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PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
EVOLUÇÃO E PERSPECTIVAS DO COMÉRCIO
INTERNACIONAL DE AÇÚCAR E ÁLCOOL
Eduardo Fernandes Pestana Moreira
Curso de Doutorado em Ciências Sociais
São Paulo
2007
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ii
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO
EVOLUÇÃO E PERSPECTIVAS DO COMÉRCIO
INTERNACIONAL DE AÇÚCAR E ÁLCOOL
Eduardo Fernandes Pestana Moreira
Curso de Doutorado em Ciências Sociais
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo, como exigência
parcial para a obtenção do título de DOUTOR em
Ciências Sociais, na área de Relações Internacionais, sob
orientação do Prof. Dr. Paulo-Edgar de Almeida
Resende.
São Paulo
2007
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iii
Avaliação
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iv
Agradecimentos
Gostaria de agradecer a todas as pessoas com quem convivi durante estes anos em que
me dediquei ao programa de doutorado, meus professores, amigos da PUC e de outros
círculos que, de direta ou indireta, ajudaram-me a crescer intelectualmente e chegar ao
término deste trabalho. Estendo a alguns deles meu reconhecimento e um agradecimento
particular.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Paulo-Edgar de Almeida Resende, pelo estímulo e por
ter acreditado em meu trabalho mesmo nos momentos em que meu envolvimento com outras
atividades na PUC parecia pôr tudo a perder.
Ao Prof. Dr. Walter Belik, com quem eu tive o prazer de trabalhar, que me incentivou
a retomar o trabalho do doutorado e que me aportou sugestões e caminhos durante o exame de
qualificação.
Ao Prof. Dr. Lúcio Flávio de Almeida, pelas considerações e sugestões durante minha
seleção para ingresso no Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais e no exame de
qualificação.
Ao Prof. Dr. Isak Kruglianskas e a Ilan Kruglianskas, pelo convite em participar das
discussões sobre os impactos da cultura de cana nas matas nativas brasileiras, o que “desviou”
os caminhos do último capítulo desta tese, a meu ver para melhor, e pelo constante incentivo à
sua conclusão.
Ao Prof. Dr. Antônio Luis Aulicino, por me apresentar à metodologia do LIPSOR e
por seus comentários sobre o trabalho final.
Ao Prof. Dr. Ricardo Gaspar, meu colega da FEA-PUC, pelos seus comentários e
contribuições para o primeiro capítulo.
À Maria de Lourdes Bottallo, pela revisão cuidadosa do texto final desta tese.
Aos funcionários da FEA, que sempre mostraram disposição em me ajudar naqueles
pequenos problemas que sempre aparecem na fase final de um trabalho como este.
À Comissão de Pesquisa do Conselho de Ensino e Pesquisa da Pontifícia Universidade
Católica de São Paulo, pelas horas-pesquisa que me foram concedidas e que foram
importantes para a conclusão do trabalho.
À Marina, pela alegria com que preencheu os intervalos do trabalho, embora neste
final ela também tenha sentido o pai “fora de sintonia”. Ao Ian e ao Tomás pela convivência,
pelas sugestões e pela ajuda sempre que a rede apresentava algum problema.
À Lea que resistiu bravamente ao marido “autista” durante estes últimos meses e que é
a mulher que eu amo.
v
Resumo
Este trabalho tem por objetivo apresentar previsões para o mercado internacional de açúcar e
de álcool e para a participação da produção brasileira interna nesse mercado. Para dar conta
dessa tarefa foi apresentado um painel da evolução da produção e do comércio desse setor
desde sua constituição nos primórdios do capitalismo, seja no Brasil, seja no mundo, no qual
se confrontam a evolução material do setor com as políticas dos Estados Nacionais, para
promoção e proteção de seus capitais, e com os acordos e negociações internacionais, do
açúcar, em particular, e da agricultura, de maneira geral. Este último aspecto é tratado com
especial atenção uma vez que a evolução deste setor não é conseqüência apenas das
características edafo-climáticas das várias regiões do globo nem da base material construída
ao longo dos anos, mas também das regras e mecanismos que cada Estado pratica na proteção
de seus capitais. Fez-se uma discussão bibliográfica sobre os cenários da disputa pela
hegemonia econômica e política e sobre o estado e as perspectivas das negociações
internacionais em curso no sentido de ajudar a compor o quadro de hipóteses que deu base à
construção dos cenários. Para essa construção, foram utilizadas as metodologias das matrizes
de impactos cruzados e da análise morfológica, as quais permitiram trabalhar com a relação
de forças entre os atores e com um número grande de variáveis qualitativas, que mantêm
relação de alta dependência entre si. Foram construídos quatro cenários alternativos e, com
base em estimativas do crescimento econômico, populacional e do consumo de combustíveis
de vários organismos internacionais foram feitas previsões quantitativas desse mercado.
Palavras-Chave :
Açúcar e Álcool ; Biocombustíveis ; Cenários
vi
Abstract
This work aims at showing predictions to sugar and ethanol international markets as well as to
the brazilian share in this market. In order to achieve this task, it was presented a production
and trade evolution panel of this industry since its constitution at the beginning of the
capitalist system, whether in Brazil or in the whole world, where the concrete evolution of this
industry is confronted with the national policies for the promotion and protection of each
country and to the international agreements and negotiations in course, for the sugar industry
as well as the whole agriculture sector. This last aspect is treated with particular concern,
since the evolution of the sugar industry does not result exclusively from the soil and climate
conditions of all world areas and regions, not even from the material basis constructed during
the centuries, but also and mainly by the rules and policy mechanisms each country practices
in order to support theirs national capitals. A survey of the literature of the possible scenarios
in the economic and political hegemony disputes and the perspectives of international trade
negotiations in course was done in order to support the assumptions framework that permitted
the scenarios construction process. The methodologies used in this process were the cross
impacts matrices and morphological analysis, which permitted to work with force relations
among actors and with a large number of qualitative variables that keep a high level of
dependence among them. It was built four alternative scenarios and from the projections of
economic, fuel consumption and population’s growth of several international institutions, it
was developed quantitative predictions of this market.
Key-Words :
Sugar and Ethanol ; Biofuels ; Scenarios
vii
Sumário
Introdução 01
Capítulo 1 : Comércio, Tratados e Relações Internacionais 06
1.1 Perspectivas do Sistema Econômico Global 07
1.2 Perspectivas e Opções do Brasil nas Negociações Internacionais :
OMC, ALCA e Mercosul. 13
1.3 Conclusões 18
Capítulo 2 : Evolução da Produção e do Mercado do Açúcar e do Álcool
20
2.1. As origens do comércio açucareiro 20
2.2 Do fim do século XIX a meados da década de 1970 24
2.3 Produção e Comércio Mundial 1975-90 32
2.4 Brasil : Produção e Regulação 1930 – 1975 41
2.5 O Brasil de 1975 a 90 50
2.6 Conclusões 56
Capítulo 3 : Evolução Recente dos Mercados de Açúcar e Álcool 58
3.1 Mercado Internacional e Produção de Açúcar no Período Recente 59
3.2 Mercado e Produção de Álcool 90
3.3 Conclusões 97
Capítulo 4 : Cenários Futuros para o Açúcar e o Álcool Brasileiros 99
4.1 Análise Estrutural das Variáveis Relevantes 99
4.2 Análise dos Principais Atores Envolvidos no Sistema 106
4.3 Análise do Espectro de Cenários Possíveis 115
4.4 Evolução do Setor em cada um dos Cenários 120
4.5 Futuro do Setor Sucroalcooleiro na Economia Brasileira 129
viii
Conclusões e Considerações Finais 133
Bibliografia 139
Anexo I : Micmac Report 147
Anexo II : Mactor Report 155
Anexo III : Morphol Report 178
Anexo IV : Premissas e Previsões 182
ix
Lista de Quadros
Quadro 1.1 : Estimativas de Crescimento do PIB 2006-2015 19
Quadro 2.1 : Produção de Açúcar (em mil toneladas de açúcar bruto) 25
Quadro 2.2 : Exportações de Açúcar (em 1.000 toneladas de açúcar bruto) 27
Quadro 2.3 : Preços do Açúcar (em US cents por libra-peso) 28
Quadro 2.4 : Produção Anual Média de Açúcar Bruto 1949-73 (em mil ton) 29
Quadro 2.5 : Participação regional na Produção de Açúcar Bruto 1949-73 29
Quadro 2.6 : Consumo de Açúcar Bruto Equivalente 33
Quadro 2.7 : Participação nas Importações de Açúcar Bruto Equivalente 38
Quadro 2.8 : Produção e Exportação Brasileiras de Açúcar e Álcool 1930-50 45
Quadro 2.9 : Produção e Exportação Brasileiras de Açúcar e Álcool 1945-75 47
Quadro 2.10 : Produção Açúcar e Álcool – Brasil 1970-89 52
Quadro 3.1 : Consumo Per Capita de Adoçantes Calóricos (em libras-peso) 60
Quadro 3.2. : Produção de Açúcar nos USA (em mil ton. equivalentes) 63
Quadro 3.3 : Produção, Quotas e Rendimento do Açúcar na União Européia 70
na Safra 2004/5
Quadro 3.4 : Produção, Importação e Consumo Aparente de Adoçantes 75
Calóricos na Indonésia (em mil ton equivalentes)
Quadro 3.5 96 : Exportações de Açúcar Grandes Exportadores (mil ton abe) 82
Quadro 3.6 : Produção de Açúcar Grandes Exportadores (mil ton abe) 82
Quadro 3.7 : Custo do Álcool e da Gasolina (em US$ por litro) 94
Quadro 3.8 : Programas de Utilização de Etanol no Mundo 95
Quadro 4.1 : Variáveis Condicionantes do Mercado de Açúcar e Álcool 100
Quadro 4.2 : Cenários Escolhidos para Análise 119
Quadro 4.3 : Premissas Econômicas e Demográficas 2007-2026 121
Quadro 4.4 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar nos Cenário 1 e 3 122
Quadro 4.5 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras 122
de Álcool no Cenário 1
Quadro 4.6 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana 123
no Brasil no Cenário 1
Quadro 4.7 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar nos Cenário 2 125
Quadro 4.8 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras 125
x
de Álcool no Cenário 2
Quadro 4.9 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana 126
no Brasil no Cenário 2
Quadro 4.10 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana 127
no Brasil no Cenário 3
Quadro 4.11 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar no Cenário 4 128
Quadro 4.12 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras 128
de Álcool no Cenário 4
Quadro 4.13 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana 129
no Brasil no Cenário 4
xi
Lista de Gráficos e Figuras
Gráfico 2.1 : Preço do Açúcar Bruto em Nova Iorque 31
Gráfico 2.2 : Crescimento da Produção Mundial de Açúcar Bruto 32
Gráfico 2.3 : Consumo de Adoçantes Calóricos nos USA 34
Gráfico 2.4 : Exportações Mundiais e Européias de Açúcar Bruto Equivalente 34
Gráfico 2.5 : Consumo, Produção e Importação de Adoçantes do Japão 37
Gráfico 2.6 : Evolução dos Preços do Petróleo 1861-2004 39
Gráfico 2.7 : Produção Brasileira e Americana de Álcool 41
Gráfico 2.8 : Produção Brasileira de Álcool 54
Gráfico 3.1 : Exportações de Açúcar Brasil x Europa Ocidental 59
Gráfico 3.2. Oferta de Adoçantes Calóricos nos USA no Período Recente 62
Gráfico 3.3 : Estimativas da Produção de Milho nos USA por Finalidade 66
Gráfico 3.4 : Índice de Produção de Açúcar Bruto Equivalente – Mundo x Europa 67
Gráfico 3.5 : Evolução Recente do Consumo, Produção e Importações de 72
Adoçantes no Japão
Gráfico 3.6 : Consumo Aparente Mundial de Adoçantes 73
Gráfico 3.7 : Evolução da Produção de Açúcar e outros Adoçantes Calóricos 78
na China e na Índia
Gráfico 3.8 : Evolução do Rendimento Agrícola na Austrália 86
Gráfico 3.9 : Exportações de Açúcar África do Sul, Colômbia e Guatemala 88
Gráfico 3.10 : Produção de Açúcar África do Sul, Colômbia e Guatemala 89
Gráfico 3.11 : Rendimento Global da África do Sul, Colômbia e 89
Guatemala em kg/ha de Açúcar Bruto Equivalente
Gráfico 3.12 : Produção Mundial de Álcool para Todos os Fins 92
Gráfico 3.13 : Evolução do Preço do Petróleo nos Últimos 40 anos 95
Figura 4.1 : Mapa Motricidade-Dependência 102
Figura 4.2 : Mapa Motricidade-Dependência Direta para o Setor Sucroalcooleiro 103
do Brasil
Figura 4.3 : Mapa Motricidade-Dependência Indireta para o Setor Sucroalcooleiro 106
do Brasil
Figura 4.4 : Mapa Influência-Dependência Direta e Indireta dos Atores 109
Figura 4.5 : Competitividade dos Atores pela Influência Direta-Indireta 110
xii
Figura 4.6 : Matriz de Posicionamento Ator-Objetivo 112
Figura 4.7 : Mobilização dos Atores Ponderada pela Competitividade 113
Figura 4.8 : Mapa das Distâncias entre os Atores 114
Figura 4.9 : Hipóteses Básicas para Construção de Cenários 117
Gráfico 4.1 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário 130
Multilateralismo e Crescimento Moderado
Gráfico 4.2 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário 130
Multilateralismo e Petróleo Barato
Gráfico 4.3 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário 131
Bloco Hemisférico
Gráfico 4.4 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário 132
Hegemonia Disputada
1
Introdução
Este trabalho tem como objetivo fazer previsões sobre o futuro, o que significa que
não estaremos formulando uma hipótese a ser testada, nem chegando a uma conclusão
assertiva de sua aceitação ou rejeição. Isto não significa que não sejam formuladas hipóteses e
pressupostos durante o trabalho que, ao longo da argumentação presente no texto, vão
constituir a base para a construção de alguns cenários para as próximas duas décadas, período
este que foi escolhido para abarcar as previsões.
O trabalho analisa a evolução do setor produtor de açúcar e álcool no Brasil, setor que
se constitui como uma das bases importantes das cadeias produtivas nacionais e que está
presente desde os primórdios da colonização. Depois de ficar afastado da mídia desde o fim
do Proálcool no início da década de 1990, ele voltou com vigor a aparecer nas discussões
sobre o futuro do planeta, seja por um novo ciclo de alta nos preços do petróleo, seja pelas
previsões sobre o aquecimento global e estratégias para mitigá-lo. Embora não seja esta a
nossa pretensão, fica aqui uma esperança de que algumas idéias colocadas aqui possam ajudar
o leitor a pensar sobre o futuro do setor para além de visões idílicas de uma nova geopolítica
energética ou de um novo capitalismo ambientalmente sustentável.
O principal objetivo do trabalho é fazer previsões sobre o mercado internacional de
açúcar e álcool, particularmente sobre a inserção do Brasil neste mercado, que já é forte, mas
que pode vir a ser ainda maior dependendo da evolução da economia mundial e do sistema de
poder internacional. Consideramos este último aspecto como o mais relevante, pois o
comércio de bens agrícolas possui determinantes que ultrapassam os aspectos de
produtividade e de capacidade produtiva e que dizem respeito à capacidade de romper com a
postura protecionista dos principais mercados, particularmente os mercados americano e
europeu. Esta postura protecionista possui sólidas razões uma vez que é suportada por
poderosos setores da área rural dos países desenvolvidos, seja do capital, seja do trabalho,
além de representar um delicado jogo político interno da UE com a incorporação recente e
ainda em andamento dos países do leste europeu na união. Internamente à sociedade
brasileira, muitos conflitos também devem se fazer presentes no período da previsão, seja
aqueles relativos a interesses de frações do capital em inevitáveis reciprocidades das
negociações internacionais, seja aqueles relativos aos impactos ambientais, fundiários e no
mercado de trabalho, conflitos estes que uma expansão na cultura cana-de-açúcar, da forma
2
pela qual opera no Brasil, pode potencializar. Estes aspectos internos poderão aparecer ao
longo do texto não como objetivo do trabalho, mas como fruto da bibliografia utilizada, como
observações complementares ou como “pistas” para desenvolvimentos futuros. O foco da
análise foi o mercado internacional e a produção de açúcar e álcool ao redor do mundo (até
onde as fontes utilizadas nos permitiram) para tentar avaliar a possibilidade de o setor
sucroalcooleiro brasileiro aumentar sua participação no mercado internacional e crescer
internamente.
No aspecto metodológico, o trabalho foi, na sua maior parte, desenvolvido por
intermédio da análise de dados secundários de organismos nacionais e internacionais e de
documentos e legislações sobre políticas agrícola, energética e comercial de alguns países e
de organismos internacionais. Parte das informações foi obtida diretamente dos produtores da
informação; parte foi obtida indiretamente por intermédio da bibliografia. Para a construção
dos cenários foi utilizado um ferramental desenvolvido por Michel Godet no CNAM –
Conservatoire National des Arts e Métiers
1
, que utiliza a multiplicação de matrizes para o
tratamento de sistemas com muitas variáveis, principalmente qualitativas, e nos quais o jogo
entre atores é um fator importante no desenho dos cenários. A utilização desta metodologia
demanda a valoração das variáveis e da força dos atores pelo analista ou por grupo de trabalho
o que, neste trabalho, foi feito com base nas informações analisadas nos capítulos 1 a 3 e
aproveitando discussões de uma mesa de especialistas, da qual fiz parte, a propósito de um
projeto que avaliou impactos da cultura de cana-de-açúcar sobre as florestas nativas
2
.
O primeiro capítulo do trabalho, fundamentado em pesquisa bibliográfica, discorre
sobre as perspectivas da economia e do sistema de poder mundiais, etapa que consideramos
essencial para construir cenários futuros já que são os arranjos comerciais e políticos os
determinantes fundamentais do comércio agrícola internacional, como já dissemos
anteriormente. Desta análise destaca-se a conclusão de que a economia americana deverá
continuar crescendo mais rápido do que a UE e o Japão, mas não está descartado o aumento
1
GODET, M. Scenarios and Strategies : a Toolbox for Problem Solving. Librairie des Arts et Métiers,
LIPSOR – Laboratorie d’Investigation en Prospective Stratégie et Organisation, CNAM – Conservatoire
National des Arts e Métiers, Paris, France, 2004.
2
As conclusões deste trabalho estão em ALVES, F. et alli, A Produção de Cenários da Expansão do
Complexo Agroindustrial neste Milênio. Trabalho elaborado para a World Wildlife Foundation – Brasil,
Brasília-DF, agosto-2006, mimeo, e as reuniões entre os especialistas se realizaram no primeiro semestre de
2006.
3
na contestação de sua hegemonia, com a possibilidade de constituição de blocos políticos na
Ásia e na Europa, até mesmo com uma aliança UE-Rússia. Mesmo não se concretizando,
estas possibilidades tendem a fortalecer a postura defensiva das políticas comerciais, o que
significa que avanços mais arrojados nas negociações da OMC não estão presentes entre os
cenários mais prováveis. Fortalecimento do Mercosul e baixa possibilidade de constituição da
ALCA também são conclusões que vão servir de base à análise de cenários, embora no último
capítulo tenhamos considerado a conjectura de algum acordo hemisférico (que seguramente
não seria a ALCA como em seu projeto atual) como hipótese de um dos cenários construídos.
O segundo capítulo recupera a evolução da indústria do açúcar desde sua constituição
no século XVI até 1990, apresentando séries de produção, de preços e do consumo de açúcar,
de cana primeiro e de beterraba depois, e de outros adoçantes que passaram a competir com
ele para adoçar a boca do consumidor. Particularmente no caso dos adoçantes de milho,
tentamos mostrar como a evolução de seu mercado segue ainda os pressupostos mercantilistas
que suportaram a criação do negócio internacional do açúcar a partir do século XVI. Já no
final do período analisado, aconteceu a primeira experiência de produção e utilização do
álcool de cana em larga escala como combustível, o que aprofundou a regulamentação de
todas as operações deste setor econômico, pois os imperativos ambientais e geopolíticos pela
substituição do petróleo vieram a se agregar ao controle do comércio e da produção que já era
tradicional no setor.
O terceiro capítulo, que trata do período mais recente (a partir de 1990), analisa a
produção e o consumo de açúcar e de outros adoçantes entre os principais produtores e
consumidores, fazendo a ligação com suas políticas agrícolas e comerciais, inclusive sobre a
pauta das discussões em andamento na OMC. Nesse período, vemos a consolidação do
conjunto dos produtores brasileiros como o maior ofertante no mercado internacional de
adoçantes, ocupando espaços abertos por problemas localizados de concorrentes, mas ainda
distante do patamar de exportação que seria possível atingir devido a fatores exclusivamente
de custo e de produtividade.
Ainda neste capítulo, tratamos do crescimento recente na utilização do álcool como
combustível misturado à gasolina, principalmente nos USA, e da evolução do mercado do
petróleo que, ao lado da pressão ambiental pela redução nas emissões de CO2, condiciona a
expansão daquele consumo. O que se conclui preliminarmente neste capítulo é que existe um
grande potencial de crescimento para esta produção e consumo, mas que isto não desloca o
petróleo do seu papel central da matriz energética mundial, nem deverá converter o Brasil em
garantidor do combustível para o mundo desenvolvido.
4
No capítulo final, procedemos à construção dos cenários para os próximos vinte anos,
iniciando o trabalho pela análise do conjunto de variáveis que explicaria nosso objeto, qual
seja, o mercado internacional para o açúcar e o álcool produzidos no Brasil. A utilização das
matrizes de impactos cruzados (módulo Micmac) mostrou-se muito útil, uma vez que
possibilitou “filtrar” as variáveis mais importantes para o resultado, reduzindo assim a
dificuldade de tratar o problema. O mesmo aconteceu com o uso do módulo Macator, que
ajudou na avaliação da força e do posicionamento de cada ator no problema analisado.
Ainda utilizando o software francês analisamos o campo dos cenários possíveis para as
variáveis selecionadas como mais importantes e selecionamos quatro cenários para
elaborarmos previsões para a produção e exportação do setor sucroalcooleiro do Brasil
3
:
Cenário 1: aparecendo como o mais provável dos quatro, pressupõe uma evolução mais lenta
da economia mundial, mas favorável à evolução do setor, já que os preços do petróleo se
manteriam nos patamares atuais e as políticas de utilização de biocombustíveis abrangeriam
um grande número de países. Não haveria mudanças substanciais nos subsídios e nas barreiras
ao comércio agrícola e haveria uma continuidade da hegemonia americana, o que, na nossa
hipótese, implicaria na não existência de acordos dos USA com Brasil e/ou Mercosul.
Cenário 2: igual ao anterior nos dois últimos aspectos, pressupõe um crescimento mais
acelerado da economia mundial (o que é bom para o mercado de açúcar), em parte devido aos
baixos preços do petróleo, que voltariam à média histórica. Como conseqüência deste patamar
de preços, as políticas de substituição de combustíveis seriam refreadas, o que teria impacto
direto na taxa de crescimento do mercado de álcool.
Cenário 3: pressupõe mudanças no sistema mundial de poder, com a redução do grau de
influência dos USA sobre as demais regiões do mundo. Neste cenário, prevemos que, apesar
de uma menor taxa de crescimento da economia mundial, da manutenção do protecionismo
nos níveis atuais e mesmo de desvio de exportações brasileiras de açúcar e de álcool para
outros grandes produtores que se vinculem a blocos econômicos, o poder de barganha do
Brasil com os USA aumentaria, resultando em maior acesso da produção brasileira àquele
mercado.
Cenário 4: cenário extremo e com baixa probabilidade de ocorrência, levaria a uma retração
nos fluxos de comércio por conta de tensões e conflitos entre blocos econômicos, o que faria
com que os preços do petróleo se mantivessem em patamares elevados e a maior parte dos
3
Todas as matrizes e outros instrumentos produzidos pelo programa se encontram nos Anexos I a III e as
planilhas contendo as premissas e projeções estão no Anexo IV.
5
países procurasse adotar políticas de incentivo aos biocombustíveis. Entretanto, isto não se
refletiria em maior mercado para os grandes exportadores, pois, neste cenário, haveria um
recrudescimento das práticas protecionistas.
Os resultados obtidos nas previsões feitas para cada cenário apresentados e
comentados neste capítulo e nas Conclusões e Considerações Finais, acabaram
surpreendendo. Todos os três primeiros cenários, mesmo considerando que se pautaram por
hipóteses quase conservadoras, apresentaram uma perspectiva de crescimento expressivo para
o cultivo e a produção de cana-de-açúcar no país, o que significa que nós e as próximas
gerações ainda vamos conviver com a paisagem das “ondas verdes” que o vento produz nos
canaviais que se estendem até o horizonte.
6
Capítulo 1 : Comércio, Tratados e Relações Internacionais.
Este capítulo pretende levantar algumas discussões sobre o desenvolvimento da
economia mundial e dos acordos de comércio e regulação financeira, em particular sobre a
tensão entre o movimento de centralização e internacionalização do capital, que tenderia a
ignorar e romper com seus laços nacionais, e o papel que os Estados Nacionais ainda teriam
na constituição e regulação dos mercados. Em termos simplificados, a questão básica é
entender por que as nações concordam com a redução de sua soberania (em termos
hobbesianos) e aceitarem a disciplina de acordos comerciais que, no caso dos acordos
agrícolas, especialmente no que se refere ao setor sucroalcooleiro, terão impactos substantivos
em regiões e segmentos sociais de seus países. Como tratados comerciais envolvem, pelo
menos em tese, barganhas nas quais os ganhos gerais para as nações são obtidos com o
sacrifício de setores sociais específicos (que irão perder com a abertura de seus mercados ou
com a redução de seu apoio doméstico), a aceitação pelos Estados Nacionais destes acordos
poderia significar que : a) a aceitação de sistemas de regulação internacional, que podem ser
pontuais, é mais conveniente dado que não existe possibilidade de imposição de uma posição
ao(s) outro(s) Estado(s) ou o custo desta imposição é muito elevado ; ou b) as concessões são
elementos táticos dentro de um projeto de hegemonia, no qual está previsto o redesenho de
mercados específicos.
Nos dois casos, estamos assumindo que os Estados Nacionais desempenham um papel
relevante na constituição e no desenvolvimento dos mercados e que a lei geral da acumulação
capitalista, nos termos definidos por Marx em “O Capital”, opera a centralização dos capitais
e a unificação do mercado de trabalho em condições particulares concretas, nas quais a
disputa entre vários atores (frações de classe, grupos regionais, sindicatos e outros) criam
arranjos específicos, histórica e geograficamente, que irão condicionar a evolução de um setor
econômico, seja dentro das fronteiras de uma determinada nação, seja no espaço global.
A existência de um grande número de “arranjos” entre Estados Nacionais, moldados
em instituições, tratados, acordos ou mesmo regras e procedimentos comuns, reunidos no que
se chama de “sistema econômico internacional”, não deve significar um esfacelamento do
papel dos primeiros e a formação de um espaço homogêneo, no qual o capital financeiro e
produtivo se expande e se concentra segundo apenas sua lógica de acumulação. Muito menos
acreditamos que estes organismos possam vir a constituir um “Estado Universal”, ordenando
7
e centralizando a disputa entre capitais fortes e Estados fracos, ainda que o futuro aponte para
mudanças no modelo de regulação das relações entre as nações e entre os capitais. A nosso
ver, as relações internacionais ainda se consumam com a disputa entre Estados Nacionais que
representam seus capitais, mediadas pelas instituições internacionais criadas e recriadas em
momentos históricos determinados, sem que por outro lado haja uma hegemonia completa e
inquestionável de uma economia, a norte-americana, sobre o resto do sistema.
1.1 Perspectivas do Sistema Econômico Global
O sistema de poder mundial passa por um momento de indefinição em função da perda
progressiva da hegemonia econômica dos Estados Unidos e da estabilidade que o sistema
bipolar da Guerra Fria criava pela definição mais clara de espaços de atuação das duas
potências, garantindo ao poder americano a hegemonia política sobre as áreas mais dinâmicas
da economia mundial.
Para Wallerstein vivemos o fim do consenso liberal que marcou a economia capitalista
mundial nos 200 anos que se seguiram à Revolução Francesa, e que tanto nos países ditos
“liberais” quanto nos estados socialistas se baseava na crença no desenvolvimento nacional
como corolário do princípio da autodeterminação dos povos.
4
A doutrina wilsoniana, ao
estender os princípios liberais dos indivíduos dentro de um país para as Nações-Estado ou
para os povos no campo internacional, reproduziu a promessa de acesso do conjunto das
nações aos frutos do desenvolvimento pelo esforço individual, escondendo a característica
básica da acumulação capitalista, que é a produção da exclusão.
O liberalismo, pensado como categoria histórica, representou a ideologia dominante
do sistema mundial. Paradoxalmente, entretanto, a expansão do sistema capitalista mundial
produziu um sistema de relações internacionais ainda marcado pela idéia do estado de
natureza de Hobbes, em que “... o direito das gentes é o mesmo que a lei da natureza, pois o
soberano, na busca da segurança de seu povo deve fazer o mesmo que qualquer homem faria
para a segurança e satisfação de seu próprio corpo”.
5
A proteção dos mercados e dos capitais
4
Ver WALLERSTEIN, I. Após o Liberalismo : em Busca da Reconstrução do Mundo. Editora Vozes,
Petrópolis-RJ, 2002, pág. 111.
5
HOBBES, T. LEVIATÃ ou Matéria, Forma e Poder de um Estado Eclesiástico e Civil. Abril Cultural S.A.
Cultural e Industrial, Coleção “Os Pensadores”, São Paulo - SP, 2ª edição, 1979, pág. 210.
8
nacionais se manteve como um dos pilares básicos de quase todas as políticas de
desenvolvimento ao longo de todo este período, inclusive na Inglaterra do século XIX, onde
as políticas comerciais alternaram ciclos de liberalização com ciclos de protecionismo.
6
A crise do consenso liberal não é conseqüência de um retorno a formas de regulação
mais protecionistas, mas da explicitação, a partir dos anos 1990, após o fim do bloco
socialista e do fracasso das promessas de desenvolvimento a partir de reformas econômicas
liberalizantes, de que “... o processo de acumulação capitalista necessita de um sistema
hierárquico no qual o excedente é distribuído de maneira desigual, tanto em termos espaciais
como de classe”
7
, e que, portanto, é impossível que todos os países (e segmentos dentro dos
países) possam atingir o desenvolvimento.
A construção de cenários possíveis para o complexo sucroalcooleiro do Brasil nas
próximas décadas demanda que sejam construídas hipóteses, ainda que gerais, sobre as
evoluções possíveis do sistema de regulação internacional e, particularmente, se a hegemonia
americana sobre tal sistema pode ser mantida e/ou reconstruída. Por outro lado, o espaço dos
Estados Nacionais em um novo sistema, em especial daqueles não hegemônicos, também vai
contribuir de forma importante para os caminhos possíveis que aquele setor, e a agroindústria
de maneira geral, podem vir a percorrer. Assumindo-se a hipótese de que vivemos em uma
crise sistêmica do sistema de regulação internacional desde o fim da Guerra Fria, é necessário
perceber qual o sentido das mudanças possíveis, apesar das enormes dificuldades em se
vislumbrar um caminho em um momento de transição. “Uma nova hegemonia só pode surgir
se a crescente desorganização sistêmica for acompanhada pelo surgimento de um novo
complexo de órgãos governamentais e empresariais dotados de maior capacidade
organizacional em nível sistêmico do que os do complexo hegemônico anterior.”
8
M. Hardt e A. Negri entendem que o mercado e produção globais apontam para uma
nova ordem em que “... a soberania tomou nova forma, composta de uma série de organismos
nacionais e supranacionais unidos por uma lógica ou regra única”
9
, e com os Estados
Nacionais, mesmos os mais fortes, possuindo cada vez menos possibilidades de intervenção e
controle sobre os fluxos de mercadorias e de capitais. A proposta do conceito de Império para
6
MOON, B. E. Dilemas of International Trade. Westview Press, Boulder-Colorado, USA, 1996, pág. 53.
7
WALLERSTEIN, I. op.cit. , pág. 173.
8
ARRIGHI, G. & SILVER, B.J. Caos e Governabilidade no Moderno Sistema Mundial. Contraponto –
Editora UFRJ, Rio de Janeiro – RJ, 2001, págs. 42-43.
9
HARDT, M. & NEGRI, A. Império. Editora Record, Rio de Janeiro-RJ, 2001, pág. 12.
9
caracterizar esta nova fase do sistema capitalista implica a quebra de um centro territorial de
poder, eliminando totalmente as perspectivas de um “desenvolvimento nacional”, uma vez
que os Estados Nacionais deixam de ser um espaço relevante na disputa dos atores.
E. Hobsbawn , por outro lado, acredita que o processo de globalização econômica não
suprimiu (e nem suprimirá necessariamente) o papel dos Estados-Nação, inclusive porque as
organizações internacionais derivam seu poder de sua existência.
10
Se, para o capital, a
existência de fronteira e de controles que dificultem o processo de acumulação e de
centralização são empecilhos que devem ser derrubados, esta não é necessariamente a
prioridade dos governos e dos povos organizados em sociedade que, efetivamente, exercem
hoje seu controle sobre os fluxos de capitais e de mercadorias. Um exemplo marcante desta
intervenção é sobre a livre movimentação dos fatores de produção, uma vez que hoje a
mobilidade da força de trabalho é muito menor do que havia antes de 1914 para as Américas
do Norte e do Sul.
11
S. Sassen também defende que os Estados Nacionais desempenham um papel
importante na economia globalizada, inclusive como agente regulador, ainda que em nível e
forma diferentes daquele que vigorou antes dos anos 1990. A proliferação de mecanismos
privados de auto-regulação (tais como câmaras de arbitragem), bem como de legislação
produzida por organismos internacionais (tais como acordos comerciais e sobre direitos de
propriedade na OMC), mostram que o sistema econômico global necessita de governança para
funcionar.
12
Entretanto, estas mudanças nas formas de regulação do sistema não implicam
necessariamente perda da soberania dos Estados Nacionais, mas sim uma mudança na sua
forma de operar e no desenho de seus espaços institucionais, bem como nas relações de força
entre os vários atores internos. De um lado, a adaptação a instrumentos legais e privados de
regulação significa perda de soberania e capacidade de regulação do Estado Nacional ; de
outro lado, o espaço nacional, como locus onde o processo de acumulação se realiza e como
base a partir da qual partem os fluxos globais, produz novas áreas de autoridade e de ação a
estes mesmos Estados.
10
HOBSBAWN, E. O século XXI : Reflexões sobre o Futuro. Editorial Presença, Lisboa-Portugal, 2000, pág.
45.
11
Idem, pág. 71.
12
SASSEN, S. Territory, Authority, Rigths : from Medieval to Global Assemblages. Princeton University
Press, Princeton – NJ, USA, 2006, pág. 243.
10
Para esta autora, este processo de mudança no escopo do poder do Estado Nacional
deverá não só manter um papel para as nações na regulação do sistema internacional, mas
acentuar ainda mais a assimetria entre elas.
“As the national becomes a more complex site for the global, the specific and deep histories of
a country become more, rather than less, significant and hence produce distinctive
negotiations with the new endogenous and external global forces. This will then exacerbate
the differences between weak and strong states, as well as the differences among various
institutional domains inside a given state.”
13
J.L. Fiori analisa a situação atual e prospectiva do sistema mundial com base na
contradição entre o movimento em direção a um poder global e o fortalecimento do poder
territorial dos Estados e dos capitais nacionais que, segundo ele, não caminharia para o
primeiro cenário, dado que o fim da competição interestatal destruiria o habitat do capital
financeiro, que se alimenta desta competição.
14
Desta forma, o sistema mundial não deve
caminhar para um “império” mas para uma contestação da hegemonia americana por uma
Europa estendida ou pela Ásia a partir da China, o que não significa que os Estados Unidos
não continuem ocupando um dos pólos de poder.
O cenário que se desenha para o longo prazo é de uma mudança lenta, mas profunda,
do eixo geopolítico do sistema mundial, com dois eixos mais ou menos definidos : de um
lado, uma aproximação da União Européia (em especial da Alemanha) com a Rússia, unindo
o poder econômico de uma Europa expandida com o poder militar do segundo ; de outro lado,
o aprofundamento da complementaridade econômica entre as economias americana e asiática,
hoje o principal pólo de dinamismo do sistema capitalista mundial, mas em permanente
competição político-militar com a China.
15
Um aspecto interessante nas perspectivas de rearranjos no sistema de poder mundial é
que a disputa pelo controle do fornecimento de matérias-primas, especialmente petróleo e gás,
aparece novamente como uma das variáveis importantes nas estratégias dos atores,
13
Idem, págs. 229-230
14
FIORI, J.L. “ Formação, Expansão e Limites do Poder Global” in O Poder Americano. Editora Vozes,
Petrópolis – RJ, 2004, págs. 56-57.
15
FIORI, J.L. “Mudanças Estruturais e Crise de Liderança no Sistema Mundial” in Economia Política
Internacional : Análise Estratégica. CERI - Instituto de Economia – UNICAMP, Campinas – SP, nº 7, out/dez
2005, pág. 10.
11
principalmente pelo crescimento explosivo da demanda asiática (da China e em menor grau
da Índia), gerando um aumento na competição entre os velhos e os novos consumidores destes
produtos pelas fontes de fornecimento disponíveis. Trata-se de uma mudança geoeconômica
profunda no capitalismo mundial, que pressupõe não só um aumento na produção de energia,
mas também uma redistribuição das fontes de produção.
16
Os cenários que se apresentam para as próximas décadas incorporam uma grande dose
de instabilidade, embora acreditemos que o sistema capitalista deva manter seu dinamismo,
incorporando novas áreas e aumentando simultaneamente as disputas por mercados e pela
liderança político-militar. Dentro deste processo, os Estados Nacionais mantêm um papel
relevante na construção das instituições que garantem o funcionamento dos mercados e
demais condições para que o capital financeiro e produtivo possa continuar a se reproduzir, o
que pressupõe inclusive um certo grau de estabilidade política e social dentro dos espaços em
que atua. H. J. Chang aponta, a nosso ver de forma precisa, que
“... the market is a fundamentally political construction. A market cannot be defined except
with the reference to the specific rights/obligations structure that underpins it. And since these
rights and obligations are determined through a political process, and not by any scientific or
natural law as neoclassical (and other neoliberal) commentators want us to believe, all
markets have a fundamentally political origin.”
17
Esta construção não é produto de uma “instituição universal de coordenação” mas de
acordos e disputas entre vários atores, dentre os quais os Estados Nacionais jogam papel
relevante (ainda que não o único) quando da configuração do espaço global de acumulação.
Os mercados internacionais relevantes para o nosso trabalho, o de produtos
agroindustriais e o de combustíveis líquidos, se comportam segundo as premissas
apresentadas acima : forte regulação de seu funcionamento por instituições privadas (bolsas
de mercadorias, acordos de fornecimento etc.), por acordos e instituições internacionais e,
principalmente, por legislação e órgãos dos vários Estados Nacionais (sejam eles dominantes
ou não) .
O mercado internacional de produtos agrícolas, como veremos mais detidamente no
capítulo 2, está subordinado a um complexo conjunto de regulamentações nacionais e
16
Idem, pág. 7.
17
CHANG, H.J. Globalisation, Economic Development and Role of the State. Zed Books Ltd., London – UK,
2003, págs. 98-99.
12
regionais fruto de arranjos políticos internos às nações que quase sempre cerceiam a livre
circulação de bens (mediante mecanismos tarifários e extratarifários) e de capitais
(principalmente pelas restrições à propriedade fundiária). Durante o triênio 2000-02, os países
da OCDE despenderam US$ 228 bilhões em suporte a suas produções agrícolas nacionais
(2/3 mediante proteção tarifária e 1/3 mediante subsídios diretos aos produtores), o que
representou quase a metade do total produzido pelo setor nestas economias.
18
Este nível de
proteção é função de um complexo conjunto de acordos políticos nacionais e regionais,
envolvendo sindicatos, associações de produtores rurais, associações de consumidores,
empresas industriais e comerciais, partidos políticos e outros atores, criando uma teia de
relações e de instituições que se contrapõe a uma (pretensa) mobilidade de bens e capitais que
estaria mais de acordo com as estratégias do capital financeiro internacional.
O mercado de energia, por tratar com reservas de recursos mais localizadas
espacialmente, produz relações ainda mais complexas e disputas político-militares agudas. E.
T. Torres Fº desenvolve uma tipologia para o mercado de petróleo desde o fim da Segunda
Guerra, na qual, em cada fase (1945-73, 1973-85, 1985-2002), ficam definidos os papéis que
empresas, instituições de suporte ao funcionamento do mercado, os países da OPEP (e a
Arábia Saudita em particular) e a Inglaterra e os Estados Unidos desempenham para garantir a
oferta e o nível de preços, dentro do que é definido pela potência hegemônica como
“normalidade de mercado”.
19
Rupturas em um sistema de ordenamento engendram um novo
arranjo em que são redefinidos os papéis de cada ator.
O sistema de formação de preços com uma banda de flutuação administrada pela
OPEP sob o comando saudita, que vigorou na última fase, deixou de funcionar a partir de
2004 quando os preços do petróleo começam a subir expressivamente. Embora a principal
causa deste aumento tenha sido a diminuta capacidade ociosa de produção diante do
crescimento da demanda asiática, a persistente contestação ao papel dos Estados Unidos na
segurança do Golfo Pérsico também contribuiu para a instabilidade do mercado, visto que este
é um papel atribuído exclusivamente a este país desde meados da década de 1980 no sistema
de ordenamento do mercado de petróleo.
O mercado de álcool combustível, que hoje ainda se encontra nas franjas do mercado
petrolífero, enfrenta (e enfrentará ainda mais no futuro) uma dupla regulação : de um lado,
18
AKSOY, M.A. & BEGHIN, J.C. Global Agricultural Trade and Developing Countries. The World Bank,
Washington – DC, 2005, pág.43.
19
TORRES Fº, E.T. “O Papel do Petróleo na Geopolítica Americana. in FORI, J.L op.cit. 2004, pág. 345.
13
como combustível complementar ou substituto de derivados do petróleo, vai colocar-se no
centro de um mercado estratégico, em que a disputa político-militar é quase que o cotidiano
da concorrência econômica ; de outro lado, como produto agroindustrial, vai enfrentar toda
um rede de arranjos políticos (diferenciada em cada país ou região) que se consubstancia em
políticas protecionistas de vários espectros.
1.2 Perspectivas e Opções do Brasil nas Negociações Internacionais : OMC, ALCA e
Mercosul.
Os acordos internacionais de comércio, sob a égide do General Agreement on Tarifs
and Trade - GATT desde os fins da 2ª Guerra Mundial, na sua Rodada Uruguay de 1986 a
1994, avançaram para a criação da Organização Mundial do Comércio - OMC, órgão
necessário para administrar e mediar as disputas entre os vários países signatários nos mais
diversos aspectos (e listas de exceções) que envolveram a ata final da rodada. O acordo de
constituição da OMC, que tem como objetivos o aumento do padrão de vida das populações
dos países signatários, assegurar o pleno emprego e expandir a produção e o comércio de bens
e serviços, delegou àquela organização as seguintes funções :
“facilitar a implementação, administração e operação do Acordo Constitutivo da OMC e dos
Acordos Multilaterais e Plurilaterais;
tornar-se o foro para negociações referentes a todos os assuntos de seus vários Anexos, como
também o foro de negociação entre seus membros em outra áreas;
administrar o Entendimento sobre Solução de Controvérsias. Esse Entendimento nada mais é
do que o conjunto das regras e dos procedimentos que regulamentam as resoluções de
disputas e de controvérsias;
administrar o Mecanismo de Exame das Políticas Comerciais; e
cooperar com o Fundo Monetário Internacional – FMI e com o Banco Mundial – BIRD para,
assim, alcançar coerência na determinação das políticas econômicas globais.”
20
Além de criar este mecanismo institucional para administração e solução de
controvérsias, a Rodada Uruguay significou avanços significativos em relação às rodadas
anteriores do GATT, no que se refere ao número de produtos e setores envolvidos na
20
COSTA, L. M. OMC : Manual Prático da Rodada Uruguay. Ed. Saraiva, São Paulo , Brasil, 1996, pág. 12 .
14
negociação, bem como ao próprio número de países participantes do acordo. O setores
agrícola, têxtil e de serviços foram incluídos nos acordos, além das questões relativas à
propriedade intelectual, envolvendo direitos autorais, marcas, indicações geográficas,
desenhos industriais e patentes.
A necessidade de consenso para a concretização dos acordos cria condições para que
os interesses e diferentes “visões” do problema do desenvolvimento tornem-se transparentes e
não se mascarem sob argumentações “técnicas” de política econômica, a exemplo dos
receituários do Fundo Monetário Internacional. Entretanto, talvez exatamente por esta
transparência os resultados da rodada apresentaram tantos problemas em se viabilizar, já que
as perspectivas de maior desenvolvimento para o conjunto das nações através do comércio
global não conseguem mascarar a existência dos projetos de dominação por parte das
economias desenvolvidas, especialmente pela reivindicação do livre fluxo de capitais. Como
aponta V. Thorstensen,
“A Rodada Uruguay reproduziu o cenário de conflitos de interesses do mundo moderno. De
um lado, os países desenvolvidos procuraram introduzir certa disciplina em áreas em que
dominavam o comércio, como serviços, investimentos e propriedade intelectual. Do outro
lado, os países em desenvolvimento procuraram abrir novos mercados para os produtos
tradicionais de suas pautas de exportação, principalmente têxteis e produtos agrícolas. Na
área agrícola, o tema mais polêmico de toda a Rodada, os países desenvolvidos se
comprometeram a diminuir seus subsídios à produção interna e à exportação, tema de grande
interesse dos países em desenvolvimento. Também de interesse dos países em desenvolvimento
era o estabelecimento de regras mais rígidas para medidas de defesa comercial utilizadas
pelos países desenvolvidos contra as exportações dos países em desenvolvimento, como forma
de proteção para os setores menos competitivos, através de direitos antidumping e medidas
compensatórias.”
21
A “Rodada de Doha” da OMC, que se atribuiu um mandato ambicioso de negociações,
tomou como um dos seus temas centrais as questões relativas aos investimentos estrangeiros
diretos, as quais só haviam sido tangenciadas na Rodada Uruguay através dos TRIMs (Trade
Related Investment Measures). Embora a questão dos subsídios agrícolas nos países
desenvolvidos também seja uma questão polêmica e que traria ganhos para um vasto conjunto
21
THORSTENSEN, V. OMC : As Regras do Comércio Internacional e a Rodada do Milênio. Edições
Aduaneiras, São Paulo - SP, Brasil, 1999, pág. 390.
15
de países em desenvolvimento (especialmente para o Brasil), é no fluxo de investimentos
diretos e no tratamento dado às empresas internacionais intrafronteiras que reside o ponto
estratégico de longo prazo na construção de um mundo globalizado sob o prisma do capital
financeiro internacional. Exatamente por estas divergências e pela capacidade de articulação
mostrada pelos países menos desenvolvidos e pelos exportadores de produtos agrícolas (por
meio de articulações, tais como o G-20 e o Grupo de Cairns) é que as negociações vêm se
arrastando, não havendo quase nenhuma perspectiva de acordos antes de 2008.
O quadro de indefinição na hegemonia do sistema econômico mundial, conforme
exposto no item anterior, torna difícil a imposição de um “consenso” que garanta um
resultado expressivo nas negociações da rodada em curso, o que deixa em suspenso as
possibilidades do multilateralismo comercial no âmbito da OMC. A TPA (Trade Promotion
Authority) do executivo norte-americano expira em julho de 2007 e dificilmente será
renovada durante o governo G. W. Bush, tirando do centro das negociações internacionais o
principal ator para a consecução de um acordo multilateral com algum significado. Segundo
M.S. Jank e M.H. Tachinardi, dentro deste quadro fica reforçado o bilateralismo e o
regionalismo, devendo o Brasil deixar de apostar todas suas fichas na OMC e procurar
negociar acordos com países efetivamente dinâmicos no comércio internacional.
