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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DE CIÊNCIAS JURÍDICAS,
POLÍTICAS E SOCIAIS – CEJURPS
PROGRAMA DE MESTRADO EM GESTÃO DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
A (DES) CONSTRUÇÃO DO ESPAÇO NA LAGOA DA CONCEIÇÃO –
UMA ANÁLISE DOS DANOS AMBIENTAIS COM BASE EM
INSTRUMENTO JURÍDICO
LIA MARA WEDY
ITAJAÍ (SC)
2006
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LIA MARA WEDY
A (DES) CONSTRUÇÃO DO ESPAÇO NA LAGOA DA CONCEIÇÃO –
UMA ANÁLISE DOS DANOS AMBIENTAIS COM BASE EM
INSTRUMENTO JURÍDICO
Dissertação apresentada à Banca
Examinadora no Mestrado Profissionalizante
em Gestão de Políticas Públicas da
Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI,
sob a orientação da Profª Doutora Adriana
Marques Rossetto, como exigência parcial
para obtenção do titulo de Mestre em Gestão
de Políticas Públicas/Profissionalizante.
Itajaí (SC)
Agosto. 2006
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3
Dedico este trabalho a meus queridos filhos,
Vinícius, Tales, Laís e João Victor (in memorian),
razão e luz de minha vida. Ao Jorge, meu
companheiro de todas as horas, pelo apoio,
incentivo e amor.
4
AGRADECIMENTOS
A Professora Doutora Adriana Rossetto, orientadora desta dissertação, pela confiança,
amizade e conhecimentos compartilhados.
Aos Professores Dra Cláudia Rosane Roesler e Dr. Ricardo Wagner ad-Víncula Veado por
aceitarem fazer parte da banca examinadora deste trabalho.
A querida Aidê, pelo incentivo e carinho.
A Silvana por assumir minha casa e meus filhos durante minha ausência.
A Maria Salete, pelo apoio e valiosas contribuições ao longo do trabalho.
Ao Sr. Alécio dos Passos Santos por sua disponibilidade e incentivo, sem o qual não teria
sido possível a realização deste trabalho.
Ao Promotor de Justiça do Ministério Público Estadual, Sr. Alexandre Herculano Abreu pela
atenção a mim dispensada.
Ao técnico administrativo do Ministério Público Federal, Sr. Sidney Marinho Filho e a Sra.
Ely Lopes Meireles do Ministério Público Estadual pelas informações e atenção
dispensadas.
A amiga Lidiane pelo apoio na formatação deste trabalho.
A Silvanira pelo carinho e incentivo ao longo do trabalho.
A todos que colaboraram de alguma forma para a realização de mais uma importante etapa
em minha vida. Muito obrigada!
5
Cada geração acredita, sem dúvida, ter vocação para mudar o
mundo. Todavia, a minha sabe que não vai refazê-lo. Porém, sua
tarefa pode ser maior. Consiste em impedir que o mundo se desfaça.
Albert Camus
6
RESUMO
Esta pesquisa teve por objetivo diagnosticar a eficácia do instrumento Ação Civil Pública
junto ao Ministério Público Estadual e Federal na prevenção/reparação dos danos causados
ao meio ambiente e na resolução de conflitos ambientais ocorridos na Bacia Hidrográfica da
Lagoa da Conceição no período de 1995 a 2005. Como instrumentos para coleta dos dados
foram utilizados o levantamento e análise das Ações Civis Públicas ajuizadas no Ministério
Público Estadual e Federal. Conclui-se que as Áreas de Preservação Permanente e Áreas de
Preservação com Uso Limitado pelo Plano Diretor, ou Unidades de Preservação estão como
protagonistas na lista das mais desrespeitadas, agravando-se os problemas de apropriação
inadequada e poluição dessas áreas e que os órgãos públicos lideram a lista dos réus no
desrespeito as questões ambientais.
Palavras Chave: Ação Civil Pública; Meio Ambiente; Bacia Hidrográfica da Lagoa da
Conceição.
7
ABSTRACT
This research aims at diagnosing the efficacy of the Public Civil Action Instrument before
the State and Federal Attorney´s Office in the prevention/redress of the damages caused to
the environment as well as in the solution of environmental conflicts which took place in the
Conceição Lake Hydrographic Basin from 1995 through 2005. As data collecting instrument,
survey and analysis of the public civil actions taken to the Federal and State Attorney´s
Office courts were used. It has been concluded that the Permanent Preservation Areas and
Preservation Areas with Limited Use by the Urban Planning or Preservation Units are on the
top of the list as the most disrespected ones which makes the misappropriation problems and
pollution in those areas grow worse. It has also been concluded that the Public Agencies are
the greatest in number of defendants in environment disrespect.
Keywords: Public Civil Action; Environment; Conceição Lake HydroGraphic Basin.
8
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS............................................................................................................10
LISTA DE TABELAS/GRÁFICOS.....................................................................................11
1 INTRODUÇÃO...................................................................................................................12
1.1 Justificativa.......................................................................................................................12
1.2 Problemática.....................................................................................................................15
1.3 Objetivos...........................................................................................................................16
1.3.1 Objetivo Geral.................................................................................................................16
1.3.2 Objetivos Específicos......................................................................................................16
1.4 Método de Pesquisa..........................................................................................................17
1.5 Organização do Trabalho................................................................................................18
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA.....................................................................................19
2.1 O Meio Ambiente Global.................................................................................................19
2.2 Sociedades Sustentáveis – novos paradigmas................................................................25
2.3 A Crescente Urbanização e o Meio Ambiente...............................................................29
2.4 Os Espaços Litorâneos e a Questão Ambiental.............................................................34
2.5 Principais Correntes Ecológicas.....................................................................................37
2.5.1 Movimentos Ambientalistas...........................................................................................39
2.5.2 Movimentos Ambientalistas Brasileiros.........................................................................40
2.5.3 Tendências dos Movimentos Ambientalistas..................................................................42
2.5.4 Certificados da Série Iso.................................................................................................43
3 DIREITO AMBIENTAL...................................................................................................45
3.1 Ação Civil Pública............................................................................................................51
3.2 Ação Popular....................................................................................................................55
4 CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO...........................................................58
4.1 Características físicas–naturais .....................................................................................48
4.2 Resgate Histórico.............................................................................................................61
4.3 Expansão Urbana.............................................................................................................62
9
4.4 A Lagoa da Conceição e as Leis que a protegem..........................................................65
4.4.1 Características da Lei Municipal 2.193/85 – Plano Diretor de Balneários.....................69
4.4.2 Associações de Bairros e Organizações Não-Governamentais – (ONGS).....................75
4.4.3 Instituições Públicas de Gestão de Recursos Hídricos...................................................79
4.4.4 Descrição da Situação Atual...........................................................................................82
RESULTADOS E DISCUSSÕES.........................................................................................86
CONSIDERAÇÕES FINAIS ...............................................................................................98
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................. ..............102
ANEXO.................................................................................................................................108
10
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Localização da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição................... 59
Figura 2: Uso e Ocupação do Solo............................................................................... 74
11
LISTA DE TABELAS/GRÁFICOS
Tabela 01: Número de ações civis públicas ajuizadas pelo Ministério Público Estadual e
Federal no período compreendido entre 1995 a 2005........................................................87
Gráfico 1: Assuntos das ações civis públicas coletados a partir da análise das autuações
no período de 1995 a 2005.................................................................................................... 88
Gráfico 2: Réus das ações civis públicas no período de 1995 a 2005.................................90
Gráfico 3: Poder Público como réu nas ações civis públicas no período de 1995 a
2005..........................................................................................................................................92
Gráfico 4: Situação das ações civis públicas ajuizadas no período de 1995 a
2005..........................................................................................................................................94
12
1 INTRODUÇÃO
1.1 Justificativa
A busca por um processo de desenvolvimento fundado em bases sustentáveis, que combinem
crescimento econômico, equidade social e respeito ao meio, tem sido o grande desafio da
sociedade contemporânea.
O momento presente é de clara evidência da seriedade dos problemas decorrentes da
atividade econômica realizada sem critérios sócio-ambientais, resultantes do grande aumento
populacional, da industrialização e de uma acelerada urbanização deteriorando o meio
ambiente e produzindo efeitos diretos e claramente identificáveis sobre as comunidades
sociais.
Entretanto, observa-se nos últimos anos, uma crescente preocupação com a questão
ambiental, fazendo com que os recursos naturais e o próprio ambiente tornem-se
componentes importantes para o planejamento político e econômico dos governos.
Porém, apesar do evidente consenso da sociedade sobre a questão, uma gestão bem sucedida
do ambiente tem sido dificultada por uma cultura marcada pela questão material e pelo perfil
individualista.
O território ocupado pela Ilha de Santa Catarina no município de Florianópolis, situado no
Estado de Santa Catarina e conhecido por suas belezas naturais, é um retrato desse quadro,
pois a partir dos anos 70 desencadeia-se um fenômeno de expansão ligado às políticas de
desenvolvimento da capital e em particular do turismo, iniciando uma nova ameaça ao
ambiente insular: a expansão imobiliária.
Kuhnen (2002, p.25) enfatiza:
A nova cara da cidade vai se concretizando com a implantação da Universidade
Federal no final dos anos cinqüenta, a chegada da Eletrosul nos anos sessenta e as
novas atuações de empresas estatais e federais no período militar. O
desenvolvimento urbano leva também à ocupação das praias, seja pela população
que se instala ou por turistas, principalmente trazidos através da BR 101 recém
construída. Nas praias as
comunidades pesqueiras começam a transformar-se em
balneários para atender às necessidades dos turistas.
13
Em paralelo ocorre a significativa ocupação da região da Lagoa da Conceição, uma das mais
antigas localidades de Florianópolis, colonizada por açorianos por volta de 1750.
Localizada a aproximadamente 12 km do centro da Florianópolis, um recanto que por sua
beleza é hoje considerada o maior cartão postal da cidade, recebe pessoas de vários pontos do
Brasil e do mundo que chegam cada vez em maior número, atraídos pela qualidade de vida e
por suas belezas naturais.
A bacia hidrográfica da Lagoa da Conceição possui área aproximada de 19,2km2,
apresenta-se de forma alongada no sentido norte-sul e localiza-se na costa centro-
leste da ilha de Santa Catarina. Apesar do nome, esta é uma laguna de águas
salobras, pois está em contato com o mar via canal da Barra da Lagoa
(ABES/CREA-SC, 2000).
Muitos se tornam moradores da localidade, aumentando de maneira significativa a população
local. População essa que cresceu de maneira rápida e desordenada, tanto em encostas, como
em áreas de preservação, restingas, dunas, atingindo inclusive aterro/ocupação dentro de seu
espelho d’água. Observa-se, portanto, que a falta de planejamento e conscientização é um dos
aspectos que mais interferem na depredação ambiental local.
O descaso quanto à capacidade de suporte permitiu que a população aumentasse
consideravelmente, pois segundo dados do Diagnóstico Ambiental Preliminar da Lagoa da
Conceição (ABES/CREA-SC, 2000), em 1980 essa localidade tinha apenas 7.897 habitantes
fixos, já em 1991 aumentou para 14.784 habitantes e em 1996 atingindo 19.316 residentes.
Em 2000 o censo estimou 23.929 habitantes para o local. Esse descaso quanto à capacidade
de suporte de ambientes insulares como a Lagoa da Conceição, faz com que a população
aumente de forma considerável, trazendo como conseqüências inúmeros problemas, entre
eles o desequilíbrio de fauna, flora e produção excessiva de resíduos sólidos e efluentes que
na maioria das vezes não possuem tratamento.
Em entrevista ao Diário Catarinense em 19/02/2005 o presidente do Comitê de
Gerenciamento da Bacia Hidrográfica da Lagoa, Alécio dos Passos Santos, disse estimar que
somente 20% das residenciais da região estejam ligadas à rede de esgoto.
A região da Lagoa é uma vitrine para mostrar a riqueza da Mata Atlântica, das restingas e do
funcionamento de uma bacia hidrográfica. Existem seis unidades de preservação nos
14
arredores da Lagoa da Conceição, mas todas estão ameaçadas pela urbanização, gerando
prejuízos à biodiversidade.
Alguns de seus aspectos relevantes são seus diversos ecossistemas naturais, seu relevo, sua
população composta por nativos descendentes de açorianos e indivíduos de várias camadas
sociais atraídos por suas belezas paisagísticas, como nos mostra o diagnóstico da Agenda 21-
de Florianópolis – Desenvolvimento Sustentável da Região III: “A população atual, dessa
região, divide-se em dois grupos distintos, os nativos e os novos moradores, estes vindos de
outras regiões do país em busca de melhor qualidade de vida, objetivando conciliar
urbanidade e qualidade ecológica”.
Os modelos de desenvolvimento permanecem em sua maioria à margem dos acontecimentos,
bem como as leis (tardias) criadas para vetar o crescimento. Assim a cada dia são vistas
novas edificações às margens ou até mesmo sobre a Lagoa, sejam estas, rodovias,
atracadouros, comércios ou residências, que agora se misturam entre o simples e o
sofisticado, contribuindo sempre, mesmo que em proporções diferentes, para a degradação
desse ecossistema.
Kuhnen (2002, p. 165) destaca:
A falta de orientação e fiscalização faz, inclusive, com que se comercialize áreas
consideradas de preservação. Grande parte destas terras não possui documentação,
nem mesmo escritura de posse, mas o risco dos compradores é compensado pelo
valor paisagístico, pela fragilidade da fiscalização (facilidades de suborno de
fiscais) e mesmo pelo valor atribuído aos terrenos para quem vem de centros
urbanos e possui uma capacidade de renda muito maior.
Segundo a ONU, Florianópolis é classificada como uma das melhores cidades pelo valor do
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), por essa razão vem atraindo cada vez mais
migrantes de outros estados e países.A imagem de uma capital com boas condições de
educação, acessos e segurança, e ainda belezas naturais, atraem uma leva muito grande de
migrantes dos grandes centros urbanos.
O município de Florianópolis possui órgãos e leis encarregados pela preservação ambiental,
mas mesmo com todos esses recursos instituídos, observa-se no dia-a-dia o sistema lagunar
ser afetado pela ação antrópica, ou seja, pela ação do homem.
15
Nesse contexto, os danos causados pela ação do homem e a preservação ambiental
constituem ações antagônicas que passam a ser o objeto das políticas ambientais, tendo as
leis como instrumentos concretos para garantir o equilíbrio entre o uso intensivo de recursos
naturais e as atividades humanas.
As pesquisas na área ambiental têm por objetivo analisar a possibilidade de conciliar o
desenvolvimento econômico com a proteção ambiental. Para tanto se faz necessário o
emprego de ações múltiplas e conjuntas que devem integrar a responsabilidade da sociedade
civil e a ação do Estado, surgindo no campo do judiciário a figura do Direito ambiental,
como instrumento capaz de impor freios à devastação da natureza, através do ordenamento
jurídico legal.
Nessa perspectiva, o Estado é impelido pela sociedade para que venha utilizar seu poder de
regulação, fiscalização e autuação através da criação de leis ambientais, principalmente no
que se refere à ação preventiva criando mecanismos de avaliação prévia dos impactos
ambientais.
Nesse âmbito, destaca-se a importância da realização de pesquisas relacionadas à
identificação e registro de ocorrências de impactos prejudiciais à paisagem local, na
perspectiva de orientar de maneira adequada as políticas públicas de desenvolvimento,
integrando os três níveis, municipais, estaduais e federais.
Para a obtenção de dados dessa natureza, destacando-se a Ação Civil Pública por considerá-
la o mais importante instrumento coletivo de acesso à Justiça e também dos mais avançados
na defesa e proteção do meio ambiente. Cabe salientar que este instrumento por si só é
insuficiente para traçar o cenário real do ambiente, já que as agressões ambientais nem
sempre são efetivamente registradas, entretanto, através desses registros pode-se ter uma
amostragem significativa dos principais impactos negativos na Lagoa da Conceição
1.2 Problemática
Devido ao que foi exposto, a seguinte problemática norteia esta pesquisa:
16
Quais danos ambientais ocorreram na Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição e
quais foram os mais recorrentes, durante o período de 1995 a 2005, denunciados ao
Ministério Público Estadual e Federal?
Decorrente dessa pergunta outras se seguem:
Em que medida o instrumento jurídico (Ação Civil Pública) é utilizado na
prevenção/reparação dos danos ao meio ambiente e na resolução dos conflitos ambientais na
Lagoa da Conceição?
Qual a representatividade dessas ações na realidade da Lagoa?
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Verificar a eficácia do instrumento Ação Civil Pública junto ao Ministério Público Estadual e
Federal na prevenção/reparação dos danos ao meio ambiente e resolução de conflitos
ambientais, utilizando como estudo de caso a Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição no
período de 1995 a 2005.
1.3.2 Objetivos Específicos
Organizar e disponibilizar um banco de dados referente aos danos ambientais na
Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição registrados no Ministério Público
Estadual e Federal no período de 1995 a 2005;
Categorizar estes danos por tipos, identificar os de maior ocorrência e os maiores
poluidores da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição;
Confrontar os dados obtidos com a percepção da comunidade, através do Comitê de
Gerenciamento da Lagoa, verificando a validade da amostra em relação à realidade.
17
1.4 Método de Pesquisa
A realização da pesquisa ocorre sob a ótica de uma pesquisa exploratória, a qual, segundo
Trivinos (1987), permite aumentar o conhecimento em torno de determinado problema e
aprofundar o estudo nos limites da realidade específica.
Quanto aos objetivos, pode ser classificada como exploratória descritiva e explicativa,
utilizando uma abordagem de estudo de caso. Os procedimentos metodológicos utilizados em
sua abordagem foram a pesquisa documental e entrevista aberta.
Segundo Gil (1991, p.35), a pesquisa bibliográfica é aquela “desenvolvida a partir de
material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos”. Mas ela
também inclui outras formas de publicação, tais como artigos de jornais e revistas dirigidos
ao público em geral. No caso da presente pesquisa, requer também o estudo de documentos
em arquivos públicos, leis, etc., constituindo uma vertente específica da pesquisa
bibliográfica que podemos chamar de documental.
Pretendeu-se atribuir à pesquisa um caráter quantitativo e qualitativo. A pesquisa quantitativa
conforme Richardson (1999, p.5) ”representa em princípio a intenção de garantir a precisão
dos resultados, evitar distorções de análise, interpretação, possibilitando conseqüentemente
um margem de segurança quanto às interferências.” Por meio deste método, pode-se
delimitar um determinado problema, realizar observações e interpretá-las. Já a qualitativa, de
acordo com Minayo (1994, p.20), responde a questões mais particulares, pois se preocupa
com a realidade que não pode ser quantificada.
Primeiramente o trabalho pautou-se por uma pesquisa quantitativa, mensurando e
quantificando as ações civis públicas relativas as questões ambientais da Lagoa da Conceição
ajuizadas no Ministério Público Estadual e Federal. Posteriormente sentiu-se a necessidade
de uma análise de dados de conteúdos, buscando-se através de consulta ao Comitê de
Gerenciamento da Lagoa, comprovar a eficácia do instrumento da Ação Civil Pública na
prevenção e reparação dos danos ambientais. Como instrumentos para coleta dos dados
foram utilizados o levantamento e análise das Ações Civis Públicas ajuizadas no Ministério
Público Estadual e Federal, tendo como referência os registros de danos ambientais ocorridos
da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição no período de 1995 a 2005. Esse período foi
escolhido por completar em 1995, 10 anos da implementação da Lei n° 7.347, que instituiu a
18
Ação Civil Pública e também porque anterior a esta data os registros no Ministério Público
são quase inexistentes. Posteriormente foi realizada entrevista aberta com o presidente do
Comitê de Gerenciamento da Lagoa da Conceição, Sr. Alécio dos Passos Santos. O sujeito da
entrevista estruturada de forma aberta foi escolhido de forma intencional pelo conhecimento
sobre o objeto de estudo, bem como a representatividade que possui junto à comunidade
estudada.
Na análise das 27 ações identificadas foram considerados os tipos de danos existentes, o
número de ações ajuizadas, os tipos de danos, os principais réus e a situação na qual
encontra-se cada uma das ações.
A análise dos dados foi do tipo estatística descritiva, mediante cálculo de freqüência e
percentagem, confrontando os dados obtidos para a verificação dos resultados. Após a
pesquisa, alguns depoimentos foram transcritos e analisados. Esses resultados foram
comparados com a percepção da comunidade através do Comitê de Gerenciamento da Bacia
Hidrográfica da Lagoa da Conceição, verificando a validade da amostra em relação à
realidade, dando a esse encaminhamento uma abordagem qualitativa e quantitativa
(documental).
1.5 Organização do Trabalho
A presente pesquisa será estruturada em cinco capítulos: um capítulo introdutório, no qual se
apresentará a origem do trabalho, a problemática de pesquisa, seus objetivos e método de
pesquisa.
No capítulo II, segue a fundamentação teórica, no qual será visto seu conceito, a evolução
histórica do meio ambiente, suas características, salientando tendências e principais correntes
ecológicas. Em seguida, aborda-se questão relativa à urbanização e ao meio ambiente,
destacando nesse contexto os espaços litorâneos e a questão ambiental.
Posteriormente, no capítulo III será feita uma descrição sobre o direito ambiental em si, os
mecanismos para a proteção e defesa do meio ambiente, as principais leis ambientais e
instituições Públicas de gestão de recursos hídricos. No capítulo IV será feita a apresentação
e a caracterização da área de estudo, bem como o seu resgate histórico e análise da expansão
urbana. O capítulo V abordará os resultados e as discussões analisadas, assim como as
considerações finais. Por fim, apresentam-se as referências, o apêndice e o anexo.
19
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 O Meio Ambiente Global
Há muito tempo, o ser humano, no seu relacionamento com o meio ambiente, vem
agredindo-o brutalmente. No início da história do homem os impactos ambientais eram
pequenos, mas no decorrer dos tempos intensificaram-se rapidamente. A partir do momento
em que o homem começou a modificar a natureza, plantando e colhendo, criando animais,
erguendo construções, o planeta deixou de ser apenas uma paisagem natural para
transformar-se em espaço geográfico: um espaço humanizado, construído por meio do
trabalho.
Da mesma forma, à medida que mudavam os instrumentos de trabalho, a sociedade também
ia se modificando: surgindo novas formas de pensamento, de moradia, de relacionamento,
novos conceitos de limites. Assim, o espaço geográfico passa a ser também econômico.
A agricultura foi à primeira atividade sedentária praticada pelo homem. Com a necessidade
de terras cultiváveis, ampliaram-se os impactos ambientais (desmatamentos, queima de
lenha, poluição do solo, do ar e da água). Além disso, o uso de métodos não-sustentáveis de
agricultura, como os que empregam fertilizantes químicos, desmatamentos, agrotóxicos
(pesticidas, herbicidas, desfolhantes, etc.) tem provocado grandes agressões ao meio
ambiente.
Entretanto a indústria foi a atividade econômica que mais acelerou o processo de destruição
da natureza. Portanto, tal fato se tornou mais intenso após a Revolução Industrial, a partir de
1750, quando, na Inglaterra, surgiram as primeiras máquinas e com elas a atividade industrial
moderna. Até então, as sociedades humanas viviam fundamentalmente no campo, praticando
a agricultura e a criação de gado (existiam cidades, mas a maior parte da população vivia no
campo).
