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V Congresso Nacional de História da Mídia – São Paulo – 31 maio a 02 de junho de 2007
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Evolução da regulamentação da mídia eletrônica no Brasil
1
Edgard Rebouças (UFPE)
2
Mariana Martins (UFPE/Cnpq)
3
Resumo
Este artigo se propõe a fazer um resgate histórico das políticas que marcaram os
quase 150 anos de comunicação eletrônica no país. Para esta pesquisa, foram
consultados os fatos históricos e as legislações relativas ao desenvolvimento da
comunicação eletrônica no Brasil. Diante da atual convergência digital e da iminente
criação de uma Lei Geral de Comunicações, este resgate se faz importante para que se
possa compreender o que marcou as políticas deste setor e contribuir para um avanço no
sentido de fortalecer o interesse público, fundamental para a construção de uma
democracia na sociedade moderna.
Palavras-chave:
Políticas de comunicações, comunicação eletrônica, história das comunicações
eletrônicas.
A comunicação eletrônica e de massa como hoje a conhecemos por meio do
rádio, da televisão, dos telefones, da internet ou de qualquer convergência tecnológica
está prestes a passar por mais uma mudança estrutural: da transmissão analógica para a
transmissão digital. Essa mudança vai possibilitar inúmeras – e ainda não totalmente
conhecidas – formas de interligação desses meios. Tal situação vai se deparar com o
emaranhado legal referente ao setor e, mais, uma vez, há a eminente possibilidade de a
conjuntura pautar a estrutura e o que ocorrer de fato definir o que será de direito.
Como está explícito que historicamente não há uma política clara para o setor de
comunicações no país, o aceno do atual governo para mais uma versão do que viria a ser
uma Lei Geral da Comunicação de Massa (BERNARDES, 2007) corre o risco de se
tornar mais um factóide político que, pela inércia, acaba beneficiando apenas os
interesses privados, em detrimento do interesse público.
Este artigo tem o objetivo de fazer um resgate de como se deu a evolução da
regulamentação da mídia eletrônica no país, às vésperas de se completar 150 anos do
1
Trabalho apresentado ao GT de Mídia Audiovisual, do V Congresso Nacional de Historia da Mídia.
2
Doutor em Comunicação Social pela Umesp, jornalista e professor do Programa de Pós-Graduação em
Comunicação da UFPE. E-mail: edreboucas@uol.com.br .
3
Mestranda no Programa de Pós-Graduação em Comunicação da UFPE na linha de Mídia e Processos Sociais e
jornalista e membro do Coletivo Intervozes. E-mail: marimartins.pe@uol.com.br .
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primeiro serviço telegráfico em território brasileiro, inaugurado em 7 de agosto de
1858, com a linha entre as cidades do Rio de Janeiro e Petrópolis. Tal resgate se faz
necessário para que seja melhor compreendido como se deu o processo de aquisição e
uso desses meios no Brasil e para uma melhor análise das mudanças que deram
origem a eles ou até mesmo as mudanças às quais eles deram origem. Desta forma,
pretende-se neste artigo resgatar um pouco do que foi a história e as políticas de
comunicações no país, e oferecer uma base para reflexão e análise para que futuras
iniciativas não cometam equívocos correntes ao longo desta história.
Ainda no século XIX
Como dito anteriormente, a primeira comunicação oficial por meio eletrônico
ocorrida no Brasil foi em 7 de agosto de 1858. Neste dia foi criado o primeiro serviço de
telegrafo do país, que contava com uma linha entre o Rio de Janeiro - a época capital
federal - e Petrópolis - cidade na qual o imperador D. Pedro II tinha a sua casa de
campo. A linha, a princípio, servia quase que exclusivamente para o contato do
imperador com a Corte.