22
Vale
ressaltar, entretanto, que as mesmas assimetrias e divergências sobre projetos de
desenvolvimento possíveis se manterão presentes em qualquer negociação bilateral com os
atores dominantes, reduzindo as possibilidades de acordos vantajosos.
O projeto de criação da ALCA (Área de Livre Comércio das Américas) , iniciado na
Cúpula das Américas de 1994, pretende constituir uma zona de livre-comércio formatada nos
mesmos moldes do NAFTA (North American Free Trade Agreement), abrangendo o conjunto
dos países do hemisfério ocidental, excetuando-se Cuba, ou seja , um acordo de ampla
abrangência, incluindo não só as questões comerciais strictu sensu como também os setores
de serviços, as compras governamentais, o tratamento dos investimentos e as legislações
sobre propriedade intelectual, ambiental e trabalhista.
Do ponto de vista dos Estados Unidos, trata-se de uma expansão de seus negócios em
seu principal mercado que absorve cerca de 40% de suas exportações. Por outro lado,
representaria um reforço de sua influência sobre uma região que vem sofrendo investidas
22
JANK, M.S. & TACHINARDI, M.H. Adiamento de Doha e Resgate da Ambição Inicial, Panorama da
Conjuntura Internacional – GACINT, nº 31, ano 8, out/nov 2006, in www.iconebrasil.org.br, visitado em
27/11/2006.
16
comerciais da China e da União Européia, além de maior garantia a seu estoque de
investimentos na região.
23
Do ponto de vista dos países latino-americanos (exceto México,
que já é membro do NAFTA), a possibilidade de aumentar seu acesso a um mercado
substancial seria a principal vantagem, mas claramente superada pelos riscos de perdas
associadas a uma subordinação ainda maior ao capital americano, pelo menos na forma como
o acordo é proposto.
A clara assimetria entre as economias da região (com os Estados Unidos representando
três quartos do PIB da região) e inexistência de um projeto de integração que tivesse como
pressuposto a diminuição das disparidades regionais, como no caso da União Européia onde a
Alemanha assumiu deliberadamente este papel, a evolução das negociações deve continuar
em ritmo lento, sendo grande a probabilidade de esvaziamento da iniciativa. A própria
diplomacia americana vem trilhando este caminho, ao dedicar mais atenção à criação de
acordos bilaterais com países da região do que à implementação da ALCA. D.N. Goyos Jr. ,
além de se posicionar claramente contrário à formação da ALCA pelos prejuízos econômicos
e sociais que traria ao Brasil, aponta as dificuldades jurídicas de concretização do acordo
como proposto originalmente. “Nos USA prevalece uma longa tradição de isolacionismo
político e unilateralismo comercial. Estas características fincaram raízes profundas no
ordenamento legal norte-americano e hoje representam um formidável obstáculo à criação da
ALCA formatada dentro de uma juricidade aceitável.”
24
Esta perspectiva de fracasso do projeto da ALCA não significa automaticamente que
outras formas de articulação ou mesmo uma integração em um outro formato não possam vir
a ocorrer no futuro. Em primeiro lugar, os Estados Unidos continuam a ser um mercado
importante para o Brasil e mais ainda para os demais países latino-americanos, além de
representar um importante fluxo de capitais para a região, o que significa que negociações
bilaterais ou regionais deverão continuar na pauta destes países, ainda mais com as
indefinições das negociações na OMC. Em segundo lugar, não podemos descartar a hipótese
de que uma contestação da China à hegemonia americana no sistema econômico mundial
simultânea a uma aproximação maior da União Européia com a Rússia enfraqueceria a
posição dos Estados Unidos como potência hegemônica, aumentando assim o caráter
estratégico do hemisfério ocidental para este país. Embora este não seja um cenário dos mais
23
GONÇALVES, R. Projeto Alca e Meio Ambiente. FASE, Rio de Janeiro – RJ, 2000, págs. 76-77
24
GOYOS Jr., D.N. Ensaios sobre Direito Internacional. Observador Legal Editora, São Paulo – SP, 1999,
pág. 263.
17
prováveis, não são desprezíveis os recursos potenciais desta região, em especial os recursos
energéticos. A maior parte das reservas de petróleo não convencional passível de produção,
caso os preços mudarem para um patamar de equilíbrio acima de US$ 50,00 , está situada no
Canadá (oil sands) e na Venezuela (heavy oil), reservas estas que superam as da região do
Oriente Médio.
25
Acreditamos, assim, que o processo de maior abertura e relações com a economia
americana é um cenário muito provável, embora possa dar-se de formas e de intensidade bem
diferentes. Independentemente de maior ou menor contestação da hegemonia americana, o
grau de interdependência das estruturas produtivas e de comércio já existentes tornam muito
pouco provável um cenário de ruptura como o que ocorreu na história cubana.
Já as perspectivas das relações econômicas entre os países da América do Sul são mais
promissoras do que as negociações globais (OMC) e hemisféricas (ALCA), em parte devido
às próprias dificuldades de avanços nestes dois campos. A criação do Mercosul (mercado
Comum do Sul) em 1991, com a assinatura do Tratado de Assunção, representou um aumento
das relações intrabloco muito superior ao crescimento das relações comerciais dos países
membros com as demais regiões do mundo. Durante a década passada, as exportações
brasileiras para os parceiros do Mercosul cresceram 486%, contra 75% de crescimento das
exportações totais (conforme dados do SISCOMEX), um resultado que superou as
expectativas otimistas da integração.
Na década corrente este comércio continuou crescendo, ainda que a uma velocidade
menor que as exportações para o resto do mundo, em parte devido a problemas internos e de
relacionamento entre os sócios, em parte devido ao expressivo incremento do comércio
internacional e da participação do Brasil neste comércio. A diferença mais importante deste
período recente com relação à década passada foi sobre o tipo de comércio intrabloco.
Enquanto na década de 1990 cerca de 60% do comércio se deveu a trocas dentro da matriz
industrial de grandes corporações internacionais, representando um avanço na
complementaridade da matriz econômica do bloco, nesta década o movimento do comércio
retrocedeu a um padrão antigo de comércio de produtos, em grande parte devido ao
descompasso das políticas macroeconômicas dos membros do bloco.
26
25
GREENE, D.E. & HPSON, J.L. Running Into and Out of Oil : Scenarios of Global Oil Use and Resource
Depletion to 2050. National Transportation Research Center, Knoxville – Tennessee, USA, 2002, pág. 10.
26
DUPAS, G. América Latina no Início do Século XXI : Perspectivas Econômicas, Sociais e Políticas.
Fundação Editora da Unesp, São Paulo – SP, 2005, págs. 325-6.
18
Apesar desta “desaceleração” recente do projeto de integração, as perspectivas para os
próximos anos são, no nosso entender, de aprofundamento das relações dentro do Mercosul,
principalmente entre Brasil e Argentina, pela falta de alternativas que se possam colocar para
estes dois países. Como apontam Giambiagi e Markwald,
“... A saída do bloco teria conseqüências ruinosas para ambos os países : a) afetaria
negativamente a imagem da região como um todo; b) desvalorizaria investimentos feitos com
base no pressuposto da existência de um mercado ampliado; e c) lançaria a Argentina em uma
crise ainda maior do que a atual pois, sem a garantia de acesso preferencial ao Brasil suas
exportações industriais sofreriam um colapso. Os reflexos negativos deste cenário afetariam,
fundamentalmente, o próprio Brasil.”
27
Por outro lado, a conjuntura atual apresenta melhores condições para a coordenação das
políticas macroeconômicas dos dois países, o que, se implementado, trará maior dinamismo
ao mercado comum, aumentando o interesse dos outros sócios (Paraguai, Uruguai e
Venezuela) em aprofundar a integração e estimulando a adesão de novos sócios
(principalmente Bolívia, Equador e Peru).
1.3 Conclusões
Com base no exposto neste capítulo inicial, montamos as hipóteses gerais sobre a
evolução do sistema econômico mundial e do Brasil que serão a base para a construção dos
cenários possíveis para o setor sucroalcooleiro brasileiro desenvolvida no último capítulo.
Em primeiro lugar, a economia americana deverá manter um crescimento acima dos
dois outros pólos desenvolvidos (União Européia e Japão), muito embora sua hegemonia deva
sofrer cada vez mais contestação tanto da Ásia, principalmente pelo fortalecimento da China,
quanto de uma possível Europa estendida até a Rússia. Utilizaremos como uma das bases para
a construção dos cenários as projeções sobre crescimento da economia mundial da OECD, as
quais podem ser vistas no Quadro 1.1.
27
GIAMBIAGI, F. & MARKWALD, R. A Estratégia de Inserção do Brasil na Economia Mundial :
Mercosul ou Lonely Runner ? Ensaios BNDES nº 14, Rio de Janeiro – RJ, 2002, pág. 17.
19
Em segundo lugar, dentro de um quadro de indefinição de hegemonia os movimentos
defensivos devem prevalecer nos acordos comerciais multilaterais, em especial no caso da
União Européia em seu crescimento para o leste. As alianças entre nações e regiões do mundo
em desenvolvimento tendem a ser mais movimentos táticos do que uma perspectiva
estratégica de longo prazo.
Em terceiro lugar, as perspectivas de avanço na ALCA dentro de seu desenho inicial
são muito remotas. Os Estados Unidos devem continuar priorizando sua atenção para a Ásia e
para o Oriente Médio, procurando manter apenas acordos pontuais na região da América
Latina (com exceção do México). Exploraremos também um cenário menos provável, de
maior atenção para o continente e aberto a maiores concessões por parte dos Estados Unidos
no caso de a contestação de sua hegemonia econômica se aprofundar e esta ser uma
alternativa que reste dentro de um espaço reduzido de influência.
Por fim, trabalharemos com a hipótese de que o Mercosul deverá evoluir, tanto
qualitativamente no relacionamento entre os dois maiores sócios quanto quantitativamente
pela adesão de novos membros da América do Sul.
Quadro 1.1 : Estimativas de Crescimento do PIB 2006-2015
Região / País Média 2000-05 Projeção 2006-15
OECD 2,4% 2,6%
USA 2,8% 3,3%
UE-15 1,9% 2,1%
Japão 1,5% 0,8%
Coréia 5,1% 3,9%
Em Desenvolvimento 4,1% 4,5%
Argentina 1,8% 3,5%
Brasil 2,8% 3,6%
China 8,7% 7,0%
Índia 6,0% 5,7%
Rússia 6,7% 3,4%
Menos Desenvolvidos 5,0% 4,7%
Fonte : OECD-FAO Agricultural Outlook 2006-2015
20
Capítulo 2 : Evolução da Produção e do Mercado do Açúcar e do Álcool
2.1. As origens do comércio açucareiro
Originária da Nova Guiné, a cultura da cana-de-açúcar expandiu-se pelo continente
asiático, sendo consumida por mastigação de seu colmo (como feito até hoje nas regiões
produtoras) e, provavelmente no século III a.C., cristalizada na forma de açúcar na região da
Índia. No século VII, o açúcar foi introduzido na Pérsia e, na Escola de Medicina de
Gondisapur, foram desenvolvidos métodos de refino e de clarificação do açúcar, bem como
desenvolvido seu uso medicinal, disseminado por todo o Islã no século seguinte.
28
A “indústria açucareira européia” tem seu início provável no século VIII, quando os
árabes introduziram esta cultura na Sicília e na Espanha ; lentamente, este produto passou de
uso medicinal para tornar-se gênero de primeira necessidade na cesta alimentar, primeiro das
classes abastadas e depois da população em geral (durante os séculos XVIII e XIX). A
produção européia terá um grande salto no século XV, com o plantio da cana-de-açúcar nas
ilhas do Atlântico pelos portugueses e com o comércio exercido pelos genoveses e pelos
venezianos, a princípio, e pelos flamengos mais tarde.
29
No início do século XVI, a necessidade de Portugal garantir a colonização de suas
possessões americanas se chocava com o modelo das feitorias comerciais, padrão de suas
operações comerciais no Oriente, pois a nova colônia não possuía produtos disponíveis que
pudessem competir com as especiarias das Índias em termos de lucratividade nem reservas de
metais preciosos como nas áreas sob domínio espanhol. O açúcar vai aparecer como uma
alternativa àquela necessidade de colonização, pois seu mercado apresentava o crescimento
superior às possibilidades de produção de então e sua produção no Brasil iria exigir o
estabelecimento de uma população permanente, garantindo assim a ocupação do território.
Um empreendimento inédito vai marcar o cenário mundial pois, diferentemente do que
se havia visto até então na história das navegações e do comércio marítimo, será criado um
sistema produtivo moldado ao atendimento de uma demanda européia e à acumulação do
28
STOREL Jr., A.O. A Potencialidade do Mercado de Açúcar Orgânico para a Agroindústria Canavieira
do Estado de São Paulo. Instituto de Economia, UNICAMP, Dissertação de Mestrado, 2003, pág. 26.
29
FERLINI, VERA L.A. A Civilização do Açúcar : Séculos XV a XVIII. Editora Brasiliense, São Paulo – SP,
1984, pág. 16.
21
capital. O sistema de produção do açúcar brasileiro não reproduziu a exploração de recursos
naturais (que foi a base da ocupação da América Espanhola) nem o comércio dos produtos do
oriente (seja pela rota mediterrânea, seja pela rota atlântica). Embora a cultura e o comércio
do fumo tenham representado uma atividade importante em algumas regiões da América
Espanhola, ela ficou muito aquém do papel representado pelo açúcar no comércio
internacional.
No momento em que o capital comercial começava a minar as bases do modo de
produção feudal, e dois séculos antes da revolução industrial e da constituição do mercado de
trabalho capitalista, a introdução da cultura da cana-de-açúcar no Novo Mundo cria um
ambiente novo, que terá um papel relevante dentro do processo de acumulação primitiva do
capital
30
. Foi constituído um fluxo triangular de comércio articulado, cuja organização estava
voltada à acumulação de capital e que tinha como um de seus artífices (e principal) os
nascentes estados nacionais europeus.
Na Europa, foi desenvolvida a rede de refino e distribuição do açúcar cristalizado, a
indústria naval, que constituía a base do comércio atlântico, e a mobilização dos capitais que
permitiam o empreendimento. Desde o início das atividades açucareiras de Portugal nas ilhas
atlânticas, a associação com os interesses holandeses já estava presente, sendo um terço deste
açúcar distribuído pelos comerciantes da Flandres no norte europeu
31
. Entretanto, mais do
que a capacidade de refino e de distribuição, era na mobilização de capitais que residia o
principal papel dos holandeses na concretização desta rede, pois a capacidade da burguesia e
da coroa portuguesas era insuficiente, pelo tamanho da empreitada e pelos efeitos da expulsão
dos judeus em fins do século XV.
No Brasil foi constituído o sistema de plantation da cana e todo o aparato de
processamento do açúcar. Da mesma forma que na América Espanhola foi constituído todo
um setor de metalurgia acoplado à exploração mineral, também aqui foi necessário criar um
sistema produtivo articulado, no qual a queima e o corte da cana precisavam estar
sintonizados com os engenhos de moagem e estes com as etapas de cozimento, de
clarificação, formagem e secagem do açúcar. Tal sistema exigiu o concurso de uma mão-de-
obra especializada e foi responsável pela introdução de avanços tecnológicos que só foram
disseminados para outras zonas produtoras quando da expulsão dos holandeses de
Pernambuco em meados do século XVII. “De simples empresa espoliativa e extrativa -
30
MARX, K. El Capital. Ed. Fondo de Cultura, Cidade do México – México, Livro I, capítulo 24.
31
FERLINI, VERA L.A. op.cit. , pág. 17.
22
idêntica à que na mesma época estava sendo empreendida na costa da África e das Índias
Orientais – a América passa a constituir parte integrante da economia reprodutiva européia,
cuja técnica e capitais nela se aplicam para criar de forma permanente um fluxo de bens
destinado ao mercado europeu”
32
.
O terceiro vértice do triângulo era formado pela África Ocidental, de onde partia o
fluxo de braços para a lavoura e para parte do processo industrial implantado na colônia
americana. A importância deste deslocamento humano entre os continentes atendia a um
duplo objetivo : garantir a expansão da produção em grande escala implantada no outro lado
do Atlântico, sob condições que permitissem sua exploração lucrativa e constituir, por si
mesmo, parte do processo de valorização do capital comercial investido no negócio colonial.
O tráfico de escravos era a mantido, em parte, pelo fluxo de produtos da própria colônia
americana (aguardente e fumo) e, por outro lado, representava parte substancial do capital
avançado para os senhores de engenho e plantadores de cana brasileiros
33
.
Todas as operações se integravam sob o domínio do capital comercial, ponto mais
dinâmico do sistema montado, e todo o excedente era canalizado para a acumulação
(primitiva) da metrópole, no caso, associada à burguesia holandesa. Com a união da coroa
ibérica, em 1580, a associação com o capital holandês restringe-se e, após o período de trégua
entre a Espanha e as Províncias Unidas, será seriamente abalada com a dominação de
Pernambuco e a posterior disseminação da produção do açúcar pelas Antilhas, em meados do
século XVII
34
. A migração de populações brasileiras (principalmente cristãos-novos) para as
Antilhas levou consigo a tecnologia de produção do açúcar, primeiro para as ilhas holandesas
e em seguida para as possessões inglesas e francesas.
Após a restauração da coroa portuguesa, embora continue sendo o principal produtor
do açúcar, a produção brasileira não consegue manter sua posição hegemônica no comércio
triangular. A concorrência holandesa, inglesa e francesa será responsável pela redução da
produção brasileira, antes mesmo que a extração do ouro mude o foco de atenção da coroa
portuguesa sobre sua colônia. O sistema mercantilista ordenava esta concorrência, e o açúcar
foi seu produto tropical por excelência : favorecia o desenvolvimento da marinha mercante e
de uma classe de mercadores que usufruíam o monopólio do comércio de produtos
32
FURTADO, C. Formação Econômica do Brasil. Cia. Editora Nacional, São Paulo – SP, 2001, pág. 8.
33
FERLINI, VERA L.A. op.cit, págs. 64/65.
34
Idem, pág. 75.
23
manufaturados com as áreas produtoras, acumulavam capital no tráfico das populações
africanas e competiam pela expansão acelerada do consumo do açúcar na Europa.
35
No século XVIII, a França assume a principal posição na distribuição do açúcar no
continente europeu, inicialmente, desbancando o produto brasileiro de seu mercado interno,
em favor de suas colônias nas Antilhas, e posteriormente, penetrando nos mercados da Europa
central, espanhol, italiano e até do Oriente Médio. Apesar de esse resultado também ter sido
fruto de vantagens no custo de produção, sobretudo na ilha de Martinica, foi a política
comercial agressiva e assentada em acordos aduaneiros e em isenções ou reduções de
impostos ao açúcar proveniente de suas colônias que permitiram ao açúcar francês penetrar
até nos mercados das colônias inglesas norte-americanas.
36
No século XIX, um novo cenário vai marcar o mercado açucareiro: foi desenvolvido o
processo de extração do açúcar a partir da beterraba, com as mesmas características finais do
açúcar de cana. Esta nova tecnologia permitiu a expansão do universo produtor para toda a
Europa, inclusive para as regiões que estavam fora do negócio açucareiro no Novo Mundo
(Alemanha, Áustria e Rússia). Seu impacto sobre o comércio internacional do açúcar só não
foi maior porque este século assistiu à grande massificação do consumo do produto, tendo só
a França apresentado um aumento de 17 milhões de quilos em 1815 para 72 milhões dez anos
depois.
37
A produção do açúcar de beterraba apresentou um efeito contraditório sobre o
mercado mundial : se de um lado criou a concorrência aos produtores tradicionais (Brasil,
Antilhas, inclusive espanholas) , de outro, contribuiu para a extensão horizontal do mercado,
transformando o açúcar em elemento importante da cesta básica da população. “Tal processo
esteve articulado ao centro das grandes transformações que resultaram do capitalismo
originário da Revolução Industrial, e transformaram precocemente o açúcar numa commodity
mundial, padronizada e produzida em unidades de grande escala, voltada tanto para fornecer
calorias barata como adoçar o paladar das grandes massas de proletários europeus.”
38
35
Ver CANABRAVA, A. P. O Açúcar nas Antilhas (1697-1755). Instituto de Pesquisa Econômicas, USP, São
Paulo – SP, 1981, págs. 25/26.
36
Idem, capítulo 10.
37
DU PIN e ALMEIDA, M. C. Ensaio sobre o Fabrico do Açúcar. Sociedade D’Agricultura, Commercio e
Industria, Bahia, 1834, edição fac-similiar, Federação das Indústrias do Estado da Bahia, Salvador – Ba, 2002,
pág. 39.
38
STOREL Jr., A.O. op. cit. , pág. 30 .
24
2.2 Do fim do século XIX a meados da década de 1970
Durante o século XIX e início do século XX, a produção do açúcar se expande ao
redor do mundo, não apenas devido à cultura da beterraba açucareira nos países temperados,
como também pela expansão da cultura da cana nos USA, tanto nos estados do sul como no
Havaí, no sudeste asiático, principalmente pela produção holandesa em Java, e na Austrália.
39
A maior liberalização do comércio que caracterizou esta fase ampliou a circulação da
produção agrícola, em especial na exportação de trigo produzido nos USA para a Europa. Se
de um lado o açúcar se beneficia deste movimento, na esteira da explosão da demanda por
alimentos baratos para a classe operária européia, de outro ele perde sua característica de
produto tropical, exótico, que foi a base da montagem do sistema colonial europeu que
conduziu à expansão econômica do Brasil entre outros lugares. Trata-se agora de buscar
espaço em um mercado mais amplo de produtos alimentares, cujo desenho já não conferia
nenhuma vantagem para as antigas colônias tropicais.
40
Outra mudança que merece destaque é
que Cuba, já o maior produtor e exportador em fins do século XIX, que passa a receber
vultosos investimentos diretos dos USA (que também aportam capitais em Porto Rico e
Filipinas, em menor escala), consolidando assim seu papel de principal fornecedor do
crescente mercado norte-americano.
41
A produção brasileira durante o período imperial e na primeiras décadas da República,
embora continuasse crescendo, perdeu mais espaço no mercado internacional do que outra
regiões tropicais. Um das causas desta decadência foi a lenta incorporação do progresso
técnico na produção agrícola e industrial, o que fazia com que o açúcar brasileiro, considerado
o melhor açúcar no início da colonização, perdesse em qualidade para o açúcar antilhano. O
surgimento dos Engenhos Centrais no último quartel do século XIX, já representou um
movimento tardio em relação a outras regiões produtoras no mundo, não solucionando a
totalidade dos problemas técnicos (em especial na produção agrícola), que conduziriam a
produção nos pólos mais dinâmicos ao modelo das usinas. Por outro lado, a evolução da
economia brasileira durante este período também contribuiu para essa decadência. O café e a
39
SZMRECSÁNYI, T. “The Impact of Sugar Cane Expansion on Five Continents”. Texto apresentado no 20
th
International Congress of Historical Sciences, Sydney – Australia, 3-9 July 2005, em www.cishsydney2005.org,
consultado em 03/09/2005.
40
Ver a este respeito as características do 1º Regime Alimentar, em STOREL Jr., A.O. op. cit. , págs. 11 e 12.
41
BALLINGER, R. A. A History of Sugar Marketing Through 1974. USDA, Economics, Statistics and
Cooperative Services, Washington – DC, USA, 1978, pág. 18.
25
borracha passaram a ser os produtos dinâmicos de nosso comércio internacional, ao passo que
o aumento populacional e da renda média urbana (principalmente no período republicano)
permitiam que a produção açucareira pudesse ser escoada no mercado interno.
42
Quadro 2.1 : Produção de Açúcar (em mil toneladas de açúcar bruto)
Ano
Europa
Cuba
Java
USA
Filipinas
Outros Países
Total Mundial
1.914
9.043
2.909
1.549
2.009
408
5.236
21.154
1.915
7.598
2.922
1.454
1.966
421
6.514
20.875
1.916
5.434
3.398
1.797
2.106
412
5.738
18.885
1.917
5.194
3.422
2.009
2.279
425
5.263
18.592
1.918
4.594
3.890
1.960
2.042
475
7.330
20.291
1.919
3.611
4.491
1.473
2.062
453
6.514
18.604
1.920
3.278
4.184
1.681
1.905
467
6.474
17.989
1.921
4.104
4.406
1.853
2.339
589
6.255
19.546
1.922
4.402
4.517
1.994
2.408
533
6.724
20.578
1.923
4.985
4.083
1.981
1.924
475
7.412
20.860
1.924
5.540
4.606
2.201
2.234
529
7.700
22.810
1.925
7.678
5.812
2.535
2.684
780
7.181
26.670
1.926
8.000
5.524
2.175
2.517
607
9.166
27.989
1.927
7.450
5.050
2.639
2
.428
767
8.290
26.624
1.928
8.582
4.527
3.238
2.910
808
8.450
28.515
1.929
9.148
5
.775
3.198
2.762
934
8.838
30.655
1.930
8.997
5.231
3.245
3.078
981
9.075
30.607
1.931
11.382
3.497
3.095
3.256
958
9.343
31.531
1.932
8.241
2.917
2.514
3.422
1.174
10.926
29.194
1.933
7.020
2.234
1.545
3.538
1.343
11.242
26.922
Fonte : BALLINGER, R. A. pág. 24
A 1ª Guerra Mundial causou o colapso da produção européia de açúcar de beterraba, o
que levou a um aumento da produção e da capacidade instalada em outras regiões do mundo,
especialmente Cuba e Java, que aproveitaram este espaço criado no mercado mundial não só
durante o conflito, mas por quase toda a década de 20, conforme pode ser observado nos
Quadros 2.1 e 2.2 . A produção brasileira, embora se mantivesse crescente neste período,
42
MINISTÉRIO da INDÚSTRIA e do COMÉRCIO. Brasil / Açúcar. Instituto do Açúcar e do Álcool, Serviço
de Documentação, Rio de Janeiro – RJ, 1972, pág. 65.
26
manteve uma participação discreta no mercado mundial, como apontado no parágrafo
anterior. Este aumento na capacidade produtiva mundial começou a entrar em choque com a
retomada da produção européia, para finalmente em 1930 caracterizar-se como crise de
superprodução em conseqüência da Grande Depressão.
Nos USA e na Liga das Nações, discussões e negociações são feitas no sentido de
limitar os volumes produzidos e exportados. Nos USA, em 1930, iniciaram-se negociações
visando a prevenir o aumento dos estoques e estabilizar os preços, fortemente deprimidos,
com os grupos econômicos vinculados ao refino e ao comércio do açúcar, no que ficou
conhecido como “Chadbourne Agreement”, nome do advogado nova-iorquino que centralizou
as discussões.
43
Em 1931, nove países (Cuba, Java, Alemanha, Polônia, Hungria, Bélgica,
Tchecoslováquia, Iugoslávia e Peru) assinam um acordo de cinco anos, que se tornou o
primeiro Acordo Internacional do Açúcar, fixando quotas de produção e de exportação entre
os signatários. Embora seus resultados não tenham sido muito positivos, principalmente por
não estarem representadas as principais nações importadoras, este acordo teve uma grande
importância por ter regulado os dispositivos de quotas de exportação que seriam utilizados
nos acordos futuros.
44
Como vemos na Quadro 2.2, os exportadores tradicionais (Cuba e Java) são os que
mais serão afetados pela redução da demanda mundial, efeito este que só não foi maior em
virtude da queda expressiva na produção européia. Eles perderão espaço inclusive para os
exportadores marginais (tradicionais ou não) que conseguem aumentar sua presença, embora
aceitando os preços mais baixos em virtude da crise. Entretanto, é do lado da produção interna
que os efeitos da Grande Depressão no setor açucareiro vão se mostrar mais profundos. Com
o fim do predomínio das práticas políticas assentadas no pensamento liberal clássico e o início
de políticas econômicas intervencionistas em quase todos os Estados Nacionais, medidas de
controle da produção e do investimento produtivo foram estabelecidas em pelo menos 16
países.
45
O Brasil, como produtor importante, embora sem uma presença tão forte no mercado
internacional, não foi exceção neste movimento, como veremos na próxima seção.
43
DYE, A. & SICOTTE, R. “How Brinkmanship Saved Chadbourne : Credibility and the International Sugar
Agreement of 1931.” Conference of Frontiers in Latin American Political Economy, Stanford University, USA,
January 18-20, 2002, pág. 3 .
44
BALLINGER, R. A. , op.cit. , pág. 31 .
45
MINISTÉRIO da INDÚSTRIA e do COMÉRCIO. Brasil / Açúcar. op.cit., pág. 69 .
27
Quadro 2.2 : Exportações de Açúcar (em 1.000 toneladas de açúcar bruto)
Ano
Cuba
Java
Europa Continental
Outros Países
Total Mundial
1.914
2.787
1.456
429
2.031
6.703
1.915
2.866
1.329
379
2.190
6.764
1.916
3.284
1.596
214
2.732
7.826
1.917
3.221
1.305
130
2.426
7.082
1.918
3.647
1.698
138
1.809
7.292
1.919
4.498
2.057
331
2.532
9.418
1.920
3.493
1.670
575
2.234
7.972
1.921
3.145
1.849
1.004
2.490
8.488
1.922
5.581
1.583
997
3.483
11.644
1.923
3.861
2.014
1.545
3.338
10.758
1.924
4.379
2.071
1.277
3.533
11.260
1.925
5.531
2.279
2.234
3.017
13.061
1.926
5.225
1.915
2.471
2.585
12.196
1.927
4.645
2.202
1.874
5.761
14.482
1.928
4.389
2.827
1.960
3.125
12.301
1.929
5.544
2.681
2.038
3.301
13.564
1.930
3.598
2.469
2.083
3.568
11.718
1.931
2.
998
1.739
1.840
2.436
9.013
1.932
2.890
1.668
1.188
3.979
9.725
1.933
2.522
1.283
916
4.127
8.848
Fonte : BALLINGER, R.A.
pág. 24
Em 1937, é assinado em Londres um acordo internacional mais abrangente que o
anterior, denominado “Acordo Internacional sobre a Produção e o Comércio do Açúcar”,
desta vez com a participação dos USA e da Inglaterra e envolvendo parte substancial da oferta
mundial do produto. Este acordo não produziu uma sustentação dos preços do produto, que
apresentaram uma queda de 18% no triênio 1938-40 em relação ao triênio anterior (ver
Quadro 2.3), talvez em função da participação crescente de novos países produtores no
mercado internacional. Foi, entretanto, uma queda menor que aquela vista no triênio 1930-32,
de 32% sobre o triênio anterior, apontando algum resultado no controle da produção e dos
estoques. Vale mencionar que o início dos conflitos da 2ª Grande Guerra não causou impactos
significativos nos preços internacionais, uma vez que a produção européia de açúcar de
beterraba não foi afetada da mesma forma que no conflito anterior.
46
46
BALLINGER, R. A. , op.cit. , pág. 39 .
28
Quadro 2.3 : Preços do Açúcar (em US cents por libra-peso)
Ano Açúcar Bruto - Nova Iorque Ano Açúcar Bruto - Nova Iorque
1926 4,33 1934 3,02
1927 4,71 1935 3,23
1928 4,20 1936 3,59
1929 3,76 1937 3,44
1930 3,36 1938 2,94
1931 3,33 1939 2,98
1932 2,93 1940 2,79
1933 3,22 1941 3,38
Fonte : USDA, in BALLINGER, R. A. pág. 25
Durante o período do conflito e nos anos subsequentes, o acordo não foi efetivo,
embora a estrutura administrativa tenha se mantido, vindo a dar suporte ao novo acordo
firmado em 1953. Este acordo envolveu países que, juntos, representavam 5/6 das exportações
totais de açúcar bruto, definindo quotas que representaram no triênio 1954/56 entre 58% e
62% de todo o comércio internacional. Em 1956, durante a vigência do acordo, as quotas de
exportação foram ampliadas para 6.214 mil toneladas pela entrada de novos membros,
representando 65% do total comercializado no ano de 1958.
47
Percebe-se aqui que, muito
embora houvesse disputas pela “parcela livre” do mercado, atendida não só pelos países não
signatários, como também por excedentes de quotas dos participantes do acordo, dois terços
do mercado se encontrava regulado, garantindo a produção de regiões menos competitivas e
regulando a participação dos principais exportadores nos dois grandes mercados
consumidores : USA e Europa.
No período de vigência deste acordo a produção mundial subiu expressivamente
(26,2% em relação ao qüinqüênio anterior), como se pode notar no Quadro 2.4 , em função do
aumento no consumo derivado do crescimento da economia mundial. O açúcar, da mesma
forma que a maioria dos produtos agroindustriais, passou por dois níveis de transformação no
seu processo de produção e consumo. De um lado, acelerou-se o processo de incorporação do
progresso técnico das atividades agrícolas e industriais, seja nos países desenvolvidos, seja
nas novas nações que surgem do processo de descolonização. De outro lado, aumenta o
percentual da produção destinada a ser matéria-prima da indústria de processamento alimentar
(e não apenas de refino), o que vai impor aos produtores crescentes exigências de qualidade e
47
idem, págs. 63 a 65.
29
padronização. Para os países menos desenvolvidos isto significou a importação crescente de
insumos e maquinário agrícola e industrial, ao lado da importação de outros alimentos
cultivados em zonas temperadas.
48
Quadro 2.4 : Produção Anual Média de Açúcar Bruto 1949-73 (em mil toneladas)
Qüinqüênio 1949-53
1954-58
1959-63
1964-68
1969-73
Am.Norte, Central e Caribe
13.361
13.715
15.703
17.177
18.815
América do Sul
3.603
5.066
6.822
8.372
10.140
Europa Ocidental
5.603
7.395
8.690
9.956
11.974
Europa do Leste e URSS
5.545
7.873
11.350
15.449
14.548
África
1.735
2.388
2.945
4.250
5.281
Ásia
4.114
6.293
8.765
11.180
14.539
Oceania
1.120
1.534
1.822
2.663
3.246
Total Mundial
35.080
44.265
56.098
69.048
78.545
Fonte : USDA, in BALLINGER, R.A. pág. 36
Quadro 2.5 : Participação regional na Produção de Açúcar Bruto 1949-73
Qüinqüênio 1949-53
1954-58
1959-63
1964-68
1969-73
Am. Norte, Central e Caribe
38,1%
31,0%
28,0%
24,9%
24,0%
América do Sul 10,3%
11,4%
12,2%
12,1%
12,9%
Europa Ocidental 16,0%
16,7%
15,5%
14,4%
15,2%
Europa do Leste e URSS 15,8%
17,8%
20,2%
22,4%
18,5%
África 4,9%
5,4%
5,2%
6,2%
6,7%
Ásia 11,7%
14,2%
15,6%
16,2%
18,5%
Oceania 3,2%
3,5%
3,2%
3,9%
4,1%
Total Mundial 100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fonte : Dados básicos quadro 2.4
Parte devido ao acordo, parte devido a estes outros elementos, a participação da
produção norte-americana e das áreas tradicionais do Caribe reduz-se sensivelmente, como
podemos ver no Quadro 2.5 . São os países do Bloco Socialista que vão apresentar a maior
taxa de crescimento na produção, em parte como conseqüência do esforço de reconstrução
pós-guerra. Já a Ásia e a América do Sul irão aproveitar o espaço de mercado não coberto
pelo acordo, já que a maioria de seus produtores não foi signatária.
48
Ver a este respeito a emergência do Segundo Regime Alimentar em STOREL Jr., A.O. op. cit. , pág. 12 .
30
O Brasil passou a fazer parte ativa do novo acordo
49
, assinado em 1958, cuja
implementação foi perturbada pela grande safra européia de beterraba de 1960 e,
principalmente, pela Revolução Cubana . A deterioração das relações entre Cuba e os USA
levou ao rompimento de suas relações comerciais e, a partir de 1961, toda a quota de
exportação daquele país para o mercado norte-americano passa a ser absorvida pela URSS.
Este fato teve como conseqüência a ampliação da importação americana de outras fontes
(dentre as quais o Brasil e o México) durante a década de 1960, representando um dos fatores
que contribuiu para a “explosão” do acordo.
No decênio iniciado em 1959, os preços reais do açúcar mantiveram-se em queda, com
exceção do ano de 1963, que registrou uma queda expressiva na produção mundial. Este
movimento dos preços foi reflexo de um mercado pouco regulado e com muitos produtores
(novos e tradicionais) elevando sua produção a taxas expressivas. A produção mundial
cresceu 56% neste período, e a América do Norte, Central e Caribe e a Europa Ocidental,
justamente onde se encontram os maiores mercados consumidores, perderam participação
para todas as demais regiões do globo.
Em 1968, é assinado novo acordo, mas desta vez nem os USA nem a Comunidade
Econômica Européia participaram como membros. Sem a participação dos dois principais
mercados consumidores, que assim passaram a determinar autonomamente suas quotas de
importação ou de exportação, a eficácia do acordo como instrumento para controlar a
produção e estabilizar preços ficou muito comprometida. O estabelecimento da quota de
produção cubana para os mercados fora da área do bloco socialista também foi distorcido pela
permissão dada à URSS de exportar 1.100.000 toneladas, o que acabou significando uma
quota indireta ao açúcar cubano no mercado mundial.
50
Durante os cinco anos deste acordo a produção mundial reduziu seu ritmo de
crescimento, inclusive na Europa Oriental e na URSS. A Europa Ocidental aumentou sua
participação na produção mundial, uma vez que sua produção não estava mais limitada às
quotas de produção internacionais. Paradoxalmente, foi neste período que os preços reais
interromperam sua trajetória de queda e iniciaram um movimento de forte alta. O Brasil foi
um dos países mais beneficiados por este movimento, visto que incrementou fortemente sua
49
No acordo de 1953 o Brasil teve atribuída uma quota de 175 mil toneladas, que era muito reduzida e deveria
ser exportada a preços do mercado livre, tendo conseqüência a sua retirada do acordo no ano seguinte ao início
de sua vigência.
50
Idem, pág. 64.
31
produção a partir de meados dos anos 1960 e pôde aproveitar o ambiente menos
regulamentado que vigorou nesse período.
Fonte : USDA, in BALLINGER, R. A.
Analisando o conjunto dos acordos internacionais até este período, nota-se que os
preços não se mantiveram estabilizados, a não ser em períodos muito curtos, como se pode
ver no Gráfico 2.1. Por ser uma commodity de largo consumo e de poucas barreiras técnicas
para a entrada de novos competidores, a restrição da produção e exportação por parte de
algumas regiões permitiu que outros países produtores entrassem mais agressivamente no
mercado, ocupando o espaço aberto a cada rodada. Até mesmo a Europa Ocidental, com
produção baseada na beterraba, menos competitiva que o açúcar de cana, expandiu fortemente
sua produção no qüinqüênio 1968-73. Os mecanismos de regulação e de proteção desta
atividade econômica produziram efeitos importantes no acesso aos mercados mais
significativos – USA, Europa Ocidental e URSS no caso do açúcar cubano após 1961, mas
permitiram a acomodação de outras posições regionais em virtude do forte crescimento do
consumo mundial (crescimento este que iria se reduzir nas décadas seguintes).
Gráfico 2.1 : Preço do Açúcar Bruto em Nova Iorque
10,00
10,50
11,00
11,50
12,00
12,50
13,00
13,50
14,00
14,50
15,00
1.945 1.950 1.955 1.960 1.965 1.970 1.975
em US cents de 1975 por libra-peso
32
2.3 Produção e Comércio Mundial 1975-90
A produção e o comércio do açúcar apresentaram três inflexões importantes neste
período: redução nas taxas de crescimento da produção mundial, mudanças no destino das
exportações mundiais e crescente produção de álcool associada ou em substituição à produção
de açúcar e outros adoçantes.
A produção mundial continuou crescendo, mas a um ritmo bem menos acelerado.
Depois de crescer cerca de 25% a cada cinco anos durante as décadas de 1950 e 1960, a
produção de açúcar passou a registrar taxas de crescimento mais baixas, ainda que acima do
crescimento da economia mundial. O gráfico 2.2 mostra esta evolução, que é explicada
principalmente pelo baixo crescimento do consumo mundial per capita de 0,7% ao ano,
conforme os dados do Quadro 2.6 .
Gráfico 2.2 : Crescimento da Produção Mundial de Açúcar Bruto
Fonte : Dados básicos, FAOSTAT (2005).
Este baixo crescimento do consumo ocorreu independentemente do crescimento
expressivo do consumo por parte dos países em desenvolvimento, tendo sido puxado por uma
queda de 0,5% ao ano no consumo dos países desenvolvidos. A queda no consumo não foi
causada unicamente pela baixa elasticidade-renda que o açúcar passa a ter após atingir um
determinado nível de consumo, mas é fruto também da substituição da sacarose por outros
Taxa de Crescimento Qüinqüenal
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
1.970 1.975 1.980 1.985 1.990
33
adoçantes, calóricos ou não, que passam a fazer parte da dieta das populações das áreas
desenvolvidas, diretamente ou por alimentos ou bebidas processados.
O mercado norte-americano ilustra bem esta mudança nas fontes de fornecimento de
edulcorantes, pois, embora tenha apresentado um crescimento de 1% ao ano em seu consumo
per capita de adoçantes calóricos, apresentou uma queda significativa no consumo de açúcar
centrifugado (de cana e de beterraba) diante da “explosão” no consumo de adoçantes de
milho, especialmente o HFCS (High Frutose Corn Syrup), conforme pode ser observado no
gráfico 2.3 .
Quadro 2.6 : Consumo de Açúcar Bruto Equivalente
(em quilos por habitante)
Ano Países em
Desenvolvimento
OECD Total Mundial
1975 10,5 36,2 18,4
1980 12,9 35,7 20,0
1985 14,3 32,3 19,7
1990 15,2 33,4 20,3
Fonte : FAOSTAT (2005)
Esta mudança no comportamento do consumo americano não foi casual, mesmo
porque os preços dos adoçantes de milho giram em torno de 40% acima daqueles do açúcar, e
não se explica pela melhor adequabilidade do HFCS ao uso como matéria-prima na indústria
de bebidas e alimentícia
51
. A causa principal do comportamento observado foi a política
agrícola americana, que garantiu preços competitivos aos produtores de milho com subsídios
e barreiras à entrada do açúcar, como forma de manter a expansão da produção de grãos
americana que já não encontrava possibilidades de colocação no mercado internacional. Ou
seja, o mercado de HFCS cresceu com base na proteção do mercado, da mesma forma que o
mercado de álcool iria seguir o mesmo caminho anos mais tarde.
A Europa Ocidental, embora num processo diferente dos USA, também foi
responsável por impactos substanciais no mercado mundial do açúcar durante este período.
51
O HFCS, como os demais adoçantes de milho, é comercializado na forma líquida, o que facilita seu
processamento industrial. Entretanto o açúcar de cana também é comercializado desta forma, a um preço
internacional também menor que seu substituto de milho.
34
Com a redução do consumo per capita de açúcar (de 0,5% ao ano durante o período 1975-90)
e o baixo crescimento populacional, a Europa Ocidental começou a apresentar um excedente
crescente de açúcar sem possibilidade de colocação no mercado de seus países.
Gráfico 2.3 : Consumo de Adoçantes Calóricos nos USA (em kg / habitante)
Fonte : Economic Research Service, USDA
Nota : adoçantes de milho em kg - base seca
Gráfico 2.4 : Exportações Mundiais e Européias de Açúcar Bruto Equivalente (em mil
ton.)
-5.000
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
1.970 1.975 1.980 1.985 1.990
Exportações
Mundiais
Europa Oc.
Exportações
Europa Oc.-
Comércio
Líquido
Fonte : FAOSTAT (2005)
EUA : Consumo de Adoçantes Calóricos
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
45,0
50,0
1970 1975 1980 1985 1990
Açúcar Refinado
Adoçantes de Milho
35
As exportações européias cresceram a uma taxa de 8% ao ano entre 1975 e 1990,
contra uma taxa de 1% ao ano das exportações mundiais, movimento este que pode ser
visualizado no Gráfico 2.4 . A Europa Ocidental passou, em 1978, de importadora para
exportadora líquida de açúcar, graças ao impulso que a Política Agrícola Comum (PAC) deu à
produção de açúcar no continente e graças aos acordos preferenciais de importação com suas
ex-colônias.
A PAC foi delineada nos acordos que formaram a Comunidade Econômica Européia
(CEE) de 1957, tendo, dentre seus objetivos, a utilização ótima dos fatores de produção, em
especial o trabalho, e elevar o nível de renda das pessoas envolvidas no setor agrícola
52
, que,
no caso em análise, se desdobrou na Organização Comum dos Mercados de Açúcar, com
intervenção na produção, comercialização, importação, exportação e estocagem do produto. O
principal mecanismo desta política é o “preço de intervenção”, preço este que remunera a
produção do açúcar tanto de beterraba quanto de cana e que representa o preço mínimo
garantido ao produtor até o limite das quotas volumétricas estabelecidas pela política. O preço
de intervenção baliza também o reembolso das diferenças entre os preços de exportação
(quase sempre menores, uma vez que o açúcar europeu não é em média competitivo em
relação aos preços internacionais), representando o extravasamento dos subsídios internos
para o mercado internacional do açúcar. Por outro lado, existe um preço de entrada, que
estipula as tarifas de importação de açúcar para a CEE, e que protege o seu mercado das
exportações de outros países quando o preço internacional está abaixo do preço de
intervenção (o que acontece na maior parte do tempo)
53
O regime europeu do açúcar baseia-se em quotas de produção, chamadas de quota A e
B
54
, e que estipulam o limite máximo de produção de cada país a ser suportado pela política.
A produção excedente, chamada de açúcar C, não goza de incentivos e deve necessariamente
ser exportada a preços internacionais. Este sistema, da mesma forma que o sistema brasileiro
52
MOURA Fº, H.P. “A Organização Comum do Mercado de Açúcar na União Européia : estrutura, instrumentos
regulatórios e interesses.” in Estudos Infosucro NUCA-IE-UFRJ, Rio de Janeiro – RJ, nº 5, novembro de 2001,
pág. 3.
53
JANK, M.S. La Revolution Technologique et le Role de la Communaute Economique Europeenne sur les
Marchés des Produits Sucrants. Tese apresentada ao CIHEAX, Paris, França, novembro de 1988, págs. 180-
181.
54
A diferença entre a quota A e a quota B está na taxa aplicada a cada uma delas, taxa esta que financia o
sistema de intervenção. As duas possuem garantia de preço e de subsídio à exportação.
36
mencionado anteriormente, traz como conseqüência uma superprodução latente, na medida
em que não existe mecanismo de mercado disciplinando a produção e que a rentabilidade das
áreas agrícola e industrial está garantida pela política de intervenção.
Outro elemento perturbador do comércio internacional do açúcar se deveu à
Convenção de Lomé, em 1975, e que ampliou os tratados de preferência ACP-CEE (Ásia,
Caribe e Pacífico), que datavam da criação da CEE, incorporando as áreas do antigo império
britânico
55
. Este acordo estabeleceu uma quota de 1,3 milhões de toneladas a serem
exportadas à CEE pelos 46 países da ACP, além de uma quota adicional à Índia, a um preço
preferencial, correspondente a 85% do preço de intervenção
56
. Este mecanismo, se de um lado
permitiu a países de baixo desenvolvimento econômico garantirem preços compensadores
para sua produção, independentemente dos preços vigentes no mercado internacional, de
outro lado representou uma transferência indireta de renda dos exportadores tradicionais de
açúcar àqueles países nos períodos em que o preço internacional do açúcar se manteve
deprimido.
