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Construindo a Agenda 21 Local
Construindo a Agenda 21 Local
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2
Ministério do Meio Ambiente
Ministério do Meio Ambiente - MMA
Centro de Informações e Documentação Luís Eduardo
Magalhães - CID Ambiental
Esplanada dos Ministérios – bloco B – térreo
70068-900 Brasília – DF
Tel.: 55 61 317 1235
Fax: 55 61 224 5222
e-mail: Cid@mma.gov.br
Impresso no Brasil
CONSTRUINDO a Agenda 21 Local. 2.ed.rev.e atual.
Brasília: MMA, 2003. 62p.
1. Agenda 21 Local. 2. Desenvolvimento Sustentável.
3.Meio Ambiente. 4. Desenvolvimento Sustentável Local.
I. Batista, Pedro Ivo de Souza, coord. II. Ministério do
Meio Ambiente.
CDU 502.34(81)
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Construindo a Agenda 21 Local
Ministério do Meio Ambiente-MMA
Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável
Agenda 21
Construindo a Agenda 21 Local
2ª edição revista e atualizada
Brasília
2003
4
Ministério do Meio Ambiente
Ministério do Meio Ambiente – MMA
Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável –
Agenda 21
Coordenador: Pedro Ivo de Souza Batista
Trabalho elaborado por :
Maria do Carmo de Lima Bezerra (coordenação)
Marcia Facchina
Vanessa Brito
2ª edição revista e atualizada
Pedro Ivo de Souza Batista (coordenação)
Marcia Facchina
Luis Dario Gutierrez
Larisa Ho Bech Gaivizzo
Luciana Chuéke Pureza
Ary da Silva Martini
Apoio logístico:
Antonio Carlo Brandão
Naget Nasser
Leonardo Cabral
Revisão de texto: Magda Maciel Montenegro
Capa: Momchil Stoyanov
5
Construindo a Agenda 21 Local
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
AGENDA 21:
PLANEJANDO O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
INTRODUÇÃO
CONSTRUINDO A AGENDA 21 BRASILEIRA
CONCEITOS E AÇÕES QUE NORTEARAM SUA
ELABORAÇÃO
CONSTRUINDO A AGENDA 21 LOCAL
INFORMAÇÕES BÁSICAS SOBRE CONCEITOS E
METODOLOGIAS
PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS PARA
ELABORAÇÃO DA AGENDA 21 LOCAL
COMO DAR INÍCIO A AGENDA 21 LOCAL
CRIANDO O FÓRUM AGENDA 21 LOCAL
SIGNIFICADO DO FÓRUM AGENDA 21 LOCAL PARA QUE
SEJAM ALCANÇADOS OS OBJETIVOS FUNDAMENTAIS
DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
CAMPANHA DE INFORMAÇÃO GERAL
AGENDAS 21 LOCAIS BRASILEIRAS HOJE
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
......................................................................07
.....................11
........................................................................15
...............................................................................21
..........................................................................29
......................................43
......................................45
.....................................47
..........................................49
.................51
....................................57
6
Ministério do Meio Ambiente
7
Construindo a Agenda 21 Local
APRESENTAÇÃO
Em 2000 foi lançada pelo Ministério do Meio Ambiente uma
publicação de especial importância no processo de
internalização da Agenda 21 no País. O pequeno manual
Construindo a Agenda 21 Local está hoje em mãos de inúmeros
cidadãos e cidadãs, prefeituras, parlamentares, organizações
não-governamentais e governamentais, entidades comunitárias
e demais envolvidos na luta para fazer germinar a
sustentabilidade social, política, ética e ambiental num terreno
excepcionalmente fértil, o nível local.
Esgotada a primeira edição, estamos agora lançando a segunda,
ampliada e atualizada. Há três anos, por exemplo, a elaboração
da Agenda 21 Brasileira estava na fase inicial do processo de
consultas em todos os estados, registrada na primeira edição.
