede rais para os Fundos estaduais po r meio de
programas direcionados para a melhoria da qualidade d a educação (até 1 0% dos
recursos ref erentes à comp lementação da União para todos os Fundos).
A operac ionalização do FUNDEB irá demonst rar os caminho s a serem
percorridos com vistas a assegurar edu cação básica d e qualidade pa ra todos, mas o s
170
entes federativos deverão estar dispostos a aperfeiçoar a sistemática de financiamen to
do ensino , que passa a vigorar em 2007.
Todavia, os p roblemas não são apena s de ordem f inanceira, a gestã o municip al
da educação tam bém s ofre influência s d e ordem político-ad ministrativas. A supe ração
das lim itações técnico-admin istrativas presente s na esfera loc al depende da efetiva
cooperação e ntre União, Estad os e Municípios.
Os Convênio s de municipa lização do ensino fundamen tal, f irmados no Estado
de S ão Paulo após a E C nº 14/96, co ntemplam a ções compartilhad as entre Estado e
Municípios, in clusive quanto à cooperação té cnica. Os doc umentos p revêem, como
obrigação do E stado, a p restação de assistência té cnica aos Municípios para a gestão
da rede escolar, para a estrutu ração dos órgãos municip ais e para a elaboração da
legislação. E ntretanto, essa parceria n ão existe na prática (BUTARELO TO FFOLI,
2002).
O governo federal, atra vés do Ministério da Edu cação, não apresenta nenhum
projeto de co operação téc nico-administ rativa permane nte entre os e ntes fe derativos. A
qualificação de pessoal da educação, o suporte para elaboração e a perfeiçoame nto da
legislação educacio nal, inclusive do Plano Municipa l d e Edu cação e do Plano de
Carreira do Magistério, são ações que pode riam ser imple mentadas pe lo governo
federa l. T al parce ria e vitaria gastos co m assessorias in eficientes que a carretam
desperdícios d os recursos educ acionais.
Menciona -se, a propósito, a iniciativa do Ministé rio da Educação que tem como
meta premiar, a cada dois a nos, at é 10 Municípios brasileiros que demonstrem
experiências inovadoras em ges tão educacional. A premiação consiste em um
certificado , em R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais) em dinheiro, para a plicação n o
projeto e ducacional pre miado e n o financiament o da participação do dirigente mu nicipal
de educação em e vento f ormativo d efinido p elo Ministério da Educação (informação
disponível em www.portal
. mec.gov.br – acesso em: 04 /01/2007).
A cooperação financeira e técnico-administrativa entre o s e ntes federativos é
imprescin dível p ara a con strução de um sistem a de edu cação básica nos termos
previstos na Co nstituição Federal. As açõ es isolad as, como o “Prêmio Inovação e m
Gestão Educacional”, precisam se r transformada s em projetos permanente s de
171
cooperação entre União, Estados e Mun icípios, de forma que beneficiem toda a
172
Controle Social e gerou uma expectativa qua nto a sua atuação, m as os resultados não
têm sido os esperados (GUIMARÃES , 2004).
O Secretário-Diretor Geral do TCESP, na e ntrevista já mencionad a, re gistrou:
“Dentro do núm ero de denúncia s e representaçõe s feita s ao Tribunal de Contas, a
matéria do ensin o é uma da s men os utilizadas, talvez até em fu nção d o p ouco
conheciment o que o d enunciante ou que o cid adão tenha sob re a verda deira
destinação d esses recursos”. Sobre a atuação dos Co nselhos Municipa is, o
entrevistado observou: “Nós consideramos que ele é de importância vital para aplicaçã o
de re cursos e seria, na verda de, aquilo que a Constituição trata como c ontrole intern o
que d everia e star devidamente integrado ao controle externo na f iscalização desses
recursos”.
