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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
A EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004
ANA MARIA MARTINS GRYZER
Porto Alegre
2006
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
A EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004
Ana Maria Martins Gryzer
Orientador: Marcelo Portugal
Dissertação submetida ao Programa de
Pós-Graduação em Economia da
Faculdade
de Ciências Econômicas da UFRGS,
como
quesito parcial para obtenção do grau de
Mestre em Economia.
Porto Alegre
2006
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A EVOLUÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA BRASILEIRA DE 1994 A 2004
ANA MARIA MARTINS GRYZER
Dissertação submetida ao Programa de
Pós-Graduação em Economia da
Faculdade
de Ciências Econômicas da UFRGS,
como
quesito parcial para obtenção do grau de
Mestre em Economia.
Aprovada em: Porto Alegre, ________ de ___________________ de 2006.
Prof. Dr. Marcelo Savino Portugal – orientador
UFRGS
Prof . Dr. Eugenio Lagemann
UFRGS
Prof. Dr. Stefano Florissi
UFRGS
Prof. Dr. Alexandre Bandeira M. e Silva
Unisinos
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho ao economista mais brilhante que conheço, Erik Sasdelli
Camarano.
AGRADECIMENTOS
O convívio em sala de aula com meus colegas, praticamente todos do meio
empresarial, que se aventuram na academia durante estes dois anos, foi muito
importante. Juntos, vivemos discussões riquíssimas que contribuíram imensamente
para a minha formação. Um abraço especial para Natália Borba, Francisco Mariotti,
Carlos Cordeiro, Vinicius Ferrasso, Nelson Naibert, Marcos Kessler e Carlos
Lampert.
Agradeço a toda equipe de profissionais que compõem PPGE/UFRGS pela
oportunidade de aprimorar meus estudos da Ciência Econômica. Agradeço aos
professores que tive durante o curso, especialmente ao meu orientador Marcelo
Portugal.
Agradeço a todos meus familiares pelo apoio que obtive durante o mestrado.
E também sou muito grata a Maurício Fernandes, que é muito mais do que um
amigo.
E o meu agradeço final é para você Ahanti. Por admirar a pessoa que você é,
que segui na faculdade de economia e prossegui meus estudos na área. Muito
obrigado pelos livros, emails e conversas.
“O Brasil precisa de um novo modelo de desenvolvimento que priorize a
democracia, a economia de mercado e políticas sociais para os pobres”.
(Maílson da Nóbrega)
RESUMO
O presente trabalho de dissertação tem o objetivo de analisar o crescimento
da dívida pública brasileira no período entre 1994 a 2004. Assim, inicialmente é
realizada uma revisão macroeconômica sobre o tema, e posteriormente são
expostas políticas fiscal, monetária e cambial adotadas pelo governo nos últimos
anos e sua influência sobre o crescimento do déficit público. Finalmente, analisa-se
os fatores condicionantes da dívida, bem como eventuais propostas de solução para
o problema.
PALAVRAS CHAVES: dívida pública, políticas fiscal, monetária e cambial.
ABSTRACT
This dissertation analyzes the growth in Brazilian public debt from 1994 to
2004. It begins with a review of the macroeconomic theory on the subject, followed
by a description of the fiscal, monetary, and exchange rate policies adopted by the
government in different years, and what influence did these policies have on public
deficit growth. In the end, it analyzes the factors that cause the debt, as well as some
propositions to solve the problem.
KEY WORDS: public deficit; fiscal, monetary and exchange rate policies.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Resultado Primário 1994 a 2004 ........................................................... 25
Gráfico 2 – Carga Tributária / PIB 1994 a 2004........................................................ 26
Gráfico 3 - Evolução da Taxa Selic 1994 a 2004 .................................................... 29
Gráfico 4 - Taxa de Câmbio Nominal x Real 1994 a 2004 ....................................... 41
Gráfico 5 – Relação Dívida / PIB 1994 a 2004 ......................................................... 42
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Arrecadação Tributária Geral 1994 a 2004 ............................................ 22
Tabela 2 – Indicadores das Contas Públicas (em % PIB) 1994 a 2004 ................... 22
Tabela 3 – Arrecadação Total do Governo Federal por Impostos ........................... 23
Tabela 4 – Fatores do Aumento da Dívida Líquida do Setor Público ....................... 45
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................... 01
2 REVISÃO TEÓRICA MACROECONÔMICA SOBRE DÍVIDA PÚLICA ................ 03
2.1 Conceituando Dívida Pública ............................................................................. 03
2.2 Efeitos Macroeconômicos da Dívida Pública ..................................................... 06
2.3 O Financiamento do Déficit Público ................................................................... 11
2.4 Credibilidade e Sustentabilidade da Dívida ....................................................... 13
3 POLÍTICAS ECONÔMICAS .................................................................................. 19
3.1 Política Fiscal ..................................................................................................... 20
3.2 Política Monetária ............................................................................................... 26
3.3 Política Cambial ................................................................................................. 32
4 EVOLUÇÃO DO DÉFICIT PÚBLICO: FATORES GERADORES E
PERSPECTIVAS DE SOLUÇÃO ............................................................................. 42
4.1 Fatos Condicionantes ......................................................................................... 47
4.2 Perspectivas de Solução .................................................................................... 54
5 CONCLUSÃO ........................................................................................................ 62
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 65
1 INTRODUÇÃO
A dívida pública de um país é formada por déficits acumulados pelas contas
do governo ao longo do tempo. Estes déficits podem ser financiados através da
emissão de títulos (dentro do próprio país ou no exterior), ou pela emissão de
moeda. O estoque total de títulos emitidos pelo governo constitui a dívida pública.
Salienta-se que o tamanho da dívida pública de um país tem influência no seu
crescimento econômico de longo prazo. Assim, quanto mais um país deve ao
exterior e também ao mercado interno, maior é a necessidade de geração de
superávit primário, o que obriga o governo a aumentar impostos, reduzir gastos.
Porém, examinar somente o montante nominal da dívida pública, não
expressa uma variável passível de análise da administração pública. É preciso
avaliar a dívida pública expressa como percentagem do PIB e não em termos de
valores absolutos. Logo, a relação (dívida/PIB) não pode crescer indefinidamente,
pois haverá um momento que os credores perceberão que a dívida é impagável.
No caso do Brasil, observa-se que esta relação apresentou um crescimento
considerável no período de 1994 a 2004. Existe a hipótese de que vários fatores,
dentre os quais destacam-se os esqueletos, juros elevados, previdência entre
outros, contribuíram para esta elevação no período analisado.
Apontar o aumento da dívida do Governo Federal tem sido uma crítica
freqüente desde a implantação do Plano Real. De fato, em julho de 2004 a dívida
representava 30% do PIB e elevou-se para 51% do PIB em dezembro de 2004.
Analisando esta informação e sem maiores explicações, os números
impressionam negativamente e podem deixar a impressão de que a dívida cresceu
em decorrência da má gestão das finanças públicas.
É necessário analisar se realmente a expansão da dívida pública vem da
iniciativa do Governo Federal em assumir ou reconhecer dívidas que já existiam.
Para este fim, as políticas econômicas implementadas pelo governo devem
ser estudadas, pois determinadas ações por parte do governo provocaram variações
importantes sobre os fatores condicionantes da dívida pública.
A política fiscal praticada nos últimos dez anos, resulta em um problema de
desajuste das contas, mesmo com a evolução da arrecadação durante todo o
período analisado, nas três esferas do governo federal, estadual e municipal.
A política monetária foi caracterizada no período de 1994 a 2004 como
restritiva, pois os juros reais praticados foram altos, o crédito foi restrito, as taxas dos
depósitos compulsórios se elevaram e as operações de mercado aberto funcionaram
com a venda de títulos públicos.
A política cambial apresentou períodos distintos. De julho de 1994 a março de
1995, a opção foi pelo regime de taxas de câmbio flutuante. Porém, devido a crises
no mercado financeiro internacional em março de 1995 o câmbio fixo com sistema
de bandas passou a ser utilizado. Este sistema prevaleceu até a adoção do sistema
de câmbio flutuante a partir de janeiro 1999, sistema este que é praticado
atualmente.
Este trabalho de dissertação tem por fim realizar uma análise da evolução da
dívida pública federal brasileira nos últimos 10 anos, ou seja, no período de 1994 a
2004, dentro de uma ótica de análise macroeconômica. Para atingir este fim, serão
apresentados três capítulos:
No segundo, será realizado uma revisão da teoria macroeconômica, definindo
dívida pública e seus principais componentes, apresentação de modelos sobre
composição ótima da dívida pública e teorias sobre credibilidade e sustentabilidade.
No terceiro capítulo será exposta a política econômica no período, Política
Monetária e Política Fiscal e Cambial.
No quarto e último capítulo, será analisado o crescimento das contas
públicas, considerando-se a iniciativa do Governo Federal Brasileiro em assumir ou
reconhecer dívidas que já existem, os chamados, esqueletos. Ainda neste mesmo
capítulo, serão apresentadas atuais propostas para redução do déficit público, e
para conter a dívida mobiliária e contratual, com fonte de financiamento externo e
interno.
2 REVISÃO DA TEORIA MACROECONOMICA SOBRE DÍVIDA
PÚBLICA
2. 1 Conceituando Dívida Pública
A dívida pública como instrumento de política econômica é quase tão antigo
quanto o próprio Estado, como uma maneira de financiar suas atividades.
A partir do século XVIII, o endividamento dos governos junto a bancos
privados, através de contratos de empréstimos, e da emissão de dívida mobiliária foi
se tornando uma prática comum entre os países capitalistas.
Até meados dos anos 1940, o endividamento junto ao setor privado constituía
uma fonte excepcional de financiamento para o Estado, atendendo a despesas
governamentais extraordinárias (como gastos de guerra, por exemplo). Após o
termino da Segunda Guerra Mundial, a dívida pública tornou-se uma instituição
regular nas economias capitalistas, como parte integrante dos instrumentos de
política econômicas utilizadas até então.
Pode-se dizer, que a dívida pública é formada a partir de déficits acumulados
ao longo do tempo. O orçamento do governo está em déficit quando as receitas não
são suficientes para cobrir os gastos.
Déficit primário = despesas excluindo juros – receita total (2.1)
Déficit total = déficit primário + pagamento de juros (2.2)
Dívida
t-1
= dívida
t-0
+ compras
t-0
+ transferências
t-0
+ juros
t-0
- receitas
t-0
(2.3)
D
t +1
= D
t
+ G
t
+ F
t
+RD
t
- T
t
(2.4)
Conceitualmente, a equação (2.1) diz que o Déficit Primário ocorre quando as
receitas do governo são insuficientes para o pagamento das despesas (com
exceção do pagamento dos juros), então a equação (2.2) expressa o conceito de
Déficit Total, dado pela soma do Déficit primário somado ao pagamento dos juros.
Na equação (2.3) e (2.4), mostra-se como a Dívida do governo é acumulada entre os
diferentes períodos de tempo. Usa-se D para dívida, G para compras, F para
transferências, T para receitas e R para a taxa de juros.
O conceito de déficit primário é o mais indicado quando se analisa a dinâmica
da dívida pública. Já o déficit operacional mostra qual o déficit efetivo sem
considerar a inflação, e o déficit estrutural mostra até que ponto é ativa a política
fiscal do governo.
O setor público abrange as contas do três níveis de governo (federal, estadual
e municipal), e ainda as contas das empresas estatais, bem como as contas da
previdência social e a conta de resultado do Banco Central.
Como o tesouro nacional é o responsável pelos recebimentos e pagamentos
do governo, uma vez que o governo apresente um déficit em seu orçamento, haverá
de pedir emprestado.
Os déficits podem ser financiados pela dívida, tomando emprestado do
público através da emissão de títulos, ou pela emissão de moeda. O estoque total de
títulos emitidos pelo governo constitui a dívida pública.
O governo pode emitir títulos dentro do próprio país (formando a Dívida
Interna), ou ainda, emitir títulos no exterior (Dívida Externa).
A Dívida Interna é o somatório dos débitos assumidos pelo governo junto às
pessoas físicas e jurídicas residentes no próprio país. Sempre que as despesas
superam as receitas, há necessidade de dinheiro para cobrir o déficit. Para isso, as
autoridades econômicas podem optar por três soluções: emissão de papel moeda,
aumento da carga tributária (impostos) e lançamento de títulos.
A Dívida Externa é o somatório dos débitos de um país, garantidos pelo seu
governo, resultantes de empréstimos e financiamentos contraídos com residentes no
exterior. Os débitos podem ter origem no próprio governo, em empresas estatais e
em empresas privadas.
No Brasil, ainda pode citado conceito Dívida Pública Consolidada ou Dívida
Pública Fundada, que é o montante total apurado sem duplicidade das obrigações
financeiras do ente da federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios
ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo
superior a doze meses.
E salienta-se também o conceito de Dívida Pública Mobiliária que é a parte
da Dívida pública representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco
Central - BACEN, Estados e Municípios. O órgão do estado responsável pelo
controle da dívida pública é a Divisão da Dívida Pública (DIDIP), subordinada à
Coordenação da Administração Financeira do Estado (CAFE) que, por sua vez,
compõe a Secretaria de Estado da Fazenda (SEFA).
Giambiagi (2001, cap. 8) faz um estudo sobre a dinâmica da dívida pública e
o caso brasileiro. Primeiramente o autor faz uma analogia das contas de um
empresário e as contas de um país. Salienta que no caso de um empresário ou de
um trabalhador, é possível por em dia suas contas a partir do momento em que
ocorre redução dos gastos para quitar suas dívidas. Porém, no caso de um país é
diferente, pois o horizonte de tempo é levado em consideração visto que o tempo de
permanência no cargo de um governante é um fator relevante.
Para Giambiagi (2001, cap. 8), não é correto examinar somente o montante
nominal da dívida pública, é preciso avaliar a dívida pública expressa como
percentagem do PIB e não em termos de valores absolutos. O autor também
estabelece que esta relação (dívida/PIB) não pode crescer indefinidamente, pois
haverá um momento que os credores perceberão que a dívida é impagável.
O autor salienta a importância de observar a composição e o custo da dívida
pública, pois em países desenvolvidos existe a possibilidade de rolagem, ao
contrário do que acontece em um país pequeno que corre o risco de ficar frágil às
oscilações do mercado devido ao curto prazo de maturação da dívida.
Posteriormente, Giambiagi (2001, cap. 8) faz uma análise da dívida pública no
Brasil nos anos 1980 e também nos anos 1990. Reconhece a expansão da dívida no
primeiro período, devido a títulos indexados a inflação. No segundo período,
verificou a importância do reconhecimento de antigas dívidas inicialmente não
registradas e o efeito das privatizações. Ressaltou a falta de confiança dos credores
na capacidade de pagamento, que não permitiu o alongamento da dívida no período.
Em uma outra parte deste mesmo capítulo, o autor procura definir a dívida
pública externa e interna como D, o valor da dívida no período t é dado por:
ttttt
SSPJDD
−
−
+
=
−1
(2.5)
em que J é a despesa de juros nominais, SP é o valor do superávit primário, S é a
coleta de senhoriagem (imposto inflacionário, representa receita para o governo
quando este emite moeda, em época de altos índices inflacionários) e (t-1) expressa
defasagem de um período. Por esta equação, o autor tenta provar que “[...] adiar o
ajustamento tende a torná-lo cada vez mais difícil, pois a postergação das medidas
destinadas a obter esse ajuste implica a persistência de déficits [...]” (Giambiagi,
2001 cap. 8, p. 22).
Estabelece uma condição de equilíbrio da relação entre dívida pública e PIB.