Na presente, as informações referentes aos resultados da
consulta já estão sistematizadas.
A demanda existente e uma decisão administrativa pertinente
não são, contudo, a principal razão para tornarmos novamente
disponível este manual. A Agenda 21, com sua pauta objetiva
para a ação sustentável, deixa claro que é impossível ver a
questão ambiental sem vê-la, ao mesmo tempo, como parte de
um quadro social, econômico, institucional, político. E, dessa
forma, suas soluções passam também por uma articulação
complexa de fatores que apontam para a necessidade de mudar
o modelo de desenvolvimento predador, injusto e excludente.
A Agenda 21 é um poderoso instrumento nesse caminho de
mudanças, desde que estejamos dispostos a usá-lo em toda
sua riqueza conceitual, metodológica e operacional. Essa é uma
8
Ministério do Meio Ambiente
decisão que não se esgota numa abordagem restrita ao universo
da própria Agenda. Supõe vontade e determinação política
mais ampla, que informa e ilumina a ação por meio de diretrizes
e concepções que dizem respeito à natureza do poder,
entendendo-o como um patrimônio da sociedade para promover
o bem público.
O poder tem que fazer um sentido público e coletivo; ele é tão
mais legítimo quanto mais diluído e compartilhado for. Isso
implica criar estruturas de formulação, avaliação e decisão mais
horizontalizadas, capazes de gerar eficiência pela operação das
competências pessoais num ambiente de respeito pela
diversidade de opiniões, culturas e idéias, com dedicação e
criatividade. Daí surgirá a competência coletiva de que o País
precisa para mudar.
É nosso papel induzir, procurar e estimular parcerias, demandar
participação em decisões que envolvam o componente
ambiental. Devemos, enfim, demonstrar na prática a viabilidade
de políticas públicas que expressem um projeto de
desenvolvimento integrado, nacional, voltado para um futuro
melhor para todos, sem descuidar das emergências do presente.
Esse é o espírito da Agenda 21 que, não sem razão, é citada na
breve apresentação feita pelo ministro Antonio Palloci Filho,
então coordenador do Programa de Governo do presidente
Lula, ao texto “Meio Ambiente e Qualidade de Vida”, que faz
parte do referido programa.
A importância do nível local na concretização de políticas
públicas sustentáveis é hoje plenamente reconhecida. Assim,
tão essencial quanto internalizar as diretrizes da Agenda 21
Brasileira na formulação de políticas públicas nacionais é a
9
Construindo a Agenda 21 Local
elaboração e implementação de agendas 21 locais que repliquem
em diferentes bases geográficas a parceria governo e sociedade
na construção do desenvolvimento sustentável.
Construindo a Agenda 21 Local é um guia que procura auxiliar
diferentes setores de nossa sociedade a iniciar e, sobretudo,
criar as condições necessárias para a continuidade do processo
de elaboração de agendas locais. Deixa claro em seu texto a
importância da participação de todos os atores sociais, em todas
as etapas de preparação de um plano de desenvolvimento
sustentável local, desde o diagnóstico, passando pela
elaboração; pela definição de ações prioritárias; meios de
implementação; responsabilidades comuns e acompanhamento
da implementação.
Estamos certos que é no processo participativo, que os planos
estratégicos locais passarão a ser, realmente, planos de
desenvolvimento sustentável de uma localidade e não planos
de uma única gestão política administrativa. Sabemos, também,
que precisamos melhorar a cada dia a produção e divulgação
de informações destinadas à sociedade. A segunda edição deste
manual faz parte desse esforço para aumentar nossa capacidade
de interação com as diferentes comunidades de nosso País por
meio de publicações, cursos de capacitação de agentes
multiplicadores, parcerias com outras instituições públicas e
privadas. Cumprir esse papel com eficiência e responsabilidade
é parte importante da tarefa de um governo comprometido
com o desenvolvimento sustentável.