Dois anos depois, em 1860, houve a primeira regulamentação do telegrafo com o
Dec. Imperial nº 2.624, de 21/07/60. O decreto tinha por finalidade estabelecer os
objetivos, os tipos de serviços e as tarifas do novo meio de comunicação. Em 1864,
outro decreto, de nº 3.288, fez uma pequena alteração no anterior e incluiu a
determinação de que o telégrafo devia atender às necessidades do governo, do comércio
e dos cidadãos. No final de 1870, o Dec. Imperial nº 4.653, de 28/12/70, fez com que os
serviços de telégrafos voltassem para as mãos do Estado, e o governo começou a
elaborar um plano nacional para o serviço.
Pouco mais de vinte anos depois da chegada do telégrafo foi registrada no
Brasil, em 1879, a primeira regulamentação do serviço telefônico. Com o Dec. Imperial
nº 7.539, de 06/08/79, D. Pedro II autorizou a criação da Brazilian Telephone Company
para instalar telefones no Rio de Janeiro. Esta regulamentação só entrou em atividade
em 1880.
Em 1889 foi proclamada a Republica, e a primeira Constituição da República, de
1891, deu aos estados da federação o poder de criar seus próprios sistemas telefônicos e
vender serviços. Porém, este decreto foi revogado em 1917 pelo Dec. nº 3.296/17, que
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devolveu ao domínio exclusivo do Governo Federal o poder de vender os serviços de
telégrafo e telefone.
O século das comunicações
O século XX foi marcado pela explosão das tecnologias de comunicação
eletrônicas e de massa. No Brasil, a primeira transmissão oficial de rádio no foi feita
pelo então presidente Eptácio Pessoa em 7 de setembro de 1922, em um discurso
comemorativo dos 100 anos da independência, apesar de já em 1894, o padre Landell de
Moura ter sido o pioneiro mundial nas experiências de transmissão radiofônicas. Mesmo
já existindo estações da rádio em várias cidades brasileiras, em 1924 foi aprovada uma
nova regulamentação dos serviços de radiotelegrafia e de radiotelefonia, sendo que o
serviço de rádio propriamente dito ficou de fora.
Foi somente em 1931, com o Decreto nº 20.047, de 27/05/31, que a
radiocomunicação foi regulamentada no país. Este decreto tem importante significado
para o histórico das políticas públicas de comunicações no Brasil, pois estabeleceu
regulamentações tais como:
1. Os serviços "são da exclusiva competência da união";
2. Normatizou o processo de concessões;
3. Garantiu o direito autoral;
4. Criou a Comissão Técnica de Rádio, formada por três profissionais para
o estudo das questões de caráter técnico, sugestão de medidas e
coordenação das freqüências; e
5. Se adiantou no tempo ao dizer que "constituem serviços de
radiocomunicação, a radiotelegrafia, a radiotelefonia, a radiofotografia, a
radiotelevisão
4
, e quaisquer outras utilizações de radioeletricidade, para a
transmissão ou recepção, sem fio, de escritos, sinais, imagens ou sons de
qualquer natureza” [grifo nosso].
No entanto, ainda mais importante, foi o Decreto 21.111 de 01/03/32, que
regulamentou o decreto do ano anterior e ainda definiu importantes pontos que
4
A radiotelevisão, apesar de já haver teste em outros países, só chegaria ao Brasil em 1950; e a
regulamentação de transmissão e recepção de sinais, sons e imagens antecipava em 70 anos as
complexidades debatidas hoje sobre as convergências midiáticas.
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perduraram pelos 30 anos seguintes. O decreto de 1932 estabeleceu prazo de
concessões de 10 anos; um mínimo de 2/3 de diretores brasileiros para empresas
nacionais; que as emissoras deviam ter uma orientação educacional; que o tempo
máximo de publicidade em um programa devia ser de 10%, sendo que cada inserção
não podia passar de 30 segundos e deviam ser intercaladas; e criava ainda uma escola
profissionalizante para técnicos e operadores de rádio.
O ano de 1937 foi marcado pelo início do Estado Novo, após o auto-golpe de
Getúlio Vargas. O país entrou em um regime ditatorial e o rádio passou a ser um dos
instrumentos de poder mais utilizados por Vargas, a exemplo do que já faziam seus
inspiradores Adolf Hitler, na Alemanha; e Benito Mussolini, na Itália.