O autor diz que quanto maior é a dívida ou a taxa de juros, mais o governo tem que
se ajustar para arcar com a despesa de juros, e que quanto maior o crescimento da
economia, mais fácil é manter a dívida constante como proporção do PIB.
2.2 Efeitos Macroeconômicos da Dívida Pública
Para que um país tenha um ambiente macroeconômico sadio, a política fiscal
deve ser eficiente para a obtenção da estabilidade e do crescimento econômico.
Como os gastos do governo constituem uma importante variável de influência sobre
a Demanda Agregada
1
, o controle do déficit público passa a ter um papel
fundamental sobre o orçamento fiscal.
J.M. Keynes, com sua obra A Teoria Geral do Emprego, do Juros e da Moeda
(Keynes, 1982) publicada em 1936, influenciou os governos em todo o mundo, sobre
a condução da política econômica, inaugurando um debate sobre política fiscal e
dívida pública que persistem até hoje.
A teoria keynesiana sugeriu nos anos 1930 que os gastos públicos deveriam
ativar a economia, provocando déficit, porém, nos anos de prosperidade deveria ser
obtido um superávit. Atingindo o equilíbrio fiscal na média entre os períodos de
tempo. Ou seja, o déficit fiscal é planejado e pode ser um fator que contribui para o
crescimento.
Keynes (1982) atribui ao Estado um papel anticiclico, de caráter permanente,
nas economias de mercado. O gasto, e principalmente, o déficit do governo são
identificados como instrumentos anticiclicos potentes, que aliados a uma política
monetária adequada, de juros baixos, são capazes de reverter situações de
desemprego. A administração da dívida pública é, portanto, parte integrante deste
modelo.
1
DA = C + I +G +X – M, a Demanda Agregada (DA) é soma do consumo das famílias (C) ,
investimentos(I) , gastos do governo (G) , exportações (X) deduzidas as importações (M).
O autor acredita que nos períodos de recessão da atividade econômica, cabe
ao governo ampliar seus gastos em investimentos, expandindo a demanda agregada
no curto prazo, melhorando as expectativas de lucro para as empresas no médio
prazo, motivando a recuperação dos investimentos privados.
Neste modelo, as recessões implicam na ocorrência ou no aumento déficits
fiscais de duas maneiras: endogenamente, devido à queda da arrecadação de
impostos sobre a atividade econômica, e, exogenamente, devido ao emprego de
políticas fiscais anticiclicas, apoiadas em aumentos dos gastos públicos. Os déficits,
por sua vez, têm como contrapartida a expansão da dívida pública, sob a forma de
emissão de moeda, de dívida contratual (bancária) ou de dívida mobiliária.
Cabe então a autoridade monetária administrar o montante de emissão de
moeda e de títulos de diferentes maturidades, de modo a manter o custo mais baixo
possível do financiamento para o governo, sem trazer prejuízo a estabilidade
econômica.
Para Keynes (1982), o consumo era determinado pela renda disponível:
C = a + bY
d
( 2.6)
S = C - Y
d
( 2.7)
Logo, uma mudança temporária nos impostos correntes pouco afetaria o valor
presente dos impostos, tendo assim, efeito reduzido sobre o consumo corrente. O
efeito do déficit público sobre a Demanda Agregada dependeria das expectativas
dos agentes econômicos acerca de ser permanente ou temporário tal déficit.
Com base neste modelo econômico, pode-se listar algumas conseqüências
da elevação do déficit orçamentário através de redução de impostos:
• aumento na renda disponível provoca elevação do consumo e redução
da poupança;
• a redução da poupança eleva a taxa de juros e desestimula o
investimento;
• um menor nível de investimentos levará a um menor nível de
produto/renda;
• com base no modelo IS-LM-BP, teremos elevação da demanda, do
produto e do nível de emprego apenas no Curto Prazo;
• no longo prazo, os efeitos serão apenas a elevação no nível geral de
preços;
• com a redução da poupança, temos superávits na conta de capital e
déficit na conta-corrente, implicando em endividamento da nação;
• há ainda uma valorização da moeda nacional, estimulando a
importação e amenizando o efeito expansionista da política fiscal.
Segundo a concepção ricardiana da Dívida Pública, o que desestrutura o
pensamento tradicional é a afirmação de que o consumo não se alterará diante de
uma redução de impostos sem correspondente redução dos gastos.
Ressalta-se que a Equivalência Ricardiana diz que um corte nos impostos
aumenta a renda disponível elevando a poupança. Esta teoria prevê que o déficit e
os impostos são equivalentes quanto aos seus efeitos sobre o consumo. Os agentes
teriam a percepção de que se o governo resgatasse sua dívida, seria necessário um
aumento nos impostos.
Sendo o valor presente desses impostos futuros iguais ao da redução de
impostos que resultou no déficit, os consumidores elevariam sua poupança no
presente.
Levando em consideração esta hipótese, o déficit público não afetaria a
poupança nacional, nem a taxa de juros ou o saldo do Balanço de Transações
Correntes. Pois, um aumento no déficit público seria acompanhado de igual aumento
na poupança privada, permanecendo inalterados os investimentos e o saldo da
Balança Comercial.
"Em algum momento do futuro, o governo terá de aumentar os impostos para
liquidar sua dívida e os juros acumulados. [...] esta política representa uma redução
nos impostos no presente e um aumento no futuro." (Mankiw, 200, p. 147)
Parte-se das expectativas que os agentes têm de que a redução dos impostos
será transitória, visto que o déficit gerado deverá ser coberto em algum momento no
futuro. Com base na teoria do consumo de Milton Friedman (1984), uma renda
disponível transitória não é consumida e sim poupada.
É interessante notar que uma situação inversa também poderia ser tratada
por essa teoria: uma simples redução nos gastos do governo geraria uma elevação
no consumo, pois as pessoas formariam a expectativa de uma redução nos impostos
no futuro para compensar o superávit gerado.
Este modelo pressupõe que os agentes possuem expectativas racionais, ou
seja, os agentes formam suas expectativas utilizando todas as informações
disponíveis e interpreta estas informações corretamente. E ainda vale o modelo do
ciclo de vida, segundo os quais os agentes definem a sua distribuição de renda entre
consumo e poupança visando manter um padrão estável de consumo ao longo de
sua vida, apesar das variações correntes da renda disponível.
Diante da informação sobre a ocorrência dos déficits governamentais e,
portanto, aumento da dívida pública, os agentes racionais antecipariam a
necessidade de aumento futuro dos impostos, de modo a capacitar o governo a
cumprir com os encargos financeiros da dívida. Espera-se assim que um aumento
da renda disponível e da capacidade de consumo no presente seja compensado por
uma redução futura.
Nessas condições os agentes racionais tenderiam a reter o atual aumento na
renda sob forma de poupança, que financiará o aumento futuro nas despesas com
impostos.
O déficit público não traria, portanto, qualquer beneficio em termos de
crescimento econômico, tendo, pelo contrário, um impacto negativo sobre o bem
estar da sociedade, representado pelo ônus da dívida a ser pago pelas gerações
futuras. Daí a recomendação de uma política fiscal permanente com equilíbrio
orçamentário.
O déficit público ainda pode ser entendido como a soma do excedente do
setor privado mais o déficit do Balanço de Transações Correntes. Assim, em uma
situação de pleno emprego um aumento no déficit público resultará em redução do
investimento e ou aumento no déficit em Conta Corrente.
O efeito do déficit público sobre o déficit comercial depende não só de como é
conduzida a política monetária, mas também do efeito que esta política tem sobre a
taxa de câmbio e a taxa de juros.
Nota-se que uma contração fiscal acompanhada de uma política monetária
expansionista, por reduzir a taxa de juros, pode levar à desvalorização cambial,
tendendo a aumentar os investimentos ao mesmo tempo em que reduz o déficit
comercial.
Porém, as teorias que surgiram após a era Keynes (1982), mostram que o
déficit do governo não é um indicador seguro do efeito da política fiscal sobre a
Demanda Agregada. Isto porque o déficit afeta como também é afetado pelo nível de
atividade econômica.
A trajetória da razão dívida/PIB pode ser expressa na seguinte equação:
∆b = d + ( r - ρ )b - λm (2.8)
Onde b é razão dívida/PIB, d é o déficit primário como proporção do PIB, r é a
taxa real de juros da dívida, ρ é a taxa de expansão real do PIB e m é razão base
monetária/PIB e λ é a taxa de variação da base monetária nominal que, supõe-se,
seja igual à taxa de variação do PIB nominal.
A equação demonstra que se o déficit primário excede a emissão de moeda
relativa à soma do imposto inflacionário e da senhoriagem, essa diferença teria que
ser financiada com a venda de novos títulos públicos. E ainda os gastos com os
juros nominais têm que ser refinanciados com mais dívida.
A equação ainda mostra que se a expansão do PIB for menor que a taxa de
juros real, a razão dívida/PIB se torna instável, ficando assim o governo impedido de
ter déficits primário permanentes que sejam maiores do que a receita da emissão da
moeda relativa à senhoriagem e ao imposto inflacionário; caso contrário a razão
dívida/PIB crescerá sem limites.
Deve haver um limite para o endividamento, pois se pode chegar à situação
em que não haverá mais tomadores para os títulos da dívida.
Nota-se também que, se a taxa de expansão do PIB real fosse maior do que a
taxa real de juros seria possível ter déficits primários permanentes acima da receita
de emissão de moeda dada por λm. Se esta situação se concretizasse, um esquema
de financiamento da dívida em que novos empréstimos fossem tomados,
simplesmente para pagar os juros da dívida tornar-se-ia factível.
Acredita-se que os países com rápida expansão econômica podem se dar ao
luxo de ter déficits primários maiores, já que têm mais espaços para recorrer à
emissão não inflacionária de moeda.
Os países com elevados déficits públicos apresentam, geralmente, também
altas taxas de inflação.
Historicamente, observa-se que em quase todos os episódios de hiperinflação
houve situação prévia de descontrole fiscal. Pois as altas taxas de inflação provocam
queda da arrecadação de impostos e reduzem também as receitas de senhoriagem
devido à menor demanda por encaixes monetários reais.
Como o governo percebe o crescimento do déficit, há uma tendência de
aumentar suas receitas através da emissão de moeda e que por fim, só faz crescer a
inflação ainda mais, provocando nova elevação no déficit.
2.3 O Financiamento do Déficit Público
O déficit público pode ser financiado pela emissão de moeda mais
empréstimos internos e externos. Destaca-se que a partir da decisão de
financiamento da dívida, alguns problemas surgem no ambiente macroeconômico de
um país.
A emissão de moeda pode gerar inflação e o endividamento externo pode
gerar uma crise em moeda estrangeira. O endividamento interno por afetar a taxa de
juros real pode levar a uma trajetória explosiva da dívida pública interna.
Salienta-se que a receita que o governo obtém através da emissão de moeda
depende da demanda da base monetária que é afetada pela elasticidade dos
encaixes reais com relação tanto à renda quanto à inflação. Como a demanda por
encaixes reais tende a cair com o aumento da inflação, o governo só arrecadaria
mais se a taxa de variação da oferta de moeda fosse maior do que a retração da
demanda por encaixes reais.
Uma outra alternativa para financiar o déficit público, o governo pode utilizar
as reservas em divisas estrangeiras em vez de emitir moeda. Porém, quando o nível
de reservas de um país diminui, aumenta a expectativa dos agentes de uma
desvalorização cambial, provocando fuga de capitais e crise no Balanço de
Pagamentos.
Se o governo decidir emitir títulos como forma de financiamento do déficit,
pode ser gerado um processo inflacionário. E com uma dívida interna maior, o déficit
total também seria maior no futuro, pois o governo teria que emitir mais moeda de
modo a manter o déficit inalterado.
O superávit primário pode ser um instrumento utilizado pelo governo como
instrumento de ajuste da dívida pública.
Assim, a restrição orçamentária do governo, pode ser definida como:
G = T + NB (2.9)
G = GP + GF (2.10)
GF = A + J (2.11)
Onde T é a receita de impostos, NB a emissão de novos títulos pelo governo,
GP gastos primários, GF gastos financeiros, A amortizações da dívida pública em
títulos e J despesas com juros.
O superávit do governo pode requerer uma atuação pró-ciclica da política
fiscal que aprofunda as tendências recessivas ou expansivas da economia. Além
disto, ser a antítese do papel estabilizador que normalmente se espera da atuação
do governo na economia, sua eficácia pode ser nula em relação ao objetivo que se
segue, especialmente em ambientes recessivos.
Pois, o superávit depende da arrecadação dos impostos que acompanha o
movimento do PIB. E o PIB não é independente dos tributos e dos gastos primários,
tanto uma elevação do primeiro como uma redução no segundo, reduzem o PIB,
eliminando o efeito sobre o superávit do governo.
Assim, o superávit primário deve apresentar aumento quando ocorrer
crescimento econômico.
2.4 Credibilidade e Sustentabilidade da Dívida
A composição da dívida pública também tem um papel essencial a
desempenhar na geração de comprometimento, importante no auxílio à
implementação dos objetivos de política econômica.
A escolha do prazo e indexação da dívida pode ser relevante na escolha da
política de estabilização. Ao diminuir a maturação da dívida, aumentando a parcela
de títulos indexados, o gestor da dívida fortalece a credibilidade da política anti-
inflacionária, pois reduz o benefício que poderia levá-lo a inflacionar a economia em
períodos posteriores.
Os agentes sabem que ao alongar os prazos o governo tem como evitar
custos elevados decorrentes de uma maior inflação no futuro. A chave é usar a
dívida como mecanismo de comprometimento, evitando que autoridade monetária
tome determinadas medidas que, embora sejam ótimas no curto prazo, não são uma
boa idéia no longo prazo. Este argumento sugere que o perfil da dívida seja mais
indexado ou mais curto.
Existem algumas condições para que haja credibilidade no pagamento da
dívida pública, e ainda, fatores para a administração da dívida.
A precondição para o aumento da credibilidade é transmitir aos agentes que o
governo tem intenções e condições de respeitar sua restrição orçamentária
intertemporal e que a estabilidade monetária de longo prazo está assegurada.
Llussa (1998, p. 99) acredita que “ [...] a reforma nos fundamentos fiscais se
faz necessária não só para equilibrar o orçamento no longo prazo, mas também para
reforçar as expectativas de que a estabilidade da moeda é consistente [...] ”.
O equilíbrio nas contas do governo está baseado em três itens:
i. aprovação de reformas institucionais (tributária, previdenciária,
administrativa e pública), reduzindo pressões sobre os gastos;
ii. introdução de um mecanismo que limite a transferência de
desequilíbrios dos governos estaduais e municipais ao governo
federal;
iii. privatização.
A fragilidade do sistema financeiro é um fator que abala a credibilidade na
condução da política monetária. Se as condições econômicas conduzirem a um
longo período de endividamento, aumentará a possibilidade de uma crise de
confiança.
Medeiros e Barcinski (1999) realizaram um estudo sobre confiabilidade e a
dívida pública após a implementação do Plano Real. Argumentam que até a
introdução do plano, toda a dívida prefixada do governo era concentrada, em sua
maioria, em prazos inferiores a um mês. Sendo este perfil explicado pelo nível de
risco associado à incerteza quanto ao comportamento da inflação, o que gera
desconfiança por parte dos agentes.
Neste estudo foi constatado que a partir de julho de 1994, o prazo médio de
vencimento dos títulos da dívida pública federal aumentou quase cinco vezes. Isto
ocorreu, segundo os autores, em função da reputação inicial do plano econômico
que foi introduzido, que acabou proporcionando credibilidade e um curto risco de
rolagem da dívida aos agentes. Salientam ainda que o governo conseguiu pulverizar
a dívida em diversos vencimentos.