Posteriormente, durante o século XIX, a Revolução Industrial espalhou-se por outros países,
ampliando as agressões ao meio ambiente. Fumaças de chaminés de fábricas passaram a
poluir a atmosfera, detritos industriais foram jogados nos rios, houve intensa exploração de
20
carvão mineral, de minério de ferro e outros, e perfuração de poços de petróleo surgiram em
quase todo o mundo, alterando o ambiente.
Onde a indústria gerou desenvolvimento econômico, as florestas foram devastadas, o solo
empobreceu, as jazidas minerais se esgotaram. O desenvolvimento foi insustentável, à luz
dos nossos horizontes de percepção atuais (BURSZTYN, 2001, p.62).
A industrialização tornou-se mais intensa no século XX, aumentando a intervenção ou as
ações inadequadas do ser humano no espaço geográfico, aprofundando os danos à natureza.
Isso não apenas porque a Revolução Industrial representou a consolidação e a mundialização
do capitalismo, sistema socioeconômico hoje dominante no espaço mundial, mas porque o
capitalismo, que tem na indústria a sua atividade econômica de vanguarda, acarreta
urbanização, com grandes concentrações humanas em algumas cidades.
O sistema econômico capitalista é voltado para a produção e o acúmulo de riquezas e tais
riquezas nada mais são do que mercadorias. Sociedades, indivíduos, natureza, espaço, mares,
florestas, subsolo: tudo tem de ser útil economicamente, tudo deve ser utilizado no processo
produtivo.
[...] desde a Revolução Industrial, a racionalidade científica justifica uma mudança
de postura notável: a natureza se torna recurso natural e as pessoas viram recurso
humano. A ordem é, portanto, transformar estoques de riqueza natural em fluxo de
riqueza econômica (BURSZTYN, 2001, p. 68).
Principalmente por causa do desejo de desenvolvimento material, de lucro ou de
enriquecimento que as sociedades humanas danificam a natureza de forma acentuada.
Observa-se, entretanto que os lucros obtidos com a destruição da natureza não são repartidos
entre todos os membros da sociedade. Eles se destinam a uma minoria, que é exatamente a
que mais danifica a natureza, mas os prejuízos causados à natureza são repartidos entre todos,
o lucro é de uma minoria, e os prejuízos da maioria.
A utilização dos elementos naturais como recursos econômicos, na maioria das vezes de
maneira descomedida, acontece porque predomina entre as sociedades, principalmente as
ocidentais, a idéia de que a natureza é uma fonte inesgotável de recursos econômicos, uma
fonte eterna de recursos e que se recupera por si só.
21
Portanto a natureza pouco a pouco deixa de existir para dar lugar a um meio ambiente
transformado, modificado, produzido pela sociedade moderna e mercantilizada pelo método
capitalista. Percebe-se, portanto que o processo de globalização do capitalismo monopolista e
financeiro baseado na sociedade de consumo, tem influenciado diretamente nas questões
ambientais.
Sachs (2000, p.52) enfatiza que:
o crescimento econômico ainda se fazia necessário. Mas ele deveria ser
socialmente receptivo e implementado por métodos favoráveis ao meio ambiente,
em vez de favorecer a incorporação predatória do capital da natureza ao PIB.
Durante muitos anos foi possível pensar na natureza como infindável, pois de maneira geral,
os impactos provocados ao meio ambiente pelas atividades econômicas eram espacialmente
limitados, ocorrendo em escala local ou regional, mas com a expansão do capitalismo e,
conseqüentemente da sociedade de consumo, começam a desencadear-se problemas
ambientais em escala planetária.
Um exemplo disso é a poluição atmosférica ou do ar, um dos problemas ambientais que
despertaram grandes preocupações a partir da década de 1960. Em longo prazo, de nada
adianta transferir indústrias poluidoras de uma região para outra, pois por meio de correntes
de ar, a poluição atmosférica pode ser transportada para outras áreas, distante da fonte
poluidora.
Bilhões de toneladas de gases poluentes, principalmente carbono (dióxido de carbono),
provenientes da queima de combustíveis fósseis e de florestas, são lançados anualmente na
atmosfera, causando problemas como: destruição da camada de ozônio, efeito estufa, chuvas
ácidas, desequilíbrios climáticos.
A preocupação com os problemas ambientais faz surgir iniciativas para discutir os efeitos
ambientais das atividades humanas. A que teve maior repercussão inicialmente foi o Clube
de Roma, associação informal patrocinada pela Volkswagen Foundation, que em 1968,
reuniu trinta cientistas, economistas e altos funcionários governamentais dos Estados Unidos
e de países da Europa com o objetivo de avaliar o que denominou sob uma perspectiva
ecológica, “sistema global”.
22
Os partidários do Clube de Roma defendiam a idéia de que o planeta é um sistema finito de
recursos, submetido às pressões do crescimento da população e da produção econômica.
Disso concluíam com muito pessimismo que, caso não ocorressem mudanças significativas
na forma e quantidade de exploração dos recursos naturais e no crescimento populacional,
haveria o colapso do “sistema global”.
Avaliações sobre o modo de funcionamento das sociedades industriais e de suas implicações
sobre o meio ambiente influenciaram a primeira conferência das Nações Unidas sobre meio
ambiente, a Conferência sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo (Suécia)
em 1972, que discutiu, pela primeira vez num fórum mundial, a preocupação com o
crescimento econômico e a preservação do meio ambiente. Questionava-se o modelo
tradicional de desenvolvimento econômico que levaria ao esgotamento completo dos
recursos naturais.
A Conferência de Estocolmo deu abertura para que as discussões ambientais passassem a
acontecer no mundo todo. Naquele momento, a questão ambiental começava a se tornar um
problema oficial e internacional.
No início da década de 1980, a ONU formou a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, encarregada de estudar o tema.
Em 1987, foi publicado o relatório Brundtland, elaborado pela Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas. Esse documento,
conhecido como “o nosso futuro”, indica a contradição entre os atuais padrões de produção e
consumo vigentes nos países ricos e os limites dos recursos do planeta. Nele define-se
desenvolvimento sustentável como o modelo de desenvolvimento que “[...] satisfaz as
necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas
próprias necessidades” (EGRI, 1999, p.372).
O debate sobre o desenvolvimento sustentável possibilitou a criação da Carta da Terra, ou
Declaração do Rio durante a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento realizado no Rio de Janeiro em 1992 (Eco-92 ou Rio-92). A Carta da
Terra, “[...] documento global de compromissos com a vida e com o desenvolvimento
sustentável do planeta” (RIBEIRO, 2000, p. 119), recomenda 27 princípios sobre questões
ambientais e de desenvolvimento apoiados na noção de desenvolvimento sustentável. É
23
atualmente muito utilizada por ONGs, sindicatos, associações de bairro e pela sociedade civil
organizada como um todo para pressionar governos e empresas a colocar seus princípios em
prática. Esse documento destaca vários pontos importantes, dentre os quais:
o direito dos Estados sobre os seus recursos naturais;
o fato de os maiores poluidores do meio ambiente serem os países ricos e,
como tais, deviam ajudar os países pobres com tecnologias não poluidoras;
a necessidade de uma ação conjunta para a erradicação da pobreza.
O mais importante compromisso assumido na Rio-92 foi a Agenda 21. Programa de ação
planetária que reúne as diretrizes de um modelo de civilização com equilíbrio ambiental e
justiça social entre as nações.
A Agenda 21 caracteriza-se, segundo Ribeiro (2000, p. 113), como:
Instrumento para negociação de conflitos; Principal documento assinado na Rio-
92; Movimento pelo desenvolvimento sustentável; Instrumento para competir na
captação de recursos para o desenvolvimento; Instrumento de transformação
cultural e cívica; Carta de intenções e recomendações; Documento contendo
princípios, diretrizes, norte e orientações; Pacto entre atores para a ética de
responsabilidade; Elenco de estratégias e proposições para o desenvolvimento
sustentável; Compromisso com a sustentabilidade.
Na verdade, consiste num vasto programa de ações de curto, médio e longo prazo aprovado
pela conferência e que procura traduzir para o terreno da política o conceito de
desenvolvimento sustentável e implantá-lo em todo o mundo no século XXI. – Souza (2003
p.74) enfatiza que a Agenda 21 é um “[...] Documento contendo compromissos para a
mudança nos padrões de desenvolvimento para este século”.
Portanto, a Agenda 21 constitui-se em um guia eficiente para processos de união da
sociedade, compreensão dos conceitos de cidadania e de sua aplicação, sendo hoje um dos
grandes instrumentos de formação de políticas públicas no Brasil, servindo de guia para a
elaboração de versões locais.
A Agenda 21 brasileira começou a ser elaborada em 1996 e foi concluída em 2002, sendo
coordenada pela CPDS - Comissão de Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da
Agenda 21 Nacional. Sua elaboração foi construída a partir das diretrizes da Agenda 21
24
global e contou com a participação da população brasileira. Seu principal compromisso é
com a sustentabilidade, compatibilizando justiça social, crescimento econômico e
preservação ambiental.
Segundo a Revista da Agenda 21 catarinense, o processo de implantação da mesma começou
em 2000 quando o Governo do Estado assinou o protocolo de intenções, culminando com o
lançamento oficial da Agenda em 30 de março de 2004. O documento está organizado em
três capítulos: Sustentabilidade do Desenvolvimento, Sustentabilidade Social e Político-
Institucional e Sustentabilidade Geoambiental. A efetividade de sua implantação vai
depender da responsabilidade de todos em suas ações cotidianas.
Durante a década de 1990, várias reuniões e conferências internacionais foram realizadas
com o objetivo de discutir e regulamentar as ações de proteção à biosfera. Em 1997 foi
realizada, em Kyoto, no Japão, a Conferência das Nações Unidas sobre as Mudanças
Climáticas, onde foi formalizado um protocolo que estabelece metas para a diminuição de
gases poluentes, principalmente o dióxido de carbono para as próximas décadas. Atualmente
fazem parte do Protocolo de Kyoto cerca de 85 países, dentre os quais 39 são considerados
desenvolvidos e estão comprometidos em reduzir sua emissão em pelo menos 5% em relação
aos níveis de 1990 até o período entre 2008 a 2012.
Em 2002, ocorreu, em Johannesburgo na áfrica do Sul, a Rio+10 ou Cúpula Mundial sobre
Desenvolvimento Sustentável. Nessa reunião ficou determinado que os países desenvolvidos
devem destinar 0,7% do seu PIB (Produto Interno Bruto) aos países subdesenvolvidos que
pretendam preservar alguns recursos naturais.
Entretanto o documento final dessa cúpula foi decepcionante para muitos e em especial para
as ONGs, que esperavam dos países industrializados maior comprometimento no combate às
diversas formas de poluição. As mudanças não acontecem de maneira significativa no
modelo econômico, pois as atividades econômicas são conflitantes com os interesses
ambientais, e a escala, com a qual a economia trabalha é a escala do lucro, e essa deve ser
imediata e sempre garantida.
O conceito de meio ambiente, que passa a ser construído mundialmente a partir do início da
década de 70, com a participação dos meios de comunicação de massa, é instaurador da
crítica sobre as fronteiras criadas para separar o mundo humano do mundo natural.
25
Grajew conceitua meio ambiente como:
O produto da interação entre os homens e a natureza e da interação entre os
próprios homens, em espaços e tempos concretos e com dimensões históricas e
culturais específicas que expressam também o significado das mudanças que se
pretende induzir ou sustar (GRAJEW, 2002 p. 406).
Na visão de Morin (1998), o meio ambiente se faz como uma interação contínua entre um
espaço físico particular que se modifica constantemente e uma sociedade em movimento,
sendo a mesma um agente transformador do ecossistema
1
natural.
Normativamente, conceitua-se, meio ambiente segundo o que está prescrito no art.3o, inciso
I, da Lei 6.938/81, como o conjunto de condições, leis, influências, alterações e interações de
ordem física, química e biológica que permitem, abrigam e regem a vida em todas as suas
formas.
Não é possível pretender resolver os problemas ambientais de forma isolada. É necessário
introduzir uma nova abordagem decorrente da compreensão de que a existência de uma certa
qualidade ambiental está diretamente condicionada ao processo de desenvolvimento adotado
pelas nações.
O modo como se dá o crescimento econômico, comprometendo o meio ambiente,
seguramente prejudica o próprio crescimento, pois inviabiliza um dos fatores de produção: o
capital natural. Natureza, terra, espaço devem compor o processo de desenvolvimento como
elementos de sustentação e conservação dos ecossistemas. A degradação ou destruição de um
ecossistema compromete a qualidade de vida da sociedade, uma vez que reduz os fluxos de
bens e serviços que a natureza pode oferecer à humanidade.
2.2 Sociedades Sustentáveis – Novos Paradigmas
Fator relevante para o efetivo desenvolvimento sustentável passa pela questão educacional.
Uma educação ambiental que tenha por objetivo informar e sensibilizar sobre os problemas
1
Segundo a Secretária do Meio Ambiente de São Paulo (1992) Ecossistema é o “conjunto de interações
devolvidas pelos componentes vivos (animais, vegetais, fungos, protozoários e bactérias) e não vivos (água,
gases atmosféricos, sais minerais e radiação solar de um determinado ambiente”).
26
(e possíveis soluções) existentes em sua comunidade, torna-se instrumento indispensável no
processo de desenvolvimento sustentável.
A noção dos deveres e responsabilidades para com o meio ambiente precisa estar
internalizada nos indivíduos e civilizações, para se enfrentar a crise ecológica, que
não é circunstancial e passageira, mas veio para ficar e tende a se agravar, caso o
comportamento da espécie humana não se altere e modifique, em seu próprio auto-
interesse de preservação. (RIBEIRO, 2000 p.129).
É nesse contexto que a educação e a sensibilização se tornam elementos fundamentais para
criar condições que permitam a conscientização ambiental. A educação não oferece apenas as
habilidades científicas e técnicas necessárias, mas também dá motivação, justificativa e apoio
social para adquirir e aplicar essas habilidades. Incrementa a capacidade das pessoas de
transformar suas idéias sobre a sociedade em realidades funcionais, por isso constituindo o
principal agente de transformação para o desenvolvimento sustentável.
O conceito de sustentabilidade tem suas raízes fincadas na ecologia que, segundo Egri (1999,
p.366), “representa o corpo de conhecimento relacionado com as relações entre os
organismos e seus ambientes orgânicos e inorgânicos”. E está associado à capacidade de
recomposição e regeneração dos ecossistemas. No entanto, a exigência de inserção desse
conceito em outros aspectos das relações sociais e do ser humano com a natureza fez que
alguns teóricos passassem a conceituar distintas dimensões desse conceito.
Entre essas diferentes dimensões, destacam-se aquelas desenvolvidas por Guimarães (1995) e
por Sachs (1993), cujos enunciados são apresentados a seguir:
Sustentabilidade ecológica - refere-se à base física do processo de
crescimento e tem como objetivo a manutenção de estoques de capital
natural, incorporados às atividades produtivas.
Sustentabilidade ambiental – refere-se à manutenção da capacidade de
sustentação dos ecossistemas, o que implica a capacidade de absorção e
recomposição dos ecossistemas em face das agressões antrópica.
Sustentabilidade social – refere-se ao desenvolvimento e tem por objetivo a
melhoria da qualidade de vida da população. Para o caso de países com
problemas de desigualdade e de exclusão social, implica a adoção de
27
políticas distributivas e a universalização de atendimento a questões como
saúde, educação, habitação e seguridade social.
Sustentabilidade política – refere-se ao processo de construção da cidadania
para garantir a incorporação plena dos indivíduos ao processo de
desenvolvimento.
Sustentabilidade econômica – refere-se a uma gestão eficiente de recursos
em geral e caracteriza-se pela regularidade de fluxos de investimento público
e privado. Implica a avaliação da eficiência por processos macrossociais.
Desta forma, o desenvolvimento econômico e o bem-estar do homem dependem dos recursos
da Terra. O desenvolvimento sustentado é simplesmente impossível se for permitido que a
degradação ambiental continue. Os recursos da Terra são suficientes para atender às
necessidades de todos os seres vivos do planeta, se forem manejados de forma eficiente e
sustentada, sendo que tanto a opulência, quanto à pobreza, podem causar problemas ao meio
ambiente.
Apesar do conceito de desenvolvimento sustentável constituir assunto largamente discutido,
a realidade tem provado ser um conceito de difícil entendimento e de difícil consecução.
Após a Eco-92, esse conceito se tornou um discurso fácil, um objetivo desejado por todos e,
por isso, politicamente adotado e reproduzido sem que se avaliem seu significado e
viabilidade. Na década de 80, o conceito de desenvolvimento sustentável lançado pela
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente – Noruega, e publicado no Relatório Brundtland,
está relacionado à noção de satisfação das necessidades do presente sem o comprometimento
da capacidade de satisfação das necessidades das futuras gerações.
Bruseke (1995.p. 35), referindo-se a esse relatório, ressalta que “o conceito de
desenvolvimento sustentável sinaliza uma alternativa às teorias e aos modelos tradicionais de
desenvolvimento, desgastadas numa série infinita de frustrações”.
Concordando com essa observação, Camargo (2003) lembra que esse conceito de
desenvolvimento sustentável foi introduzido naquela época como uma forma de corrigir a
crença de desenvolvimento a qualquer preço, até mesmo à custa do esgotamento dos recursos
naturais.
28
A utilização desse termo acabou se tornando “lugar comum”, conseqüentemente o discurso
usual, além de confundir crescimento e desenvolvimento, acaba por recorrer a
sustentabilidade mais como um recurso retórico do que compromisso verdadeiro.
Mesmo após tantas discussões em seminários e congressos internacionais, ainda persiste a
idéia de que desenvolvimento sustentável tenha que ser alcançado através de crescimento da
economia, como se desenvolvimento e crescimento não fossem duas coisas distintas.
Segundo Herman Daly (2002), na compreensão dos economistas, da teoria econômica
padrão, a natureza é apenas um setor, um compartimento do sistema econômico, que tem a
forma de florestas, pescas, agricultura, extrativismo, ecoturismo, etc. Sua função não é a de
conter, de sustentar, de prover serviços biofísicos à economia, como efetivamente ocorre. Ou
seja, a natureza envolve, abriga as atividades econômicas.
Desenvolvimento sustentável é hoje um termo utilizado ad nauseam, sobretudo nos
discursos governamentais e nos preâmbulos de projetos de investimento a serem
financiados por instituições financeiras bi e multilaterais. Um número crescente de
seminários são realizados no Brasil com o objetivo de esclarecer esse conceito e,
freqüentemente, de listas “experiências” e projetos que possam ser rotulados de
sustentáveis(...) Esse termo transita pelos mais diversos círculos e grupos sociais,
(...), como se fosse palavra mágica ou um fetiche. Uma análise mais aprofundada
revela uma falta de consenso, não somente quanto ao adjetivo “sustentável”, como
também quanto ao desgastado conceito de “desenvolvimento” (DIEGUES, 1992,
p. 22).
O autor citado apresenta diversas questões relevantes, como por exemplo, o uso do termo
“desenvolvimento sustentável” e toda a crítica decorrente dos conceitos e pressupostos dele
advindos. Segundo Diegues (1992, p.27), o aspecto positivo subentendido no conceito de
desenvolvimento sustentável diz respeito à “tentativa de resolver as contradições entre
crescimento econômico, à distribuição de renda e a necessidade de conservar os recursos
ambientais, não somente em benefício das gerações atuais, mas também das futuras”.
Nesse sentido Sylvan e Russel (apud DIEGUES,1992) propõem novos paradigmas em
substituição aos atuais. Dentre os citados pelo autor, destacam-se aqui:
os atuais objetivos – materiais/crescimento econômico substituídos pelos
objetivos não-materiais/ sustentabilidade ecológica.
29
As soluções baseadas exclusivamente na tecnologia avançada – consumismo,
por soluções adaptadas a cada situação e ecossistema. Necessidade
básica/reciclagem.
O autoritarismo/estruturas repressivas dando vez a estruturas democráticas e
a participação social.
Partindo desses novos paradigmas o autor defende a idéia da necessidade de se repensar o
conceito de desenvolvimento sustentável, uma vez que o termo “sustentado” se baseia “na
necessidade de se atingir o grau de desenvolvimento atingido pelas sociedades
industrializadas” (p. 28). Propõe então que se pense nesse problema global a partir da
perspectiva das sociedades sustentáveis. Ou seja, que cada sociedade se estruture segundo
suas tradições culturais, seus próprios parâmetros, sua composição étnica específica, seu
desenvolvimento histórico e seu ambiente natural. Ainda segundo Diegues (1992) “Para
existir uma sociedade sustentável é necessária a sustentabilidade ambiental, social e política,
sendo um processo e não um estágio final”.
2.3 Crescente Urbanização e o Meio Ambiente
Observa-se, cada vez mais uma crescente preocupação com a questão urbana na agenda
ambiental. Metade da população mundial é urbana e a maior parte dos problemas ambiental
que afetam diretamente as pessoas se encontra em seu entorno imediato.
Do ponto de vista ecológico e demográfico, os dados disponíveis atestam a
velocidade, extensão e profundidade dessas mudanças no que se refere ao processo
de urbanização. Alimentadas, pelo menos até o final da década de 60, por elevadas
taxas de crescimento vegetativo e durante todo o período por crescentes fluxos
migratórios de campo para a cidade, a população urbana que em 1950 mal atingia
a cifra de 18 milhões de habitantes – 36% da população total -, em 1980 atinge 80
milhões – mais de 50% da população total (FERREIRA, 2000, p.102).
A degradação ambiental urbana aumenta ao mesmo tempo em que se alarga a faixa de
exclusão social e a capacidade de ação do Estado. Leila Ferreira ressalta que: “[...] a
sociedade urbana brasileira resultante do processo de crescimento, urbanização e mudança
30
dos últimos anos apresenta-se estruturalmente como uma sociedade diversificada, unificada,
mas heterogênea, segmentada e, sobretudo, profundamente desigual” (Ferreira, 1993, p. 103).
Philippi (1999, p.81) enfatiza:
A busca da sustentabilidade ambiental nos centros urbanos é um dos desafios
ambientais deste final de século, sendo amplamente reconhecido que o acúmulo de
problemas ambientais não apenas afeta a produtividade das cidades mas, ainda
cobra um ônus maior das populações pobres, sobre as quais recaem os impactos
desse processo, dado o precário acesso das mesmas aos serviços básicos de infra-
estrutura urbana, abastecimento de água, esgotamento sanitário, coleta e
disposição adequada de lixo, transportes, drenagem e outros serviços.
Torna-se cada vez mais evidente que o principal desafio global será reestruturar políticas e
criar instrumentos de gestão das sociedades urbanas para satisfazer as necessidades mínimas,
como: moradia, saneamento básico, segurança e lazer.
Com o descompasso entre o crescimento da cidade e a infra-estrutura sanitária, os
problemas seculares de saúde não foram resolvidos. Ao contrário, eles
encontraram novas fontes de propagação no meio-urbano industrial. De fato, os
problemas ambientais das cidades modernas são combinados com aqueles do
subdesenvolvimento (FERREIRA, 1999, p.105).