Como já vimos no Gráfico 2.4, a Europa Ocidental vinha mantendo um volume
importante de exportações para o mercado internacional e passa a ser exportadora líquida de
açúcar a partir de 1978. O açúcar preferencial da ACP vai chegar a um mercado europeu já
marcado pela produção excedente e, portanto, irá aumentar ainda mais os excedentes
exportáveis desta região, onde poderá ou não ser refinado e voltará ao mercado internacional,
deprimindo os preços.
O Japão, terceiro mercado no mundo desenvolvido, também apresentou um
movimento parecido com o mercado americano no período considerado. Embora o consumo
de adoçantes calóricos tenha subido 0,7% ao ano em média, o consumo de açúcar teve uma
redução de 0,4% no mesmo período. Esta evolução é explicada principalmente pelo aumento
expressivo no consumo (e na produção, como pode ser visto no Gráfico 2.5) de HFCS, que
passou a representar cerca de um terço do consumo direto de adoçantes.
Ao lado da política de incentivo ao mercado desse tipo de produto, o Japão também
incrementou sua produção de açúcar de cana e de beterraba (1,6% ao ano no período
55
ECDPM História e Evolução da Cooperação ACP-CEE. Centro Europeu de Gestão de Políticas de
Desenvolvimento – ECDPM, Maastricht, Holanda, dezembro de 2001, in www.ecdpm.org/po/cotonou/03, em
08/10/2002.
56
MITCHELL, D.O. “Sugar Policies : na Opportunity for Change” in AKSOY, M.A. & BEGHIN, J.C. Global
Agricultural Trade and Developing Countries. The World Bank, Washington, D.C., USA, 2005, pág. 153.
37
analisado), mesmo que à custa de uma política ainda mais protecionista que a dos USA e da
Europa Ocidental. As políticas de controle e de altas tarifas para importação incluem até
mesmo produtos processados que contenham açúcar, sendo complementadas por elevados
subsídios à produção interna, uma vez que os seus custos de produção são muito mais
elevados que o custo internacional. De fato, o Japão é o país que pratica um dos maiores
preços do açúcar em seu mercado interno
57
. Estes efeitos somados produziram uma queda de
28% nas importações de açúcar durante o período 1970-90, fazendo com que este importante
mercado perdesse participação relativa.
As mudanças na produção e no comércio do açúcar e dos outros adoçantes calóricos
nos principais países desenvolvidos (USA, Japão e Europa Ocidental) tiveram como
conseqüência um redesenho no mercado internacional do açúcar. Conforme podemos
observar no Quadro 2.7 , os países desenvolvidos (representados na Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE) deixaram de ser os mercados dinâmicos
para os países exportadores de açúcar, ainda que tenham se mantido como o principal destino
do produto. Foram as áreas menos desenvolvidas do mundo que passaram a ditar o
crescimento das importações, ao lado da URSS que, já tendo desempenhado um papel
importante na absorção do açúcar cubano após a revolução naquele país, continuou
expandindo suas importações.
Gráfico 2.5 : Consumo, Produção e Importação de Adoçantes do Japão (em mil ton)
Fonte : FAOSTAT (2005)
57
MITCHELL, D.O. op.cit. , pág. 155.
Japão : Açúcar e Adoçantes Calóricos
-
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
1.970 1.975 1.980 1.985 1.990
Consumo
Prod. Açúcar
Prod. Outros
Adoçantes
Importações
38
É importante registrar aqui que as tendências mostradas pelo Quadro 2.7 não
refletiram apenas a conseqüência da maior elasticidade-renda do consumo de açúcar nas
faixas de renda mais baixa, ou seja, que o aumento da renda nos países menos desenvolvidos
levou a um crescimento do consumo per capita mais que proporcional, uma vez que o açúcar
se constitui como uma fonte barata de calorias. Este processo foi real e continuou presente na
evolução do consumo como veremos no capítulo 3 deste trabalho. O que a análise das
informações mostra, entretanto, é que o principal fator que contribuiu para esta tendência
foram as políticas agrícolas e industriais explícitas por parte das principais regiões
desenvolvidas, que reduziram sua necessidade de importações (caso dos USA e do Japão) e
passaram a gerar excedentes exportáveis (caso da Europa Ocidental). De especiaria tropical
para o consumo da burguesia ascendente, o açúcar passa a ser cada vez mais um produto
vendido de pobres para pobres, o que significa que a dinâmica do mercado internacional do
produto estará cada vez mais associada ao aumento na renda dos países menos desenvolvidos.
Quadro 2.7 : Participação nas Importações de Açúcar Bruto Equivalente
Média África Ásia - Países em URSS OCDE
Anual Desenvolvimento
1971-75 7,8% 15,2% 10,1% 63,0%
1976-80 10,3% 19,4% 16,8% 50,0%
1981-85 11,7% 24,7% 20,4% 38,9%
1986-90 12,4% 29,8% 16,9% 38,8%
Fonte : FAOSTAT (2005)
A terceira inflexão na produção e no mercado açucareiro neste período, apontada no
início deste tópico, foi o aumento da produção de álcool para fins combustíveis que passou a
associar-se à produção do açúcar de cana, num primeiro momento, e dos adoçantes de milho,
num segundo momento. Duas foram as razões aparentes que dirigiram esta inflexão a partir da
década de 1970 : a preocupação ambiental e os dois choques nos preços do petróleo.
A constatação de que o chumbo adicionado à gasolina, para permitir sua boa utilização
como combustível nos motores a explosão, trazia danos à saúde humana trouxe a preocupação
de eliminá-lo ou substituí-lo por outras substâncias na composição deste combustível. Dentre
39
as alternativas possíveis, a adição de álcool anidro à gasolina representava uma alternativa
tecnicamente viável, ao lado de mudanças na estrutura do refino do petróleo ou de adição de
outros produtos oxigenados. A mistura de álcool já vinha sendo utilizada há muito tempo no
Brasil, ainda que por outros motivos (reduzir as importações de petróleo e garantir uma
alternativa à safra de cana em situações de excedentes de produção, como vimos
anteriormente), o que representava uma experiência já testada em escala comercial. De outro
lado, a adoção da tecnologia de conversores catalíticos no cano de descarga dos motores a
gasolina, que começava a ser adotada nos países desenvolvidos para redução das emissões
poluentes dos veículos, também exigia a eliminação do chumbo do combustível por
problemas operacionais
58
. Estes dois fatores conduziram a mudanças importantes nas normas
dos combustíveis nos países desenvolvidos, primeiro na América do Norte e mais tarde na
Europa Ocidental e no Japão, que começaram a abrir lentamente uma perspectiva nova para
os produtores de adoçantes, uma vez que a produção do álcool exige investimentos apenas
marginais para as unidades que já produzem aquele produto.
Gráfico 2.6 : Evolução dos Preços do Petróleo 1861-2004
Fonte : BP Statiscal Review of World Energy (2005)
58
LOVEI, M. Phasing Out Lead from Gasoline : Worldwide Experiences and Policy Implications. The
World Bank, Washington D.C., USA, World Bank Technical Paper nº 397, 1998, pág. 15.
Preço do Barril de Petróleo (em US$ de 2004)
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
100,00
1860 1890 1920 1950 1980 2010
$ 2004
Média
40
Outra mudança importante na década de 1970 foi a elevação substancial dos preços do
petróleo, primeiro em 1974, como conseqüência da guerra do Yom Kipur, e depois em 1979,
no esteio da revolução iraniana. Como pode ser notado no Gráfico 2.6 , os preços do petróleo
chegaram a níveis reais só atingidos no século XIX
59
, gerando pânico nos mercados e uma
busca desenfreada (e muitas vezes sem critérios econômicos claros) de fontes alternativas de
energia, bem como de novas áreas de exploração daquele combustível. Dentre as alternativas
colocadas, a produção de álcool associado à gasolina como uma das alternativas viáveis foi
vista com grande entusiasmo pelas agências internacionais, em especial o Banco Mundial, que
passou a incentivar essa produção com apoio a projetos de pesquisa e desenvolvimento e com
vultosos empréstimos, a taxas de juros favorecidas, à produção de álcool a partir de matérias-
primas tradicionais ou não.
Esta foi uma oportunidade aproveitada principalmente pelo Brasil que, como veremos
mais adiante, possuía capacidade ociosa no setor nesse momento. Entretanto, a alternativa de
substituição de combustíveis ainda não era economicamente viável, exigindo algum grau de
subsídio e/ou obrigatoriedade de utilização de alguma alternativa para a substituição do
chumbo para que o álcool fosse utilizado. Desta forma, a grande maioria dos países,
produtores ou não de açúcar ou de outros adoçantes, não promoveu o uso em larga escala
deste combustível no período analisado, se limitando à investigação das alternativas de
substituição e empreendendo algumas experiências localizadas. Os únicos países que tomaram
decisivamente este rumo foram o próprio Brasil, que tomou a dianteira no processo e
consolidou sua posição de maior produtor mundial, conforme veremos na seção seguinte, e os
USA que começaram a incrementar o consumo e a produção na década de 1980.
Já havíamos discutido que os anos 70 marcaram o início da substituição do açúcar
pelos adoçantes de milho no mercado americano, por intermédio de um conjunto de políticas
que tiveram como eixo central a defesa do seu setor agrícola (e industrial). A produção de
álcool a partir do milho foi uma continuação da lógica destas políticas, pois acomodava os
interesses dos agricultores e das indústrias processadoras às exigências ambientais impostas
aos veículos automotores. Durante este período, as importações americanas representaram em
média 22% da disponibilidade total, muito embora o custo da produção interna possuísse os
mesmos diferenciais entre o açúcar e os adoçantes de milho. Ou seja, da mesma forma que, no
59
Vale atentar ao fato de que os preços apresentados durante o período da 2ª Guerra Mundial não refletem a
realidade do mercado da época, pois o mercado “livre” durante este período foi desprezível, não refletindo a
oferta do produto e a sua demanda.
41
Brasil, é a política energética e ambiental que serve aos interesses dos agricultores e
industriais.
A figura abaixo mostra é que o álcool deixou de representar um subproduto da
produção de açúcar para se consolidar como um mercado próprio e independente (ao menos
nestes dois países) que, em determinados momentos, complementou e, em outros, concorreu
com a atividade da qual nasceu. Esta característica vai continuar presente até hoje e, além de
poder causar distúrbios no mercado internacional do açúcar, possui um efeito potencial de
impedir a ampliação de um mercado internacional mais forte para o álcool, hipótese que
tentaremos desenvolver no próximo capítulo.
Gráfico 2.7 : Produção Brasileira e Americana de Álcool (em mil m
3
)
Fonte : FAOSTAT (2005)
2.4 Brasil : Produção e Regulação 1930 – 1975
Os efeitos da Grande Depressão de 1929 se fizeram notar em todo o setor
agropecuário brasileiro, em especial na produção de café que representava o pólo dinâmico da
produção e da geração de renda internas. Embora a produção brasileira deste período fosse
destinada principalmente ao mercado interno, pois o açúcar brasileiro não apresentava
competitividade internacional desde o século anterior, como já mencionado anteriormente, o
impacto da crise econômica geral sobre a renda trouxe dificuldades de colocação da produção,
Produção de Álcool Combustível e Industrial
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
20.000
1.970 1.975 1.980 1.985 1.990
Mundo
Brasil
EUA
42
que já vinha apresentando crescimento elevado durante a década de 1920. Medidas de
intervenção estatal no setor já vinham sendo discutidas desde antes da 1ª Guerra Mundial, mas
efetivamente quase nada havia sido efetivado até aquele momento. A gravidade da crise e,
fundamentalmente, a mudança do pensamento econômico sobre o tema, que vai generalizar-se
nas economias capitalistas durante a década de 30, irão dar as bases para o processo mais
sistematizado de intervenção sobre o setor açucareiro que, criado neste período, irá se manter
até 1990.
A primeira medida efetiva de intervenção foi a obrigatoriedade da adição de 5% de
álcool à gasolina carburante, determinada pelo decreto nº 19.717 de 1931, medida efetiva pois
condicionava a importação de gasolina à aquisição prévia do volume de álcool correspondente
a cada lote importado
60
. Esta medida permitia às usinas desviar parte da cana para produção
direta de álcool, o que garantia o controle da produção do açúcar sem prejuízos aos industriais
e aos agricultores. Por outro lado, as dificuldades do setor cafeeiro criavam constrangimentos
cambiais pela queda nas receitas de exportação, o que justificava aquela medida pela redução
na importação de combustíveis, ou seja, uma medida que ganhava a chancela de buscar o
“interesse geral da sociedade brasileira”.
A obrigatoriedade da mistura álcool/gasolina trouxe impactos sobre o processo
produtivo, pois até então a produção de álcool, feita com a utilização do melaço residual, era
destinada ao uso doméstico e da indústria alimentícia e farmacêutica, que não exigiam o
mesmo padrão do álcool para mistura combustível.
61
Foram necessários investimentos
adicionais nas usinas ou em unidades autônomas (desidratadoras de álcool), apoiados e
incentivados pelo Estado, o que contribuía para a melhoria geral das condições técnicas do
setor.
No mesmo ano de 1931 foi editado o decreto nº 20.401, que obrigava as usinas a
depositarem 10% de seu açúcar destinado ao mercado interno em armazéns designados pelo
Estado, e também a exportação de excedentes, independentemente do preço vigente no
mercado internacional, além de estabelecer um pagamento em dinheiro para as regiões com
60
MINISTÉRIO da INDÚSTRIA e do COMÉRCIO. Brasil / Açúcar. op.cit., pág. 72 .
61
O álcool anidro, usado para mistura na gasolina, precisa ter gradação de pelo menos 99,5º Gay-Lussac, ou
seja, ser praticamente isento de água, diferentemente do álcool para outros usos (inclusive no uso como
combustível exclusivo) que podem conter água em sua composição.
43
produção insuficiente para gerar os 10% do estoque regulador, criando-se um fundo de
compensação para aquelas usinas que tivessem de exportar açúcar de forma gravosa.
62
Com estes dois decretos, retomava-se o controle sobre a produção e a comercialização
da agroindústria açucareira que existiu em todo o período de constituição e consolidação
desse negócio durante a colônia, ainda que agora esta intervenção tenha passado a se dar em
novas bases. Os interesses dos produtores passam a ter a primazia no processo de intervenção,
muito embora os interesses dos consumidores internos e da geração/economia de divisas
externas também tenham importância. A solução para o problema da superprodução não era
assegurada por estes mecanismos ; porém, uma vez que a produção de álcool combustível
permitia gerar economias de divisas e simultaneamente absorver a expansão da produção de
cana (especialmente da região do Centro-Sul que podia continuar se expandindo e
abastecendo o consumo interno crescente de açúcar) podiam ser acomodados os interesses dos
capitais locais e enfrentada a situação externa desfavorável.
No sentido de enfrentar a questão da superprodução de açúcar, que era a pauta dos
acordos internacionais mencionados no item anterior, novos diplomas legais são editados em
1932 e 33, culminando com o Decreto nº 22.789 de 1º de julho que criou o Instituto do
Açúcar e do Álcool - IAA, órgão que iria centralizar as atribuições das várias comissões de
regulação anteriores e adquirir outras funções durante a década de 30. Embora a promoção da
produção de álcool combustível continuasse a ser uma das principais atribuições do IAA,
institucionalizou-se o mecanismo de fixação de quotas de produção individualizadas, com
base na média produzida no último qüinqüênio, nos estoques disponíveis de açúcar e nas
estimativas de produção de cada safra que se iniciava. Legalmente, o instituto ficava
autorizado a confiscar, sem qualquer indenização, a produção excedente àquela autorizada e o
maquinário de qualquer nova unidade de produção instalada sem sua prévia autorização.
63
Tratava-se de uma prerrogativa poderosa e que colocava nas mãos do IAA os instrumentos
necessários para o planejamento da produção desta agroindústria.
Nos primeiros anos de intervenção, o IAA sofreu muita resistência dos produtores,
acostumados a intervenções de “socialização dos prejuízos”, mas não de restrições a seus
investimentos e à sua produção. Estas resistências foram diminuindo à medida que ficava
claro de que a superprodução precisava ser enfrentada para a garantia do setor a longo prazo.
62
SZMRECSÁNYI, T. O Planejamento da Agroindústria Canavieira do Brasil (1930-1975). Ed. Hucitec –
UNICAMP, São Paulo – SP, 1979, pág. 172.
63
Idem, pág. 185.
44
Apesar do sistema de quotas criar conflitos, principalmente regionais, entre as áreas
tradicionais (Nordeste e Rio de Janeiro) e os produtores paulistas, o Quadro 2.8 mostra-nos
que durante a década de 30 a produção de álcool cresceu e as variações bruscas na produção
de açúcar foram compensadas pelo volume exportado, o que aponta para um relativo sucesso
das ações de intervenção na produção e na comercialização.
A partir de 1942, com a entrada do Brasil na 2ª Grande Guerra, a comercialização do
açúcar nordestino no mercado do Centro-Sul ficou prejudicada, o que levou o IAA a relaxar
seu controle sobre a instalação de novas unidades produtivas nessa região e permitir a
ampliação da capacidade produtiva paulista, fundamentalmente. Embora a participação da
região sobre o total nacional tenha subido lentamente durante os anos de guerra, criou-se aí
uma tendência inexorável de perda da hegemonia do Nordeste sobre o Centro-Sul, que não foi
revertida apesar da luta dos produtores nordestinos ao final do conflito e da tentativa do IAA
de garantir a colocação de seu açúcar nos mercados do sul.
64
Nos anos seguintes ao conflito mundial, as pressões dos produtores nordestinos se
arrefecem, uma vez que a exportação do açúcar a preços satisfatórios lhes permite escoar a
produção, especialmente nos anos de 1947 e 48. Entretanto, a recuperação da produção
européia faz de novo os preços baixarem, tornando nossas exportações gravosas e exigindo
subsídios aos exportadores. O IAA procurou incentivar a produção de álcool combustível para
canalizar o excedente de matéria-prima, mas estes esforços foram limitados, pois sua
produção cresceu apenas 13% nos cinco anos do pós-guerra contra 42% da produção de
açúcar.
Este foi um período de grande discussão e disputas sobre o poder regulador do IAA,
cujas atribuições de controlar preços, estabelecer quotas de produção, disciplinar os conflitos
entre as unidades industriais e fornecedores independentes de cana, autorizar o investimento
privado na expansão da produção, entre outras, chocava-se com a Constituição de 1946 que
consolidava o retorno do país ao regime democrático e, fundamentalmente, liberal. Conforme
M. L. Costa,
“Várias foram as investidas, principalmente dos industriais de São Paulo, que não se
conformavam com a política de preço uniforme e de limitação da produção, impossibilitando
a expansão de seus parques. Corriam risco a indústria açucareira nordestina (pois
64
RAMOS, P. Um estudo da Evolução e da Estrutura da Agroindústria Canavieira do Estado de São
Paulo (1930-1982). EAESP/FGV, Dissertação de Mestrado, São Paulo – SP, 1983, pág. 17.
45
questionava-se as normas protetoras, mais que dos lavradores, dos usineiros nordestinos) e o
próprio IAA. Levada a questão ao Poder Judiciário, muitas foram as decisões declarando a
constitucionalidade da legislação açucareira, posteriormente confirmadas pelo Supremo
Tribunal Federal. De fato, o entendimento jurídico mais apropriado, à vista da autorização
constante do artigo nº 146 da Carta de 1946, para que pudesse a União, mediante lei
especial, intervir no domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade,
tendo por base tal intervenção o interesse público e, por limite, os direitos fundamentais
assegurados naquela Constituição ...”
65
Quadro 2.8 : Produção e Exportação Brasileiras de Açúcar e Álcool 1930-50
65
COSTA, M. L. O. Setor Sucroalcooleiro : da Rígida Intervenção ao Livre Mercado. Editora Método, São
Paulo – SP, 2003, pág. 76.
Safra Produção Produção Ano Exportação % Exportada
(1) Açúcar (2) Álcool (1) Açúcar
1930 / 31 495.360 33.292 1931 11.100 2,2%
1931 / 32 549.420 37.358 1932 40.440 7,4%
1932 / 33 524.760 38.968 1933 25.440 4,8%
1933 / 34 542.940 43.436 1934 23.880 4,4%
1934 / 35 668.160 47.230 1935 86.880 13,0%
1935 / 36 710.460 62.039 1936 82.800 11,7%
1936 / 37 573.000 57.382 1937 300 0,1%
1937 / 38 654.420 63.862 1938 8.100 1,2%
1938 / 39 762.180 92.314 1939 48.360 6,3%
1939 / 40 864.360 93.714 1940 66.120 7,6%
1940 / 41 810.720 126.621 1941 24.840 3,1%
1941 / 42 830.340 128.593 1942 9.900 1,2%
1942 / 43 885.540 151.739 1943 23.160 2,6%
1943 / 44 918.840 125.000 1944 57.780 6,3%
1944 / 45 893.820 119.770 1945 18.780 2,1%
1945 / 46 925.080 106.511 1946 10.260 1,1%
1946 / 47 1.101.120 117.037 1947 61.200 5,6%
1947 / 48 1.357.380 143.844 1948 341.580 25,2%
1948 / 49 1.414.740 167.332 1949 56.520 4,0%
1949
/
50
1.268.400
135.649
1950
24.000
1,9%
Fonte : IAA ; DE CARLI (1936) in SZMRECSÁNYI, T.(1979)
Notas : (1) em toneladas
(2) em mil litros
46
Embora o resultado final tenha sido a confirmação da autoridade do IAA como órgão
regulador, no esteio dos mecanismos que irão consolidar uma participação ainda mais efetiva
do Estado no domínio econômico durante a primeira metade da década de 1950 (BNDE,
Petrobras e outros empreendimentos estatais diretos), sua ação foi limitada por se tratar de um
setor pujante e já fortemente instalado na economia nacional, ainda que em grande parte
pouco eficiente em relação aos padrões internacionais.
O principal papel do IAA, ainda que não explicitado na legislação, era mediar a
disputa entre frações do capital, primeiramente regionais e mais tarde (a partir dos anos 1970
principalmente) individuais. É por isso que sua atuação apresentava avanços e recuos, pois os
capitais mais dinâmicos e com capacidade de autofinanciamento contestavam sua autoridade e
promoviam sua expansão, criando então fatos consumados que passavam depois a ser
referendados. Foi um processo que se repetiu durante toda a existência do órgão, mas foi na
década de 1950 que ele mais se mostrou, redundando na supremacia da agroindústria do
centro-sul sobre a do nordeste.
A produção ampliou-se de maneira muito significativa, mais do que dobrando durante
a década de 1950 (ver Quadro 2.9), e baseou-se em unidades com maior escala de produção,
ainda que muitas vezes sem ganhos expressivos de eficiência e de custo. Já do lado da
exportação, embora os avanços relativos tenham sido muito expressivos, a evolução mostrada
no mesmo quadro indica que o Brasil ainda possuía uma estratégia errante de inserção no
mercado internacional. Como mencionamos no item anterior, o Brasil só se manteria
signatário no acordo internacional de 1958, o que significa que até este ano suas exportações
dependiam das oscilações nos preços e na demanda internacionais. Como o IAA regulava as
exportações e garantia preços aos produtores nacionais, subsidiando o açúcar exportado a
preços abaixo do preço interno, os volumes exportados dependiam também da capacidade de
financiamento do Estado e da existência de excedentes à demanda interna que também crescia
em ritmo tão acelerado quanto a produção. As oscilações nas exportações que vemos no
Quadro 2.9 indicam que a exportação não era um objeto de uma estratégia clara e consistente,
oscilando entre volumes inexpressivos a até quase 5% do comércio mundial em 1958.
47
Quadro 2.9 : Produção e Exportação Brasileiras de Açúcar e Álcool 1945-75
Safra
Produção
Produção
Ano
Exportação
% Exportada
(1) Açúcar
(2)
Álcool
(1) Açúcar
1945
/
46
925.080
106.511
1946
10.260
1,1%
1946
/
47
1.101.120
117.037
1947
61.200
5,6%
1947
/
48
1.357.380
143.844
1948
341.580
25,2%
1948
/
49
1.414.740
167.332
1949
56.520
4,0%
1949
/
50
1.268.400
135.649
1950
24.000
1,9%
1950
/
51
1.489.020
140.095
1951
18.360
1,2%
1951
/
52
1.595.760
170.362
1952
43.320
2,7%
1952
/
53
1.848.120
229.543
1953
246.540
13,3%
1953
/
54
2.002.560
274.039
1954
150.540
7,5%
1954
/
55
2.134.080
306.246
1955
580.980
27,2%
1955
/
56
2.127.840
283.189
1956
23.400
1,1%
1956
/
57
2.254.800
252.385
1957
408.960
18,1%
1957
/
58
2.602.680
398.817
1958
775.800
29,8%
1958
/
59
3.231.540
444.249
1959
605.880
18,7%
1959
/
60
3.051.840
472.045
1960
854.760
28,0%
1960
/
61
3.261.000
456.302
1961
744.840
22,8%
1961
/
62
3.386.040
427.520
1962
478.560
14,1%
1962
/
63
3.064.740
343.718
1963
491.580
16,0%
1963
/
64
3.098.700
405.477
1964
268.260
8,7%
1964
/
65
3.565.320
386.963
1965
826.740
23,2%
1965
/
66
4.558.920
602.707
1966
1.017.540
22,3%
1966
/
67
4.115.940
727.479
1967
1.010.880
24,6%
1967
/
68
4.215.660
676.262
1968
1.095.420
26,0%
1968
/
69
4.111.800
473.645
1969
1.082.700
26,3%
1969
/
70
4.332.960
461.609
1970 1
.149.900
26,5%
1970
/
71
5.119.680
637.238
1971
1.242.900
24,3%
1971
/
72
5.386.440
613.068
1972
2.635.020
48,9%
1972
/
73
5.932.440
680.972
1973
2.970.600
50,1%
1973
/
74
6.682.920
665.978
1974
2.302.680
34,5%
1974
/
75
6.720.600
624.985
1975
1.729.620
25,7%
Fonte :
IAA
Notas :
(1) em tone
ladas
(2) em mil litros
A partir de 1959, o Brasil passou a contar com uma quota de 505 mil toneladas
garantida pelo acordo internacional, substancialmente maior do que o atribuído em 1953 e a
48
quarta maior quota entre os países signatários.
66
Entretanto ela era pequena diante do total do
açúcar comercializado no mercado internacional (ao redor de 3%) e da capacidade de
produção nacional. Paradoxalmente, estes volumes só foram efetivamente superados nos três
primeiros anos, seguidos por outros três anos de exportações reduzidas. Já em 1959, grupos
técnicos do IAA apontavam a necessidade de enfrentar a baixa produtividade e o alto custo do
açúcar nacional, o que exigia alto volume de subsídios pois os preços internacionais
continuavam caindo em termos reais, conforme já vimos no Gráfico 2.1, fator limitante ao
pleno escoamento da produção efetiva e potencial.
Este período merece uma reflexão especial, uma vez que ele coincide com a exclusão
de Cuba do mercado preferencial americano em 1961, mercado este protegido e que praticava
preços maiores que as cotações do mercado livre. A reação das autoridades e dos produtores
brasileiros foi de euforia, como se veria em outras ocasiões no futuro, pois trabalhava-se com
a hipótese de o Brasil poder substituir toda a produção cubana para aquele mercado,
ignorando que dezenas de outros países produtores possuíam capacidade de atender àquela
demanda.
67
Ao invés de focar os incentivos estatais na melhoria de produtividade, que poderia
garantir uma vantagem competitiva mais permanente e resistente às oscilações de preços,
opta-se por uma política de expansão da produção. Créditos subsidiados de longo prazo
passaram a ser concedidos para que fosse ampliada em 50% a capacidade produtiva durante a
década de 60, colocando-se como meta uma produção de 6 milhões de toneladas para o ano de
1971. Os interesses dos industriais encontravam eco nas instâncias governamentais, que
tomavam eventos conjunturais como base de projeções a longo prazo, para traçar suas
estratégias de intervenção. O decreto nº 156 de 1961 é um exemplo claro desta visão, pois
criou um poderoso Fundo de Consolidação e Fomento da Agroindústria Canavieira dotado de
amplos recursos (entre eles uma taxa de Cr$ 50,00 por saco de açúcar)
68
, cujo objetivo
principal era o financiamento da exportação e da expansão produtiva, deixando em segundo
plano a pesquisa e formação de pessoal técnico.
Esta expansão coincidiu com duas condições desfavoráveis em meados da década de
60. Após uma alta conjuntural nos preços em 1963, os preços voltaram a cair e, ao mesmo
66
SZMRECSÁNYI, T. (1979) op. cit., pág. 251.
67
SZMRECSÁNYI, T. & MOREIRA, E. “O Desenvolvimento da Agroindústria Canavieira do Brasil desde a
Segunda Guerra Mundial” in Estudos Avançados, Instituto de Estudos Avançados, USP, São Paulo – SP,
volume 5, nº 11, jan/abr 1991, pág. 64.
68
SZMRECSÁNYI, T. (1979) op. cit., pág. 258.
49
tempo, o consumo interno se arrefecia em virtude da política econômica recessiva
empreendida pelo governo militar. A exportação torna-se, assim, um elemento importante do
setor (em torno de ¼ da produção), mas sem correspondência em preços remuneradores, o que
obrigava a transferência de subsídios financiados sobre a taxação do açúcar no mercado
interno e de outras fontes orçamentárias.
A década de 70 se iniciou com uma inflexão das duas tendências discutidas acima. Em
primeiro lugar, a intervenção estatal passou por uma mudança qualitativa, com o lançamento,
em 1971, de dois programas de intervenção : o Programa Nacional de Melhoramento da
Cana-de-Açúcar (Planalsucar) e o Programa de Racionalização da Indústria Açucareira. O
primeiro deles tinha como objetivo o desenvolvimento da pesquisa de novas variedades de
cana, adequadas às nossas condições e mais produtivas, pela experimentação e melhoramento
genético. Embora seus resultados só tenham começado a ser significativos a partir da década
de 80, dado o longo período da pesquisa agropecuária, a mudança do enfoque da intervenção
foi significativa por sinalizar que a preocupação central do IAA deixava de ser a expansão
horizontal da produção de per si e passava a ser a sustentação a longo prazo de uma
competitividade do açúcar brasileiro. O segundo programa (dois anos mais tarde substituído
pelo Programa de Apoio à Indústria Açucareira, mas sem mudanças radicais nos seus
objetivos) visava a estimular a concentração da agroindústria, de modo a que as unidades
pudessem usufruir economias de escala e que tivessem maior capacidade de introduzir
tecnologias mais modernas. Deixava-se de lado a preocupação com as pequenas unidades (e
até com o Estatuto da Lavoura Canavieira ), promovendo mediante créditos baratos e de longo
prazo as unidades mais eficientes. Usineiros paulistas e alagoanos, que representavam as
unidades mais eficientes, responderam rapidamente ao estímulo, embora unidades menos
produtivas do norte fluminense também tenham sido apoiadas pelo programa. Expandiu-se
ainda mais a capacidade, mas agora dentro de um novo enfoque que privilegiava a
produtividade.
69
A segunda mudança importante na década foi a quebra na produção mundial nos anos
1971 e 72, que reduziram os estoques acumulados e deixaram espaço para as exportações
brasileiras. Os produtores brasileiros ficaram numa posição privilegiada pois possuíam
estoques e capacidade de produção, o que permitiu que as exportações tivessem atingido cerca
de 3 milhões de toneladas (Quadro 2.9) e a preços crescentes (Gráfico 2.1). Embora o volume
tenha recuado um pouco em 1974 e 75, os preços desses anos mais que duplicaram, fazendo
69
SZMRECSÁNYI, T. & MOREIRA, E. (1991) op. cit., pág. 68.
50
com que a receita com a exportação fosse substancial nestes dois anos. Esta conjuntura
favorável permitiu ao IAA, pela primeira vez em sua história, acumular um excedente
financeiro com as taxas de produção pois não precisou canalizar recursos para equalização de
preços. Estes recursos foram fundamentais para a dinamização dos programas em curso, tendo
a capacidade produtiva crescido ainda mais diante dos incentivos e da conjuntura
internacional.
2.5 O Brasil de 1975 a 1990
Após o altíssimo nível de preços verificado em 1974 e 75, o açúcar retomou um
movimento de baixa, como todas as commodities, com exceção do período de 1980 e 81 (com
intensidade um pouco menor que o pico anterior)
70
. O complexo sucroalcooleiro brasileiro já
havia, entretanto, mudado o patamar de sua inserção no mercado internacional desde a
segunda metade da década de 1960, voltando a ser um setor com forte direcionamento para a
exportação. Embora os volumes de açúcar exportado tenham apresentado algumas variações
conjunturais, elas não mais representavam o resíduo entre a produção e o consumo interno,
até porque os mecanismos de equalização de preços estavam fortalecidos pelos recursos
arrecadados pelo IAA em 74 e 75 e as usinas haviam passado recentemente por um processo
de modernização e centralização, tornando nossos custos mais baixos.
Ocorre, entretanto, que a capacidade de produção havia se expandido enormemente no
início da década, em função do Programa de Apoio à Agroindústria Açucareira mencionado
anteriormente, criando-se uma capacidade ociosa sem perspectivas de ocupação no médio
prazo ante as expectativas do consumo interno e do mercado internacional. O cenário de crise
internacional do petróleo somado a dificuldades no balanço de pagamentos logo após o
período do “milagre econômico” criaram as condições para a criação do Programa Nacional
do Álcool – Proálcool, pelo Decreto nº 76.593/75, que criou um conjunto de estímulos de
preço, creditícios e de garantia de comercialização da produção de álcool anidro para mistura
em até 22% na gasolina. As perspectivas que se abriam para o setor açucareiro eram
promissoras, pois seria constituído um mercado interno, naturalmente protegido (uma vez que
nenhum país do mundo produzia álcool nas dimensões propostas pelo programa) e que
70
Dados básicos ERS-USDA (2006).
51
poderia recriar o colchão amortecedor para as oscilações do mercado internacional do açúcar
que se abatiam ciclicamente sobre o setor.
Este, entretanto, não parecia ser o objetivo fundamental proposto pelo Proálcool, pelo
menos nas exposições de motivos e nas discussões que o acompanharam. Além do debate
institucional sobre atribuições de cada órgão relacionado ao setor (principalmente o próprio
IAA, o Conselho Nacional do Petróleo – CNP e a Comissão Nacional do Álcool - CNAL,
criada pelo referido decreto), havia a discussão sobre como produzir álcool e enfrentar o novo
desafio mundial de encontrar fontes de energia alternativas. “O Proálcool enfatizava em sua
exposição de motivos a possibilidade da produção de álcool reduzir disparidades regionais, na
medida em que regiões menos desenvolvidas possuíam aptidão para o cultivo de matérias-
primas alternativas à cana (babaçu, madeira, batata-doce e especialmente mandioca) para
processamento industrial.”
71
A questão central que permeava as disputas, mas não explicitada
claramente, era se o que se procurava construir era um setor consolidado de substituição do
petróleo (ainda importado em grandes quantidades na época) e com dinâmica independente do
setor açucareiro, ou a continuidade, ainda que de forma ampliada, do papel do álcool como
subproduto do açúcar e mecanismo compensador das flutuações do mercado internacional.
Não se pode dizer, com clareza, que esta disputa obteve uma posição vencedora, muito
embora a solução pela utilização da cana-de-açúcar tenha sido a vitoriosa, não apenas por
contar com forças sociais e econômicas fortes, mas também pelas inegáveis vantagens de
custo desta matéria-prima. A produção do álcool seria garantida tanto pelas usinas de açúcar,
que passariam a dirigir parte do caldo esmagado da cana diretamente à fermentação e daí para
as destilarias anexas às usinas
72
, como por destilarias autônomas para produção exclusiva.
Estas unidades foram formadas não apenas pelos capitais tradicionais do setor, como também
por novos grupos vindos da agricultura e da indústria.
Além do surgimento destes novos grupos, que na verdade só passaram a ter alguma
representatividade significativa na produção a partir da segunda fase do Proálcool e nunca
chegaram a rivalizar o poder dos grupos tradicionais, foi criado um arranjo institucional que
tirou dos produtores e do IAA o controle quase que absoluto sobre o setor que havia vigorado
até aquele momento. O próprio Ministério da Indústria e Comércio - MIC, ao qual o IAA
71
MOREIRA, E.F.P. Expansão, Concentração e Concorrência na Agroindústria Canavieira em São Paulo :
1975 a 1987. Dissertação de Mestrado, Instituto de Economia, UNICAMP, 1989, pág. 55.
72
O álcool era normalmente produzido com o chamado “mel pobre”, que é o líquido que resta após a
cristalização do açúcar e que ainda contém sacarose diluída.
52
estava subordinado, passa a interferir direta e indiretamente nas diretrizes e na
operacionalização do programa, que passa a ter outros setores do aparelho de Estado
interferindo diretamente no setor : CNP e Petrobras, tanto na distribuição quanto na definição
de padrões do produto e nível de mistura do álcool na gasolina, e o Banco Central e o Banco
do Brasil no estabelecimento de parâmetros e análise dos financiamentos para a expansão e
criação de novas destilarias. A indústria automobilística também torna-se um ator relevante, já
que ela passará a desenvolver adaptações nos motores para melhor rendimento com a mistura
gasolina-álcool e um motor exclusivo para álcool combustível, que será a base da segunda
fase do programa a partir de 1979.
Percebe-se que os novos arranjos institucionais, complexos e fragmentados, e o
número de atores envolvidos criam um ambiente bastante diferente daquele no qual o setor
açucareiro estava acostumado a viver, com o IAA mediando as disputas intercapitalistas (em
especial, os conflitos regional e entre usinas e plantadores de cana independentes). Visto que a
expansão da produção (agora não só de açúcar, mas também de álcool combustível)
continuava controlada e sujeita à autorização prévia, de forma que garantisse a absorção do
produto, as disputas passam a ter como arena um conjunto de órgãos disciplinadores, nem
sempre totalmente articulados, e a capacidade (extracorporativa) de cada ator fazer valer seus
interesses passa a ser fundamental para seu sucesso empresarial. O corporativismo, quer
“estatal”, quer “societal”, deixa de fazer parte da dinâmica deste setor no que se refere à
política do álcool combustível
73
.
Quadro 2.10 : Produção Açúcar e Álcool – Brasil 1970-89
Média
Produção
Produção
Exportação
% Exportada
Anual
(1) Açúcar
(2) Álcool
(1) Açúcar
1970-74
5.490.888
611.773
2.060.220
37,5%
1975-79
7.093.284
1.161.128
1.866.960
26,3%
1980-84
8.123.928
4.997.685
2.792.064
34,4%
1985-89
8.176.140
10.958.184
2.033.890
24,9%
Fonte : IAA
Notas : (1)
em toneladas
(2)
em mil litros
73
SANTOS, M.H.C. Política e Políticas de uma Energia Alternativa : o Caso do Proálcool. Ed. Notrya /
ANPOCS , Rio de Janeiro – RJ, 1993, pág. 227.
53
Analisando o desempenho do setor, agora claramente sucroalcooleiro, pelas
informações resumidas no Quadro 2.10, vemos que a produção dos dois produtos manteve
uma alta taxa de crescimento, o que mitigou as disputas intra-setor pelo menos até a segunda
metade da década de 80, pois havia espaço tanto para o crescimento das unidades existentes
quanto para a entrada de novos grupos. Os produtores do centro-sul, paulistas principalmente,
foram os que mais se beneficiaram com a demanda quase-cativa do álcool combustível,
inclusive pela sua maior capacidade de influência no aparelho de Estado (no nordeste, os
produtores de Alagoas, mais produtivos que os de Pernambuco, também se beneficiaram
diretamente do Proálcool). Conforme vemos no Gráfico 2.8 , a produção atingiu as metas das
duas fases do programa : 3 bilhões de litros para 1980 e 10,7 bilhões de litros para 1985
(atingida no ano seguinte). Os produtores tradicionais do nordeste, de Pernambuco
especialmente, foram beneficiados indiretamente, já que ficaram com a maior parte das quotas
de exportação do açúcar, reguladas ainda pelo IAA, sem a interferência das demais esferas
que regulavam a produção de álcool. Os setores que não tiveram seus interesses atendidos
foram dois : a) o dos fornecedores autônomos de cana, sem capacidade política de atuar no
novo marco regulatório fragmentado, uma vez que as metas ambiciosas de produção foram
garantidas pela não observância do Estatuto da Lavoura Canavieira ; b) o dos trabalhadores
rurais que, em especial nas zonas tradicionais de São Paulo, sofreram com o trabalho
intermitente (alto desemprego nos meses de novembro a março, período da entressafra na
região do Centro-Sul) conseqüência da monocultura regional.
O maior problema do Proálcool residiu, paradoxalmente, no sucesso de suas metas de
produção. Estas metas só se tornaram realidade pelos preços remuneradores pagos ao produtor
de álcool, preço este que exigia subsídios cruzados nos preços dos demais derivados de
petróleo. Mesmo com financiamentos quase a fundo perdido, dada as taxas de juros reais
fortemente negativas, e que viabilizou destilarias em áreas sem nenhuma tradição e
qualificação
74
, o custo de produção do álcool não era competitivo com o do petróleo, mesmo
nos níveis elevados a que chegou no segundo choque em 1980. O peso dos subsídios ao
álcool tornava-se muito grande para ser passivamente aceito pela sociedade e, principalmente,
pela Petrobras que comprava e distribuía um produto concorrente do derivado que garantia a
sua margem de lucro : a gasolina.
74
BELIK, W. & RAMOS, P. & VIAN, C.E.F. “Mudanças Institucionais e seus Impactos nas Estratégias do
Complexo Agroindustrial Canavieiro no Centro-Sul do Brasil” in Anais do XXXVI Encontro Nacional da
Sober. Poços de Caldas – MG, agosto de 1998, pág. 6.
54
Gráfico 2.8 : Produção Brasileira de Álcool (em mil m
3
)
Fonte : IAA
A partir de 1987, “... por conta do déficit na conta-álcool, a Petrobras passa a adotar
uma política de retardamento da coleta de álcool e de pagamento aos produtores, bem como
de diminuição de seus estoques, pressionando fortemente por mecanismos de política que
reduzissem a demanda por álcool (por exemplo, a redução no diferencial de preços
álcool/gasolina) e, por conseqüência, a pressão da conta-álcool.”
75
Estas mudanças
impactaram o setor sucroalcooleiro, uma vez que suas margens eram asseguradas
artificialmente pelas políticas de preço e demanda garantidos, e tiveram como conseqüência
uma estagnação na produção de álcool, num período em que o consumo crescia a uma alta
taxa pela mudança no perfil da frota de automóveis. A perspectiva de falta de álcool hidratado
para abastecimento da frota (que mais tarde chegou a se concretizar e a exigir medidas ha doc
tais como mudança no percentual de álcool anidro misturado na gasolina, uso de MTBE e
outras) criou uma desconfiança no consumidor de automóveis que voltou progressivamente a
comprar veículos a gasolina. O próprio setor ajudou a agravar a situação, pois a partir de 1988
os preços do açúcar no mercado internacional subiram e os usineiros, em especial do nordeste,
iniciaram pressões para aumentar a produção de açúcar em detrimento do álcool, que, em
parte, foram efetivas, porque as exportações de açúcar retomaram o crescimento a partir de
1990, após terem declinado durante os cinco anos anteriores.
75
SANTOS, M.H.C. op. cit. , pág. 237.
Produção de Álcool x Metas PNA I e II
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991
Produção
Meta 1980
Meta 1985
55
O balanço destes quinze anos reflete mudança e conservadorismo simultaneamente.
Mudança, porque houve uma redefinição do setor, com o álcool combustível passando a ser
parte integrante de seu mercado, produto principal de muitas unidades de produção
tradicionais e o único produto das novas unidades. Este redesenho, apesar das dificuldades por
que vai passar o Proálcool no fim dos anos 80 e quase toda a década de 90, pode ser
considerado como definitivo e deve continuar a marcar o futuro do setor (que passa a ser
chamado de sucroalcooleiro ou, simplesmente, de agroindústria canavieira). Este período
representou também a consolidação da nova posição do Brasil no mercado internacional do
açúcar, que já vinha se delineando desde a segunda metade dos anos 60. Mesmo nos períodos
de maior dificuldade de abastecimento da frota movida a álcool no mercado interno, não foi
negligenciada a produção de açúcar para a exportação, voltando o Brasil a assumir a posição
que desfrutou no período colonial como o principal centro produtor daquela especiaria.
Conservadorismo, porque a dinâmica da acumulação do capital neste setor e sua relação de
dependência do Estado não se alterou, a despeito da modernização tecnológica que se fez
presente nas suas unidades produtivas.
Em primeiro lugar, ficou claro que a tentativa de criar uma produção de álcool
disseminada pelas regiões do país e aproveitando matérias primas alternativas não saiu do
plano das intenções e que o Proálcool teve de fato o objetivo de encontrar uma forma de
escoar a capacidade ociosa do setor açucareiro e garantir sua expansão protegendo-o das
vicissitudes do mercado internacional. Foram os interesses setoriais que prevaleceram,
embora as disputas intra-setoriais tenham resultado em predomínio dos produtores do centro-
sul em comparação com os grupos mais antigos do nordeste.
Em segundo lugar, o programa não tocou na estrutura patrimonialista das unidades de
produção, inclusive reforçando-a com maior concentração da propriedade e do controle sobre
a produção agrícola
76
. Este comportamento tem sua base no fato de que parte substancial da
mais-valia produzida neste setor ser direcionada à renda da terra, pois a criação ou expansão
de cada unidade cria valor nas terras adjacentes à indústria que não quer dividir sua
apropriação com outros proprietários. Como aponta J. S. MARTINS,
76
Além da concentração da propriedade direta da terra, o arrendamento das terras de fornecedores independentes
de cana para as usinas e destilarias foi uma marca deste período. Em nenhum momento foi cogitada a conexão
desta atividade, que é dinâmica do ponto de vista do mercado, com um programa de reforma agrária que
produzisse uma estrutura agrícola semelhante à produção açucareira européia ou mesmo da Austrália, com base
na pequena produção da matéria-prima.
56
“... No Brasil, o movimento do capital não opera, de modo geral, no sentido da separação
entre a propriedade e a exploração dessa propriedade, no sentido da separação entre o
burguês e o proprietário. O que vemos claramente, tanto no caso da grande propriedade
quanto no caso da pequena, é que fundamentalmente o capital tende a se apropriar da renda
da terra. O capital tem se apropriado diretamente de grandes propriedades ou promovido sua
formação em setores onde a renda da terra é alta, como no caso da cana, da soja, da
pecuária de corte.”
77
Por último, a concorrência intercapitalista continuou sendo mediada pelo aparelho de
Estado, embora não mais centralizada apenas no IAA como nos últimos quarenta anos. A
produção de álcool, inclusive, reforçou esta dependência, já que toda a produção era
comercializada centralizadamente pela Petrobras, levando as empresas a reforçarem sua
atitude imediatista e não comprometida com a criação de um mercado tão estratégico (e
promissor) de um novo combustível líquido. Mesmo os grupos mais dinâmicos do setor
(alguns independentes, alguns vinculados à Copersucar) sempre hesitaram entre ser
“capitalistas industriais”, deixando inclusive de buscar articulações internacionais para
potencializar sua capacidade de acumulação, e preferiram a posição de “rentistas”,
acomodados ao cobertor do Estado que garantia sua valorização patrimonial.
2.6 Conclusões
No que foi visto no decorrer deste capítulo, o comércio e a produção do açúcar desde
os primórdios da colonização da América, bem como do álcool combustível no último quartel
do século XX, estiveram sempre ligados a mecanismos de controles de mercado e de
produção, mesmo após o fim do sistema colonial europeu. As mudanças técnicas decorrentes
do surgimento do açúcar de beterraba no século XIX e dos adoçantes de milho e artificiais no
século XX também representaram momentos de disputa nos mercados internacionais
associados à defesa dos interesses de grupos de produtores internos, a despeito de critérios de
custo ou de eficiência econômica.
77
MARTINS, J.S. Os Camponeses e a Política no Brasil. Editora Vozes, Petrópolis – RJ, 1986, pág. 175.