A administração eficaz da dívida pública possui um papel importante para o
desenvolvimento econômico. As decisões tomadas pela administração da dívida
influenciam sua maturidade, formando as expectativas dos agentes e suas escolhas
de investimento e consumo.
O governo, ao implementar determinada opção de política econômica, deve
avaliar os custos e os benefícios desta escolha.
Ou seja, quando um governo adota um sistema de metas de inflação e um
regime de flutuação cambial com abertura da conta de capitais, esta estratégia
também não é livre de custos e riscos.
Quanto mais um país expressar um endividamento externo de curto prazo,
terá em contrapartida um elevado nível de financiamento externo do Balanço
Patrimonial, ficando refém dos humores do mercado financeiro internacional. O país
pode ficar então mais vulnerável a ataques especulativos em razão de mudanças no
cenário internacional. E se ainda houver a opção pela manutenção de uma elevada
taxa real de juros, o governo pode arcar com um elevado custo financeiro.
Um país que tenha como objetivo alcançar um crescimento econômico
sustentável deve procurar compatibilizar equilíbrio interno com externo. Por equilíbrio
interno, entende-se a manutenção da taxa de inflação sob controle, bem como o
estabelecimento de condição de gerenciamento sustentável da dívida pública,
fundamental para a manutenção da taxa de inflação no curto prazo. Por equilíbrio
externo, entende-se a manutenção de déficits em conta corrente relativamente
baixos e financiados por capitais de longo prazo, em sua maioria.
Para o caso brasileiro, Llussa (1998, p. 99) acredita que a redução do
endividamento público estaria baseada em três argumentos:
• redução do superávit primário para um patamar de 3% do PIB
• adoção de um sistema de “crawling-peg” ativo no qual o Banco
Central fixa ex-ante a taxa de desvalorização do câmbio e da taxa de
inflação.
• redução da taxa nominal de juros
A solvência financeira de qualquer devedor depende de duas condições.
Primeira, a relação entre o fluxo de despesas financeiras assumidas e o seu fluxo de
receitas líquidas. Segunda, sua capacidade de refinanciamento, ou seja, sua
capacidade de honrar seus compromissos financeiros assumidos.
Mesmo em uma situação limite de total incapacidade de refinanciamento do
governo junto ao mercado financeiro privado ou junto ao Banco Central, a influência
da política monetária é crucial. Na verdade, salienta-se a importância da
coordenação entre as políticas monetária e fiscal para uma boa administração da
dívida pública.
Existe um efeito de realimentação entre o volume e perfil da dívida pública e o
nível de reservas cambiais com as crises financeiras conhecido como efeito de
profecias auto-realizáveis.
Benecke (2002) analisa, a gestão da dívida pública em termos de uma
medida de risco chamada de probabilidade de ocorrência de crises da dívida (PCD).
Os autores acreditam que essa medida é afetada pela composição da dívida e pelo
equilíbrio das contas públicas. Além disso, avalia-se a disponibilidade de reservas
internacionais em relação a um nível adequado, calculado pelo modelo de buffer
stock.
De posse da PCD, do nível adequado de reservas e dos objetivos de política
monetária, apresenta-se um modelo de decisão baseado em controle ótimo
estocástico clássico e por impulso que pode ser considerado em eventos de crises
cambiais. Dessa forma, este trabalho de Benecke (2002) contribui com a
apresentação de uma abordagem integrada entre ativos, passivos e objetivo
macroeconômico, que define uma estratégia para enfrentar situações de ataque
especulativo e de interrupção de fluxo de entrada de capitais estrangeiros que
possam afetar o equilíbrio do balanço de pagamentos. Essa estratégia permite
reduzir os riscos inerentes aos desdobramentos de uma crise financeira.
O autor conclui que o aumento da indexação cambial da dívida eleva a
probabilidade de ocorrência de crises da dívida e a geração de superávit primário
minimiza este impacto. Além disso, o Brasil depende de acesso a fontes de
financiamento do FMI para manter as reservas internacionais em nível adequado em
casos de eventos de crises cambiais.
Com baixa disponibilidade de ativos e com alta indexação cambial da dívida,
ou seja, a alternativa é elevar a taxa de juros em momentos de crises financeiras,
com desdobramentos negativos para o crescimento econômico. Como a elevação da
taxa de juros também implica em maior risco de default, a menos que o governo
decida por um choque fiscal com incremento do superávit primário, a estratégia ideal
do governo em momentos de estabilidade econômica passa a ser a manutenção de
baixos valores de indexação cambial da dívida e um nível de reservas internacionais
adequado, a fim de que haja flexibilidade para a utilização desses instrumentos em
tempos de ataques especulativos e de interrupção de fluxos de entrada de capitais
estrangeiros. Essa maior flexibilidade reduz o impacto de uma crise financeira na
dívida pública e nos riscos de que o banco central não tenha sucesso no seu
combate.
Relaxadas as hipóteses da Equivalência Ricardiana, constata-se que a
composição da dívida pública é importante não só pelas razões de minimização do
custo esperado do serviço da dívida, mas também por razões de credibilidade e
sinalização, minimização da volatilidade orçamentária e aumento da liquidez ou da
informação disponível no mercado.
Reis e Valadares (2004), realizaram um trabalho apresentando duas
abordagens alternativas para a formulação de um benchmark para a dívida pública.
Argumentam que ao longo da última década, houve expressivos avanços na
discussão a respeito do gerenciamento da dívida, liderados por países
desenvolvidos e encampados pelo setor oficial. Dentro dos instrumentos de
planejamento estratégico e gerenciamento de riscos, uma das medidas que ganhou
destaque foi a adoção de um benchmark - uma estrutura de dívida ótima de longo-
prazo que nortearia a estratégia de financiamento de curto e médio prazos.
Nas duas metodologias, a composição ótima da dívida é feita com base em
uma análise de fronteira eficiente, explicitando o trade off existente entre o retorno
esperado e o risco da dívida, medidos a partir da relação Dívida/PIB e gerados a
partir de simulações que consideram as possíveis diferentes composições para a
dívida. No entanto, as duas abordagens são diferentes em sua natureza.
No primeiro modelo, a evolução da economia se dá com base em alguns
processos estocásticos de finanças. Para garantir a consistência macroeconômica,
esses processos são correlacionados, segundo a metodologia de cholesky (método
de fatoração).
Já o modelo macro-estrutural consiste na estimação de algumas equações
estruturais para as variáveis econômicas. São elas: uma curva IS, uma curva de
Phillips, uma regra de juros, uma equação para a dinâmica do câmbio nominal e
uma equação para a evolução do prêmio de risco.
Os modelos geram diversas trajetórias estocásticas para a relação Dívida/PIB
e são computadas estatísticas para estas relações. Os resultados dos dois modelos
parecem explicitar bem os trade-off´s envolvidos nos principais instrumentos de
dívida, explicitando, por exemplo, os ganhos com relação à exposição a riscos de
títulos prefixados e indexados a índice de preços, ao mesmo tempo em que
evidenciam os ganhos de custos associados aos títulos indexados à taxa SELIC.
Como o modelo macro é estimado com base na evolução atual da economia, é
provável que ele seja muito mais acurado no curto prazo do que os modelos de
finanças. Por outro lado, para a formulação de um benchmark de longo prazo, nos
parece mais intuitiva a utilização do modelo estocástico de finanças. Nesse sentido,
as duas abordagens são complementares para a discussão tanto de um benchmark
de steady-state como da convergência da carteira atual para tal situação hipotética.
A contribuição, portanto, de Reis e Valadares (2004) é de uma formulação
teórica consistente, assim como sua implementação prática, que possa subsidiar a
escolha de um benchmark para a dívida pública e dessa forma auxiliar o avanço no
sentido de um gerenciamento eficiente e eficaz da política fiscal.
3 POLÍTICAS ECONÔMICAS
As autoridades econômicas, cada qual com seus instrumentos, atuam na
economia utilizando políticas expansionistas ou contracionistas para conduzir
variáveis como desemprego, produto, inflação, etc, aos níveis que são identificados
como ótimo para tal economia que está sendo gerida, e também para estabilizá-la
frente às adversidades, ou choques, que pode sofrer.
Pode-se utilizar ou a política monetária ou a política fiscal ou ainda, uma
combinação destas. No caso da combinação de políticas, cria-se a necessidade de
uma autoridade para cada uma delas. A independência da autoridade monetária
diminui o grau de liberdade de ação da autoridade fiscal, porém, não exclui a
possibilidade de coordenação entre as autoridades, assim como a subordinação da
autoridade monetária à fiscal não exclui a possibilidade de falhas de coordenação
que acabem desviando os resultados dos objetivos.
A condução das políticas pode ser executada segundo regras ou
discricionariamente. Será segundo regras quando os gestores anunciarem
antecipadamente suas ações frente a diversas situações. Políticas discricionárias
ocorrem quando os gestores agem em cada caso como mais adequado lhes parecer
no momento.
Os gestores possuem objetivos a serem atingidos que geralmente são
expostos antes de assumirem o poder, durante a disputa eleitoral. Assumido o poder
e anunciado o compromisso com objetivos definidos, podem ocorrer desvios destes
objetivos pelos gestores depois de feito o anúncio, pois tal formulação passará
necessariamente pelo processo político e sujeito a fatores externos à economia
(crises e recessões de outros países).
Este capítulo analisa as políticas econômicas implementadas pelo governo
entre os anos 1994 e 2004. Para isto, está dividido em três partes: na primeira seção
será abordada a política fiscal, na segunda de política monetária e em uma última
parte a política cambial. Em cada seção é apresentado o papel de cada política, as
principais ações e medidas tomadas pelos gestores do setor público, bem como o
impacto destas sobre a dívida pública federal no Brasil.
Destaca-se que durante o período analisado, verificam-se dois momentos
distintos. De 1994 a 1998 as políticas econômicas implementadas tinham o objetivo
de atrair capital através de altas taxas de juros e o controle da inflação era efetuado
através do câmbio. Porém, no segundo momento de 1999 a 2004, as taxas de juros
passaram a ser utilizadas para controlar a inflação e o câmbio para resolver os
problemas de Balanço de Pagamentos.
Esta distinção de períodos é salientada ao longo das seções a seguir.
3.1 Política Fiscal
A autoridade fiscal possui como instrumento de política o nível de gasto do
governo e a tributação, que podem ser utilizados para políticas expansionistas
(aumento dos gastos, redução da tributação, ou ambos) ou contracionistas (redução
dos gastos, aumento da tributação, ou ambos).
Alguns economistas consideram que déficits e superávits podem ser
razoáveis, como observa Mankin (1998) por três motivos: podem contribuir para
manter a estabilidade econômica, podem ser usados para minimizar as distorções
de incentivos embutidos no sistema tributário e possibilitar o deslocamento do ônus
atual para as gerações futuras.
Porém, Blanchard (2001) é favorável ao orçamento equilibrado, pois além de
eliminar os déficits também eliminaria o uso da política fiscal como instrumento
macroeconômico.
Atualmente a política de boa gestão de recursos é aceita por muitos
economistas e se observa a criação de impedimentos legais visando a este fim, pois
o problema do endividamento decorrente de déficits continuados deixa duas opções
para o governo no longo prazo: moratória da dívida ou monetização desta, dado que
governos muito endividados possuirão pouca credibilidade junto ao setor privado
para obterem financiamento.
Durante o Plano Real, a política fiscal se caracterizou por um aumento da
tributação e redução nos gastos.
A arrecadação total teve um aumento nominal de 96,08% de 1994 a 1998 e
de 113,20% de 1999 a 2004.
Neste período criaram-se alguns impostos e outros sofreram aumento, com o
objetivo de elevar a arrecadação total, como exemplo, o IPMF (posteriormente
CPMF), aumento da alíquota da COFINS de 2% para 3%, aumento do IOF, aumento
do IRRF para 27,5%. Estas modificações ajudaram a relação dívida/PIB de 30% em
1994, para em torno de 51% em 2004.
As despesas tiveram um crescimento nominal de 249,73% no período 1994 a
1999 (salienta-se que não estão incluídos os títulos emitidos pelo Banco Central).,
A política fiscal implementada nos últimos dez anos resulta em um problema
de desajuste das contas, que pode ser explicado pelo lado das despesas, devido ao
aumento do custo da rolagem da dívida pública (resultado do impacto provoca pelo
aumento da taxa de juros), e não pelo lado da receita. Assim, o governo tem
operado em déficit operacional, ou seja, as receitas menos despesas, incluindo
pagamento dos juros reais, não são suficientes para cobrir o total de gastos.
A arrecadação total apresentou evolução durante todo o período analisado,
nas três esferas do governo federal, estadual e municipal. Esta conclusão também
Ano PIB Tributos Tributos Tributos Arrecadação
Federais Estaduais Municipais Total
1994 477.920 98.199 34.334 4.200 136.733
1995 646.192 124.695 53.139 9.024 186.858
1996 778.887 139.484 62.980 10.116 212.581
1997 870.743 158.566 69.320 11.305 239.191
1998 914.188 181.828 72.070 14.219 268.117
1999 973.846 210.691 79.154 15.096 304.941
2000 1.101.255 250.302 95.383 16.011 361.696
2001 1.198.736 278.599 108.262 16.884 403.745
2002 1.346.028 341.007 115.810 19.754 482.361
2003 1.556.182 391.052 139.137 22.990 553.179
2004 1.778.193 451.423 168.821 29.905 650.149
Fonte: BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria da Receita Federal, 2005.
Tabela 1- Arrecadção Tributária Geral (em R$ milhões)
pode ser verificada através da análise da Tabela 2, que apresenta a evolução da
arrecadação federal por impostos. Impostos como IR Total apresentou um
crescimento de 285,9% na arrecadação, o IPI 118,9% e a CPMF 431,1%.
Tabela 2 – Indicadores das Contas Públicas (EM % PIB)
1994 - 2004
Superávit Relação Déficit Carga
Primário Dívida Nominal Tributária
1994 5,04% 30,01% 7,00% 27,90%
1995 0,36% 30,58% 7,30% 28,40%
1996 -0,09% 33,28% 5,90% 28,60%
1997 -0,91% 34,35% 6,10% 28,60%
1998 0,01% 41,71% 7,90% 29,70%
1999 3,28% 48,68% 9,90% 31,80%
2000 3,50% 48,78% 4,50% 32,50%
2001 3,70% 52,63% 5,20% 33,90%
2002 4,01% 55,50% 10,30% 35,50%
2003 4,27% 57,18% 3,60% 34,90%
2004 4,61% 51,81% 2,50% 38,10%
Fonte: BANCO CENTRAL DO
BRASIL - BACEN, 2004.
Porém, mesmo com a arrecadação em elevação, conforme também
demonstra a Tabela 3, o governo federal apresentou superávit primário em média
próximo de zero durante o período de 1994 a 1998 e uma crescente relação
dívida/PIB. No período seguinte 1999 a 2004, o superávit primário elevou-se
significativamente passando de 0,01% do PIB em 1998 para 4,61% em 2004. Este
aumento justifica-se em função do aumento da carga tributária, e do controle mais
efetivo das despesas por parte do governo.
A relação dívida/PIB passou de 30% em 1994 para 51% em 2004, um
aumento de 21 pontos percentuais no período. Os principais fatores que
proporcioram este aumento foram juros, variação cambial e o reconhecimento dos
esqueletos (Brasil, 2002).