O crescimento horizontal das cidades tem sido em muitos casos inevitável, trazendo
conseqüências que vão desde a má qualidade das moradias e a precariedade das infra-
estruturas, até a ameaça a frágeis, mas importantes ecossistemas.
Conforme dados do Relatório do Desenvolvimento Humano de 2003, publicado pelo
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a taxa de urbanização do
planeta em 1975 era de 38%, em 2001 de 48% e a previsão para o ano de 2015 é de 54%,
sendo que no final do século XVIII, no inicio da Revolução Industrial, essa taxa era de
apenas 3%.
Embora o processo de urbanização tenha se acelerado com a revolução Industrial, até meados
do século XX foi um fenômeno relativamente lento e circunscrito aos países que primeiro se
industrializaram. Após a segunda Guerra Mundial, estendeu-se para muitos países em
desenvolvimento, especialmente na América Latina e no Leste e Sudeste Asiático.
31
Até o início dos anos 70 falava-se muito pouco sobre as conseqüências da formação de
grandes aglomerados urbanos. Aliás, até então, problemas ambientais eram tratados,
principalmente pela mídia, como uma questão meramente técnica, a ponto de alguns eventos
de maior gravidade serem considerados “acidentes isolados”.
O despertar da consciência ecológica ocorrida principalmente a partir da década de 70 acabou
implicando mudanças de comportamento e, principalmente, análises mais coerentes sobre
problemas relacionados às questões urbanas. A difusão quantitativa e qualitativa de
informações, principalmente entre os grupos menos favorecidos da sociedade, tornou
evidente que problemas ambientais decorrem da falta de responsabilidade das autoridades
públicas em promover projetos de desenvolvimento das condições urbanas, bem como a falta
de fiscalização sobre a ação de empresas.
As políticas públicas estão hoje a meio caminho entre um discurso atualizado e um
comportamento social bastante predatório: por um lado, as políticas públicas têm
contribuído para o estabelecimento de um sistema de proteção ambiental no país;
mas, por outro, o poder público é incapaz de fazer cumprir aos indivíduos e às
empresas uma proporção importante da legislação ambiental (FERREIRA, 1993).
Dessa forma, parte da população passa a atuar em importantes ações de conscientização
ambiental, valorizadas e asseguradas como direito inalienável do cidadão.
Considera-se que o administrador público deve ter como princípio inegociável, norteador das
políticas governamentais, possibilitar de todas as formas e meios que a cidade reflita a
identidade de seus moradores e que estes pratiquem sua cidadania. O desenvolvimento de
uma sociedade demanda políticas públicas que atinjam todos os cidadãos da comunidade e os
integrem à vida da cidade. Nesse sentido, os planejamentos urbanos participativos constituem
uma experiência enriquecedora.
Algumas experiências isoladas de planejamento com a participação da comunidade vêm
ganhando simpatizantes em todo o mundo. O processo de planejamento participativo se
apresenta como um método eficiente de garantir melhor gerenciamento da transformação da
cidade, e sua viabilização possibilita a ruptura de velhos hábitos característicos de
administrações públicas, como o casuísmo e a corrupção administrativa. Nesse processo,
população, governantes e técnicos decidem as prioridades na intervenção urbana, a forma
como se dará essa intervenção e, assim, quais serão as novas feições da cidade.
32
As ações especulativas do mercado imobiliário também podem resultar em sérias distorções
na valorização do solo e, portanto, precisam ser levadas em conta em uma análise das
políticas urbanas. Uma forma de conter, ou pelo menos atenuar, as distorções trazidas pelo
mercado imobiliário é criar leis que regulamentem a ocupação das áreas municipais e planos
diretores que reduzam o poder de barganha e o arbítrio de autoridades.
A partir de 1988, em matéria de direito urbanístico os municípios tiveram um grande avanço
com a criação do Estatuto da Cidade, especialmente por relacionar a proteção do meio
ambiente às normas urbanísticas, pois havia carência de normas específicas a serem seguidas
pelos municípios na elaboração do Plano Diretor e na política de desenvolvimento urbano.
Assim, segundo Cavedom (2003, p. 180), “o Estatuto da Cidade consubstancia-se em norma
de grande atualidade, adequada a conflituosidade e problemática das sociedades
contemporâneas, e comprometida com os dilemas sociais e ambientais típicos das sociedades
de risco”.
A Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, estabelece
algumas diretrizes gerais da política pública, prevendo:
na maior parte das cidades brasileiras existem áreas vazias ou pouco
aproveitadas. O plano diretor deve definir o aproveitamento mínimo para o
local e o proprietário tem que adequar seu uso parcelado ou edificando o
terreno;
não sendo cumprida as condições legais para o aproveitamento da área, o
município passa a aumentar durante cinco anos consecutivos a alíquota do
IPTU até o limite máximo de 15%, até que o proprietário aproveite o terreno
da forma determinada;
33
decorridos cinco anos da cobrança do IPTU progressivo, sem que o
proprietário cumpra a obrigação de adequar o seu imóvel, o executivo pode
desapropriar o imóvel com pagamento em títulos da dívida pública;
direito de preempção, é o direito de preferência do poder público na compra
de imóvel urbano que pode ser usado em situações como a execução de
projetos habitacionais, criação de espaços públicos, de lazer e áreas verdes.
o município vai definir quais os empreendimentos que precisam de EIV
(Estudo de Impacto de Vizinhança) para serem implantados, visando a
qualidade da vida urbana;
criação do usucapião especial urbano, no qual o cidadão que ocupar até 250
metros quadrados para sua moradia, durante cinco anos sem que o
proprietário a reclame ganha a posse.
O direito de superfície, a transferência do direito de construir e a outorga do
direito de construir - permite a terceiros, sem domínio da propriedade, a
construção do solo, subsolo ou do espaço aéreo relativo ao terreno, desde
que atendida a legislação ambiental e as normas do Plano Diretor.
Os municípios com mais de 20 mil habitantes, além das cidades localizadas em área de
interesse turístico ou ainda influenciadas por empreendimentos com impacto ambiental têm
um prazo de cinco anos – a partir da aprovação da lei – para adequar seu plano diretor à nova
legislação.
O Estatuto da Cidade enfatiza a gestão democrática do município, como forma de garantir o
diálogo permanente entre o poder público e a sociedade, estabelecendo diferentes canais de
comunicação como fóruns, conselhos de política urbana, audiências, consultas públicas,
debates e conferências.
De modo geral, as ações governamentais, empresariais e mesmo individuais que visam à
proteção e a preservação ambiental em áreas urbanas têm caráter corretivo, ou seja, busca
reverter uma situação já existente, não tendo o hábito de agir de maneira preventiva.
De certa forma, pensar sobre a possibilidade de novas institucionalidades para o
meio ambiente é assumir o desafio de tentar avançar no terreno das práticas e
idéias que fazem frente aos descomunais, multifacetados e persistentes – por isso,
muitas vezes desestimulantes – obstáculos à formulação e implementação de uma
política ambiental satisfatória (BORINELLI, 2002, p. 24).
34
No Brasil, o Estado, que sem dúvida nenhuma possui um importante papel nesse assunto,
tem sido omisso, complacente e por vezes aliado de iniciativas de exploração dos recursos
naturais. As estratégias desenvolvimentistas que privilegiam o crescimento econômico de
curto prazo, de retorno quase imediato, têm contribuído para a degradação desses recursos.
2.4 Os Espaços Litorâneos e a Questão Ambiental
O Brasil apresenta uma das costas mais extensas do mundo: mais de sete mil quilômetros de
extensão em linha contínua e, se forem considerados os recortes geográficos do litoral, esse
número ultrapassa nove mil. Toda essa extensão é pontilhada por vários tipos de paisagem –
dunas, ilhas, praias, recifes, costões rochosos, baías, estuários, brejos e falésias – e é povoada
por enorme variedade de animais e vegetais. As florestas costeiras podem ser encontradas em
trechos desde Natal (RN) até o Chuí (RS) e, continuamente desde o Estado do Rio de Janeiro.
No Brasil, assim como em todas as áreas coloniais americanas, o colonizador chega
inicialmente pela via marítima, fato este que lhe permite instalar na área litorânea seus
primeiros núcleos de povoamento. Este padrão colonial de assentamento acaba por reiterar-se
na formação territorial brasileira.
As áreas costeiras passam a adquirir um valor ainda maior a partir das maiores possibilidades
de usos que surgem a cada período histórico, pois a grandiosidade da disponibilidade de
recursos naturais na área litorânea dentro da atual lógica consumista, transforma-se em
recursos potenciais.
São todas estas particularidades que justificam tomar o litoral como uma localização
diferenciada, passível de imprimir especificidades nas formas de ocupação e uso do solo,
como por exemplo, a chamada indústria do lazer, propícia às atividades turísticas e de
veraneio.
Polette (2000, p.225) enfatiza que “a zona costeira tem a atividade turística como um setor
econômico em franca expansão, devido, principalmente, a sua diversidade paisagística”.
35
O aumento da atividade turística também tem colocado em risco grandes áreas litorâneas,
ameaçando zonas de mangues, a balneabilidade das praias e o suprimento da água. Além de
todos os danos ao meio ambiente, o turismo predatório acaba comprometendo o próprio
investimento do setor, que vê seus clientes buscando outros pontos mais atraentes, menos
decadentes ou deteriorados.
O crescimento desordenado de cidades costeiras também representa uma ameaça. Cerca de
40% das cidades brasileiras com mais de 500 mil habitantes estão localizadas em zonas
costeiras. Entre outros perigos associados ao seu crescimento está o da contaminação de
reservatórios de águas, resultante do lançamento inadequado de efluentes não tratados.
O aumento populacional da zona costeira constituiu-se, assim, num grande
problema de gestão ambiental, pois seis em cada dez pessoas vivem dentro de um
raio de 60km(Agenda 21, 1992) da orla litorânea e dois terços das cidades do
mundo, com populações de 2,5 milhões de pessoas ou mais, localizam-se próximas
de estuários (POLETTE, 2000, p.225).
A zona costeira é definida como uma zona de transição: especificamente é aquela parte da
terra afastada pela proximidade do mar e aquela parte do oceano afetada pela proximidade da
terra.
O II Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro define zona costeira como sendo o
espaço geográfico de interação do ar, do mar e da terra, incluindo seus recursos
ambientais e abrangendo a faixa marítima (faixa que dista 12 milhas marítimas das
linhas de base estabelecidas de acordo com Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar, compreendendo a totalidade do mar territorial), e a faixa terrestre
(faixa do continente formada pelos Municípios que sofrem influência direta dos
fenômenos ocorrentes na zona costeira) (POLETTE, 2000, 222).
Entretanto, observa-se que o limite entre a terra e o mar não é fixo, muda diariamente com as
marés, com as fases da lua, sazonalmente com as forças astronômicas e esporadicamente com
as tempestades e as grandes vazões de águas continentais.
As zonas costeiras são consideradas áreas muito peculiares, as marés diárias, florestas de
manguezais, recifes de corais, planícies de marés, praias e ilhas de barreiras são encontrados
somente na costa. Devido a esses aspectos, a maior parte dos países reconhece a zona
costeira como uma área que requer atenção especial, por isso um programa de
Gerenciamento Integrado da Zona Costeira (GIZC) é necessário para coordenar os interesses
variados nos usos dos recursos costeiros.
36
O GIZC “[...] pode ser definido como sendo contínuo e dinâmico, no qual decisões são
tomadas para o uso sustentável, desenvolvimento e proteção dos recursos das áreas costeiras
e marinhas” (POLETTE, 2000, p.223).
Os municípios costeiros que ficaram afastados dos benefícios do progresso industrial e dos
negócios gerados pela agroindústria foram forçados a comercializar seu patrimônio
paisagístico na forma de loteamentos, os quais, mesmo quando não ocupados, asseguravam
uma renda através do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), garantido através de
empresas imobiliárias originárias de grandes centros urbanos.
Abriu-se, assim, caminho para a especulação, a qual foi facilitada por meio da procura
acentuada de imóveis na praia pela classe média de metrópoles industriais desenvolvidas nas
décadas de 50/60 e da inexistência na prática de regularização fundiária.
Tais fatores contribuíram para a ocupação desordenada da paisagem, uma vez que os
loteamentos foram efetuados sem qualquer planejamento, sem nenhuma consideração pelas
regras de controle ambiental urbano (quando existiam) e, sobretudo, sem um Plano Diretor
ou um Plano Diretor eficiente para a ordenação do território. O Código Civil Brasileiro está
adequando-se aos novos contornos socioambientais, pois até 2003 a propriedade era
entendida numa concepção individualista, permitindo ao proprietário o direito de usar sua
propriedade sem limitações. Cavedon (2003, p.177) observa que [...] “esta concepção de
Propriedade representa uma ameaça ao Meio Ambiente e às liberdades dos demais cidadãos,
destacando a necessidade de se limitar a Propriedade no interesse da coletividade e da
preservação dos recursos naturais”.
Verifica-se que a zona costeira do Brasil apresenta situações que exigem tanto ações
corretivas como preventivas para seu planejamento e gestão com a finalidade de atingir
padrões de desenvolvimento sustentável, pois se trata de uma zona prioritária em face dos
objetivos e interesses nacionais.
O Gerenciamento Integrado da Zona Costeira (GIZC) requer um conhecimento detalhado dos
principais problemas ambientais que aí ocorrem, suas causas, os atores envolvidos, as inter-
relações, a possibilidade de possíveis soluções e a capacidade em fornecer bens, serviços e
informações a sociedade.
37
Os grandes problemas ambientais da costa decorrem, sobretudo de ocupações e obras
inadequadas, sendo que a maior vulnerabilidade corresponde às metrópoles e ilhas costeiras e
que tende a se acentuar em face dos projetos de infra-estrutura.No entanto, podem-se detalhar
os problemas enfocando-os sob os mais diversos aspectos:
descaracterização da paisagem natural;
deterioração da qualidade da água (balneabilidade);
destruição de dunas por atividades relacionadas à urbanização e mineração
de areia;
aumento excessivo de lixo com problemas de coleta e destino dos resíduos;
desmatamentos de matas ciliares ao longo de cursos d’água e em
manguezais, banhados e pântanos costeiros com funções ecológicas
importantes;
alterações nos padrões de drenagem naturais provocadas pela urbanização;
loteamento em locais altos, causando o assoreamento dos córregos e
trazendo lama para a zona costeira com o aumento da turbidez da água;
ocupação e destruição de áreas de preservação permanentes.
Para que esses problemas sejam resolvidos ou atenuados é decisiva a integração da sociedade
organizada, da iniciativa privada e dos órgãos federais, estaduais e municipais, sendo que aos
municípios cabe diretamente a responsabilidade pelos problemas ambientais locais.
2.5 Principais Correntes Ecológicas
Atualmente, a concepção de conservação e preservação da natureza se mostra ineficientes
diante das realidades socioambientais locais, e os debates sobre novos modelos de
preservação se multiplicam. Entre as várias correntes de pensamento que surgiram, estão a
ecologia profunda, a ecologia social e o ecossocialismo.
38
A expressão ecologia profunda foi criada em 1972 pelo filósofo norueguês Arne Naess. Seus
princípios se fundamentam na revisão completa do papel do homem na natureza. “[...] É uma
perspectiva holística que integra as dimensões biológica, psicologia, espiritual e metafísica
de ecossistemas interdependentes e interativos” (EGRI, 1999, p. 370). Para os seguidores
dessa corrente, o homem tem a mesma importância que qualquer outro ser vivo. A natureza
tem valor em si mesma, independente do uso que o homem faça dela. Por isso, o ser humano
não tem o direito de eliminar a biodiversidade. Essa escola de pensamento, que influenciou
grupos ambientalistas como o Greenpeace, defende uma redução do número de habitantes
humanos do planeta e se aproxima da teoria neomalthusiana
2
.
A consciência dos riscos ambientais, em termos amplos, resultantes do
crescimento das atividades econômicas, já servia de alerta a alguns poucos
pensadores, desde os primórdios da Revolução Industrial. Malthus (1798), que
chamou a atenção para a defasagem entre crescimento demográfico e limites
naturais à oferta de alimentos, pode ser considerado como um precursor – ainda
que involuntário – do que depois veio a se constituir como pensamento ambiental
(BURSZTYN, 2001, p. 62).
A ecologia social, desenvolvida em 1964, pelo professor e ativista norte-americano Murray
Bookchin, declara que o sistema capitalista e o modo de vida urbano-industrial são
responsáveis pela grande degradação ambiental do planeta. “[...] as maneiras como
interagimos com os outros, como seres sociais, influenciam profundamente as atitudes que
provavelmente teremos com relação ao mundo natural” (EGRI, 1999, p. 370).
Portanto, para os ecologistas sociais, a devastação é produzida histórica e socialmente, e não
por culpa do ser humano. A ecologia social critica o papel do Estado moderno e propõe uma
organização da sociedade mais democrática, na qual os diversos grupos sociais têm mais
poder. Defende um desenvolvimento tecnológico não a serviço de interesses particulares,
mas a serviço da qualidade de vida de toda a sociedade.
2
Teoria neomalthusiana – teoria demográfica baseada nos princípios de Malthus segundo os quais o
crescimento da população se dá numa taxa maior que o crescimento econômico e a disponibilidade de recursos
(EGRI, 1999).
39
O ecossocialismo é derivado do marxismo
3
, cuja base teórica é o pensamento de Karl Marx,
filósofo alemão do século XIX. Os ecomarxistas partem da idéia de que a natureza é
considerada um recurso e transformada em mercadoria no sistema capitalista. Para eles,
apenas uma nova organização da sociedade e do espaço geográfico, associado a um novo
papel do Estado, criará as condições para o surgimento de uma nova relação
homem/natureza, mais harmoniosa (EGRI, 1999).
2.5.1 Movimentos Ambientalista
A atual sociedade capitalista de consumo veio colocar em evidência os limites da natureza
em nosso planeta, mostrando o quanto ela é sensível às interferências humanas.
Algumas pessoas, percebendo os estragos que esse modelo de desenvolvimento estava
causando ao meio ambiente, começaram a se organizar em grupos, para combater a crescente
destruição ambiental. A organização de grupos de pessoas para tal fim deu origem ao que se
conhece por movimento ambientalista.
Conjunto de organizações e indivíduos, agentes portadores de interesses difusos,
coletivos e públicos, voltados à conservação ambiental, à sustentabilidade do
desenvolvimento, à gestão democrática e justa dos recursos naturais e aos
impactos sociais e ambientais das atividades humanas, caracterizado, sobretudo
por organizações não-governamentais sem vínculos com interesses lucrativos,
formais ou informais (BORN, 2003, p. 109-110).
Desse movimento, por sua vez, nasceram as ONGs (Organizações Não-governamentais), ou
seja, organizações sem a participação dos governos dos países onde elas atuam, formadas por
pessoas da sociedade civil. Os objetivos das ONGs vão desde o combate da destruição do
meio ambiente até a defesa dos direitos das mulheres, das minorias raciais, da criança, etc., o
que demonstra a deficiência dos governos em cuidar desses assuntos de forma eficaz.
[...] cada vez mais as ONGs vêm sendo chamadas para atuarem como parceiras das
prefeituras, órgãos públicos estaduais e federais, e até mesmo por empresas ou
organismos da Nações Unidas, de forma a trazer a experiência e perspectivas
cidadãs para projetos e atividades que são (ou seriam) atribuição preferencial ou
exclusiva dessas instituições (BORN 2003, p. 113).
3
Marxismo – teoria econômica desenvolvida por Karl Marx no século XIX, segundo a qual a sociedade
capitalista é constituída de classes sociais opostas, burguesia e o proletariado, e fortemente marcada pelo
conflito entre o capitalismo e o trabalho (EGRI, 1999).
40
Graças as ONGs, começou a surgir em todo o mundo uma maior preocupação com o meio
ambiente, isto é, uma maior consciência social e ecológica. Não demorou para que as
questões ambientais passassem a ser discutidas em reuniões internacionais. Suas formas de
ação são as mais diversas: desde intervenções políticas, contestando leis e propondo
alternativas, até ações locais, de grande impacto, como passeatas e abaixo-assinados.. Essas
organizações usam meios tecnológicos de informação, como a Internet, para veicular suas
propostas e ações e mobilizar a sociedade civil. Dessa forma, utilizam o meio técnico-
científico-informacional formando redes de informações e de ação política.
Muitas ONGs têm atuação de alcance mundial, como o Greenpeace, o WWF (World Wildlife
Fund) e a Anistia Internacional.
Greenpeace - Formado por ex-soldados americanos e canadenses, o
Greenpeace firmou-se como ONG ambientalista. Organiza ações de grande
impacto na mídia, sendo que algumas de suas ações mais famosas foram os
protestos contra a caça às baleias e os testes nucleares nos oceanos.
O WWF, sigla em inglês de World Wildlife Fund ou Fundo Mundial para a
Natureza, uma das maiores entidades ambientalistas do mundo que está
voltada para a preservação da biodiversidade e para a exploração racional
dos recursos naturais. Desenvolve projetos de apoio à pesquisa, diagnóstico
de problemas ambientais, acompanhamentos de leis e políticas públicas,
projetos de preservação de espécies e ecossistemas ameaçados e educação
ambiental.
A Anistia Internacional é a entidade de defesa dos direitos humanos mais
conhecida no mundo, combate a tortura, a pena de morte e as execuções
extrajudiciais. Sua ação é baseada na Declaração Universal dos Direitos
Humanos.
2.5.2 Movimento Ambientalista Brasileiro
Uma das principais responsabilidades assumidas pelo governo brasileiro na Conferência das
Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo (1972) foi à criação da
41
Secretária Especial do Meio Ambiente – SEMA, decretando o início em 1973 da questão
ambiental brasileira. Porém segundo Viola (1992), antes disso já se configurava a gradativa
formação de um Movimento Ambientalista Brasileiro. Este pode ser dividido em três fases.
A primeira teve caráter mais exploratório e conceitual. Na segunda fase, entre 1971-1986, se
dá a fundação do movimento ambientalista brasileiro. Na fase mais recente analisada pelo
autor (1987-1991), o movimento se torna mais ativo, com a criação de grupos ambientalistas
que participam diretamente da conservação da flora e fauna, restauração ambiental e
melhoria da qualidade de vida da população através da implementação de projetos
específicos. Além disso, verifica-se uma maior cobrança da sociedade organizada sobre a
iniciativa privada em relação a questões ambientais, o mesmo acontecendo em relação aos
programas do governo (CARVALHO, 1994).
Boeira (2003, p.530) ressalta que:
Sinteticamente, pode-se considerar duas grandes fases na trajetória do movimento
ambientalista brasileiro: a inicial (da luta anticolonialista até meados da década de
1980), de denúncia e conscientização, e a fase atual, complexa e multissetorial,
com emergência crítica (não linear) de uma visão de mundo naturalista em
processo de politização (de longo prazo), em que parte do movimento se
institucionaliza, como resposta ao desafio do chamado desenvolvimento
sustentável.