Ao que tudo in dica, o controle popular sobre a a plicação de recursos na
manutenção e no d esenvolvimento do ensino é precário. Quanto aos Co nselhos,
especia lmente o CACS, há registros nos relatórios de auditorias das falhas de atuação,
como: não enc aminhamento dos pare ceres trim estrais (T C - 2776/226/03; TC –
1639/226/ 04); ausência de emissão de parec er anual s obre o acompanhame nto e o
controle social (TC - 1 753/226/01); ausência de visto dos membros do Co nselho n as
folhas de pagamento do pessoal ligado ao ensino f undamenta l (TC – 17 53/226/01; TC –
1665/226/ 04).
As oco rrências lançadas no T C – 1762/226/04 revelam a deficiente atuação do
CACS:
CONSELHO DO FUNDEF
a) Durante a audi toria, o que se viu, em resumo, f oi que a documentaç ão
subm etida à aprec iação dos m embros do C onselho do F UNDEF não foi
transparen te e muito m enos suficiente para qu e o mesm o aprovas se c om o
mínim o de consistência as contas de 2.004 (vide fls. 1865/1877 e
1885/1894).
b) Por outr o lado, o Conselh o não req uisitou nenhum process o licitatório, n ão
solicitou, através de of ício, qual quer inf orm ação/indagaç ão à Prefei tura
(Secretaria de Educaç ão);
c) O C onselho não vistou no decorr er de 2004, as folh as de pagam ento dos
profiss ionais do Magistér io, ou seja, apro vou-se o 1º, 2º, 3º e 4º tr imes tres
de 2 004, sem a verificaç ão por p arte do C ACS, do m aior volum e de gastos
com rec ursos do FUNDEF que é pesso al, o q ue infringe o inciso V do ar tigo
7º das Instr uções C onsolidadas 0 2/02;
d) Desta form a o C onselho do FUNDEF mostrou-se inoperante e alheio à sua
missão de órg ão fisc alizador , no dia a d ia do m unicípi o.
173
Ressalte-se que o acomp anhamento dos Conselhos Mun icipais (de Educação e
do FUNDEF) qua nto à aplicação dos recursos da educaçã o impediria mu itos dos
desvios que ef etivamente ocorrem.
A legislação acerca do FUNDEB contempla uma compo sição diferente do
Conselho de Acom panhamento e Controle Socia l, conforme já analisad o no capítulo 2.
Espera-se que os m embros dos Conselhos entendam o papel que representam na
implementa ção d as políticas púb licas educacionais e zelem pela gestão d os recursos
da educa ção.
Na verdade, os dados a nalisados revelam que a criação de fundos para o
financiament o da educação, por s i só, não é capa z de afastar os despe rdícios de
recursos vincula dos ao ensino. Ou me lhora-se a rela ção f ederativa e ap erfe içoa-se o
controle social, ou persistirão os velho s problemas no ce nário educativo nacio nal.
174
CONSIDERAÇÕES FINAIS
175
Tão retardado se acha o país no desem pen ho de suas obrigaç ões
constituciona is e l egais de of erecer educação pr im ária a tod a sua popu lação e
educação m édia e su perior em quantidades com patíveis com o s eu
desenvolv imento, que s om ente com o m ais rigoroso espírito de pl anejam ento e
a m ais severa preocupação contra o des perdício e o esforç o im produtivo é qu e
poderem os vencer o am eaç ador atraso em que nos encontr am os na m eta das
metas , que é a do desenvolvim ento dos r ecursos humanos do nos so país.
(TEIX EIRA, 1977, p. 108)
Não obstante a e volução da legislação brasileira e os a vanços relativos a o
financiament o da educação, o ace sso de todos à educação de qualidad e é um grand e
desafio ainda a ser enfrentado pelo Estado Brasileiro.
As intenç ões d eclaradas no texto legal, b em como a implementação da política
de f inanc iamento d a edu cação através de f undos, não vêm se m ostrando suficientes
para assegurar regularida de na aplicação dos recu rsos vinculados à manutenção e ao
desenvolvimen to do ensino.