Marina Silva
Ministra do Meio Ambiente
Junho de 2003
10
Ministério do Meio Ambiente
11
Construindo a Agenda 21 Local
AGENDA 21
PLANEJANDO O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
Coordenar a Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento
Sustentável no Ministério do Meio Ambiente é atribuição rica
em desafios. Desafios no verdadeiro sentido da palavra, pois a
maioria das ações que devemos colocar em prática são vistas
ainda, por considerável parcela da população, como utopias,
que permitem bela retórica, mas pouco aplicáveis na realidade
do dia a dia.
Então, nossa função vai além do ato de definir e implementar
políticas. Somos responsáveis por colaborar na realização de
uma mudança cultural que permita a grupos e pessoas ver o
mundo além de seus problemas imediatos para criarem sonhos
comuns. E essa mudança deverá acontecer num país de grandes
dimensões geográficas, com forte diversidade biológica,
socioeconômica e cultural.
Sabemos que o conceito de desenvolvimento sustentável tem
propiciado algumas polêmicas. Mas o legado deixado pela
Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, em 1992, vai
além de um conceito. O consenso entre os países participantes
foi de efetivar gestões que promovam novo padrão de
desenvolvimento, que concilie métodos de proteção ambiental,
justiça social e eficiência econômica.
12
Ministério do Meio Ambiente
É nesse contexto que se inserem os desafios da Secretaria de
Políticas para o Desenvolvimento Sustentável no Ministério
do Meio Ambiente .
Precisamos implementar políticas, em âmbito nacional, que
permitam reverter o padrão de ocupação territorial e de uso e
exploração dos recursos naturais, garantindo o correto usufruto
a esta e as futuras gerações. Para isso, sistemas de controle e
monitoramento adotados pelos órgãos governamentais devem
ser revistos, atualizados, para frear o avanço de um processo
de degradação iniciado em momentos onde os recursos naturais
eram tidos como bens inesgotáveis.
Toda e qualquer política pública deve ser elaborada na
perspectiva do desenvolvimento sustentável. Por exemplo, a
análise de práticas diversas de uso e conversão dos recursos
naturais, precisa considerar o problema social em que se insere.
Atividades que degradam os recursos naturais são, muitas vezes,
alternativa de subsistência para a população de baixa renda.
Nesse caso, devem ser formuladas políticas não só para acabar
com a degradação, mas também para fornecer alternativa de
sobrevivência às comunidades envolvidas. Aí estaremos falando
de sustentabilidade e de justiça ambiental.
Já existem diferentes experiências, fruto de esforços
empreendidos pelos governos (federal, estaduais e municipais)
e pela atuação consistente de organizações da sociedade nas
distintas regiões do país, que mostram que caminhamos para
alcançar padrão de equilíbrio desejado entre as práticas de
exploração correntes e a capacidade de sustentação dos nossos
biomas. Mas, precisamos apressar o passo, ser mais eficientes,
integrar as ações desenvolvidas em um conjunto de políticas
públicas planejadas e executadas com base nos princípios do
13
Construindo a Agenda 21 Local
desenvolvimento sustentável, em todos os níveis e processos
relacionados a esse conceito, sobretudo, o econômico, o social,
o ambiental e o cultural.
Enfim, mesmo sabendo que a implementação da
sustentabilidade não é tarefa fácil em nosso país sabemos,
também, da importância desse processo, que envolve a divisão
de responsabilidades e a participação dos diferentes atores
sociais que representam o governo e a sociedade.
Atuar no contexto econômico, ambiental e social implica,
sobretudo, capacidade de mobilização, mudança de atitudes
e, principalmente, de mediação de conflitos de interesse. É
preciso que se estabeleça o difícil consenso em torno de uma
nova ética nas relações entre homem e natureza, que possa
gerar alternativas às formas tradicionais de as comunidades
fazerem uso dos recursos ambientais, substituindo-as por outras
mais sustentáveis, ecologicamente corretas e socialmente mais
justas.