O Brasil tem muitas entidades cadastradas, que atuam em diversas áreas, como a
Conservation International do Brasil, o Instituto Ayrton Senna, a Fundação Abrinq, a
Sociedade Nordestina de Ecologia, o Grupo Ambientalista da Bahia, a Sociedade de Pesquisa
em Vida Selvagem e Educação Ambiental, a Ágora – Segurança Alimentar e Cidadania, o
Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, o Grupo de Apoio à Prevenção da AIDS, o
Centro Brasileiro da Criança e do Adolescente, Casa de Passagem, Rodas da Paz, Amigos da
Terra, Médicos Sem Fronteiras, SOS Mata Atlântica e muitas outras.
Destacam-se aqui algumas delas:
SOS Mata Atlântica – A Fundação SOS Mata Atlântica luta contra a
devastação do que resta da Mata Atlântica no Brasil. Biólogos e
pesquisadores organizam campanhas de conscientização em escolas e
empresas e pressionam o poder público.
42
Amigos da Terra - Entidade criada para defender a Amazônia. Atende índios,
seringueiros, ribeirinhos e coletores de produtos da floresta, solicitando
atendimento médico ou denunciando invasões, caça ou desmatamento ilegal.
Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança - Atua em diversas áreas
relacionadas à proteção das crianças, como a erradicação do trabalho infantil,
a denúncia da violência doméstica e projetos de educação, cultura e saúde.
Cooperativas - Tem por finalidade a redução dos problemas sociais, com
uma distribuição mais igualitária das riquezas e garantia de emprego, a
partir da união de um grupo de produtores, trabalhadores e profissionais
ligados a determinada área, ampliando seu poder de ação em benefício de
todos os cooperados.
2.5.3 Tendências dos Movimentos Ambientalistas
Principais tendências ambientalistas:
Preservacionismo: “[...] Preservar evitando desenvolver” (TAVOLARO,
2001, p.148) Considerado a corrente ambientalista mais radical, defende o
controle do crescimento populacional e a diminuição do ritmo da expansão
econômica, a fim de solucionar os problemas ambientais.
Conservacionismo: “[...] Preservar para melhor e mais prolongadamente
desenvolver” (TAVOLARO, 2001, p. 148). Embasado na tecnologia e no
conhecimento científico, defende a apropriação cautelosa dos recursos
naturais.
Ecodesenvolvimento: Propõe o uso da natureza de modo coerente e
consciente, destacando que a busca pela acumulação de capital leva a uma
exploração cada vez mais intensa dos recursos naturais. A expressão
desenvolvimento sustentável originou-se do ecodesenvolvimento, conceito
que foi utilizado primeiramente por Maurice Strong em 1973, quando
ocupava o cargo de Secretário Geral das Nações Unidas “para caracterizar
uma concepção alternativa de política do desenvolvimento”.
43
Ecocapitalismo: Defende a contínua exploração dos recursos naturais e a
solução dos problemas ambientais por meio de novas tecnologias, que
assegurariam a preservação da natureza. Que segundo Tavolaro (2001,
p.152-153) se caracterizaria como Otimismo sustentado – “[...] fé contínua
nas conquistas da razão, a despeito das freqüentes ameaças de perigo atuais
[...] o problema ambiental é uma conseqüência de como a sociedade está
estruturada. Como múltiplas organizações perseguem seus interesses próprios, os
pequenos espaços, os interstícios da sociedade tornam-se um residual cada vez
mais degradado (EGRI, 1999, p.364).
Essa concepção parte da idéia de natureza como fonte inesgotável de recursos que podem ser
transformados e utilizados pelo homem conforme suas necessidades. Foram essas idéias que
nortearam nos últimos duzentos anos a ação transformadora do homem sobre a natureza e
justificaram o imperialismo, a industrialização, a crença na superioridade do homem branco e
da cultura ocidental e sua dominação sobre outros povos.
O homem da sociedade industrial altera os ambientes naturais e constrói paisagens a partir de
uma visão utilitarista da natureza: os recursos da natureza são considerados apenas elementos
úteis a serem explorados e transformados em mercadorias. O ambiente é visto de forma
fragmentada, sem levar em conta as relações entre os elementos e os efeitos que a exploração
descontrolada de um recurso podem provocar no equilíbrio natural.
2.5.4 Certificados Da Série Iso
Nos últimos tempos, vem crescendo, em nível mundial, a preocupação com a preservação
ambiental, tanto por parte dos governos quanto da sociedade civil e das empresas.
[...] sem deixar de buscar novas formulações do binômio economia e natureza, é
preciso que, a cada momento, os limites físicos de um e de outro sejam traduzidos
em compromissos das atividades econômicas, cujos agentes são as empresas e
corporações, com o restante da sociedade (GRAJEW, 2002, p.383).
Muitas empresas vêm se esforçando na obtenção de certificados da Série ISO que visam a
informar a fornecedores e consumidores o cumprimento de uma série de procedimentos
relativos a padrões de qualidade e de gerenciamento ambiental.
44
[...] Hoje, os conceitos de ecoeficiência
4
e responsabilidade social devem ser
integrados e precisam ser praticados com visão de mercado. Uma empresa que
provocar desmatamento na área onde está instalada ou explorar mão-de-obra
infantil terá problemas com a comunidade, com o governo, com o conjunto da
sociedade e, fatalmente, prejudicará seus negócios, perdendo consumidores
(GRAJEW 2002, P. 401).
A obtenção desses certificados praticamente passou a ser considerada precondição para o
êxito das empresas, pois implica em reconhecimento nacional e internacional.
“[...]qualidade, automação e racionalização, inclusive no bojo de regulamentações
do tipo ISO 9000 e ISO 14000 européias, são as novas determinações que incidem
sobre o capital manufaturado e igualmente sobre o capital natural (NEDER, 2002,
p.329).
A empresa e o produto que adquirem esses certificados são vistos perante consumidores e
entidades (ONGs), como empresa qualificada e responsável com relação as questões
ambientais. Contudo Grajew (2002, p.380) ressalta que as Certificações ISO – “atestam o
cumprimento de requisitos legais no gerenciamento da empresa, seja ela produtora de bens
ou prestadora de serviços, mas não atestam a qualidade dos produtos e serviços”.
4
Ecoeficiência – pode ser definida como mecanismo de fornecer bens e serviços a preços competitivos que
satisfaçam às necessidades humanas e tragam qualidade de vida, ao mesmo tempo que reduz, progressivamente,
o impacto ambiental (GRAJEW, 2002, p. 400).
45
3 DIREITO AMBIENTAL
O meio ambiente tem se tornado um tema não só regional, mas universal, constituindo-se em
um desafio para o homem, o qual tem se mostrado cada vez mais, um devastador implacável
da natureza. "O homem deste final de século vivencia a ameaça do desaparecimento de sua
espécie, não em conseqüência de eventos sobrenaturais, mas sim de suas próprias ações"
(FIORILLO, 1999, p. 88). Começam, portanto, a surgir preocupações com a questão
ambiental diante da ação destruidora dos homens.
Schonardie (2003) relata que as questões ambientais num primeiro momento eram restritas às
questões locais, mas com as mudanças mais amplas nas relações sociais e econômicas, essas
questões tomaram outras dimensões.
Diante dessa preocupação ambiental, crescente mundialmente, apareceu a necessidade de os
Estados tutelarem o meio ambiente surgindo a preocupação cada vez maior com a
manutenção de equilíbrio ecológico, os seus recursos naturais para conservá-los e preservá-
los.”Com isso, destaca-se o direito como ciência normativa e reguladora das relações sociais,
que possui importante papel a desempenhar na batalha em que se engajou o homem na luta
por sua sobrevivência como espécie” (SCHONARDIE, 2003, p. 19). Diante desse fato, a
atuação das Ciências Jurídicas criou um novo ramo do Direito, denominado Direito
Ambiental.
Milaré define Direito Ambiental como: “O complexo de princípios e normas reguladoras das
atividades humanas que direta ou indiretamente, possam afetar a sanidade do ambiente em
sua dimensão global, visando à sua sustentabilidade para as presentes e futuras gerações”
(2000 p.93).
Bessa Antunes (2000, p.9) complementa:
Mais do que um Direito autônomo, o Direito Ambiental é uma concepção de
aplicação da ordem jurídica que penetra, transversalmente, em todos os ramos do
Direito. [...] O Direito Ambiental, portanto, tem uma dimensão humana, uma
dimensão ecológica e uma dimensão econômica que se devem harmonizar sob o
conceito de desenvolvimento sustentado.
46
A partir da criação do Direito Ambiental surgem também as legislações de amparo ao meio
ambiente, em níveis federais, estaduais e municipais.
Para um melhor entendimento da legislação ambiental brasileira é importante a listagem das
primeiras tentativas legais para preservação do meio ambiente. A partir da década de 30
quando o Brasil sofria modificações políticas tinha seu foco voltado para a proteção de
determinados recursos ambientais de importância econômica, assim surgindo em 1934 o
Código Florestal Brasileiro-Decreto 23.793, que visava elaborar um conjunto de normas que
dotasse o sistema jurídico de ações que propiciassem a proteção e o desenvolvimento do
potencial florestal nacional. Código que está em votação para possíveis alterações.
Surge também em 1934, o Decreto nº. 24.643, que instituiu a vigência do código das águas,
merecendo destaque os títulos IV e VI-arts. 98,109 e 111, respectivamente, nos quais se
institui a proibição de construções que venham a poluir ou inutilizar as águas, bem como o
uso que resulte em sua contaminação, estabelecendo responsabilidades civis e criminais aos
infratores. Ainda válido atualmente teve modificado alguns aspectos pela Constituição de
1988, como o domínio privado da água, que passa a ser de domínio da União ou dos
estados.Com a Lei 9.433, de 08 de janeiro de 1997 veio a implementação da nova ordem
constitucional, conhecida como lei dos Recursos Hídricos, que estabelece a água como
domínio público e o seu uso sujeito a uma licença concedida pelo órgão administrativo
competente.
Em 10 de julho de 1934, Getúlio Vargas estabeleceu medidas de proteção aos animais, tendo
como finalidade a penalização, com multa e prisão, daquele que causar maus tratos aos
animais.
Posteriormente vieram as seguintes Leis:
Decreto nº. 50.877, de 29 de junho de 1961, dispõe sobre o lançamento de
resíduos tóxicos ou oleosos nas águas interiores ou litorâneas do país.
Lei nº. 4.504, de 30 de novembro de 1964, cria o Estatuto da Terra, visando
a conservação e racional utilização da terra e dos recursos naturais nela
existente, conferindo uma nova visão para o processo
apropriativo/exploratório.
47
Lei nº. 4.771, de 15 de novembro de 1965, veio substituir o antigo Código
Florestal de1934, introduzindo-lhe diversas modificações e ampliando
significativamente sua abrangência como instrumento de proteção a
cobertura vegetal.
Lei 5.197, de três de janeiro de 1967, conhecida como Código de Caça,
estabelecendo domínio da União sobre “a fauna silvestre, bem como os
ninhos, abrigos e criadouros naturais...”.
Decreto Lei nº. 221, de 28 de fevereiro de 1967, conhecido como Código da
Pesca, declara que são de domínio público todos os animais e vegetais que se
encontram em águas dominiais, classificando a pesca em comercial,
desportiva e científica.
Decreto nº. 73.030, de 30 de outubro de 1973, na qual é criada a Secretaria
Especial do Meio Ambiente – SEMA –que tinha como finalidade principal a
elaboração de normas para a preservação do meio ambiente, em especial dos
recursos hídricos.
Decreto-Lei nº. 1.413, de 14 de julho de 1975 e Decreto nº. 76.389, de três
de outubro de 1975, visam o controle da poluição do meio ambiente
provocada por atividades industriais.
Lei nº. 6.766, de 19 de dezembro de 1979, veio dispor sobre o parcelamento
do solo urbano- loteamentos e desmembramentos -contribuindo para o
controle da ocupação e expansão dos espaços territoriais.
Lei nº. 6.902, de 27 de abril de 1981, dispondo sobre a criação de estações
ecológicas e áreas de proteção ambiental.
Lei nº. 6.938/81, institui o CONAMA (Conselho Nacional do Meio
Ambiente), órgão consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio
Ambiente.
São competências do CONAMA:
estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividades efetivas ou
potencialmente poluidoras;
decidir, como última instância administrativa, em grau de recurso, mediante
depósito prévio, sobre multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;
48
estabelecer normas e padrões nacionais de controle de poluição causada por
veículos automotores terrestres, aeronaves e embarcações;
estabelecer normas gerais relativas às Unidades de Conservação, e às
atividades que podem ser desenvolvidas em suas áreas circundantes;
estabelecer diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e
recursos naturais;
determinar, quando julgar necessário, a realização de estudos sobre as
alternativas e possíveis conseqüências ambientais de projetos públicos ou
privados, requisitando aos órgãos federais, estaduais ou municipais, bem
como a entidades privadas, as informações indispensáveis à apreciação dos
estudos de impacto ambientais e respectivos relatórios, no caso de obras ou
atividades de significativa degradação ambiental;
homologar acordos visando à transformação de penalidades pecuniárias na
obrigação de executar medidas de interesse para a proteção ambiental;
estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção
da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais, principalmente os hídricos;
estabelecer os critérios para a declaração de áreas críticas, saturadas ou em
vias de saturação;
baixar normas necessárias à execução e implementação da política nacional
do Meio Ambiente.
A legislação ambiental nacional, a partir de 1980, recebeu tratamento diferenciado, com
transformações significativas, como destaca Milaré:
Somente a partir da década de 1980 é que a legislação sobre a matéria passou a desenvolver-
se com maior consistência e celeridade. É que o conjunto de leis até então não se preocupava
em proteger o meio ambiente de forma específica e global, dele cuidando de maneira diluída,
e mesmo casual, e na exata medida de atender sua exploração pelo homem. (2001, p.97)
Como marco inicial à edição da Lei nº. 6.938/81 - Lei da Política Nacional do Meio
Ambiente (PNMA) - que contribuiu para o desenvolvimento do Direito Ambiental dando
49
definições importantíssimas de meio ambiente, degradação da qualidade ambiental, poluição,
poluidor e recursos ambientais, bem como instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) e um valioso mecanismo de proteção ambiental denominado estudo prévio de
impacto ambiental (EIA) e seu respectivo relatório (RIMA), instrumentos eficazes e
modernos em termos ambientais mundiais.
Ocorre que muitas vezes há uma contradição entre os três níveis administrativos percebida
através da criação de leis municipais que desrespeitam as legislações ambientais estaduais e
federais.
Desse modo, cabe ao Ministério Público (Promotor de Justiça ou Procurador da República) a
possibilidade de propor ações de responsabilidade civil por danos ao meio ambiente,
conforme instruído pela Lei 6.938/81, em seu art. 14, § 1, "O Ministério Público da União e
dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por
danos causados ao meio ambiente", tal ação poderá ser movida até mesmo contra a
administração pública, caso esta não cumpra seu papel.
Seguiu-se a Lei da Ação Civil Pública (Lei 7.347, de 24.7.85), que tutela os valores
ambientais, disciplinando a Ação Civil Pública de responsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
A Lei 7.347/85 dispõe em seu art.6. º que “qualquer pessoa poderá e o servidor público
deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos
que constituam objeto de Ação Civil Pública.” Esclarece também que, quando não atuar
como parte, deverá o MP obrigatoriamente atuar como fiscal da lei, art.5. º§ 1. º, da Lei
7.347/85, nos moldes do art.82, III, do CPC, já que o interesse público evidencia-se na
proteção ao meio ambiente. Essa lei inova no sentido de dotar de instrumentos eficazes o
Poder Público, o Ministério Público, bem como a sociedade civil, para promoverem uma real
melhoria das condições ambientais.
Posteriormente, a Constituição Federal de 1988 dedicou um capítulo exclusivamente ao meio
ambiente, o art. 225, caput e seus parágrafos, conferindo aos governos federal, estadual e
municipal a competência para legislar em matéria ambiental.
50
O texto constitucional, ao tratar "Da Ordem Social" título VIII, capítulo VI, destaca no caput
do artigo 225 que: "Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações"
(BRASIL, 2003).
A criação da Lei nº. 9.605, de 12/02/98 que dispõe sobre as sanções penais e administrativas
derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, foi um imenso avanço na luta
para o combate aos danos ambientais, pois o Brasil deu um grande passo legal na proteção do
meio ambiente trazendo modernas e surpreendentes inovações na repreensão a destruição
ambiental.
De acordo com a Lei de crimes ambientais, as penas aplicadas tanto em pessoa física, como
em pessoa jurídica criminosa se traduzem em:
restritivas de direitos;
prestação de serviços à comunidade;
interdição temporária de direitos;
suspensão parcial ou total de atividades;
prestação pecuniária;
recolhimento domiciliar.
Freitas (2002, p.29) destaca:
A Lei 9.605. de 12.02., conhecida como Lei dos Crimes Ambientais, reuniu em
seu texto a quase totalidade dos delitos contra o meio ambiente. Entre outras tantas
inovações, responsabilizou criminalmente a pessoa jurídica, deu as penas caráter
reparatório da lesão, fixou agravantes e estabeleceu formas de cooperação
internacional.
A Lei de Crimes Ambientais busca garantir uma melhor condição de vida para todos e direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A legislação ambiental brasileira é considerada avançada, já que prescreve severas sanções
aos responsáveis por danos ecológicos ao meio ambiente, e ela também equiparou a
51
responsabilidade do poder público com a da coletividade na questão da preservação
ambiental.
A participação do cidadão e da sociedade organizada no sentido de evitar os danos
ambientais, além da provação na área institucional - ou seja, órgão público federal, estadual e
municipal, se dá mediante a utilização de alguns instrumentos processuais aos quais a
legislação lhes dá legitimidade.
A Constituição Brasileira de 1988 garante a existência em nosso ordenamento jurídico de
instrumentos jurídico-processuais que permitam encaminhar ao Poder Judiciário as lesões ou
ameaças ao direito de usufruir um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Dentre esses instrumentos destacam-se como principais a Ação Civil Pública e a Ação
Popular, pois são amplamente utilizados na defesa e proteção do meio ambiente.
Schonardie (2003 p. 58-59) destaca:
Dentre os mecanismos legais de que dispomos para a defesa da tutela ambiental,
destacam-se como principais a ação civil pública e a ação popular. Esses
mecanismos são amplamente utilizados quando se trata da questão da efetivação
da proteção ambiental aos meios judiciais. Através deles, tanto o órgão do
Ministério Público quanto a sociedade civil organizada ou o simples cidadão
poderão requerer a previdência estatal para garantir o cumprimento e a observação
das normas ambientais.
Através da Ação Civil Pública e da Ação Popular o Poder Judiciário, amparado pela
Constituição, tem instrumentos para promover a proteção do meio ambiente, do patrimônio
público e social.
3.1 Ação Civil Pública
Publicada em 24 de Julho de 1985, a Lei n° 7.347 institui a Ação Civil Pública como
instrumento jurídico de defesa de alguns interesses transindividuais, como do meio ambiente,
dos consumidores, do patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
[...] de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados ao meio
ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,
turístico, paisagístico, a qualquer outro interesse difuso ou coletivo, por infração
da ordem econômica e da economia popular, e à ordem urbanística. (Lei 7.347,
art.1º).
52
Em relação aos Interesses Transindividuais, são conhecidos usualmente como coletivos
aqueles compartilhados por grupos, classes ou categorias de pessoas, portanto a Lei nº 7.347,
que criou a Ação Civil Pública, sancionada pelo então Presidente da República José Sarney,
em julho de 1985, criou o instrumento para ser utilizado no combate às violações dos direitos
coletivos e difusos, ou seja, violações que prejudiquem a coletividade.
Assim, foi possível garantir a esses interesses mais que individuais sua própria via de defesa,
a Ação Civil Pública, e em seguida a combinação com o Código de Defesa do Consumidor,
Lei nº 8.078/90, que deu contornos mais precisos ao objeto da Ação Civil, ampliando os
interesses a serem defendidos por ela, sendo que todos os avanços do Código do Consumidor
estão por força do seu artigo 117, incorporados a Lei nº 7.347/85.
A Lei abriu novos horizontes para que os valores sócio-culturais passassem a ser tutelados
perante a justiça, entre eles a preservação da qualidade ambiental, reconhecendo que tais
direitos são considerados atualmente como direitos humanos fundamentais, conhecidos como
“direitos de terceira geração”, por alguns autores como Bobbio (1992).
No que se refere à Constituição, a Ação Civil Pública encontra-se amparada no seu art.129,
inciso III, como meio de “proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos”.
Conforme Milaré (1990, p.20):
A nova Constituição, em boa hora, como que numa resposta aos reclamos da
doutrina moderna, acaba de dar sinal verde para uma ampla aplicação da ação civil
pública em defesa dos interesses vitais da sociedade. Sem as limitações impostas
pela Lei 7.347/85, que só tutelava alguns interesses difusos nominados, o
legislador Constitucional alargou-lhe enormemente a abrangência, de molde a ter
por objeto outras categorias de direitos e servir de freio aos abusos de autoridades
ou dos poderes públicos... Livre, portanto da camisa-de-força e das amarras a que
se achava atrelada, a ação civil pública -precedida ou não de inquérito civil quando
ajuizada pelo Ministério Público- objetiva agora a proteção não só do patrimônio
público e social, mas também de todos os interesses difusos e coletivos. A
plasticidade do dispositivo, como se disse alhures permitirá que numa dessas
categorias de direitos se enquadrem fatos hoje inimagináveis, mas que certamente
à complexidade da vida social e o futuro cidadão dirão: esta, sua grande virtude.
A Ação Ambiental é uma ação de responsabilidade civil, cujo alcance primeiro é o de
restaurar o ambiente degradado, viabilizando o cumprimento de obrigações de fazer (ex:
reflorestamento), com obrigações de não fazer (ex: o de construir), sujeito a condenações em
53
dinheiro na impossibilidade da reconstituição do ambiente degradado. Para Meirelles (1989,
p.129-130):
Esta imposição judicial de fazer ou não fazer é mais racional que a condenação
pecuniária, porque na maioria dos casos o interesse público é o de obstar a
agressão ao meio ambiente ou obter a reparação direta e in specie do dano do que
receber qualquer quantia em dinheiro para a sua recomposição, mesmo porque
quase sempre a consumação da lesão ambiental é irreparável, como ocorre no
desmatamento de uma floresta natural, na destruição de um bem histórico, artístico
ou paisagístico, assim como no envenenamento de um manancial com a
mortandade da fauna aquática.
O objeto imediato da Ação Civil Pública vai determinar a espécie de tutela a ser prestada:
condenatória, declaratória, constitutiva, executiva ou mandamental. Já o objeto mediato diz
respeito ao interesse ou direito que se pretende tutelar através da ação.
Tratando-se da tutela do meio ambiente, a legitimação foi uma das grandes inovações
introduzidas pela Lei de Ação Civil Pública, pois além do Estado representado pelo
Ministério Público, estendeu a titularidade dos interesses ambientais também a outras
entidades públicas e privadas, com ênfase às associações que tenham como finalidade
institucional a defesa do meio ambiente, conforme estabelece o artigo 5° e seus incisos.