No primeiro semestre de 2000, o Congresso Nacional aprovou a Lei
Complementar nº 101, que se trata de uma tentativa de controle do endividamento e
das despesas públicas nos três níveis do governo. Também neste mesmo ano, uma
emenda constitucional desvinculou em 20% as receitas orçamentárias da União,
dando autonomia na realização de gastos. E ainda em 2000, foi criado o Plano
Plurianual, que conciliava a necessidade de investimentos com a austeridade fiscal
traduzida nas metas de superávit primário e também o Fundo de Combate a pobreza
para canalizar recursos para habitação, educação e saúde, que foi viabilizado por
um aumento de 0,08% na CPMF e um adicional sobre o IPI incidente sobre produtos
supérfluos.
Em 2001, observa-se uma série de dispositivos legais com vistas a promover
reajustes na legislação tributária. Assim, o imposto de renda passou a incidir sobre
os planos de benefícios de caráter previdenciário. Foram adotados procedimentos
de ressarcimento as contribuições relativas ao PIS/Pasep e ao Cofins incidentes
sobre insumos utilizados na fabricação de produtos destinados à exportação.
Em 2002, através de uma emenda constitucional a CPMF passou a vigorar
até 31.12.2004, mantendo-se a alíquota de 0,38%, e o IRRF e a CSLL
permaneceram sendo cobrados pelas taxas definidas pelo governo de 27,5% e 9%,
respectivamente.
Em 2003, foi implementada a reforma da Previdência Social, em uma
tentativa de tornar o sistema previdenciário viável em termos financeiros e atuariais,
destacando-se a aplicação aos servidores públicos. Neste mesmo ano, a alíquota do
PIS/Pasep elevou-se de 0,65% para 1,65%, e o Cofins para 7,6% com incidência
não acumulativa, favorecendo aos segmentos da economia que geram maior valor
agregado em um produto ou serviço.
A política fiscal no ano de 2004 tinha como objetivo estimular a realização de
novos investimentos em setores estratégicos para a manutenção do crescimento da
atividade econômica. As principais medidas foram: redução do IOF de 7% para 4%
sobre as operações de seguro de vida, ampliação da isenção tributária existente
sobre as Letras Hipotecárias, o recolhimento do IPI passou a ser mensal e redução
da alíquota de 5% para 2% sobre bens de capital, foram instituídas as normas gerais
para licitação e contratação das Parcerias Público Privadas. Destaca-se também a
criação do Programa Universidade para todos (Prouni).
Com o aumento das receitas, o governo federal alcançou um superávit
primário de 4,6% em 2004, proporcionado pela evolução do nível de atividade
econômica.
Conforme é demonstrado no Gráfico 1, o superávit primário do Governo
Federal vem apresentando elevação a partir de 1999, devido ao aumento na
arrecadação conforme é constatado na Tabela 1.
Gráfico 1 - Resultado Primário de 1994 2004
-2.00%
0.00%
2.00%
4.00%
6.00%
8.00%
10.00%
12.00%
14.00%
16.00%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Déf icit Nominal
Super ávit Pr imário
Fonte: Bacen, 2005
.
0.00%
5.00%
10.00%
15.00%
20.00%
25.00%
30.00%
35.00%
40.00%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gráfico 2 - Carga Tributária/PIB 1994 2004
Fonte: Banco Central do Brasil - Bacen, 2005.
3.2 Política Monetária
O executor responsável pela política monetária controla o volume da oferta de
moeda através de reservas compulsórias, operações de mercado aberto e políticas
de redesconto para manter o volume da oferta de moeda em um nível que seja
suficiente para o desenvolvimento das atividades econômicas e manter o sistema
econômico com liquidez.
Considera-se que os objetivos da autoridade monetária são: estabilidade de
preços, estabilidade da taxa de juros, estabilidade do sistema financeiro, elevado
nível de emprego, crescimento econômico e estabilidade no mercado cambial.
Atribuir maior flexibilidade para os gestores pode parecer benéfico, logo a
condução segundo políticas monetárias discricionárias é atraente. No entanto,
sabendo que os gestores podem ser inconsistentes os agentes consideram esta
probabilidade na formação das expectativas, antes e após o anúncio das políticas
econômicas. Tendo este fato em mente, parece que uma solução para este
problema é o estabelecimento de regras anunciadas antecipadamente e que serão
seguidas. Mesmo neste caso é necessário que o governo possua credibilidade para
formar as expectativas corretas e, mais imprescindível, é o cumprimento de tais
regras sem desvios propositais a curto prazo.
Com a implementação do sistema de bandas cambiais, o governo
estabeleceu o depósito compulsório de 60% sobre os ativos bancários e a elevação
da alíquota do IOF de 6% para 18%.
O aumento na demanda agregada após o Plano Real e o crescimento da
economia era esperado, uma vez que a estabilização de preços era um incentivo.
Mas, essas medidas restritivas trataram de desaquecer a economia interna. Essa
desaceleração do crescimento econômico trouxe conseqüências desastrosas sobre
o nível de emprego, que mantinha certa estabilidade desde o início da década.
A política monetária oscilou durante o Plano Real, entre março de 1995 até o
final de 1999, elevando as restrições durante as crises externas. A opção por uma
política monetária restritiva caracterizou o período de 1994 a 2004, pois os juros
reais praticados foram altos, o crédito foi restrito, as taxas dos depósitos
compulsórios se elevaram e as operações de mercado aberto funcionaram com a
venda de títulos públicos.
Foram mantidas taxas de juros internas muito elevadas em comparação às
taxas internacionais, para esterilizar a moeda nacional emitida que, principalmente
entre 1994 e 1999, era facilmente trocada por moeda estrangeira, aumentando as
reservas no início do programa, e posteriormente para conter a demanda e atrair
capitais externos.
Essas taxas sofreram um aumento considerável em abril de 1995 com
objetivo de barrar a saída de capitais devido à Crise do México ocorrida em
dezembro de 1994.
Em agosto de 1995, inicia-se um processo de uma lenta redução, porém, no
segundo semestre de 1997 com a crise Asiática, os juros se elevaram novamente. E
ocorreu o mesmo em agosto de 1998 com a crise da Rússia, permanecendo em
patamares elevados até 1999.
As elevadas taxas de juros a partir de 1995 contribuíram para o aumento da
dívida pública interna e externa, mas também influenciaram negativamente toda a
atividade econômica através da redução dos níveis de investimentos, elevação da
inadimplência, bem como aumentando o custo das empresas que estavam
endividadas.
Observa-se que os juros finais pagos pelos consumidores (crediário, cheque
especial, CDC) foram mais elevados que os juros pagos pelo governo devido ao
spread e risco de inadimplência.
A utilização de juros elevados para conter a demanda tem um efeito limitado.
Se por um lado o efeito substituição exerce um fator contracionista sobre a demanda
privada, por outro o efeito-riqueza exerce um fator expansionista sobre a demanda,
pois o setor privado é um credor líquido e o governo um devedor líquido. Por esta
razão tomaram-se algumas medidas de restrição ao crédito.
Inicialmente houve um grande aumento do consumo e do crediário no início
do Plano Real, posteriormente este comportamento foi detido com a elevação da
taxa de juros e dos compulsórios, resultando em uma redução na oferta de crédito.
Em outubro de 1994 foi estabelecido um prazo máximo de três meses para as
operações de crédito de qualquer natureza e recolhimento compulsório de 15%
sobre essas operações. Em dezembro de 1994 ainda foi criado o recolhimento
compulsório de 30% sobre qualquer operação passiva. Essas regras foram sendo
eliminadas ou modificadas ao longo do tempo, conforme o gerenciamento do Plano.
As operações de mercado aberto são realizadas através da compra e venda
de títulos públicos pelo Banco Central, com o objetivo de regularizar a liquidez da
economia. No início do Plano Real as vendas de títulos esterilizavam a moeda
nacional, e posteriormente continuou aumentando devido ao aumento da dívida
pública.
Pode-se concluir que a política monetária teve um papel fundamental no
sentido de criar um impulso contracionista necessário para compensar a expressiva
pressão expansionista gerada pela transferência de renda provocada pela drástica
redução da inflação.
Na visão do governo a política monetária baseada em metas de inflação e
regime de taxas de câmbio flutuantes, implementado em meados de 1999,
proporcionou estabilidade nos preços.
Durante o período de 1994 a 1998, a política monetária foi utilizada como
instrumento para atrair capitais do exterior para o Brasil. Esta opção adotada pelo
governo pode ser observada conforme mostra o Gráfico 4. De julho de 1994 a
dezembro de 1995 a taxa Selic atingiu em média 60% a.a. De janeiro de 1996 a
dezembro de 1998 28% a.a e manteve-se em torno deste patamar até julho de 1999
em função da instabilidade gerada pelo ambiente macroeconômico internacional.
Porém, de 1999 até 2004, o governo passou a utilizar a taxa de juros como
instrumento para conter a inflação e a taxa se manteve estável em torno de 19% a.a.
Gráfico 3 - Evolução Taxa Selic % (1994 2004)
0
20
40
60
80
100
120
140
j
ul/94
j
an/95
j
ul/95
j
an/96
j
ul/96
j
an/97
j
ul/97
j
an/98
j
ul/98
j
an/99
j
ul/99
j
an/00
j
ul/00
j
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j
an/04
j
ul/04
%
Fonte: Banco Central do Brasil - Bacen, 2005.
A política monetária foi submetida à incertezas geradas pelo mercado externo
no ano 2000. Neste período, verificou-se elevação no preço internacional do
petróleo, a indefinição quanto à política monetária nos EUA, dificuldades enfrentadas
pela economia Argentina, todos estes fatores acarretaram em riscos por parte dos
agentes externos, atingindo também o Brasil.
Então a manutenção de uma taxa de juros alta nos períodos, onde as
incertezas no cenário macroeconômico internacional eram maiores,foi a maneira
encontrada pelo governo para que o país não sofresse com a conjuntura mundial.
Mesmo assim a Selic apresentou uma pequena queda de 19%a.a em janeiro para
15,75% a.a em dezembro.
Ainda em 2000 destaca-se a classificação das operações de crédito em vários
níveis de risco pelo Banco Central, permitindo a identificação mais precisa do grau
de risco de cada operação e uma pequena queda da dívida indexada em moeda
estrangeira que passou de 30,2% para 28% em relação ao montante total, porém,
verificou-se um aumento na dívida pré-fixada de 12,9% para 21% e um alongamento
da duração média da dívida.
Em 2001, o Copom optou por elevar novamente a taxa Selic, para
proporcionar o aumento da oferta de moeda estrangeira no país, assim a taxa
atingiu o patamar de 19% em julho. Para desestimular a retenção de moeda
estrangeira por parte dos agentes internos, o governo passou a cobrar um
compulsório de 10% sobre os depósitos a prazo.
A política monetária visou que as incertezas do cenário macroeconômico e
político não afetassem o cumprimento da meta de inflação. A trajetória ascendente
da taxa de câmbio poderia se transformar em risco de repasse para os preços
internos e as regras de reajustes de preços administrados pressionaram os
indicadores de inflação.
Neste ano entrou em vigor o novo Sistema de Pagamento Brasileiro (SPB),
que fez com que as instituições financeiras necessitar de um nível mais elevado de
reservas disponíveis, uma vez que todas as operações que envolvessem a conta
reservas bancárias passaram a ser contabilizadas pelo seu valor bruto e em tempo
real.
A partir de meados de julho de 2002, a condução da política monetária foi
caracterizada por postura conservadora, tendo em vista o aumento da preferência
pela liquidez na economia. O baixo crescimento mundial e as incertezas quanto à
futura política econômica interna no período pré-eleitoral geraram condições para
movimentos especulativos. Assim, os recolhimentos compulsórios sobre depósitos a
prazo e de poupança foram elevados e um novo aumento da taxa Selic foi
necessário, atingindo o patamar de 25% a.a em dezembro de 2002.
Devido ao quadro de incertezas, a política monetária precisou ser ajustada
em 2003 para que as metas de inflação fossem cumpridas. Assim, o índice
estabelecido para 2003 passou de 4% para 8,5%, e as metas de inflação de 5,5%
para 2004 e 4,5% para 2005.
Utilizando a taxa de juros como o principal instrumento de política monetária
para reverter o crescimento da inflação, a taxa Selic atinge 26,5% a.a. em fevereiro
de 2003.
O Conselho Monetário Nacional passou os recolhimentos compulsórios sobre
depósitos a vista de 45% para 60% no início do ano de 2003, porém, como as
incertezas referentes à condução da política econômica foram reduzidas, o CMN
estabelece em dezembro deste mesmo ano, que os compulsórios voltassem mesmo
ao patamar inicial, 45%.
O objetivo da condução da política monetária em 2004 foi assegurar
crescimento sustentado do produto, reduzindo a taxa de juros gradualmente para um
patamar de 17,75% a.a., em dezembro de 2004.
Destaca-se ainda neste período, a expansão das operações de crédito
pessoal, principalmente as operações de crédito consignados em folha de
pagamento que apresentaram taxa de juros menores em função da garantia
envolvida no contrato.
Observando-se os dados do Gráfico 3, a Taxa Selic se manteve elevada,
praticamente durante todo o período de 1994 a 1998, com o objetivo de atrair capital
do exterior para solucionar questões referente ao Balanço de Pagamentos. A partir
de 1999 verifica-se que a taxa se mantém relativamente estável, pois a política
monetária tinha, neste momento, o objetivo de controlar a inflação. Salienta-se uma
pequena elevação durante o ano de 2003, devido a turbulências causadas no
mercado financeiro em função do ano eleitoral 2002.
3.3 Política Cambial
A taxa de câmbio pode ser definida como o preço da moeda estrangeira em
termos da moeda nacional ou vice-versa. Assim, por exemplo, tanto faz afirmar que
um dólar americano vale R$ 2,97, quanto que um real vale US$ 0,34 ( R$ 1,00 =
US$ 1,00 / 2,97 ).
No Brasil, utiliza-se como convenção, cotar o preço da moeda estrangeira na
moeda nacional. Dessa forma, o aumento da taxa de câmbio, digamos de US$ 1,00
= 2,97 para US$ 1,00 = R$ 3,00, implica que a moeda nacional se desvalorizou em
relação à divisa estrangeira.
Um governo pode optar entre três sistemas cambiais:
- Taxa de Câmbio Flexível ou Flutuante: as taxas de câmbio são
flutuantes ou flexíveis quando seu valor é determinado livremente no
mercado de divisas, através da interação das forças da oferta e demanda.
- Taxa de Câmbio Fixa: a taxa de câmbio é denominada fixa quando, em
vez de ser determinada pelo mercado, seu valor é fixado pelo Banco
Central do país, que se compromete a comprar e vender qualquer
quantidade de divisas a esta taxa.
- Sistema de Bandas Cambiais: para evitar alguns inconvenientes
causados pelas taxas flutuantes, a maioria dos países, utiliza um sistema
misto. O Banco Central deixa que as taxas de câmbio flutuarem dentro de
um intervalo com limite mínimo e máximo (banda). Se a taxa de câmbio
ameaçar romper o limite mínimo, o Banco Central entra comprando
divisas de forma a evitar que este seja ultrapassado. Similarmente, se o
limite máximo é que estiver ameaçado, o Banco Central passa a vender
divisas, derrubando a cotação.
Assim, uma vez que o governo faz a sua opção de sistema cambial, a escolha
de determinadas políticas fiscal e monetária traz conseqüências para a taxa de
câmbio.
Se um governo opta por um sistema de taxa de câmbio fixa, uma política
fiscal expansionista, eleva os gastos do governo e aumenta a demanda agregada,
proporcionando um déficit em transações correntes e elevação da taxa de juros.