57
Esta dupla característica do açúcar, de comércio internacionalizado desde o início de
sua produção em massa no século XVI e de manutenção de práticas mercantilistas de
comércio até os dias de hoje, dificilmente será mudada nas próximas décadas, condicionando
a participação da produção brasileira no consumo mundial à evolução de acordos bilaterais e
multilaterais, tanto com os países desenvolvidos como com os consumidores importantes do
produto no mundo em desenvolvimento.
O álcool combustível sofre ainda o efeito das práticas protecionistas, pois vimos que
seu mercado já surgiu regulamentado, seja por fatores ambientais, seja pelo histórico apoio à
atividade açucareira da qual ele nasceu. Por outro lado, este mercado interage com o mercado
do petróleo, cujo funcionamento é fortemente condicionado pelas variáveis geopolíticas.
58
Capítulo 3 : Evolução recente dos mercados de açúcar e álcool .
Os anos 1990 apresentaram mudanças importantes tanto no mercado internacional
quanto no mercado brasileiro, embora estas mudanças tenham caminhado em um sentido
inverso em cada uma das realidades.
Como mostramos no capítulo 1, as negociações sobre o comércio dos produtos
agrícolas avançaram pouco nas Rodadas Uruguay e Doha, ainda que a constituição da OMC
tenha permitido que vários interesses dos países exportadores de produtos agrícolas (inclusive
do Brasil) fossem levados em conta nos mecanismos de solução de controvérsias. A grande
novidade para o setor sucroalcooleiro é que o locus das negociações do comércio
internacional do açúcar mudou-se para dentro da OMC, fazendo com que os acordos
internacionais específicos do açúcar (que já não desempenhavam papel importante como
vimos no capítulo 2) deixassem de produzir qualquer influência sobre a produção e os preços.
O International Sugar Agreement de 1992
78
deixa de ter como objetivo a fixação de quotas de
produção para os países membros e passa a tratar apenas de medidas incentivadoras da
demanda por açúcar e troca de informações entre os membros.
No Brasil, os anos 1990 marcaram o início de um processo de desregulamentação dos
mercados de açúcar e de álcool, que culminariam em 1999 com a completa liberalização do
setor, marcando o fim da intervenção que o caracterizou desde 1933. Os efeitos deste
processo extravasaram as fronteiras do país, trazendo efeitos também no mercado
internacional em virtude da alta participação da produção brasileira no total mundial. De um
lado as exportações de açúcar aumentaram substancialmente, devido tanto ao efeito dos
preços internacionais quanto à reversão na produção de álcool em açúcar em muitas unidades,
fazendo com que o Brasil passasse a Europa Ocidental como principal exportador mundial,
conforme se observa no gráfico 3.1. A participação brasileira nas exportações mundiais subiu
de 5% em 1990 para 32% em 2003, segundo informações da FAO . De outro lado, a produção
de álcool começa a diminuir a partir de 1997, devido ao estreitamento do mercado de álcool
hidratado, conseqüência da drástica redução na produção e nas vendas dos veículos movidos
exclusivamente a álcool a partir de 1989
79
.
78
Acordo disponível em www.sugaronline.com/iso , consultado em 08/12/2005.
79
O coeficiente de mistura de álcool anidro na gasolina variou de 20 a 25% durante este período, o que significa
um consumo bem inferior em relação a um veículo movido exclusivamente a álcool.
59
Gráfico 3.1 : Exportações de Açúcar Brasil x Europa Ocidental
Fonte : FAOSTAT (2005)
Essas mudanças geraram efeitos sobre os padrões tecnológicos da produção, sobre a
propriedade do capital, sobre as relações de trabalho e sobre as estruturas de comercialização
que ainda estão em processo de consolidação. Os cenários alternativos de inserção do Brasil
no comércio internacional podem representar aprofundamento e/ou novas mudanças neste
quadro, que serão tratadas mais adiante.
3.1. Mercado Internacional e Produção de Açúcar no Período Recente
3.1.1 Estados Unidos
O consumo americano de adoçantes calóricos apresentou um crescimento importante
durante a década de 1990, de cerca de 1,4% ao ano, voltando a crescer de forma lenta no
início deste século, conforme podemos observar no Quadro 3.1. Esta evolução do mercado
segue paralela ao maior consumo dos adoçantes como matéria-prima industrial, que, a cada
ano, desloca o consumo de açúcar direto por parte das famílias. O consumo per capita de
HFCS, que está fortemente vinculado a seu uso na indústria de bebidas não-alcoólicas (72%
Exportações de Açúcar Bruto Equivalente
-
6.000
12.000
18.000
24.000
30.000
36.000
42.000
48.000
1.988 1.992 1.996 2.000 2.004
em mil ton
Total Mundial
Europa Oc.
Brasil
60
do total consumido)
80
, apresentou um forte crescimento durante a década de 1990 (3,5% ao
ano em comparação com a década anterior, segundo a USDA), passando a ter uma redução no
seu consumo apenas nos três últimos anos. Já a indústria de doces e confeitos vem
apresentando um crescimento médio de 1,9% ao ano em seu consumo per capita, taxa bem
superior ao consumo total dos adoçantes calóricos
81
.
Quadro 3.1 : Consumo Per Capita de Adoçantes Calóricos nos USA (em libras-peso)
Média Anual 1970-79
1980-89 1990-99 2000-04
Adoçantes de Milho 22,7 54,0 75,9 80,5
Açúcar 96,0 68,4 64,7 63,3
Outros 1,4 1,3 1,4 1,4
Total 120,1 123,7 141,9 145,2
Fonte : ERS-USDA (2006)
A predominância do consumo de HFCS e de outros adoçantes de milho no mercado
americano foi conseqüência não apenas da grande produção do grão pelos agricultores
americanos, mas também da política agrícola de suporte à produção de açúcar de cana e de
beterraba, por meio de programas federais específicos, de 1934 a 74, e do Food Agricultural
Act de 1977, que mantém seus efeitos até hoje. A garantia dos preços mínimos de 18 cents
para o açúcar de cana e de 22,9 cents para aquele de beterraba
82
tornou competitivo o HFCS
para todos os usos em que a substituição era técnica e comercialmente possível
83
.
Diferentemente de outros produtos agrícolas e agroindustriais, a produção americana
de açúcar não recebe diretamente subsídios governamentais. Os dois mecanismos básicos da
política americana de proteção à produção interna de açúcar são o “price suport loan
program” e a TRQ (Tariff Rate Quota), sendo este último a combinação de proteção tarifária
com quotas de importação e de produção.
80
ERS-USDA. Sugar and Sweetners : Background. Economic Research Service, United States Departmente
of Agriculture, Washington DC, USA, July 2005, pag. 5.
81
DATAMONITOR . Sugar Confectionery in the United States. Datamonitor USA, New York, USA, 2005
págs. 10 e 17.
82
JURENAS, R. “Sugar Policy Issues”. Congressional Research Service, The Library of Congress, Washington-
DC, USA, aug/2005, pág. 3.
83
ALVAREZ, J. “Sweetening the US Legislature : The Remarkable Success of the Sugar Lobby” in The
Political Quarterly Publishing. Blackwell Publishing Ltd, Oxford, UK, 2005, pág. 92.
61
O primeiro mecanismo se estrutura mediante empréstimos feitos às indústrias para a
comercialização do açúcar de cana e de beterraba, tomando-se como base os preços mínimos
apresentados acima, e que devem ser repassados aos agricultores, no caso do açúcar de cana
84
.
Estes empréstimos possuem um prazo de 9 meses, a partir do início da safra, e são garantidos
pela produção futura do açúcar. Conforme D. Markheim em artigo sobre os impactos do
CAFTA (Central American Free Trade Agreement),
“O programa é desenhado para ajudar a proteger os produtores de cana e refinadores de
açúcar dos USA de perdas operacionais. A taxa dos empréstimos do programa age como um
preço mínimo garantido para os processadores de açúcar, com o governo funcionando como
um comprador garantido. Se o preço de mercado do açúcar excede o valor do empréstimo na
época da venda, o processador vende seu açúcar no mercado e paga ao governo o
empréstimo mais os juros. Se o preço de mercado é menor que o valor do empréstimo, os
processadores de açúcar podem entregar o produto ao governo como pagamento de seus
empréstimos, sem nenhuma penalidade adicional. Como esta entrega não é custosa, os
processadores têm todo incentivo para quitar [com produto] seus empréstimos se o preço de
mercado estiver abaixo do nível necessário para pagar o principal mais os juros. Desta
forma, o preço efetivo do açúcar para a indústria não é menor que o preço mínimo
estabelecido no empréstimo.”
85
Como o objetivo do programa do açúcar não implica em subsídios diretos do governo
americano aos produtores, o USDA (United States Department of Agriculture) procura
controlar os níveis de estoque para que o preço no mercado interno sempre esteja um pouco
acima dos preços mínimos, evitando ter de absorver a produção como quitação dos
empréstimos. Um sistema de quotas limita a quantidade a ser vendida por cada produtor no
ano-safra, garantindo que a oferta esteja de acordo com patamares de preço adequados ao
autofinanciamento do programa.
Embora este mecanismo de garantia de preços mínimos não cause grandes distorções
no mercado internacional do açúcar, ele tem levado os produtores americanos a elevar sua
84
No mercado americano o açúcar de beterraba é processado pelos próprios produtores.
85
MARKHEIM, D. “DR-CAFTA Yes, Sugar No”. The Heritage Foundation, Washington-DC, USA, 2005, pág.
7, em www.heritage.org/research/tradeandforeignaid. , nossa tradução.
62
produção
86
, podendo elevar os custos da intervenção do governo americano e diminuir as
importações, conforme podemos observar no Gráfico 3.2 .
Gráfico 3.2. Oferta de Adoçantes Calóricos nos USA no Período Recente
Fonte: ERS/USDA. (2006)
O segundo mecanismo de proteção, a TRQ, complementa o controle da oferta interna
de açúcar bruto e refinado, limitando o volume importado pelos USA. O USDA determina a
cada ano-safra a quantidade de açúcar que poderá ser importado (na sua maior parte açúcar
bruto), em função de suas estimativas de produção interna e de consumo, e distribui estes
volumes entre 40 países de acordo com sua média de fornecimento no período 1975-81. De
acordo com compromisso assumido pelos USA na Rodada Uruguay do GATT, este volume
deverá ser no mínimo de 1.256 mil toneladas, e sobre ele incidem tarifas alfandegárias
reduzidas
87
. Sobre as importações excedentes ao mínimo estipulado pelo USDA incidem
tarifas proibitivas, e faz com que este volume seja um mecanismo importante de controle da
86
NASSAR, A. M. Produtos da Agroindústria de Exportação Brasileira : uma Análise das Barreiras
Tarifárias Impostas por Estados Unidos e União Européia. Tese de Doutorado apresentada à Faculdade de
Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo, São Paulo – SP, 2004, págs. 128 e
129.
87
ERS-USDA. Sugar and Sweetners : Policy. Economic Research Service, United States Departmente of
Agriculture, Washington DC, USA, July 2005, pag. 3.
EUA - Disponibilidade de Adoçantes Calóricos
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
1.997 1.999 2.001 2.003 2.005
em mil ton
Adoçantes de Milho
Açúcar - Total
Açúcar de Beterraba -
Produção Interna
Açúcar de Cana -
Produção Interna
Importações de Açúcar
63
oferta interna e, conseqüentemente, dos preços domésticos
88
. Sob o regime da TRQ são
controladas, também, outras formas de comercialização do açúcar (tais como melaço e mel
rico invertido), e todos os produtos industrializados que contenham determinada quantidade
de açúcar.
O controle sobre as importações inclui os compromissos dos USA com seus parceiros
do NAFTA (North America Free Trade Agreement), especialmente o México, cujas
exportações de açúcar e derivados para aquele país compõem o limite determinado pelo
USDA. As concessões (mínimas) feitas no texto do CAFTA (Central America Free Trade
Agreement) também estão contidas nos limites anuais de importação. O controle estrito das
importações de açúcar, para garantir a rentabilidade dos produtores internos, não está livre
nem mesmo de distorções, já que as quotas de importação de cada país não refletem mais a
estrutura de produção e de comércio. O exemplo mais expressivo é o das Filipinas, que
continuam a exportar para os USA (vantajoso pelo diferencial de preços entre o mercado
doméstico e o internacional), embora não produzam o suficiente para seu próprio
abastecimento
89
.
Quadro 3.2. : Produção de Açúcar nos USA (em mil ton. equivalentes)
Ano
1.999
2.000
2.001
2.002
2.003
2.004
2.005
Produção Total 8.492
9.063
8.769
7.900
8.426
8.649
7.876
Açúcar de Beterraba 4.421
4.974
4.680
3.915
4.462
4.692
4.611
Açúcar de Cana 4.072
4.089
4.089
3.985
3.964
3.957
3.265
Florida 2.127
1.966
2.057
1.980
2.129
2.154
1.693
Louisiana 1.325
1.683
1.585
1.580
1.367
1.377
1.157
Texas 107
105
206
174
191
175
158
Hawaii 384
318
241
251
276
251
258
Fonte : ERS/USDA (2006)
88
Para se ter uma idéia desta diferença, a tarifa para o açúcar brasileiro é de US$ 14,70 por tonelada dentro da
quota, ao passo que a tarifa para os volumes extraquota é de U$ 338,70 . Instituto de Estudos do Comércio e
Negociações Internacionais - ICONE, 2004.
89
NASSAR, A.M. op. cit., pág. 126.
64
A produção de açúcar de cana nos USA é fortemente concentrada nos estados da
Louisiana e da Flórida, representando 87% do total no último qüinqüênio, como pode ser
visto no Quadro 3.2. O primeiro é o mais tradicional no plantio de cana e na produção de
açúcar, desde o início do século XIX, mas suas unidades são de escala menor que aquelas da
Flórida, hoje o principal produtor americano. Embora concentrada nestes dois estados, a
indústria de açúcar de cana possui forte atuação em defesa dos mecanismos de intervenção,
seja diretamente por intermédio da American Sugar Cane League, seja por intermédio da
American Sugar Alliance, a qual representa seus interesses juntamente com os produtores de
beterraba e de adoçantes de milho
90
.
A produção de açúcar de beterraba é mais desconcentrada, no que se refere à área
agrícola. São cerca de 12 mil produtores espalhados pelas regiões noroeste, ao sul dos grandes
lagos e na Califórnia, que processam a matéria-prima em 25 plantas industriais
91
. Da mesma
forma que os produtores de cana, eles são representados pela American Sugarbeet Growers
Association e, em princípio, possuem maior poder de pressão sobre os policy-makers, já que
mobilizam um contingente maior de estados (12 ao todo) e de produtores na defesa de seus
interesses, os quais estão manifestados no programa do açúcar.
Embora existam grupos articulados em defesa da liberalização do comércio de açúcar
dentro dos USA, principalmente de indústrias consumidoras que pagam por esta matéria-
prima preços mais de duas vezes maior que aqueles praticados no mercado internacional,
estes interesses não possuem o mesmo poder de pressão do que aquele dos produtores de
açúcar. Um levantamento do Center of Responsive Politics sobre as contribuições aos
parlamentares do 104º Congresso, que discutiu a “Farm Bill”, mostrou que os 178
parlamentares que votaram a favor do programa do açúcar em 1990 receberam em média US$
9.538 dos PACs (political action committees) patrocinados pelos interesses dos produtores,
enquanto que os 47 parlamentares que votaram contra receberam apenas US$ 653 dos outros
grupos de pressão
92
.
Conforme apontado por ALVAREZ em suas conclusões, “... nas atuais condições é
quase impossível esperar maiores mudanças no programa do açúcar da United States Farm
Bill.”
93
Mesmo nas negociações da Rodada Doha da OMC, a questão do açúcar não figura
90
ALVAREZ, J. op.cit., pág. 96.
91
Ver www.beetsugar.org .
92
ALVAREZ, J. op.cit., pág. 97.
93
Idem, pág. 98.
65
como principal no que se refere aos USA. A primeira questão em discussão é a eliminação
dos subsídios à exportação e de outras práticas distorcivas do comércio internacional, o que
não é o caso da política americana do açúcar, uma vez que suas exportações deste produto são
insignificantes. Mudanças na política açucareira estariam sobre a rubrica “acesso a
mercados”, o que envolve ainda uma longa discussão sobre contrapartidas e está ainda longe
de apresentar resultados concretos.
94
A negociação do Tratado de Livre Comércio Austrália-
USA sinaliza de forma cristalina as dificuldades da abertura do mercado americano, uma vez
que o açúcar figurou entre as exceções, não havendo nem mesmo um aumento da quota de
exportação da Austrália dentro da tarifa especial.
No que se refere à produção de adoçantes de milho, as resistências são ainda maiores,
dada a importância deste grão na agricultura americana, correspondendo à maior área plantada
do país. A produção dos USA corresponde a mais de 40% do total mundial e, embora em sua
maior parte esteja concentrada na região do meio-oeste, o cultivo do milho está presente em
41 estados da federação. Os adoçantes de milho representaram nos últimos três anos 30% do
total do milho processado, segundo a Corn Refiners Association, o que denota a dimensão que
o mercado de adoçantes calóricos possui para estes produtores.
Embora a tarifa específica de proteção ao milho no mercado americano seja de apenas
2,3%
95
, os adoçantes de milho se beneficiam da proteção dada pela política do açúcar, e faz
com que estes adoçantes sejam competitivos no mercado interno para todos os usos em que a
substituição é possível. Desta forma, os grupos de pressão pela manutenção da proteção ao
mercado americano de açúcar possuem um segundo grupo de produtores, maior, mais
poderoso, e disseminado por quase todo o território da federação.
As projeções de safra para os próximos 10 anos, feitas pelo USDA, mostram que as
autoridades americanas não trabalham com a hipótese de maior acesso a seu mercado interno.
As projeções para a produção de açúcar de cana e de beterraba são de 0,7% ao ano, um pouco
maior que as importações (0,6% aa), suficientes para dar conta do crescimento vegetativo do
consumo. No que se refere ao milho, conforme podemos ver no gráfico 3.3, as perspectivas
são ainda menos otimistas, já que são feitas estimativas de processamento industrial (incluída
aí a produção de adoçantes), de exportação e de produção de álcool maiores do que a projeção
de aumento da produção do grão.
94
JURENAS, R. op.cit. pág. 12 .
95
THORSTENSEN, V. & JANK, M. S. O Brasil e os Grandes Temas do Comércio Internacional. Ed.
Aduaneiras, São Paulo – SP, 2005, pág. 45.
66
Gráfico 3.3 : Estimativas da Produção de Milho nos USA por Finalidade
Fonte : ERS/USDA (2006)
3.1.2 Europa
A década de 1990 representou o estancamento do processo de crescimento da
produção e do comércio líquido da Europa Ocidental e a redução dos dois agregados nos
países da Europa Oriental. Conforme podemos observar no Gráfico 3.4 , a produção européia
começa a perder participação na produção mundial, tanto pela estagnação do consumo per
capita de suas populações quanto pela dificuldade da Europa Ocidental continuar aumentando
sua participação no comércio internacional, como vinha acontecendo nas duas décadas
anteriores.
Por outro lado, o patamar elevado de exportações do continente europeu,
principalmente da sua parte ocidental, continuou deprimindo os preços do mercado
internacional. À manutenção das cláusulas do acordo ACP-CEE, que garante uma quota de
1,3 milhões de toneladas sem tarifas àqueles países para exportação ao mercado europeu,
foram agregadas novas quotas preferenciais : a) em 2001, foi assinado o acordo “Everything
But Arms” entre a UE e os 50 países de menor desenvolvimento econômico, o que
representou, no caso específico, uma quota de 75 mil toneladas em 2001, subindo para 197
mil toneladas em 2008, nas mesmas condições já oferecidas para os países da ACP ; b) com a
entrada da Finlândia na UE, foi criada uma quota de 85 mil toneladas de açúcar de cana para
refino naquele país, 23 mil das quais couberam ao Brasil ; c) durante o processo de
Consumo de Milho Segundo Usos
1.000
2.000
3.000
4.000
5.000
6.000
7.000
2.005 2.010 2.015
milhões de bushells
Alimentação
animal e resíduos
Industrial,
sementes e
alimentação
humana
Exportação
Álcool combustível
67
pacificação dos Bálcãs, produtos importados da antiga Federação Iugoslava (com exceção da
Eslovênia, membro da UE) passaram a ter isenção tarifária sobre suas exportações à UE,
gerando em 2002 uma exportação de 300 mil toneladas adicionais.
96
Estes acordos
preferenciais somaram-se à política agrícola de forte incentivo à atividade de plantio de
beterraba e processamento de açúcar, via preços de intervenção elevados, política que
manteve a produção em níveis elevados. No ano safra de 2004/5 foram produzidas 2,5
milhões de toneladas (12,5% do total) acima das quotas A e B, que pela PAC devem
necessariamente ser exportados.
Gráfico 3.4 : Índice de Produção de Açúcar Bruto Equivalente – Mundo x Europa
Fonte : FAOSTAT (2005)
A beterraba açucareira é cultivada em 2,25 milhões de hectares na EU-25
97
,
representando 1,4% do total da área agrícola e 325.000 propriedades, das quais menos de 4%
são especializadas nesta produção. Em geral, a beterraba é cultivada em rotação com outras
culturas, representando pouco mais de um décimo da área total de cada propriedade. Desta
forma, embora esta cultura seja bastante disseminada no continente europeu, são poucas as
unidades que dependem exclusivamente deste produto para sua sobrevivência.
Por outro lado, a cultura da beterraba açucareira é bastante rentável para os
agricultores europeus, seja em termos de margem bruta, seja em termos de margem sobre
96
EUROPEAN COMMISSION. The European Sugar Sector : its Importance and its Future. Commission
for Agriculture and Rural Development, Bruxelas, Bélgica, junho de 2005, págs. 4.1 e 4.2 .
97
Fontes European Commission e FAOSTAT.
Produção Açúcar Bruto (1990 = 100)
60
80
100
120
140
1.990 1.994 1.998 2.002
Total Mundial
Eur. Oriental
Eur. Ocidental
68
insumos por hectare. Sua rentabilidade é 1,7 vezes maior do que a média das culturas
européias, incluindo aquelas que recebem subsídios diretos.
98
Esta rentabilidade está calcada
nos elevados preços de intervenção da UE, de € 632 por tonelada para o açúcar refinado e de
€ 524, para o açúcar bruto, representando um patamar de duas a três vezes o preço do
mercado internacional.
99
Este é, a nosso ver, o motivo central do atraso na reforma da política
açucareira européia em relação ao conjunto da PAC, uma vez que quaisquer mudanças
tendem a significar reduções importantes da renda total dos agricultores.
No início de 2005, a UE foi derrotada em painel da OMC sobre o açúcar movido pela
Austrália, Brasil e Tailândia, no qual ela se obrigaria a eliminar todos os subsídios à
exportação de açúcar, principalmente aqueles que compensavam as importações preferenciais
dos países da ACP. Esta derrota acelerou as discussões sobre a reforma do regime açucareiro
dentro da UE e, em novembro de 2005, foi fechado um acordo entre os ministros da
agricultura, aproximando este setor das reformas da PAC de 2003 e 2004, fixando um novo
regime a ser seguido até 2014. Os principais pontos deste acordo são os seguintes :
“Corte de 36% do preço, num período de quatro anos, com início em 2006/2007,
para assegurar um equilíbrio sustentável do mercado: 20% no primeiro ano, 27,5%
no segundo ano, 35% no terceiro ano e 36% no quarto ano.
Compensação dos agricultores em relação a uma média de 64,2%, com base no corte
final de 36% dos preços. Inclusão desta ajuda no pagamento único por exploração e
subordinação dos pagamentos ao respeito de normas de gestão ambiental e agrária.
Nos países que desistirem de, pelo menos, metade da sua quota, possibilidade de um
pagamento suplementar não-dissociado de 30% da perda de rendimentos por um
período máximo de 5 anos, mais a possibilidade de auxílio nacional complementar.
Validade do novo regime, incluindo a prorrogação do regime de quotas de açúcar,
até 20014/2015, sem cláusula de revisão.
Fusão das quotas 'A' e 'B' numa quota de produção única.
Abolição progressiva do regime de intervenção, ao longo de um período de quatro
anos, e substituição do preço de intervenção por um preço de referência.
Introdução de um regime de armazenagem privada como rede de segurança, para o
caso de o preço de mercado cair abaixo do preço de referência.
98
EUROPEAN COMMISSION . Sugar : International Analisys – Production Structures within EU.
Bruxelas, Bélgica, setembro de 2003, pág. 63.
99
Idem, pág. 5 .
69
Regime de reestruturação voluntário, com a duração de quatro anos, destinado às
refinarias de açúcar e aos produtores de isoglicose e de xarope de inulina da União
Européia; consiste num pagamento que visa encorajar o fecho de refinarias e a
renúncia a quotas, bem como fazer face aos efeitos sociais e ambientais do processo
de reestruturação. Esse pagamento será de 730 euros por tonelada no primeiro e
segundo anos, 625 no terceiro ano e 520 no último ano.
Possibilidade de utilizar parte deste fundo para compensar os produtores de
beterraba sacarina afectados pelo encerramento de refinarias. Fundo adicional de
diversificação para os Estados-Membros em que a quota é diminuída de um montante
mínimo; tanto mais elevado quanto mais importante a renúncia de quota. Ambos os
pagamentos serão financiados pela cobrança de uma imposição, durante três anos,
aos detentores de quotas.
A beterraba sacarina poderá beneficiar dos pagamentos pela retirada de terras,
quando cultivada como cultura não-alimentar, e também será elegível para a ajuda
às culturas energéticas de 45 euros por hectare.
Para manter uma certa produção nos países actualmente produtores de açúcar “C”,
é prevista uma quantidade adicional de 1,1 milhões de toneladas, contra um
pagamento único - correspondente ao montante da ajuda à reestruturação, por
tonelada, no primeiro ano.
O açúcar destinado às indústrias química e farmacêutica ou à produção de bioetanol
será excluído das quotas de produção.
Aumento da quota de isoglicose em 300.000 toneladas, a favor das empresas
produtoras actuais, faseado em três aumentos anuais de 100.000 toneladas.”
100
Embora os compromissos da União Européia nas negociações de Doha estendam para
o ano de 2013 o fim dos subsídios que causam distorções ao comércio internacional, a
aplicação da reforma deverá trazer impactos num prazo mais curto, na medida em que os
rendimentos da produção de açúcar de beterraba na Europa são bastante diferentes, conforme
podemos notar no Quadro 3.3 .
Pelo menos dois grandes produtores, Polônia e Itália, apresentaram na última safra
rendimentos bastante inferiores à média da UE-25 (de 9,14 toneladas por hectare, com um
desvio-padrão de 2,09 ton.), o que sugere que os cortes nos preços de referência da tonelada
de açúcar irão deslocar deste mercado um número importante de produtores. Dificilmente esta
100
EUROPEAN COMMISSION, “A União Européia reforma radicalmente o setor do açúcar para proporcionar
aos seus produtores uma competitividade a longo prazo”. press release, Bruxelas, Bélgica, 24/11/2005.
70
produção deverá ser compensada pelo aumento do cultivo de beterraba por aqueles produtores
mais eficientes, visto que a rentabilidade desta cultura irá diminuir, além da possível
atratividade que o uso de biocombustíveis deverá trazer para a agricultura européia, como
veremos mais adiante.
Quadro 3.3 : Produção, Quotas e Rendimento do Açúcar na União Européia na Safra
2004/5
Quota A
Quota B
Total Quota
Total Production
Yield (1)
Share
EU-25
14.783.589
2.723.315
17.506.904
20.071.465
9,14
100,0%
France
2.970.359
798.632
3.768.991
4.515.176
12,23
22,5%
Germany
2.612.913
803.982
3.416.895
4.305.959
9,83
21,5%
Poland
1.580.000
91.926
1.671.926
2.001.412
6,72
10,0%
United Kingdom
1.035.115
103.512
1.138.627
1.390.000
10,22
6,9%
Italy
1.310.904
246.539
1.557.443
1.158.163
6,43
5,8%
Spain
957.082
39.879
9
96.961
1.078.176
9,80
5,4%
Netherlands
684.112
180.447
864.559
1.036.762
10,47
5,2%
Belgium
674.906
144.906
819.812
991.666
10,89
4,9%
Czech Republic
441.209
13.653
454.862
553.960
7,96
2,8%
Hungary
400.454
1.230
401.684
487.725
7,30
2,4%
Danmark
325.000
95.746
420.746
471.518
9,81
2,3%
Áustria
314.029
73.298
387.327
458.137
10,24
2,3%
Sweden
334.784
33.478
368.262
37
1.632
7,80
1,9%
Greece
288.638
28.864
317.502
259.301
7,91
1,3%
Slovakia
189.760
17.627
207.387
233.005
6,75
1,2%
Ireland
181.145
18.115
199.260
223.745
7,22
1,1%
Finland
132.806
13.280
146.086
148.583
4,79
0,7%
Lithuania
103.010
-
1
03.010
132.857
5,24
0,7%
Portugal
132.806
13.280
146.086
148.583
4,79
0,7%
Latvia
66.400
105
66.505
67.111
4,94
0,3%
Slovenia
48.157
4.816
52.973
37.994
6,23
0,2%
Fonte : European Commission (2005)
Notas : (1) Rendimento em toneladas de açúcar por hectare colhido.
Embora os objetivos da reforma em curso tenham em seus objetivos declarados a
orientação de mercado e a competitividade da indústria açucareira européia, os cortes
propostos nos preços evidenciam que não devem ser esperados avanços no acesso dos
produtores mais eficientes, Brasil entre eles, ao mercado consumidor e industrial europeu.
Com os cortes propostos, o preço de referência de uma tonelada de açúcar bruto ficará em €
335 , bem acima da média dos preços do mercado internacional nas últimas décadas
101
. Este
101
Os preços do açúcar em fevereiro de 2006, os melhores dos últimos 25 anos, chegaram ao patamar de € 320,
estando hoje por volta de € 230 .
71
patamar de preços só é compatível com um mercado protegido e não competitivo,
diferentemente das declarações de intenções. Concretamente, a reforma visa a diminuir o
custo da atual produção para o consumidor europeu a custa de um reordenamento da produção
e diminuição da participação da Europa no mercado internacional de açúcar, algo que será
gradual e não tão explícito, já que o novo regime de quotas acaba com a diferenciação entre o
açúcar “A”, para consumo interno, do açúcar “B”, para exportação.
3.1.3 Outros Mercados Importadores Tradicionais
O Japão, como podemos ver no gráfico 3.5 , não só continuou perdendo importância
como mercado para os exportadores de açúcar, como também apresentou uma redução no seu
consumo de açúcar e de adoçantes calóricos em geral durante o período 1990-2002. A
produção interna de açúcar e de outros adoçantes (fundamentalmente de milho) manteve-se
relativamente constante, tendo as importações acompanhado a redução do consumo interno.
Diferentemente do conjunto dos países da OECD, que apresentaram um crescimento
no consumo per capita de 7,6% durante este período (0,6% aa), o Japão apresentou uma
substancial redução de 13% (1,2% aa), o que significa uma mudança importante na dieta dos
japoneses com a exclusão deste item e/ou sua substituição por adoçantes não calóricos. O
consumo, que já era 24% menor do que a média dos países desenvolvidos, passou a ser 39%
menor.
Desta forma, as perspectivas do Japão como mercado para o açúcar brasileiro e de
outros países exportadores não é promissora, mesmo que se levem em conta possíveis
reduções no apoio à produção interna que, porventura, possam ser conseguidos na rodada
Doha. Ainda que se tenha reduzido o montante de seus subsídios agrícolas informados à
OMC em mais de 50% durante o período 1995-2000, e o montante dirigido a AMS (caixa
amarela) em quase 80%
102
, os efeitos destas reduções não tiveram impacto sobre as
importações de açúcar, que, aparentemente, continuarão a proteger um mercado declinante.
Enquanto os principais mercados dos países desenvolvidos apresentam estagnação ou
declínio no consumo de adoçantes calóricos e de açúcar em particular, os demais países
continuam vendo seu consumo interno aumentar. Conforme observamos no Gráfico 3.6, os
102
JANK, M. S. “Perspectivas da Rodada de Doha pós Hong Kong” . Apresentação feita ao CAI-FIESP, São
Paulo – SP, janeiro de 2006, pág. 11, em www.iconebrasil.org.br em 23/01/2006.
72
países da OECD apresentaram um crescimento no consumo total de adoçantes (18% no
período 1990-2002) menos intenso do que nos demais países (30% no mesmo período).
O mais interessante desta evolução é que o consumo de açúcar subiu apenas 7,5%
neste período, crescimento menor que o aumento populacional, enquanto que o aumento do
consumo de outros adoçantes (principalmente de milho) cresceu 45%, mostrando que todo o
dinamismo do mercado de adoçantes foi capturado por um produto que não é competitivo sem
políticas de proteção de mercado e/ou de subsídios.
Gráfico 3.5 : Evolução Recente do Consumo, Produção e Importações de
Adoçantes no Japão (em mil ton)
Fonte : FAOSTAT (2005)
Dentre os países da OECD, os únicos países que mantiveram um dinamismo como
compradores no mercado internacional foram o Canadá e a Coréia do Sul, que tiveram um
crescimento de 17% e 50%, respectivamente, em suas importações líquidas de açúcar bruto
equivalente durante o período 1990-2002, ambos com volumes próximos a 1,2 milhões de
toneladas no último ano. Entretanto, a perspectiva para o futuro próximo mostra-se bem
diferente quando comparamos estes dois países, embora ambos venham apresentando um
grande aumento no consumo de adoçantes calóricos por suas populações.
O Canadá teve neste período seu consumo de adoçantes aumentado em mais de 50%,
bem maior que a média mundial, com um aumento no consumo de açúcar igual à média dos
países em desenvolvimento. Sua produção interna, inteiramente da beterraba, sofreu forte
retração, embora seu papel no abastecimento do mercado canadense já fosse muito pequeno.
Japão : Adoçantes Calóricos
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
3.500
4.000
4.500
1.990 1.992 1.994 1.996 1.998 2.000 2.002
Consumo
Aparente
Importações de
Açúcar
Prod. Açúcar
Prod. Outros
Adoçantes
73
O fato mais importante, entretanto, foi o aumento expressivo dos demais adoçantes na
dieta canadense que, em 2002, passaram a representar 29% do total consumido contra 11%
em 1990. Este crescimento no consumo de outros adoçantes foi suprido tanto pelo aumento da
produção interna quanto por importações (fundamentalmente dentro da área do NAFTA),
reproduzindo-se neste país a mesma evolução do mercado de norte-americano. Este
deslocamento do mercado de adoçantes pode enfraquecer o crescimento do mercado de
açúcar canadense, dependendo da evolução das negociações comerciais desse país na OMC.
Aparentemente, o apoio a políticas de preço alinhadas aos USA torna atrativa a produção (que
cresceu 159%) e mesmo a exportação intra NAFTA de outros adoçantes pelo Canadá. Se este
cenário se confirmar, o Canadá deve diminuir sua importância como comprador no mercado
internacional de açúcar.
Gráfico 3.6 : Consumo Aparente Mundial de Adoçantes (em mil ton. equivalentes)
Fonte : FAOSTAT (2005)
Já a Coréia do Sul mostra uma perspectiva bem mais favorável para os exportadores
de açúcar, tanto pela estrutura quanto pelos níveis atuais de seu consumo interno. Durante o
período analisado, a Coréia manteve um consumo elevado de outros adoçantes calóricos (42%
do total consumido), apresentando uma estrutura de mercado próxima àquela do mercado
americano. Embora toda a oferta de açúcar seja suprida por importações e a de outros
adoçantes por produção interna, seu perfil de consumo já se encontra próximo do limite de
substituição, o que indica que o mercado de açúcar deve continuar crescendo à mesma taxa
que o total dos adoçantes. Por outro lado, a Coréia continua apresentando um crescimento
Consumo de Açúcar e Adoçantes Calóricos
30.000
40.000
50.000
60.000
70.000
80.000
90.000
100.000
110.000
120.000
1.990 1.992 1.994 1.996 1.998 2.000 2.002
OECD - Adoçantes
OECD - Açúcar
Demais Países -
Adoçantes
Demais Países -
Açúcar
74
econômico vigoroso, sinal de maior renda e maior consumo em geral. Embora seu consumo
per capita de adoçantes venha crescendo mais rápido que os demais países desenvolvidos, ele
ainda é 22% menor do que a média dos países da OECD, indício de que o crescimento do
mercado coreano de açúcar deve continuar vigoroso.
Dentre os demais países importadores (não participantes da OECD), com uma fatia de
70% das importações mundiais de açúcar em 2002, destacam-se Rússia, Indonésia, Irã,
Malásia, Argélia e Nigéria, todos com importações de pelo menos 1 milhão de toneladas.
A Rússia é, sozinha, o maior importador de açúcar no mercado mundial, tanto de
açúcar bruto quanto refinado. A URSS já representava a posição de principal importador
mundial antes de sua dissolução, e Cuba seu mais importante fornecedor. Com o fim da
URSS, a Rússia, que representava mais de 80% deste volume, continuou mantendo um
volume elevado de importações, ainda que a partir deste momento tenha diversificado suas
fontes de fornecimento e passado a comprar o açúcar a preços internacionais e não mais aos
preços que mantinha com seu convênio com Cuba. Ao lado disto, a produção interna sofreu
uma redução em virtude da baixa eficiência de suas plantas industriais, não tendo até hoje
recuperado os níveis de produção de 1992.
Embora não seja possível prever para o futuro próximo um crescimento substancial da
demanda russa por importações, este país deve continuar a demandar volumes semelhantes
aos da última década (foram 4,9 milhões de toneladas em 2002), uma vez que a recuperação
da produção deve ser lenta e, no máximo, contemplar o crescimento no consumo. Mesmo que
mantenha uma política de proteção para sua produção interna (em especial o setor de refino,
uma vez que o açúcar branco possui tarifas mais elevadas que o açúcar bruto), não há
perspectivas de investimentos de vulto que possam reverter o quadro atual em um futuro
próximo.
103
A Indonésia é hoje o segundo maior importador de açúcar, depois de ter sido uma das
principais regiões produtoras no início do século XX. Sua posição como importador
importante começou em meados da década de 1990, em virtude da redução em sua produção
interna tanto de açúcar quanto de outros adoçantes de cana (melaço, rapadura e outros),
produção esta que é hoje menor do que foi ao final dos anos 1920. O consumo vem crescendo
em ritmo bastante acelerado, tanto pelo aumento populacional como, principalmente, pelo
aumento no consumo per capita de adoçantes, que foi de 27% no período 1990-2002 contra
5% na média mundial.
103
MITCHELL, D. O. op.cit. , pág. 149.
75
Embora a produção interna de açúcar e de outros adoçantes seja protegida na
Indonésia, e as negociações da Rodada Doha apontem que não haverá mudanças substanciais
pela situação de país em desenvolvimento, esse é um mercado com grande potencial de
crescimento. A Indonésia vem apresentando taxas de crescimento acima da média mundial
nos últimos anos, com crescimento da massa salarial, o que explica o forte crescimento do
consumo de açúcar descrito acima. Mesmo com medidas de suporte e proteção, dificilmente a
produção interna crescerá em um ritmo que possa levar o país a prescindir de importações
elevadas, uma vez que sua renda média ainda se encontra dentro da faixa em que a
elasticidade do açúcar é alta e, portanto, o consumo deve continuar crescendo.
Quadro 3.4 : Produção, Importação e Consumo Aparente de
Adoçantes Calóricos na Indonésia (em mil ton equivalentes)
Ano Produção
Importação
Consumo
1.990
2.594
312
2.754
1.991
2.753
339
2.917
1.992
2.825
367
3.042
1.993
3.024
252
3.124
1.994
2.967
141
3.478
1.995
2.565
609
3.666
1.996
2.528
1.182
3.667
1.997
2.547
1.282
3.637
1.998 2.
333
1.067
3.538
1.999
2.211
2.354
3.727
2.000
2.306
1.689
3.926
2.001
2.435
1.410
4.039
2.002
2.312
1.071
4.005
Variação -11%
243%
45%
Fonte : FAOSTAT (2005)
No continente africano, a Argélia e a Nigéria sobressaem como os principais
mercados. Os dois países vêm aumentando seu consumo em função do aumento na renda
derivado da indústria do petróleo e, uma vez que suas produções internas são insignificantes,
suas importações vêm crescendo de forma acelerada. A Nigéria apresenta-se como o mercado
mais promissor, visto que seu consumo per capita ainda é muito baixo (11,8 kg/hab/ano) e
vem crescendo a taxas elevadíssimas (8,2% ao ano no período 1990-2002). A África em seu
conjunto apresenta boas perspectivas para o mercado de açúcar, dado que seu consumo vem
crescendo em média 3,6% ao ano (o dobro da média mundial), enquanto que a produção
cresce a 2%.
76
Os outros dois importadores importantes da Ásia, Irã e Malásia, apresentam
perspectivas distintas de crescimento de suas importações. O Irã vem mantendo estagnado seu
consumo per capita de açúcar e de outros adoçantes, consumindo atualmente algo bem
próximo da média mundial. O crescimento do consumo aparente atendeu ao crescimento
populacional, crescimento suprido por uma elevada taxa de incremento na produção interna
de 4,4% ao ano entre 1990-2002, fazendo inclusive com que as importações passassem a ter
um recuo a partir do ano 2000. Mantida esta tendência, a importância deste país como
mercado internacional para o açúcar deve diminuir.
Já a Malásia apresentou crescimento expressivo em seu consumo (4,4% ao ano), com
uma produção quase estagnada e representando atualmente 13% de seu consumo aparente.
Embora este país já tenha um consumo per capita de adoçantes calóricos próximo àquele dos
países da OECD, sua economia vem apresentando altas taxas de crescimento da produção e da
renda, que podem manter o dinamismo de suas importações.
3.1.4 Evolução da Produção e Consumo na Índia e na China
A Índia é o maior consumidor mundial de açúcar e de outros adoçantes de cana
104
, e
seu consumo per capita está próximo da média mundial. Considerando-se a baixa renda média
da população indiana, este consumo é bastante elevado, mostrando a importância da cana-de-
açúcar dentro de sua dieta. Cresceu 18% durante a década de 1980 e 10% na década seguinte
(FAOSTAT), e as projeções são de que este aumento continue neste nível durante a corrente
década, tendo em vista as altas taxas de crescimento que a economia indiana vem
apresentando
105
.
A produção de açúcar é fortemente regulamentada na Índia desde 1955 ; essa
regulamentação diminuiu em 1998 com a liberalização da instalação de novas unidades
industriais. O mercado interno é protegido com tarifas da ordem de 60%, além da existência
de estoques reguladores governamentais, subsídios à exportação, limites à circulação do
104
Embora o consumo de açúcar centrifugado venha crescendo a cada ano, o consumo de outra formas de
adoçantes de cana como gur e khandsari, processados em pequenos engenhos, ainda representa quase 30% do
total.
105
MURKUMBI, N. “Country Perspective on India”. Shree Renuka Sugars Ltd., Munoli – India, 2005, pág. 3 in
www.renukasugars.com , visitado em 30/01/2006.
77
açúcar dentro de território, garantia de preço da matéria-prima para o agricultor, dentre outros
mecanismos
106
. Embora a Índia seja hoje uma das nações com forte intervenção nas
negociações da Rodada Doha, não se podem prever mudanças radicais nos instrumentos de
proteção da produção e do mercado dada a importância que o setor possui em sua economia.
O cultivo de cana-de-açúcar envolve 45 milhões de pessoas, entre agricultores e
familiares, e ocupa 3 % da área agricultável. Como existe a fixação de preço mínimo para a
matéria-prima, a cana é uma cultura bastante rentável, representando entre 65 e 70 % do custo
total do açúcar. Mesmo assim, o custo de produção indiano é mais baixo que a média
mundial, ficando atrás apenas dos principais exportadores (Brasil, Austrália e Tailândia) e
bem abaixo do custo do açúcar europeu, para cujo mercado a Índia exporta a parcela de sua
quota dentro do acordo ACP-Índia. No ano de 2004, havia 461 usinas de açúcar em
funcionamento na Índia, além de um grande número de pequenos engenhos produtores de
outros adoçantes de cana.
107
Até o início desta década, a Índia era o maior produtor mundial de açúcar e de
adoçantes calóricos, perdendo recentemente esta posição para o Brasil. Como seu consumo
também é elevado, em nenhum momento nas últimas décadas suas exportações ou
importações representaram mais do que 10% de sua produção. Sua inserção no comércio
internacional é fortuita, ora exportando excedentes, ora importando para atender ao mercado
interno quando sua produção é insuficiente. A única participação regular é no atendimento de
sua quota (pequena) para o mercado europeu. Entretanto, dado o volume da produção indiana,
suas intervenções podem atingir volumes expressivos, chegando, às vezes, a impactar os
preços do mercado internacional. Só nesta década, a Índia exportou em média 1,3 milhões de
toneladas entre 2000 e 2002, passando a importar 1,2 milhões de toneladas nos três anos
seguintes para suplementar sua produção que recuou, conforme podemos ver no Gráfico 3.7.
A redução na produção dos últimos anos deveu-se fundamentalmente a fatores
climáticos, que reduziram a disponibilidade de cana, não significando redução da área
cultivada nem diminuição da capacidade industrial. A expectativa para os próximos dois anos
é de regularização da oferta interna, o que eliminaria a necessidade de importação e geraria
um pequeno excedente exportável em 2007 .
108
O excedente, entretanto, está associado, hoje,
106
MITCHELL, D. O. op.cit. , pág. 148.
107
SEN, A. “Índias’s Sugar Industry”. Ontrak Systems Ltd., Kolkata – India, agosto de 2005, in
www.indianonstop.com/sugar, visitado em 30/01/2006.
108
MURKUMBI, N. op.cit., pág. 5.
78
aos preços muito favoráveis do açúcar hoje no mercado internacional, o que tem dificultado o
controle dos preços internos e como conseqüência deve arrefecer o crescimento do consumo a
curto prazo.
Gráfico 3.7 : Evolução da Produção de Açúcar e outros Adoçantes Calóricos na China e
na Índia
Fonte : FAOSTAT (2005) até 2002, ERS/USDA (2006) - projeções do autor 2003-5.
Se olharmos para a perspectiva a longo prazo, com os preços retomando um patamar
mais baixo, o consumo interno deve continuar a crescer, pois são muito favoráveis as
condições de crescimento da economia indiana. Desta forma, podemos dizer que a Índia
dificilmente se tornará um fornecedor importante do mercado internacional, devendo no
máximo continuar suprindo suas necessidades internas crescentes. Mesmo assim, a expansão
da cultura da cana encontra dificuldades em algumas regiões do país pela insuficiência de
água para irrigação
109
, podendo gerar necessidades recorrentes de importações no futuro.
Outro grande consumidor mundial é a China, mais pelo tamanho de sua população e
de sua economia do que pela participação do açúcar em sua dieta. Embora o consumo per
capita de adoçantes, e de açúcar em particular, venha crescendo a um ritmo duas vezes mais
rápido do que a média mundial, ele ainda representa pouco mais de um terço dessa média
(9,5 kg/habitante contra 25,5 kg/hab) . Quase todo açúcar é consumido indiretamente em
bebidas e alimentos processados, sendo baixo o consumo doméstico do produto ; além disso,
a China é um grande consumidor de sacarina e outros adoçantes sintéticos, que, em seu
109
Idem, pág. 12
Produção de Adoçantes Calóricos
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
1.990 1.995 2.000 2.005
em mil ton
India
China
79
mercado industrial concorre efetivamente com o açúcar. A China é hoje o quarto maior
mercado de adoçantes calóricos e o terceiro maior mercado de açúcar, principalmente em
função de seu crescimento recente. No período 1990-2002 o consumo de adoçantes calóricos
pela população chinesa cresceu a uma taxa de 2,2% ao ano, acima dos 1,8% ao ano de
crescimento do consumo mundial, o qual se beneficiou do aumento acelerado na renda da
camada urbana e do maior controle governamental sobre o uso da sacarina a partir de 1993.