Schonardie (2003, p.61) destaca:
Na ação civil pública, o Ministério Público tem a legitimação extraordinária, como
substituto processual do exercício do direito de agir, na medida em que o sujeito
que teve o bem lesado, a coletividade, não é o autor da demanda. Em outros
termos, O Ministério Público tem legitimidade ad causam não exclusiva, mas
concorrentes aos entes estatais e paraestatais, como algumas associações, desde
que observadas as exigências do art. 5º da lei nº 7.347/85. Porém, se a demanda for
ajuizada por associações ou outros entes legitimados, o Ministério Público age
como fiscal da lei.
Dentre os legitimados na condução da Ação Civil Pública, o Mistério Público possui posição
de destaque, sendo o único autorizado a promover o inquérito civil, com poderes de
notificação e requisição, estando sempre presente, quer como sujeito da ação, como fiscal da
lei, ou como assistente litisconsorcial, com ampla autonomia em relação à parte principal. A
Lei 7.3/85, diz que caberá ao Ministério Público propor a Ação Civil Pública, sem distinguir
qual Ministério Público (Federal ou Estadual) deverá fazê-lo, permitindo ainda a lei que os
Ministérios Públicos da União e dos Estados se litisconsorciem. O cidadão não pode
54
individualmente propor uma Ação Civil Pública, mas pode provocar o Ministério Público,
para que esse tome as devidas providências.
O Inquérito Civil Público e a Ação Civil Pública são mecanismos processuais que visam a
garantia dos direitos difusos e destinados á proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e dos outros direitos difusos e coletivos, sendo utilizados para a defesa de um meio
ambiente equilibrado, dentre outros. O inquérito civil é privativo do Ministério Público, que
poderá instaurá-lo de ofício ou então provocado por alguma pessoa ou associação. O
inquérito civil é um procedimento preparatório para o principal: a Ação Civil Pública.
Inicialmente o Ministério Público recebe a denúncia e instaura o inquérito civil
(Procedimento Administrativo), para apurar a eventual violação dos direitos coletivos e
difusos, dentro das áreas de atribuição. Durante a investigação existe a possibilidade de
acordo, ou seja, a Lei da Ação Civil Pública permite a assinatura do compromisso de
ajustamento de conduta, com objetivo de evitar a demanda judicial. Mas caso o investigado
não aceite a proposta, ou não cumpra o compromisso assinado, aí sim, o MP faz o
ajuizamento da Ação Civil Pública, que, mais tarde, torna-se processo, conforme a avaliação
do juiz.
A parte passiva da Ação Civil Pública será qualquer pessoa física ou jurídica responsável
pela ameaça ou dano ambiental, inclusive o Estado, pois quando não parte dele o ato lesivo,
geralmente para ele concorre diretamente, quando licencia ou permite a atividade nociva, ou
então quando deixa de coibi-la.
Milaré (1995, p247-248) esclarece que:
O Poder Público poderá sempre figurar no pólo passivo de qualquer demanda
dirigida à reparação do meio ambiente: se ele não for responsável por ter
ocasionado diretamente o dano, por intermédio de um de seus agentes, o será ao
menos solidariamente, por omissão no dever de fiscalizar e impedir que tais danos
aconteçam. Ao Estado restará, no entanto, a possibilidade de voltar-se
regressivamente, neste último caso, contra o direto causador do dano e, naquele
outro, contra o agente que, por culpa, deu causa à danosidade ambiental.
55
Em 1985, a Lei 7.347 de Ação Civil Pública ampliou consideravelmente a área de atuação do
Parquet
5
, ao atribuir a função de defesa dos interesses difusos e coletivos. Antes da Ação
Civil Pública, o Ministério Público desempenhava basicamente funções na área criminal e na
área civil, o Ministério tinha apenas uma atuação interveniente, como fiscal da lei em ações
individuais. Com o advento da Ação Civil Pública, o órgão passa a ser agente tutelador dos
interesses difusos e coletivos, mas salvo algumas exceções, o Ministério Público está em
estágio pré-organizacional em matéria ambiental (MOREIRA, 2002), pois os órgãos do
executivo não dispõem de meios e recursos para a magnitude da atuação que lhe é reservada,
e a sociedade civil tem desconhecimento de seu papel e dificuldade de organizar-se.Outro
mecanismo que merece destaque na questão da defesa do meio ambiente é a Ação Popular.
3.2 Ação Popular
A Ação Popular, conforme expressa na Constituição Federal de 1988, diz:
Art.5º-Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e a propriedade, nos termos
seguintes:
LXXIII - Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade que o estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas e do ônus da
sucumbência.
Vale, contudo, o alerta de Mukai
(2004, p.109-110), segundo o qual:
[...] a ação popular não se presta para a plenitude da defesa ambiental, em termos
de abrangência de todas as hipóteses de danos potenciais ou não ao meio ambiente.
Ela somente será viável naquelas hipóteses de agressões ao meio ambiente por
atividades dependentes de autorizações, para o seu exercício, do Poder público,
posto que, mesmo diante do texto mencionado da Constituição de 1988, continua a
ser exigível como condição para a procedência da ação a ilegalidade do ato.
A Ação Popular instituída pela Lei 4.717 de 1965 leva em conta, principalmente, a
moralidade administrativa, estimulando o cidadão a se tornar um guardião do patrimônio
público. O titular da ação é o cidadão, isto é, aquele dotado de direitos políticos. A ação deve
5
Parquet – Ministério Público.
56
ser proposta contra aqueles que, em nome da entidade pública lesionada, praticarem o ato
ilícito. Pretende-se, com a ação popular, a decretação da nulidade do ato lesivo, não apenas a
declaração, como disposto na lei específica.
Em tese, todos os atos do Poder Público estão sujeitos à Ação Popular: atos administrativos,
leis e decisões judiciais. A finalidade principal da Ação Popular é, assim, a proteção ao
Erário e, ainda, de diversos valores constitucionais, especialmente a moralidade
administrativa (art. 37 da Constituição Federal Brasileira de 1988).
A Ação Popular, sob o ponto de vista de um conceito legal do termo político, é uma forma de
o indivíduo, enquanto participante da sociedade, atuar isoladamente, como fiscalizador dos
atos dos governantes e daqueles que recebem, sob qualquer justificativa, dinheiro, bens ou
valores públicos.
A viabilização da ação popular invoca a presença de três requisitos fundamentais que
constituem pressupostos da demanda. São eles: a condição de cidadão, ilegalidade e
lesividade:
condição de eleitor, isto é, que o autor seja cidadão brasileiro, no gozo dos
seus direitos cívicos e políticos;
legalidade ou ilegitimidade, "vale dizer, que o ato seja contrário ao direito
por infringir as normas específicas que regem sua prática ou se desviar dos
princípios gerais que norteiam a Administração Pública" (fls. 88);
lesividade, isto é, há necessidade de que o ato ou a omissão administrativa
desfalque o erário ou prejudiquem a Administração, ou que ofendam bens ou
valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade
(fls. 88).
Conforme Mukai (2004, p.110), “[...] para que se possa utilizar a ação popular contra ato
lesivo ao meio ambiente, há que ter presente que estão configurados, no caso de que se trate,
57
os dois requisitos básicos, além do da condição de cidadão do requerente: ilegalidade e a
lesividade”.
Schonardie (2003 p.62) ressalta que: “[...] para fins de proteção de direitos de natureza difusa
como é o meio ambiente, tal dispositivo é completamente descabido, pois estaria restringindo
o conceito de cidadão à idéia política, impedindo de modo geral o livre acesso dos brasileiros
e dos estrangeiros residentes no país”.
Complementando, Fiorillo (2001, p.264) lembra que “em sendo de todos os bens ambientais,
nada mais lógico que não só o eleitor quite com a Justiça Eleitoral, mas todos os brasileiros e
estrangeiros residentes no país possam ser rotulados cidadãos para fins de propositura da
ação popular ambiental”.
Portanto, a luta pela preservação e proteção ambiental é dever de todos e o instrumento legal
para a sua realização deste fim, poderá ser exercida pela ação popular ambiental, uma vez
que o legislador constitucional possibilitou a todo cidadão a utilização deste instrumento
jurídico como meio eficaz para defesa do meio ambiente.
58
4 CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO
4.1 Características Físicas-Naturais
A Bacia da Lagoa da Conceição está localizada na costa centro-leste da ilha de Santa
Catarina, Município de Florianópolis, Estado de Santa Catarina. Possui uma forma alongada
no sentido Norte-Sul e paralela à linha da costa, suas coordenadas são de aproximadamente
27º30’S e 48°27’W (HAUFF, 1996). Chamada de Lagoa, na realidade é uma laguna, ligada
ao mar pelo Canal da Barra da Lagoa. A Lagoa e o Canal constituem-se em um recurso
natural de usos múltiplos, e pelo seu valor, alcança âmbitos naturais, econômicos e sociais de
grande importância para o município de Florianópolis.
Nesse contexto, o estudo foi abordado com o conceito de bacia hidrográfica, já que todas as
atividades naturais e/ou antrópicos que se desenvolvem na mesma, influem diretamente na
Lagoa como corpo receptor.
Vários ribeirões, riachos, rios, o Canal da Barra e águas subterrâneas desembocam na Lagoa
da Conceição. Este conjunto de contribuintes e o corpo lagunar receptor (lagoa) formam a
Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição e todos influenciam na qualidade da água
(BARBOSA, 2003, p.12).
Segundo o autor fazem parte da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição as comunidades
da Barra da Lagoa, Centro da Lagoa, Canto dos Araçás, Costa da Lagoa, Porto da Lagoa,
Retiro da Lagoa, Rio Vermelho, praias da Joaquina, Mole e Galheta.
A ilha de Santa Catarina está localizada abaixo do trópico de Capricórnio, possuindo como
características climáticas estações do ano bem definidas, com verões quentes e invernos
amenos. Nos verões são observados os maiores períodos de chuvas, mas mesmo assim, Porto
Filho (apud HAUFF, 1996, p. 32), entende que “as precipitações fluviais estão bem
distribuídas ao longo do ano”.
59
Figura 1: Localização da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição
Fonte: SILVA, Maria Lúcia Gautério. Análise da qualidade ambiental urbana da
Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição. Dissertação (Mestrado em Engenharia de
Produção). Florianópolis: Universidade Federal de Santa Catarina, 2002.
60
Segundo a classificação climática de Köppen o clima é do tipo Cfa. A letra “C” define o
grande grupo climático que corresponde a climas temperados quentes com temperatura
média do mês mais frio entre 18ºC e –3ºC, e representando as variações fundamentais e
secundárias dentro do grupo, a letra “f” refere-se à ausência de estação seca, com chuva em
todos os meses e a letra “a” indica temperatura média do mês mais quente superior a 22ºC.
(MOREIRA e PIRES NETO, 1998).
Porto Filho (1993) também afirma que para a Ilha de Santa Catarina não existe estação seca
ou chuvosa e que as precipitações pluviais estão bem distribuídas ao longo do ano. Os
maiores índices pluviométricos foram registrados nos meses de verão, com uma média de
170,45 mm, e os menores nos meses de inverno, com uma média de 89,64 mm. Para os
meses de primavera e outono as médias foram de 131,12 mm e 118,86 mm, respectivamente.
A média anual foi de 1527,76 mm, a das máximas dos meses mais chuvosos esteve entre
181,40 mm e 549,70 mm e a das mínimas nos meses mais secos oscilou entre 3,40 mm e 70,
10 mm.
A vegetação da Ilha de Santa Catarina, segundo Hermann (1989), apresenta dois tipos de
formações: as formações florestais que ocorrem nas encostas das elevações e que
correspondem a Mata Atlântica Primitiva e os estágios de sucessão da mata secundária; as
formações Pioneiras, que são as espécies arbóreas, arbustivas e herbáceas que ocorrem nas
planícies litorâneas sobre solos arenosos.
Grande parte dessa vegetação foi sendo desmatada com o decorrer da colonização do local,
fazendo com que a vegetação fosse alterada. Outro fator que modificou a flora foi o
reflorestamento com espécies de crescimento rápido, sem o objetivo de exploração
comercial, como o pinheiro e o eucalipto.
Como afirma Shirley Noely Hauff (1996, p. 63):
A ação antrópica alterou as características biológicas originais da Ilha de Santa
Catarina e a Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição ainda apresenta aspectos
da maioria de seus ecossistemas, como os ambientes de floresta, as restingas, as
dunas, as praias, o estuário constituído na própria lagoa, os cursos d'água doce e o
ambiente marinho.
61
Quanto à geologia da Ilha de Santa Catarina, predominam rochas graníticas compostas de
granitos, granodioritos e biotitas e rochas vulcânicas ácidas com riolitos e riodacitos,
cortados por diques de diabásio. As elevações destas rochas de formação Pré-Cambriana
apresentam altitudes de até 500 m e linhas de cristais orientadas próximo à direção Norte-
Sul. O conjunto de formações cristalinas é ligado por formações quaternárias (Peistoceno e
Holoceno) constituídas de sedimentos marinhos, fluviais, lacustres e eólicos. Os solos
sedimentares encontram-se em áreas de baixas altitudes, com, no máximo, 40 m nos campos
de dunas (HERMANN, 1989).
4.2 Resgate Histórico
Carneiro (1987) afirma que na época da colonização a região de Florianópolis era habitada
pelos Carijós, que eram grupos humanos de pele vermelho-escuro, coletores e agricultores de
subsistência, e que fabricavam cerâmica. De acordo com esse autor, esses indígenas eram
plantadores de milho e mandioca, possuíam cultura estruturada e estavam adaptados à sua
região, pois sabiam aproveitar o ambiente natural sem o depredar, além de serem
conhecedores da Geografia, da fauna e da flora.
Segundo Carneiro (1987), no início de 1748 começaram a chegar os primeiros açorianos à
Ilha de Santa Catarina: ao "primeiro contingente, de 461 pessoas, sucederam-se logo vários
outros", num "total de 4.485 açorianos e madeirenses, dos quais apenas 1.500 ficaram no
município de Desterro".Somente a partir daquela data que, com segurança, se conhece o
povoamento açoriano no interior da ilha, quando alguns imigrantes se estabeleceram junto à
Lagoa da Conceição e, daí, rumaram para a região do Rio Vermelho. Segundo esse autor, não
se sabe ao certo quando é que os habitantes da Freguesia da Lagoa "começaram a avançar
para o norte e a fixar-se nos morros e no vale do Rio Vermelho".
A agricultura, nas pequenas propriedades, e a pesca de subsistência eram as principais
atividades dos colonizadores açorianos e madeirenses. Os produtos eram comercializados
usualmente através de trocas, sendo o dinheiro em moeda pouco utilizado, apenas para
transações mais importantes como a compra de terras e casas na cidade (CRUZ, 1998).
62
Na Lagoa e no Ribeirão que se localizavam as principais plantações de cana-de-açúcar da
Ilha e o Rio Vermelho era o principal produtor de amendoim, que era "cultivado em vastas
roças na região norte da Ilha, e em menor escala na leste" (VARZEA, 1985).
A decadência das atividades agrícolas, por volta de 1938, ocorre devido à falta de
preocupação em adubar as terras, exaurindo os solos já de baixa fertilidade, dos quais após
intenso cultivo eram abandonadas e novas áreas de floresta eram devastadas.
Segundo Caruso (apud HAUFF, 1996, p. 81):
[...] em 1938 a agricultura já estava em franca decadência, limitando-se os cultivos
a cobrir apenas 4.836 hectares, o que representava menos de 12% da ilha. Em 1978
esta área se reduz a menos de 10% da ilha, com tendência a reduzir-se mais ainda.
São indicadores desta tendência o êxodo rural que tem provocado inclusive a
diminuição, em números absolutos, da população do interior da Ilha, assim como a
mudança de atividade que se observa na população que permanece no meio rural.
Grande parte desta deixou a pesca e a agricultura para dedicar-se à atividade do
setor terciário, principalmente na Capital, ficando o interior como zona de
residência.
A história da Lagoa continua presente através dos engenhos, sobrados e casas térreas típicas
de sua ocupação, como o teatro do Divino Espírito Santo, Cruzeiro, Casa do Vigário, o
casario ao seu redor e a ladeira de pedra que dá acesso ao largo da igreja.
Dentre os núcleos que preservam muitas das características culturais típicas das comunidades
de pescadores, estão a Barra da Lagoa, a Costa da Lagoa e o Canto da Lagoa.
4.3 Expansão Urbana
Florianópolis, no período colonial, tornou-se capital da Capitania de Santa Catarina, criada
no início do século XVIII. O então povoado de Nossa Senhora do Desterro ascendeu à
posição de vila. No período Imperial, foi a capital da Província de Santa Catarina. Em
conseqüência, tornou-se cidade como todas as capitais de província no Brasil. Por fim, no
período republicano, foi e continua sendo a capital do Estado de Santa Catarina.
No seu espaço urbano localizaram-se, ao longo do tempo, diversos equipamentos públicos, e
ainda concentraram-se as sedes dos órgãos públicos e os funcionários públicos, entre outros.
63
Nesse sentido, o espaço urbano da cidade foi marcado, desde o seu princípio, pela presença
do Estado.
A ampliação e localização dos diversos órgãos públicos em Florianópolis, principalmente na
década de 70 e 80, constituíram-se em um dos elementos principais de transformação do seu
espaço urbano. Algumas das conseqüências da expansão do estado, no espaço urbano de
Florianópolis, foram o crescimento populacional, o aumento da população migrante em
relação à população nativa, a ampliação da classe média, a expansão da malha urbana e a
especialização maior do setor de serviços, dentre outros.
Segundo Peluso (1991, p.319), dois fatores foram responsáveis pelo crescimento da
população de Florianópolis, na década de 60: a fundação da Universidade Federal de Santa
Catarina e a implantação da BR-101. No entanto, os elementos indutores do crescimento
urbano de Florianópolis mostraram-se mais amplos diante da dimensão tomada pelo
crescimento do Estado como um todo, tanto em nível federal como estadual. Assim, embora
algumas instituições públicas tenham tido algum destaque, em termos de impacto urbano, o
processo de crescimento urbano ocorreu, principalmente, devido ao crescimento do aparelho
de Estado, especialmente na década de 70, com conseqüências diretas no espaço urbano da
capital nas décadas seguintes.
Dentre as Instituições públicas federais implantadas na capital do Estado, certamente a
Universidade Federal de Santa Catarina e a Eletrosul estão entre as mais importantes nesse
processo de ocupação humana, pois as suas instalações em bairros próximos a localidade da
Lagoa, influenciaram significativamente a ocupação da mesma.
Com o crescimento do corpo funcional do aparelho do Estado, e a dinamização da economia
na cidade ocorreu uma ampliação dos setores médios da população principalmente a partir de
1970, pois com poder aquisitivo bem acima da média do poder aquisitivo local, puderam
escolher as melhores áreas para moradia. "As melhores áreas" estavam localizadas na ilha,
pois possuíam, além da proximidade do local de trabalho, os atrativos de uma natureza
privilegiada.
Entre os distritos que mais cresceram, a partir da década de 70, está a da Lagoa da
Conceição, que teve uma taxa de crescimento populacional, segundo o IBGE, nos períodos
64
de 1970/80 e 1980/91 de 4,61% e 5,96% tornando-se uma área de expansão urbana e sendo
também uma opção de moradia para uma população com nível de renda mais elevada.
Segundo Ribeiro (1985), "... a questão urbana aponta a renda da terra como o mecanismo
econômico responsável pela constituição do espaço urbano e pela segregação social na
cidade. A propriedade privada do solo é, então, colocada como causa principal dos problemas
da cidade capitalista, o que justifica a intervenção governamental visando limitar o seu
exercício..." (RIBEIRO, 1985, p. 10).
Na Lagoa da Conceição foi feito um grande loteamento, Village I, II e III, no decorrer da
década de 70. Esse empreendimento incluía, ainda, um clube social, o LIC - Lagoa Iate
Clube, cuja sede, projetada pelo arquiteto Oscar Niemeyer, foi concluída em 1975 (SUGAI,
1994, p.124).
Com a chegada de novos moradores, os costumes foram mudando, surgiram ofertas de
emprego para "os homens nos serviços da construção civil e para as mulheres nos serviços de
domésticas". As populações nativas passaram a vender suas terras, motivadas pela
especulação imobiliária, abandonando a agricultura como meio de sobrevivência. (GIMENO,
1991, p. 68-77).
Paralelamente, o crescimento urbano gerou uma classe média que podia investir em
residências de veraneio e verificou-se a "descoberta" das praias pelo turismo nacional e
argentino, principalmente, produzindo um forte incremento na ocupação dessas áreas,
alterando o cotidiano da população e fazendo surgir uma nova atividade econômica, o
turismo.Com o turismo cresce a comercialização dos terrenos e a especulação imobiliária,
aumentando subitamente a procura por terras e o preço das mesmas.
Procurada por muitos por suas belezas e atrativos, a Lagoa acaba sendo vítima de seu próprio
valor como recurso natural, pois com a demanda cada vez maior de pessoas que vêm morar
na região, começam a surgir problemas que vão incidir diretamente no corpo lagunar; como a
poluição das águas por esgotos e dejetos provenientes de casas e restaurantes, o que afeta a
biota e a balneabilidade das águas e acelera o assoreamento que constitui um processo de
amadurecimento natural do ecossistema.
65
O processo de ocupação da Lagoa de modo geral deu-se de forma desordenada, pois somente
em 1985 é que entra em vigor a Lei 2193/85, que regulamenta o uso e a ocupação do solo nos
balneários da Ilha de Santa Catarina, declarando-a área especial e de interesse turístico.
Porém essa lei não foi, juntamente com o plano diretor local, suficiente para cessar a
indiscriminada ocupação na região, que persiste ainda hoje.
A população atual da Lagoa é de aproximadamente 30.000 pessoas, sendo habitada tanto pela
comunidade nativa, como por grupos de diferentes regiões do país e do exterior.
O crescimento acelerado e desorganizado dessa região vem colocando em risco a sua beleza
natural, pois os morros estão sendo ocupados, a lagoa poluída, a mata nativa devastada e
ocorre o aumento progressivo de resíduos domésticos (lixos e esgotos).
Segundo Barbosa (2003, p. 27-28):
Assim, na Lagoa salta aos olhos a triste discrepância de uma paisagem paradisíaca,
em que a poluição das águas se percebe no mau cheiro do cartão postal da cidade:
"O belo sujo". Também as áreas de preservação, de mata nativa e de lazer do
ecossistema lagunar - de tamanha importância ecológica e econômica -, são
descaracterizados diariamente por atitudes isoladas. Entre essas ações é comum a
retirada de mata ciliar das margens da Lagoa e dos rios que nela desembocam.
Apesar de protegidas por lei por evitar o assoreamento e abrigarem uma fauna
diversificada, elas são as primeiras vítimas das construções de marinas, hotéis e até
residências particulares.
Portanto, o uso do solo é responsabilidade, também da população, que segue muitas vezes
suas próprias regras em desacordo com a preservação e legislação.