O FUNDEF, criado pela E C nº 14/96, introduziu no B rasil a sistemá tica de
financiament o da educação através de f undos, tornando me lhor o ace sso e a
remuneraç ão dos profissionais d o magistério em relaçã o ao ensino f undamental.
Entretanto, c riou n ovos problemas, po is preju dicou os outros níveis da educ ação
básica. O e nsino m édio e a ed ucação infantil aprese ntam hoje um importante déficit
educacion al.
O processo de municipa lização desenca deado a pa rtir de 1996 foi induzido pela
retenção de recu rsos, cu ja devolução só ocorre com a assunção do en sino
fundamen tal, na proporção das matrículas efe tuadas na rede mun icipal de ensino.
Assim, motivado s pela apare nte necessidade de reaver recursos ret idos no Fundo,
muitos Mun icípios assumiram a gestão parcial ou total d o ensino fundamenta l.
Ocorre que m uitas m unicipalidades , não preparadas pa ra desincumbir-se a
contento da importa nte responsabilida de, vêm cometendo e rros que co mprometem a
qualidade do ensino público.
O discu rso a cerca do FUNDEF conside rava que a n ova f orma de fina nciamento
do ensino fundam ental seria suficiente para sanar o problema de desvios do s recursos
vinculados à man utenção e a o d esenvolvimen to do en sino. T odavia, os registros
efetuados p elo Tribunal de Con tas do Estado d e São Pa ulo (TCESP) demo nstram que
176
mesmo após a criação do Fundo ainda há muitos erros cometid os pelos Municípios na
gestão dos recursos educaciona is.
Os d esvios d e recu rsos da educação no â mbito m unicipal, constatados pelo
TCESP, são significativos, porém as irregula ridades n ão estão rela cionadas com
características específicas do Município, como núm ero de habitant es e capacidade
financeira, ma s decorrem de causa s diversas.
Os p roblemas que afetam o pacto fed erativo brasileiro , como a inca pacidade
financeira dos Municípios e a ausência de cooperaçã o té cnico-administrativa entre os
entes federado s, bem com o que stões políticas locais e corrup ção têm motivado desvios
de recu rsos pertencentes à edu cação.
Os Mun icípios detêm au tonomia político-a dministrativa e compõem a federação
brasileira, nos te rmos da Ca rta de 1988. Entretant o, a análise do Sistema Tributá rio
Nacional demonstra que as mun icipalidades não possuem e strutura f inanceira
compatível com a condição de ente federado.
Por outro lado, os Mun icípios vêm assu mindo obrigações que são d e
responsabilid ade dos governos f ederal e estadual, sem n enhum tipo de compensação.
Estas questões eviden ciam a ausência de coope ração entre os e ntes federativos.
Vislumb ra-se a necessidade de rever o pacto f ederativo brasileiro, pois a posição
ocupada pelo Município n a f ederação comp romete a su a a utonomia e,
conseqüent emente, prejudica a qualidade da prestação do s serviço s municipais, como
o ensino fun damental e a edu cação infantil.
Verifica-se que parte d os recursos p ertencentes à m anutenção e ao
desenvolvimen to do ensino, por f orça d a Const ituição Fe deral, tem sido des viada para
o f inanc iamento d e out ros serviços m unicipais (saúde, cultura, lazer, meio am biente,
assistênc ia social, esporte), o que indica a difícil situação f inanceira dos Municípios.
A a usência de projetos educacionais pe rmanentes, que contemplem a
cooperação té cnica d a União e dos Estados para com os Mu nicípios, também
compromete parte dos rec ursos vinculad os à e ducaç ão. O s gastos efetuados pelo s
Municípios com assessorias p rivadas po uco ef icientes, cujas açõe s poderiam ser
realizadas através de projetos educacionais que integrem os representante s da
educação dos diferentes entes fe derativos, ilustram o problem a. O governo f ederal,
177
melhor e struturado, a través do MEC, p oderia adot ar med idas com vistas a con cretizar
parcerias ent re União, Estados, Distrito Federal e Municípios em matéria e ducacional.