A produção chinesa alicerça-se fundamentalmente na cana-de-açúcar, cabendo à
beterraba açucareira uma pequena parcela de 7% do total produzido em 2005. Nos últimos 15
anos, a área destinada à cana teve um aumento de 45%, enquanto que a área de beterraba caiu
quase 60%, essencialmente em razão da concorrência entre os dois tipos de açúcar, uma vez
que na China, não obstante a existência de um preço de referência, o mercado influencia
bastante o nível de preços. A China produz ainda adoçantes de milho e de outros cereais, mas
esta produção possui pouca expressão no mercado. Conforme se percebe no gráfico 3.7, a
produção chinesa vem apresentando um crescimento acelerado, em ritmo maior que o
crescimento do consumo, tanto pela extensão da área cultivada de cana como pelo aumento no
seu rendimento industrial. A queda nos últimos três anos não representa uma tendência a
longo prazo, mas é resultado dos efeitos do clima, que beneficiaram o ano de 2002 e
prejudicaram os anos seguintes. A melhoria recente nos preços internacionais vem
impulsionando ainda mais o cultivo da cana.
110
O crescimento da produção interna de açúcar tem sido resultado de uma política
deliberada de perseguir a auto-suficiência, pela manutenção dos preços no mercado interno
em níveis atrativos para os produtores (tanto agrícolas quanto industriais). Os instrumentos
básicos desta política são o controle das importações, a manutenção de estoques
governamentais para controlar a oferta interna e controle da produção e da utilização de
sacarina pela indústria alimentícia.
111
Este último instrumento possui um efeito poderoso sobre a demanda de açúcar, já que
a China é o maior produtor e consumidor deste adoçante artificial, cujo consumo em 2004
representou o equivalente a 2,3 milhões de toneladas de açúcar (cerca de 20% do total
consumido neste mesmo ano).
112
A produção chinesa de sacarina correspondeu a três quartos
110
FAS-USDA. World Sugar Situation – December 2005. Foreign Agriculture Service, USDA, Washington-
DC, USA, 2006, pág. 6 .
111
MITCHELL, D. op.cit. , pág. 148 .
112
FAS-USDA. op.cit., pág. 7
80
do total mundial neste período, baseada em 14 plantas industriais com capacidade de suprir
com folga toda a demanda mundial. As autoridades chinesas iniciaram um processo de
fechamento de fábricas para reduzir pela metade esta capacidade, seja em razão da redução
das perspectivas de exportação em favor de outros adoçantes artificiais, seja, principalmente,
em razão de uma política explícita de fomentar a produção interna de açúcar, garantindo,
assim, sua competitividade.
113
Este fechamento se mantém desacelerado em virtude da atual
conjuntura de preços elevados do açúcar, o que estimula a demanda pelos adoçantes
artificiais, mas parece ser um movimento a longo prazo de controle do mercado geral de
adoçantes pelo governo chinês.
O controle das importações por meio de tarifas é outro instrumento importante de
incentivo à produção interna de açúcar. A China é uma importadora líquida de açúcar (raros
foram os anos em que houve exportações maiores que as importações). Entretanto, os
volumes importados não chegam a representar parcela substancial do consumo, que é
inclusive um dos objetivos de sua política. Durante a década de 1990, as importações líquidas
foram em média de 600 mil toneladas, volume que subiu para 1 milhão de toneladas nos
últimos cinco anos, período em que a produção interna recuou como vimos anteriormente.
A China mantém há muito tempo um acordo de fornecimento com Cuba, de 450 mil
toneladas/ano, por meio do qual supre a maior parte de suas importações em anos normais.
Nos momentos de maior necessidade de importação, recorre ao mercado livre ; é pequena a
participação do Brasil mesmo nestes momentos. Quando da admissão da China na OMC, foi
estabelecida uma quota de importação de 1,6 milhões de toneladas a uma tarifa de 20% ,
subindo a tarifa a 76% para volumes acima deste nível. Esta quota foi aumentada para 1,95
milhões de toneladas em 2004, e a tarifa para os volumes excedentes reduzida para 65%.
114
As importações cresceram neste período, embora não tenham superado os limites e tenham
sido determinadas principalmente pela queda na produção interna, como vimos acima.
As expectativas futuras de aumento das importações chinesas não devem carregar o
tom de otimismo presente nas avaliações de mercado de outras matérias primas e produtos
básicos, tais como grãos, minérios e petróleo entre outros. O mercado interno deve continuar a
crescer como conseqüência do aumento na renda, ainda que se tenha em conta que a dieta
básica chinesa não inclua o açúcar nas quantidades consumidas nos países de renda
113
BAHNDORF, D. & KIENLE, U. World Market of Sugar and Sweeteners. International Association for
Stevia Research Ev, Universitat Hohenheim, Stuttgart, Alemanha, 2004, págs. 36 e 40.
114
MITCHELL, D. O. op.cit., pág. 148 .
81
equivalente. Entretanto, a maior parte deste crescimento não deverá ser absorvido por
importações de outros países por vários fatores, entre eles :
a) as autoridades chinesas têm-se colocado como objetivo diminuir as disparidades
econômicas entre as áreas urbanas e costeiras a as áreas rurais, o que pressupõe aumentar
a produção e manter preços remuneradores para a cana-de-açúcar, o que já vem sendo
feito há muitos anos;
b) mesmo com a redução de sua produção, Cuba ainda pode manter folgadamente seu acordo
(ou mesmo aumentar suas exportações) com a China que, por outro lado, não deve rompê-
lo ;
c) a redução perseguida na produção de sacarina tem como objetivo melhorar as condições
de preço para os produtores chineses de açúcar, mais do que melhoria da saúde pública, o
que significa que esta sempre será uma alternativa competitiva com o açúcar de outros
países;
d) embora ainda pequena, a produção chinesa de adoçantes calóricos a partir de cereais
(milho, arroz e outros) tem amplas possibilidades de crescimento, a um custo mais baixo
que outros países em virtude do custo da mão-de-obra chinesa, podendo ocupar parte do
mercado futuro de açúcar
115
.
3.1.5 Evolução da Produção dos Grandes Exportadores
Simultaneamente ao aumento do comércio internacional do açúcar, visto no início
deste capítulo, os anos recentes apresentaram também uma maior concentração das
exportações entre os sete países que, ao lado da União Européia, têm exportado mais que 1
milhão de toneladas em média, conforme podemos observar no Quadro 3.5 . Todos estes
países utilizam a cana como matéria-prima para o açúcar, e nenhum deles apresenta produção
significativa de outros adoçantes calóricos.
116
Observam-se na evolução das exportações dois
casos bem singulares e opostos. De um lado, o Brasil, que já vinha se destacando desde os
fins da década de 1960 como um dos principais fornecedores mundiais, mais que duplica o
volume de suas exportações, distanciando-se da UE, e passa a representar sozinho cerca de
115
FAS-USDA. op.cit., pág. 7
116
A Tailândia possui uma pequena produção de HFS (high frutose syrup) a partir da mandioca, mas sua
evolução não tem se mostrado competitiva com o açúcar.
82
38% do total exportado no mundo. De outro lado, assistimos ao colapso da indústria
açucareira cubana que, após se manter como maior exportador até meados da década de 1980,
não resiste ao fim da URSS e do mercado preferencial do COMECON, reduzindo em quase
sete vezes seu volume exportado em comparação com os melhores anos.
Quadro 3.5 : Exportações de Açúcar Grandes Exportadores (mil ton abe)
Ano-safra 1997-
8
1998-
9
1999-
0
2000-
1
2001-
2
2002-
3
2003-
4
2004-
5
2005-
6
Brasil
7.200
8.750
11.300
7.700
11.600 14.000
15.240
18.020
18.250
Austrália
4.554
4.076
4.123
3.056
3.594 4.114
4.157
4.388
4.240
Tailândia
2.839
3.352
4.147
3.394
4.157 5.280
4.860
3.620
2.700
Guatemala
1.361
1.086
1.140
1.190
1.310 1.335
1.335
1.386
1.391
África do Sul
1.160
1.355
1.410
1.580
1.235 1.296
1.070
1.020
1.300
Cuba
2.426
3.120
3.400
2.980
3.000 1.800
1.900
700
1.032
Colômbia
1.020
96
0
959
965
1.085 1.306
1.200
1.240
970
Subtotal
20.560
22.699
26.479
20.865
25.981 29.131
29.762
30.374
29.883
% 55%
61%
64%
55%
62%
63%
65%
66%
63%
Total Mundo
37.446
37.420
41.629
38.064
41.917 46.345
45.862
46.317
47.720
Fonte : ERS / USDA (2006)
Quadro 3.6 : Produção de Açúcar Grandes Exportadores (mil ton abe)
Ano-safra 1997-
8
1998-
9
1999-
0
2000-
1
2001-
2
2002-
3
2003-
4
2004-
5
2005-
6
Brasil
15.700
18.300
20.100
17.100
20.400
23.810
26.400
28.175
28.700
Austrália
5.567
4.997
5.448
4.162
4.662
5.461
5.178
5.388
5.200
Tailândia
4.245
5.386
5.721
5.107
6.397
7.286
7.010
5.187
4.330
África do Sul
2.560
2.646
2.685
2.895
2.542
2.931
2.560
2.360
2.665
Colômbia
2.110
2.199
2.330
2.225
2.465
2.630
2.680
2.720
2.420
Guatemala
1.720
1.561
1.617
1.632
1.850
1.995
1.850
1.982
2.000
Cuba
3.200
3.760
4.060
3.500
3.600
2.250
2.450
1.300
1.450
Subtotal
35.102
38.849
41.961
36.621
41.916
46.363
48.128
47.112
46.765
% 28% 30% 31% 28% 31% 31% 34% 33% 32%
Total Mundo
125.402
131.031
136.435
130.640
134.382
148.787
142.400
140.811
144.151
Fonte : ERS / USDA (2006)
Cuba representou um caso muito particular na indústria açucareira mundial, pois seu
colapso se deu após um período de crescimento na produção, melhoria nos rendimentos
agrícolas, aumento da mecanização e conseqüente diminuição na queima da cana ; enfim,
83
após uma década (1980) que mostrava sinais de fortalecimento e de pujança do setor
117
. Até o
início dos anos 1990, os países do COMECON e a China representavam mais de 70% do
comércio de açúcar para Cuba, que tinha como base preços estabelecidos em níveis maiores
que os do mercado livre internacional. Com o fim da URSS, os preços começaram a cair e a
aproximar-se do preço referência, diminuindo a rentabilidade da indústria cubana. Por outro
lado, e como fator ainda mais importante, Cuba deixou de contar nos anos 1990 com créditos
favorecidos da URSS para investimentos e diminuiu drasticamente sua capacidade de
importar equipamentos, o que deteriorou seu parque produtivo, tanto industrial como
principalmente agrícola, deixando o país sem capacidade de concorrer com os demais países
exportadores. O rendimento agrícola que foi de 80 toneladas por hectare na safra 1989/90,
caiu para 46 ton/ha três anos depois, o que dá uma idéia da intensidade da decadência do setor
118
.
A partir de 2002, a queda na produção e na exportação foi ainda mais expressiva, em
conseqüência do efeito de furacões e do deslocamento de 60% da área cultivada com cana
para outras culturas e, ainda, do fechamento de 71 das 156 usinas, dentro de um programa de
reestruturação produtiva. Entretanto, não há sinais de que este programa conseguirá superar os
baixos níveis técnicos que vigoram atualmente em Cuba, que importando o produto no
mercado livre para garantir seus contratos de fornecimento.
119
O cenário de mais longo prazo da indústria açucareira cubana está ligado às
perspectivas políticas que se abrirão numa era pós-Fidel. Um cenário de transição abrupta, nos
mesmos moldes do fim da URSS, poderia levar a uma injeção de investimentos americanos a
partir da comunidade cubana da Flórida e restabelecer a capacidade produtiva da ilha, que
possui condições de solo e de clima favoráveis à cultura da cana. Este processo, entretanto,
além de condicional, levaria pelo menos uma década para gerar efeitos significativos no
mercado internacional.
O Brasil é o país que vai apresentar o melhor desempenho da produção e das
exportações nos anos recentes, seja em termos absolutos, seja em termos relativos. A partir de
1999, as exportações brasileiras vão superar as exportações brutas da União Européia,
tornando o Brasil o maior fornecedor mundial de açúcar. Seguindo o movimento já apontado
117
POLLITT, B. H. “The Cuban Sugar Economy : Collapse, Reform and Prospects for Recovery” in Journal of
Latin American Studies, Cambridge University Press, Cambridge, UK, vol. 29, Part I, fevereiro 1997, pág. 174.
118
Idem, págs. 181 e 186.
119
FAS-USDA. op.cit., pág. 12.
84
anteriormente de crescimento mais acelerado do consumo no mundo em desenvolvimento, as
exportações brasileiras cresceram nos mercados da Europa Oriental, da África e da Ásia,
tendo inclusive aumentado a parcela do açúcar já refinado no total das exportações em
comparação com as décadas anteriores
120
. Além disto, durante o período 2000-2004, a Rússia
representou em média 30% do total exportado pelo Brasil, que ocupou assim um mercado que
durante muito tempo foi de Cuba.
A expansão da produção brasileira de açúcar no período recente foi extremamente
elevada (120% e aumento no período 1994 a 2004), resultado tanto da expansão da área de
cana como, principalmente, do aumento da produtividade agrícola, que cresceu 11% nesse
período. Além disto, o aumento mais moderado da produção de álcool, que só nos últimos
dois anos apresentou aquecimento na demanda, fez com que mais cana pudesse ser
direcionada à produção de açúcar. Este, aliás, foi um movimento presente em toda a década
de 1990, com o fechamento de algumas destilarias autônomas (produtoras exclusivamente de
álcool) e a transformação de várias delas em usinas de açúcar e álcool. Tal movimento foi
beneficiado não só pela demanda externa de açúcar, mas também pela desregulamentação do
setor com o fim do I.A.A.
A partir da metade da década de 1990, a exportação volta a representar mais de 40%
da produção total, retomando o patamar de 1972-73 antes do lançamento do Proálcool. Os
mecanismos de comercialização da produção brasileira passaram por mudanças qualitativas
em função da extinção do IAA, mudanças estas que influíram nas disputas regionais, na
concorrência capitalista intra-setor e na propriedade do capital
121
, o que pode ser um dos
fatores (ainda que não o principal) da participação mais agressiva do Brasil no mercado
internacional do açúcar.
A Tailândia, apesar de ser um grande exportador e um produtor dos mais
competitivos, mantém mecanismos de controle da produção pelo Estado, que determina a
produção para o mercado interno (Quota A, de açúcar branco), para a cobertura dos contratos
de exportação a longo prazo (Quota B, de açúcar bruto) e para exportação no mercado livre
(Quota C, dos dois tipos de açúcar), priorizadas nesta ordem, além do controle dos preços da
120
No período 2000-2004 o açúcar refinado correspondeu a 37% em média do total exportado, principalmente
para países árabes e africanos.
121
É a partir deste período que aparecem as primeiras incursões do capital estrangeiro no setor, o que já era
normal há muito tempo nos outros setores dinâmicos da agroindústria.
85
cana pago pelas usinas e da venda do açúcar no mercado interno
122
. Seu mercado interno vem
crescendo fortemente como resultado do dinamismo da economia tailandesa e conseqüente
elevação da renda da população. O controle governamental, entretanto, impede que
desequilíbrios entre a oferta e a demanda afetem o preço interno do açúcar.
Durante a década de 1990, a Tailândia expandiu fortemente sua produção e suas
exportações, que cresceram duas vezes mais rápido que o total mundial. Nos últimos dois
anos, entretanto, fatores climáticos reduziram a produção e as exportações, contribuindo para
o aumento dos preços internacionais no corrente ano. A Tailândia exporta fundamentalmente
para os países asiáticos, seja pela sua participação na ASEAN, que lhe permite preferências
tarifárias, seja pelo aproveitamento da vantagem geográfica sobre o açúcar australiano ou de
outras praças (Indonésia, Japão e Malásia são seus principais clientes).
As perspectivas para o futuro são de recuperação e de expansão, tanto da produção
quanto das exportações. Na Tailândia a cana é cultivada por pequenos agricultores (eram
cerca de 110 mil no fim dos anos 1990), com um custo de produção baixo em relação à média
mundial. Embora os rendimentos venham crescendo expressivamente nos últimos anos (em
média 2,1% ao ano), ainda existe muito espaço para melhoria na produtividade, com a
introdução de novas variedades e tratos culturais, além de existirem áreas potenciais para
expansão da cultura
123
. Não é por acaso que a Tailândia vem lutando, como membro do
Grupo de Cairns, pela liberalização do comércio agrícola, devendo fortalecer sua posição de
um dos principais fornecedores mundiais de açúcar.
A Austrália é hoje o terceiro exportador mundial de açúcar, atrás apenas do Brasil e da
UE, posição assumida após a decadência do setor em Cuba e dos problemas climáticos da
Tailândia. Seu setor produtivo é muito bem estruturado, com custos de produção entre os mais
baixos do mundo, e vem mantendo uma posição relativa constante há mais de 30 anos, com
sua produção representando pouco menos de 4% do total mundial e suas exportações pouco
mais de 9%. Conforme podemos notar nos Quadros 3.5 e 3.6, o setor açucareiro da Austrália é
fortemente voltado ao mercado externo, com cerca de 80% de sua produção, situação que
deve inclusive ser aprofundada no futuro. Como país de alta renda, seu consumo per capita de
açúcar reduziu-se em 23% ao longo dos últimos 30 anos, acompanhando as mudanças na dieta
122
FAO – CORPORATE DOCUMENT DEPOSITORY. “FIJI/FAO Asia Pacific Sugar Conference”, Ilhas Fiji,
1997, in www.fao.org/documents, visitado em 08/02/2006, pág. 26 .
123
idem, pág. 25 .
86
base dos demais países desenvolvidos (sem, contudo, transferir este consumo para outros
adoçantes calóricos, que possuem uma participação pequena no consumo australiano).
A produção australiana, quase toda concentrada no norte do país (no estado de
Queensland), iniciou-se em meados do século XIX e, a exemplo de outros países, passou a ser
regulada pelo Estado a partir de 1915 com proteções tarifárias, controle de preços e de
produção. Já na década seguinte a Austrália se tornou um exportador líquido de açúcar, sendo
beneficiada mais adiante com os acordos de preferência entre os países do Commonwealth.
Os mecanismos de intervenção perduraram até 1991 quando o setor passou a funcionar sob
regras de mercado, restando apenas a tarifa de importação de 15% que foi “zerada” em
1997.
124
Gráfico 3.8 : Evolução do Rendimento Agrícola na Austrália (ton/ha)
Fonte : FAOSTAT (2005)
A cana-de-açúcar é cultivada predominantemente em pequenas unidades, menores que
100 hectares, altamente mecanizadas e produtivas, e com 40% da área cultivada irrigada.
Conforme podemos observar no Gráfico 3.8 , a produtividade agrícola tem apresentado uma
tendência crescente nas últimas décadas e um dos rendimentos médios mais altos do mundo.
Esta estrutura agrária, diferente dos demais grandes exportadores, traz dois efeitos
contraditórios sobre a manutenção e a expansão da produção : de um lado, com pequenos
agricultores capitalizados e com alto nível de tecnicização, a difusão de novas tecnologias é
124
idem, págs. 5 e 7 .
Austrália - Rendimento Agrícola
70,0
80,0
90,0
100,0
1.980 1.985 1.990 1.995 2.000 2.005
toneladas / hectare
Média 5
anos
Tendência
87
rápida e permite que ganhos de produtividade tenham reflexo no custo médio também numa
velocidade acelerada ; por outro lado, a produção atomizada torna a decisão de plantar cana-
de-açúcar ou outras culturas mais fácil e rápida, o que deixa a indústria processadora menos
imune aos movimentos do preço internacional. No novo ambiente de preços liberalizados a
produção australiana de açúcar e de cana passou, mais que em quaisquer outros grandes
produtores, a ser fortemente influenciada pelos preços internacionais do açúcar e pela
flutuação cambial entre o dólar americano e a moeda local. Ainda que a partir de 2001 a
Queensland Sugar Ltd., que comercializa 95% da produção australiana de açúcar, tenha criado
um sistema de contratos futuros que envolve tanto os agricultores quanto as usinas, este
mecanismo serve apenas para proteger os produtores das oscilações a curto e a médio prazo,
mas não reverte tendências futuras de investimento em novos plantios.
125
No momento atual, de forte aumento nos preços devido à baixa nos estoques mundiais,
a Austrália deve expandir sua produção, aproveitando principalmente os problemas com a
produção tailandesa, cujos mercados podem ser abastecidos com vantagens logísticas sobre a
produção das Américas ou mesmo da África do Sul.
A Guatemala é hoje o quinto maior exportador de açúcar, posição que assumiu na
corrente década com a redução das vendas da África do Sul, conforme podemos observar no
Gráfico 3.9 . Tanto produção quanto exportações vêm crescendo de forma sustentada,
principalmente durante a década de 1990, quando ambas mais que duplicaram. Esse
desempenho é devido principalmente ao fato de a Guatemala produzir açúcar a um dos custos
mais baixos do mundo, equivalente ao custo da região centro-sul do Brasil
126
. Como
Austrália e Cuba, a produção guatemalteca é fortemente voltada à exportação, com cerca de
70% do total produzido. A quota americana para a Guatemala dentro da TRQ é de 50 mil
toneladas, muito pouco, se considerarmos o total hoje produzido ; isto significa que é o
mercado livre que garante o dinamismo de sua produção. Apesar de sua competitividade,
existem mecanismos de controle do setor que alocam a produção, distribuem a quota do
mercado americano e controlam os preços internos.
O baixo custo de produção da Guatemala é fruto não só das condições naturais, mas
também da incorporação de técnicas adequadas, sendo hoje 40% da área cultivada coberta por
irrigação. Conforme podemos observar no Gráfico 3.11, seu rendimento em quilos de açúcar
por hectare vem crescendo consistentemente, tanto pelos rendimentos na área agrícola (dos
125
FAS-USDA. op.cit., págs. 10 e 11.
126
MITCHELL, D.O. op.cit., pág. 144 .
88
maiores do mundo) quanto pela extração de açúcar da cana. Embora a Guatemala ainda não
seja um produtor relevante de etanol a partir da cana, 6 das 14 usinas de açúcar produzem
energia elétrica suficiente para abastecer 20% do consumo nacional. A área hoje ocupada pela
cana-de-açúcar, de 170 mil hectares, corresponde à metade do potencial do país, o que o
coloca com boas perspectivas de aproveitar os níveis de preço atuais e continuar aumentando
sua participação no comércio internacional.
127
Gráfico 3.9 : Exportações de Açúcar África do Sul, Colômbia e Guatemala (mil ton abe)
Fonte : FAOSTAT(2005) até 2002 ; ERS/USDA (2006) de 2003 em diante
Colômbia e África do Sul são os dois únicos países deste grupo que exportam menos
da metade de sua produção, tendo em vista o crescimento de seus mercados internos mesmo
com diminuição do consumo per capita de açúcar e de outros adoçantes calóricos. A
Colômbia é um grande consumidor e produtor de outros tipos de açúcar de cana (rapadura,
melaços etc.) que, em termos de açúcar equivalente, representam uma quantidade adicional de
70% do volume de açúcar centrifugado apresentado no Quadro 3.6. Os dois países possuem
mecanismos de controle e proteção da produção e do mercado interno, que envolvem
determinação de preços da cana e do açúcar, tarifas de importação, fixação de quantidades
127
FAS-USDA. op.cit., págs. 14 .
Exportações
-
400
800
1.200
1.600
1.990 1.994 1.998 2.002 2.006
África do
Sul
Colômbia
Guatemala
89
para exportação
128
e, no caso da Colômbia, a manutenção de um fundo de estabilização de
preços para suportar a indústria em momentos de preços internacionais não compensadores
129
.
Gráfico 3.10 : Produção de Açúcar África do Sul, Colômbia e Guatemala (mil ton abe)
Fonte : FAOSTAT(2005) até 2002 ; ERS/USDA (2006) de 2003 em diante
Gráfico 3.11 : Rendimento Global da África do Sul, Colômbia e Guatemala em kg/ha
Fonte : FAOSTAT (2005)
Nota : * O rendimento da Colômbia inclui outros tipos de açúcar não-centrifugados.
128
SOUTH AFRICA SUGAR ASSOCIATION. South African Sugar Industry Directory. Mount Edgecombe,
Kwa-Zulu Natal, África do Sul, 2005, in www.sugar.org.za, visitado em 14/02/2006, pág. 20.
129
FAS-USDA. op.cit., págs. 13 .
Produção
800
1.200
1.600
2.000
2.400
2.800
3.200
1.990 1.994 1.998 2.002 2.006
África do
Sul
Colômbia
Guatemala
Rendimento Global
5.500
6.500
7.500
8.500
9.500
10.500
1.985 1.987 1.989 1.991 1.993 1.995 1.997 1.999 2.001 2.003
África do Sul
Colômbia *
Guatemala
90
Conforme podemos notar no Gráfico 3.9, os dois países apresentaram crescimento em
suas exportações nos últimos quinze anos, ainda que com irregularidades e com perspectiva
de redução na safra corrente. No caso da Colômbia, as irregularidades acompanharam as
variações na produção, sendo exportado o excedente do consumo interno. Já no caso da
África do Sul estes movimentos foram mais acentuados em virtude de problemas mais sérios
afetando sua produção (entre eles, períodos prolongados de seca), que se refletiram em uma
queda drástica nos rendimentos em açúcar em meados da década de 1990, como vemos no
Gráfico 3.11. De todo modo, estes dois países devem continuar mantendo uma posição
importante no fornecimento mundial, sem, contudo, crescer substancialmente a curto prazo.
As perspectivas para o conjunto destes sete exportadores, mesmo sem termos clareza
sobre como vai evoluir a economia cubana no futuro próximo, é de ampliação de sua presença
no mercado mundial, pela sua capacidade de responder rapidamente à atual conjuntura
favorável de preços e por produzir a custos baixos. Todos estes países, com exceção de Cuba,
fazem parte do “Grupo de Cairns”, e todos, com exceção da Austrália, fazem parte do “G-20”,
duas articulações que vêm propondo maior acesso aos mercados para os produtos agrícolas e
agroindustriais e redução/supressão das políticas de suporte interno aos produtores agrícolas.
Embora não devam acontecer mudanças abruptas e substanciais no comércio mundial
de açúcar que, como vimos ao longo deste texto, é regulado e controlado pelos Estados
Nacionais desde sua formação no século XVI, nos últimos dez anos a participação do
comércio internacional no abastecimento de todos os tipos de adoçantes calóricos voltou a
aumentar, depois ter caído desde os anos 1970 com o aumento da produção interna de açúcar
de beterraba e de adoçantes de milho e outros cereais por muitos países. Esse aumento foi
resultado da dificuldade crescente de manutenção de setores agrícolas e agroindustriais
ineficientes, mais até que resultado de pressões por maior liberalização do comércio e acesso
a mercados (a Rússia é o principal exemplo deste processo). O Quadro 3.5 mostra que esse
grupo de sete países não só conseguiu aproveitar o aumento no comércio internacional do
setor como logrou aumentar sua parcela neste comércio, em que o preço foi a variável
fundamental que conduziu estes processos.
3.2. Mercado e Produção de Álcool
Produzido em bebidas desde os primórdios da civilização, seja a partir do açúcar de
frutas, seja do amido de cereais, o álcool ou etanol é produzido, hoje, em praticamente todo o
91
globo, já que não exige tecnologia inacessível e pode ser derivado de uma grande variedade
de matérias primas. Sua produção e consumo como bem intermediário iniciou-se na indústria
farmacêutica e de cosméticos, passando em seguida a ser usado em larga escala como
solvente na indústria química, entre outros usos. O etanol chamado de sintético é produzido a
partir do petróleo, do gás natural ou do carvão, e sua composição é quimicamente idêntica à
do etanol de origem agrícola, obtido pela fermentação da sacarose extraída diretamente (caso
da cana e da beterraba) de culturas agrícolas ou obtida indiretamente de outras matérias
primas (caso do milho, da mandioca, da celulose e de outras frutas e grãos). Em 2003, menos
de 5% da produção mundial de etanol era sintético, enquanto que o restante era derivado de
matérias primas agrícolas
130
.
A produção mundial de etanol para uso combustível teve dois eventos marcantes,
ambos no continente americano. A partir de 1975, o Brasil iniciou um programa em larga
escala para produção de álcool anidro para misturar à gasolina, ampliando o programa em
1979 com a produção de álcool hidratado, fazendo com que, já na década de 1980, o uso do
produto como combustível superasse todos seus demais usos. Como já vimos no capítulo 2, a
superprodução de açúcar aliada a problemas no balanço de pagamentos em razão dos
aumentos no preço do petróleo foram as razões que desencadearam esta produção. O outro
evento foi, na esteira do Clean Air Act de 1990, a criação de um mercado cativo para
substâncias oxigenadas no mercado dos USA, já que este dispositivo legal determinou o fim
da adição de chumbo à gasolina automotiva. A mistura de álcool à gasolina, uma das
alternativas para o fim do chumbo, começou a impulsionar a produção americana que,
diferentemente da brasileira, usa o milho como matéria-prima básica. Entretanto, este
consumo não cresceu no mesmo ritmo que o verificado no Brasil, não porque o programa
americano fosse menos ambicioso, mas em virtude da preferência por outro oxigenado mais
barato, o MTBE derivado do petróleo, que então apresentava o mesmo efeito nas emissões e
no desempenho dos veículos. No início deste século, a comprovação de que resíduos do
MTBE estavam poluindo os mananciais fez com que vários estados americanos, entre eles a
Califórnia, que é o maior consumidor de combustíveis automotivos, banissem este produto,
fazendo a demanda de álcool disparar.
131
Incentivos fiscais federais e de alguns estados
levaram a produção e o consumo atuais dos USA para níveis iguais aos verificados no Brasil,
130
BERG, C. World Fuel Ethanol Analysis and Outlook. F.O. Licht, Ratzeburg, Alemanha, 2004, pág. 2.
131
Idem, pág. 14 .
92
em torno de 14 bilhões de litros cada e representando 90% do consumo mundial de álcool
combustível.
Conforme podemos observar no Gráfico 3.12, a produção americana ultrapassou
aquela do Brasil já a partir de 2006, por causa do aumento no consumo interno pela maior
difusão do uso da mistura obrigatória e do aumento na produção de automóveis flex-fuel na
economia americana. Embora as projeções de BERG subestimem a produção brasileira, tanto
por não considerar o crescimento que vem sendo observado nos dois últimos anos tanto no
consumo interno quanto nas exportações, ela reforça para os próximos anos o cenário de uma
produção fundamentalmente dividida entre estes os dois países, com um avanço ainda
pequeno da produção em outras partes do globo.
Gráfico 3.12 : Produção Mundial de Álcool para Todos os Fins
-
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
40,0
1.990 1.994 1.998 2.002 2.006
bilhões litros/ano
Total
Brasil
EUA
Outros
Países
Fonte : FAOSTAT (2005), ÚNICA (2006) e RFA (2006)
Notas : (1) 2006 estimado
Os USA tinham, no início do ano de 2006, um parque industrial instalado de 95
destilarias com uma capacidade total de produzir 16,2 bilhões de litros de álcool por ano,
quase todo ele utilizando o milho como matéria-prima. Neste mesmo período, encontrava-se
em construção (em novas unidades e ampliação das existentes) uma capacidade adicional de
93
6,9 bilhões de litros
132
(equivalente a 42% de aumento), o que reflete o otimismo dos
produtores com o mercado e com a continuidade da política de proteção à produção interna.
Embora o debate atual em torno da ampliação da substituição do petróleo por
biocombustíveis, proposto no início do ano de 2007 pela Administração Bush, esteja pautado
em expectativas de utilização de fibras celulósicas e de outras matérias primas para a
produção de álcool, ainda é o milho a alternativa real que se apresenta para os USA. Desta
forma, a evolução tão acelerada da produção interna deverá esbarrar nos preços desta matéria-
prima ao longo do horizonte que estamos estudando, o que sugere que devemos ser
conservadores nas projeções de aumento no consumo no capítulo 4.
O Brasil possuía em 2005 um parque produtor de 393 unidades voltadas à produção de
açúcar e álcool e cerca de 70.000 produtores de cana-de-açúcar
133
. Durante a safra 2005/6
produziu 15,8 bilhões de litros álcool, quase igualmente divididos entre álcool hidratado para
consumo direto e álcool anidro para mistura com a gasolina. Assistimos nestes últimos anos a
um grande movimento de reorganização do setor, com a entrada de capital estrangeiro na
produção, a formação de grupos de comercialização de açúcar e de álcool, fusões e
diversificação de produtos.
134
Estes movimentos tornaram o setor mais capacitado para
enfrentar a concorrência internacional e para desempenhar um papel relevante no desenho de
mercado internacional ampliado para o álcool combustível, caso ele venha a concretizar-se.
O mercado interno brasileiro ainda deve crescer mais rápido que o crescimento médio
da economia nos próximos anos, conforme será visto no capítulo 4, pelo crescimento da
participação dos veículos flex-fuel na frota total. Entretanto, a possibilidade de um
aquecimento sem antecedente na história do mercado internacional do álcool poderá fazer (e
deverá fazer, em nossa opinião) que os preços ao consumidor flutuem, podendo, em
determinadas fases, deslocar o consumo de álcool para o de gasolina naquele tipo de veículo.
Essa não é uma situação necessariamente negativa, visto que a tecnologia atual dos motores
não permite mais uma crise como a de inícios dos anos 1980, quando muitos consumidores
132
RFA. Ethanol Industry Outlook 2006. Renewable Fuels Association, Washington DC –
USA, fev 2006, in
www.ethenorfa.org
,
visitado em 28/02/2007, pág. 3.
133
PAULILLO, L.F. & MELLO, F.O.T. & VIAN, C.E.F. Análise da Competitividade das Cadeias
Agroindustriais : AGROENERGIA. Projeto IICA/MAPA, Ministério da Agricultura e Pecuária, Brasília – DF,
2006, (mimeo), pág. 40
134
VIAN, C.E.F. Agroindústria Canavieira : Estratégias Competitivas e Modernização. Editora Átomo,
Campinas-SP, 2003, pág. 183.
94
ficaram sem opção de abastecimento para seus veículos. Nas previsões futuras de consumo,
levamos esse fator em consideração, não imaginando um consumo de álcool superior a 50%
do consumo de combustíveis leves (ajustado pelo poder calorífico dos dois combustíveis).
O álcool ainda é produzido por um grande número de países, em geral para outros usos
que não combustível, por uma ampla variedade de matérias primas, e pode facilmente ser
produzido mesmo por aqueles que ainda não o produzam hoje. Todos os grandes exportadores
de açúcar que vimos na seção anterior são candidatos a ampliar agressivamente suas
produções no caso da existência de um mercado firme para o produto, seja interno, seja
externo. Alguns deles podem inclusive produzir, em um curto espaço de tempo, a um custo de
produção competitivo com os atuais preços da gasolina. Essa não é, entretanto, a situação da
maior parte dos produtores, inclusive dos americanos, que são hoje o maior produtor mundial.
Pelos dados do Quadro 3.7, o álcool combustível possui um custo de produção acima
daquele da gasolina (estimado com base nos preços médios de 2005) nos principais mercados,
com exceção do Brasil. Isto significa que sua utilização ainda está condicionada à
diferenciação no tratamento fiscal em razão de objetivos de política ambiental, agrícola, de
comércio exterior ou de segurança energética.
Quadro 3.7 : Custo do Álcool e da Gasolina (em US$ por litro)
REGIÃO ÁLCOOL
ÁLCOOL GASOLINA
Trigo Milho Beterraba Cana Equivalente
(1)
USA 0,545 0,289 0,399 0,384
Canadá 0,563 0,335 0,462 0,401
UE - 15 0,573 0,448 0,560 0,618 0,406
Polônia 0,530 0,337 0,546 0,465 0,392
Brasil 0,219 0,302 0,394
Fonte : Agência Internacional de Energia (2005)
Notas : (1) Relação de eficiência gasolina / álcool de 1 / 0,725, calculada pelo autor.
O movimento dos preços do petróleo nas últimas décadas já levou o preço do barril a
um patamar no qual o álcool para fins combustíveis seria competitivo em todos os casos
analisados ; isto aconteceu logo após a revolução iraniana, conforme podemos observar no
Gráfico 3.13 . Entretanto, a maior parte dos analistas não acredita que o mercado possa voltar
a estes patamares no futuro próximo, mantendo a não competitividade do álcool como
95
substituto do petróleo sem mecanismos diretos de suporte. O mercado do petróleo, a despeito
de seu caráter estratégico para a economia mundial, possui uma dinâmica de preços
semelhante a outras commodities : uma elevação de preços é respondida com medidas de
racionalização do consumo, substituição por fontes alternativas e com aumento dos
investimentos em pesquisa e produção, uma vez que reservas marginais passam a ter
viabilidade econômica e se somam às reservas provadas. De 1970 a 2000, as reservas
comerciais de petróleo, segundo a maioria das estimativas, aumentaram entre 10 e 20% (para
um total de pouco mais de 2 trilhões de barris) a despeito do aumento no consumo de
derivados e de todos os cenários catastrofistas do fim da era do petróleo.
135
Como já
apontamos no capítulo 1, as reservas de sand oil e heavy oil do Canadá e da Venezuela,
respectivamente, representam um potencial maior que aquelas do Oriente Médio e começam a
ser viáveis economicamente com preços médios do petróleo a partir de U$ 50,00.
Gráfico 3.13 : Evolução do Preço do Petróleo nos Últimos 40 anos
Fonte : BP Statiscal Review of World Energy
Desta forma, podemos supor que o álcool combustível, da mesma forma que os
demais biocombustíveis, deve manter um papel complementar na matriz energética e de
combustíveis líquidos das principais regiões do globo nas próximas décadas, com sua
135
GREENE, D.E. & HPSON, J.L. op. cit. , pág. 2 . “Indeed, as it has been said, the oil age may not end for lack
of oil any more than the Stone Age ended for lack of stones.”
Preço do Barril de Petróleo (em US$ de 2005)
-
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
70,00
80,00
90,00
1965 1975 1985 1995 2005
$ 2005
Média
96
demanda sendo gerada principalmente por razões ambientais e de política de apoio à produção
rural. No Brasil, que é o país do mundo que mais avançou em matéria de utilização de
biocombustíveis, com mais de 30 anos de uso intensivo, o álcool representou 13,2% do
consumo de energia do setor de transporte rodoviário no ano de 2003.
136
Até poucos anos atrás o comércio internacional de álcool foi dominado por suas
aplicações industriais, dado que eram poucos os países que utilizavam este produto como
combustível e que os dois maiores consumidores (Brasil e Estados Unidos) produziam para
suas necessidades, importando eventualmente para suprir faltas temporárias de oferta interna.
Este panorama mudou a partir de 2003, iniciando-se um crescimento expressivo deste
mercado ainda que muito longe de seu potencial diante da quantidade de países e regiões que
vêm implementando ou discutindo incentivos e/ou normas legais para o uso do álcool na
mistura com a gasolina. O quadro abaixo apresenta um resumo destas políticas.
Quadro 3.8 : Programas de Utilização de Etanol no Mundo
País / Região Programa
Brasil Exige entre 20% e 25% de mistura à gasolina.
Estados Unidos Percentual de até 10% em alguns estados.
União Européia Percentual de 2% de mistura até 2005, e de 5,75% em 2010.
Canadá Exige 5% de mistura, devendo aumentar para 7,5% em 2005 e 10% em
alguns estados.
Japão Instituiu 3% de mistura voluntária, devendo aumentar para 10% e torná-la
compulsória.
Índia Exige 5% de mistura, com o objetivo de chegar a um modelo similar ao do
Brasil.
Colômbia Percentual de 10% em grandes cidades a partir de 2005.
Tailândia Exige 10% de mistura em Bangkok.
China Exige vários percentuais de mistura em várias províncias, chegando a 10%.
Venezuela Criou programa que vai exigir 5% de mistura.
Argentina Pretende implementar 5% de mistura nos próximos 5 anos.
Fonte : PAULILLO, L.F. et alli , 2002, pág. 27.
Dentre estes países, apenas a Venezuela e o Japão adotam políticas cuja
implementação visa exclusivamente ao uso do etanol, que deverá assim ser importado de
outros países produtores. Todos os demais aliam o incentivo ou a obrigatoriedade de
utilização do produto a uma política de incentivo e/ou suporte da produção local, seja na fase
136
PAULILLO, L.F. & MELLO, F.O.T. & VIAN, C.E.F. op.cit., pág. 49 .
97
agrícola, seja na fase industrial. Na União Européia em particular, a produção de
biocombustíveis vem cobrir o vácuo deixado pela mudança na política agrícola européia
(PAC), significando a mudança do eixo dos subsídios de produtos alimentícios (açúcar em
particular), contestados nas atuais negociações internacionais, para culturas energéticas.
Quaisquer que sejam as razões explicitadas ou não para o incentivo à utilização do
álcool como combustível - redução nas emissões de CO2, redução estratégica na dependência
do petróleo ou garantia de alternativas à produção agrícola interna - a expansão em larga
escala do mercado dependerá da assunção de novos subsídios e de barreiras comerciais,
algumas transferidas de mecanismos hoje incidentes sobre o açúcar e outros produtos, o que
nos faz supor que novas disputas surgirão no futuro sobre este mercado que agora está se
formando.
3.3. Conclusões
Tentamos mostrar neste capítulo foi que o mercado do açúcar e outros adoçantes e o
mercado do álcool deverão continuar sofrendo forte regulação no futuro previsível, pois são
muito poucos os países que hoje mantêm o mercado totalmente livre. Mesmo a Tailândia, um
grande exportador e produtor dos mais competitivos, utiliza-se de mecanismos disciplinadores
da produção e do comércio, não só no caso do álcool, mas também no do açúcar.
Algumas mudanças podem vir a ocorrer no mercado europeu, por razão de sua derrota
na disputa na OMC e pelo volume de subsídios que atingiu o setor açucareiro na PAC, e no
mercado americano, caso o aumento na demanda por milho para a produção de álcool possa
afetar o abastecimento de adoçantes para a indústria alimentícia. Nos dois casos, entretanto,
será a proteção à produção de álcool que criará espaço para a abertura do mercado de açúcar.
Vimos também que há hoje seis grandes exportadores com produção altamente
competitiva e capacitados, não obstante seus problemas pontuais e temporários, para aumentar
sua parcela no abastecimento mundial de açúcar e que podem vir a tornar-se também grandes
exportadores de álcool. A China e a Índia possuem um bom potencial de crescimento, mas
este potencial deverá ser canalizado para seus mercados internos em alta expansão.
Por fim, esperamos ter mostrado que o grande motor do mercado internacional de
álcool será a pressão ambiental em favor da redução no aquecimento global, aliada à pressão
dos setores rurais de várias regiões do globo por um mercado alternativo a suas produções
agrícolas. O pânico pelo esgotamento das reservas petrolíferas já se mostrou infundado no
98
passado e deverá se arrefecer á medida que os altos preços atuais induzam não somente a
redução no consumo, mas principalmente novos investimentos que removam os atuais
estrangulamentos da oferta.
99
Capítulo 4 : Cenários futuros para o açúcar e o álcool brasileiros
Neste capítulo pretendemos construir alguns cenários para o setor sucroalcooleiro
brasileiro, com base em variáveis qualitativas, e projetar a produção e o comércio de seus
produtos no mundo, bem como a participação da produção brasileira nestes totais. Como já
visto até agora neste trabalho, os cenários futuros são função de um conjunto de variáveis,
muitas delas relacionadas entre si, além de estratégias políticas e econômicas que envolvem
múltiplos atores, não existindo uma única força que, sozinha, possa determinar a evolução do
mercado. Assim, definimos o “comércio internacional do açúcar e do álcool produzidos no
Brasil” como um sistema, que sofre o efeito de muitas variáveis e a ação de muitos atores,
aspectos estes que tentaremos analisar para entender e prever seus movimentos em diferentes
situações.
Para trabalhar com este conjunto de variáveis e de atores utilizamos um conjunto de
ferramentas desenvolvido por Michel Godet no LIPSOR - Laboratório de Investigação em
Prospectiva, Estratégia e Organização
137
. Estas ferramentas constituem-se em algoritmos
simples, que se valem da multiplicação de matrizes, e que auxiliam na seleção de variáveis e
de atores em sistemas complexos, bem como na construção de cenários. Embora sejam
ferramentas voltadas para o planejamento estratégico, elas se mostraram úteis para a análise a
que nos propusemos neste trabalho, como apresentado no decorrer do capítulo.
4.1 Análise Estrutural das Variáveis Relevantes.
Para projetarmos os cenários futuros do setor, faz-se necessário compreender a ação
das variáveis que os influenciam, como também a relação de dependência entre estas mesmas
variáveis para que se possam captar os efeitos indiretos que cada uma delas provoca nas
demais. “A análise estrutural tem, precisamente, por objeto por à luz a estrutura das relações
137
GODET, M. Scenarios and Strategies : a Toolbox for Problem Solving. Librairie des Arts et Métiers,
LIPSOR – Laboratorie d’Investigation en Prospective Stratégie et Organisation, CNAM – Conservatoire
National des Arts e Métiers, Paris, France, 2004.
100
entre as variáveis qualitativas, sejam quantificáveis ou não, que caracterizam o sistema
estudado.”
138
Quadro 4.1 : Variáveis Condicionantes do Mercado de Açúcar e Álcool
V
A R I Á V E L
I
D E N T I F I C A Ç Ã O
D
E S C R I Ç Ã O
1
Taxa de crescimento da economia
mundial
TAXACRESC Projeção do crescimento da economia mundial para os
próximos 15 anos
2 Taxa de crescimento do comércio
mundial
TAXACOM Taxa de crescimento do comércio internacional nos próximos
15 anos
3 Disputa da hegemonia mundial HEGEMON Intensidade da disputa pela hegemonia entre nações e blocos
de nações (atuais e futuros)
4 Capacidade de atuação dos
Estados-nação
ESTADO Capacidade dos estados controlarem (ou promoverem) os
fluxos de capitais produtivos e financeiros ao redor do
mundo
5 Negociações multilaterais de
comércio
OMC Restrições às políticas nacionais de fomento e proteção em
função de limitações acordadas na OMC
6 Negociações de comércio com os
USA
ALCA Negociações para o acesso do açúcar e do álcool produzidos
no Brasil ao mercado americano
7 Negociações intra Mercosul MERCOSUL Negociações para o aprofundamento e ampliação do
Mercosul
8 Capacidade produtiva mundial de
açúcar e álcool
PRODMUNDO Capacidade produtiva em países exportadores concorrentes e
em grandes consumidores de açúcar e de álcool
9 Preço de substitutos do açúcar PREÇOSUB Preços internacionais de outros adoçantes calóricos
10 Preços do petróleo PREÇOPETRO Tendência dos preços médios do petróleo
11 Políticas de incentivo à produção
interna de biocombustíveis
PRODCOMB Apoio interno nos demais países à produção de
biocombustíveis
12 Política agrícola interna POLAGRI Política interna de crédito e suporte à produção agrícola
13 Política interna de combustíveis
líquidos
POLCOMB Regulação interna sobre uso de combustíveis líquidos
alternativos, incluindo índices de mistura de álcool,
distribuição e estocagem
14 Preço da terra agrícola PTERRA Preço de compra e de arrendamento das terras agrícolas aptas
para cultivo de cana
15 Custo de oportunidade de outras
culturas e pecuária
OUTCULT Atratividade de outras culturas e pecuária sobre o cultivo da
cana-de-açúcar
16 Desenvolvimento tecnológico do
cultivo da cana
TECCANA Melhorias tecnológicas no cultivo e na colheita da cana-de-
açúcar
17 Desenvolvimento tecnológico no
processamento industrial da cana
TECIND Melhorias tecnológicas no processamento da cana para a
produção de açúcar e de álcool
18 Infraestrutura de distribuição DISTRIB Investimentos públicos e privados para a distribuição de
açúcar e álcool : estradas, portos, dutos
19 Desenvolvimento do mercado de
trabalho agrícola
MERCTRAB Disponibilidade de mão-de-obra agrícola, especialmente para
o corte da cana, nas áreas tradicionais e de fronteira agrícola
20 Impactos e restrições ambientais MEIOAMB Restrições legais e políticas ao plantio de cana
21 Política agrária AGRARIA Impactos da política agrária (Reforma Agrária e Estatuto da
Lavoura Canavieira) na expansão do cultivo da cana
22 Crescimento do mercado de
outros produtos da cana
SUBPROD O crescimento do mercado para outros produtos do
processamento da cana (bagaço para revenda, energia
elétrica, rações, químicos etc) e venda de créditos de
carbono, reduzindo o preço final de seus produtos principais
23 Aumento no investimento direto
estrangeiro no setor
IDE Aumento na participação do capital estrangeiro no setor
sucroalcooleiro, associado ou não ao capital nacional
24 Internacionalização de grupos
nacionais
INTERNAC Internacionalização de grupos brasileiros, na produção e na
distribuição de açúcar e de álcool
25 Taxa de câmbio CÂMBIO Taxa de câmbio, conversão do real em dólar americano
26 Taxa de crescimento da economia
brasileira
CRESCBRAS Projeção da taxa de crescimento da economia brasileira para
os próximos 15 anos
138
GODET, M. Manual de Prospectiva Estratégica. Publicações Dom Quixote, Lisboa, Portugal, 2003, pág.