4.4 A Lagoa da Conceição e as Leis que a protegem
Segundo Barbosa (2003), diversas leis e decretos federais, estaduais e municipais, protegem
a Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição, devendo a mesma ser considerada como:
A área de Relevante Interesse Ecológico (Lei Federal 6938/81; Código das
Águas, Decreto federal 89.336/84, Resolução CONAMA 12/88) – nestas leis
e decreto ficam proibidas quaisquer atividades que ponham em risco
a integridade do ecossistema.
Área de preservação permanente (APP) institui o Código Florestal (leis
federais e 4771/65; 5197/67; 6902/81; 6938/81; 7803/89 e a Resolução
66
CONAMA 303/02) - determina que as vegetações fixadoras ou
estabilizadoras dos ecossistemas (dunas móveis, fixas e semi-fixas, praias,
lagoas, restingas, encostas e topos de morros) que abrigam exemplares de
fauna ou flora devem ser preservados.
Reserva ecológica - alterações ao ecossistema estarão sujeitas a estudo e
relatório de impactos ambientais EIA/RIMA e deverão atender as normas
estabelecidas nas seguintes leis e Resoluções do CONAMA (Lei 6938/81;
Lei 7804/89; Decreto 89336/84; Resoluções de 004/85 e 001/86, 002/88,
012/89, 261/99, 303/02).
Área de Interesse Turístico (Lei federal 6513/77 e Decreto 86176/81) Prevê
penalidades para a modificação, desfiguração da feição original das áreas
especiais de interesse turístico. Para que esta potencialidade seja explorada
são necessárias condições mínimas como sistema de tratamento de água
potável, esgoto, vias de acesso, entre outros, que assegurem a sua
preservação.
Resolução 20/86 CONAMA - Inviabiliza o lançamento de afluentes, portos,
marinas e navegação nas águas.
Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC I, II e Lei Federal
7.661/88, CIRM 01/90, CIRM 05/97) - Prioriza a conservação dos sistemas
fluviais, estuários e lagunares, praias, promontórios (costões), restingas,
dunas, veredas, florestas litorâneas e manguezais.
A Constituição Estadual estabelece em seu Art. 25 das Disposições
Transitórias, que não poderão ser alterados o uso do solo para usos menos
restritivos até a promulgação do plano estadual de Gerenciamento Costeiro.
A zona costeira brasileira é Patrimônio nacional (art. 50, 4º, CF/88) e, como
tal, é patrimônio público e social.
Sistema Nacional de Unidades de Conservação - SNUC (Lei 9985/00).
Identificada a Lagoa da Conceição como um patrimônio nacional ecológico
e costeiro, sendo que uma das diretrizes do SNUC é o apoio e a cooperação
da sociedade civil organizada (ONGS, Associações de Moradores, etc.),
organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos,
67
pesquisas científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e
turismo ecológico (Art. 27).
Lei federal 9.433/97 - Cria o sistema de gerenciamento de recursos hídricos.
Estabelece que a água é um bem limitado e de domínio público objetivando
assegurar às gerações atuais e futuras a disponibilidade de água em padrões
de qualidade adequados aos usos.
A Lei de Crimes ambientais (Lei Federal 9.605/98) - Protege espécies de
fauna silvestre, nativa ou de rota migratória sob todos os aspectos, bem como
seus habitats naturais sujeitos à devastação e deterioração, ficando o infrator
sujeito a penas e multas. Também considera de preservação Protege a
vegetação natural situada ao longo de rios, ao redor de lagoas, lagos, entre
outros e também espécies da fauna silvestre, nativa ou de rota migratórias
sob todos os aspectos.
Lei Estadual 6.063/82 (parcelamento do solo) - Não é permitido o
parcelamento do solo causar danos relevantes à flora e à fauna e outros
recursos naturais. Correntes e dormentes e das faixas de domínio público
(rodovias, ductos, ferrovias) deverão ser observadas as determinações do
Código Florestal (4.771/75; 7803/89).
Decreto Estadual 14.250/81 e Lei estadual 5793/80 - Compatibiliza o
desenvolvimento econômico - social com a preservação e proteção da
qualidade ambiental garantindo a proteção e melhoria da qualidade
ambiental de mananciais de água, bacias hidrográficas, restingas, praias,
nascentes, lagunas, entre outros.
Área de Proteção dos Parques e Reservas (Lei Municipal 5.055/97) - Proíbe
a retirada de vegetação de faixas marginais aos corpos d'água, o lançamento
de efluente não tratado, o uso de pesticidas, inseticidas e herbicidas e cortes,
aterros ou depósitos de resíduos sólidos.
Decreto Estadual 2.006/62 - Cria o Parque Estadual do Rio Vermelho com o
objetivo de experimentar espécies de Pinus adaptáveis à região catarinense
(IPUF, 1985).
Decreto Municipal 1.261/75 - Cria o Parque das Dunas da Lagoa da
Conceição (IPUF, 1985; 1992).
68
Decreto Municipal 213/79 - Amplia a área do parque aos limites da Avenida
das rendeiras, Estrada Geral da Joaquina e Rua Vereador Osni Ortiga (IPUF,
1985; 1992).
Decreto Municipal 214/79 - Contraditoriamente, este decreto autoriza a
construção de residências unifamiliares e edificações comerciais, de até um
pavimento, em parte do parque das Dunas (IPUF, 1985; 1992).
Decreto Municipal 231/79 - Propõe o aproveitamento da paisagem natural
para atividades educativas, de lazer e recreação do Parque das Dunas e
proíbe outras atividades ou edificações (IPUF, 1985; 1992).
Decreto Municipal 247/86 - Tomba a Região da Costa da Lagoa da
Conceição como patrimônio histórico e natural de Florianópolis. A área
abrange o Caminho da Costa, a vegetação e as edificações de interesse
histórico e artístico na região (IPUF, 1985; 1992).
Lei Municipal 3.455/90 (regulamenta o decreto 698/940) - Cria o Parque
Municipal da Galheta, classificando-o como área de preservação
permanente, para a preservação da paisagem natural.
Decreto Municipal 4.605/95 - Cria o Parque Municipal Maciço da Costeira e
(regulamentado Decreto 154/95) de área APP, e tem como objetivos a
preservação da fauna, flora e paisagem, bem como dos mananciais hídricos
com nascente no maciço.
Lei Complementar Municipal nº 099/02 - Revoga a Lei nº 4.765/95 e altera
limites de ocupação na Lagoa da Conceição, restringindo-a, em todas as
áreas de usos urbanos, no máximo a dois pavimentos, não sendo permitida a
construção de áticos e pilotis. A taxa de impermeabilização máxima dos
imóveis nas Unidades Espaciais de Planejamento - UEP mencionadas no
artigo anterior não poderá ultrapassar 70% (IPUF, 1985; 1992).
Acordo entre o município de Florianópolis, Casan, Celesc (2002) - Proíbe a
ligação de água e luz em obras sem alvará de construção. Esta medida, ao
livre arbítrio da prefeitura, por um lado impediu o crescimento de obras
irregulares individuais, mas não o avanço das construções de obras
multifamiliares de grande impacto ambiental na zona costeira protegida por
lei.
69
Lei Municipal 2.193/85 - Esta lei dispõe sobre o zoneamento, uso e
ocupação do solo nos balneários da Ilha de Santa Catarina, declarando-os
área especial de interesse turístico.
Por ser uma das principais leis que regula o uso do solo da ilha de Santa Catarina, faz-se a
seguir um breve relato do Plano Diretor dos Balneários da ilha de Santa Catarina.
4.4.1 Características Da Lei Municipal 2.193/85 - Plano Diretor Dos Balneários
Lei Municipal 2.193/85 conhecida como Plano Diretor dos Balneários dispõe sobre o
zoneamento, uso e ocupação do solo nos balneários da ilha de Santa Catarina, declarando-os
como Área de Especial Interesse Turístico. É a principal legislação que regula o uso do solo
da ilha de Santa Catarina, conforme ressalta HAUFF (1996 p.104). “Este é o principal
dispositivo legal que regula o uso do solo quanto à sua localização, o acesso, a implantação
de edificações e outros limites do direito de construir na bacia hidrográfica da Lagoa da
Conceição”.
O Plano Diretor apóia-se nas Legislações Estadual e Federal para a proteção ambiental, entre
eles o Código Florestal, Código de Águas, Código de Minas, Lei de Parcelamento do solo e
Leis Estaduais de proteção ao Meio Ambiente. A Lei 2.193/85 dispõe sobre a organização do
território, definindo as atividades e usos, permissíveis e proibidos como: a ocupação
desordenada nas encostas de alta declividade, áreas de mangues, áreas com restrições
geológicas, topos de morros, mananciais e na preservação da orla marítima.
A região do Plano Diretor dos Balneários e Interior da ilha abrange: Santo Antônio de
Lisboa, Ratones, Canasvieiras, Cachoeira do Bom Jesus, Ingleses, Rio Vermelho, São João
do Rio Vermelho, Ribeirão da Ilha, Pântano do Sul e Lagoa da Conceição.
Pela Lei 2.193 as áreas são divididas em zonas urbanas e rurais. As zonas urbanas dividem-se
em zonas urbanizadas e de expansão urbana.
As zonas urbanizadas são representadas pela construção de edificações e pela existência de
equipamentos públicos e comunitários, que são destinados à função de habitação, trabalho,
70
circulação e recreação.As zonas de expansão urbana destinam-se à expansão dos núcleos
urbanos.
A zona rural é formada por espaços não urbanizados, que se destinam à prática da
agricultura, pecuária, silvicultura, conservação dos recursos naturais e à contenção do
crescimento da cidade.
As áreas que repartem as zonas são agrupadas nas seguintes categorias:
I - Áreas de Usos Urbanos;
II - Áreas de Execução de Serviços Públicos;
III - Áreas de Usos Não Urbanos;
IV - Áreas Especiais.
I - Áreas de usos urbano
a) Áreas residenciais:
o Áreas Residenciais Exclusivas (ARE)- Destinadas exclusivamente à
função residencial, admitindo usos públicos, como academias,
escolas e outros.
o Áreas Residenciais Predominantes (ARP) – Destinadas à função
habitacional complementada por atividades de comércio e serviços.
b) Áreas Mistas:
o Áreas Mistas Centrais (AMC)- Predominam atividades de
serviços como: clínicas, ambulatórios, comércio varejista em
geral, hotéis e outros.
o Áreas Mistas de Serviços (AMS)- predominam atividades de
serviço pesado, como: bares, restaurantes, atacadistas e
depósitos em geral, postos de combustíveis.
o Áreas Mistas Rurais (AMR) – Adicionam a vida rural
atividades complementares de serviços e comércio.
71
c) Áreas Comunitárias Institucionais (ACI) – A destinação é para uso comunitária e
institucionais necessários à garantia do funcionamento dos demais usos urbanos e ao bem
estar da população, como por exemplo:
o Áreas de lazer e Esportes (ACI-2); Áreas de Educação, Cultura e
Pesquisa (ACI-1);Áreas de equipamentos turísticos (ACI-8) e outras.
d) Áreas Turísticas
o Área Turística Exclusiva (ATE) – Destinam-se
exclusivamente a edificações e empreendimentos que sirvam
ao turismo, como: hotéis, campings, colônias de férias, sedes
sociais de clubes e outros.
o Áreas Turísticas Residenciais (ATR)- Permite a construção de
residências unifamiliares e instalação do comércio vicinal
além dos equipamentos e edificações relacionados ao setor
turístico.
e) Áreas Verdes:
o Áreas Verdes de Lazer (AVL) – Espaços urbanos de uso público ou
privado, destinados à construção de equipamentos de lazer ao ar
livre.
o Áreas Verdes do Sistema Viário (AVSV) - áreas circundantes ao
sistema viário.
II - Área de Execução de Serviços Públicos
a) Áreas do Sistema de Saneamento e Energia (ASE)- Áreas destinadas a
localização adequada dos equipamentos urbanos:
o Áreas para tratamento e abastecimento de água potável (ASE-1);
o Áreas para tratamento e disposição final de esgotos sanitários e águas
pluviais (ASE-2);
72
o Áreas para disposição final de redutos sólidos (ASE-3)
o Áreas para geração e distribuição de energia elétrica (ASE-4).
b) Áreas do Sistema Viário e de Transportes (AST) – Áreas destinadas à eficiência
dos sistemas de transportes.
o Áreas do Sistema Rodoviário (AST-1);
o Áreas do Sistema Aeroviário (AST-2);
o Áreas de Exploração Rural (AST-3);
o Áreas do Sistema de Circulação de Pedestres (AST-4).
III - Áreas de Usos não-urbanos
a) Áreas de Preservação Permanentes (APP) – Destinadas à preservação dos
recursos e das paisagens naturais, sendo vedada nelas a supressão da floresta e das demais
formas de vegetação, a exploração de pedras, bem como o depósito de resíduos sólidos, o
lançamento de efluentes e a construção de obras.
b) Áreas de preservação Limitada (APL) – Não é permitido o parcelamento do solo,
abertura ou prolongamento de vias de circulação de veículos, com exceção as obras de
melhorias dos acessos públicos oficiais e a implantação de acessos privados às edificações.
São áreas que não apresentam condições adequadas para suportar determinados tipos de uso,
sem prejudicar o equilíbrio ecológico.
c) Áreas de Exploração Rural (AER) – Destinadas à produção pecuária, florestal ou
agrícola.
d) Áreas dos Elementos Hídricos (AEH) – Áreas recobertas por água, como mar,
lagoas, lagoas e outros. Essas áreas podem ser naturais ou artificiais, permanentes ou
temporárias.
73
IV - Áreas Especiais
De acordo com o IPUF (1985) “Nas áreas Especiais a ocupação do solo, os usos e as
atividades estão sujeitas a limitações especificas que se acrescem sempre às regras que
vigorarem para ás áreas em que estiverem sobrepostas.” Serão destacadas as áreas relevantes
ao objeto de estudo.
a)Áreas de Preservação de mananciais (APM) – Áreas destinadas à proteção dos
mananciais, nascentes e áreas de captação de água.
b) Áreas adjacentes aos Elementos Hídricos (AEH) –determinam:
o faixa de 15 (quinze) metros nas margens dos rios que sejam
flutuáveis ou navegáveis por qualquer tipo de embarcação;
o faixa de 15 (quinze) metros nas margens das águas correntes e
dormentes, mangues e suas áreas de estabilização;
o faixa de 100 (cem) metros nas margens dos lagos e lagoas;
o faixa de 33 (trinta e três) metros ao longo da orla marítima e das
margens dos rios e lagoas influenciados pela maré.
c) Áreas dos Parques e Reservas Naturais (APR) – São destinadas pelo poder
público à conservação da natureza, estando sua ocupação e uso sujeitos a plano e
regulamentação específicos.
d) Áreas de Urbanização Específica (AUP)- Áreas reguladas por normas próprias
de plano setorial de urbanização aprovado pelo Legislativo, para a solução de problemas
sociais, renovação de espaços urbanos degradados ou detalhamento urbanístico de setores.
74
Figura 2: Uso e ocupação do solo
75
4.4.2 Associações De Bairros E Organizações Não-Governamentais (ONGS)
Existem também associações de moradores e organizações governamentais preocupadas com
a proteção da Lagoa, como as elencadas a seguir:
A - Comitê de Gerenciamento da Lagoa da Conceição
O Decreto nº 1808, de 17 de novembro de 2000, cria o Comitê de Gerenciamento da Lagoa
da Conceição instalado oficialmente em 22.01. 2001. Moradores da Lagoa da Conceição têm
se mobilizado em torno da conservação e preservação de seus recursos naturais, resultante
dessa organização deu-se a criação de um comitê de gerenciamento, erguido nos moldes da
política estadual de recursos hídricos.
O Comitê da Bacia da Lagoa da Conceição nasceu de um fórum após um conflito entre os
moradores da região e o poder público e privado, devido a reivindicações não atendidas
quanto a questões ambientais, questões relativas à implantação de infra-estrutura básica e
controle de uma urbanização intensa descontrolada.
Suas principais atribuições são: planejar e gerenciar de forma descentralizada, integrada e
participativa, os recursos naturais da Lagoa; combater causas e efeitos da devastação
ambiental além de gerenciar os recursos hídricos protegendo o meio ambiente através da
promoção do desenvolvimento sustentável.
Fazem parte do Comitê da Lagoa conforme artigo 3° representantes dos usuários de água,
representantes da população da bacia e representantes de órgãos governamentais atuantes na
Lagoa da Conceição.
I - 40% (quarenta por cento) DE REPRESENTANTES DE USUÁRIOS DE ÁGUA:
a) Associação Comercial e Industrial de Florianópolis – ACIF;
b) Federação Catarinense de Surf – FECASURF;
c) Colônia de Pescadores Z 11;
d) Companhia Catarinense de Águas e Saneamento – CASAN;
76
e) Lagoa Iate Clube – LIC;
f) Marina do Canto da Lagoa;
g) Cooperativa de Transportes de Barcos da Lagoa da Conceição –
COOPERBARCO;
h) Sindicato dos Pescadores;
i) Marina Lagoa;
j) Windcenter Center Rent & Schooll;
k) Associação de Vela e Preservação Ecológica;
l) Marina Ponta da Areia – AVELISC;
m) Associação Brasileira de Restaurantes e Empresas de Entretenimentos;
n) Sindicato de Hotéis, Restaurantes, Bares e Similares de Florianópolis;
II - 40% (quarenta por cento) DE REPRESENTANTES DA SOCIEDADE CIVIL:
a) Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA;
b) Associação dos Moradores da Lagoa - AMOLA;
c) Associação dos Moradores do Canto dos Araçás – AMA;
d) Fórum Comunitário da Barra da Lagoa;
e) Associação dos Moradores do Rio Vermelho,
f) Associação dos Moradores da Costa da Lagoa;
g) Associação dos Moradores do Canto da Lagoa – AMO;
h) Fundação Lagoa;
i) Associação Catarinense de Engenheiros – ACE;
j) Sociedade Animal de Santa Catarina – SASC;
k) Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental – ABES;
l) Verde Futuro Praia Mole;
m) Ações para Preservação dos Recursos Naturais e Desenvolvimento Econômico
Racional – APREENDER;
77
n) Associação dos Surfistas e Amigos da Praia Mole – ASAPM.
III - 20% (vinte por cento) ÓRGÃOS GOVERNAMENTAIS:
a) Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC;
b) Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis –
IBAMA;
c) Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente – SDM;
d) Fundação do Meio Ambiente – FATMA;
e) Prefeitura Municipal de Florianópolis - PMF;
f) Polícia Militar – Companhia de Polícia de Proteção Ambiental – CPPA;
g) Câmara de Vereadores de Florianópolis.
B - ACIF LAGOA - Associação Comercial e Industrial de Florianópolis – seccional
Lagoa
A ACIF coloca à disposição da comunidade interessada seu acervo sobre informações
pertinentes a estudos, constituições de Comitês e Associações de bairros, bem como, atas e
deliberações do fórum da Lagoa.
C - Fundação Lagoa
A FUNDAÇÃO LAGOA é uma sociedade civil sem fins lucrativos dedicada a promover
ações em defesa do desenvolvimento sustentável e da preservação do meio ambiente,
integrando os aspectos sócio-econômicos e culturais da Ilha de Santa Catarina.
D - Projeto Parque Lagoa
Parque temático: É uma campanha de educação que inclui passeios mensais no parque e a
publicação de materiais informativos sobre a flora, a fauna e a história da região. O projeto
também inclui a formação de uma comissão com técnicos da universidade e do governo,
78
órgãos de fiscalização, moradores do bairro e outras ONG's para desenvolver planos de uso,
demarcação e pesquisa.
E – Projeto APRENDER - Entidade Ecológica
Tem como objetivo trazer as universidades para buscar soluções para os impactos
ambientais.
Está hoje junto a AMOLA, a FUNDAÇÃO, a SOS PRAIA MOLE e a ONDA na
batalha de conscientização de todos sobre a contaminação dos aqüíferos da região da Lagoa,
principalmente, junto à estação de tratamento de esgoto.
F - Onda
Não se considera uma ONG, é um grupo que busca através da arte chamar a atenção
dos problemas na Lagoa, conscientizando a população através de pinturas, teatro, música,
etc.
G - Ilha Ativa
Foi criada para acompanhar o Plano Diretor do Norte principalmente nas praias dos
Ingleses e do Santinho.
A ONG está comprometida com as questões ambientais e sua relação com a
Legislação vigente. Sempre ativa interage com as demais entidades ambientalistas.
H - Conselho Local de Saúde
A entidade foi criada em 23/07/2000, tendo como objetivo alertar e detectar na
população os sintomas dos males básicos, como: Pressão, Olhos, Verminose, etc.
I - SOS Praia Mole
Tem como objetivo preservar a região da Praia Mole, impedindo a construção de
prédios e procurando trazer as universidades para caracterizar o ambiente e trazer
conhecimento para ajudar a resolver os problemas.
79
J - Associação Amigos da Galheta - AGAL
Visa a preservação da praia original (nativa - selvagem). O movimento naturista na Galheta
tem pelo menos 20 anos e está organizado em torno da Associação Amigos da Galheta -
AGAL, entidade sem fins lucrativos, fundada com o objetivo de promover o NATURISMO
(autorizado pela Lei CMF 195/97) e trabalhar pela preservação integral da área como
PARQUE ECOLÓGICO.
Seus integrantes, além da tarefa de difusão do naturismo, destacam-se na luta pela
preservação do Parque, recolhendo lixo, denunciando a destruição da flora, fauna e solo,
reflorestando áreas degradadas e defendendo o patrimônio dos sítios arqueológicos e
reivindicando policiamento militar e salva-vidas para a Praia.
Essa associação tem por projeto transformar a área em Parque Nacional, com vistas a melhor
preservá-lo e evitar futuras manobras que permitam a sua ocupação comercial. Atualmente o
Parque da Galheta tem sérios problemas de erosão e deslizamento de encostas, devido a
formação de trilhas, desmatamentos e queimadas.
4.4.3 Instituições Públicas de Gestão de Recursos hídricos
A - Órgãos municipais:
O IPUF (Instituto de Planejamento Urbano de Florianópolis) tem grande importância para a
gestão da bacia da Lagoa da Conceição, sendo o órgão encarregado da elaboração do Plano
Diretor da cidade.
A FLORAM (Fundação de Meio Ambiente de Florianópolis) é responsável pela conservação
de ecossistemas e pela educação ambiental da população do município.
Foi criada através da Lei Municipal nº 4.645/95, estabelecendo através do art.4°, os seguintes
objetivos:
o implantação, fiscalização e administração de unidades de conservação e áreas
protegidas (dunas, restingas, manguezais, recursos hídricos);
80
o proteção de mananciais, encostas e outros bens de interesse ambiental;
o fiscalização e controle das atividades causadoras de agressão ao meio
ambiente;
o realizar serviços de jardinagem e arborização nas áreas públicas e de lazer;
o incentivar a conscientização da proteção do meio ambiente, através de ações
em educação ambiental.
A SUSP (Secretaria de urbanismo e de Serviços Públicos) encarregada pela gestão dos
parques municipais.
B - Órgãos estaduais:
A FATMA (Fundação de Meio Ambiente do Estado) Encarregada pelo controle das
atividades poluidoras e pela preservação do meio ambiente.