Não obs tante os dados apre sentados ne ste trabalho a pontarem que os a vanços
de ordem le gislativa m uitas vezes não têm, n a prática, o refle xo dese jado, a guarda-se
que a redação do parágrafo único do artigo 23 da CF dada pela EC nº 53/06 viabilize “a
178
Existe uma grande expec tativa em relaçã o ao no vo Fundo. T udo indica que o
FUNDEB re present ará alguns avanços em relaçã o ao FUNDEF, pois trata a e ducação
básica numa dimensão globa l e amplia a contribuição f inanceira da União para os
Fundo s. Todavia, limitaçõe s persistirã o, haja vista o grande desafio educacional
brasileiro de generalizar o acesso à edu cação básica e melhorar sua qualida de.
O FUNDEB m antém a m esma sist emática do FUNDE F quanto à retenção
automática de receitas municipa is e a prorrogação do p razo pre visto n o a rtigo 6 0 do
ADCT, de forma que as cont rovérsias jurídicas que já foram objeto de decisão do
Supremo Tribunal Federal ficam afa stadas.
Nas discussõe s que a ntecede ram a criação do novo Fundo houve consenso
quanto à n ecessidade de ampliar a s verbas da educação , p ois o déf icit brasile iro em
matéria educacional é significat ivo. Ent retanto, os resultados da pesquisa apresentados
no presente trabalho evidencia ram que, não obstante a n ecessidade d e aum entar os
recursos vinculados à educação, há desvios co nsiderá veis de verbas educa cionais
aplicada s pelos Municípios. Registra-se o parado xo: de um lado, falta d e recursos para
a educação , de outro, desperdício do s recursos existen tes.
A luta p ela educaçã o básica universalizada e d e qualidade é uma lut a digna e
premente. Considerando que o de svio de recurso s vinculados à m anutenção e ao
desenvolvimen to d o ensino é um velho p roblema que p ersiste no cená rio educacional
brasileiro, a implement ação de ações combativas é im prescind ível. O m omento é
oportuno , haja vista a mudança no fin anciamento da edu cação básica b rasileira
decorrente d a legislação ed ucacional recentem ente ap rovada e da p roximidade da
implantação do FUNDEB.
Todavia, os da dos apresentados neste trab alho indicam que as inten ções
declaradas nos te xtos le gais muit as vezes não se refle tem na p rática. Assim, o novo
Fundo, por si só , também não será suficiente para s anar os problema s referentes à
educação enfrentado s pelo B rasil: ou melhora-se a r elação federa tiva e ap erfeiçoa-se o
controle social, ou repetir-se-ão o s mesmos erros.
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192
ANEXOS
193
Artigos da CF com redação anter ior à apro vação
da EC nº 53 /06.
Artigos da CF com redação dad a pela EC nº 53/06.
Artigo 7º - São direi tos dos trabalhador es urbanos
e rur ais, além de ou tros que visem à m elhoria de
sua condiç ão social:
XXV – assistênc ia gratuita aos f ilhos e
dependentes desde o nas cim ento até seis anos de
idade em creches e pré-es colas.
Artigo 7º - São dire itos dos trabalhador es urbanos
e rur ais, além de o utros que visem à m elhoria de
sua condiç ão social:
XXV – assistênc ia gr atuita aos filhos e
dependentes desde o nas cimento até 5 (cinco)
anos de idad e em creches e pré-escol as.
Artigo 23 –
Parágrafo único - Lei Complementar fixará
norm as par a a cooperação entr e a União e os
Estados, o D istrito Fed eral e os Municíp ios, tendo
em vista o equilíbrio do desen volvim ento e do
bem- estar em âm bito nacio nal.