Dentro desse contexto a Secretaria de Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável, que abriga em sua estrutura
técnica a Coordenação da Agenda 21, considera de suma
importância uma nova edição deste manual, que tem por
objetivo auxiliar diferentes grupos no processo de elaboração
de suas agendas locais.
A Agenda 21 Local é excelente instrumento que expressa a
visão da sociedade, que procura enxergar além daquilo que
nossos olhos permitem, para deixar às futuras gerações
possibilidades de conviver em um mundo equilibrado, saudável
e com justiça social. Para tal é de extrema importância a
participação efetiva de todos os atores sociais, para que cada
14
Ministério do Meio Ambiente
um reconheça na Agenda sua visão de futuro, e que entenda
que cada desafio, sucesso ou fracasso de percurso, tem parte
de sua responsabilidade. A elaboração do documento, a
condução do processo e a apropriação dos resultados é
coletiva, pactuada. Aí está o diferencial que poderá superar o
‘fantasma da descontinuidade administrativa e política’ e
garantir a existência da Agenda 21 como instrumento orientador
do desenvolvimento sustentável local, dentro da perspectiva
globalista da convivência amigável com o meio ambiente.
Gilney Viana
Secretário de Políticas para o
Desenvolvimento Sustentável
15
Construindo a Agenda 21 Local
INTRODUÇÃO
A noção de sustentabilidade tem-se firmado como o novo
paradigma do desenvolvimento humano. Os países signatários
de documentos e declarações resultantes das conferências
mundiais ocorridas na década
1
de 1990 assumiram o
compromisso e o desafio de internalizar, em suas políticas
públicas, as noções de sustentabilidade e de desenvolvimento
sustentável.
Nesse sentido, a Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro, em
1992, aprovou um documento com os compromissos de
mudança do padrão de desenvolvimento para o novo século
que se avistava, denominando-o Agenda 21. Fica resgatado,
assim, o termo ‘agenda’ no seu sentido de intenções, desígnio,
desejo de mudanças para um modelo de civilização em que
predomine o equilíbrio ambiental e a justiça social entre as
nações.
A Agenda 21 introduz, dessa forma, a idéia de que
desenvolvimento e meio ambiente constituem binômio central
e indissolúvel. A principal contribuição desse conceito de
ruptura entre dois padrões de desenvolvimento foi tornar
compatíveis duas grandes aspirações do final do século que se
encerrava: o direito ao desenvolvimento, sobretudo para os
países em patamares insatisfatórios de renda e riqueza; e o
direito à vida ambientalmente saudável, para esta e para as
futuras gerações.
1
Principais conferências realizadas pela ONU: Infância em Genebra (1990); Meio Ambiente
e Desenvolvimento Humano no Rio de Janeiro (1992); População e Desenvolvimento no
Cairo (1994); Pobreza e Desenvolvimento Social em Copenhague (1995); Assentamentos
Humanos Habitat II em Istambul (1996); Mulher em Beijing, China (1997).
16
Ministério do Meio Ambiente
Quanto às iniciativas, a Agenda não deixa dúvida: os governos
têm a prerrogativa e a responsabilidade de deslanchar e facilitar
processos de implementação da Agenda 21 em todas as escalas.
Além dos governos, a convocação da Agenda visa mobilizar
todos os segmentos da sociedade, chamando-os ‘atores
relevantes’ e ‘parceiros do desenvolvimento sustentável’. A via
política para a mudança é a democracia participativa com foco
na ação local e na gestão compartilhada dos recursos.
A Agenda 21 não é, portanto, um plano de governo, mas uma
proposta de estratégia destinada a subsidiá-lo e a ser adaptada,
no tempo e no espaço, às peculiaridades de cada país e ao
sentimento de sua população. Dessa forma, torna-se
imprescindível sua adequação em âmbito nacional, de modo
que expresse melhor as condições específicas de cada nação.
Todo processo de implementação da Agenda 21, em cada país,
é um momento significativo na consolidação do conceito de
sustentabilidade e da sua aplicabilidade na organização social.