Em 1938 foi fundado o grupo Emissoras e Diários Associados, de Assis
Chateaubriant, com cinco emissoras de rádio, doze jornais e a revista O Cruzeiro. Mais
tarde, nos anos 1950, Chateaubriant viria a ser o responsável pela entrada da televisão
no Brasil.
Em 1939, ainda no governo de Vargas, foi criado do Departamento de Imprensa
e Propaganda (DIP), vinculado diretamente ao gabinete da Presidência da República,
que tinha como função controlar os conteúdos dos rádios, impressos, cinema e teatro.
Foi também neste ano que se iniciou as retransmissões obrigatórias e em cadeia
nacional da Hora do Brasil, programa produzido pelo DIP.
Em 1940 a ditadura Vargas se apropriou da Rádio Nacional do Rio de Janeiro e
a transformou em veículo oficial do Estado Novo. Aquela ditadura acabou no ano de
1945 e com ela acabou também a censura prévia, com o Decreto nº 8.356/45.
Final da década de 1940, começaram os preparativos para a chegada - que se
fazia iminente - do veículo de comunicação de massa que além do som trazia a imagem,
a televisão. Foi 1946 que ocorreram as primeiras experiências de transmissão da
televisão feita pela Rádio Nacional, mas iniciativa não passou das experiências técnicas.
Um fato raro nas políticas de comunicações no país foi a criação da
regulamentação da televisão antes mesmo de sua inauguração. Por meio da portaria nº
692, de 26 de julho de 1949, foram estabelecidas as normas para a utilização da
freqüência VHF, o que definia o modelo de 12 canais para o serviço de televisão. O
lançamento da TV Tupi de São Paulo só ocorreria em 18 de setembro de 1950 por conta
do empresário Assis Chateaubriand.
Getúlio Vargas voltou ao poder e publicou o Decreto nº 29.783/51 estabelecendo
o prazo de concessão dos canais de TV em três anos, e criando uma comissão para
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elaborar um Código Brasileiro de Radiodifusão e Telecomunicações - com o suicídio do
presidente em 1954, o decreto foi revogado depois da pressão dos radiodifusores junto
ao governo Café Filho. No ano de 1952, o Decreto nº 31.835/52 incorporou à portaria
criada em 1949, o sistema de UHF e definiu o padrão de imagem de 30 quadros por
segundo, com 525 linhas, idêntico ao padrão adotado nos Estados Unidos.
A instalação de torres para transmissão entre Rio de Janeiro e São Paulo foi toda
arcada pelas emissoras comerciais existentes. Em 1956, Assis Chateaubriand inaugurou
mais nove estações em diferentes capitais brasileiras. Isto ocorreu sem nenhuma
regulamentação que observasse a possibilidade de monopólio e/ou a propriedade
cruzada dos meios, as regulamentações existentes já não davam conta de acompanhar o
crescimento rápido do empresariado do setor.
Os anos 1960 foram marcados pelo aparecimento mais forte do Estado nas
políticas de comunicações. Em 1961, importantes decisões, como o Decreto nº
50.450/61, de 12 de abril, obrigava a exibição de filmes nacionais na televisão à
proporção de um nacional para cada dois estrangeiros (em 1962 este decreto foi
reformulado para a obrigação apenas um filme nacional por semana sem importar a
quantidade de filmes estrangeiros); o Decreto nº 50.566/61, que estabelecia a criação
do Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), para propor uma nova
legislação para o setor; e o Decreto nº 5.840/61, de 24 de junho, que voltava a limitar
o prazo de concessão de rádio e TV em três anos, não mais em dez. O último decreto
desse ano, o nº 51.134, de 3 de agosto, restabeleceu a censura prévia e ditou uma série
de normas como a proibição de cenas de crueldade, sensacionalismo e preconceito,
além de proibir a exibição de cenas de atores com maiô ou peças íntimas, mesmo em
comerciais. Este foi o último ato de Jânio Quadro para o setor, antes de renunciar à
Presidência em 25 de agosto alegando a pressão de "forças ocultas".