Artigo 23 –
Parágraf o único - Leis Complementares fixarão
norm as par a a cooperação en tre a União e os
Estados, o D istrito Fe deral e os Municípios, te ndo
em vista o equilíbrio do desen volvim ento e do
bem- estar em âm bito nacio nal.
Artigo 30 – C om pete aos Municíp ios:
Inciso VI – manter, com a c ooperação técnica e
financeira da Un ião e do Estado, programas de
educação pré-escolar e de ens ino fund am ental.
Artigo 30 – C om pete aos Municíp ios:
Inciso VI – manter, com a c ooperação técnica e
financeira da Un ião e do Estado , programas de
educação infantil e de ens ino fundam ental.
Artigo 206 – O ensino será m inistrado com base
nos seguint es princí pios:
Inciso V – valorização dos profissionais do
ensino, garant idos, na fo rma da lei, planos d e
carreira para o magis tério público, com piso
salarial profissional e ingres so exc lusivam ente
por concurs o público de provas e títulos.
Inciso VIII (i ncluído pela PEC do FUNDE B)
Parágrafo ú nico (incl uído pela PEC do F UNDEB)
Artigo 206 – O ensino será m inistrado com base
nos seguint es princí pios:
Inciso V –valorização dos profissionais da
educação escolar, garan tidos, na f orm a da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivam ente
por concur so público de pr ovas e tít ulos, aos das
redes públicas.
Inciso VIII – piso salarial profissional nacional
para os profissionais da educação escolar
pública, nos termos de lei federal.
Parágrafo único – A lei disporá sobre as
categorias de trabalhadores considerados
profissionais da educação básica e sobre a
fixação de prazo para a elaboração ou
adequação de seus planos de carreira, no
âmbito da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios.
194
Artigo 20 8 – O de ver do Estado c om educação
será efetivad o m ediante a garant ia de:
IV - atendim ento em creches e pré escola às
crianças de zero a se is ano s de idad e.
Artigo 20 8 – O de ver do Estado c om educação
será efetivad o m ediante a garant ia de:
IV - educação infantil, em creche e pré-escola,
às crianças até 5 (cinco) anos de idade.
Artigo 211 –
§ 5º (incluído pela P EC do FUNDEB)
Artigo 211-
§ 5º - A educação básica pública atenderá
prioritariamente ao ensino regular.
Artigo 212 –
§ 5º - O ensino fundamental público ter á com o
fonte adicio nal de f inanciam ento a con tribuição
social do s alário-ed ucaç ão, rec olhida pelas
empr esas, na form a da lei.
§ 6º (incluído pela P EC do FUNDEB)
Artigo 212 –
§ 5º - A educação básica púbica terá com o fonte
adicional d e f inanciam ento a contri buição social do
salário-educaç ão, recolhid a pe las empresas na
form a da lei.
§ 6º - As cotas estaduais e municipais da
arrecadação da contribuição social do salário-
educação serão distribuídas
proporcionalmente ao número de alunos
matriculados na educação básica nas
respectivas redes públicas de ensino.
Artigo 60 – Nos 10 (dez) primeiros anos da
promulgação desta Emenda os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios destinarão não
menos de 60% (sessenta por cento) dos
recursos a que se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal, à manutenção e ao
desenvolvimento do ensino fundamental, com
o objetivo de assegurar a universalização de
seu atendimento e a remuneração condigna do
magistério.