Essa concepção processual da validação do conceito implica
assumir que os princípios e as premissas que devem orientar a
implementação da Agenda 21, não constituem um rol completo
e acabado: torná-la realidade é, antes de tudo, um processo
social no qual os atores definem, paulatinamente, novos
consensos, reconhecem conflitos e montam uma agenda
possível rumo ao futuro que se deseja sustentável.
É essencial destacar que a Conferência do Rio, avançando nas
definições da Conferência de Estocolmo, de 1972, orientou-se
para o desenvolvimento. Assim, Agenda 21 não é uma agenda
apenas ambiental e sim uma Agenda de desenvolvimento
sustentável, na qual, evidentemente, o meio ambiente é
consideração de primeira ordem. A Agenda 21 faz ressurgir
17
Construindo a Agenda 21 Local
no plano internacional, a necessidade do planejamento
estratégico e participativo e fortalece a ação do Estado como
fundamental para a elaboração de políticas públicas
sustentáveis.
A Agenda valoriza, mas não dá enfoque apenas em situações
voltadas à preservação e conservação da natureza. Considera
questões estratégicas ligadas à geração de emprego e de renda;
à diminuição das disparidades de renda regionais e interpessoais;
às mudanças nos padrões de produção e consumo; à construção
de cidades sustentáveis; à adoção de novos modelos e
instrumentos de gestão. Em suma, a Agenda 21 deve procurar
expressar um planejamento estratégico e participativo, que
determina as prioridades a serem definidas e executadas em
parceria governo e sociedade.
Por outro lado, como observado quando da discussão da
Agenda Global aprovada na Rio 92, a viabilização das propostas
e diretrizes das Agendas 21 Nacionais, necessita do engajamento
e da participação ativa de governos e comunidades locais.
Entretanto, pesquisa realizada pelo Ministério do Meio
Ambiente, em 1999, revelou que número expressivo de
comunidades e governos locais desconhecia os compromissos
assumidos pelo Brasil nos fóruns internacionais pertinentes à
implementação do desenvolvimento sustentável no país. A falta
de informações sobre conceitos básicos e metodologias de
planejamento para esse tipo de desenvolvimento aparecia, de
modo evidente, como forte obstáculo à preparação das Agendas
21 Locais. Esse resultado motivou o MMA a elaborar a
primeira edição deste Construindo a Agenda 21 Local.
Hoje, passados quatro anos, é preciso reconhecer que, embora
18
Ministério do Meio Ambiente
ainda seja necessário investir recursos consideráveis nessa área,
houve relativa evolução na divulgação dos conceitos e do
entendimento dos princípios do desenvolvimento sustentável,
sobretudo considerando-se o processo de elaboração da Agenda
21 Brasileira e o envolvimento de importantes setores da
sociedade civil.
Por isso esta segunda edição, que atualiza as informações
anteriores e, novamente, procura ajudar a preencher a lacuna
da informação. Traz, de início, breve relato sobre o processo
de elaboração da Agenda 21 Brasileira e prossegue
apresentando conceitos e metodologias que visam auxiliar na
construção das Agendas 21 Locais.
Elaborado com preocupação didática e procurando apresentar
uma seqüência dos passos essenciais a serem observados no
caminho para a elaboração de um plano local de
desenvolvimento sustentável, o manual também, pode ser útil
na montagem de projetos submetidos ao Fundo Nacional do
Meio Ambiente - FNMA, visando o apoio financeiro para a
construção de Agendas 21 Locais.
É preciso ter claro que Construindo a Agenda 21 Local
apresenta ações necessárias mas que não são únicas, exclusivas.
Não é ‘receita pronta’ e sim ‘massa básica’. As peculiaridades
locais e os arranjos acordados entre as autoridades e demais
segmentos da sociedade podem resultar numa variedade de
alternativas metodológicas, que vão conferir característica
própria, personalidade ao produto local.