Em 27 de agosto de 1962 a Lei nº 4.117/62 instituiu o Código Brasileiro de
Telecomunicações, que autorizou a criação de uma empresa pública, a Empresa
Brasileira de Telecomunicações. A Embratel além de amenizar as sanções deu maiores
garantias aos concessionários. Nesse código, que se tornou o documento máximo do
setor até 1997, estava prevista a regulamentação nas concessões de rádio e televisão,
mas as decisões de renovação e novas concessões eram exclusivas do poder executivo.
O Código Brasileiro de Telecomunicações passou por reformulações em 1963,
com o Decreto nº 52.026/63, que o regulamenta; em 1967, com os Decretos-lei nº
200/67 e nº 236/67; em 1972, com o Decreto nº 70.568/72; em 1976, com o Decreto
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nº 78.921/76; e ao longo dos anos que seguiram com leis, decretos e portarias não
diretamente relacionados ao setor, mas que viriam a interferir no Código. Entre as
determinações de seus 129 artigos negociados no Congresso Nacional desde 1953, a
maior parte preserva os princípios dos decretos de 1931 e 1932:
1. A manutenção do sistema misto público/privado, nos procedimentos de
concessão, na interdição do capital estrangeiro;
2. O caráter educativo e cultural;
3. A define dos limites para a propriedade de empresas do setor;
4. A criação do Conselho Nacional de Telecomunicações, com função de
acompanhar a regulação/regulamentação das comunicações.
O decreto nº 59.366, de 1966, instituiu o Fundo de Financiamento de Televisão
Educativa, mas não saiu do papel efetivamente. Por outro lado o Departamento Federal
de Segurança Pública aumentou a censura dos meios de comunicação.
Um ano importante para entender as políticas de comunicação no Brasil foi
1967. Durante esse ano muitos foram os acontecimentos promovidos pela ditadura
militar. Foi criado o Ministério das Comunicações, que englobou a Empresa Brasileira
de Correios e Telégrafos, a Embratel e a Companhia Telefônica Brasileira. Apesar de
criada em 1962, a Embratel começou a ser operada de fato em 1967. O Decreto-Lei nº
236, de 1967 modificou o anterior Código Brasileiro de Telecomunicações,
estabelecendo o total de no máximo dez estações para cada grupo/entidade. Sendo
limitando em cinco a quantidade de emissoras em VHF. Manteve a decisão de que
pessoas estrangeiras não poderiam participar da sociedade e/ou dirigir empresas de
radiodifusão. O decreto também determinou que a origem e o montante dos recursos
financeiros dos interessados em desfrutar de concessões deviam ser submetidos à
aprovação do Contel. Deveriam também estar submetidos à aprovação prévia do órgão e
do Ministério das Comunicações todos os atos modificativos da sociedade, assim como
contratos com empresas estrangeiras. Esse Decreto-Lei ainda continua em vigor.
Começou em 1968 o período mais duro da ditadura. O Ato Institucional nº 5
estabeleceu a censura em sua forma mais perversa. Nada que não era conveniente ao
regime poderia ser exibido e o desrespeito estava enquadrado na Lei de Segurança
Nacional. Naquele ano também foi criada a Assessoria Especial de Relações Públicas
(Aerp), responsável pela propaganda política da ditadura militar.
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Em 1972 o Programa Nacional de Telecomunicação regulamentou a formação
de redes nacionais. A Rede Globo se tornou a maior rede nacional de emissoras de
televisão, com mais de 36 filiadas e centenas de retransmissoras pelo país. Enquanto em
1972 as emissoras comerciais conseguiram se organizar em forma de Rede e
estabeleceram o seu poder em cadeia nacional, só em 1982, portanto dez anos depois,
foi que as emissoras públicas conseguiram fazer tal tipo de organização e, mesmo
assim, sem tantas condições financeiras, até hoje passam por dificuldades para se
manter.