102.
101
Utilizando o programa MICMAC
139
, procuramos levantar as relações indiretas que
ocorrem entre as diversas variáveis levantadas como intervenientes no sistema, a fim de poder
reduzir o escopo da análise pela identificação das variáveis mais motrizes e mais dependentes,
segundo nossa avaliação (tomando como base a pesquisa bibliográfica e aproveitando
discussões de uma mesa de especialistas, da qual fiz parte, a propósito de projeto de avaliação
dos impactos da cultura de cana-de-açúcar sobre as florestas nativas
140
) do grau de relação
entre cada uma das variáveis levantadas.
O Quadro 4.1 apresenta a relação das variáveis que consideramos como as mais
relevantes para o futuro do mercado internacional do açúcar e do álcool produzido no Brasil,
algumas quantificáveis, mas que na sua essência representam variáveis qualitativas. O passo
seguinte da análise se constituiu na construção de uma matriz quadrada de todas estas
variáveis (nas linhas “i”e nas colunas “j”), preenchida com um valor representando a
influência da variável “i” na variável “j”. Dada a característica abrangente de muitas das
variáveis selecionadas, optamos por uma escala de valoração reduzida em que
141
:
Valor Grau de Influência
0 nenhum
1 baixo
2 alto
A soma dos valores atribuídos em cada linha irá determinar o grau de influência desta
variável sobre as demais, que chamamos de motricidade, enquanto que a soma dos valores de
cada coluna representará o grau de sua dependência das demais variáveis. Plotando os
valores obtidos para cada variável podemos visualizar um gráfico como o da Figura 4.1 em
que visualizamos melhor qual o grau de influência ou motricidade de uma variável sobre o
sistema e qual o grau de sua dependência. No quadrante superior-esquerdo estarão
representadas aquelas variáveis mais motrizes, pois têm uma grande influência sobre o
139
Matrice d’Impacts Croisés – Multipication Appliquée à um Classement, GODET, M. 2003.
140
As conclusões deste trabalho estão em ALVES, F. et alli, A Produção de Cenários da Expansão do Complexo
Agroindustrial neste Milênio. Trabalho elaborado para a World Wildlife Foundation – Brasil, Brasília-DF,
agosto-2006, mimeo, e as reuniões entre os especialistas se realizaram no primeiro semestre de 2006.
141
A matriz completa com os valores atribuídos a cada elemento
a
ij pode ser vista no Anexo I, pág 149.
102
resultado final e pouca dependência das demais. Estas variáveis constituem-se naquelas de
maior poder explicativo-preditivo do sistema estudado. As variáveis localizadas no quadrante
superior-direito, chamadas de variáveis de ligação, possuem alta influência, mas são também
resultado da influência de outras variáveis. Desta forma, podem ser variáveis importantes para
a compreensão do sistema, mas sua dependência de outras variáveis, que podem ser motrizes,
reduzem seu papel na análise. As variáveis do quadrante inferior-direito, chamadas de
variáveis de resultado, têm baixa influência sobre o resultado final e são altamente
dependentes de outras variáveis do sistema. Assim, devem ser características dos cenários
futuros, mais do que variáveis com alto poder explicativo. Por fim, temos as variáveis
localizadas no quadrante inferior-esquerdo que, por serem variáveis com baixa influência no
sistema e pouco dependentes das demais, podem ser excluídas da análise sem comprometer
seu resultado.
Figura 4.1 : Mapa Motricidade-Dependência
Influência
Variáveis Variáveis
Motrizes de Ligação
Variáveis Variáveis
Excluídas Resultado
Dependência
Fonte : GODET, M. 2003, pág.119
Utilizando o programa MICMAC com as variáveis e valores por nós definidos,
obtivemos o plano dos impactos diretos das variáveis entre si, observado na Figura 4.2 . No
103
quadrante superior-esquerdo, podemos notar que seis variáveis se caracterizam como
motrizes: ESTADO, PREÇOPETRO, TAXACRESC e, em menor medida, IDE, HEGEMON
e AGRÁRIA.
A capacidade dos Estados nacionais de controlar o fluxo de capitais financeiros e
produtivos aparece como a variável mais importante do sistema e, como vimos no capítulo 1,
sujeita a um comportamento incerto no futuro do sistema capitalista. Para a maior parte dos
autores tomados como apoio a este trabalho, esta capacidade deve se manter no horizonte de
análise, representando dois vetores de contenção da expansão da agroindústria brasileira : de
um lado, uma resistência (que imaginamos ser real, embora não intensa) à desnacionalização
do setor sucroalcooleiro do Brasil, o que diminui a taxa de investimento no setor ; de outro
lado, a resistência ao controle por empresas brasileiras das cadeias de distribuição nos
principais mercados (que deve ser forte), o que reduz a possibilidade de construção de um
sistema produtivo mundial de açúcar e de álcool com uma base produtiva predominantemente
localizada no Brasil e/ou na América do Sul.
Figura 4.2 : Mapa Motricidade-Dependência Direta para o Setor Sucroalcooleiro
do Brasil
Fonte : Gerada por MICMAC, dados do autor.
104
O preço do petróleo é outra variável motriz importante, pois vimos no capítulo 3 que o
maior direcionador para a expansão do setor é hoje a produção de combustíveis alternativos.
Para construção dos cenários de evolução para os próximos anos continuaremos a assumir a
hipótese de que o álcool e os demais combustíveis renováveis não terão influência importante
no preço do petróleo e sim uma relação de forte dependência de sua evolução.
Como vimos no capítulo 1, as projeções sobre a taxa de crescimento da economia
mundial, as quais deverão ser determinadas principalmente pelas economias em
desenvolvimento e menos desenvolvidas, impactam sobre o setor, principalmente pelo
crescimento no mercado de açúcar.
Dentre as demais variáveis classificadas como motrizes, a política agrária aparece
como uma variável de baixa dependência dentro do sistema e com moderado grau de
influência. Sua influência no sistema pode vir a ser importante na medida em que as disputas
intra-setor podem afetar não só o custo de produção (uma vez que o controle das fontes de
matéria-prima e a apropriação da renda fundiária foram características desse setor desde o
Proálcool), bem como afetar a disposição de grupos estrangeiros em investir na expansão do
setor, variável que também foi classificada como motriz. Já as disputas pela hegemonia
mundial terão reflexos sobre a expansão do setor, já que o acesso aos mercados e a evolução
dos acordos internacionais são fortemente condicionados pelo espaço que o Brasil pode ter
(sempre secundário pela nossa avaliação) dentro destas disputas.
Dentro do grupo das variáveis de ligação, que possuem influência importante no
sistema e são dependentes de outras variáveis, visualizamos três subgrupos que terão papéis
distintos em nossa análise de futuro.
No primeiro subgrupo se destaca a alta influência da formação da ALCA e das
políticas agrícolas internas na evolução do mercado internacional do açúcar e do álcool
brasileiros (com a produção interna de biocombustíveis acompanhando as políticas agrícolas
internas), e também sua alta dependência das demais variáveis do sistema. Analisando a rede
de dependência na Matriz Direta de Impactos
142
, vemos que somente a variável ALCA possui
uma dependência mais distribuída entre as demais variáveis do sistema, levando-nos a
selecionar esta variável para a análise final dos cenários. Já as outras duas possuem forte
dependência entre si e, também, com PREÇOPETRO (que é variável motriz), com ALCA e
OMC (que podem explicar sua evolução estando presentes na análise) e com PRODMUNDO
142
Anexo 1, pág 149.
105
e PTERRA, que são variáveis de resultado. Desta forma, vamos excluir estas variáveis por
entender que seus efeitos já estarão contemplados na análise final.
No segundo subgrupo, de variáveis com alta influência e dependência menor que as do
subgrupo anterior, iremos manter as variáveis política interna de combustíveis e OMC,
descartando da análise a taxa de crescimento do comércio internacional pela sua forte
dependência de TAXACRESC, HEGEMON E OMC, variáveis já contempladas.
O terceiro subgrupo é formado pelo desenvolvimento tecnológico do cultivo da cana e
pela taxa de crescimento da economia brasileira, ambas com influência e dependência
distribuídas pelas demais variáveis e que podem, eventualmente, ser componente importante
de algum dos cenários levantados.
As variáveis do quadrante inferior-direito terão seu comportamento apenas
acompanhado e, da mesma forma que o conjunto do quadrante inferior-esquerdo, não serão
consideradas como importantes para a análise do curto prazo.
O passo seguinte da análise estrutural pelo método MICMAC consiste na
multiplicação sucessiva da matriz de influência-dependência por ela mesma, de forma que se
perceba qual deverá ser o comportamento de cada variável a longo prazo.
143
Como a
multiplicação de matrizes é resultado da soma de cada produto de
a
ij com
a
ji (linhas x
colunas) , variáveis que possuem influência média com um grande número de outras variáveis
poderão assumir outra posição na matriz influência-dependência, representando seu papel no
sistema a longo prazo. A figura 4.3 apresenta o resultado após várias iterações feitas pelo
MICMAC, a partir da matriz original preenchida por nós.
O resultado obtido mostra uma relativa homogeneidade do sistema a longo prazo, com
pequenas alterações na posição de quase todas as variáveis. Dentre as variáveis classificadas
como relevantes para a análise, as que mais aumentam sua influência a longo prazo são
HEGEMON, PREÇOPETRO E ESTADO, dentre as variáveis motrizes, e OMC e POLAGRI
no grupo das variáveis de ligação. Embora a variável TECCANA mude sua posição para
dentro do quadrante superior-esquerdo, ela perde influência no sistema, o que nos leva a
mantê-la como variável secundária na análise.
O aspecto mais importante a ser captado da análise precedente é que o mercado
internacional do açúcar e do álcool apresenta sua evolução condicionada por variáveis que
estão fora do controle direto quer dos produtores quer do Estado brasileiros, ainda que
143
GODET, M. Manual de Prospectiva Estratégica. Publicações Dom Quixote, Lisboa, Portugal, 2003, pág
119.
106
existam espaços de influência dos primeiros, pela dimensão deste setor no Brasil e sua
elevada competitividade diante da concorrência, e de nossa diplomacia econômica, pela sua
capacidade de articular outros atores com objetivos parecidos.
Figura 4.3 : Mapa Motricidade-Dependência Indireta para o Setor Sucroalcooleiro do
Brasil
Fonte : Gerada por MICMAC, dados do autor.
4.2 Análise dos Principais Atores Envolvidos no Sistema
A partir do conjunto de variáveis destacado no item anterior que, com a possível
exceção da variável TAXACRESC, representam capacidades e/ou resultados do jogo político,
107
partimos para a análise das estratégias dos principais atores que desempenham um papel
relevante, utilizando-se do módulo Mactor, que trabalha com o mesmo algoritmo de
operações de matrizes.
“A análise do jogo dos atores desenvolve-se em seis etapas :
a) identificar os projetos e as motivações de cada ator, seus condicionalismos e meios de ação
(construir o quadro estratégias dos atores);
b) identificar os desafios estratégicos e os objetivos associados;
c) posicionar cada ator em cada objetivo e identificar as convergências e divergências;
d) hierarquizar os objetivos e recensear as táticas possíveis;
e) avaliar as relações de força e formular para cada ator recomendações estratégicas coerentes
com as suas prioridades de objetivos e com os seus meios;
f) pôr as questões-chave estratégicas do futuro, isto é, formular as hipóteses sobre as tendências,
os acontecimentos, as rupturas que vão caracterizar a evolução das relações de força entre
atores. É à volta destas questões-chave e das hipóteses sobre as respectivas respostas que se
elaborarão os cenários.”
144
Para simplificar a apresentação de nosso raciocínio, iniciamos pela análise das relações
de força entre os 16 atores selecionados para compor a análise
145
:
a) Organização Mundial do Comércio (OMC)
b) Governo dos USA (USA)
c) Governo da União Européia (UE)
d) Grupo dos Países em Desenvolvimento (G-20)
e) Países da Ásia, Pacífico e Caribe (ACP)
f) Governo da China (China)
g) Governo da Índia (India)
h) Organizações Ambientalistas Internacionais (ONG-I)
i) Indústria Automobilística Mundial (AUTO)
j) Mercosul (Msul)
k) Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP)
l) Governo da Rússia (Rússia)
m) União da Agroindústria Canavieira (UNICA)
144
GODET, M. 2003, pág. 141.
145
Durante a análise dos resultados foram feitas sucessivas “filtragens” de atores que apresentavam alta
correlação (pouca independência) entre si e que poderiam prejudicar a análise supervalorizando seu papel no
sistema. Este foi o caso, por exemplo, de juntar os Ministérios da Agricultura, do Meio Ambiente e das Relações
Exteriores em um único ator, Governo do Brasil, ainda que cada um deles atue de maneira particular no
problema analisado.
108
n) Governo do Brasil (BRASIL)
o) Grupos Estrangeiros com Negócios no Brasil (IDE)
p) Governo do Japão (JAPÃO)
Foi construída uma matriz quadrada com estes dezesseis atores nas linhas e nas
colunas e preenchida valorando-se a influência do ator “i” sobre o ator “j” com a escala
abaixo :
Valor Nível de Influência
0 nenhuma influência
1 pequena influência
2 média influência
3 forte influência
O preenchimento da matriz teve como pressuposto a influência de cada ator sobre os
demais, pensando-se exclusivamente no mercado atual e futuro de açúcar e de álcool e não
numa influência política ou econômica genérica. A título de exemplo, ao atribuirmos uma
influência nula do Governo dos USA sobre o Governo da Rússia, não estamos afirmando que
não existam outras questões sobre as quais algum tipo de influência possa existir, como no
caso de armamento nuclear, disputas no Oriente Médio e outras. A matriz completa das
relações de influência e dependência entre os atores (MDI) se encontra no Anexo II.
146
Operando-se a multiplicação da matriz de influência-dependência por ela mesma,
obtemos a matriz de influência direta e indireta (MDII), que capta não só a relação direta de
influência do ator “i” sobre o ator “j”, mas também a sua influência por intermédio de
terceiros atores. Esta matriz gerou o mapa da Figura 4.4, que posiciona os atores em cada
nível de influência e de dependência.
Neste mapa se sobressaem o Governo do Japão e a OPEP como atores que, apesar de
não exercerem influência forte ou média sobre nenhum dos outros atores, são influentes no
sistema tanto pela sua influência indireta por intermédio de um grande número de outros
atores quanto pela sua baixa dependência dos demais. O Japão é um importante importador no
mercado de açúcar e produtor de adoçantes calóricos. No que se refere ao álcool, além de
possuir uma das maiores indústrias automobilísticas, vem estruturando um programa de
utilização de combustíveis alternativos que pode torná-lo o principal importador a médio
prazo. Quanto à OPEP, em virtude da posição de que desfruta, não é afetada substancialmente
146
Anexo II, Mactor Report, págs. 157 (MDI) e 158 (MDII).
109
pelas políticas de substituição no horizonte em que trabalhamos, uma vez que os combustíveis
alternativos ainda serão complementares ao petróleo na matriz de combustíveis líquidos.
Figura 4.4 : Mapa Influência-Dependência Direta e Indireta dos Atores
Fonte : Gerada por Mactor, dados do autor.
Outro indicador importante calculado pelo Mactor é o coeficiente de competitividade
de cada ator, que pondera a influência direta e indireta do ator “i” (Ii) sobre a somatória da
influência total, ajustada pelo seu grau de dependência (Di) em relação aos demais, pela
fórmula
147
Ri = [ ( Ii – (MDII)ii ) / S ] x [ Ii / (Ii + Di) ]
onde S = Σi Ii = Σi Di
147
Os valores de Ii e Di para cada ator podem ser observados nas últimas coluna e linha, respectivamente, da
matriz MDII no Anexo II, pág 158.
110
e MDIIii = efeito retroação ( i → j → i )
A Figura 4.5, que apresenta estes indicadores normalizados, mostra a competitividade
dos dois atores. O fato de os dois não apresentarem fortes graus de dependência, como outros
atores mais influentes que eles, faz com que eles se apresentem como competitivos em nosso
sistema. As organizações ambientalistas a assumem uma posição parecida, já que sua pequena
influência é compensada por uma quase independência da ação dos demais atores.
Figura 4.5 : Competitividade dos Atores pela Influência Direta-Indireta
Fonte : Gerada por Mactor, dados do autor.
O quadrante superior direito da Figura 4.4 mostra os atores que possuem influência no
sistema, mas que estão sujeitos a um razoável grau de dependência da ação dos demais atores,
com a possível exceção da indústria automobilística que é favorecida por uma dependência
bem menor do que aquela dos demais atores. Por esta figura, vemos que o Governo do Brasil
possui uma razoável influência no sistema, ainda que menor do que aquela dos Governos dos
USA e da UE e da OMC. O histograma da competitividade direta e indireta mostra que ele é
111
um ator competitivo (se posicionando exatamente na média do conjunto dos atores) mesmo
sofrendo da dependência de muitos outros atores.
O passo seguinte da análise foi selecionar um conjunto de objetivos, procurando
manter o máximo possível a independência entre eles, e preencher uma matriz (2MAO, que
pode ser vista na parte central da Figura 4.6) que relaciona a posição de cada ator “i” com
cada objetivo “j”. Esta operação vai permitir uma reavaliação do jogo dos atores, pois permite
incorporar na análise as convergências e divergências entre cada um, abrindo a possibilidade
de alianças explícitas ou não entre um subconjunto de atores. Optamos por não valorar a
intensidade da posição, mas apenas registrar se o ator age favoravelmente ao objetivo “j” ( 1 )
, se assume uma posição neutra ou é indiferente ( 0 ), ou se age contrariamente ( -1 )
148
. Os
objetivos selecionados, com sua descrição e nomenclatura atribuída, foram :
a) Redução dos Subsídios (REDSUBSID) : Reduzir os subsídios à exportação e à produção
interna de bens, especialmente agrícolas.
b) Segurança Energética (SEGENERGIA) : Garantir o abastecimento de combustíveis
líquidos.
c) Proteção à Produção Interna (PROTPROD) : Proteger a produção agrícola interna de seus
país ou região, bem como a produção de açúcar, de adoçantes artificiais e de álcool.
d) Preferências Tarifárias (PREFTARIF) : Garantir tratamento diferenciado nos mercados da
União Européia e dos USA.
e) Redução da Poluição Atmosférica (POLUIÇAOAR) : Reduzir a emissão de CO2 por
veículos automotores.
f) Proteção das Florestas (FLORESTA) : Reduzir a taxa de desmatamento de florestas nativas.
g) Sustentar Preços do Petróleo (PREÇOPETRO) : Sustentar os preços do petróleo e seu
mercado.
h) Sustentar Preços do Açúcar (PREÇOAÇUC) : Sustentar preços do açúcar através do
controle da produção e de quotas de importação.
i) Redução das Barreiras ao Comércio Bens Agrícolas (LIBAGRI) : Reduzir barreiras ao
comércio Bens Agrícolas, aumentando o acesso aos mercados dos países mais competitivos.
j) Liberalização do Fluxo de Capitais (LIBCAP) : Liberalizar a entrada de capitais
estrangeiros na produção e na comercialização de açúcar e de álcool.
148
A matriz 2MAO pode ser vista no Anexo II, pág. 162
112
Nas três linhas finais da matriz 1MAO, na Figura 4.6, observamos a somatória dos
atores que agem a favor e contra cada um dos objetivos, enquanto que na última coluna vemos
o número de posições ativas que cada ator assume com relação aos objetivos.
Figura 4.6 : Matriz de Posicionamento Ator-Objetivo
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
Absolute sum
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of agreements
Number of disagreements
Number of positions
1 0 -1 0 0 0 -1 -1 1 1 6
-1 1 1 1 1 1 0 1 -1 1 9
-1 1 1 1 1 1 -1 1 -1 1 10
1 1 0 0 0 -1 -1 1 0 -1 6
-1 0 1 1 0 -1 0 0 -1 0 5
0 1 1 0 -1 0 -1 0 0 0 4
0 0 1 1 -1 -1 -1 0 -1 0 6
0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 3
0 1 0 0 1 0 -1 0 0 1 4
1 1 -1 -1 0 -1 0 1 1 -1 8
0 1 0 0 -1 0 1 0 0 0 3
0 1 0 0 0 -1 1 -1 -1 -1 6
1 1 -1 -1 1 0 1 1 1 0 8
1 1 -1 -1 1 0 -1 1 1 0 8
0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 4
-1 1 1 0 1 0 -1 0 -1 1 7
5 12 7 4 7 3 3 7 5 6
-4 0 -4 -3 -3 -5 -8 -2 -6 -3
9 12 11 7 10 8 11 9 11 9
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
1MAO
Fonte : Gerada por Mactor, dados do autor
.
Duas primeiras observações importantes surgem da leitura da matriz. Do lado dos
objetivos, a segurança energética aparece como um objetivo perseguido pela maior parte dos
atores, sem oposição de nenhum deles. Embora este seja um objetivo genérico (o que reduz o
aparecimento de contestações), ele mostra um campo de convergência a ser trabalhado pelos
atores que buscam ampliar a participação da produção brasileira no comércio mundial,
notadamente o Governo do Brasil e a ÚNICA. Outro ponto importante é que a sustentação
dos preços do petróleo é o objetivo que gera o maior número de divergências, o que permite
113
inferir que a segurança energética está associada a menores preços do petróleo e/ou a
combustíveis alternativos. Do lado dos atores, é importante salientar que as organizações
ambientalistas e a OPEP, embora sejam atores fortes em sua relação com os demais, possuem
baixo envolvimento com o rol de objetivos levantados, o que reduz seu papel na análise aos
desdobramentos de sua ação sobre um foco estreitado de objetivos.
A análise dos objetivos pode ser melhorada com a multiplicação da matriz atores-
objetivos pelo grau de competitividade de cada ator ( Ri ) calculado anteriormente, o que irá
ponderar a posição de um ator em relação a um objetivo pela sua capacidade política em face
dos demais. A matriz resultante pode ser vista no Anexo II, e apresentamos abaixo o
histograma de mobilização dos atores para cada objetivo, que permite uma melhor
visualização dos resultados obtidos.
Figura 4.7 : Mobilização dos Atores Ponderada pela Competitividade
Fonte : Gerada por Mactor, dados do autor.
Reforça-se aqui a constatação de que a segurança energética deve assumir um papel de
convergência nas ações políticas dos atores, devendo ser seguida por uma forte pressão
ambiental pela redução das emissões de CO2, apontando para um cenário favorável à
ampliação do mercado para fontes alternativas de energia. De outro lado, a sustentação dos
preços do petróleo encontra forte oposição, ainda que defendida por atores fortes.
Outra característica geral que se pode inferir deste quadro é a ampliação da produção,
quer de açúcar quer de álcool combustível, que deverá ser provavelmente marcada pelo
114
protecionismo, pela maior oposição à redução nos subsídios e à liberalização do comércio de
produtos agrícolas, bem como pelo forte apoio a políticas de proteção à produção local e
sustentação dos preços do açúcar.
A partir das convergências e divergências de cada par de atores em relação a cada
objetivo, o Mactor constrói matrizes de convergência (CAA) e de divergência (DAA), com as
quais se produz um mapa das distâncias entre os atores com relação a objetivos, que vemos na
Figura 4.8 .
Figura 4.8 : Mapa das Distâncias entre os Atores
Fonte : Gerada por Mactor, dados do autor
.
A leitura deste mapa confirma algumas hipóteses iniciais, mas traz informações novas.
Como já era esperado, os Governos dos USA, da UE e do Japão possuem muita proximidade,
o que aponta para alianças tácitas ou não nas discussões sobre o futuro do setor. As posições
das organizações ambientalistas e da indústria automobilística se encontram próximas
115
daqueles três atores, o que pode ser explicado pelo fato de esses países/regiões já terem
assumido agendas ambientais por causa da própria pressão destas organizações e pela forte
dependência das políticas de Estado, no caso da indústria automobilística.
A informação nova do mapa das distâncias foi que o Governo do Brasil e a ÚNICA
(cuja proximidade já era esperada) se encontram distantes tanto do Mercosul como do G-20, o
que indica que as disputas nem sempre se darão mediante uma aliança natural (e produtiva)
com estes atores, mas, muitas vezes, pela sua ação solitária. Nota-se uma proximidade muito
maior com os objetivos da OMC, fazendo supor que este será o aliado natural dos produtores
brasileiros de açúcar e de álcool.
4.3 Análise do Espectro de Cenários Possíveis
Com base na análise das variáveis motrizes e de ligação, feita no item 4.1, passamos a
construir alguns cenários alternativos, continuando a produzir uma redução no número de
variáveis àquelas mais influentes e de maior poder de explicação sobre o mercado
internacional do açúcar e do álcool produzidos no Brasil. Este processo foi feito parte
mentalmente, parte com o auxílio do módulo Morphol (Análise Morfológica).
Numa primeira tentativa, levantamos 9 (nove) variáveis, discriminadas abaixo, a partir
das quais assumimos 2 ou 3 hipóteses de comportamento para cada uma delas.
a) Taxa de Crescimento da Economia Mundial (TAXACRESC)
b) Disputas e Cenários da Hegemonia Mundial (HEGEMON)
c) Capacidade de Intervenção dos Estados Nacionais e Políticas Agrícolas Internas
(ESTAGRI)
d) Preço do Petróleo (PREÇOPETRO)
e) ALCA e/ou acordos com os USA (ALCA)
f) Acordos multilaterais no âmbito da OMC (OMC)
g) Políticas de utilização de combustíveis alternativos por razões ambientais, econômicas e
políticas (POLCOMB)
h) Competitividade do álcool em função da tecnologia e do preço da terra
(COMPETITIVIDADE)
i) Produção de açúcar e de álcool nos demais grandes exportadores (PRODMUNDO)
Dois problemas, tanto operacionais quanto de encadeamento lógico, surgiram desta
primeira aproximação. O primeiro foi a geração de mais de 11 mil cenários alternativos que,
mesmo depois de excluídas as combinações incompatíveis (tais como uma alta taxa de
crescimento da economia mundial com altos preços do petróleo num mesmo cenário), ainda
116
assim mantinham cinco mil cenários possíveis e um número ainda grande de cenários com
probabilidade razoável, o que tornava difícil o ordenamento de um leque de opções passível
de ser analisado. O segundo problema apareceu na definição do quadro de hipóteses, quando
percebemos uma relação de dependência entre variáveis e/ou que poderíamos reduzir o
quadro de variáveis sem perder em demasia o potencial explicativo do conjunto restante.
A variável “capacidade de intervenção dos Estados nacionais e políticas agrícolas
internas”, já em si uma junção de duas variáveis analisadas no item anterior, apresentava um
quadro de hipóteses simétrico (e invertido) ao da variável “acordos multilaterais no âmbito da
OMC”. Isto estava de acordo com nossos pressupostos de que os acordos agrícolas
representam uma diminuição na capacidade dos estados nacionais e que, portanto, captamos o
mesmo efeito com qualquer uma destas variáveis, podendo prescindir da outra.
A variável “ALCA e/ou acordos com os USA”, de outra parte, aparecia como
decorrência das hipóteses levantadas para outra variável: “disputas e cenários da hegemonia
mundial”. Nosso pressuposto é de que não haverá acordos do Brasil e/ou do Mercosul numa
situação de permanência do atual cenário de hegemonia americana, uma vez que não haverá
interesse dos USA em abrir mão de áreas sensíveis de seu mercado e, ao mesmo tempo, essa
hegemonia não significa capacidade de impor regras de comportamento comercial e
financeiro além das atualmente em vigor (principalmente o do uso do dólar como moeda-
chave do comércio internacional). Por outro lado, a concretização de acordos comerciais (e
até eventualmente de uma ALCA palatável aos interesses do Mercosul) só teria espaço num
mundo onde a hegemonia americana estivesse em contestação, com blocos fortalecidos na
Europa e na Ásia, criando um poder de barganha para a América Latina na discussão de um
alinhamento comercial com os USA. Assim sendo, a primeira variável já estaria sendo
explicada pelas hipóteses alternativas da segunda, podendo assim ser excluída do modelo sem
prejuízo de sua capacidade de explicação.
Optamos, ainda, por excluir do conjunto de variáveis as duas últimas, partindo da
aceitação de uma única hipótese para cada uma, o que nos pareceu razoável. No caso da
variável “competitividade do álcool em função da tecnologia e do preço da terra“, optamos
por assumir uma estabilidade nos custos de produção médios do açúcar e do álcool, já que o
aumento de produção, especialmente do segundo produto, vai exigir a ocupação de áreas não
tradicionais e de menor produtividade, o que deve compensar ganhos tecnológicos esperados.
Já na variável “produção de açúcar e de álcool nos demais grandes exportadores“, assumimos
que a exportação brasileira de açúcar deverá manter a participação relativa dos últimos três
anos, diante de uma queda na participação relativa do álcool, em conseqüência do aumento na
117
produção dos outros grandes produtores/exportadores de açúcar e da produção interna de
grandes consumidores (USA, UE, China ) .
Com estas reduções, o conjunto de variáveis foi reduzido ás cinco abaixo, para as
quais elaboramos um quadro de hipóteses que pode ser visto na Figura 4.9, com
probabilidades de ocorrência atribuídas por nós.
a) Taxa de Crescimento da Economia Mundial (TAXA CRESC)
b) Cenários na Hegemonia Mundial (HEGEMON)
c) Acordos na OMC e Políticas Agrícolas e de Comércio Exterior Nacionais (OMC AGRI)
d) Preços médios do petróleo a longo prazo (PREÇOPETRO)
e) Políticas de incentivo ao uso de combustíveis alternativos (POL COMB)
Figura 4.9 : Hipóteses Básicas para Construção de Cenários
Fonte : Gerado por Morphol, dados do autor
118
Para o conjunto da economia mundial, as hipóteses para o crescimento correspondem
a um cenário igual ou inferior às projeções da OCDE, para o grupo de países participantes da
organização, e um cenário mais otimista para a economia brasileira, que acompanharia a
média do mundo em desenvolvimento.
As hipóteses para os cenários sobre a hegemonia mundial incorporaram os acordos
possíveis Mercosul e/ou Brasil e USA, como mencionado anteriormente (sob o cenário de
continuidade da hegemonia americana não haveria acordos substantivos). Foi assumida
também uma hipótese mais pessimista de uma disputa mais conflituosa entre blocos de poder,
com baixa probabilidade de ocorrência, segundo nossa percepção. Esta hipótese mais
pessimista é a única que estaria alinhada às hipóteses de recrudescimento do protecionismo e
manutenção de preços médios do petróleo acima de US$ 60,00 que, na nossa opinião, só
ocorreriam em um cenário de tensão internacional.
A última variável, referente às políticas de utilização de combustíveis alternativos,
apresenta hipóteses com 60% (generalizada) e 40% (restrita), um quadro de probabilidades
que pode parecer pessimista ante o discurso de preocupação ambiental, mas que nos parece
mais próximo da expectativa real para estas políticas.
Com a redução no número de variáveis do modelo, o espaço de possibilidades reduziu-
se substancialmente a 108 cenários possíveis
149
. Dentre estes, excluímos aqueles que
consideramos inconsistentes ou muito pouco prováveis, que incluíam as combinações de
hipóteses abaixo relacionadas:
a) tensão e conflitos entre os pólos de poder e crescimento acima de 3% ao ano ;
b) tensão e conflitos entre os pólos de poder e preço do petróleo abaixo de US$ 40,00 ;
c) continuidade da hegemonia americana e redução substancial dos subsídios e do
protecionismo agrícola ;
d) continuidade da hegemonia americana e recrudescimento do protecionismo agrícola ;
e) preço do petróleo abaixo de US$ 40,00 e incentivo generalizado ao uso de
biocombustíveis ;
f) preço do petróleo acima de US$ 60,00 e políticas de incentivo restritas aos atuais
consumidores de biocombustíveis.
149
Anexo III, pág. 180
119
Estas exclusões de combinações entre duas hipóteses reduziram o número de cenários
possíveis a 18, dentre os quais selecionamos 3, com alta ou média probabilidade de
ocorrência
150
. Além destes, agregamos um cenário mais extremo (supondo um mundo envolto
em tensões e conflitos entre pólos de poder) para compor o conjunto de cenários-base a fim de
projetar a situação futura do mercado internacional do complexo sucroalcooleiro, os quais
estão ordenados no Quadro 4.2 .
Quadro 4.2 : Cenários Escolhidos para Análise
N
O
° S
CE N ARI O
1
1 1 2 2 1 Ke
2 2 1 2 1 2 Ke
3 1 2 1 2 1 Ke
4 1 3 3 3 1 Ke
Fonte : Gerado por Morphol, dados do autor
O Cenário 1, que aparece como o mais provável na seleção, pressupõe uma evolução
mais lenta da economia mundial, mas favorável à evolução do setor, já que os preços do
petróleo se manteriam nos patamares atuais, e as políticas de utilização de biocombustíveis
abrangeriam um grande número de países. Não haveria mudanças substanciais nos subsídios e
nas barreiras ao comércio agrícola e haveria uma continuidade da hegemonia americana, o
que, na nossa hipótese, implicaria a não-existência de acordos dos USA com Brasil e/ou
Mercosul.
O Cenário 2, que é igual ao anterior nos dois últimos aspectos, pressupõe um
crescimento mais acelerado da economia mundial (o que é bom para o mercado de açúcar),
em parte devido aos baixos preços do petróleo, que voltariam à média histórica. Como
conseqüência deste patamar de preços, as políticas de substituição de combustíveis seriam
refreadas, o que provocaria impacto direto na taxa de crescimento do mercado de álcool.
O Cenário 3 pressupõe mudanças no sistema mundial de poder, com a redução do grau
de influência dos USA sobre as demais regiões do mundo. Neste cenário, supomos, apesar de
uma menor taxa de crescimento da economia mundial, da manutenção do protecionismo nos
níveis atuais e mesmo de desvio de exportações brasileiras de açúcar e de álcool para outros
grandes produtores que se vinculem a blocos econômicos, que o poder de barganha do Brasil
com os USA aumentaria, resultando em maior acesso da produção brasileira àquele mercado.
150
A escolha intencional, utilizando-se a função “kept-scenarios”, parece-nos melhor que a opção pura pelos
120
O Cenário 4 levaria a uma retração nos fluxos de comércio devido a tensões entre
blocos, fazendo com que os preços do petróleo se mantivessem em patamares elevados e a
maior parte dos países procurasse adotar políticas de incentivo aos biocombustíveis.
Entretanto, isto não reverteria em maior mercado para os grandes exportadores, pois neste
cenário haveria um recrudescimento das práticas protecionistas.
4.4 Evolução do Setor em cada um dos Cenários
4.4.1 Cenário 1 : Multilateralismo e Crescimento Moderado
O cenário que encontramos como o mais provável representa a continuidade das
formas de regulação do comércio de bens, principalmente aqueles agrícolas, em virtude da
predominância da oposição à redução nos subsídios agrícolas e à liberalização do comércio
pelos atores mais fortes, como vimos na Figura 4.7 mais atrás. Assim, não se projeta nenhuma
onda mais forte de liberalização que possa agregar algum estímulo adicional à economia
mundial, o que significa pensar em uma taxa mais modesta de crescimento para a economia
mundial que os 2,8%
a.a.
dos últimos 20 anos. Neste cenário (assim como nos dois seguintes),
os países em desenvolvimento terão um crescimento mais acelerado que a média dos últimos
20 anos, refletindo a aceleração recente desta taxa e mais de acordo com as projeções da
OECD/FAO apresentadas no capítulo 1. O Quadro 4.3 resume as premissas e o anexo IV
detalha as projeções, assumindo para este cenário a taxa de 2,6%
a.a.
, formada por um
crescimento de 2,2% nos países desenvolvidos (OECD) e de 4,1% nos demais países (Mundo
em Desenvolvimento). Dentro do mundo desenvolvido, a economia americana deverá crescer
mais aceleradamente que a UE e o Japão, na medida em que este cenário pressupõe uma
continuidade na posição de poder dos USA, o que se traduziria em hegemonia econômica.
As políticas de utilização de combustíveis alternativos ao petróleo, tendo o álcool
como o mais importante entre eles, se generalizam tanto pela ação do movimento
ambientalista, que consegue pautar nas políticas dos maiores países a redução nas emissões de
CO2, quanto pelos níveis dos preços do petróleo, que mantêm a competitividade (ou no
mínimo não exigem um volume de subsídios muito elevado) destes combustíveis com os
derivados do petróleo. A preocupação com a segurança energética, que é um objetivo
unânime, como vemos na Figura 4.7, contribui também para este resultado.
cenários mais prováveis, já que as variáveis são tratadas com igual importância pelo modelo.
121
Quadro 4.3 : Premissas Econômicas e Demográficas 2007-2026
Cenário 1 Cenário 2 Cenário 3 Cenário 4
Taxa de Crescimento do PIB
Economia Mundial 2,6% 3,2% 2,6% 2,2%
OECD 2,2% 2,7% 2,2% 2,0%
Países em Desenvolvimento 4,1% 5,0% 4,1% 3,0%
Taxa de Crescimento Populacional
Mundial 1,1% 1,1% 1,1% 1,1%
OECD 0,4% 0,4% 0,4% 0,4%
Países em Desenvolvimento 1,3% 1,3% 1,3% 1,3%
Consumo Combustíveis Leves
151
/
Crescimento PIB
OECD -1,6% -1,3% -1,6% -2,5%
Países em Desenvolvimento -1,0% 0,0% -1,0% -1,0%
Cresc Consumo Açúcar Per Capita
OECD 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
Países em Desenvolvimento 0,5% 1,0% 0,5% 0,5%
Fontes : FMI, OECD, FAO, British Petroleum, ÚNICA e estimativas do autor
O maior fator limitante da velocidade deste movimento de substituição é o
crescimento da atratividade de outras culturas e do preço da terra (variáveis de resultado
vistas na seção 4.1), seja no Brasil, seja em outros países, o que pode compensar ganhos de
produtividade na direção da competitividade do álcool e outros biocombustíveis com os
derivados do petróleo. Desta forma, entendemos que a utilização do álcool ou de outros
biocombustíveis ainda estará, nos próximos 20 anos, dependente de políticas explícitas de
apoio ao produtor e/ou ao consumidor. Este movimento de valorização da terra, característico
da expansão da cultura da cana no Brasil, como vimos no capítulo 2, deverá aumentar a
pressão sobre o desmatamento de áreas com vegetação nativa. Entretanto, como vimos na
Figura 4.7, a proteção às florestas é um objetivo que apresenta maior equilíbrio de forças pró
e contra em comparação à redução/contenção dos níveis de CO2 na atmosfera, que deve ser a
prioridade dos movimentos ambientais nos 4 cenários avaliados.
151
Consumo total de combustíveis leves, incluindo o álcool na mistura ou como combustível único. Estas
estimativas tomam como referência as faixas de aumento do consumo verificadas no período 1980-2004
(cenários 1 e 3), no período 1987-2004 (cenário 2) e no período 1980-89 (cenário 4), períodos caracterizados por
preços médios, baixos e altos do petróleo, respectivamente.
122
O mercado mundial de açúcar deve crescer apenas em função do crescimento
populacional, tanto nos países da OECD quanto no Brasil, pelo fato de que estes mercados já
se encontram saturados. Os demais países apresentarão um crescimento no consumo per
capita, nos níveis apontados no Quadro 4.3, ajustado pela taxa de crescimento de suas
economias (alta ou baixa). Neste cenário, da mesma forma que no cenário 3, assumimos que o
açúcar produzido no Brasil continuará respondendo por 12,6% do consumo mundial, como
vemos nas projeções do quadro abaixo.
Quadro 4.4 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar nos Cenário 1 e 3
Em mil ton açúcar bruto 2.006
2.016
2.026
Consumo de Açúcar 142.823
163.869
186.931
OECD 49.988
52.983
55.141
Mundo em desenvolvimento 92.835
110.887
131.790
Brasil 10.800
12.232
13.877
Exportações Brasileiras 18.250
20.648
23.553
Fonte : ERS-USDA, FAOSTAT e projeções do autor
As projeções do consumo de álcool combustível partiram da evolução do consumo de
combustíveis leves e de uma premissa mais conservadora de que seriam necessários 10 anos
para que os países atingissem as metas de adição de álcool em suas matrizes energéticas,
propostas em suas legislações e/ou políticas declaradas como vimos no Quadro 3.8 . A
produção brasileira garantiria 50% do total do consumo de álcool projetado para o Japão e
10% do total das demais áreas, e os resultados podem ser vistos no quadro abaixo.
Quadro 4.5 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras de Álcool no
Cenário 1
em mil barris/dia de petróleo equivalente
2.006
2.016
2.026
Consumo destilados leves
25.166
28.750
33.303
OECD
18.004
19.034
20.122
Mundo em desenvolvimento
7.162
9.716
13.181
Consumo álcool
466
1.639
1.905
OECD
243
1.062
1.123
Mundo em desenvolvimento
223
577
783
Exportações Brasileiras Álcool
33
187
207
Fonte : British Petroleum, ÚNICA, ANP e projeções do autor
123
Este cenário pressupõe que não se concretizem avanços substanciais nas negociações
agrícolas no âmbito da OMC, ficando o Brasil como fornecedor marginal em todos os
mercados com exceção do Japão. Esta é uma hipótese conservadora, já que o Brasil
dificilmente deixará de ser um fornecedor em última instância num mercado ativo para o
álcool, por ser o único com capacidade de produzir excedentes em volumes relevantes. Assim
mesmo, suas exportações seriam multiplicadas por 6 num espaço de 10 anos, o que significa
uma expansão da produção interna capaz de redesenhar o mapa atual da cultura da cana no
país. O Quadro 4.6 , projetado com os rendimentos médios atuais da região do Centro-Sul
152
,
apresenta o impacto na produção de cana e na área cultivada.
Quadro 4.6 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana no Brasil no
Cenário 1
2.006
2.016
2.026
Açúcar Mercado Interno (mil ton) 10.800
12.232
13.877
Açúcar Exportação 18.250
20.648
23.553
Álcool Mercado Interno (mil m3) 13.335
22.435
30.436
Álcool Exportação 2.601
14.955
16.517
Cana adicional necessária (mil ton) -
286.548
432.771
Área adicional necessária (mil ha) -
4.414
6.667
Fonte : MAPA, ÚNICA e projeções do Autor
Considerando-se a área plantada hoje com cana-de-açúcar de 7.040 mil hectares, este
cenário representa dobrar a área destinada à cultura. Embora a cana represente cerca de 12%
das áreas destinadas à agricultura (e muito menos daquelas destinadas a pastagens), esta é
uma cultura que tende a gerar muitos impactos socioeconômicos em seu entorno, porque
altera substancialmente o preço das terras ao redor da unidade industrial, possui demanda por
força de trabalho sazonal (embora isto venha diminuindo com a mecanização) e,
normalmente, gera concentração fundiária, pela forma como se organiza o processo produtivo
agro-industrial no Brasil. Por outro lado, a cana gera um substancial crescimento na atividade
152
Foram usadas as relações de 135 kg de açúcar/ton cana mais 10 litros de álcool residual, 82 litros de
álcool/ton cana , 74 ton can/hectare colhido e 1,14 ha plantado por ha colhido (renovação dos canaviais). Embora
exista a expectativa de avanços tecnológicos que melhorem estes índices de produtividade, a expansão para áreas
não tradicionais de cultivo da cana deve compensar estes ganhos.
124
econômica, em renda e emprego, quando ocupa áreas antes dedicadas à cultura de grãos e,
principalmente, à pecuária, onde provavelmente se dará esta expansão.
O crescimento da cultura dar-se-á, preferencialmente, no adensamento da região oeste
do estado de São Paulo e nos estados da região Centro-Oeste e em Minas Gerais (Triângulo
Mineiro), em áreas já ocupadas por atividades agro-pecuárias e com boas condições de
declividade para permitir a mecanização do corte.
153
As regiões do oeste da Bahia e dos
estados de Tocantins e Maranhão não deverão apresentar crescimento significativo no
horizonte deste cenário, seja por deficiência hídrica (Bahia) que exigiria custos elevados de
irrigação, seja por deficiências no escoamento (Tocantins e Maranhão), que só seriam
suplantadas pela construção de alcoolduto ligando-as ao litoral do Maranhão, algo não
vislumbrado nos próximos 20 anos. Estas regiões provavelmente vão absorver a cultura de
grãos e a pecuária deslocadas pela cana.
Uma característica importante deste e dos demais cenários é que a expansão da
produção acontecerá dentro de um quadro regulatório e de um ambiente econômico bastante
diferente daquele vigente durante a fase do Pró-álcool. Já hoje o investimento vem sendo
financiado pelas fontes tradicionais de financiamento do país (BNDES e emissões) e não mais
com financiamentos subsidiados. Assim, vemos o crescimento do setor neste cenário
assentado numa base mais capitalista e menos rentista, ainda que esta última vertente esteja
intrinsecamente ligada à estrutura deste setor, como mostramos no capítulo 2. Isto significa
que o setor deve intensificar sua concentração empresarial (mais que fundiária), com maior
grau de internacionalização tanto da produção interna quanto dos grupos nacionais mais
fortes. Não temos elementos para prever se grupos brasileiros terão condições de controlar
cadeias de distribuição internacional do álcool, mas o exemplo do mercado de açúcar mostra
que esta é uma tarefa difícil dentro de nosso horizonte de análise. Por outro lado, não nos
parece que o aumento da participação de capitais estrangeiros diretos na produção brasileira
deva significar uma desnacionalização radical do setor.
4.4.2 Cenário 2 : Multilateralismo e Petróleo Barato
Este cenário, o segundo mais provável dentro do campo selecionado, é pensado na
hipótese de um crescimento mais acelerado da economia mundial, tanto nos países
153
ALVES, F. et alli, A Produção de Cenários da Expansão do Complexo Agroindustrial neste Milênio.
Trabalho elaborado para a World Wildlife Foundation – Brasil, Brasília-DF, agosto-2006, mimeo, pág. 47.