A mensagem mais importante, o ingrediente indispensável é a
participação efetiva dos diferentes atores locais em todas as
etapas do processo. Por esse motivo, pode-se verificar que, às
19
Construindo a Agenda 21 Local
vezes, até de forma repetitiva, o texto menciona a necessidade
do real envolvimento de todos os segmentos, desde o
diagnóstico inicial para elaboração do plano, até à
implementação e o acompanhamento das ações definidas pela
comunidade. Esse envolvimento permite, dentre outros, que
as pessoas sintam a importância da contribuição individual.
20
Ministério do Meio Ambiente
21
Construindo a Agenda 21 Local
CONSTRUINDO A AGENDA 21
BRASILEIRA
CONCEITOS E AÇÕES QUE NORTEARAM
SUA ELABORAÇÃO
Mais do que um documento, a Agenda 21 Brasileira é um
processo de planejamento estratégico participativo. Esse
processo, que inclui as etapas de elaboração e
implementação, está sendo conduzido pela Comissão de
Políticas de Desenvolvimento Sustentável e da Agenda 21
Nacional - CPDS
2
.
A metodologia de elaboração da Agenda privilegiou uma
abordagem multissetorial da realidade brasileira, procurando
focalizar a interdependência das dimensões ambiental,
econômica, social e institucional. Além disso, determinou que
o processo de elaboração e implementação deve observar o
estabelecimento de parcerias, entendendo que a Agenda 21 não
é um documento de governo, mas produto de consenso entre
os diversos setores da sociedade brasileira.
O desafio de implementação de um novo paradigma de
desenvolvimento está em curso. O início desse processo,
encerrado em julho de 2002, diz respeito a elaboração da
Agenda 21 Brasileira.
2
A CPDS foi criada por Decreto Presidencial de 26/02/97. Composição: Ministério do Meio
Ambiente; Ministério do Planejamento; Ministério da Ciência e Tecnologia; Ministério das
Relações Exteriores; Casa Civil - Câmara de Políticas Sociais; Fórum Brasileiro das Ong”s
e Movimentos Sociais; Fundação Movimento Onda Azul; Conselho Empresarial para o
Desenvolvimento Sustentável; Universidade Federal de Minas Gerais e Fundação Getúlio
Vargas.
22
Ministério do Meio Ambiente
Para a segunda etapa, da implementação, definiu-se entre os
membros da CPDS que as ações prioritárias da Agenda sejam
referência para a elaboração do Plano Plurianual do Governo
- PPA, obrigação constitucional de a cada quatro anos aprovar
no Congresso Nacional os programas nos quais serão aplicados
os recursos públicos do país.
Quando da elaboração do PPA (2000-2003), foi apresentado
como subsídio o que se dispunha na ocasião como material já
estruturado sobre os seis temas básicos da Agenda 21 Brasileira.
Essa é a forma entendida pela CPDS de incorporar de maneira
efetiva, o conceito de desenvolvimento sustentável nas políticas
públicas do país.
Nesse contexto, a atual fase de início de implementação das
políticas públicas propostas na agenda 21 Brasileira coincide
com a posse do novo governo e com a elaboração do PPA
2004/2007. É nesse momento que a CPDS deverá construir os
pactos sobre as estratégias que a Agenda propõe, de forma a
privilegiar os programas prioritários do atual governo; a definir
as formas para revalidar a consulta feita à sociedade brasileira
e, conseqüentemente, adequar as propostas de políticas públicas
aos novos arranjos econômicos, políticos, sociais e ambientais
do país. Deverá, também, assumir novas atribuições como as
relacionadas à definição de mecanismos de apoio à elaboração
e implementação de agendas 21 locais. É importante mencionar,
que para exercer de forma adequada as funções propostas, está
em análise nova estrutura e ampliação da CPDS.