Logo, ocorre atração de capitais para o país, que cria uma tendência a valorização
cambial. Como a taxa é fixa, o governo deve aumentar a demanda da divisa
estrangeira, para que esta permaneça constante. Já uma política monetária
expansionista com câmbio fixo, provoca redução na taxa de juros e uma fuga de
capitais. Este movimento empurra a taxa de câmbio para cima, mas como este não
pode sofrer alterações o governo deve reduzir a base monetária através da oferta da
divisa estrangeira.
Se um governo opta por sistema de taxa de câmbio flutuante, uma política
fiscal expansionista, eleva os gastos do governo e aumenta a demanda agregada e
também proporciona déficit em transações correntes e elevação da taxa de juros.
Porém, neste sistema cambial como a taxa é livremente definida no mercado, uma
elevação da taxa de juros atrai capital, valorizando o câmbio e apresentando um
impacto negativo sobre as exportações. E uma política monetária com câmbio fixo,
provoca redução na taxa de juros e uma fuga de capitais, desvalorizando o câmbio e
favorecendo as exportações.
3.3.1 Câmbio Flutuante: julho 1994 a março 1995
A implantação do Real com a paridade com o dólar suscitou em uma queda
na taxa de câmbio nominal de acordo com o mercado. Uma vez que a entrada de
capital externo aumentou em decorrência da estabilização econômica e da polítca
de juros altos, a moeda Real se fortaleceu. Isso fazia parte da estratégia do plano de
uma moeda forte e confiável: era um ativo raro, escasso e extremamente valorizado.
No final do primeiro mês a taxa de câmbio nominal fechou em R$0,94/US$.
No final de agosto, após o cambial nominal atingir R$ 0,89/US$, o Banco Central
impôs algumas medidas para aumentar a demanda por dólar e evitar uma
valorização do Real. As medidas foram: a liquidação antecipada das obrigações
decorrentes de empréstimos e financiamentos, a contratação de câmbio para a
liquidação futura em operações financeiras, a ampliação do pagamento à vista e a
dispensa de barreira de importação.
As medidas impostas teriam que surtir efeito, mas com a política de
valorização cambial, em novembro de 1994 a balança comercial apresentou saldo
deficitário pela primeira vez desde 1987. Outro ponto que favoreceu a valorização da
taxa de câmbio foi a entrada de capitais autônomos, atraídos pela alta taxa de juros,
o que gerava excesso de oferta de moeda estrangeira no mercado interno. Portanto,
o equilíbrio em transações correntes dava-se através da entrada de capitais
estrangeiros para compensar o déficit na balança comercial, devido à taxa de
câmbio sobrevalorizada.
Entretanto, em dezembro de 1994, a crise cambial no México contagiou a
maioria dos países em desenvolvimento, inclusive o Brasil. Esse contágio deu-se
pela desconfiança dos investidores externos na dúvida se os países poderiam
honrar seus compromissos.
A partir de dezembro houve uma fuga de capitais estrangeiros autônomos de
curto prazo no Brasil, devido à crise mexicana com o chamado efeito tequila. A
flutuação sofreu influência direta do Banco Central para evitar a desvalorização do
câmbio. Essa intervenção não foi por meio de medidas, mas com a injeção de US$
2,4 bilhões no mercado.
A manutenção da taxa de câmbio nominal valorizada dependia da entrada e
da reserva de dólares no país. Esse procedimento foi comprometido devido à
vulnerabilidade externa brasileira que agora dependia do capital volátil para manter o
equilíbrio das contas externas. Mesmo com o aumento dos juros de 46% ao ano em
janeiro de 1995 para 56% a.a em fevereiro de 1995, a fuga de capital externo
continuou a ocorrer. O governo encontrava alguns obstáculos para a aprovação de
emendas que permitiriam as privatizações nas telecomunicações, petróleo e energia
elétrica, setores historicamente estatais. As privatizações, da mesma forma, seriam
uma fonte de dúvidas para a manutenção da taxa de câmbio valorizada. Sem saída,
o governo teve que alterar a política cambial brasileira do regime de câmbio flutuante
para o sistema de bandas cambiais.
3.3.2 Câmbio Fixo com Sistema de Bandas: março de 1995 a janeiro de 1999
Esse novo sistema de câmbio na economia brasileira teve seu início em 6 de
março de 1995 através do Comunicado nº 4479 do Banco Central, pelo qual a
autoridade monetária passa a atuar no mercado de câmbio via leilões eletrônicos,
visando a manter a taxa de câmbio dentro dos limites pré estabelecidos.
A banda cambial estabelecida ficou entre R$ 0,86/US$ e R$ 0,90/US$. Esses
limites vigoraram até 1º de maio de 1995, quando houve ampliação do limite superior
da banda para R$ 0,98/US$.
Essa delimitação de bandas na taxa de câmbio nominal fazia parte de um
pacote de medidas adotadas pelo governo após a crise mexicana, uma vez que se
percebeu que a necessidade de capital externo para equilibrar as contas do balanço
de pagamentos não podia se fazer sem controle. Com o sistema de bandas, o
governo poderia controlar a valorização do Real, nesse momento com intuito de
desvalorizá-lo um pouco, para que diminuíssem as importações, não agravando
mais os déficits na balança comercial.
Em junho de 1995, após especulações sobre a credibilidade da política
cambial e a intervenção do Banco Central para assegurar a estabilidade do câmbio
depois de um ataque especulativo contra o Real, o Banco Central intervém editando
o Comunicado nº 4637 e introduzindo os leilões de spread. Nesses leilões, os
bancos determinavam no mercado cambial de compra e venda de divisas baseados
no spread determinado pelo Banco Central.
O objetivo do Banco Central era alargar a banda cambial e praticamente fixar
o câmbio nominal com oscilações de 0,5% para evitar especulações sobre a
utilização das variações do câmbio nominal para indexar preços e salários.
A manutenção da taxa de câmbio sobrevalorizada desde a implementação do
Real agravava a situação de dependência de entrada de capitais, tanto especulativa
quanto de investimentos externos diretos, uma vez que as divisas eram necessárias
para equilibrar as contas externas. A atração das divisas geradas pelos juros altos
causou três problemas para o governo: o aumento da dívida pública, aumento dos
gastos e endividamento do governo. Os investidores externos demonstraram falta de
credibilidade no governo em sustentar tais medidas estabilizadoras da economia.
A perda de reservas após a crise do México foi respondida com aumento na
taxa de juros e depois de superado o problema, mesmo com a queda nos juros, a
atratividade do capital se mantinha.
Em 1996 o governo tinha como meta o aumento das exportações, pois o
déficit na balança comercial havia atingido cerca de US$ 5 bilhões. A política cambial
nesse ano foi caracterizada por minidesvalorizações, como tentativa de incentivo às
exportações e inibição às importações, mas isso não surtiu muito efeito, uma vez
que a taxa de câmbio desvalorizou-se 6,8%, bem abaixo dos 15% de desvalorização
em 1995.
Em fevereiro de 1997, o Banco Central estipulou novos valores para a banda
cambial, R$ 1,05/US$ e R$ 1,14/US$, na tentativa de melhorar a balança comercial
e estimulou, ainda mais a entrada de capitais. Nessa época o Brasil acumulava um
crescimento nas reservas internacionais desde abril de 1995, após superação da
crise mexicana, que chegava a níveis superiores a US$ 60 bilhões.
Em outubro de 1997 o problema da vulnerabilidade externa voltava a
perturbar a economia brasileira com a crise da Ásia. Mais uma vez, ocorre a fuga de
capitais especulativos e de reservas de divisas, o que poderia gerar crise cambial.
Como solução para esta crise o governo volta a elevar a taxa de juros a fim de
manter as reservas. Esse ataque especulativo não produziu o colapso do regime
cambial brasileiro, uma vez que as reservas internacionais voltaram a crescer em
janeiro de 1998, chegando a US$ 74 bilhões.
Com a instabilidade econômica mundial gerou-se um influxo de capitais aos
países em desenvolvimento a partir de 1998. Com a redução dos recursos externos
não se promoveria o equilíbrio na conta de transações correntes e do balanço de
pagamentos.
Juntamente com os acontecimentos adversos, no final de 1998 ocorreria mais
uma eleição para presidente e governadores. Mesmo com todos estes problemas,
Fernando Henrique Cardoso estava concorrendo à reeleição. A saída seria estancar
a perda de divisas e manter a política de estabilização econômica, que favoreciam
FHC.
A realização de um acordo com o FMI representou um alívio nas reservas
internacionais. Além disso, houve uma redução das taxas de juros de países
desenvolvidos credores e o anúncio de um pacote fiscal em novembro de 1998, o
que acalmou a pressão cambial e assegurou a reeleição de FHC.
Em dezembro de 1998, o Congresso Nacional não aprovou a reforma da
previdência nos moldes do Executivo e isso gerou desconfiança nos agentes
econômicos. O câmbio ultrapassa o limite superior das bandas e a bolsa de valores
despenca.
Em janeiro de 1999, o Brasil tinha de reservas internacionais apenas US$
36,14 bilhões, quase 50% a menos do que tinha em abril de 1998. Entre 1 e 15 de
janeiro de 1999, o sistema de bandas cambiais entrou em colapso. O presidente do
Banco Central Gustavo Franco pediu demissão e em seu lugar tomou posse
Francisco Lopes.
Lopes ampliou a banda cambial e permitiu sua flutuação entre R$ 1,20/US$ e
R$ 1,32/US$. Como era evidente que o câmbio estava sobrevalorizado e a adoção
do regime de flutuação de câmbio era uma questão de tempo, a corrida por dólar no
mercado de câmbio fez com que o limite superior da banda fosse atingido no mesmo
dia.
Em 15 de janeiro de 1999, o Banco Central anunciou que não iria mais
intervir na cotação do câmbio. A formalização do novo regime cambial de livre
flutuação do câmbio se deu em 18 de janeiro. Estava terminada esta fase da
economia brasileira onde o câmbio valorizado era a âncora da estabilização de
preços e do controle inflacionário e a taxa de juros elevada atraía capital externo
para manter o equilíbrio do balanço de pagamentos.
Observando-se o gráfico 5, verifica-se que a taxa de câmbio nominal, bem
como a taxa real, apresentou pequenas variações no período de março 1995 a
dezembro 1998. Isto ocorreu em função do sistema cambial adotado, o sistema de
bandas cambiais.
3.3.3 Câmbio Flutuante: janeiro 1999 aos dias atuais
Em janeiro de 1999, com o fim da manutenção da taxa de câmbio valorizada,
a taxa passa a flutuar livremente e atingindo R$ 1,50/US$.
A âncora cambial antes responsável pela estabilização dos preços, devido
aos sucessivos déficits na balança comercial, ora compensado pela entrada de
capitais incentivados pelos juros altos, foi abandonada. Agora, o câmbio flutuante
tenderia a diminuir os déficits na balança comercial e incentivaria a entrada de
divisas através das exportações, enquanto a inflação estaria sob controle devido aos
desestímulos ao consumo e à produção devido os juros altos. Portanto, ocorreu uma
inversão das funções das políticas cambial e monetária.
Em 1999, após a crise cambial brasileira e o abandono da valorização
cambial, a flutuação do câmbio permitiu que houvesse melhora nas contas da
balança comercial. Isso também permitiu a queda dos juros a partir de março deste
ano.
Em 1999 ocorre uma desvalorização natural da taxa de câmbio, após muitos
anos de estrangulamento cambial, que gerou sucessivos déficits na balança
comercial. Passados dois meses da crise a cotação do câmbio estava em R$
2,16/US$ com uma desvalorização de 80% em relação ao ínicio do ano.
Após este salto na cotação do câmbio o seu valor recuou e oscilou entre R$
1,80/US$ e R$ 2,00/US$ durante o ano de 1999. Atrelada a essa desvalorização
vieram significativas melhoras na balança comercial, que neste ano apresentou
déficit de US$ 1,28 bilhão.
Em 2000, a mudança de patamar da taxa de câmbio continuou gerando
melhoras na balança comercial.
Em junho de 2001 diante da permanência do ambiente de incerteza gerado
pela crise da Argentina, o Brasil fez um empréstimo junto ao FMI no valor de US$ 2
bilhões, bem como um novo acordo que disporia ao Brasil US$ 6 bilhões para intervir
na cotação do câmbio. No mês seguinte houve sucessivas intervenções no mercado
de câmbio pelo Banco Central, porém não interferindo na permanência da flutuação
do câmbio. Mesmo assim a cotação do câmbio chegou a R$ 2,59/US$ com
desvalorização de 33% em sete meses.
Em setembro deste mesmo ano, após o atentado terrorista nos EUA, a
cotação do câmbio chegou a R$ 2,80/US$ a maior do ano. A partir daí, o Banco
Central negociou um novo acordo com o FMI na ordem de US$ 16 bilhões, para
cobrir o período de setembro 2001 a dezembro de 2002.
Após passados os efeitos imediatos, o câmbio toma uma trajetória
descendente atingindo R$ 2,70/US$ no final de outubro e R$ 2,32/US$ no final do
ano.
Em 2002 novos problemas voltaram a assombrar a economia brasileira. As
incertezas associadas ao processo eleitoral e a possível troca de um governo que
tinha como prioridade a estabilização para um governo de esquerda, gerou um
influxo de capitais para o Brasil. Até abril de 2002 a cotação manteve o mesmo
patamar que encerrou 2001, com pequenas oscilações na faixa de R$ 2,35/US$.
Após esse período, a taxa de câmbio superou os R$ 3,00/US$ ao final de julho.
O Banco Central, na tentativa de controlar o ataque especulativo ao Real,
toma diversas medidas na tentativa de estabilizar a cotação. Durante o ano houve a
introdução de dólares no mercado de câmbio na ordem de US$ 7,5 bilhões. Neste
valor está incluído o resgate, por parte do governo, de títulos atrelados ao dólar,
para demonstrar a disponibilidade do governo em manter-se fiel a política proposta.
Entretanto estas políticas não surtiram o efeito desejado e a cotação do dólar às
vésperas do segundo turno da eleição, atinge R$ 3,95/US$, alcançando a maior
cotação desde a implantação do Real.
O ano de 2002 terminou com o câmbio oscilante na faixa de R$ 3,53/US$,
recuando após a mudança de postura de Lula, da confiança dos agentes
econômicos no novo cenário presente e do aumento dos juros para 25% ao ano.
O segundo semestre de 2002 foi caracterizado como um período de aumento
da aversão dos investidores internacionais ao risco representado pelos países
emergentes. No caso brasileiro, a redução registrada no fluxo de capitais e nas
linhas de crédito foi intensificada pelas incertezas associadas à transação do
governo, registrando-se expressiva depreciação da taxa de câmbio no período.
Nesse contexto, o Banco Central tomou medidas que inibissem a volatilidade
da moeda norte-americana, aumentando de 75% para 100% a exigência de capital
para a exposição líquida em câmbio das instituições financeiras e passou a 30% o
limite máximo da posição cambial líquida como proporção do patrimônio ponderado.
A taxa de câmbio passou a apresentar tendência de valorização de R$
3,52/US$ 1,00 em janeiro para de R$ 2,88/US$ 1,00 em abril de 2003, devido à
redução da desconfiança por parte dos agentes econômicos referente ao novo
governo.
Destaca-se que em setembro de 2003, o Banco Central reduziu de dois para
o número de leilões destinados à rolagem da dívida atrelada ao dólar, o qual passou
a ser realizado pelo menos quatro dias úteis antes dos vencimentos.