Seus objetivos conforme estatuto aprovado pelo Decreto nº 3.572 de 18/12/98, artigo 3º,
estabelece:
o a promover a execução de programas visando a criação e
administração de parques e reservas florestais;
o executar atividades de fiscalização da pesca, por delegação do
Governo;
o fiscalizar, acompanhar e controlar os níveis de poluição urbana e
rural;
o executar projetos específicos, incluindo os de pesquisa científica e
tecnológica, de defesa e preservação ecológica;
o participar na análise das potencialidades dos recursos naturais
visando seu aproveitamento racional.
Está encarregada do licenciamento ambiental, garantindo a conformidade das obras. Sejam
elas condomínio, loteamentos, empreendimentos turístico-imobiliários, rodovias, estação de
81
tratamento de água, esgotos e efluentes industriais e outros.O licenciamento ambiental é
utilizado para evitar a degradação ou extinção dos recursos naturais.
O CONSEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente) é responsável pela implantação da
política ambiental e pela aprovação dos Estudos de Impacto Ambiental.
A CIDASC (Companhia de Desenvolvimento Agrícola do Estado) encarregada pelo Parque
ecológico do Rio Vermelho.
A CASAN (Companhia de Águas e Saneamento do Estado) encarregada pela administração
das captações do lençol freático e o sistema de tratamento de esgotos, assim como também o
abastecimento de água.
O CERH (Conselho Estadual de Recursos Hídricos) encarregado pela deliberação coletiva e
orientação superior da Política Estadual de Recursos Hídricos.
A SMD (Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente) Coordena a
política estadual de recursos hídricos.
Companhia de Polícia de Proteção Ambiental apóia a FATMA na fiscalização ambiental e
está vinculada à Polícia Militar do Estado.
C - Órgãos Federais:
IBAMA (Instituto Brasileiro de Apoio ao Meio Ambiente) encarregado da fiscalização da
área costeira, da pesca e da área de marinha, foi criado pela Lei nº 7.735, de 22.02.89,
alterada, posteriormente, pela Lei nº 8.028/90.
De acordo com Machado (1996, p.112):
O IBAMA é uma autarquia federal de regime especial, dotada de personalidade
jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, com a finalidade de
assessoramento na formulação e coordenação da Política Nacional do Meio
Ambiente e da preservação, conservação e uso racional dos recursos naturais.
82
A criação do IBAMA deu-se a partir da extinção da Secretária Especial do Meio Ambiente –
SEMA, da Superintendência do Desenvolvimento da Pesca – SUDEPE, da Superintendência
da Borracha – SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal –IBDF.
Segundo Antunes (1999), a criação do IBAMA teve o mérito de congregar quatro entidades
distintas em um único organismo, uma vez que as diversas entidades não conseguiam
trabalhar em conjunto retardando a realização das tarefas por não possuírem poder político e
econômico.
Portanto, o IBAMA destina-se à utilização ideal dos recursos naturais, atuando para
conservar, fiscalizar, controlar e promover o uso racional dos recursos da natureza, contando
com a parceria de universidades, órgãos integrantes do SISNAMA (estaduais e municipais),
secretarias estaduais, municipais de educação e da sociedade civil, tendo como objetivo a
política de uma fiscalização mais educativa e menos punitiva.
Capitania dos Portos (Lei municipal 4.601/95) encarregada de cuidar da navegação na Lagoa
da Conceição.
4.4.4 Descrição da situação atual
Hoje, a Lagoa da Conceição, famosa pela oferta gastronômica típica, pela pesca e renda
artesanais, além de sua lagoa e Dunas, e também pelo conjunto histórico arquitetônico e
cultural, constitui-se em um dos principais pontos turísticos da capital, por isso mesmo cresce
rápida e desordenadamente. A região tem uma exuberante paisagem natural e recantos que
atraem turistas e seduzem a população em geral, reunindo atualmente uma população de
origem bem variada.
Além das visitas dominicais, a Lagoa passou a ser a segunda residência de alguns
florianopolitanos e em seguida, a residência dos novos moradores da cidade.
Kuhnen ressalta (2002, p.30-31):
83
[...] O fluxo humano provocou uma dinâmica de relações peculiares, tanto naturais
quanto sociais. Suas belezas naturais, com praias, dunas, vegetação, relevos e a
própria lagoa vêm atraindo muitas pessoas, entre turistas e novos moradores.
Lamentavelmente, já se observam as conseqüências negativas dessa ocupação
humana.
Reportagens da imprensa regional, tanto falada quanto escrita denunciam um sério processo
de destruição da Lagoa causado por vários fatores, os quais, em sua maioria, são devido à
falta de planejamento, iniciando desde a infra-estrutura básica (transporte coletivo,
distribuição de água e luz, cuidado com o lixo e esgoto), passando pelo desmatamento que é
realizado nas encostas dos morros, que levam ao desequilíbrio ecológico, a poluição do
lençol freático, e ao assoreamento da lagoa em si, prejudicando também a sua balneabilidade.
Nos últimos anos a Lagoa vem sendo intensamente ocupada e utilizada sem nenhum
planejamento, pois com o crescimento populacional acelerado dos últimos anos e um afluxo
turístico crescente, a Lagoa da Conceição acaba sendo vitima de seu próprio valor como
recurso natural.
Atrelado ao crescimento populacional, outro fator que contribui para a descaracterização de
sua paisagem é o crescimento assustador da especulação imobiliária. A procura por imóveis
nesta região vem aumentando de forma significativa, provocando alterações ambientais que
se não forem controladas, poderão se tornar permanentes, em curto prazo.
Outro aspecto a ser salientado é o descaso dos órgãos públicos com a fiscalização desta área.
A implantação de edificações em espaços naturais que deterioram a paisagem, a flora e a
fauna tem sido, geralmente, ocasionados pelo incentivo da atividade turística que
conseqüentemente eleva o número de habitantes sem a devida infra-estrutura para
acompanhar esse crescimento e também incentiva a especulação imobiliária nestas áreas,
principalmente durante a alta temporada.
O fator negativo atribuído a esta alta valorização imobiliária, de terrenos e moradias, de
espaços centrais e de lugares de turismo urbanizado, faz somente induzir a esta demanda
populacional, a buscar alternativas de edificações clandestinas em espaços onde não existe
uma legalidade para edificações, mas se tornam muito visadas pela grande importância
adquirida por ações implantadas, seja turisticamente ou somente por estar em um local que
proporciona grande satisfação física, mental e de status.
84
Silva (2002, p.97) salienta outro grande problema referente à ocupação desordenada do solo
na Lagoa da Conceição:
Nas ocupações de encostas e morros, em áreas de Preservação, a contínua retirada
da vegetação fixadora e a abertura de canais artificiais para escoamento das águas
superficiais em direção ao mar e a lagoa poderão trazer sérias conseqüências para
o desenho natural. A destruição da vegetação, ou a sua ausência, causam os
acidentes naturais, comprometendo a segurança e a qualidade de vida da
população.A maior parte das áreas que se encontram na região são protegidas
como Áreas de Preservação Permanente e Áreas de Preservação com Uso
Limitado pelo Plano Diretor, ou Unidades de Conservação pelos atos de
tombamento, legislação federal, estadual ou municipal. Mesmo assim, os
problemas de apropriação inadequada e poluição dessas áreas, continuam se
agravando.
O Comitê de Gerenciamento da Bacia Hidrográfica da Lagoa da Conceição aponta o caos
urbanístico na região, o turismo desenfreado e a inexistência de projetos de conscientização
ambiental como as principais razões do crescimento das redes de esgoto clandestinas.
Constata-se que uma população de 29.137 pessoas despeja mensalmente 157.338 metros
cúbicos de esgoto na Lagoa da Conceição, lançando nas águas uma carga orgânica de
42,20toneladas. Conforme o Diagnóstico em 2000 a Bacia Hidrográfica da Lagoa contava
com população fixa e flutuante estimada em 33,3 mil pessoas. Considerando as projeções
futuras, em 10 anos o ecossistema vai absorver um volume mensal superior a 284 mil metros
cúbicos de esgoto (85,47 toneladas), proveniente de uma população de 56,9 mil pessoas, caso
a ocupação se mantenha no atual ritmo de expansão.
Pêgas (2005, p.181-182) complementa em seus estudos sobre a Lagoa da Conceição que:
O saneamento básico é o maior problema da Lagoa da Conceição. A poluição por
esgotos vem provocando a destruição do ambiente comprometendo a própria
permanência do turismo na área. [...] Quando chove grande parte da água da chuva
vai para a rede de esgotos, que não dão vazão a este volume. Uma das
conseqüências imediata e grave do contato com o esgoto que cai na lagoa é a
ocorrência de doenças, como hepatite, diarréias, viroses, lesões de pele e micoses,
causadas por bactérias coliformes fecais, por exemplo. Outro agravante é a gordura
excessiva proveniente dos restaurantes jogada na rede de esgotos. As bocas de
lobo permitem a entrada de papéis e garrafas que acabam bloqueando-as,
complicando assim o sistema de coleta pluvial.
O esgoto lançado irregularmente na lagoa também é responsável pela superproliferação de
algas, isso ocorrendo porque os componentes do esgoto servem de alimento para as mesmas.
85
Barbosa (2003) alerta que aumentou o número de casas na região e, conseqüentemente, mais
esgoto está sendo despejado na lagoa, enriquecendo a água com urina e microsubstâncias que
alimentam as algas, sendo que elas também se alimentam do fosfato presente no detergente e
se proliferam desta maneira.
O fenômeno que está ocorrendo na lagoa é chamado pelos biólogos de eutrofização das
águas, caracterizado pela proliferação desequilibrada de algas e bactérias. À noite, na
ausência de luz, as algas retiram o oxigênio da água, fazendo com que os níveis se tornem
críticos, podendo causar a morte de peixes.
Além disso, o depósito de metal pesado – como óleo e combustível lançado por lanchas e
barcos a motor – e as fezes de animais que perambulam no local contribuíram para o
comprometimento geral da água.
Estudos realizados na Lagoa a partir do “Diagnóstico Ambiental Preliminar da Lagoa da
Conceição” anunciam para 2010 a morte da Lagoa, pois “não haverá mais condições de
balneabilidade na Lagoa, e toda a atividade de recreação primária deverá ser proibida”.O
diagnóstico (2000), não é fruto de pesquisa ou trabalho de campo inédito, as entidades:
CREA/SC (Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia) e ABES/SC
(Associação Brasileira de Engenharia Sanitária e Ambiental), compilaram os dados de vários
órgãos (Casan, Prefeitura Municipal, Fatma) e trabalharam os números.
Observa-se, portanto a urgência da valorização ambiental dos recursos naturais da Lagoa da
Conceição, revendo posturas e formulação de políticas públicas que primem pelo bem
coletivo e não individual.
86
RESULTADOS E DISCUSSÕES
Há algum tempo a Lagoa da Conceição vem apresentando problemas relacionados à
degradação ambiental. Isso se deve ao fato de a dimensão ambiental não ter sido considerada
no seu processo de expansão, o que, aliado à falta de uma abordagem integrada para os seus
problemas, o desrespeito à legislação e uma elevada taxa de crescimento, ocasionaram
ocupações desordenadas. Esse processo vem sendo promovido não apenas pelos setores de
baixa renda, mas principalmente pelos setores de classe média e alta.
Um meio de preservação do meio ambiente local e, em conseqüência, da redução dos
impactos ambientais negativos oriundos das atividades humanas na Lagoa, tem sido a
fiscalização realizada pelos órgãos públicos normalmente através da concessão, ou não, de
licenças para realização de obras e outras atividades, avaliando o impacto ambiental, mas esta
não tem se mostrado eficiente, tendo em vista as constantes agressões a esse ecossistema.
Nesse contexto, os órgãos públicos responsáveis pelo ordenamento territorial (uso, ocupação,
preservação ambiental, etc) não conseguem, por forças diversas, estabelecer as condições
adequadas ao desenvolvimento e crescimento dos espaços urbanos, sendo necessária uma
interlocução mais rigorosa, papel efetivado através da Procuradoria da República. Um dos
instrumentos utilizados nesta interlocução, e foco do presente estudo, constitui-se na Ação
Civil Pública.
Durante a pesquisa, constatou-se que antes dos processos serem registrados como Ações
Civis Públicas, ao darem entrada na Promotoria responsável, geram primeiramente um
Procedimento Administrativo (PA).
Segundo Pinho (2001, p.151):
[...] é o procedimento administrativo preparatório em que o Promotor de Justiça
recolhe evidências que permitem a formação de convencimento sobre a existência ou
não da prática de ato nocivo a interesses difusos ou individuais homogêneos que
justifique a propositura de uma ação civil pública. Essa modalidade de apuração
somente pode ser instaurada e presidida por membro do Ministério Público.
Desse modo, no contexto da Lagoa da Conceição, em relação às questões de danos
ambientais, observou-se que os registros chegam ao Ministério Público por meio de boletins
87
de fiscalização, denúncias e autuações, sendo que os autos da PA só serão remetidos ao juízo
competente para a instauração de uma ação civil pública havendo a recusa do mesmo em
proceder aos termos ajustados. Portanto, 55 processos ainda encontram-se como
Procedimentos Administrativos, sendo 52 referentes ao Ministério Público Federal e 3 ao
Ministério Público Estadual. A principal finalidade da PA é a reparação do elemento
ambiental impactado, após análise do caso e sua resolução junto ao infrator,o que geralmente
não ocorre.
Os assuntos tratados nas PAs, na sua maioria, referem-se a construções irregulares em área
de APP, construções irregulares de edifícios residenciais, ocupação de patrimônio público,
construção em áreas de marinha, desmatamentos, lançamento de esgoto, pesca predatória,
ocupação de curso d´água. Dentre essas ações a maioria refere-se a construções irregulares
em área de APP e encontra-se em situação de andamento, ou seja, poderão tornar -se ações
civis públicas; e uma minoria foi arquivada por acordo entre as partes.
Nesta pesquisa, foram analisados os processos que incidiram em Ações Civis Públicas
ambientais no Ministério Público Estadual e Federal no período compreendido entre 1995 a
2005, destacando o número de ações civis públicas ajuizadas, os tipos de danos ambientais e
os de maior ocorrência, os principais réus desses processos e a atual situação de cada Ação
Civil Pública. E posteriormente confrontou-se com o parecer do Comitê de Gerenciamento
da Lagoa da Conceição, representado pelo seu presidente, Sr. Alécio dos Passos Santos, na
tentativa de verificar a representatividade dessas ações civis públicas na realidade da Lagoa.
Em relação ao número de ações civis públicas ajuizadas no Ministério Público Estadual e
Federal, observa-se no período de 1995 a 2005, o ajuizamento de 27 ações,
Tabela 1: Número de Ações Civis Públicas ajuizadas pelos Ministérios Público
Estadual e Federal no período compreendido entre 1995 a 2005
Ano
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ações
1 1 2 0 0 1 0 2 3 1 16
TOTAL 27
88
Em relação ao número de ações civis públicas ajuizadas no Ministério Público Estadual e
Federal, observa-se no período de 1995 a 2005, o ajuizamento de 27 ações, dentre as 27
ações, 12 tramitam no Ministério Público Estadual e 15 no Ministério Público Federal.
Observa-se também o aumento das Ações Civis Públicas nos últimos anos, especialmente a
partir de 2003 e culminando com um aumento mais expressivo no ano de 2005.
Ao se estudar a realidade ambiental da Lagoa, no que diz respeito à legislação ambiental e à
capacidade de fazer cumprir a lei, observou-se que já houve um avanço considerável,
principalmente com relação à conscientização ambiental por parte da população e do
surgimento de movimentos ambientalistas mais articulados, como enfatiza Born (2003), o
que se observa através do aumento das Ações Civis Públicas a partir de 2003.
Por outro lado, a análise dos resultados demonstra que as Ações Civis Públicas estão sendo
utilizadas aquém de necessário (média de 2,45 ações ajuizadas por ano), diante do acúmulo
de evidências relativas às constantes agressões ao meio ambiente local.
Constata-se também, conforme Gráfico 1, referente aos danos ambientais, que dentre as
Ações Civis Públicas analisadas, as áreas de preservação permanente (APP) e Áreas de
Preservação com Uso limitado pelo Plano Diretor, ou Unidades de Preservação estão como
protagonistas na lista das mais desrespeitadas, agravando-se os problemas de apropriação
inadequada e poluição dessas áreas.
Gráfico 1: Assuntos das Ações Civis Públicas coletados a partir da análise das
autuações no período de 1995 a 2005
21%
18%
6%
15%
3%
6%
6%
25%
Áreas de APP
Terras de marinha
Esgoto sanitário
Ocupação irregular
Tráfego nas aguas
Devastação vegetação
Aterro da lagoa
Construção irregular fora do
zoneamento permitido
89
Desse modo, observa-se que o maior número de Ações Civis Públicas decorrem de um
processo de urbanização desordenada como construções irregulares fora do zoneamento
permitido (Área Residencial Predominante) sem habite-se e viabilidade de funcionamento,
construções clandestinas em áreas de APP (Área de Preservação Permanente), terras de
marinha e em prejuízo aos recursos naturais da Lagoa de maneira geral, como o
comprometimento do lençol freático, geração de efluentes, desmatamento e assoreamento.
Seguidos de danos referentes ao esgoto sanitário, devastação da vegetação, aterros e uso das
águas da Lagoa pelo tráfego de lanchas e barcos sem fiscalização ambiental.
A partir das análises das Ações Civis Públicas, constatou-se que o fator decisivo para que
esses danos ocorram, principalmente os relativos às construções irregulares é ocasionado pela
discordância entre leis, municipais, estaduais e federais na avaliação de determinados
projetos, e em um maior comprometimento no cumprimento das leis por parte dos órgãos
públicos, como da população como um todo, pois as leis existem e são vastas na proteção do
ecossistema da Lagoa da Conceição, como pode ser constatado no capítulo V deste trabalho.
A falta de sintonia entre os órgãos públicos agrava-se diante da deficiente capacitação dos
servidores, ausência de pessoal disponível para fiscalizar, multar e interditar, e o
desconhecimento da população na utilização dos instrumentos públicos. Esse
desconhecimento é atribuído também às normas ambientais, contribuindo para a destruição
dos recursos naturais.
Fato que se evidencia através da Ação Civil Pública impetrada pelo Ministério Público
Federal contra o Município de Florianópolis, a CASAN e a FATMA, constituindo-se na
maior ação impetrada por esse ministério visando à cessação de danos ecológicos derivados
da poluição e esgotamento dos recursos naturais da Bacia da Lagoa da Conceição. Nessa
ação esses órgãos públicos são acionados pelo não cumprimento de suas competências.
Observou-se também que as ações, na maioria dos casos, referem-se a conflitos entre setores
do próprio poder público, conforme estabelecido em reunião pelo Dr. Alexandre Herculano
Abreu, promotor de Justiça do Ministério Público Estadual em 29/11/2005, para a qual foram
convocados os representantes da FATMA, IBAMA, IPUF, FLORAM, FLORIPAMANHÃ e
SINDUSCON a fim de tratar sobre a questão do Programa do desenvolvimento Sustentável
da Cidade de Florianópolis.
90
Nessa reunião, o promotor de justiça mencionou a necessidade de um diagnóstico de onde se
encontram as unidades de conservação e APPs, “a fim de evitar dúvidas quanto a
controvérsias acerca da delimitação das localidades, eliminando a dedução apenas empírica,
trazendo um estudo científico, que servirá de regra para eliminar litígios”. Após esse estudo
será elaborada uma recomendação para que os órgãos cumpram esse documento, o qual
servirá também para a construção civil ter conhecimento de onde não poderá edificar.
O estudo também poderá servir de base na elaboração do novo plano diretor do município,
que deverá ser concluído até o final de 2006. Foi observado durante a reunião que medidas
importantes como a ação da ex-prefeita Ângela Amin no que diz respeito à proibição de
ligação de luz e água nos lugares considerados de preservação permanente, não se tornaram
eficazes em virtude da inexistência de um mapeamento da cidade que estabeleça quais são as
áreas de preservação.
A Ação Civil Pública nº 2000.72.00.004772-2, citada acima, foi impetrada em 2000 e
continua tramitando, fazendo avançar lentamente a gestão ambiental na Lagoa, o que
configura pouca credibilidade do Poder Judiciário, pois é visto como moroso (nos casos
registrados foram observados grandes lapsos de tempo entre a ocorrência do dano ambiental
e a instauração do instrumento jurídico), inacessível, caro e pouco instrumentalizado para o
trato da questão ambiental, e muitas vezes também comprometido com vinculação político-
partidária.
Outro fator preocupante é a concentração da implementação ambiental nas mãos dos órgãos
públicos, tidos como um dos maiores poluidores ou degradadores do meio ambiente,devido
principalmente à omissão no cumprimento de suas competências, como evidencia a pesquisa,
no gráfico dois:
Gráfico 2: Réus das Ações Civis Públicas no período de 1995 a 2005
23%
57%
20%
Pessoas físicas
Poder público
Pessoas jurídicas
91
Observa-se nas Ações Civis Públicas analisadas, que o poder público ocupa o primeiro lugar
no banco dos réus causadores de danos ao meio ambiente, com 57% dos casos. Em seguida,
destacam-se as pessoas físicas com 23% das ações e seguem-se as pessoas jurídicas com 20%
das Ações Civis Públicas.
Os relatos a seguir, retirados do Diário Catarinense, seção Diário do Leitor, refletem a
incredulidade da população em relação aos órgãos públicos e as questões ambientais na
Lagoa da Conceição.Como primeiro exemplo, apresenta-se o desabafo do Sr.Augusto L. de
Moura Gonzaga, fundador e primeiro presidente do Comitê de Gerenciamento da Bacia
Hidrográfica da Lagoa da Conceição (DIÁRIO CATARINENSE, 2005).
Pobre Lagoa da Conceição! Quanto mais vou e volto, subindo e descendo o
morro, mais vejo agressões em tuas margens. Apesar de tantas e tão freqüentes, a
ponto de já não surpreenderem, mesmo assim me agridem cada vez que as vejo.
Creio que existe uma grande falta de fiscais do bem comum. Pobres coitados, vão
ficando velhos, aposentam-se e provavelmente não são substituídos. Ou, quem
sabe, a nossa ilha está tão cheia de construções que faltam os meios para fiscalizar.
Acho que é isso, pois não posso acreditar que os nativos deixaram de amar a nossa
Lagoa. Olhando na direção do Lagoa Iate Clube, vejo, na face oeste do Morro do
Badejo, junto às pedras que se fundem com tuas águas, uma agressão quilométrica,
acho que feita com tratores. O que será que estão fazendo ali? Não dá para
adivinhar. Será que tem licença?Será que algum órgão deu a licença? Aliás, esta
coisa de licença parece que é pura bobagem, pois a turma sempre fala que se pedir
licença, ela não sai. Olhando para as margens da Rodovia Admar Gonzaga, no
trecho do lado da Lagoa, na subida, sentido cidade – isto sem falar do lado de cá -,
a coisa está feia. De cima para baixo, surgem rampas perigosas que ligam a
estrada, já congestionada, a novas construções.Essas rampas só aparecem depois
que as casas, ainda em construção, já têm telhado, e aí a lei protege. Estão
construindo até mesmo casas comerciais. Por conta de uma dessas, já há veículos
estacionados no acostamento. Antes de subir o morro, olho para cima e vejo o
verde desaparecendo. Vejo telhados cor de tijolo e penso no que poderá acontecer
em dia de chuvarada! Aquela areia toda virá morro abaixo, pois não há valetas que
satisfaçam a legislação e, muito menos, caixas de areia. Sabem para onde vai essa
areia toda? Para o fundo da Lagoa, coitada, já tão assoreada.