125
desenvolvidos como nos países em desenvolvimento, tendo como base entre outros fatores a
continuidade do sistema de poder internacional liderado pelos USA e preços do petróleo mais
baixos (na média dos últimos 25 anos). Neste cenário o consumo de açúcar é impulsionado
pelo aumento na renda dos países mais pobres, nos quais a elasticidade-renda deste produto
ainda é alta. Por outro lado, os preços mais baixos dos derivados do petróleo tendem a
diminuir a efetividade das pressões ambientais por substituição. Preços baixos do petróleo
indicam um mercado com forte concorrência de fornecedores (membros e não-membros da
OPEP) e o exercício de seu poder de pressão contra alternativas em larga escala de utilização
de biocombustíveis, inclusive com o desenvolvimento do mercado de alternativas sintéticas
ao álcool agrícola. Foi adotada como premissa o piso das políticas de utilização de álcool
declaradas pelos países desenvolvidos e de 2% do total para os países em desenvolvimento.
Quadro 4.7 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar no Cenário 2
Em mil ton açúcar bruto 2.006
2.016
2.026
Consumo de Açúcar 142.823
168.462
198.719
OECD 49.988
52.983
55.141
Mundo em desenvolvimento 92.835
115.479
143.578
Brasil 10.800
12.232
13.877
Exportações Brasileiras 18.250
21.226
25.039
Fonte : ERS-USDA, FAOSTAT e projeções do autor
Quadro 4.8 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras de Álcool no
Cenário 2
em mil barris/dia de petróleo equivalente
2.006
2.016
2.026
Consumo destilados leves
25.166
32.796
43.475
OECD
18.004
20.879
24.010
Mundo em desenvolvimento
7.162
11.917
19.465
Consumo álcool
468
1.160
1.510
OECD
245
706
812
Mundo em desenvolvimento
223
454
697
Exportações Brasileiras Álcool
33
102
125
Fonte : British Petroleum, ÚNICA, ANP e projeções do autor
Observa-se no último quadro que o consumo de álcool cresce substancialmente
mesmo sem o apoio de políticas agressivas de substituição, influenciado tanto pelas políticas
já em andamento (principalmente no Brasil e nos USA) quanto pelo crescimento mais
126
acelerado no consumo de combustíveis. Quando olhamos o impacto destes crescimentos (na
demanda por combustível e no consumo de açúcar) na área adicional necessária de cana, no
Quadro 4.9, vemos um resultado maior que no cenário anterior, mostrando a existência de um
potencial já deslanchado de crescimento, que está além de incentivos adicionais ou de níveis
de preço do petróleo.
Quadro 4.9 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana no Brasil no
Cenário 2
2.006
2.016
2.026
Açúcar Mercado Interno (mil ton) 10.800
12.232
13.877
Açúcar Exportação 18.250
21.226
25.039
Álcool Mercado Interno (mil m3) 13.335
24.534
36.396
Álcool Exportação 2.601
12.115
14.512
Cana adicional necessária (mil ton) -
233.084
435.250
Área adicional necessária (mil ha) -
3.591
6.705
Fonte : MAPA, ÚNICA e projeções do Autor
4.4.3 Cenário 3 : Bloco Hemisférico
Este cenário, com menor probabilidade de ocorrência, pressupõe um redirecionamento
da dinâmica de expansão do setor no Brasil. Se, de um lado, os mercados europeus e asiáticos
passariam a restringir (mas não eliminar) a produção brasileira, ocupada por produtores
intrablocos (principalmente asiáticos), de outro, as transações dentro do mercado americano
seriam intensificadas (com ou sem ALCA), compensando as exportações de açúcar
(principalmente) e de álcool (secundariamente) perdidas. O Quadro 4.3 já havia mostrado
uma situação idêntica em volumes no comércio internacional do açúcar brasileiro que é
pressuposto deste cenário. A redução no protecionismo agrícola e nos subsídios, hipótese 1 da
3ª variável, deve ser entendida como acesso ao mercado americano e não às demais regiões do
globo.
Todas as projeções sobre consumo de combustíveis são as mesmas do Cenário 1, uma
vez que a taxa de crescimento da economia mundial e as políticas de utilização de
combustíveis alternativos são equivalentes. O que vai diferençar as projeções do Cenário 3
são a redução dos volumes a serem exportados para o Japão (de 50% para 20% do consumo
projetado) e o aumento para o mercado americano (de 10% para 40% do consumo em 10
127
anos). Esta mudança causa um grande impacto nas exportações brasileiras, como podemos ver
no Quadro 4.10, e faz desse cenário o de maior impacto na dimensão do setor internamente.
Quadro 4.10 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana no Brasil no
Cenário 3
2.006
2.016
2.026
Açúcar Mercado Interno (mil ton) 10.800
12.232
13.877
Açúcar Exportação 18.250
20.648
23.553
Álcool Mercado Interno (mil m3) 13.335
22.435
30.436
Álcool Exportação 2.601
24.131
27.749
Cana adicional necessária (mil ton) -
455.515
611.402
Área adicional necessária (mil ha) -
7.017
9.419
Fonte : MAPA, ÚNICA e projeções do Autor
As projeções deste cenário revelam o motivo pelo qual as atenções e as pressões das
entidades representativas dos produtores brasileiros, seja na Rodada Doha da OMC, seja em
negociações bilaterais, voltam freqüentemente à discussão do acesso ao mercado americano
(fim da sobretaxa), pois este é o mercado mais promissor para o álcool no horizonte analisado.
Por outro lado, este seria o cenário com maior presença dos investimentos estrangeiros diretos
(fundamentalmente americanos), uma vez que não imaginamos um fluxo de bens sem um
fluxo de capitais na mesma magnitude, o que redundaria em uma desnacionalização do setor
em um nível maior que nos demais cenários.
4.4.4 Cenário 4 : Hegemonia Disputada
Neste cenário mais extremo, com aumento dos conflitos localizados em conseqüência
da disputa por hegemonia, o crescimento médio da economia mundial seria ainda menor que
nos demais cenários (2,2% ao ano), além de um menor dinamismo no mercado de
combustíveis líquidos em virtude de altos preços do petróleo (patamar médio acima de US$
60,00).
O mercado de açúcar seria afetado apenas pela diminuição no ritmo de crescimento da
economia nos países em desenvolvimento, numa proporção menor pela sua importância na
cesta básica das populações de renda inferior. Entretanto, os produtores brasileiros perderiam
uma parcela de seu mercado internacional pelo recrudescimento do protecionismo entre
128
blocos e países. Nos Quadros 4.11 e 4.12, vemos o efeito destas hipóteses no mercado global,
na suposição de que as exportações brasileiras de açúcar reduziriam em 25% sua participação.
Quadro 4.11 : Consumo e Exportações Brasileiras de Açúcar no Cenário 4
Em mil ton açúcar bruto 2.006
2.016
2.026
Consumo de Açúcar 142.823
158.759
174.435
OECD 49.988
52.983
55.141
Mundo em desenvolvimento 92.835
105.776
119.295
Brasil 10.800
12.232
13.877
Exportações Brasileiras 18.250
15.003
16.484
Fonte : ERS-USDA, FAOSTAT e projeções do autor
Quadro 4.12 : Consumo de Combustíveis Leves e Exportações Brasileiras de Álcool no
Cenário 4
em mil barris/dia de petróleo equivalente
2.006
2.016
2.026
Consumo destilados leves
25.166
26.950
43.475
OECD
18.004
18.435
24.010
Mundo em desenvolvimento
7.162
8.515
19.465
Consumo álcool
468
1.537
1.623
OECD
245
1.029
926
Mundo em desenvolvimento
223
508
697
Exportações Brasileiras Álcool
33
83
88
Fonte : British Petroleum, ÚNICA, ANP e projeções do autor
No mercado internacional de álcool, haveria uma participação residual da produção
brasileira (que foi estimada em 20% do consumo japonês e 5% do resto do mundo) que
flutuaria em função de necessidades momentâneas ou de alianças transitórias.
O Quadro 4.13 resume as estimativas de cana e de área agrícola adicional que
representam um aumento de 1,8% ao ano em média, ou seja, um crescimento deste setor
menor do que aquele projetado para a economia brasileira em seu conjunto. Como em
qualquer cenário de conflitos, intermitentes ou contínuos, mercados de commodities podem
apresentar momentos de alta demanda e preço, mas dificilmente estas situações perduram por
muito tempo. Desta forma, acreditamos poder concluir que neste cenário, ou em suas
variantes que comportem conflitos armados na ordem internacional, o setor sucroalcooleiro
brasileiro tende a perder sua importância relativa, ao contrário dos demais cenários
analisados.
129
Quadro 4.13 : Crescimento da Produção e da Área Plantada com Cana no Brasil no
Cenário 4
2.006
2.016
2.026
Açúcar Mercado Interno (mil ton) 10.800
12.232
13.877
Açúcar Exportação 18.250
15.003
16.484
Álcool Mercado Interno (mil m3) 13.335
19.898
23.941
Álcool Exportação 2.601
6.634
6.995
Cana adicional necessária (mil ton) -
117.415
191.457
Área adicional necessária (mil ha) -
1.809
2.949
Fonte : MAPA, ÚNICA e projeções do Autor
4.5 Futuro do Setor Sucroalcooleiro na Economia Brasileira
Como pudemos observar nos resultados obtidos nas projeções da produção e da área
plantada com cana-de-açúcar, espera-se uma expansão acelerada nos próximos 10 anos, pelo
menos nos três primeiros cenários. Entretanto, como podemos ver nos Gráficos 4.1 e 4.2, este
crescimento se arrefece para, a médio prazo, ficar abaixo da evolução do PIB brasileiro
conforme as premissas adotadas
154
nos cenários 1 e 2, neste último mais rapidamente pela
hipótese mais otimista de crescimento médio de 5% ao ano.
Este comportamento está coerente com as características dos mercados focados por
este setor. No que se refere ao açúcar, trata-se de um produto com baixa elasticidade-renda no
mundo desenvolvido e também no mercado interno brasileiro, que já atingiu um nível de
consumo per capita próximo da sua saturação. Existe ainda espaço para o crescimento do
consumo nos países em desenvolvimento, mas a premissa de manutenção da atual
participação da produção brasileira no abastecimento mundial já é bastante otimista.
O mercado do álcool combustível, se de um lado possui uma expectativa de elevado
crescimento nos próximos 10 anos, de outro lado deverá acompanhar o crescimento do
consumo de combustíveis leves. Este consumo, desde o primeiro choque do petróleo de 1973,
154
A taxa de 4,1% ao ano, em média, está entre a projeção da OECD vista no capítulo 1 e as projeções do IPEA,
conforme LEVY, P.M. e VILELLA, R. Uma Agenda para o Crescimento Econômico e a Redução da
Pobreza, IPEA, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Texto para Discussão nº1234, Brasília-DF,
novembro de 2006, pág. 125.
130
vem crescendo a taxas inferiores ao crescimento do conjunto da economia, mesmo em
períodos em que os preços do petróleo estiveram em patamares iguais ou inferiores a U$
20,00 o barril. A continuidade dos avanços na tecnologia e, principalmente, a pressão
ambiental devem fazer com que esta tendência se mantenha no futuro, o que significa
menores coeficientes de consumo de combustível, ainda que misturados com álcool agrícola.
Gráfico 4.1 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário Multilateralismo e
Crescimento Moderado
Cenário 1
100
120
140
160
180
200
220
2.006 2.011 2.016 2.021 2.026
PIB
Produção
de Cana
Área de
Cana
Fonte : Elaboração própria
Gráfico 4.2 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário Multilateralismo e
Petróleo Barato
Cenário 2
100
120
140
160
180
200
220
240
260
2.006 2.011 2.016 2.021 2.026
PIB
Produção
de Cana
Área de
Cana
Fonte : Elaboração própria
131
As perspectivas para o setor sucroalcooleiro são mais promissoras no Cenário 3,
chamado por nós de Bloco Hemisférico, no qual a possibilidade de abastecer até 40% do
mercado americano de álcool combustível garantiria um dinamismo para o setor para além do
horizonte definido neste trabalho, conforme observamos no Gráfico 4.3 .
Gráfico 4.3 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário Bloco Hemisférico
Cenário 3
100
120
140
160
180
200
220
240
260
2.006 2.011 2.016 2.021 2.026
PIB
Produção
de Cana
Área de
Cana
Fonte : Elaboração própria
As previsões feitas para este cenário ajudam a compreender o foco da ação política das
lideranças do setor na supressão da sobretaxa alfandegária americana sobre o álcool
importado, uma vez que é esse mercado que pode garantir o maior crescimento da produção
nacional. Embora a constituição de um acordo comercial amplo, seja envolvendo o conjunto
das Américas, seja como acordo bilateral entre Brasil e USA, não nos pareça muito provável a
médio prazo, não está descartada a possibilidade de um acordo envolvendo o álcool (e não o
açúcar) pela dificuldade de os USA garantirem simultaneamente uma meta arrojada de
utilização de biocombustíveis (o que ainda não está claro se vai ultrapassar o discurso das
intenções) e preços razoáveis para o milho, de forma que seus outros consumidores internos
não sejam pressionados (principalmente os consumidores de rações animais), ou mesmo que o
custo de produção do álcool internamente não suba demasiado.
155
155
Ver CARVALHO, E.P. & JANK, M.S. “Etanol – Benefícios do Acesso a Mercados para Brasil e Estados
Unidos” Jornal O Estado de São Paulo, Quarta-feira, 7 de março de 2007, pág. A-2.
132
Já no Cenário 4, chamado de Hegemonia Disputada, as previsões para o setor são
fortemente negativas, como era de se esperar de um setor fortemente dependente do mercado
internacional, no caso do açúcar, e não muito distante da saturação do mercado interno, no
caso do álcool combustível. Mesmo trabalhando com a hipótese de um crescimento de 3% ao
ano para a economia brasileira, na média assumida para as economias em desenvolvimento, a
retração dos mercados internacionais, de maneira geral, abortaria a possibilidade de uma
participação significativa da produção brasileira, mesmo considerando a hipótese de os preços
mais altos do petróleo incentivarem sua substituição. O Gráfico 4.4 apresenta nossas
previsões neste cenário, que, como dissemos anteriormente, foi escolhido apenas como um
cenário de referência e não como um dos cenários prováveis.
Gráfico 4.4 : Evolução PIB x Setor Sucroalcooleiro no Cenário Hegemonia Disputada
Cenário 4
80
100
120
140
160
180
200
2.006 2.010 2.014 2.018 2.022 2.026
PIB
Produção
de Cana
Área de
Cana
Fonte : Elaboração própria
133
Conclusões e Considerações Finais
Como já havíamos apontado na introdução deste trabalho, o objetivo perseguido foi
desenhar cenários e previsões para o setor sucroalcooleiro brasileiro, com previsões para a
demanda mundial de açúcar e de combustíveis líquidos, o que significa que não buscávamos o
teste de uma hipótese particular, mas, sim, desenvolvermos uma argumentação que
formulasse hipóteses básicas que dessem base às previsões, hipóteses estas desenvolvidas pela
análise da evolução do setor ao longo do tempo, com base na bibliografia e nas séries de
dados secundários coletados, e na utilização da metodologia das matrizes de impacto cruzado
para captar a importância de cada variável levantada diante do conjunto e a força de cada ator
diante dos demais. Embora as previsões em si resumam a conclusão do objetivo assumido,
alguns pontos merecem ser destacados como produtos ou subprodutos da nossa análise.
1) A produção do açúcar ao redor do mundo não esteve determinada exclusivamente
pelas condições técnicas de produção, industriais e agrícolas, com preços de mercado
resultantes da taxa de lucro médio dos capitais investidos e da renda diferencial da terra.
Perduraram ao longo do tempo, e deverão ainda perdurar no futuro, mecanismos de regulação
dos mercados e de proteção à produção interna dos Estados-Nação que interferiram na livre
circulação dos produtos e dos capitais e que também foram elementos importantes na
configuração deste setor. Dois exemplos analisados nos capítulos 2 e 3 ilustram esta
característica do setor : o aparecimento do açúcar extraído da beterraba no século XIX,
principalmente na Europa, e o desenvolvimento do mercado de adoçantes à base de milho no
século XX, principalmente nos USA. No primeiro caso, o cultivo da beterraba açucareira,
mesmo com rendimentos inferiores àqueles da cana-de-açúcar, foi uma resposta de várias
nações européias a uma produção que ainda estava ligada ao sistema colonial e que, portanto,
correspondeu a uma política mercantilista de proteção e incentivo à renda interna. No caso
dos adoçantes de milho, que se expandiram em uma fase já monopolista do capitalismo,
vimos mecanismos similares se reproduzindo, com uma parcela da sociedade americana
(agricultores e capitalistas industriais) fazendo valer sua força para garantir políticas
econômicas que garantissem a rentabilidade de suas produções.
2) Em um mercado fortemente regulado nos países desenvolvidos e de consumo
declinante a partir de um determinado patamar de renda pessoal, os produtores mais eficientes
134
de açúcar (todos a partir da cana como matéria-prima) passaram a privilegiar os mercados dos
países emergentes, nos quais o consumo ainda apresenta perspectivas de crescimento e as
barreiras ao comércio são menores. Este conjunto de países, chamados de grandes
exportadores no capítulo 3, também adotou políticas explícitas de proteção à produção interna
e regulação do mercado e só mais recentemente (particularmente Austrália e Brasil) passaram
a defender menor intervenção, já que seus produtores já se encontram em patamares elevados
de competitividade a nível mundial.
3) As perspectivas de aumento de exportações para os países desenvolvidos são
explicadas mais por dificuldades internas destes países em manter suas políticas protecionistas
do que por uma efetiva liberalização de seus mercados. No caso da União Européia, o custo
elevado da PAC (Política Agrícola Comum) no setor de açúcar tem sido um fator tão ou mais
relevante que a derrota de suas posições na OMC para a redução dos subsídios à exportação
de sua produção. No caso dos USA, será provavelmente o aumento do preço do milho, pela
elevada demanda das destilarias de álcool, fruto de políticas econômicas explícitas de redução
no consumo de petróleo, que poderá produzir sua substituição parcial por açúcar líquido de
cana importado. O mesmo efeito poderá ser visto, ainda que em menor escala, nos mercados
japonês e canadense.
4) A produção e o consumo de álcool para fins combustíveis foram resultado de políticas
explícitas de intervenção econômica e de subsídios, como vimos pela evolução do setor no
Brasil e nos USA. Esta característica não mudará no horizonte de tempo analisado neste
trabalho (20 anos), nem mesmo no Brasil onde o custo de produção já é inferior à gasolina
derivada do petróleo, mas onde não existem indícios de mudanças na obrigatoriedade dos
índices de mistura ao redor de 25% de álcool. Em todos os países que recentemente passaram
a se preocupar com a substituição do petróleo por biocombustíveis, quer por motivos
ambientais, quer por motivos de segurança energética, foram criados dispositivos legais ou
acordos voluntários de mistura obrigatória dentro de um dado percentual, o que entendemos
como única forma possível de orientar os investimentos para alternativas novas e sem
viabilidade econômica certa.
5) Embora o ponto central das argumentações favoráveis à utilização de biocombustíveis
seja o elevado preço do petróleo e os cenários pessimistas de fim das reservas e de preços
ainda maiores no futuro, os reais impulsionadores da produção e do consumo dos primeiros
135
são as preocupações ambientais com as emissões de CO2 e, principalmente, a possibilidade de
garantir renda e mercado para os setores rurais de cada país e/ou região. Após o segundo
choque do petróleo, o preço do barril em termos reais subiu para um patamar maior que o
alcançado nos dois últimos anos e, nem por isto, as políticas de substituição foram
generalizadas (embora a busca por maior eficiência dos motores e outras formas de economia
tenham alcançado resultados expressivos). A experiência brasileira bem sucedida de
utilização do álcool como combustível, se teve como um dos propulsores a necessidade
premente de economizar divisas pelas dificuldades no balanço de pagamentos fruto da crise
da dívida externa, foi determinada, fundamentalmente, pela existência de capacidade ociosa
no setor produtor de açúcar e pela necessidade de ocupá-la, sem mencionar os vultosos
financiamentos subsidiados a que o setor teve acesso. Se a tecnologia permite que reduções no
custo de produção dos biocombustíveis sejam atingidas, ela também permite que novas
reservas de petróleo, convencionais e não convencionais, sejam viabilizadas, fazendo com que
seu preço continue mantendo um comportamento cíclico como o de todas as commodities e
não uma trajetória sempre crescente.
6) A análise estrutural das variáveis intervenientes no mercado internacional do açúcar e
do álcool, feita no capítulo 4, mostrou que os aspectos relacionados à disputa pela hegemonia
política e econômica , o papel do Estado como regulador da atividade agrícola e econômica
em geral e o crescimento da economia mundial e dos preços do petróleo desempenham papel
mais importante que as variáveis ligadas diretamente à atividade sucroalcooleira, o que nos
conduziu a estruturar os cenários futuros a partir de hipóteses sobre aquelas variáveis mais
gerais.
7) A análise dos atores que influenciam neste mercado mostrou três aspectos importantes
do Governo do Brasil : em primeiro lugar, que ele não é um ator secundário como se poderia
supor a princípio, mas um ator com relativa força de ação ; em segundo lugar, que existe uma
aproximação entre sua ação e aquela da OMC, o que reflete sua atuação atual nas negociações
internacionais no âmbito desta organização ; e, em terceiro lugar, que o Mercosul não aparece
como ator importante nas discussões relativas ao açúcar e ao álcool, e que o G-20 aparece
com importância pequena, sugerindo que a diplomacia econômica brasileira deva trabalhar
com múltiplas alianças. Como já era esperado, os Governos da UE, dos USA e do Japão
aparecem como fortes e próximos entre si, ainda que os dois primeiros sofram também de
forte influência de outros atores. Na análise da mobilização dos atores em direção aos
136
objetivos, concluímos que os objetivos de segurança energética (mesmo sujeito às objeções
que lhe colocamos no item 5 acima) e a redução da poluição do ar aparecem como aqueles
com maior convergência e menor oposição no conjunto dos atores, devendo, portanto, ser (ou
continuar a ser) o eixo das discussões sobre abertura dos mercados pela diplomacia brasileira.
8) As previsões de crescimento do setor sucroalcooleiro brasileiro nos cenários
selecionados, após nova redução do conjunto de variáveis e exclusão dos cenários
inconsistentes na combinação das hipóteses, não mostraram no geral um futuro tão brilhante a
longo prazo como as visões que têm aparecido na mídia atualmente. Nos cenários
“Multilateralismo e Crescimento Moderado” e ‘Multilateralismo e Petróleo Barato”, o
segundo apresentando um crescimento mais acelerado da economia mundial, e ambos
tomando como hipótese a manutenção da hegemonia americana nos próximos 20 anos, o setor
perde importância relativa na economia brasileira, embora mais que duplique seu tamanho nos
dois cenários. Após um período de maior dinamismo, quando o mercado mundial de etanol
crescerá a uma taxa mais acelerada, e os produtores brasileiros poderão atender a uma parcela
dele, o crescimento do setor refluirá para aquele de um setor fornecedor de produtos pouco
elásticos (açúcar principalmente, mas também álcool combustível). No cenário pouco
provável “Hegemonia Disputada”, as previsões são muito mais negativas, uma vez que neste
cenário assumimos a hipótese de inflexão da corrente de comércio num mundo com múltiplas
conflagrações, o que refletiria sobremaneira num setor com alto índice exportação/produção.
Somente no cenário “Bloco Hemisférico”, em que a perda de influência da economia
americana na Europa e na Ásia empurre os USA para um acordo mais aceitável para a
América do Sul e/ou o Brasil, é que as perspectivas para os produtores brasileiros seriam
melhores e o papel deste setor no conjunto da economia brasileira aumentaria por um período
mais sustentado.
Além das conclusões acima expostas, consideramos relevante levantar alguns pontos
decorrentes da análise que não foram objeto de nosso trabalho, mas que apontaram como
indicações de problemas que podem vir a justificar trabalhos futuros.
1) Mesmo considerando que este setor deva perder dinamismo a longo prazo, suas
expectativas de crescimento a curto e médio prazos são significativas, pois a utilização de
álcool combustível no futuro próximo é uma questão apenas de dimensão, não devendo ser
137
revertida. Isto significa um crescimento acelerado nos próximos 10 anos, o que irá certamente
significar uma mudança na estrutura do setor, a nosso ver, no sentido de uma maior
centralização dos capitais e aumento no seu coeficiente de internacionalização, ainda baixo
nos dias de hoje. Alguns estudos têm sido feitos nos anos recentes abordando este assunto
156
,
mas a rapidez com que esperamos novas mudanças, inclusive com a possibilidade de
internacionalização de grupos nacionais, deve justificar novas avaliações.
2) As possibilidades de produção de álcool a partir da celulose, principalmente de
resíduos agrícolas, vêm aparecendo fortemente na mídia como um novo campo de expansão
que poderia afetar o desempenho dos produtores tradicionais do álcool de cana. Esta
possibilidade nos parece muito distante da realidade, pois já houve experiências com esta
matéria-prima que se mostraram altamente inviáveis. A nosso ver, esta parece uma reedição
de visões românticas a exemplo das experiências com o uso da mandioca como matéria-prima
do álcool no Brasil, incompatível com uma agroindústria que requer escalas elevadas de
produção e abastecimento de matéria-prima constante e planejado. O que nos parece uma
ameaça mais concreta para o setor a longo prazo é o desenvolvimento de células solares e da
utilização de hidrogênio líquido em veículos automotores, fontes alternativas que possuem
amplas vantagens ambientais sobre os biocombustíveis e que mereceriam estudos
prospectivos.
3) Considerando que o setor deverá mais que duplicar sua produção nos próximos 20
anos e que a fronteira provável desta expansão deverá ser a região do centro-oeste em
primeiro lugar e os estados de Tocantins e Maranhão num segundo momento, devemos
esperar modificações muito fortes nos mercados de trabalho destas regiões. Hoje, elas
constituem-se ou de matas nativas de cerrado (e uma parte com florestas) ou estão ocupadas
com plantio de grãos e, principalmente, pecuária, atividades que requerem um emprego de
força de trabalho muito inferior ao requerido pela cultura de cana-de-açúcar. Desta forma, a
expansão desta cultura deverá trazer um impacto populacional substancial a estas regiões e,
provavelmente, deverão replicar no interior do país os mesmos problemas que se manifestam
ns regiões tradicionais da cana em relação ao mercado de trabalho. Embora a expansão
prevista deva concretizar-se com o uso bastante intenso da colheita mecânica, o que reduz
bastante a sazonalidade da ocupação da força de trabalho, as migrações permanentes e
156
E neste estudo citamos BELIK (2001) e VIAN (2003).
138
temporárias (no período da safra) deverão trazer um componente novo para um grande
número de municípios destas regiões, uma vez que a cana gravita sempre nas áreas próximas
da unidade industrial. Por outro lado, não nos parece que a expansão da cana para o centro-
oeste do país vá acontecer sob um modelo agrário diferente daquele das áreas tradicionais do
país. Embora a Austrália seja um exemplo de que é possível estruturar uma indústria eficiente
esteada na pequena produção agrícola de cana, o cenário mais provável imaginado por nós é
de que a concentração fundiária poderá até aumentar nas novas áreas.
139
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WALLERSTEIN, I. Após o Liberalismo : em Busca da Reconstrução do Mundo. Editora
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147
Anexo I
Final Micmac Report
157
Variáveis Açúcar e Álcool
157
O método MICMAC foi criado por Michel Godet e desenvolvido no LIPSOR - Godet, M. “Manuel de
prospective stratégique, Tome 2”. Dunod 2001 - Godet, M. “Creating Futures Scenario Planning as a Strategic
Management Tool”. Economica
148
V
A R I A B L E S P R E S E N T A T I O N
• L
I S T O F V A R I A B L E S
1.
Taxa de crescimento da economia mundial (TAXACRESC)
2.
Taxa de crescimento do comércio mundial (TAXACOM)
3.
Disputa da hegemonia mundial (HEGEMON)
4.
Capacidade de atuação dos Estados-nação (ESTADO)
5.
Negociações multilaterais de comércio (OMC)
6.
Negociações de comércio com os USA (ALCA)
7.
Negociações intra Mercosul (MERCOSUL)
8.
Capacidade produtiva mundial de açúcar e álcool (PRODMUNDO)
9.
Preço de substitutos do açúcar (PREÇOSUB)
10.
Preços do petróleo (PREÇOPETRO)
11.
Políticas de incentivo à produção interna de biocombustíveis (PRODCOMB)
12.
Política agrícola interna (POLAGRI)
13.
Política interna de combustíveis líquidos (POLCOMB)
14.
Preço da terra agrícola (PTERRA)
15.
Custo de oportunidade de outras culturas e pecuária (OUTCULT)
16.
Desenvolvimento tecnológico do cultivo da cana (TECCANA)
17.
Desenvolvimento tecnológico no procesamento industrial da cana (TECIND)
18.
Infraestrutura de distribuição (DISTRIB)
19.
Desenvolvimento do mercado de trabalho agrícola (MERCTRAB)
20.
Impactos e restrições ambientais (MEIOAMB)
21.
Política agrária (AGRARIA)
22.
Crescimento do mercado de outros produtos da cana (SUBPROD)
23.
Aumento no investimento direto estrangeiro no setor (IDE)
24.
Internacionalização de grupos nacionais (INTERNAC)
25.
Taxa de câmbio (CÂMBIO)
26.
Taxa de crescimento da economia brasileira (CRESCBRAS)
• T
H E
M
A T R I C E S O F T H E
E
N T R I E S
• M
A T R I X O F
D
I R E C T
I
N F L U E N C E S
( M D I )
The Matrix of Direct Influence (MDI) describes the relations of direct influences between the
variables defining the system.
149
1 : TAXACRESC
2 : TAXACOM
3 : HEGEMON
4 : ESTADO
5 : OMC
6 : ALCA
7 : MERCOSUL
8 : PRODMUNDO
9 : PREÇOSUB
10 : PREÇOPETRO
11 : PRODCOMB
12 : POLAGRI
13 : POLCOMB
14 : PTERRA
15 : OUTCULT
16 : TECCANA
17 : TECIND
18 : DISTRIB
19 : MERCTRAB
20 : MEIOAMB
21 : AGRARIA
22 : SUBPROD
23 : IDE
24 : INTERNAC
25 : CÂMBIO
26 : CRESCBRAS
1 : TAXACRESC
2 : TAXACOM
3 : HEGEMON
4 : ESTADO
5 : OMC
6 : ALCA
7 : MERCOSUL
8 : PRODMUNDO
9 : PREÇOSUB
10 : PREÇOPETRO
11 : PRODCOMB
12 : POLAGRI
13 : POLCOMB
14 : PTERRA
15 : OUTCULT
16 : TECCANA
17 : TECIND
18 : DISTRIB
19 : MERCTRAB
20 : MEIOAMB
21 : AGRARIA
22 : SUBPROD
23 : IDE
24 : INTERNAC
25 : CÂMBIO
26 : CRESCBRAS
0 2 1 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 1 1 0 0 1 0 0 0 1 1 1 0 1
1 0 1 2 1 1 1 0 1 1 0 0 0 1 1 0 0 1 1 0 0 1 1 1 1 1
1 1 0 2 2 1 1 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 2 1
1 2 2 0 2 1 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 2 2 1
1 2 1 2 0 1 0 1 1 0 2 2 0 1 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 0 1
0 1 1 0 1 0 0 1 2 0 2 2 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 1 1 1 1
0 0 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 0 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 1 1 2
0 1 0 0 1 1 0 0 1 0 2 2 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0
0 1 0 0 0 2 0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1 1 1 0 1 0 0 1 0 0 2 1 2 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1
1 0 0 1 1 1 0 1 1 1 0 2 2 1 1 1 1 0 0 1 0 0 1 0 0 0
1 1 1 1 1 1 0 2 2 0 2 0 1 1 1 0 0 0 1 0 0 0 1 0 1 1
0 1 1 0 1 1 0 2 1 1 2 1 0 1 1 1 1 1 0 1 0 1 1 0 0 1
0 0 0 0 0 1 0 1 1 0 2 1 0 0 2 1 1 0 1 0 1 0 0 0 0 1
0 1 0 0 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1 0 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0
0 0 0 0 0 1 0 2 2 1 1 0 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0
0 0 0 0 0 1 0 2 2 1 1 0 1 0 0 1 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0
0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 1
0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 1 1 2 0 0 0 1 1 0 0 0 0 1
0 0 0 0 0 0 0 1 2 1 1 1 0 1 1 2 0 0 1 0 1 1 0 0 0 1
0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 1 1 0 2 1 1 0 1 2 1 0 0 0 0 0 1
0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1 1 0 0 1 0 0 0 0 0 0
0 1 1 1 1 1 0 1 1 0 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0 1 0 0 0 1 1
0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 1 0 1 0 0 1 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0
0 0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 1
1 1 1 0 1 1 2 0 0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 1 1 0
© LIPSOR-EPITA-MICMAC
Influences range from 0 to 3, with the possibility to identify potential influences:
0: No influence
1: Weak
2: Moderate influence
3: Strong influence
P: Potential influences
• T
H E S T U D Y R E S U L T S
• D
I R E C T I N F L U E N C E S
• M D I c h a r a c t e r i s t i c s
This table presents the number of 0,1,2,3,4 of the matrix and shows the rate of filling
calculated as a ratio between the number of MDI values different from 0 and the total number of
elements of the matrix.
Indicator Value
Matrix size
26
Number of iterations
2
Number of zeros 346
Number of ones 287
150
Indicator Value
Number of twos 43
Number of threes 0
Number of P 0
Total 330
Fillrate 48,81657%
• M D I r o w a n d c o l u m n s u m
This table allows getting information about the sums in the rows and columns of the MDI
matrix.
N°
Variable Total
number of rows
Total number
of columns
1
Taxa de crescimento da economia
mundial
16 8
2 Taxa de crescimento do comércio
mundial
18 16
3 Disputa da hegemonia mundial 16 11
4 Capacidade de atuação dos Estados-
nação
20 12
5 Negociações multilaterais de comércio 18 17
6 Negociações de comércio com os USA 21 21
7 Negociações intra Mercosul 11 10
8 Capacidade produtiva mundial de açúcar
e álcool
14 24
9 Preço de substitutos do açúcar 9 21
10 Preços do petróleo 17 9
11 Políticas de incentivo à produção interna
de biocombustíveis
17 24
12 Política agrícola interna 19 22
13 Política interna de combustíveis líquidos 20 16
14 Preço da terra agrícola 13 19
15 Custo de oportunidade de outras culturas
e pecuária
13 20
16 Desenvolvimento tecnológico do cultivo
da cana
16 16
17 Desenvolvimento tecnológico no
procesamento industrial da cana
10 10
18 Infraestrutura de distribuição 8 10
19 Desenvolvimento do mercado de trabalho
agrícola
8 11
20 Impactos e restrições ambientais 14 10
21 Política agrária 15 5
22 Crescimento do mercado de outros
produtos da cana
7 8
23 Aumento no investimento direto
estrangeiro no setor
16 14
24 Internacionalização de grupos nacionais 10 9
25 Taxa de câmbio 11 12
26 Taxa de crescimento da economia
brasileira
16 18
Totals 373 373
151
• D i r e c t i n f l u e n c e / d e p e n d e n c e m a p
This plan is set starting from the matrix of direct influences MDI.
• I
N D I R E C T I N F L U E N C E S
• M a t r i x o f I n d i r e c t I n f l u e n c e s ( M I I )
The Matrix of the Indirect Influences (MII) corresponds to the Matrix of the Direct Influences
(MID) enhanced in power, by successive iterations. From this matrix a new classification of the
variables emphasizes the most important variables of the system. Indeed, one detects the hidden
variables, thanks to a program of matrix multiplication applied to an indirect classification. This
program allows studying the diffusion of the impacts by the ways and the loops of feedback, and
consequently to treat on a hierarchical basis the variables: by order of influence, by considering the
number of path and loops of length 1, 2... N generated by each variable; by order of dependence, by
considering the number of paths and loops of length 1, 2... N reaching each variable. Generally, the
classification becomes stable from a multiplication of the order 3, 4 or 5.
1 : TAXACRESC
2 : TAXACOM
3 : HEGEMON
4 : ESTADO
5 : OMC
6 : ALCA
7 : MERCOSUL
8 : PRODMUNDO
9 : PREÇOSUB
10 : PREÇOPETRO
11 : PRODCOMB
12 : POLAGRI
13 : POLCOMB
14 : PTERRA
15 : OUTCULT
16 : TECCANA
17 : TECIND
18 : DISTRIB
19 : MERCTRAB
20 : MEIOAMB
21 : AGRARIA
22 : SUBPROD
23 : IDE
24 : INTERNAC
25 : CÂMBIO
26 : CRESCBRAS
1 : TAXACRESC
2 : TAXACOM
3 : HEGEMON
4 : ESTADO
5 : OMC
6 : ALCA
7 : MERCOSUL
8 : PRODMUNDO
9 : PREÇOSUB
10 : PREÇOPETRO
11 : PRODCOMB
12 : POLAGRI
13 : POLCOMB
14 : PTERRA
15 : OUTCULT
16 : TECCANA
17 : TECIND
18 : DISTRIB
19 : MERCTRAB
20 : MEIOAMB
21 : AGRARIA
22 : SUBPROD
23 : IDE
24 : INTERNAC
25 : CÂMBIO
26 : CRESCBRAS
86 165 110 134 162 210 98 208 190 78 222 221 156 171 196 130 97 87 97 84 39 60 144 92 113 160
93 168 120 145 183 219 106 216 218 86 241 226 161 185 208 136 103 103 115 87 43 70 150 101 129 171
101 192 137 150 200 232 121 227 208 90 246 223 168 189 209 137 100 106 112 93 46 71 164 109 150 181
121 218 157 167 224 266 135 271 243 102 278 273 209 222 248 159 123 113 130 114 50 76 199 130 165 210
104 212 144 162 207 254 117 255 238 97 289 266 188 213 237 162 121 111 124 95 51 82 175 115 147 201
99 213 140 136 208 261 97 282 268 101 315 289 209 233 252 178 143 106 127 102 53 87 170 113 129 189
56 110 73 97 116 150 64 144 136 53 158 147 105 121 142 88 66 67 70 58 32 43 91 62 82 116
73 159 98 97 149 197 66 212 194 76 236 218 163 175 185 133 108 70 85 75 38 63 123 77 88 129
56 105 65 77 102 144 51 156 142 54 162 143 116 120 129 89 70 49 63 53 28 44 85 45 63 88
94 188 125 123 186 227 91 250 234 91 272 245 191 203 212 155 117 88 110 88 47 78 152 97 124 166
101 180 114 139 192 246 94 248 242 96 283 270 198 217 230 164 133 92 114 98 46 76 152 92 116 156
106 199 142 151 207 249 105 274 268 100 299 255 197 216 235 161 125 109 132 93 51 87 170 105 143 190
102 203 133 139 197 264 91 291 268 103 310 273 209 229 248 174 137 99 124 102 53 87 165 98 121 180
55 123 76 79 114 166 45 195 187 64 218 181 130 150 167 120 94 63 83 60 40 60 93 54 64 114
68 134 84 82 132 171 64 189 177 66 203 185 148 154 158 119 91 59 78 64 33 55 108 64 80 107
69 127 79 86 131 189 51 224 224 74 243 200 157 173 185 132 112 70 99 73 44 68 101 52 68 109
50 90 59 67 93 129 35 157 157 56 170 138 111 116 124 92 75 46 64 44 26 49 77 35 50 79
44 79 50 63 82 107 46 111 110 40 120 120 84 95 103 73 54 41 54 42 20 32 69 42 51 74
30 62 33 38 64 98 26 120 113 33 127 114 83 97 102 85 58 34 51 41 26 34 47 26 31 65
54 116 70 75 116 163 47 193 192 66 213 188 132 155 168 131 98 62 85 63 40 61 91 54 59 110
65 130 79 84 137 188 63 207 201 69 220 192 147 172 180 131 101 72 97 75 44 64 99 62 75 116
29 68 40 33 63 89 21 104 96 33 119 101 77 84 85 67 56 31 40 33 18 32 49 28 31 52
85 162 112 123 165 206 87 224 218 79 242 211 160 179 199 135 101 89 110 79 48 69 134 85 114 157
52 100 69 63 104 128 50 148 143 49 159 130 107 114 120 86 66 50 65 46 26 44 82 47 66 86
56 112 68 89 112 149 62 147 141 54 173 174 116 131 145 103 77 59 68 57 28 44 95 60 71 109
83 156 107 104 161 197 99 197 181 68 207 202 152 169 183 121 94 82 99 85 38 55 134 93 111 140
© LIPSOR-EPITA-MICMAC
Values represent indirect influence rates
• M I I r o w a n d c o l u m n s u m
This table allows getting information about the sums in the rows and columns of the MII matrix.
N°
Variable Total
number of rows
Total number
of columns
1
Taxa de crescimento da economia
mundial
3510 1932
2 Taxa de crescimento do comércio
mundial
3783 3771
3 Disputa da hegemonia mundial 3962 2484
4 Capacidade de atuação dos Estados-
nação
4603 2703
5 Negociações multilaterais de comércio 4367 3807
6 Negociações de comércio com os USA 4500 4899
7 Negociações intra Mercosul 2447 1932
8 Capacidade produtiva mundial de açúcar
e álcool
3287 5250
9 Preço de substitutos do açúcar 2299 4989
10 Preços do petróleo 3954 1878
11 Políticas de incentivo à produção interna
de biocombustíveis
4089 5725
12 Política agrícola interna 4369 5185
13 Política interna de combustíveis líquidos 4400 3874
14 Preço da terra agrícola 2795 4283
15 Custo de oportunidade de outras culturas
e pecuária
2873 4650
16 Desenvolvimento tecnológico do cultivo
da cana
3140 3261
17 Desenvolvimento tecnológico no
procesamento industrial da cana
2189 2520
18 Infraestrutura de distribuição 1806 1958
19 Desenvolvimento do mercado de trabalho
agrícola
1638 2396
20 Impactos e restrições ambientais 2802 1904
21 Política agrária 3070 1008
22 Crescimento do mercado de outros
produtos da cana
1479 1591
23 Aumento no investimento direto
estrangeiro no setor
3573 3119
24 Internacionalização de grupos nacionais 2200 1938
25 Taxa de câmbio 2500 2441
26 Taxa de crescimento da economia
brasileira
3318 3455
Totals 373 373
• I n d i r e c t i n f l u e n c e / d e p e n d e n c e m a p
This plan is set starting from the indirect influence matrix MII.
154
155
Anexo II
Mactor Report
158
Atores Açúcar e Álcool
158
O método MACTOR foi criado por Michel Godet e desenvolvido no LIPSOR - Godet, M. “Manuel de
prospective stratégique, Tome 2”. Dunod 2001 - Godet, M. “Creating Futures Scenario Planning as a Strategic
Management Tool”. Economica
156
A
C T O R P R E S E N T A T I O N
• L
I S T O F A C T O R S
1.
Organização Mundial do Comércio (OMC)
2.
Governo dos USA (USA)
3.
Governo da União Européia (UE)
4.
Grupo dos Países em Desenvolvimento (G-20)
5.
Países da Ásia, Pacífico e Caribe (ACP)
6.
Governo da China (China)
7.
Governo da Índia (India)
8.
Organizações Ambientalistas Internacionais (ONG-I)
9.
Indústria Automobilística Mundial (AUTO)
10.
Mercosul (Msul)
11.
Organização dos Países Produtores de Petróleo (OPEP)
12.
Governo da Rússia (Rússia)
13.
União da Agroindústria Canavieira (UNICA)
14.
Governo do Brasil (BRASIL)
15.
Grupos Estrangeiros com Negócios no Brasil (IDE)
16.
Governo do Japão (JAPÃO)
• O
B J E C T I V E P R E S E N T A T I O N
• L
I S T O F O B J E C T I V E S
1.
Reduzir Subsídios (REDSUBSID)
2.
Segurança Energética (SEGENERGIA)
3.
Proteção à Produção Interna (PROTPROD)
4.
Preferências Tarifárias (PREFTARIF)
5.
Redução da Poluição Atmosférica (POLUIÇAOAR)
6.
Proteção das Florestas (FLORESTA)
7.
Sustentar Preços do Petróleo (PREÇOPETRO)
8.
Sustentar Preços do Açúcar (PREÇOAÇUC)
9.
Reduzir Barreiras ao Comércio Bens Agrícolas (LIBAGRI)
10.
Liberalizar Fluxo de Capitais (LIBCAP)
• D
A T A I N P U T M A T R I C E S
• M
A T R I X O F
D
I R E C T
I
N F L U E N C E S
( M D I )
The Matrix of Direct Influences (MDI) Actor X Actor created from the actors' strategies table,
describes the direct influences actors have on each other.
157
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
0 1 1 2 2 1 1 0 1 1 0 0 0 2 1 1
2 0 1 1 1 1 0 0 1 1 1 0 0 1 1 1
2 1 0 1 3 0 1 0 1 1 0 1 0 1 1 0
2 1 1 0 1 1 1 0 0 1 0 0 0 1 0 0
1 0 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0
1 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0
1 0 0 1 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0 1 1 1 0 0 0 0 1 0 0 0 0 1 0 0
1 1 1 1 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0 1
1 0 1 2 0 0 1 0 0 0 0 0 0 2 1 0
1 1 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 1 0 0 1
0 0 1 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0 2 0 0
0 0 0 0 1 0 0 0 0 2 0 0 0 1 0 0
1 1 1 2 0 0 0 0 1 3 0 0 1 0 1 0
0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0
1 1 1 1 0 0 0 0 1 0 1 0 0 1 1 0
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
MDI
Influences are graded from 0 to 4 according to the importance of the actor's possible jeopardy:
0: No influence
1: Operating procedures
2: Projects
3: Missions
4: Existance
• V
A L U E D P O S I T I O N M A T R I X
( 2 M A O )
The matrix of valued positions Actor X Objective (2MAO) provides information on the actor's
stance on each objective (pro, against, neutral or indifferent) and the hierarchy of its objectives.
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
1 0 -1 0 0 0 -1 -1 1 1
-1 1 1 1 1 1 0 1 -1 1
-1 1 1 1 1 1 -1 1 -1 1
1 1 0 0 0 -1 -1 1 0 -1
-1 0 1 1 0 -1 0 0 -1 0
0 1 1 0 -1 0 -1 0 0 0
0 0 1 1 -1 -1 -1 0 -1 0
0 0 1 0 1 1 0 0 0 0
0 1 0 0 1 0 -1 0 0 1
1 1 -1 -1 0 -1 0 1 1 -1
0 1 0 0 -1 0 1 0 0 0
0 1 0 0 0 -1 1 -1 -1 -1
1 1 -1 -1 1 0 1 1 1 0
1 1 -1 -1 1 0 -1 1 1 0
0 1 0 0 0 0 0 1 1 1
-1 1 1 0 1 0 -1 0 -1 1
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
2MAO
The sign indicates whether the actor is likely to reach objective or not.
0: Objecive has a bleak outcome
1: Objective jeopardises the actor's operating procedures (management, etc...) / is vital for its
operating procedures
2: Objective jeopardises the success of the actor's projects / is vital for the success of its
projects
158
3: Objective jeopardises the accomplishment of the actor's mission / is indispensible for its
missions
4: Objective jeopardises the actor's existence / is indispensible for its existence
• R
E S U L T S O F T H E S T U D Y
• D
I R E C T A N D I N D I R E C T I N F L U E N C E S
• M a t r i x o f D i r e c t a n d I n d i r e c t I n f l u e n c e s ( M D I I )
The MDII matrix determines the direct or indirect influences of order 2 between actors. The
utility of this matrix is its more complete vision of the games of competitiveness (an actor can reduce
the number of choices of another by influencing it through an intermediary actor). The "sum"
operation used to calculate the MDII does not produce (in this new matrix) the same scale of
intensities adopted to evaluate direct influences in MDI. Despite this, values in MDII are a good
indicator of the importance of direct and indirect influences actors have on each other. Two indicators
are calculated from the MDII:
- The degree of direct and indirect influence of each actor (Ii, by summing rows).
- The degree of direct and indirect dependence of each actor (Di, by summing columns).