§ 1º - A distribuição de responsabilidade e
recurso entre os Estados e seus Municípios a
ser concretizada com parte dos recursos
definidos neste artigo, na forma do disposto no
art. 211 da Constituição Federal, é assegurada
mediante a criação, no âmbito de cada Estado
e do Distrito Federal, de um Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Artigo 60 – Até o 14º (décimo quarto) ano a
partir da promulgação desta Emenda
Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios destinarão parte dos recursos a
que se refere o caput do art. 212 da
Constituição Federal à manutenção e
desenvolvimento da educação básica e à
remuneração condigna dos trabalhadores da
educação, respeitadas as seguintes
disposições:
I – a distribuição dos recursos e de
responsabilidades entre o Distrito Federal, os
Estados e seus Municípios é assegurada
mediante a criação, no âmbito de cada Estado
e do Distrito Federal, de um Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação - FUNDEB, de natureza contábil;
195
Fundamental e de Valorização do Magistério,
de natureza contábil.
§ 2º - O Fundo referido no parágrafo anterior
será constituído por, pelo menos, 15% (quinze
por cento) dos recursos a que se referem os
arts. 155, II; 158, IV; e 159, I, a e b; e II da
Constituição Federal, e será distribuído entre
cada Estado e seus Municípios,
proporcionalmente ao número de alunos nas
respectivas redes de ensino fundamental.
§ 3º A União complementará os recursos dos
Fundos a que se refere o § 1º, sempre que, em
cada Estado e no Distrito Federal, seu valor por
aluno não alcançar o mínimo definido
nacionalmente.
§ 4º A União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios ajustarão progressivamente, em um
prazo de 5(cinco) anos, suas contribuições ao
Fundo, de forma a garantir um valor por aluno
correspondente a um padrão mínimo de
qualidade de ensino, definido nacionalmente.
§ 5º Uma proporção não inferior a 60%
(sessenta por cento) dos recursos de cada
Fundo referido no § 1º será destinada ao
pagamento dos professores do ensino
fundamental em efetivo exercício no
magistério.
§ 6º A União aplicará na erradicação do
analfabetismo e na manutenção e no
desenvolvimento do ensino fundamental,
inclusive na complementação a que se refere o
§ 3º, nunca menos que o equivalente a 30%
(trinta por cento) dos recursos a que se refere
o caput do art. 212 da Constituição Federal.
§ 7º A lei disporá sobre a organização dos
Fundos, a distribuição proporcional de seus
recursos, sua fiscalização e controle, bem
II – os Fundos referidos no inciso I do caput
deste artigo serão constituídos por 20% (vinte
por cento) dos recursos a que se referem os
incisos I, II e III do art. 155; o inciso II do caput
do art. 157; os incisos II, III e IV do art. 158; e as
alíneas a e b do inciso I e o inciso II do caput
do art. 159, todos da Constituição Federal, e
distribuídos entre cada Estado e seus
Municípios, proporcionalmente ao número de
alunos das diversas etapas e modalidades da
educação básica presencial, matriculados nas
respectivas redes, nos respectivos âmbitos de
atuação prioritária estabelecidos nos §§ 2º e 3º
do art. 211 da Constituição Federal;
III – observadas as garantias estabelecidas nos
índicos I, II, III e IV do caput do art. 208 da
Constituição Federal e as metas de
universalização da educação básica
estabelecidas no Plano Nacional de Educação,
a lei disporá sobre:
a) a organização dos Fundos, a distribuição
proporcional de seus recursos, as diferenças e
as ponderações quanto ao valor anual por
aluno entre etapas e modalidades da educação
básica e tipos de estabelecimento de ensino;
b) a forma de cálculo do valor anual mínimo por
aluno;
c) os percentuais máximos de apropriação dos
recursos dos Fundos pelas diversas etapas e
modalidades da educação básica, observados
os arts. 208 e 214 da Constituição Federal, bem
como as metas do Plano Nacional de
Educação;
d) a fiscalização e o controle dos Fundos;
e) o prazo para fixar, em lei específica, piso
salarial profissional nacional para os
profissionais do magistério público da
196
como sobre a forma de cálculo do valor mínimo
nacional por aluno.