Em 2004, manteve-se a estratégia de redução da parcela da dívida pública
interna atrelada ao dólar e de compra de divisas no mercado para pagamento da
dívida externa e para recomposição do nível de reservas internacionais, com o
objetivo de reduzir a vulnerabilidade do balanço de pagamentos.
A partir de setembro de 2004, a moeda brasileira passou a se valorizar
perante o dólar, encerrando o ano em R$ 2,65/US$ 1,00. A moeda norte americana
acumulou em 2004 uma depreciação de 8,1% contra uma depreciação de 18,2% em
2003.
Observando-se o Gráfico 4, verifica-se que a taxa de câmbio nominal, bem
como a taxa real, apresentaram elevação a partir do momento em que o governo
passou a adotar o regime de câmbio flutuante em janeiro de 1999. Destaca-se o
período de maior oscilação entre o segundo semestre de 2002 e o primeiro semestre
de 2003, devido ao quadro político em que o país se encontrava no momento.
Gráfico 4 - Taxa de Câmbio Nominal x Real 1994 2004
0.0000
0.5000
1.0000
1.5000
2.0000
2.5000
3.0000
3.5000
4.0000
4.5000
5.0000
jul/94
jul/95
jul/96
jul/97
jul/98
jul/99
jul/00
jul/01
jul/02
jul/03
jul/04
Taxa (R$)
TX DE CAMBIO NOMINAL
TX CAMBIO REAL
Fonte: Banco Central do Brasil- Bacen, 2005.
4 EVOLUÇÃO DO DÉFICIT PÚBLICO: FATOS GERADORES E
PERSPECTIVAS DE SOLUÇÃO
Apontar o aumento da dívida do Governo Federal tem sido uma crítica
freqüente desde a implantação do Plano Real. De fato, em julho de 2004 a dívida
representava 30% do PIB e elevou-se para 51% do PIB em dezembro de 2004.
30.01%
30.58%
33.28%
34.35%
41.71%
48.68% 48.78%
52.63%
55.50%
57.18%
51.81%
0.00%
10.00%
20.00%
30.00%
40.00%
50.00%
60.00%
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gráfico 5 - Relação Dívida/PIB 1994 2004
Acredita-se na hipótese de que um dos principais fatores que contribuíram
para esta elevação no período analisado foi o reconhecimento por parte do governo
de dívidas pré-existentes. Também consideram-se fatores relevantes a taxa de juros
implementada pelo governo e a oscilação na taxa de câmbio.
Segundo o Banco Central, a maior parte de aumento da dívida interna foi de
R$ 275,2 bilhões, destinados ao saneamento das contas dos Estados e municípios.
Isso representou 48,1% e foi o principal fator do crescimento.
Assumir as dívidas de 25 Estados, incluindo o Distrito Federal fez parte de um
saneamento financeiro sem paralelo na história da Federação brasileira. Cada
governador se comprometeu a seguir um programa de equilíbrio entre suas receitas
e despesas, evitando gastar mais do que arrecada.
Dados publicados pelo Banco Central demonstram que de cada R$ 100 do
aumento da dívida interna, R$ 85 se devem aos três primeiros fatores: saneamento
de Estados e prefeituras, fortalecimento dos bancos públicos federais e
reconhecimento dos “esqueletos” das contas públicas. Ou seja, em sua maior parte,
esse crescimento vem da iniciativa do Governo Federal em assumir ou reconhecer
dívidas que já existiam.
Durante a década de 1980 e a primeira metade dos anos 1990, as contas
estaduais e municipais passaram por crises constantes, um quadro que ameaçava a
viabilidade das administrações de governadores e prefeitos. Com o Plano Real e a
estabilização da economia, essa realidade veio à tona.
O Governo Federal passou, então, a patrocinar programas que permitissem
aos Estados e prefeituras resolver suas dificuldades financeiras. Aos poucos, os
programas de saneamento financeiro de Estados e prefeituras acabaram se
convertendo no principal fator de expansão da Dívida Interna. Isso incluiu também o
apoio à reestruturação e/ou à privatização dos bancos estaduais.
Eram dívidas que vinham se tornando impagáveis e foram negociadas em
condições favoráveis. Os Estados pagam prestações mensais, que não ultrapassam
15% de sua receita líquida real (RLR), ao Governo Federal. A maioria dos Estados
paga prestações correspondentes a 13% de sua RLR.
O Brasil passou a contar com a colaboração dos Estados na consolidação do
ajuste fiscal e do equilíbrio das contas públicas. E ganharam os brasileiros por mais
esse fator que ajudou a consolidar a estabilidade.
O Governo Federal decidiu também fazer o mesmo com as dívidas dos
municípios. Foram beneficiados 180 municípios, em 17 Estados, entre os quais nove
capitais.
Junto com esse Programa de Apoio ao Ajuste Fiscal dos Estados, houve a
iniciativa para reestrutura dos bancos públicos estaduais, cujas contas não iam bem.
Desde o começo dos anos 80, os bancos vinham sendo utilizados para financiar as
dificuldades de caixa dos governos estaduais ou para favorecer os interesses
políticos do governo, especialmente em períodos eleitorais.
O Governo Federal lançou o Programa de Redução da Participação do Setor
Público Estadual na Atividade Bancária (Proes). Aos Estados, para ter acesso a
esse apoio financeiro, coube escolher para seus bancos estaduais entre as opções:
saneamento, privatização ou transformação em agência de fomento.
O Proes teve a adesão de 21 Estados. Até o final de 2001, o resultado era o
seguinte: 10 instituições bancárias estaduais extintas ou liquidadas
extrajudicialmente, 5 saneadas, 8 privatizadas, 6 federalizadas para posterior
privatização e 16 transformadas em agência de fomento (sem possibilidade de
receber depósitos do público).
O programa de fortalecimento dos bancos públicos federais foi iniciado com
R$ 8 bilhões destinados à capitalização do Banco do Brasil em 1996, que, em
corresponderam a R$ 26,9 bilhões. Houve uma complementação desse programa
com medidas de saneamento em 2001, com recursos destinados à Caixa
Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia,
equivalentes a R$ 42,6 bilhões. Assim como o saneamento de Estados e
municípios, esse programa de fortalecimento dos bancos públicos federais atacou
problemas originados em períodos anteriores.
Um dos objetivos centrais foi o de acabar com o fornecimento de empréstimos
a preços muito inferiores aos de mercado ou de difícil recuperação, sempre com
prejuízo para os bancos federais. Outro alvo foram os elevados subsídios
concedidos nas áreas de saneamento, habitação, agricultura, pequenos e médios
produtores e financiamentos de programas de desenvolvimento regional.
Com o reconhecimento dos “esqueletos” da dívida pública, houve explicitação
de várias fontes de dívida pública, que até então não eram contabilizadas como tal.
Assim, o Governo Federal deu uma contribuição para a transparência e a
credibilidade das contas públicas, embora isso certamente tenha ajudado a elevar os
números da dívida.
Tabela 4 - Fatores do aumento da dívida líquida do
Setor Público 1994 a 2004
1. Razão Dívida total líquida do setor público/PIB (%)
1994
30
2004
51.8
Aumento no período 21.8
2. Fatores de variação (% PIB)
2.1 Aumentos
72.7
Juros
51.3
Variação Cambial 13.5
Esqueletos
6.5
Outros ajustes
1.4
2.2 Reduções
-50.8
Superávit Primário -18.5
Crescimento do PIB -28.2
Privatizações
-4.1
Aumento no período 21.8
Fonte: Banco Central - BACEN, 2005
Os principais “esqueletos” foram:
• Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS). Criado pelo Banco
Nacional da Habitação (BNH), em 16-6-1967 com a “finalidade de garantir limite de
prazo para amortização da dívida aos adquirentes de habitações financiadas pelo
Sistema Financeiro da Habitação (SFH)”. Na década de 1980, o fundo teve as suas
responsabilidades ampliadas em conseqüência da aceleração da inflação e,
sobretudo, pela concessão de sucessivos e cumulativos subsídios aos mutuários do
SFH que levaram a um descompasso cada vez maior entre as prestações pagas
pelos mutuários e os saldos devedores dos contratos de financiamento, sem a
correspondente cobertura orçamentária.
• Superintendência de Incentivo à Marinha Mercante (Sunamam). Está entre
os casos mais relevantes das dívidas deixadas por empresas estatais. Ao longo dos
anos 1980, foi colhendo prejuízos seguidos. Ao ser extinta, tinha uma dívida enorme,
superior a R$ 6,5 bilhões.
• Rede Ferroviária Federal. Faz parte das dívidas das estatais. A concessão
de suas 6 malhas ao setor privado, entre 1997 e 1998, implicou a herança de dívidas
de R$ 2,2 bilhões.
A iniciativa de assumir os “esqueletos” fez parte de um conjunto de medidas
que levaram o Brasil a receber, recentemente, uma espécie de certificado ISO 9000
de qualidade na área fiscal.
Diversos programas e ações de governo levaram à emissão de títulos, com
destaque para: a Lei Kandir; o Programa de Financiamento às Exportações (Proex);
o refinanciamento das dívidas dos produtores rurais e o Programa de Reforma
Agrária.
O objetivo foi atender basicamente a necessidades como: a promoção das
exportações, o apoio à agricultura e à realização da Reforma Agrária, todas elas
fundamentais para o desenvolvimento econômico e social do país.
O último fator está ligado a ações de gestão da dívida, sendo a principal delas
a realização de emissões de títulos acima das necessidades de financiamentos
correntes do governo federal.
Troca de dívida externa por dívida interna, ao longo do período, o governo
brasileiro tem buscado reduzir o estoque da dívida externa, o que tem sido feito por
meio da emissão de títulos no mercado interno para pagar a parte do serviço dessa
dívida não coberta por fontes orçamentárias específicas ou emissões no mercado
externo.
Adicionalmente, o governo realizou programas de troca de títulos da dívida
externa renegociada (bradies) por títulos da dívida interna (NTN-A) e de incentivo ao
setor audiovisual brasileiro.
Ao se analisar a evolução da dívida pública, merecem destaque dois fatores
que contribuíram para sua redução: as privatizações e os superávits primários,
responsáveis por um total de R$ 167,6 bilhões.
As privatizações geraram R$ 67,9 bilhões, que foram responsáveis por
diminuir a elevação da dívida em 11,9%, na medida em que os recursos
arrecadados serviram para resgatar títulos emitidos pelo Governo Federal. Além
disso, o efeito positivo da venda de uma empresa pública amplia-se pela
transferência para o setor privado de todas as dívidas que a empresa tem.
De um resultado primário nulo, na média do período 1995-1998, o Governo
Federal passou a apresentar superávits primários entre 2% e 3% do PIB, a partir de
1999. Eles passaram a contribuir com o ajuste fiscal do conjunto do setor público,
permitindo o cumprimento das metas globais do Programa de Estabilidade Fiscal.
TABELA 5. EVOLUÇÃO DA DÍVIDA LÍQUIDA – FATORES CONDICIONANTES
4.1 Fatores Condicionantes
O reconhecimento de dívidas já existentes foi um fator condicionante que
determinou o crescimento da dívida pública brasileira dentro do período analisado,
que consistiu no Programa Estadual de Saneamento Bancos (PROES), Fundo de
Compensação Salarial (FCVS), a renegociação das dívidas estaduais.
Fluxos acumulados no ano
R$ milhões
Discriminação 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro
Dívida líquida total - saldo 269 193 308 426 385 870 516 579 563 163 660 867 881 108 913 145 956 996
Dívida líquida - var. ac. ano 60 733 39 233 77 443 130 709 46 584 97 704 220 241 32 037 43 851
Fatores condicionantes:
1/
60 733 39 233 77 443 130 709 46 584 97 704 220 241 32 037 43 851
NFSP 44 968 51 626 68 229 56 284 39 806 42 788 61 614 79 037 47 144
Primário 740 8 310 - 106 -31 087 -38 157 -43 656 -52 390 -66 173 -81 112
Juros nominais 44 229 43 317 68 335 87 372 77 963 86 444 114 004 145 210 128 256
Ajuste cambial 1 530 4 114 6 859 69 384 18 344 30 840 147 225 -64 307 -16 193
Dívida mobiliária interna indexada ao câmbio 1 013 1 606 4 261 39 873 9 479 19 182 76 662 -22 715 -3 335
Dívida externa - metodológico 517 2 509 2 598 29 511 8 864 11 658 70 564 -41 592 -12 858
Dívida externa - outros ajustes
2/
- 241 0 - 6 0 0 - 383 753 16 703 7 139
Reconhecimento de dívidas 15 220 - 207 15 216 14 014 8 672 25 439 14 286 605 6 514
Privatizações - 745 -16 301 -12 854 -8 973 -20 238 - 981 -3 637 0 - 753
PIB acumulado doze meses - valorizado 808 785 897 946 925 089 1 061 135 1 154 561 1 255 658 1 587 584 1 596 841 1 851 972
Dívida líquida total - saldo 33,3 34,3 41,7 48,7 48,8 52,6 55,5 57,2 51,7
Dívida líquida - var. ac. ano -5,0 1,1 7,4 7,0 0,1 3,9 2,9 1,7 -5,5
Fatores condicionantes:
1/
7,5 4,4 8,4 12,3 4,0 7,8 13,9 2,0 2,4
NFSP 5,65,77,45,33,43,43,94,92,5
Primário 0,1 0,9 0,0 -2,9 -3,3 -3,5 -3,3 -4,1 -4,4
Juros nominais 5,5 4,8 7,4 8,2 6,8 6,9 7,2 9,1 6,9
Ajuste cambial 0,2 0,5 0,7 6,5 1,6 2,5 9,3 -4,0 -0,9
Dívida mobiliária interna indexada ao câmbio 0,1 0,2 0,5 3,8 0,8 1,5 4,8 -1,4 -0,2
Dívida externa - metodológico 0,1 0,3 0,3 2,8 0,8 0,9 4,4 -2,6 -0,7
Dívida externa - outros a
j
ustes
2/
0,00,00,00,00,00,00,01,00,4
Reconhecimento de dívidas 1,9 0,0 1,6 1,3 0,8 2,0 0,9 0,0 0,4
Privatizações -0,1 -1,8 -1,4 -0,8 -1,8 -0,1 -0,2 0,0 0,0
Efeito crescimento PIB - dívida
3/
-12,5 -3,3 -1,0 -5,3 -3,9 -3,9 -11,0 -0,3 -7,9
Fonte: BACEN
4.1.2 O Reconhecimento de Dívidas já Existentes
Durante muito tempo, o governo interveio fortemente na economia brasileira,
seja como planejador executor e fiscalizador, seja como controlador de preços e
tarifas públicos, principalmente em setores então considerados estratégicos. Como o
governo atuava praticamente em todos os setores econômicos e sociais, era grande
a dificuldade de aferição das fontes e usos de recursos pelo setor público o que
contribuía, por sua vez, para aumentar a probabilidade de surgimento de débitos não
contabilizados na estrutura das contas públicas.
Várias podem ser as definições de passivos contingentes. Segundo o Banco
Central do Brasil, os esqueletos podem ser definidos como “dívidas do setor público,
geradas no passado, e que já produziram impacto macroeconômico” e, ao serem
reconhecidas pelo Governo Federal, essas dívidas passam a ser contabilizadas no
quadro da Dívida Líquida do Setor Público - DLSP.