Outro depoimento relevante é o do Sr. Luiz Carlos Luz, engenheiro civil (DIÁRIO
CATARINENSE, 2006):
Reporto-me às cartas publicadas no Diário do Leitor, nos dias 19,20,21 e 24
próximo passado, sobre construção irregular de prédio na Lagoa da Conceição:
Do vereador Xandi Fontes esperamos que sua atuação não pare na constatação
da irregularidade e promessas de ir ao Ministério Público ou Ação Popular, em
relação à obra do prédio do Banco do Brasil. Aguardamos ações práticas. A
comunidade da Lagoa não só está de plantão para os jogos da Seleção e os
acontecimentos em Brasília, mas prioritariamente para o que vem acontecendo
na nossa região. Uma dica: faça uma visitinha aos condomínios Village e Saulo
92
Ramos, constatem e espantem-se com as ampliações de terceiros pavimentos
construídos aos olhos da fiscalização municipal.
Esse depoimento comprova a constatação da responsabilidade dos cidadãos, uma vez que é
bastante significativo o número de Ações Civis Públicas que atribuem aos mesmos a
responsabilidade pelos danos ambientais, aparecendo como acionados em 23 % das ações,
contrariando o senso de que o mercado é o grande responsável pela maior parte dos danos
ambientais,o que nos reporta a urgência de uma mudança de paradigmas, como observa
Ribeiro (2000), ao constatar que para enfrentar a crise ambiental, as noções de deveres e
responsabilidades em relação ao meio ambiente devem ser internalizadas.
Em relação aos principais poluidores da Lagoa da Conceição, destacam-se, conforme o
Gráfico 3, os seguintes órgãos públicos:
Gráfico 3: Poder Público como réu nas Ações Civis Públicas no período de 1995 a 2005.
49%
16%
5%
3%
3%
24%
Prefeitura municipal de
florianópolis
FATMA
CASAN
IBAMA
IPUF
FLORAM
Dentre os dados que conferem ao Poder Público o primeiro lugar no banco dos réus, 49% das
ações identificam o Município de Florianópolis como réu diretamente, sendo 3% das ações
de responsabilidade do IPUF e 24% da FLORAM, fato que contradiz a percepção de Philippi
(1999) quando este observa a importância dos municípios no controle e qualidade ambiental
em seu território. Os outros 21% das ações relacionam-se ao Estado de Santa Catarina
através da CASAN com 5% das ações e a FATMA com 16%. O nível federal é representado
pelo IBAMA com 3% das Ações Civis Públicas.
93
Esses dados confirmam a hipótese desta pesquisa, segundo a qual a implementação da
legislação vigente tem se mostrado ineficaz na preservação ambiental. Fato também
evidenciado em entrevista concedida ao Diário Catarinense em 02.09.2005, na qual o
Procurador chefe do Ministério Público Federal, Walmor Alves Moreira relata que a
FATMA não respeita a legislação ambiental do Estado, código florestal e as resoluções do
Conama. “Desejamos confiar mais no trabalho da FATMA, mas não quero generalizar,
porque temos como provar que há técnicos corruptos e outros confiáveis”. O procurador
começou a perceber os problemas, em 2003, quando assumiu o Ministério Público Federal e
notou a má gestão ambiental por parte da FATMA.
Walmor Moreira (2005) também crítica as políticas circunstanciais adotadas pelos
governantes, lamentando a falta de planejamento da capital, e em especial da ilha de Santa
Catarina.
O presidente da FATMA, na época Sérgio Grando, em entrevista ao Diário Catarinense de
02.09.2005, contra-argumenta afirmando que o comércio das licenças ambientais é problema
do passado. Afirmou ainda que há um processo contra um funcionário afastado pela suspeita
de negociar licenças ambientais, e que as licenças ambientais prévias passaram a ser
assinadas por dois técnicos da área.
No entanto, parece que não é bem assim, os recortes abaixo, retirados do Diário Catarinense
em 19/04/06 e 24/04/06, respectivamente, retratam a opinião e o desabafo da população em
relação aos problemas ambientais da Lagoa da Conceição, relacionados as licenças:
Em 2002, propus e os vereadores da Capital aprovaram a proibição de construções
com mais de dois andares na região da Lagoa da Conceição. Era uma
reivindicação de todas as entidades comunitárias e o objetivo era dar uma trégua à
Lagoa, contendo o crescimento vertical e dando um tempo para os governos
executarem as obras de saneamento. Mas, para variar. A lei não é cumprida. Fui
convidado por um eleitor para conhecer uma obra com mais de dois andares na rua
Moacir pereira Jr. Fiquei surpreso. Como é possível, se a lei proíbe? Só que a obra
estava ali, na minha frente, real. Estão construindo sem o aval da SUSP, pensei, e
no dia seguinte fui até a Secretaria de Urbanismo e Serviços Públicos. Porém,
outra surpresa, o obra tinha sido aprovada exatamente como estava sendo
executada. A conclusão é inevitável: a Secretaria não cumpre a lei. Na SUSP
preferem “interpretar” a lei. E interferem contra Florianópolis.
No caso dessa obra, foi um gesto que desrespeita a Lagoa da Conceição e todas as
entidades que lutaram pela aprovação da lei. A obra da Lagoa está sendo erguida
para abrigar uma agência do Banco do Brasil. Sinceramente, não dá para acreditar
que o Banco do Brasil compartilhou dessa agressão à Lagoa da Conceição. (Fonte:
Xandi Fontes - Vereador – Florianópolis - Diário Catarinense, 19/04/06).
94
Vale lembrar que não só as construções de dois andares que afetam a Lagoa da
Conceição, e sim várias outras invadem encostas dos morros. Por todos os lados
podemos ver construções irregulares invadindo os mangues e as dunas. E o pior é
que a maioria dessas construções é de pessoas oriundas de outros países, que
chegam aqui com um punhado de dólares e compram tudo e todos. (Fonte: Gilberto
Schauffert - Diário Catarinense, 24/04/06).
Quanto à situação das Ações Civis Públicas analisadas observou-se o seguinte, conforme o
Gráfico 4.
Gráfico 4: Situação das Ações Civis Públicas ajuizadas no período de 1995 a 2005.
85%
11%
4%
Em andamento
Processos arquivados
Processo suspenso
Das Ações Civis Públicas analisadas apenas 11% foram arquivadas, por terem resultado em
acordo, ou por ter sido comprovada a inocência do réu. Dentre os demais casos, 4%
encontram-se suspensas, ou seja, os processos estão parados momentaneamente em razão de
qualquer fato que o tenha autorizado ou para que se cumpra qualquer outra medida necessária
ao seu prosseguimento. As demais ações, 85% no seu total, encontram-se em andamento.
No confronto entre as análises das Ações Civis Públicas e a realidade da Lagoa obtida a
partir do parecer do Comitê de Gerenciamento de Lagoa da Conceição
6
, obteve-se os
seguintes resultados.
Quanto ao número de Ações Civis Públicas ajuizadas no período de 1995 a 2005 junto ao
Ministério Público Estadual e Federal, totalizando 27 ações, sendo 12 ajuizadas pelo
Ministério Público Estadual e 15 pelo Federal, observou-se que realmente o número de ações
para um período de 10 anos não é muito expressivo, principalmente tendo em vista o número
6
Através do depoimento do Sr. Alécio Santos, presidente da entidade.
95
acentuado de evidências relativas às constantes agressões ao meio ambiente na Lagoa da
Conceição. Segundo o Comitê o aumento do número de ações civis públicas principalmente a
partir de 2003 deve-se à busca, por parte de pessoas de várias partes do país e do mundo, da
qualidade de vida de Florianópolis, mais especificamente da Lagoa da Conceição. Essa busca
tornou-se mais acentuada também devido à valorização que a mídia tem atribuído ao
município de Florianópolis e suas belezas naturais. Com a demanda cada vez maior de
pessoas que vêm morar na região, a Lagoa da Conceição tem sido vitima de uma ocupação
desordenada que promove a poluição das águas, a destruição das áreas de preservação
permanente, o esgotamento do sistema viário e a privatização da orla. Esse aumento dos
danos causou uma mobilização por parte da população, que passa a atuar em importantes
ações de conscientização ambiental e investir na Ação Civil Pública como instrumento
jurídico de proteção ao meio ambiente. Essas iniciativas ainda são tímidas, mas o despertar
da consciência ecológica ocorrida principalmente a partir da década de 70, está implicando
em mudanças de comportamento e análises mais coerentes sobre os problemas ambientais.
Também contribuíram para este aumento a maior articulação dos movimentos ambientalistas
e uma maior sensibilização por parte da sociedade em relação às questões ambientais,
despertando a consciência coletiva para a educação ambiental.
Em relação aos danos ambientais serem decorrentes na sua maioria de um processo de
urbanização desordenada, com construções irregulares principalmente em áreas de APP e
terras de marinha, observa-se, segundo o Comitê, que isso é bastante compreensível, pois
metade da área da Lagoa é representada por Áreas de Preservação Permanente, e com o
aumento populacional ocorrido nos últimos anos essas áreas têm sofrido maior impacto.
Constatou-se também que Ações Civis Públicas relacionadas à contaminação das águas da
Lagoa - sejam elas referentes ao esgoto sanitário; principal causador da poluição do solo e
dos lençóis freáticos, mananciais e cursos d’água - provocada em virtude da infiltração dos
efluentes, ou da contaminação pelas tintas provenientes dos barcos quase não existem,
demonstrando a falta de preocupação em relação às águas da Lagoa tanto por parte do poder
público, como da população em geral. Das ações analisadas apenas duas de modo específico
tratam da questão relacionada à destinação inadequada de esgotos sanitários, uma delas
contendo várias denúncias em uma mesma ação. No entanto, observa-se que a preocupação
em relação às águas da Lagoa, tem aumentado só recentemente, em função de uma maior
conscientização em nível nacional e mundial com referência à importância da água no nosso
96
planeta. Conforme ressaltado pelo Comitê seria muito importante criar um Plano Diretor de
uso das águas da Lagoa, para o seu melhor gerenciamento, assim como se tem um Plano
Diretor de uso e ocupação do solo na Lagoa da Conceição.
Com relação à análise das Ações Civis Públicas demonstrarem que os órgãos públicos são os
principais responsáveis pelos danos ambientais, aparecendo em 57% dos casos e
identificando a Prefeitura Municipal de Florianópolis como um dos principais responsáveis
pela poluição, o Comitê constata que os órgãos públicos de maneira geral têm-se mostrado
inoperantes e suscetíveis ao tráfico de influências. Destaca-se que os gerenciadores desses
órgãos na maioria das vezes sofrem influência política em relação aos pareceres técnicos, que
se configura segundo o Comitê como “corrupção indireta”.
Outro agravante refere-se à falta de uma cobrança mais efetiva por parte da população para
que esses órgãos cumpram com seus deveres. Observa-se também que o fato de as pessoas
físicas aparecerem em segundo lugar, com 23% de responsabilidade nos danos ambientais da
Lagoa mostram que os pequenos empreendimentos passam muitas vezes desapercebidos,
camuflados e quando são notados já estão efetivados, sendo muito mais difícil reverter o
quadro, como lembra Barbosa (2003) referindo-se à responsabilidade da população em geral,
que segue muitas vezes suas próprias regras em desacordo com a preservação e legislação
vigentes. Já com relação aos grandes empreendimentos o controle é bem maior, pois são mais
visíveis e fáceis de serem acompanhados.
Segundo o Comitê também não interessa às grandes construtoras se instalarem na Lagoa,
pois não existe a verticalização, e o preço do m² na lagoa é muito caro para se investir.Outro
fator que afugenta os grandes empreendimentos é que muitas áreas são de APP e por
temerem as ações dos movimentos ambientalistas estes investidores evitam ações que
possam vincular a sua marca a uma imagem negativa, especialmente em relação à
responsabilidade socioambiental, hoje tão em voga como instrumento de marketing.
Quanto à situação das Ações Civis Públicas estarem em sua maioria em andamento,
observou-se que uma das grandes dificuldades dos Comitês, e de maneira geral das ONGs, é
o acompanhamento dessas ações. Na maioria das vezes as denúncias são feitas, mas não
existe um controle do desenrolar dos processos, em função do amadorismo da maioria dos
movimentos ambientalistas, com participantes voluntários e sem estrutura administrativa e
financeira, o que dificulta o acompanhamento de cada denúncia e o seu desfecho final, que na
97
maioria das vezes cai no esquecimento. Sem mencionar o fato de que muitas vezes o
denunciante não sabe definir se a denúncia continua ainda como Procedimento
Administrativo ou se já se tornou uma Ação Civil Pública.
Neste sentido, de acordo com o presidente do Comitê de Gerenciamento da Lagoa, a
relevância do levantamento realizado nesta pesquisa está em servir como base de consulta
para o acompanhamento das denúncias efetivadas junto ao Ministério Público que se
tornaram Ações Civis Públicas .
Constatou-se também, de maneira geral, conforme o Comitê de Gerenciamento que tanto
com referência às PAs, quanto às Ações Civis Públicas há um aumento em relação às
denúncias efetivadas junto ao Ministério Público Federal em relação às denúncias pelo
Ministério Público Estadual. Essa diferença se configura porque os movimentos
ambientalistas consideram o Ministério Público Federal menos comprometido com as
influências políticas e econômicas locais.
Portanto, a partir dessas análises observa-se que para a solução dos problemas ambientais da
Lagoa da Conceição deve-se procurar um planejamento do uso sustentável do meio
ambiente, que só se concretizará através de uma maior intervenção estatal no planejamento
urbano, bem como um maior comprometimento no gerenciamento dos recursos naturais
juntamente com a ação da sociedade. Os danos causados ao meio ambiente poderão ser
tutelados por diversos instrumentos, com destaque em especial à Ação Civil Pública, porém,
antes disso, é importante que a prevenção prevaleça, pois em muitos casos o prejuízo ao meio
ambiente é irreversível.Outro ponto importante a ser observado, é que a omissão dos órgãos
públicos em muitos casos no tocante ao seu dever constitucional de assegurar proteção ao
meio ambiente, não exclui a responsabilidade da sociedade civil como um todo.
Pode-se perceber que apesar dos problemas observados na prática, como a morosidade no
andamento das ações, ou mesmo a dificuldade encontrada em condenar judicialmente o
próprio poder público a reparar os danos causados por suas atividades nocivas/omissivas, a
resposta social é a de denunciar ao mesmo Estado – via MP.
98
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A superfície terrestre, no decorrer do tempo, vem sendo marcada por modificações que
moldam sua estrutura, sua forma e também a consistência do ambiente natural. Entretanto, as
modificações mais agudas na paisagem terrestre em especial nos últimos anos, não foram
dadas pelo movimento natural por si, mas sim, pelas ações do Homem enquanto elemento
social.
Para satisfazer suas múltiplas necessidades, o homem disputa os bens ambientais que são
limitados, fato que está na raiz de grande parte dos conflitos que envolvem o meio ambiente
e a sociedade.
No Brasil, principalmente a partir da década de 80, as políticas públicas ambientais passaram
a pregar a proteção do meio ambiente com a compatibilização do desenvolvimento
econômico e social. O meio ambiente, através da Lei nº 6.938/81, passa a ser considerado um
patrimônio público que para ser preservado e protegido exige a reunião de esforços do Poder
Público e da coletividade.
Portanto, na tentativa de conter o conflito entre homem e natureza, o Estado faz uso da
regulamentação legal, através do Ministério Público, que é o tutor dos interesses da
coletividade, para alcançar seus objetivos.
Neste contexto, um avanço significativo veio com a Lei nº 7.347/85 que regulamenta a Ação
Civil Pública de defesa do meio ambiente, do consumidor, do patrimônio cultural, e de outros
interesses difusos e coletivos. Essa lei democratiza o acesso à justiça e constituiu-se em um
dos meios mais recorrentes na solução dos conflitos ambientais, pois viabiliza o espaço de
discussão sobre as questões ambientais, com a participação da sociedade civil, de
organizações não governamentais, de movimentos sociais e, da atuação do Ministério
Público, o qual desempenha um papel primordial na proteção ambiental, sendo que o
promotor público exerce uma função importante como fiscalizador e defensor das questões
ambientais.
Contudo, existem muitas dificuldades para serem superadas, principalmente com relação à
análise dos danos ambientais, para a qual necessita-se de pessoal técnico especializado em
99
diversas áreas atuando de forma conjunta. Sendo comum a necessidade de técnicos de
instituições acadêmicas para desempenharem essa função, como ocorreu, por exemplo, na
reunião realizada pelo Ministério Publico Estadual em 02.09.2005, na qual o promotor
Alexandre Abreu ressaltou que para realizar o levantamento das áreas de APPs seria
necessária a contratação de profissionais da UFSC ou da UFRGS, sendo que para a
realização do referido estudo, o orçamento a principio seria na faixa de R$ 41.000,00 (
quarenta e um mil reais). Devido a esse custo o referido estudo ainda não foi realizado e não
existe data prevista para sua realização.
Observa-se, portanto, que no Brasil de maneira geral, e na Lagoa especificamente, o
problema não reside mais na existência ou não de regulamentação, pois esta existe e é vasta,
a questão concentra-se agora na inexistência de uma implementação adequada.
Neste contexto, as Ações Civis Públicas, objeto de análise deste trabalho, mostraram pouca
representatividade na prevenção/reparação dos danos ambientais na Bacia Hidrográfica da
Lagoa da Conceição. Essa pouca representatividade evidencia-se pelo reduzido número de
ações civis públicas ajuizadas no período de 1995 a 2005 no Ministério Público Estadual e
Ministério Público Federal, em relação às crescentes e constantes agressões a esse
ecossistema.
O reduzido número de ações decorre em muitos casos da falta de informação por parte da
comunidade local acerca da utilização desse instrumento jurídico. Outro fator que contribui
para esse resultado é o descrédito da população em relação ao Poder Judiciário, visto como
inacessível e moroso, pois as conseqüências dos danos ambientais são maiores e mais
aceleradas do que a tramitação das ações. Ações que são urgentes na quase totalidade dos
casos, pois, o meio ambiente, diante da lesão ou ameaça de lesão, não dispõe de condições
para aguardar o desenrolar da ação até a sentença, para que se implemente a medida
necessária, constatando-se em alguns casos, devido à morosidade, danos irreversíveis ao
meio ambiente.
Deve-se ressaltar, entretanto, a importância desse instrumento na resolução dos conflitos
ambientais de uma forma pacifica, através dos acordos realizados, de maneira que o poluidor
possa reparar o dano causado ao meio ambiente e evitar a morosidade da justiça.
100
Outro agente importante são os movimentos ambientalistas que configuram-se como grandes
fiscais das questões ambientais, sendo no caso da Lagoa da Conceição os mais
representativos em denúncias aos danos ambientais locais. Porém não estão, na maioria, das
vezes profissionalmente estruturados, apresentam-se sem condições financeiras,
administrativas, com participantes voluntários, o que dificulta muito as ações dos mesmos,
inclusive em relação ao acompanhamento das Ações Civis Públicas impetradas, que na sua
maioria cai em esquecimento.
Entretanto, a partir da análise das Ações Civis Públicas e verificação de sua grande
potencialidade como instrumento para a mudança de atitude em relação à intervenção no
meio ambiente, em especial junto aos próprios órgãos públicos, constata-se que esta pode
configurar-se em um processo educativo e elucidativo, tanto à comunidade quanto ao poder
público. Como é possível constatar, através das análises, a maior parte das denúncias tem
como réus os órgãos públicos, por não terem cumprido o dever legal de impedir o dano
ambiental..
Outro fator determinante é a falta de sintonia entre os órgãos públicos, principalmente com
relação a localização das áreas de preservação, havendo a necessidade de um estudo
científico e não apenas a dedução empírica e individualizada por parte de cada órgão.
Existem também conflitos na atuação desses órgãos, gerados pela diferentes interpretações
dadas às leis provocando discussões acerca dos poderes cabíveis a cada um, apesar dos
objetivos de preservação em comum.
Pois ao caracterizar os danos ambientais, observou-se que a maioria das ações é relativa aos
danos relacionados às unidades de conservação, onde são observadas ações referentes a
construções irregulares, desmatamentos e aterros em áreas de APP. Portanto torna-se urgente
um mapeamento dessas áreas, inclusive para o planejamento de Plano Diretor do Município.
Portanto os órgãos públicos, juntamente com a população, são os grandes responsáveis pela
execução adequada da vasta legislação hoje existente. Os degradadores do meio ambiente
devem respeitar a lei e não serem meramente reprimidos, pois a preocupação maior deve ser
com o cumprimento da mesma, não esperando a ocorrência do dano ambiental.
Os problemas referentes às questões ambientais exigem uma mudança de paradigma, no qual
o poder público tem que estar comprometido na formulação de políticas públicas que
101
evidenciem o bem coletivo e não o individual, primando pelo rigor no cumprimento das leis.
Mas não se pode esperar somente as soluções vindas do poder público, outra solução é
trabalhar a educação ambiental e social.
A valorização da consciência ambiental, embora não seja a única saída, apresenta-se como
uma importante conquista que pode influenciar decisivamente os rumos da Bacia
Hidrográfica da Lagoa da Conceição a alcançar uma política ambiental plena e forte que
proteja o meio ambiente dos interesses econômicos desordenados e que invista nos interesses
da população local. No entanto, essas mudanças somente serão promovidas com a
participação da comunidade na gestão e planejamento do seu espaço e, principalmente, com
uma gestão competente e comprometida por parte dos órgãos públicos.
102
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108
APÊNDICE
109
Ações Civis Públicas analisadas:
Ministério Público Federal
:
Ação - 2003.72.00.012224-1;
Ação - 2003.72.00.007539-1;
Ação - 2000.72.00.004772-2;
Ação - 2003.72.00.014086-3;
Ação – 95.00.08028-1;
Ação - 2004.72.00.009707-0;
Ação - 97.00.0001-0;
Ação - 2005.72.00.010127-1;
Ação - 2005.72.00.010532-0;
Ação - 2005.72.00.010276-7;
Ação - 2005.72.00.010076-0;
Ação - 2005.72.00.005105-0;
Ação - 2005.72.00.010277-9;
Ação - 2005.72.00.012330-8;
Ação – 2002.72.00.013569-3;
Ministério Público Estadual
:
Ação – 23.96.0/8980-9;
Ação - 23.97.02/461-5;
Ação - 23.02.043/82-4;
Ação - 23.05.035443-7;
Ação – 23.05.037071-8;
110
Ação – 23.05.045143-2;
Ação – 23.05.045141-6;
Ação – 23.05.037069-6;
Ação – 23.05.035335-0;
Ação - 23.05.045139-4;
Ação - 23.05.036817-9;
Ação - 23.05.037073-4.
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