educação básica;
IV – os recursos recebidos à conta dos Fundos
instituídos nos termos do inciso I do caput
deste artigo serão aplicados pelos Estados e
Municípios exclusivamente nos respectivos
âmbitos de atuação prioritária, conforme
estabelecido nos §§ 2º e 3º do art. 211 da
Constituição Federal;
V- a União complementará os recursos dos
Fundos a que se refere o inciso II do caput
deste artigo sempre que, no Distrito Federal e
em cada Estado, o valor por aluno não alcançar
o mínimo definido nacionalmente, fixado em
observância ao disposto no inciso VII do caput
deste artigo, vedada a utilização dos recursos a
que se refere o § 5º do art. 212 da Constituição
Federal;
VI – até 10% (dez por cento) da
complementação da União prevista no inciso V
do caput deste artigo poderá ser distribuída
para os Fundos por meio de programas
direcionados para a melhoria da qualidade da
educação, na forma da lei a que se refere o
inciso III do caput deste artigo;
VII - a complementação da União de que trata o
inciso V do caput deste artigo será de, no
mínimo:
a) R$ 2.000.000.000,00 (dois bilhões de reais),
no primeiro ano de vigência dos Fundos;
b) R$ 3.000.000.000,00 (três bilhões de reais),
no segundo ano de vigência dos Fundos;
c) R$ 4.500.000.000,00 (quatro bilhões e
quinhentos milhões de reais), no terceiro ano
de vigência dos Fundos;
d) 10% (dez por cento) do total dos recursos a
que se refere o inciso II do caput deste artigo, a
partir do quarto ano de vigência dos Fundos;
197
VIII – a vinculação de recursos à manutenção e
desenvolvimento do ensino estabelecida no art.
212 da Constituição Federal suportará, no
máximo, 30% (trinta por cento) da
complementação da União considerando-se
para os fins deste inciso os valores previstos
no inciso VII do caput deste artigo;
IX- os valores a que se referem as alíneas a, b
e c do inciso VII do caput deste artigo serão
atualizados, anualmente, a partir da
promulgação desta Emenda Constitucional, de
forma a preservar, em caráter permanente, o
valor real da complementação da União;
X – aplica-se à complementação da União o
disposto no art. 160 da Constituição Federal;
XI – o não cumprimento do disposto nos
incisos V e VII do caput deste artigo importará
crime de responsabilidade da autoridade
competente;
XII – proporção não inferior a 60% (sessenta
por cento) de cada Fundo referido no inciso I
do caput deste artigo será destinada ao
pagamento dos profissionais do magistério da
educação básica em efetivo exercício.
§ 1º - A União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios deverão assegurar, no
financiamento da educação básica, a melhoria
da qualidade de ensino, de forma a garantir
padrão mínimo definido nacionalmente.
§ 2º - O valor por aluno do ensino fundamental,
no Fundo de cada Estado e do Distrito Federal,
não poderá ser inferior ao praticado no âmbito
do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino fundamental e de Valorização do
Magistério – FUNDEF, no ano anterior à
vigência desta Emenda Constitucional.
§ 3º - O valor anual mínimo por aluno do ensino
198
fundamental, no âmbito do Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação – FUNDEB, não poderá ser inferior
ao valor mínimo fixado nacionalmente no ano
anterior ao da vigência desta Emenda
Constitucional.
§ 4º - Para efeito de distribuição de recursos
dos Fundos a que se refere o inciso I do caput
deste artigo, levar-se-à em conta a totalidade
das matrículas no ensino fundamental e
considerar-se-à para a educação infantil, para
o ensino médio e para a educação de jovens a
adultos, 1/3 (um terço) das matrículas no
primeiro ano, 2/3 (dois terços) no segundo ano
e sua totalidade a partir do terceiro ano.