As principais dívidas que foram reconhecidas pelo governo são:
a) PROES (Programa de Incentivo do Estado na Atividade Bancária)
O Governo Federal fixou diretrizes, por meio da Medida Provisória nº
1.654/1998, visando reduzir a participação dos estados na atividade bancária
mediante a criação de duas concessões: garantias a financiamentos do Banco
Central, por um lado; e, por outro, créditos diretamente concedidos pela União. Entre
as garantias e créditos concedidos, foram destinados recursos equivalentes a R$ 48
bilhões, dos quais R$ 21,4 bilhões referem-se ao saldo líquido que contribuiu para o
aumento do valor dos passivos contingentes.
Foram beneficiadas cerca de trinta instituições (bancos estaduais, de
desenvolvimento e caixas econômicas), destacando-se as seguintes: no Estado de
São Paulo, 62,1% para o Banco do Estado de São Paulo – BANESPA e a para a
Nossa Caixa Nosso Banco – NCNB; no Estado de Minas Gerais, 9% aos Bancos do
Estado de Minas Gerais – BEMGE e ao Desenvolvimento – BDMG; no Estado do
Paraná, 8% para o Banco do Estado do Paraná – BANESTADO; e, no Rio de
Janeiro, 6,1% destinados ao Banco do Estado do Rio de Janeiro – BANERJ.
b) FCVS (Fundo de Compensação da Variação Salarial)
Criado em 16 de junho de 1967, pela Resolução nº 25 do Conselho de
Administração do extinto Banco Nacional da Habitação – BNH, o FCVS foi
concebido com três finalidades:
- Garantir a quitação, junto aos agentes financeiros, dos saldos
devedores remanescentes de contrato de financiamento habitacional,
firmado com mutuários finais do Sistema Financeiro da Habitação –
SFH, em face da possibilidade da ocorrência, ao final do prazo de
amortização, de saldo devedor residual, decorrente da diferença de
critérios de atualização monetária das prestações pagas e do saldo
devedor da operação (Decreto- Lei - DL nº 2.406, de 5/01/1988);
- Garantir o equilíbrio do Seguro Habitacional do SFH,
permanentemente e em nível nacional (Lei nº 7.682, de 2/12/1988); e
- Liquidar as obrigações remanescentes do extinto Seguro de Crédito
do SFH (Lei nº10.150, de 21/12/2000).
Desde a sua criação o Fundo teve as seguintes fontes de recursos:
inicialmente, com aportes do então BNH e com contribuições mensais dos
mutuários, limitadas a 3% do valor de suas prestações; e com a inviabilidade
financeira do sistema, o governo editou o Decreto-Lei nº 2.164/84 estipulando
contribuição a ser paga, trimestralmente, pelos agentes financeiros do SFH, limitada
a 0,025% do saldo dos financiamentos imobiliários concedidos, percentual que
passou a ser de 0,1% após a edição da Medida Provisória -MP 1.520/96.
Outra fonte de recursos do FCVS seriam as dotações orçamentárias da
União.
A gestão do FCVS está a cargo do Ministério da Fazenda – MF (Lei nº 7.739,
de 16 de fevereiro de 1989 e Portaria Interministerial nº 197, de 8 de novembro de
1989). A administração é feita pela Caixa Econômica Federal – CEF e o Conselho
Curador é o órgão de deliberação coletiva, integrante do MF e que tem por finalidade
aprovar as condições gerais de atuação do FCVS. O Conselho possui sete
representantes, a saber: o MF, a STN, Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão – MP, o Banco Central, a CEF, a Associação Brasileira de COHABs – ABC e
a Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança – ABECIP.
O FCVS possui também o Comitê de Recursos do Seguro Habitacional do
SFH – CRSFH que tem a competência de julgar, em instância administrativa única,
os litígios decorrentes da aplicação das condições de cobertura, normas e rotinas do
Seguro Habitacional do SFH, relativamente a contratos de financiamentos
habitacionais cujo equilíbrio da apólice esteja sob garantia do FCVS. O CRFSH
possui dez representantes, sendo dois do MF,dois do MP, um da Superintendência
de Seguros Privados – SUSEP, um do Instituto de Resseguros do Brasil – IRB, um
da CEF, um da ABECIP, um da ABC e um representante da Federação Nacional das
Empresas de Seguros Privados e de Capitalização – FENASEG.
Já foram liquidados pelo Fundo os resíduos de 652,6 mil contratos de
financiamento habitacional, no valor de R$ 23,9 bilhões. A dívida estimada do FCVS,
decorrente do resíduo de 3,95 milhões de contratos, correspondia, em 31 de
dezembro de 2001, a R$ 62,6 bilhões (Tabela 2) e, dentre os principais credores do
Fundo estão as seguintes instituições: Caixa Econômica Federal (32,2% do total da
dívida); agentes financeiros privados (27,7%); Companhia de Habitação Popular -
COHAB (15,7%); agentes financeiros públicos (13,4%); e as instituições financeiras
em liquidação (8,9%).
c) A Renegociação das Dívidas Estaduais em 1997-1998
A União assumiu R$ 101,9 bilhões de dívidas estaduais, sendo R$ 77,5
bilhões refinanciados pelo prazo máximo de 30 anos, a uma taxa de juros real
mínima de 6% a.a., R$ 11,4 bilhões a amortizar com receitas de privatizações
estaduais e R$ 13 bilhões referentes à diferença de encargos pela rolagem das
dívidas entre a data de corte e a data de assinatura dos contratos (valores expressos
em reais constantes de 1998).
O montante assumido pela União (R$ 101,9 bilhões) equivale a 11,3% do PIB
e a 77,9% da dívida líquida de estados e municípios em dezembro de 1998. A Lei
9.496/97 estabeleceu critérios para disciplinar a renegociação. Essa é parte
integrante de um programa de ajuste fiscal dos estados que fixa metas para a dívida
financeira, o resultado primário, as despesas de pessoal, os investimentos, a
arrecadação de receitas próprias e a privatização. Os pagamentos das prestações
da dívida renegociada são garantidos pela vinculação das receitas próprias dos
estados e dos repasses do FPE, recursos esses que podem ser bloqueados em
caso de inadimplência. Os contratos fixam limites máximos de comprometimento da
receita líquida real com os encargos da dívida. Finalmente, a emissão de dívida nova
não será permitida enquanto a dívida financeira do estado for maior do que a sua
receita líquida real anual. O descumprimento das metas do programa de ajuste fiscal
ou de qualquer cláusula dos contratos de renegociação implicará a elevação da taxa
de juros da dívida renegociada para o nível correspondente ao custo de captação da
dívida mobiliária federal mais 1% a.a., além do aumento do comprometimento da
receita líquida real com os encargos em quatro pontos percentuais.
O subsídio implícito na renegociação resulta da diferença entre a taxa de
juros contratual e a taxa de juros de mercado. Ele pode ser desagregado em três
componentes: (1) o subsídio inicial, que se refere ao diferencial de juros entre a data
de corte e a data de assinatura dos contratos; (2) o subsídio da conta gráfica, cuja
fonte é o diferencial de juros aplicado à capitalização dessa conta até 30.11.99; e (3)
o subsídio da dívida remanescente assumida pelos estados, que depende do
comportamento da taxa de juros de mercado durante os 30 anos previstos para a
amortização.
O custo total para a União oscila entre um mínimo de R$ 26 bilhões e um
máximo de R$ 38 bilhões.
d) A renegociação da dívida do estado do Rio Grande do Sul
Quatro grandes causas são responsáveis pelo crescimento da dívida pública
estadual, a saber: déficits públicos estruturais e contínuos; política monetária de
juros reais do Governo Federal; afrouxamento nos controles por parte do Governo
Federal; e indexador IGP-DI (a partir de 1999).
Tomando-se o déficit primário (Brasil, 2002) como referência, constata-se que
a partir de 1975 até 1986 (Governos Guazzelli, Amaral e Jair), ele situou-se em 19%
da Receita Corrente Líquida (RCL). Entre 1987 e 1998 (Governos Simon, Collares e
Britto), tal média foi de 14,0%. No período 1999-2002 baixou para apenas 3,2%, mas
à custa de um enorme corte nos investimentos, que passou de 16,5% no período
governamental anterior para apenas 7,5%.
A partir de 1991, a política monetária do Governo Federal tornou-se ativa
(substituição do financiamento monetário pelo financiamento mediante dívida
mobiliária).
Com isso, a taxa Selic real (taxa de juro básica da economia) passou a ser
positiva em percentuais bastante superiores à variação do IGP-DI, atingindo seu
maior percentual acumulado, no período 1995-98, em 128,49% acima da variação
do IGP-DI.
O Governo Federal tentou compensar os efeitos de sua política monetária, ao
incluir o desconto de R$ 3,170 bilhões (33% do montante renegociado) no acordo
assinado pelo Estado.
Em certos momentos, o Governo Federal afrouxou os controles de
endividamento dos estados subnacionais, havendo ocasiões de incentivo à
contratação de operações de crédito externas, o que levou o Rio Grande do Sul a
contrair novos empréstimos, financiando seus déficits contínuos e sustentando um
volume de investimentos acima de sua capacidade financeira.
O IGP-DI é indexador definido no contrato de renegociação da dívida
estadual. Por ser composto por uma média ponderada que engloba 60% da variação
dos preços por atacado, esse vem sendo influenciado pelas variações da taxa de
câmbio. A relação entre a variação do IGP-DI e a do IPCA atingiu 29,5% entre 1998
e 2003.
A primeira iniciativa de renegociação da dívida dos estados ocorreu em 1991,
tendo sido editada a Lei Federal nº 8.388, de 30 de dezembro daquele ano, que
estabelecia condições bem mais desfavoráveis que aquelas que viriam a ser
acordadas mais tarde, em 1998. Em nível estadual, foi editada a Lei nº 9.701, de 24
de julho de 1992, ainda no Governo Collares.
O atual acordo concretizou-se após três anos de negociação, mediante
Contrato nº 014/98/STN/COAFI, de 15 de abril de 1998, tendo sido antes editadas a
Lei Federal nº 9.496, de 11.09.97, e a Lei Estadual nº 10.920, de 03.01.97.
Por esse acordo, a União refinanciou quase toda a dívida mobiliária (data do
corte 31.03.96) e parte da dívida contratual com a Caixa Econômica Federal (data do
corte 16.12.97). Após essas datas, tais dívidas passaram a ser corrigidas pelo IGP-
DI e acrescidas da taxa de juros de 6% ao ano.
As condições financeiras da renegociação foram as seguintes:
a) prazo de 30 anos ;
b) taxa de juros de 6% ao ano;
c) sistema de amortização pela Tabela Price;
d) comprometimento máximo do serviço da dívida intralimite de
13% da RLR — 12,0% em 1998 e 12,5% em 1999;
e) amortização extraordinária de R$ 1.150 milhões, subdivididos
em conta gráficos (R$ 650 milhões) e conta elétrica (R$ 500
milhões).
As principais vantagens obtidas pelo Tesouro Estadual com a renegociação
da dívida foram:
a) redução do custo financeiro das dívidas, da taxa Selic ou
equivalente para o IGP-DI mais juros de 6% ao ano;
b) subsídio de R$ 3,17 bilhões referente à diferença entre o
montante assumido pela União e o valor refinanciado ao Estado, na
efetivação do contrato, em 16.11.98;
c) redução dos serviços da dívida de 33% da RLR para 17%,
sendo 13% referentes às dívidas intralimites e 4% às extralimites.
Dois questionamentos surgem a partir daí: primeiro poder-se-ia questionar o
subsídio recebido como não sendo outra coisa senão os juros reais oriundos da
política econômica praticada pela União; segundo, que o serviço da dívida
(correspondente a 33% da RLR) era, na sua maior parte, rolado, sendo o percentual
efetivamente pago menor que o decorrente do acordo. Isso é uma verdade, mas
apenas parcial, porque toda parcela vencida de dívida que não é paga vai se
acumulando ao estoque existente, e isso tem um limite, que são as elevadas taxas
de juros e até a ausência de tomadores para os títulos estaduais, na época de sua
rolagem.
Além disso, com o acordo, a cada ano, em média, será amortizado 1/3 do
estoque da dívida, o que não ocorria antes. No Governo Jair, por exemplo, o valor
do serviço da dívida superou o das operações de crédito em R$ 2,3 bilhões, e,
mesmo assim, a dívida cresceu 39% em seu Governo. Com um pagamento dessa
dimensão nas novas bases pactuadas, haveria uma amortização de cerca de 15%.
Evidentemente, o Governo Federal, com sua política econômica ao longo dos
anos, contribuiu, para o crescimento da dívida do Estado. Se não tivesse ocorrido o
acordo, o Estado já tinha 9% de sua receita comprometida com a dívida (5%
intralimite e 4% extralimite, incluídos 2% do Proes) e, ainda, teria R$ 9,8 bilhões de
dívida mobiliária para ser rolada (dívida mobiliária existente em 16.11.98), com todas
as dificuldades e custos já referidos.
Como já existiam 9% da receita líquida real comprometidos com dívidas
preexistentes, carece de fundamento a proposta existente no Senado, de limitar tal
comprometimento em 5%. Ora, sendo a receita líquida real de 1998 igual a 75% do
saldo renegociado da dívida, a proposta citada significaria pagar tão somente 3,75%
do valor equivalente ao do estoque da dívida. Ora, como os juros do acordo
representam 6%, com isso nem eles estariam sendo pagos, muito menos o principal
da dívida, o que significaria a continuação de uma política de endividamento com
todos os resultados perversos dela decorrentes.
Serão 13% para a dívida intralimite, em torno de 2% para o Proes e mais 2%
para as dívidas extralimites. No entanto, com a exclusão da contribuição ao Fundef
do valor da RLR retroativamente a março de 1998, a dívida intralimite ficou em torno
de 11% em 1999.
O maior problema era a existência de uma dívida com esse perfil e num
montante tão grande, que só se extinguirá mediante amortização, o que será
alcançado com o acordo.
Ademais, como a prestação é fixa em termos reais (é calculada pela Tabela
Price), em médio prazo, com o crescimento da receita, o comprometimento com o
serviço da dívida irá declinar, passando as condições de pagamento a serem
satisfatórias. É provável que os governos terão tanto mais dificuldades para cumprir
o acordo da dívida, quanto mais próximos temporalmente estiverem do mesmo.
4.2 Perspectivas de Solução
Existem algumas perspectivas de solução para a redução da dívida pública
brasileira, tais como as que serão apresentadas a seguir, que propõem medidas de
políticas econômicas para estancar o crescimento do déficit público.
4.2.1Déficit Nominal Zero
A proposta é do professor Delfim Netto (2005 apud Mora, 2005) sobre a
implementação de uma política de médio prazo para se alcançar o equilíbrio pleno
das contas públicas do Brasil.
O governo, que é uma ficção jurídica, um ente abstrato, não deveria gastar
mais do que arrecada. Quando o faz, ou provoca inflação ou contrai novas dívidas, o
que pressiona a taxa de juros, ou ambas as coisas, inflação e juros altos.
O governo arrecada impostos para consumir e para investir. Por consumo
deve-se entender as despesas não-financeiras, como o pagamento de salário dos
servidores públicos e a aquisição de bens e serviços - remédios, publicidade,
aluguéis, etc. Investimento do governo é o gasto na construção de estradas,
hospitais, hidroelétricas e demais itens de infra-estrutura. O que sobra, isto é, a
diferença entre o que arrecada e o que gasta, é a poupança do governo, o superávit
primário. Este se destina ao pagamento dos encargos da dívida pública, ou seja, dos
juros.