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Ii
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Di
11 7 9 12 7 3 4 1 5 7 4 1 2 9 7 3 81
11 8 10 10 6 4 5 1 6 7 4 1 3 9 7 4 88
9 6 9 9 9 3 4 1 4 6 3 1 2 9 6 3 75
9 4 6 8 6 3 4 1 4 5 2 1 1 6 6 2 60
2 4 4 4 3 1 2 1 3 2 0 1 1 4 3 1 33
3 3 3 2 2 3 3 0 2 3 1 0 1 2 1 2 28
3 2 3 2 3 2 2 1 1 2 0 0 0 2 2 1 24
5 5 5 5 3 2 2 0 4 5 2 1 1 5 3 2 50
8 7 8 7 4 4 5 0 6 7 3 1 2 7 6 4 73
6 5 5 8 5 2 4 0 3 5 0 1 2 6 4 1 52
8 5 6 8 5 3 4 0 5 6 4 1 1 7 5 4 68
3 3 3 3 1 1 2 0 3 4 1 1 2 3 2 1 32
3 1 3 3 1 0 1 1 1 3 0 0 1 3 3 0 23
7 6 7 9 6 3 4 0 4 9 2 1 2 9 5 3 68
5 4 5 4 5 2 2 1 3 5 1 1 2 5 4 1 46
7 8 8 7 5 4 4 0 6 7 3 1 3 7 5 4 75
89 70 85 93 68 37 50 8 54 78 26 12 25 84 65 32 876
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
MDII
Values represent direct and indirect influences between actors:
The higher the value, the more influence the actor has on the other.
• M a p o f i n f l u e n c e s a n d d e p e n d e n c e s b e t w e e n a c t o r s
Map of influence and dependence between actors is a graphic representation of actors'
positions with respect to influences and dependences (direct or indirect: Di and Ii) between
each other. Positions are calculated automatically by the Mactor software.
159
• N e t s c a l e o f i n f l u e n c e s ( N S )
The net scale of direct and indirect influences measures, for every couple of actors, the distance
between the direct and indirect influence. Each actor exerts (receives) direct and indirect influences of
order 2 (from) each actor. The net influence scale will indicate for each couple of actors the surplus
influence either exerted or received. If the scale is positive (+ sign), actor i (rows of NS matrix) has
more direct and indirect influence on actor j (columns of NS matrix) than it receives from this actor.
This is the opposite when the scale has a negative ( - ) sign. The next step is to calculate for each
actor the total difference of direct and indirect influences by adding up the net influence scales on the
rest of the actors.
160
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Sum
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
-4 0 3 5 0 1 -4 -3 1 -4 -2 -1 2 2 -4 -8
4 4 6 2 1 3 -4 -1 2 -1 -2 2 3 3 -4 18
0 -4 3 5 0 1 -4 -4 1 -3 -2 -1 2 1 -5 -10
-3 -6 -3 2 1 2 -4 -3 -3 -6 -2 -2 -3 2 -5 -33
-5 -2 -5 -2 -1 -1 -2 -1 -3 -5 0 0 -2 -2 -4 -35
0 -1 0 -1 1 1 -2 -2 1 -2 -1 1 -1 -1 -2 -9
-1 -3 -1 -2 1 -1 -1 -4 -2 -4 -2 -1 -2 0 -3 -26
4 4 4 4 2 2 1 4 5 2 1 0 5 2 2 42
3 1 4 3 1 2 4 -4 4 -2 -2 1 3 3 -2 19
-1 -2 -1 3 3 -1 2 -5 -4 -6 -3 -1 -3 -1 -6 -26
4 1 3 6 5 2 4 -2 2 6 0 1 5 4 1 42
2 2 2 2 0 1 2 -1 2 3 0 2 2 1 0 20
1 -2 1 2 0 -1 1 0 -1 1 -1 -2 1 1 -3 -2
-2 -3 -2 3 2 1 2 -5 -3 3 -5 -2 -1 0 -4 -16
-2 -3 -1 -2 2 1 0 -2 -3 1 -4 -1 -1 0 -4 -19
4 4 5 5 4 2 3 -2 2 6 -1 0 3 4 4 43
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
NS
Values are relative whole numbers:
The (+) sign indicates the actor exerts more influence than it receives.
The (-) sign indicates the actor exerts less influence than it receives.
• M D I I c o m p e t i t i v e n e s s
MDII competitiveness vector
The Matrix of Direct an Indirect Influences (MDII) provides two types of useful information:
- The direct and indirect influences actor i has on actor j (MDII)ij where i!=j and are equivalent,
by definition, to the direct and indirect dependence actor j has with respect to actor i.
- The indirect influences actor i has on itself coming through an intermediary actor. This is
called retroaction (MDII)ii. When an actor is more competitive so will be its influence, but its
dependence and retroaction will be quite weak. It is foolish to think that only the actor's influence
measures its competitiveness. An actor can be very influential, be also very dependent and at the
same time be very retroactive: this would result in a weak competitiveness. However, an actor being
moderately influential, and having no dependence or retroaction will be very competitive.
Ri
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
1,24
1,66
1,15
0,76
0,36
0,40
0,27
1,60
1,43
0,70
1,72
0,84
0,39
0,98
0,65
1,85
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
Ri* is the competitiveness of actor i considering its max: influences; direct and indirect
dependence; and feedback.
161
Histogram of MDII's competitiveness
The MDII competitiveness histogram is created from the MDII competitiveness vector.
• A
C T O R S
O
B J E C T I V E S
R
E L A T I O N S H I P
• O r d e r 1 r e l a t i o n s h i p
Simple position matrix (1MAO)
The simple position 1MAO matrix shows the valency of each actor with respect to every
objective (likely, unlikely, neutral, or indifferent). This matrix, result of Mactor's phase 3, is not made
up of the initial data entries. Mactor recalculates it from 2MAO.
162
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
Absolute sum
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of agreements
Number of disagreements
Number of positions
1 0 -1 0 0 0 -1 -1 1 1 6
-1 1 1 1 1 1 0 1 -1 1 9
-1 1 1 1 1 1 -1 1 -1 1 10
1 1 0 0 0 -1 -1 1 0 -1 6
-1 0 1 1 0 -1 0 0 -1 0 5
0 1 1 0 -1 0 -1 0 0 0 4
0 0 1 1 -1 -1 -1 0 -1 0 6
0 0 1 0 1 1 0 0 0 0 3
0 1 0 0 1 0 -1 0 0 1 4
1 1 -1 -1 0 -1 0 1 1 -1 8
0 1 0 0 -1 0 1 0 0 0 3
0 1 0 0 0 -1 1 -1 -1 -1 6
1 1 -1 -1 1 0 1 1 1 0 8
1 1 -1 -1 1 0 -1 1 1 0 8
0 1 0 0 0 0 0 1 1 1 4
-1 1 1 0 1 0 -1 0 -1 1 7
5 12 7 4 7 3 3 7 5 6
-4 0 -4 -3 -3 -5 -8 -2 -6 -3
9 12 11 7 10 8 11 9 11 9
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
1MAO
-1: actor unlikely to achieve objective
0: Neutral position
1: actor likely to achieve objective
• O r d e r 2 r e l a t i o n s h i p
n) Valued position matrix (2MAO)
The 2MAO matrix specifies the actor's position on each objective (pro, against, neutral or
indifferent). This matrix is the initial information given by the user and also presents marginalities.
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
1 0 -1 0 0 0 -1 -1 1 1
-1 1 1 1 1 1 0 1 -1 1
-1 1 1 1 1 1 -1 1 -1 1
1 1 0 0 0 -1 -1 1 0 -1
-1 0 1 1 0 -1 0 0 -1 0
0 1 1 0 -1 0 -1 0 0 0
0 0 1 1 -1 -1 -1 0 -1 0
0 0 1 0 1 1 0 0 0 0
0 1 0 0 1 0 -1 0 0 1
1 1 -1 -1 0 -1 0 1 1 -1
0 1 0 0 -1 0 1 0 0 0
0 1 0 0 0 -1 1 -1 -1 -1
1 1 -1 -1 1 0 1 1 1 0
1 1 -1 -1 1 0 -1 1 1 0
0 1 0 0 0 0 0 1 1 1
-1 1 1 0 1 0 -1 0 -1 1
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
2MAO
The sign indicates whether the actor is likely to reach objective or not.
0: Objecive has a bleak outcome
163
1: Objective jeopardises the actor's operating procedures (management, etc...) / is vital for its
operating procedures
2: Objective jeopardises the success of the actor's projects / is vital for the success of its
projects
3: Objective jeopardises the accomplishment of the actor's mission / is indispensible for its
missions
4: Objective jeopardises the actor's existence / is indispensible for its existence
Histogram of actor's implication towards its objectives 2MAO
This histogram is produced from the valued relationship matrix (order 2) between actors and
objectives, 2MAO. It represents the actor's objectives mobilisation. The histogram is used to identify
for each actor, the extent of its position with respect to the defined objectives, e.g. pro or against.
• O r d e r 3 r e l a t i o n s h i p
Weighted valued position matrix (3MAO)
The weighted (with respect to competitiveness) valued position matrix (3MAO) describes each
actor's position on every objective. This is taking into account its degree of opinion on every objective,
its objective hierarchy and competitiveness between actors.
164
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
Mobilisation
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of agreements
Number of disagreements
Degree of mobilisation
1,2 0,0 -1,2 0,0 0,0 0,0 -1,2 -1,2 1,2 1,2 7,4
-1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 0,0 1,7 -1,7 1,7 14,9
-1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 -1,2 1,2 -1,2 1,2 11,5
0,8 0,8 0,0 0,0 0,0 -0,8 -0,8 0,8 0,0 -0,8 4,5
-0,4 0,0 0,4 0,4 0,0 -0,4 0,0 0,0 -0,4 0,0 1,8
0,0 0,4 0,4 0,0 -0,4 0,0 -0,4 0,0 0,0 0,0 1,6
0,0 0,0 0,3 0,3 -0,3 -0,3 -0,3 0,0 -0,3 0,0 1,6
0,0 0,0 1,6 0,0 1,6 1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 4,8
0,0 1,4 0,0 0,0 1,4 0,0 -1,4 0,0 0,0 1,4 5,7
0,7 0,7 -0,7 -0,7 0,0 -0,7 0,0 0,7 0,7 -0,7 5,6
0,0 1,7 0,0 0,0 -1,7 0,0 1,7 0,0 0,0 0,0 5,2
0,0 0,8 0,0 0,0 0,0 -0,8 0,8 -0,8 -0,8 -0,8 5,0
0,4 0,4 -0,4 -0,4 0,4 0,0 0,4 0,4 0,4 0,0 3,1
1,0 1,0 -1,0 -1,0 1,0 0,0 -1,0 1,0 1,0 0,0 7,9
0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,6 0,6 2,6
-1,9 1,9 1,9 0,0 1,9 0,0 -1,9 0,0 -1,9 1,9 13,0
4,1 12,5 7,3 3,4 9,1 4,4 3,0 6,3 4,0 8,0
-5,0 0,0 -3,3 -2,1 -2,4 -2,9 -8,1 -2,1 -6,1 -2,3
9,1 12,5 10,6 5,5 11,5 7,3 11,0 8,4 10,1 10,3
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
3MAO
Positive values represent the actor's mobilisation towards its objectives.
Negative values represent the rate of opposition.
Histogram of actor's mobilisation towards its objectives 3MAO
This histogram is produced from the valued relationship matrix (order 3) between actors and
objectives, 3MAO. It represents the actions taken by actors towards objectives. The histogram is used
to identify for each actor, the extent of its position with respect to the defined objectives, e.g. pro or
against.
Weighted valued position matrix (3MAO)
165
REDSUBSID
SEGENERGIA
PROTPROD
PREFTARIF
POLUIÇAOAR
FLORESTA
PREÇOPETRO
PREÇOAÇUC
LIBAGRI
LIBCAP
Mobilisation
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of agreements
Number of disagreements
Degree of mobilisation
1,2 0,0 -1,2 0,0 0,0 0,0 -1,2 -1,2 1,2 1,2 7,4
-1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 0,0 1,7 -1,7 1,7 14,9
-1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 -1,2 1,2 -1,2 1,2 11,5
0,8 0,8 0,0 0,0 0,0 -0,8 -0,8 0,8 0,0 -0,8 4,5
-0,4 0,0 0,4 0,4 0,0 -0,4 0,0 0,0 -0,4 0,0 1,8
0,0 0,4 0,4 0,0 -0,4 0,0 -0,4 0,0 0,0 0,0 1,6
0,0 0,0 0,3 0,3 -0,3 -0,3 -0,3 0,0 -0,3 0,0 1,6
0,0 0,0 1,6 0,0 1,6 1,6 0,0 0,0 0,0 0,0 4,8
0,0 1,4 0,0 0,0 1,4 0,0 -1,4 0,0 0,0 1,4 5,7
0,7 0,7 -0,7 -0,7 0,0 -0,7 0,0 0,7 0,7 -0,7 5,6
0,0 1,7 0,0 0,0 -1,7 0,0 1,7 0,0 0,0 0,0 5,2
0,0 0,8 0,0 0,0 0,0 -0,8 0,8 -0,8 -0,8 -0,8 5,0
0,4 0,4 -0,4 -0,4 0,4 0,0 0,4 0,4 0,4 0,0 3,1
1,0 1,0 -1,0 -1,0 1,0 0,0 -1,0 1,0 1,0 0,0 7,9
0,0 0,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,6 0,6 0,6 2,6
-1,9 1,9 1,9 0,0 1,9 0,0 -1,9 0,0 -1,9 1,9 13,0
4,1 12,5 7,3 3,4 9,1 4,4 3,0 6,3 4,0 8,0
-5,0 0,0 -3,3 -2,1 -2,4 -2,9 -8,1 -2,1 -6,1 -2,3
9,1 12,5 10,6 5,5 11,5 7,3 11,0 8,4 10,1 10,3
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
3MAO
Positive values represent the actor's mobilisation towards its objectives.
Negative values represent the rate of opposition.
• C
O N V E R G E N C E B E T W E E N A C T O R S
• O r d e r 1 c o n v e r g e n c e
Convergence matrix (1CAA)
The Matrix of objectives convergences between actors or simple Convergences Actor X Actor
(1CAA) identifies for a couple of actors the number of common positions they have on objectives (pro
or against). This would identify the number of possible alliances. "Neutral" and "indifferent" positions
(coded as "0") are not taken into consideration. This is a symmetrical matrix.
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of convergences
0 1 2 2 0 1 1 0 2 3 0 1 3 4 2 2
1 0 9 2 4 2 3 3 3 2 1 2 3 3 3 6
2 9 0 3 4 3 4 3 4 2 1 2 3 4 3 7
2 2 3 0 1 2 2 0 2 5 1 3 3 4 2 2
0 4 4 1 0 1 4 1 0 1 0 2 0 0 0 3
1 2 3 2 1 0 3 1 2 1 2 1 1 2 1 3
1 3 4 2 4 3 0 1 1 1 1 2 0 1 0 3
0 3 3 0 1 1 1 0 1 0 0 0 1 1 0 2
2 3 4 2 0 2 1 1 0 1 1 1 2 3 2 4
3 2 2 5 1 1 1 0 1 0 1 3 6 6 3 1
0 1 1 1 0 2 1 0 1 1 0 2 2 1 1 1
1 2 2 3 2 1 2 0 1 3 2 0 2 1 1 2
3 3 3 3 0 1 0 1 2 6 2 2 0 7 3 2
4 3 4 4 0 2 1 1 3 6 1 1 7 0 3 3
2 3 3 2 0 1 0 0 2 3 1 1 3 3 0 2
2 6 7 2 3 3 3 2 4 1 1 2 2 3 2 0
24 47 54 34 21 26 27 14 29 36 15 25 38 43 26 43
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
1CAA
166
The values represent the degree of convergence: the higher the intesity, the more actors have
common interests
• O r d e r 2 c o n v e r g e n c e
Valued convergence matrix (2CAA)
The valued convergence matrix or Valued Convergence Actors X Actors (2CAA) is related to the
Matrix of valued positions Actors X Objectives (2MAO). This calculates the average convergence
intensity between two actors, when these have the same degree (pro or against the objective). The
values in this matrix do not measure the number of potential alliances (as in 1CAA), but the alliance
intensity with the objectives hierarchy (preferences) of the couple of actors. This is a symmetrical
matrix.
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of convergences
Degree of convergence (%)
0,0 1,0 2,0 2,0 0,0 1,0 1,0 0,0 2,0 3,0 0,0 1,0 3,0 4,0 2,0 2,0
1,0 0,0 9,0 2,0 4,0 2,0 3,0 3,0 3,0 2,0 1,0 2,0 3,0 3,0 3,0 6,0
2,0 9,0 0,0 3,0 4,0 3,0 4,0 3,0 4,0 2,0 1,0 2,0 3,0 4,0 3,0 7,0
2,0 2,0 3,0 0,0 1,0 2,0 2,0 0,0 2,0 5,0 1,0 3,0 3,0 4,0 2,0 2,0
0,0 4,0 4,0 1,0 0,0 1,0 4,0 1,0 0,0 1,0 0,0 2,0 0,0 0,0 0,0 3,0
1,0 2,0 3,0 2,0 1,0 0,0 3,0 1,0 2,0 1,0 2,0 1,0 1,0 2,0 1,0 3,0
1,0 3,0 4,0 2,0 4,0 3,0 0,0 1,0 1,0 1,0 1,0 2,0 0,0 1,0 0,0 3,0
0,0 3,0 3,0 0,0 1,0 1,0 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0 0,0 1,0 1,0 0,0 2,0
2,0 3,0 4,0 2,0 0,0 2,0 1,0 1,0 0,0 1,0 1,0 1,0 2,0 3,0 2,0 4,0
3,0 2,0 2,0 5,0 1,0 1,0 1,0 0,0 1,0 0,0 1,0 3,0 6,0 6,0 3,0 1,0
0,0 1,0 1,0 1,0 0,0 2,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0 2,0 2,0 1,0 1,0 1,0
1,0 2,0 2,0 3,0 2,0 1,0 2,0 0,0 1,0 3,0 2,0 0,0 2,0 1,0 1,0 2,0
3,0 3,0 3,0 3,0 0,0 1,0 0,0 1,0 2,0 6,0 2,0 2,0 0,0 7,0 3,0 2,0
4,0 3,0 4,0 4,0 0,0 2,0 1,0 1,0 3,0 6,0 1,0 1,0 7,0 0,0 3,0 3,0
2,0 3,0 3,0 2,0 0,0 1,0 0,0 0,0 2,0 3,0 1,0 1,0 3,0 3,0 0,0 2,0
2,0 6,0 7,0 2,0 3,0 3,0 3,0 2,0 4,0 1,0 1,0 2,0 2,0 3,0 2,0 0,0
24,0 47,0 54,0 34,0 21,0 26,0 27,0 14,0 29,0 36,0 15,0 25,0 38,0 43,0 26,0 43,0
58,0
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
2CAA
The values represent the degree of convergence: the higher the intesity, the more actors have
common interests
• O r d e r 3 c o n v e r g e n c e
Weighted valued convergence matrix (3CAA)
The weighted valued matrix of convergences or weighted valued Convergences Actors X Actors
(3CAA) is related to the weighted valued position matrix Actors X Objectives (3MAO). It identifies for a
couple of actors the number of common positions they have on objectives (pro or against). This would
identify the number of possible alliances also taking into account the actors' preferences in terms of
objectives and their competitiveness. This is a symmetrical matrix.
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of convergences
Degree of convergence (%)
0,0 1,4 2,4 2,0 0,0 0,8 0,8 0,0 2,7 2,9 0,0 1,0 2,4 4,4 1,9 3,1
1,4 0,0 12,6 2,4 4,0 2,1 2,9 4,9 4,6 2,4 1,7 2,5 3,1 4,0 3,5 10,5
2,4 12,6 0,0 2,9 3,0 2,3 2,8 4,1 5,2 1,8 1,4 2,0 2,3 4,3 2,7 10,5
2,0 2,4 2,9 0,0 0,6 1,2 1,0 0,0 2,2 3,6 1,2 2,4 1,7 3,5 1,4 2,6
0,0 4,0 3,0 0,6 0,0 0,4 1,3 1,0 0,0 0,5 0,0 1,2 0,0 0,0 0,0 3,3
0,8 2,1 2,3 1,2 0,4 0,0 1,0 1,0 1,8 0,5 2,1 0,6 0,4 1,4 0,5 3,4
0,8 2,9 2,8 1,0 1,3 1,0 0,0 0,9 0,8 0,5 1,0 1,1 0,0 0,6 0,0 3,2
0,0 4,9 4,1 0,0 1,0 1,0 0,9 0,0 1,5 0,0 0,0 0,0 1,0 1,3 0,0 3,5
2,7 4,6 5,2 2,2 0,0 1,8 0,8 1,5 0,0 1,1 1,6 1,1 1,8 3,6 2,1 6,6
2,9 2,4 1,8 3,6 0,5 0,5 0,5 0,0 1,1 0,0 1,2 2,3 3,3 5,0 2,0 1,3
0,0 1,7 1,4 1,2 0,0 2,1 1,0 0,0 1,6 1,2 0,0 2,6 2,1 1,4 1,2 1,8
1,0 2,5 2,0 2,4 1,2 0,6 1,1 0,0 1,1 2,3 2,6 0,0 1,2 0,9 0,7 2,7
2,4 3,1 2,3 1,7 0,0 0,4 0,0 1,0 1,8 3,3 2,1 1,2 0,0 4,8 1,6 2,2
4,4 4,0 4,3 3,5 0,0 1,4 0,6 1,3 3,6 5,0 1,4 0,9 4,8 0,0 2,4 4,2
1,9 3,5 2,7 1,4 0,0 0,5 0,0 0,0 2,1 2,0 1,2 0,7 1,6 2,4 0,0 2,5
3,1 10,5 10,5 2,6 3,3 3,4 3,2 3,5 6,6 1,3 1,8 2,7 2,2 4,2 2,5 0,0
25,9 62,5 60,4 28,7 15,3 19,5 17,9 19,2 36,7 28,5 19,3 22,4 28,0 41,9 22,5 61,4
0,0
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
3CAA
170
The values represent the degree of convergence: the higher the intesity, the more actors have
common interests
• D
I V E R G E N C E B E T W E E N A C T O R S
• O r d e r 1 d i v e r g e n c e
Divergence matrix (1DAA)
The Matrix of divergences of objectives between actor or simple Divergences Actors X Actors
(1DAA) identifies for each couple of actors the number of objectives on which these actors do not hold
the same position (one actor is pre the objective and the other is against it). In other words it
describes the number of potential conflicts. "Neutral" and "indifferent" positions (with code "0") are
not taken into consideration. This is a symmetrical matrix.
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of divergences
0 4 4 2 3 1 2 1 0 2 1 3 2 1 1 3
4 0 0 3 1 1 2 0 0 6 1 3 4 4 1 0
4 0 0 3 1 1 2 0 0 6 2 4 5 4 1 0
2 3 3 0 1 0 0 1 1 0 1 2 1 0 1 2
3 1 1 1 0 0 0 1 0 4 0 0 4 4 1 0
1 1 1 0 0 0 0 1 1 1 1 1 3 2 0 1
2 2 2 0 0 0 0 2 1 3 1 1 5 4 1 1
1 0 0 1 1 1 2 0 0 2 1 1 1 1 0 0
0 0 0 1 0 1 1 0 0 1 2 2 1 0 0 0
2 6 6 0 4 1 3 2 1 0 0 2 0 0 1 4
1 1 2 1 0 1 1 1 2 0 0 0 1 2 0 2
3 3 4 2 0 1 1 1 2 2 0 0 2 3 3 2
2 4 5 1 4 3 5 1 1 0 1 2 0 1 0 4
1 4 4 0 4 2 4 1 0 0 2 3 1 0 0 3
1 1 1 1 1 0 1 0 0 1 0 3 0 0 0 1
3 0 0 2 0 1 1 0 0 4 2 2 4 3 1 0
30 30 33 18 20 14 25 12 9 32 15 29 34 29 11 23
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
1DAA
The values represent the degree of divergence: the higher the intesity, the more actors have
diverging interests
• O r d e r 2 d i v e r g e n c e
Valued divergence matrix (2DAA)
The Matrix of valued divergences or valued Divergences Actors X Actors (2DAA) is related to the
Matrix of valued positions Actors X Objectives (2MAO). It identifies for each couple of actors the
number of objectives for which these actors do not hold the same position (one actor is pro the
objective and the other is against it). The values in this matrix do not measure the number of
potential conflicts (as in 1DAA), but rather the conflict intensity with the objectives hierarchy
(preferences) of the couple of actors. This is a symmetrical matrix.
171
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of divergences
Degree of divergence (%)
0,0 4,0 4,0 2,0 3,0 1,0 2,0 1,0 0,0 2,0 1,0 3,0 2,0 1,0 1,0 3,0
4,0 0,0 0,0 3,0 1,0 1,0 2,0 0,0 0,0 6,0 1,0 3,0 4,0 4,0 1,0 0,0
4,0 0,0 0,0 3,0 1,0 1,0 2,0 0,0 0,0 6,0 2,0 4,0 5,0 4,0 1,0 0,0
2,0 3,0 3,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 1,0 0,0 1,0 2,0 1,0 0,0 1,0 2,0
3,0 1,0 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 4,0 0,0 0,0 4,0 4,0 1,0 0,0
1,0 1,0 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 3,0 2,0 0,0 1,0
2,0 2,0 2,0 0,0 0,0 0,0 0,0 2,0 1,0 3,0 1,0 1,0 5,0 4,0 1,0 1,0
1,0 0,0 0,0 1,0 1,0 1,0 2,0 0,0 0,0 2,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 1,0 1,0 0,0 0,0 1,0 2,0 2,0 1,0 0,0 0,0 0,0
2,0 6,0 6,0 0,0 4,0 1,0 3,0 2,0 1,0 0,0 0,0 2,0 0,0 0,0 1,0 4,0
1,0 1,0 2,0 1,0 0,0 1,0 1,0 1,0 2,0 0,0 0,0 0,0 1,0 2,0 0,0 2,0
3,0 3,0 4,0 2,0 0,0 1,0 1,0 1,0 2,0 2,0 0,0 0,0 2,0 3,0 3,0 2,0
2,0 4,0 5,0 1,0 4,0 3,0 5,0 1,0 1,0 0,0 1,0 2,0 0,0 1,0 0,0 4,0
1,0 4,0 4,0 0,0 4,0 2,0 4,0 1,0 0,0 0,0 2,0 3,0 1,0 0,0 0,0 3,0
1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 0,0 1,0 0,0 0,0 1,0 0,0 3,0 0,0 0,0 0,0 1,0
3,0 0,0 0,0 2,0 0,0 1,0 1,0 0,0 0,0 4,0 2,0 2,0 4,0 3,0 1,0 0,0
30,0 30,0 33,0 18,0 20,0 14,0 25,0 12,0 9,0 32,0 15,0 29,0 34,0 29,0 11,0 23,0
42,0
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
2DAA
172
The values represent the degree of divergence: the higher the intesity, the more actors have
diverging interests
• O r d e r 3 D i v e r g e n c e
Weighted valued divergence matrix (3DAA)
The weighted valued matrix of divergences or weighted valued Divergences Actors X Actors
(3DAA) is related to the weighted valued position matrix Actors X Objectives (3MAO). It identifies for
each couple the average divergence intensity for those two actors who do not hold the same position
(one actor is pro the objective and the other is against it). The values of this Matrix measure the
conflict intensity with, for every couple, their objectives hierarchies (preferences) and their
competitiveness. This is a symmetrical matrix.
173
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
Number of divergences
Degree of divergence (%)
0,0 5,8 4,8 2,0 2,4 0,8 1,5 1,4 0,0 1,9 1,5 3,1 1,6 1,1 0,9 4,6
5,8 0,0 0,0 3,6 1,0 1,0 1,9 0,0 0,0 7,1 1,7 3,7 4,1 5,3 1,2 0,0
4,8 0,0 0,0 2,9 0,8 0,8 1,4 0,0 0,0 5,5 2,9 4,0 3,9 4,3 0,9 0,0
2,0 3,6 2,9 0,0 0,6 0,0 0,0 1,2 1,1 0,0 1,2 1,6 0,6 0,0 0,7 2,6
2,4 1,0 0,8 0,6 0,0 0,0 0,0 1,0 0,0 2,1 0,0 0,0 1,5 2,7 0,5 0,0
0,8 1,0 0,8 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0 0,9 0,5 1,1 0,6 1,2 1,4 0,0 1,1
1,5 1,9 1,4 0,0 0,0 0,0 0,0 1,9 0,8 1,4 1,0 0,6 1,6 2,5 0,5 1,1
1,4 0,0 0,0 1,2 1,0 1,0 1,9 0,0 0,0 2,3 1,7 1,2 1,0 1,3 0,0 0,0
0,0 0,0 0,0 1,1 0,0 0,9 0,8 0,0 0,0 1,1 3,2 2,3 0,9 0,0 0,0 0,0
1,9 7,1 5,5 0,0 2,1 0,5 1,4 2,3 1,1 0,0 0,0 1,5 0,0 0,0 0,7 5,1
1,5 1,7 2,9 1,2 0,0 1,1 1,0 1,7 3,2 0,0 0,0 0,0 1,1 2,7 0,0 3,6
3,1 3,7 4,0 1,6 0,0 0,6 0,6 1,2 2,3 1,5 0,0 0,0 1,2 2,7 2,2 2,7
1,6 4,1 3,9 0,6 1,5 1,2 1,6 1,0 0,9 0,0 1,1 1,2 0,0 0,7 0,0 4,5
1,1 5,3 4,3 0,0 2,7 1,4 2,5 1,3 0,0 0,0 2,7 2,7 0,7 0,0 0,0 4,2
0,9 1,2 0,9 0,7 0,5 0,0 0,5 0,0 0,0 0,7 0,0 2,2 0,0 0,0 0,0 1,2
4,6 0,0 0,0 2,6 0,0 1,1 1,1 0,0 0,0 5,1 3,6 2,7 4,5 4,2 1,2 0,0
33,6 36,4 32,0 18,0 12,6 10,5 16,2 13,9 10,3 29,4 21,5 27,5 23,9 28,9 8,8 30,8
0,0
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
3DAA
174
The values represent the degree of divergence: the higher the intesity, the more actors have
diverging interests
• A
C T O R A M B I V A L E N C E
• A c t o r ' s a m b i v a l e n c e m a t r i x
Two actors can share both converging and diverging positions on different objectives. Hence,
we call this couple of actors ambivalent. If they wish to become allies, they have to work only on
those common objectives, and put aside their diverging objectives. Actor ambivalence is calculated
with three equilibrium indicators using their simple, valued, then valued and weighted positions.
EQ[1]
EQ[2]
EQ[3]
OMC
USA
UE
G-20
ACP
China
India
ONG-I
AUTO
Msul
OPEP
Rússia
UNICA
BRASIL
IDE
JAPÃO
0,6 0,6 0,6
0,5 0,5 0,5
0,5 0,5 0,5
0,6 0,6 0,7
0,2 0,2 0,3
0,6 0,6 0,6
0,5 0,5 0,6
0,4 0,4 0,3
0,4 0,4 0,3
0,4 0,4 0,4
0,6 0,6 0,6
0,7 0,7 0,7
0,5 0,5 0,6
0,5 0,5 0,6
0,4 0,4 0,4
0,5 0,5 0,5
© LIPSOR-EPITA-MACTOR
This indicator varies from 1 (very ambivalent actors) to 0 (not ambivalent actors).
• H i s t o g r a m o f a c t o r ' s a m b i v a l e n c e
This histogram is produced from the actor ambivalence vector.
175
• N
E T D I S T A N C E B E T W E E N O B J E C T I V E S
• M a p o f n e t d i s t a n c e s b e t w e e n o b j e c t i v e s
This map is used to identify objectives on which actors take the same position (either pro or
against). It hence enables to isolate groups of objectives where there is a strong convergence (when
objectives are close together) or divergence (when objectives are far apart) on the part of actors'
opinion. It also maps objectives with respect to the net scale (the difference between the valued
convergence matrix and the valued divergence matrix, respectively 2COO and 2DOO).
176
• N
E T D I S T A N C E S B E T W E E N A C T O R S
• M a p o f n e t d i s t a n c e s b e t w e e n a c t o r s
The map of net distances between actors is used to recognise potential alliances while taking
into account divergences and convergences between actors of order 2.
177
178
Anexo III
Morphol Report
159
Cenários Açúcar e Álcool
-
159
O método MORPHOL foi criado por Michel Godet e desenvolvido no LIPSOR - Godet, M. “Manuel de
prospective stratégique, Tome 2”. Dunod 2001 - Godet, M. “Creating Futures Scenario Planning as a Strategic
Management Tool”. Economica
179
I
N P U T D A T A
- L
I S T O F V A R I A B L E S
•
Taxa de Crescimento da Economia Mundial (TAXA CRESC)
•
Cenários na Hegemonia Mundial (HEGEMON)
•
Acordos na OMC e Políticas Agrícolas e de Comércio Exterior Nacionais (OMC AGRI)
•
Preços médios do petróleo a longo prazo (PREÇOPETRO)
•
Políticas de incentivo ao uso de combustíveis alternativos (POL COMB)
- L
I S T O F H Y P O T H E S E S
•
Menor que 3,0% ao ano (Menor 3,0%)
•
Maior que 3,0% ao ano (Maior 3,0%)
•
Continuidade de uma hegemonia americana (Continuidade de uma )
•
Equilíbrio entre os USA, um bloco UE-Rússia e um bloco asiático (Equilíbrio entre os )
•
Tensão e conflitos entre os polos de poder (Tensão e conflitos e)
•
Redução substancial dos subsídios e do protecionismo agrícola (Redução substancial )
•
Redução marginal dos subsídios e do protecionismo agrícola (Redução marginal dos)
•
Recrudescimento do protecionismo agrícola (Recrudescimento do p)
•
Inferior a US$40 por barril (Inferior a US$40 por)
•
Entre US$40 e US$60 por barril (Entre US$40 e US$60 )
•
Superior a US$60 por barril (Superior a US$60 por)
•
Incentivo generalizado ao uso de biocombustíveis (Incentivo generaliza)
•
Política de incentivos restrita aos atuais consumidores de biocombustíveis (Política de
incentiv)
Table of hypotheses
- N
U M B E R O F S C E N A R I O S
- N
U M B E R O F S C E N A R I O S
This interface informs the user on the total number of: possible scenarios; preferred scenarios;
scenarios not having constraints; and scenarios kept by the user.
180
Description Number
Total number of scenarios
108
Number of scenarios after exclusion
18
Number of preferred scenarios 0
Number of kept scenarios 4
- S
C E N A R I O C L A S S I F I C A T I O N
- S
C E N A R I O C L A S S I F I C A T I O N A N D S E L E C T I O N
The following are the selected scenarios, classified in probability order.
No°
Scenario
P / Mean
1
1 1 2 2 1 Ke 4,37
2 2 1 2 1 2 Ke 2,19
3 1 2 1 2 1 Ke 1,75
4 1 3 3 3 1 Ke 0,03
- L
I S T O F S C E N A R I O S
- L
I S T O F S C E N A R I O S
The scenario list display the group of scenarios selected by the user, and enables the
visualisation of the entire scenario.
181
- P
R O X I M I T I E S M A T R I X
- P
R O X I M I T I E S M A T R I X
The closeness matrix shows the number of common hypotheses between every scenario.
Proximities matrix
1 : 1 1 2 2 1 Ke
2 : 2 1 2 1 2 Ke
3 : 1 2 1 2 1 Ke
4 : 1 3 3 3 1 Ke
1 : 1 1 2 2 1 Ke
2 : 2 1 2 1 2 Ke
3 : 1 2 1 2 1 Ke
4 : 1 3 3 3 1 Ke
_ 2 3 2
2 _ 0 0
3 0 _ 2
2 0 2 _
© LIPSOR-EPITA-MORPHOL
These values suggest compatibility between scenarios
- P
R O X I M I T I E S M A P
- P
R O X I M I T I E S M A P
The map is created from data found in the closeness matrix. A distance analysis is applied to
this matrix in order to view the scenario in a two dimensional space.
182
Anexo IV
Premissas e Previsões
Cenários Açúcar e Álcool
183
Previsões do Consumo Mundial e Exportações Brasileiras de Açúcar
2.006
2.007
2.008
2.009
2.010
2.016
2.021
2.026
Crescimento
Anual
Consumo de Açúcar - Taxa baixa 142.823
146.037
147.895
149.783
151.701
163.869
174.938
186.931
1,4%
OECD 49.988
51.113
51.317
51.523
51.729
52.983
54.051
55.141
0,5%
Mundo em desenvolvimento 92.835
94.924
96.578
98.260
99.972
110.887
120.888
131.790
1,8%
Consumo de Açúcar - Taxa alta 142.823
146.037
148.331
150.673
153.062
168.462
182.815
198.719
1,7%
OECD 49.988
51.113
51.317
51.523
51.729
52.983
54.051
55.141
0,5%
Mundo em desenvolvimento 92.835
94.924
97.014
99.150
101.333
115.479
128.764
143.578
2,2%
Consumo de Açúcar - Taxa crítica 142.823
146.037
147.390
148.758
150.140
158.759
166.383
174.435
1,0%
OECD 49.988
51.113
51.317
51.523
51.729
52.983
54.051
55.141
0,5%
Mundo em desenvolvimento 92.835
94.924
96.073
97.235
98.412
105.776
112.332
119.295
1,3%
Exportação de Açúcar Brasil
Taxa cresc baixa 18.250
18.401
18.635
18.873
19.114
20.648
22.042
23.553
1,3%
Taxa cresc alta 18.250
18.401
18.690
18.985
19.286
21.226
23.035
25.039
1,6%
Taxa cresc crítica 18.250
17.251
16.250
15.229
14.188
15.003
15.723
16.484
-0,5%
Notas : 1) O crescimento do consumo per capita do Brasil foi "zero", tal como os países da OECD
2) Na taxas de crescimento baixa e alta o Brasil exportaria o equivalente a 12,6% do mercado mundial
3) Na taxa de crescimento crítica o Brasil exportaria 25% menos em 4 anos
184
Consumo Destilados Leves (mil barris dia)
2.006
2.011 2.016
2.021
2.026
Crescimento
Anual
Crescimento Baixo Cenários 1 e 3
USA
9.733
10.007
10.290
10.580
10.878
0,6%
UE
3.797
3.904 4.014
4.127
4.244
0,6%
Japão
1.829
1.881 1.934
1.988
2.044
0,6%
OECD
18.004
18.512
19.034
19.570
20.122
0,6%
Mundo em desenvolvimento
7.162
8.342 9.716
11.317
13.181
3,1%
Brasil
622
724 843
982
1.144
3,1%
Crescimento Alto Cenário 2
USA
9.815
10.526
11.287
12.104
12.980
1,4%
UE
3.829
4.106 4.403
4.722
5.064
1,4%
Japão
1.845
1.978
2.121
2.275
2.439
1,4%
OECD
18.156
19.470
20.879
22.390
24.010
1,4%
Mundo em desenvolvimento
7.296
9.325 11.917
15.231
19.465
5,0%
Brasil
622
757
922
1.123
1.368
4,0%
Crescimento Crítico Cenário 4
USA
9.705
9.835 9.966
10.099
10.234
0,3%
UE
3.786
3.837 3.888
3.940
3.993
0,3%
Japão
1.824
1.848
1.873
1.898
1.923
0,3%
OECD
17.952
18.192
18.435
18.681
18.931
0,3%
Mundo em desenvolvimento
7.077
7.762 8.515
9.340
10.245
1,9%
Brasil
622
682
748
820
900
1,9%
185
Consumo de Álcool (mil barris dia de petróleo equivalente)
2.006
2.011
2.016
2.021
2.026
Crescimento
Anual
Crescimento Baixo - Cenários 1 e 3
USA (10% do consumo)
214
444
686
705 725
6,5%
UE (5,75% do consumo)
28
89
154
158 163
9,6%
Japão (10% do consumo) -
63
129
133 136
8,0%
OECD (5% os demais) -
45
93
96 99
8,0%
Mundo em desenvolvimento (5% os demais)
56
159
296
344 401
10,7%
Brasil (50% do consumo)
167
218
281
327 381
4,2%
Total
466
1.019
1.639
1.764
1.905
7,5%
Crescimento Alto - Cenário 2
USA (7,5% do consumo)
216
379
564
605 649
5,8%
UE (2% do consumo)
29
43
59
63
68
4,4%
Japão (3% do consumo) -
20
42
45 49
8,9%
OECD (2% os demais) -
19
41
44 47
8,9%
Mundo em desenvolvimento (2% os demais)
56
94
147
188
241
7,6%
Brasil (50% do consumo)
167
228
307
374 456
5,2%
Total
468
782
1.160
1.320
1.510
6,1%
Crescimento Crítico - Cenário 4
USA (10% do consumo)
214
436
664
673
682
6,2%
UE (5,75% do consumo)
28
88
149
151 153
9,3%
Japão (10% do consumo) -
62
125
127 128
7,7%
OECD (5% os demais) -
45
90
91
93
7,7%
Mundo em desenvolvimento (5% os demais)
56
148
259
284 312
9,3%
Brasil (50% do consumo)
167
192
249
273 300
3,0%
Total
465
970
1.537
1.600
1.668
6,8%
186
Brasil : Previsões para o Setor Sucro-Alcooleiro
2.006
2.011
2.016 2.021
2.026
Crescimento Anual
2007-
16
2017-26
Produção Brasileira : Cenário 1
Açúcar Mercado Interno (mil toneladas)
10.800
11.484
12.232
13.029
13.877
1,3% 1,3%
Açúcar Exportação
18.250
19.360
20.648 22.042
23.553
1,2% 1,3%
Álcool Mercado Interno (milhões de litros)
13.335
17.432
22.435 26.131
30.436
5,3% 3,1%
Álcool Exportação
2.601
8.392
14.955
15.699
16.517
19,3% 1,0%
Cana adicional necessária (mil ton) -
132.256
286.548 354.948
432.771
5,7% 2,0%
Área adicional necessária (mil hectares) -
2.037
4.414 5.468
6.667
5,0% 1,8%
Produção Brasileira : Cenário 2
Açúcar Mercado Interno (mil toneladas)
10.800
11.484
12.232 13.029
13.877
1,3% 1,3%
Açúcar Exportação
18.250
19.593
21.226
23.035
25.039
1,5% 1,7%
Álcool Mercado Interno (milhões de litros)
13.335
18.229
24.534 29.882
36.396
6,3% 4,0%
Álcool Exportação
2.601
5.055
8.164 9.001
9.969
12,1% 2,0%
Cana adicional necessária (mil ton) -
102.795
233.084
325.462
435.250
4,8% 2,9%
Área adicional necessária (mil hectares) -
1.584
3.591 5.014
6.705
4,2% 2,6%
Produção Brasileira : Cenário 3
Açúcar Mercado Interno (mil toneladas)
10.800
11.484
12.232 13.029
13.877
1,3% 1,3%
Açúcar Exportação
18.250
19.360
20.648
22.042
23.553
1,2% 1,3%
Álcool Mercado Interno (milhões de litros)
13.335
17.432
22.435 26.131
30.436
5,3% 3,1%
Álcool Exportação
2.601
12.099
28.810 29.945
31.165
27,5% 0,8%
Cana adicional necessária (mil ton) -
177.467
455.515
528.680
611.402
8,1% 1,7%
Área adicional necessária (mil hectares) -
2.734
7.017 8.145
9.419
7,2% 1,6%
Produção Brasileira : Cenário 4
Açúcar Mercado Interno (mil toneladas)
10.800
11.484
12.232
13.029
13.877
1,3% 1,3%
Açúcar Exportação
18.250
14.320
15.003 15.723
16.484
-1,9% 0,9%
Álcool Mercado Interno (milhões de litros)
13.335
15.329
19.898 21.826
23.941
4,1% 1,9%
Álcool Exportação
2.601
3.844
6.634
6.809
6.995
9,8% 0,5%
Cana adicional necessária (mil ton) -
18.358
117.415
152.931
191.457
2,7% 1,4%
Área adicional necessária (mil hectares) -
283
1.809 2.356
2.949
2,3% 1,2%
187
Premissas Assumidas nas Previsões
1) As taxas de crescimento da economia mundial foram assumidas uma pouco acima
(cenário 2) e um pouco abaixo (cenários 1 e 3) da média projetada pela FAO-OECD, em
“Agricultural Outlook 2006-2015”, apresentadas no Quadro 1.1, a não ser na projeção do
crescimento da economia brasileira. Nesse caso, optamos por assumir uma taxa de
crescimento igual à média das economias em desenvolvimento, mais próxima das projeções
de F. Giambiagi do IPEA
160
.
2) A taxa de crescimento populacional seguiu as projeções do mesmo estudo da FAO-
OECD mencionado acima.
3) A taxa de crescimento do consumo per capita de açúcar foi projetada pela média 1990-
2002 da FAO (FAOSTAT 2005). Neste caso, assumimos para o Brasil o mesmo
comportamento dos países desenvolvidos, ou seja, consumo per capita estagnado.
4) Foi mantida a participação média (2001-2005) do Brasil no abastecimento do consumo
mundial de açúcar, conforme dados da ERS/USDA, nos cenários 1 a 3. No cenário 4 foi
prevista uma redução em 25% deste percentual.
5) O consumo de derivados leves de petróleo (que inclui o GLP e o querosene de
aviação) foi usado como variável de projeção, pois foi o único dado disponível para a
pesquisa, a partir das informações da Britsh Petroleum Inc. Foi usada uma relação média de
2/3 de gasolina, incluindo-se aí a mistura de álcool, sobre o total de combustíveis leves.
Comparou-se o crescimento do PIB para os países desenvolvidos (equiparados aos da OECD)
e em desenvolvimento, pelos dados do FMI, com as variações no consumo de derivados
leves, verificadas nos períodos 1980-2004 (cenários 1 e 3), 1987-2004 (cenário 2) e 1980-89
(cenário 4), períodos caracterizados por preços médios, baixos e altos do petróleo,
respectivamente.
160
GIAMBIAGI, F. Cenários para a Relação Dívida/PIB : Simulações e Perspectivas de Redução da Carga
Tributária e da Relação Gasto Corrente/PIB. Texto para Discussão nº 1193, IPEA, Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, Brasília-DF, junho de 2006, pág. 10.
188
6) Foram adotadas como premissas de utilização de etanol em relação ao total de
gasolina consumida nos níveis apresentados no quadro abaixo. Em todos os casos, foi previsto
que o limite máximo de utilização de álcool seria atingido em 10 anos, em um crescimento
constante até 2016.
Cenários 1 , 3 e 4
2
USA 10,00%
7,50%
EU 5,75%
2,00%
Japão 10,00%
3,00%
OECD 5,00%
2,00%
Mundo em desenvolvimento 5,00%
2,00%
Brasil 50,00%
50,00%
7) A parcela do mercado interno de álcool combustível, de cada região ou país, que
supomos ser atendida pela produção brasileira é a que segue abaixo.
Cenários 1 , 2
3
4
USA 10%
40%
5%
EU 10%
10%
5%
Japão 50%
25%
20%
OECD 10%
10%
5%
Mundo em Desenvolvimento 10%
10%
5%
8) Foram usadas as relações de 135 kg de açúcar mais 10 litros de álcool residual por
tonelada de cana processada e 82 litros de álcool por tonelada de cana quando produzido
diretamente, rendimento industrial atual do centro-sul, e que supomos ser mantido no
horizonte de planejamento. Com base nesses rendimentos e na demanda de açúcar e de álcool
foi estimada a cana adicional necessária.
9) Foi usado um rendimento agrícola de 74 toneladas de cana colhida por hectare. Para
estimarmos a área correspondente aplicamos um coeficiente de 1,14 ha plantado por ha
colhido, em função da renovação dos canaviais que exige um ciclo maior que um ano-safra.
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