§ 5º - A porcentagem dos recursos de
constituição dos Fundos, conforme o inciso II
do caput deste artigo, será alcançada
gradativamente nos primeiros 3 (três) anos de
vigência dos Fundos, da seguinte forma:
I – no caso dos impostos e transferências
constantes do inciso II do caput do art. 155; do
inciso IV do caput do art. 158; e das alíneas a e
b do inciso I e do inciso II do art. 159 da
Constituição Federal:
a) 16,66% (dezesseis inteiros e sessenta e seis
centésimos por cento), no primeiro ano;
b) 18,33% (dezoito inteiros e trinta e três
centésimos por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro
ano.
II - no caso dos impostos e transferências
constantes dos incisos I e III do caput do art.
155; do inciso II do caput do art. 157; e dos
incisos II e III do caput do art. 158 da
Constituição Federal:
199
a) 6,66 % (seis inteiros e sessenta e seis
centésimos por cento), no primeiro ano;
b) 13,33% (treze inteiro e trinta e três
centésimos por cento), no segundo ano;
c) 20% (vinte por cento), a partir do terceiro
ano.
Artigo 3º - Esta Emenda Constitucional entra
em vigor na data de sua publicação, mantidos
os efeitos do art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, conforme
estabelecido pela Emenda Constitucional nº 14,
de 12 de setembro de 1996, até o início da
vigência dos Fundos, nos termos desta
Emenda Constitucional.
Quadro 10 Texto Constitucional – redação anterior à aprovação da EC nº 53/06 e
redação dada pela nova Emenda Constitucional.
Fonte do s dados: Constituição Federal
200
ROTEI RO PARA ENTREV ISTA COM REPRESENTA NTES DO TRIB UNAL DE
CONTAS DO ESTADO DE S ÃO PAULO
01- Conside rando o número de Municípios que têm receb ido pare cer de sfavorável
por irregularida des na a plicação no ensin o, é po ssível apo ntar as p rincipais
causas que ensejam tais erros?
02- De aco rdo com as auditorias realizadas pelo Tribunal de Cont as, a implantação
do FUNDEF c olaborou para a redução de desvios de recursos da educação?
03- Qual é a p ercepção do Tribuna l de Co ntas ace rca da atuação dos Conselh os
Municipais (d e Educação e de Acom panhamento e Contro le Social)?
04- Os pro blemas que afetam a aplicação de rec ursos da educação tê m alguma
relação com o porte do Município (p equeno, méd io ou grande)?
05- Na conce pção do Tribunal de Con tas, há planejamento municipal quanto à
aplicação d e recursos da edu cação? Por que?
06- Percebe-se que a maio ria d os Municípios efetua ga stos na educaçã o,
anualmente, com a aquisição de veículos. É possível conf irmar esse fato a través
das audito rias realizadas pe lo Tribunal Contas? Po r que isso ocorre?
07- Percebe-se que há muitos Municípios gasta ndo recurso s da educação com
assessoria s p ouco eficientes, através de con tratos de valores significativos.
Qual é a po sição do Tribuna l de Contas em relação a essas contrataçõ es?
08- O Tribunal de Contas o rienta os a dministradores pú blicos m unicipais quant o a os
gastos que podem ser computado s na conta da educa ção? Como?
201
09- O Tribunal de Contas recebe muitas denún cias relacionadas com
irregularidades na aplicação de recursos da educaçã o?
10- Quando há denúncia, qual é o procedimento?
11- Quando o Tribunal de Conta s emite parecer desfa vorável á aprovação das
contas mu nicipais por mo tivo de aplicação irregular n a educação, qua is são a s
conseqüência s para o Município e para os responsáveis?
12- A efe tiva co operação técnica entre Un ião, Estados e Município s em relação ao
ensino púb lico pode ria trazer melh orias na aplicação de recu rsos n a educação
pelos Municípios?
13- Qual é a perspectiva do T ribunal de Con tas em relação ao FUNDEB?
14-Você gost aria de tece r outras co nsiderações sobre a aplica ção de recursos na
educação pelos Municípios.
202
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