Como o superávit primário não tem sido suficiente para pagar os juros, o
governo tem de contrair novos empréstimos para honrar os juros, o que aumenta
ainda mais o estoque da dívida e compromete os orçamentos futuros. No ano de
2004, por exemplo, para pagar juros equivalentes a 7,3% do PIB, o governo fez
superávit primário de apenas 4,6%. Teve, então, déficit nominal de 2,7% do PIB. Ou
seja, teve de contrair novos empréstimos para pagar juros e o estoque da dívida do
governo aumentou.
A proposta de Delfim Netto (2005 apud Mora, 2005) é a implementação de
uma política que objetive zerar o déficit nominal. Isto é, a adoção de uma política que
tenha por meta a geração de superávit primário suficiente para pagar os juros e,
assim, estancar o crescimento da dívida, de forma a garantir o crescimento
sustentado, sem inflação e sem aumento da taxa de juros. Isso exigiria um esforço
fiscal adicional de quase 3% do PIB, que é a diferença entre o montante de juros que
deve ser pago a cada ano e os recursos gerados para pagá-lo (o superávit primário).
Se esse objetivo de déficit nominal zero for alcançado, a relação dívida/PIB passaria
a ser decrescente, pois o PIB cresce e o estoque da dívida seria constante em
termos nominais. Isso liberaria mais recursos para investimentos públicos e/ou
redução da carga tributária.
Uma das críticas à proposta é que, ao se estabelecer como objetivo o déficit
nominal zero, estar-se-ia confundindo as políticas monetária e fiscal. Ou, ainda, o
Banco Central quando necessita aumentar a taxa de juros para perseguir objetivo
contracionista, de combate à inflação, estaria operando contra o objetivo do déficit
nominal zero, pois taxa de juros mais elevada implica aumento nas despesas
financeiras do próprio governo. Assim, qualquer aumento da taxa básica de juros
exigiria concomitante aumento do superávit primário, que para ser alcançado exige
corte de despesas não-financeiras e/ou aumento da carga tributária.
4.2.2 Gastos Públicos – cortar para crescer
No período 1994/2004, o Brasil experimentou crescente elevação da carga
tributária e das despesas como proporção do PIB. Por sua vez, a relação Dívida
Líquida do Setor Público / PIB observou crescimento em quase todo o período
analisado, conseqüência direta dos elevados déficits operacionais provocados pelo
pagamento de juros da dívida pública. A dívida como proporção do PIB passou de
30,5%, em 1994, para 51,8%, em 2004.
Com base nas variáveis fiscais, a FIESP (Federação das Indústrias do estado
de São Paulo) montou dois cenários para uma simulação para a redução da dívida
pública:
a) Projeção do Passado Recente do Brasil para 2015
b) Proposta de Redução de Despesas feita pela FIESP
a) Projeção do Passado Recente do Brasil para 2015
Por hipótese considerou-se que as despesas continuarão crescendo à mesma
taxa que cresceram de 1999 a 2004, ou seja, à taxa de 4,1 % a.a. Por outro lado,
considerou-se que as receitas permanecerão constante como proporção do PIB por
se considerar que a carga tributária atingiu o limite máximo que a sociedade
consegue suportar.
Uma vez que as receitas crescem à mesma taxa do PIB, a carga tributária
não se altera. O superávit primário (diferença entre receita e despesa, excluindo o
pagamento de juros) do governo federal declina dos atuais R$ 52,3 bilhões para R$
40,7 bilhões, resultado explicado pelo elevado crescimento das despesas (4,1% ao
ano). Dado que o governo não gera superávit operacional (diferença positiva entre
receita e despesa, incluindo o pagamento de juros reais , o montante da dívida
pública permanece crescendo.
Até 2015, a relação Dívida / PIB apresenta queda de 7 pontos percentuais, o
que permite que os empréstimos do sistema financeiro ao setor privado se elevem
em igual percentual. Por conseqüência, se verifica ligeiro aumento dos investimentos
privados de 16,8% do PIB, em 2005, para 17,4%, em 2015. O aumento da taxa de
investimento provoca a pequena elevação da taxa de crescimento econômico.
O reduzido declínio da relação Dívida / PIB não permite redução da taxa
básica de juros reais para um patamar inferior a 10% ao ano. A elevada taxa de
juros acaba sendo um fator adicional para a manutenção do déficit operacional em
níveis bastantes elevados e deixa a taxa de câmbio valorizada, não incentivando o
aumento das exportações.
A trajetória dos indicadores fiscais permite concluir que o governo federal não
obterá significativa redução da Dívida / PIB, a carga tributária permanecerá elevada
e as despesas passarão de 17,3%, em 2005, para 19,3%, em 2015.
Além disso, pode-se também constatar que os investimentos públicos do
governo federal permanecerão em níveis bastante reduzidos (0,6% do PIB), o que
implica em crescimento econômico menor do que o possível no caso do governo
aumentar sua capacidade de investimento.
b) Proposta de Redução de Despesas feita pela FIESP
Visto o desempenho pouco favorável da economia no caso de manutenção do
cenário atual, torna-se necessária a proposta de mudanças. A exemplo da
experiência dos EUA e Finlândia nos anos 90, a FIESP propõe um profundo ajuste
nas contas do governo para que este seja capaz de fazer mais com menos recursos.
A proposta da FIESP de maior rigor no controle das contas do governo federal
é constituída de três pontos:
- Redução do total da despesa real em 2% ao ano durante seis anos
consecutivos (2006 a 2011) seguida da manutenção do total da
despesa real por quatro anos (2012 a 2015).
- Limite de crescimento para o total da receita real de 50% da taxa
prevista de crescimento econômico, limitada a 2,75% ao ano.
- Uma vez atingido superávit operacional real positivo, lembrando que
esse é o resultado positivo da diferença entre receita e despesa
levando-se em conta o pagamento de juros reais, destina-se 90%
desse superávit para investimento no ano seguinte.
A taxa de crescimento do PIB passa de 3,5%, em 2005, para 6,8%, em 2015
(taxa média anual de 5,7%). Isso é explicado pelo aumento dos investimentos
públicos e privados: o primeiro atinge 5,0% do PIB, em 2015, enquanto que o
segundo chega a 19,2%.
O resultado fiscal é o declínio da carga tributária federal de 23,95%, em 2005,
para 17,8%, em 2015. No mesmo período as despesas como proporção do PIB
passarão de 17,3% para 8,8%. Se for considerado que os governos estaduais e
municipais também reduzam a carga tributária à mesma proporção, então pode se
chegar em 2015 com carga tributária total de 26,4% do PIB, ante aos quase 51%
atuais.
A queda da relação Dívida / PIB possibilita a redução da taxa básica de juros,
o que por sua vez favorece a redução do montante de juros pagos (com impacto
positivo no superávit operacional). Além disso, haverá melhores condições para o
governo alongar o prazo da dívida e, reduzir as restrições na sua rolagem em
momentos de eventuais crises. Outro efeito a se considerar é a reversão da forte
valorização cambial causada pelo forte ingresso de capital financeiro e, por
conseqüência, o estabelecimento de taxas de câmbio mais favoráveis e a expansão
das exportações.
A relação Dívida / PIB sai do patamar de 51,8% para 25,7% em 2015. Vale
destacar que essa redução é possível mesmo direcionando 90% do superávit
operacional para os investimentos pois o acentuado crescimento econômico a ser
observado passa a exercer um efeito considerável na queda da relação Dívida / PIB.
O esforço fiscal do governo no sentido de cortar gastos e conter o avanço da
receita é recompensado pelo avanço dos investimentos e maior taxa de crescimento
econômico. Tudo isso ocorre ao mesmo tempo em que os indicadores fiscais do
governo melhoram de forma significativa.
4.2.3 Agenda para a Dívida Pública
Ao longo do período analisado, devido a opção de política econômica adotada
pelo governo, o perfil da dívida pública brasileira vem se modificando. Segundo o
governo, o maior fluxo de divisas para o Brasil, que tem elevado as reservas
internacionais, contribui para a melhora dos principais indicadores de solvência
externa. Logo é notório que a dívida interna se tornou (tomando o lugar da dívida
externa) uma “patologia importante” da economia brasileira.
A dívida externa líquida (passivos externos menos reservas internacionais)
caiu de 24,6% do PIB (58,5% da dívida líquida total) em janeiro de 1991 para
apenas 3,5% do PIB (6,9% da dívida líquida total) em outubro de 2005. Já a dívida
líquida interna exibiu grande crescimento, passando de 17,4% do PIB (41,5% da
dívida líquida total) para 47,5% do PIB (93,1% da dívida líquida total). Ou seja, a
dívida líquida (51,1% do PIB em outubro de 2005) é quase toda composta por dívida
interna.
A questão principal que deve constar na agenda para a dívida pública é
primeiramente, reduzi-la. Isso permitirá afastar a idéia de uma possível moratória,
reduzindo ainda mais o risco país, barateando o custo de capital, e produzindo
efeitos positivos sobre a taxa de crescimento do PIB. Para realizar isso é necessário
que o governo implemente plano de controle de gastos públicos, reduzindo o peso
das despesas primárias do setor público em relação ao PIB, como vem sendo
defendido pela área econômica do governo. A implementação desse ajuste das
despesas públicas permitirá a redução mais acentuada das taxas de juros sem
provocar aumento da inflação, ambos os efeitos (redução dos gastos e queda dos
juros) acarretando a queda do déficit nominal que alimenta a dívida líquida. O maior
crescimento proporcionado por tal cenário trará a rápida redução da razão
dívida/PIB.
Sem controle das despesas primárias do setor público, todo o processo de
redução da razão dívida/PIB fica mais lento ou pode mesmo parar. Salienta-se que
as condições internacionais são as melhores possíveis, sendo este o melhor
momento para implementar tal plano. Caso a boa conjuntura mundial venha a sofrer
piora, a dívida poderá voltar a aumentar, com efeitos negativos sobre o crescimento
econômico.
A segunda questão diz respeito à composição da dívida pública. O principal
componente da dívida líquida interna é a dívida mobiliária federal. Esta representa
48,9% do PIB (outubro de 2005). A composição da dívida mobiliária federal por
indexadores constitui outro problema a ser atacado.
A principal fragilidade da composição de nossa dívida mobiliária costumava
ser a excessiva participação dos títulos públicos indexados à taxa de câmbio. No
evento de crises de fuga de capitais, a depreciação cambial decorrente tornava a
dívida cambial mais cara, elevando a dívida total. Hoje, a participação da dívida
cambial está quase zerada. A estratégia governamental foi plenamente bem
sucedida em eliminar tal fragilidade.
O principal problema hoje é a excessiva indexação da dívida pública
mobiliária à taxa de juros de curto prazo, a taxa Selic. A participação dos títulos
indexados à Selic adicionada à das operações de mercado aberto do BC chega
quase a 60% da dívida mobiliária federal. A dívida indexada a Selic é uma dívida
cara e com características ruins, pois torna-se ainda mais cara durante as crises,
quando o BC se vê obrigado a elevar os juros para conter a fuga de capitais e a
excessiva depreciação cambial. Além disso, por reverter o efeito riqueza, reduz a
eficiência da política monetária.
Diminuir a indexação da dívida pública à taxa de juros de curto prazo é a
tarefa do momento para os gestores da dívida pública. Tal redução deve se dar em
um contexto de operações de mercado. A queda da Selic torna o título indexado à
Selic menos atraente, facilitando sua substituição por outro tipo de título: pré-fixado,
indexado a índice de preços, ou flutuante.
A implementação do ajuste das despesas públicas permitiria ao BC não só
reduzir a média da taxa Selic, como também passar a realizar política monetária
anticíclica, como ocorre nos países desenvolvidos, e também em alguns mercados
emergentes mais avançados, como o Chile. Com a Selic podendo cair nas
recessões, ao invés de subir como ocorre hoje nas crises financeiras, seu atrativo de
ser mais alta em tempos ruins desapareceria. Isso seria mais um fator
impulsionando a diminuição da indexação à Selic.
5 CONCLUSÃO
A dívida pública brasileira apresentou um considerável crescimento no
período de 1994 a 2004, em função da opção de política econômica adotada pelo
governo, que culminou com uma elevação da dívida pública interna e uma ligeira
queda da dívida pública externa.
O crescimento da dívida pública foi verificada com o reconhecimento por parte
do governo de dívidas pré-existentes, os esqueletos. Estes podem ser definidos
como dívidas do setor público, geradas no passado, e que já produziram impacto
macroeconômico. e, ao serem reconhecidas pelo Governo Federal, essas dívidas
passam a ser contabilizadas no quadro da Dívida Líquida do Setor Público - DLSP.
As principais dívidas reconhecidas pelo governo federal foram o PROES (Programa
de Redução da Participação do Setor Público Estadual na Atividade Bancária), o
FCVS (Fundo de Compensação de Variação Salarial) e a renegociação com os
governos estaduais.
A dívida externa, porém, vem se reduzindo, devido ao maior fluxo de divisas
para o Brasil, que provocou um aumento nas reservas internacionais e melhora dos
principais indicadores de solvência externa.
Assim, mesmo com a adoção de uma política fiscal onde prevaleceu o
crescimento nominal na arrecadação federal, foi impossível deter o crescimento da
dívida.
A política monetária teve sua contribuição devido à opção por juros elevados
em momentos para atrair capitais externos, e em outros períodos para conter os
preços internos.
A política cambial contribui negativamente para a elevação da dívida externa
nos períodos de crises cambiais.
A sociedade acredita que a situação atual de gestão da dívida pública é
inviável no longo prazo. Como o país vêm vivendo o mais longo período de
democracia da sua história recente (1985), várias propostas para a redução do
déficit público vem sendo apresentadas por economistas, empresários e demais
entidades, como alternativas as políticas adotadas pelo governo.
O deputado Delfim Neto apresentou uma proposta de déficit nominal zero, ou
seja, a adoção de uma política que tenha por meta a geração de superávit suficiente
para pagar os juros e, assim, estancar o crescimento da dívida, de forma a garantir o
crescimento sustentado, sem inflação e sem aumento da taxa de juros. A Fiesp
elaborou uma proposta de redução de gastos que permita uma taxa de crescimento
maior na economia brasileira. E há ainda outras alternativas, como uma espécie de
agenda que define a dívida interna atrelada a taxa Selic, um problema de máxima
urgência que deve ser resolvido com a redução da taxa de juros e a manutenção
das condições macroeconômicas estáveis.
Logo, a redução da dívida pública depende ainda de um modelo de gestão de
administração que deve ser aprimorado pelo governo com uma visão de longo
prazo. Com o cenário internacional favorável, a dívida externa vem se reduzindo e a
atenção se volta para a dívida interna.
Um país que cresceu em média 2,5% a.a nos últimos 20 anos, que possui
uma carga tributária em torno de 40% do PIB e com uma dívida pública de 51% PIB,
necessita fixar um volume exato de gastos não financeiros para gerir de melhor
maneira as contas públicas.
Atualmente, os elevados níveis das taxas de juros são a forma que o governo
utiliza para financiar a dívida pública no mercado. Pois, no passado recente
verificaram períodos marcados por irresponsabilidade fiscal e riscos de calote da
dívida.
O Brasil necessita de um novo modelo de desenvolvimento onde ocorra a
ruptura com o passado, ou seja, implementação de políticas econômicas voltadas
para a maioria, predominância da democracia de massa e intolerância perante a
inflação. Um novo modelo de desenvolvimento que priorize a democracia, a
economia de mercado e políticas sociais para as pessoas de baixa renda que
compõem a sociedade.
Para isto, é necessário promover crescimento econômico, bem como elevar a
taxa de poupança interna e reduzir a carga tributária, começando a lição de casa
pelo próprio governo, administrando melhor seus gastos e contribuindo para a
redução da dívida pública.
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