Ainda em 1972 o Decreto nº 70.568/72 substituiu o Conselho Nacional de
Telecomunicações pelo Departamento Nacional de Telecomunicações (Dentel), foi
criada a Telecomunicações Brasileiras S.A. (Telebrás). Foi desse ano também o início
das transmissões de TV em cores, adotado o sistema PAL-M.
Em 1985 o Brasil passou a dominar a tecnologia da transmissão própria via
satélite foi lançado, da Guiana Francesa, o primeiro satélite brasileiro, o Brasilsat1, e
em 1986 foi lançado o Brasilsat 2. Em 1988 o Ministério das Comunicação
regulamentou a TV por assinatura (TVA) e o DisTV, sistemas de distribuição de
sinais que foram enquadrados como serviços especiais de telecomunicações.
Com a Constituição Federal de outubro de 1988 foi criado um capítulo próprio
da comunicação. Capitulo este que teve muitos problemas para ser construído. A
comissão criada para elaborar uma proposta foi a única de todas as demais comissões
da Constituição que não concluiu o relatório dos seus trabalhos, resultado da falta de
acordos entre os setores representados e dos diferentes interesses. A Constituição tirou
do presidente da República a decisão final pelas concessões, que passaram a ter que
ser aprovadas pelo Congresso Nacional. Também foi reduzida para dez anos a
concessão de Rádio e permaneceu em quinze anos a de TV. Foi também resgatada a
função educativa como princípio primordial de qualquer emissora, sendo ela pública
ou comercial. Alguns artigos da Constituição Federal:
• Art. 220 - Fala sobre liberdade de expressão, proibição da censura, propaganda
de alguns produtos, interdição de monopólio ou oligopólio e liberdade de
imprensa escrita.
• Art. 221 - Diz que a programação de rádio e de TV deve ser educativa e
cultural, estimular a produção independente e a regionalização, e respeitar
valores éticos e sociais.
• Art. 222 - Interditava a participação de capital estrangeiro e limitava em 30%
os investimentos de pessoas jurídicas nas empresas (modificado em 2002).
• Art. 223 - Sobre o processo de concessão - dez anos para rádio e 15 para TV.
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• Art. 224 - Sobre a criação do Conselho de Comunicação Social como órgão
auxiliar do Congresso Nacional.
A década de 1990 tem contribuições pontuais a dar à comunicação. Em 1990 o
governo Collor de Mello extinguiu o Ministério das Comunicações, que foi
incorporado pelo novo Ministério da Infra-Estrutura – que, em 1991, se tornaria
Ministério de Transportes e Comunicações. Em 1991, o Decreto nº 177/91
regulamentou o MMDS, sigla em inglês de Sistema Multicanal de Distribuição de
Microondas, permitindo a transmissão de programas similares aos da TV a Cabo. Em
30 de dezembro daquele ano também foi publicada a Lei nº 8.389/91, que
regulamentaria as atividades do Conselho de Comunicação Social.
No ano de 1995 foi criada a Lei do Cabo - Lei nº 8.977, de 06/01/95 - que
abriu 49% do mercado para empresas estrangeiras e classificou o serviço como de
telecomunicações. Esta abertura gerou um importante debate na sociedade. Havia
quem defendesse que este seria um instrumento par a democratização da
comunicação. Porém, este modelo se mostrou ainda mais elitista do que a televisão
generalista, e o máximo que se conseguiu foi a regulamentação de canais comunitário
e universitários, até hoje pouco utilizados.
Em 1997, na gestão de Fernando Henrique Cardoso, foi publicada em 16 de
julho a Lei Geral das Telecomunicações - Lei nº 9.472/97. Ela substituiu muitas
atribuições do Código de 1962 e criou a Agência Nacional de Telecomunicações
(Anatel), que regulamenta e fiscaliza o setor das telecomunicações. A criação da
Anatel teve como principal motivação a privatização do sistema Telebrás.