Portanto, a Agenda 21 Brasileira é um poderoso instrumento
estratégico, mediante o qual deverá ser construída a ponte entre
o modelo de desenvolvimento vigente e o desejado, com base
23
Construindo a Agenda 21 Local
nas aspirações coletivas de melhor qualidade de vida e nas
prioridades reais de desenvolvimento sustentável.
Apesar dos reclamos da sociedade, notadamente do movimento
ambientalista, que queria iniciar os trabalhos logo após a Rio
92, os passos iniciais para a preparação da Agenda 21 Brasileira
só foram dados em 1995, quando o MMA realizou estudos e
promoveu uma série de reuniões com diversos setores,
governamentais e não-governamentais, visando colher subsídios
que viabilizassem a definição de metodologia para a elaboração
e que identificassem ações voltadas para o desenvolvimento
sustentável já em andamento no país. Esse processo de
discussão forneceu os insumos para a aprovação, pela CPDS,
da metodologia e roteiro de trabalho para a elaboração da
Agenda 21 Brasileira.
A metodologia de trabalho definida selecionou as áreas
temáticas e determinou a forma de consulta e construção do
documento Agenda 21 Brasileira. A escolha dos temas centrais
foi feita de forma a abarcar a complexidade do país. São eles:
agricultura sustentável, cidades sustentáveis, infra-estrutura e
integração regional, gestão dos recursos naturais, redução das
desigualdades sociais e ciência e tecnologia para o
desenvolvimento sustentável.
As áreas temáticas tiveram como princípio para sua definição
não só a análise das potencialidades, como é o caso da gestão
dos nossos recursos naturais, grande diferencial do Brasil no
panorama internacional, mas, também, fragilidades
reconhecidas historicamente no processo de desenvolvimento
do país, ou seja, as desigualdades sociais.
24
Ministério do Meio Ambiente
Com esses temas, a CPDS procurou evitar o tratamento por
setores isolados, que, via de regra, reforça corporações, exclui
grupos e, conseqüentemente, leva a propostas equivocadas.
Assim, por exemplo, o desenvolvimento do tema redução das
desigualdades sociais permitiu o contato entre profissionais de
saúde, educação, saneamento, direito da cidadania e outros,
para a formulação de políticas que contemplem a qualidade de
vida do cidadão.
Acredita-se, portanto, que apesar de não ser a única forma
possível para encaminhar a construção da Agenda 21 Brasileira
proposta feita pela CPDS permitiu discutir, de forma ampla, a
sustentabilidade do desenvolvimento do Brasil.
ELABORAÇÃO DOS SEIS DOCUMENTOS
TEMÁTICOS
Sobre cada um dos seis temas definidos pela CPDS foi realizado
trabalho de consulta aos diferentes segmentos da sociedade
brasileira. Por não se tratar de documento de governo, esse
processo de consulta foi capitaneado por entidades da sociedade
sob a coordenação do MMA, na condição de Secretaria
Executiva da CPDS. Foram contratados, por intermédio de
edital de concorrência pública nacional, seis consórcios, que
se encarregaram de organizar a discussão e elaboração de
documentos de referência sobre os temas definidos como
centrais da Agenda 21.
Os produtos dessas consultorias, realizadas durante o ano de
1999, foram sistematizados e consolidados em seis publicações
lançadas em janeiro de 2000.
25
Construindo a Agenda 21 Local
Concluído o processo de consultas, a CPDS realizou análise
crítica sobre o processo desenvolvido e entendeu que deveria
ser ampliada a discussão em torno da Agenda; não só para que
temas ausentes e relevantes fossem incluídos, como também
para garantir a participação de um maior número de
representantes dos diferentes segmentos sociais.
Outro aspecto relevante apontado pela análise da CPDS foi a
constatação de que, embora a metodologia seguida tenha
previsto ampla participação dos principais atores
governamentais e da sociedade civil, os esforços despendidos
não lograram êxito no sentido de colocar o processo de
elaboração da Agenda 21 Brasileira na pauta política do País.