Em 1998 foi publicada a Lei das Rádios Comunitárias - Lei nº 9.612, de
19/02/89, que limitou o uso das freqüências para entidades sem fins lucrativos. Esta
lei, na prática, deixa o processo de concessão das rádios comunitárias ainda mais lento
e burocratizado e tenta acabar com este tipo de comunicação.
Do final dos anos 1990 até os dias de hoje não existe concretamente muitas
mudanças no que diz respeito à legislação de comunicação no Brasil. Continuam em
vigor as leis e o jogo de interesses que historicamente fortaleceram o sistema
comercial. Em 2002, com a chegada ao poder do atual presidente Luiz Inácio Lula da
Silva as expectativas de mudanças cresceram, mas nada foi, até então, de fato,
concretizado. Neste mesmo ano foi aprovada uma emenda ao artigo 222 da
Constituição, que permitiu a abertura de 30% do capital das empresas de
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comunicações para grupos estrangeiros e 100% para grupos nacionais. Foi também
publicada a Lei nº 10.610/02, de 20/12/02, que regulamenta a participação do capital
estrangeiro nas empresas e criado, enfim, o Conselho de Comunicação Social.
Além destas medidas deu-se início a discussões que a princípio seriam
importantes, mas que foram enterradas ainda no seu processo de gestação, como o
caso da Agência Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav), do Conselho
Federal de Jornalismo e das discussões sobre a Lei Geral de Comunicação.
Em 30 de junho de 2006, o Governo Federal publicou o Dec. nº 5.820,
conhecido como o Decreto da TV Digital. Esta regulamentação dispõe sobre a
implementação do SBTVD- T (Sistema Brasileiro de TV Digital – Terrestre), a partir
da adoção do padrão ISDB
5
de modulação. Tal medida descumpre o Dec. nº 4.901 de
26 de novembro de 2003, que previa, dentre outras coisas, a expansão de tecnologias
brasileiras e da indústria nacional relacionada às tecnologias de informação e
comunicação, e disponibilizou recursos para tais desenvolvimentos.
Esta mais recente regulamentação reabriu as discussões sobre a importância de
uma Lei Geral de Comunicações que regulamente a atuação do setor, visto que a
legislação vigente de base data de 1962 e não contempla os avanços pelos quais
passaram os meios de comunicação, tampouco a convergência digital, prevista pelo
novo decreto.
Para uma imponderável conclusão
A abertura do debate das bases legais e das políticas públicas que venham a
quebrar com o oligopólio dos interesses comerciais em detrimento dos interesses
públicos é fundamental para a construção de uma sociedade democrática. Só que esta
abertura esbarra em uma questão quase estrutural. A relação entre parlamentares e
grandes corporações de comunicação também são peculiarmente intensas, configurando
uma grande força dos políticos-radiodifusores e dos radiodifusores-políticos.
Evidentemente, essa realidade dificulta a aprovação de uma nova base legal que tenha
como perspectiva a democratização dos meios de comunicação.
Mesmo com a Constituição de 1988, que timidamente tem alguns avanços no
que diz respeito à função da comunicação, na garantia do direito à informação e da
5
Integrated Services Digital Broadcasting (Serviço Integrado de Transmissão Digital), padrão Japonês.
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“livre expressão”, na prática não há um marco regulatório claro para o setor. As
concessões continuam sendo quase automáticas e praticamente inviáveis os mecanismos
para sua cassação, a quebra dos oligopólios e a falta de compromisso com a proposta
inicialmente educativa, regional e com produção independente de todas as emissoras
passa longe de ser cumprida.
As leis base que tratam das comunicações ainda datam da Ditadura Militar ou
são anteriores, como é o caso do Código Brasileiro de Telecomunicações de 1962. As
leis elaboradas naquele período pouco ou nada têm a ver com a realidade colocada para
as comunicações atualmente. Mesmo depois da Constituição Federal de 1988 rever
alguns conceitos básicos da comunicação, as leis não foram atualizadas para permitir a
garantia e regulação de alguns direitos previstos por ela, deixando um abismo entre o
defendido na Constituição e a prática das políticas de comunicação no país.
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