Essa constatação levou à decisão de consolidar os trabalhos
realizados até aquele momento, no documento Agenda 21
Brasileira – bases para discussão, entregue ao Presidente da
República em 8 de junho de 2000.
No evento de lançamento foi anunciada a continuidade do
processo de elaboração da Agenda por meio da realização de
debates estaduais a serem consolidados em encontros regionais.
O intuito era construir uma agenda de desenvolvimento para
o país que, além do recorte temático que provocou a consulta
inicial, refletisse a diversidade inter-regional e apontasse para
a construção de um projeto nacional de desenvolvimento em
bases sustentáveis.
AMPLIAÇÃO DA CONSULTA À SOCIEDADE
BRASILEIRA
De julho de 2000 a maio de 2001 a CPDS e o MMA visitaram
os 26 estados da Federação e o Distrito Federal divulgando,
organizando e realizando os debates estaduais.
26
Ministério do Meio Ambiente
Esse processo de convocação da sociedade para o debate em
torno da Agenda 21 contou com a parceria dos governos
estaduais, por meio das secretarias de meio ambiente, e das
instituições oficiais de crédito e de fomento ao desenvolvimento,
a saber: Banco do Nordeste do Brasil, Superintendência de
Desenvolvimento do Nordeste, Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia, Banco da Amazônia, Caixa
Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco Regional de
Desenvolvimento do Extremo Sul e Petrobrás. Dessa forma,
procurou-se o envolvimento de segmentos que não
compareceram na primeira consulta, como o setor produtivo
que, até então, não havia demonstrado maior interesse com o
processo em curso.
Objetivos dos debates estaduais:
• Ampliar a discussão do elenco de propostas constante do
documento Agenda 21 Brasileira – bases para discussão.
• Contemplar a visão dos estados sobre o desenvolvimento
sustentável na Agenda 21 Brasileira e afirmar os
compromissos assumidos entre os diferentes setores da
sociedade com as estratégias definidas na Agenda.
Nos vinte e seis debates realizados foram apresentadas e
discutidas 5.839 propostas. Três mil e novecentos
representantes de instituições do governo e da sociedade civil
participaram desses debates.
Os resultados originaram um documento de relatoria para cada
debate realizado, que expressa a visão predominante no estado
sobre as contribuições apresentadas pelas diferentes entidades
27
Construindo a Agenda 21 Local
locais e sobre as diretrizes e ações constantes no documento
Agenda 21 Brasileira – bases para discussão.
Ao final dos debates estaduais, no período junho a outubro de
2001, em cada região do País, realizou-se um encontro para
analisar os relatórios dos estados e definir um documento que
representasse os resultados da região.
No processo de consulta nacional - foram relacionados,
nominalmente nos documentos produzidos, 6 mil atores sociais
representantes de diferentes instituições. Como cada reunião
foi precedida de encontros de sensibilização, principalmente
na fase estadual, quando as secretarias de meio ambiente
realizaram reuniões pelo interior de seus estados, estima-se o
envolvimento de 40 mil pessoas, nestes quatro anos.
CONCLUSÃO DA ETAPA DE ELABORAÇÃO DA
AGENDA 21 BRASILEIRA
A fase final desse trabalho em prol do desenvolvimento
sustentável brasileiro foi realizada no mês de maio de 2002
com a realização do seminário nacional, que se constituiu em
cinco reuniões setoriais, a saber: executivo, legislativo,
produtivo, academia e sociedade civil organizada. Nessas
reuniões a CPDS apresentou sua plataforma de ação, baseada
nos subsídios da consulta nacional e definiu com as lideranças
de cada setor os meios e compromissos de implementação.
28
Ministério do Meio Ambiente
No momento atual onde o país encontra-se no início de um
novo governo e na fase de elaboração de seu planejamento
para os próximos quatro anos – PPA 2004-2007, o maior
desafio da Agenda 21 Brasileira é internalizar suas ações
nas políticas públicas nacionais. A transversalidade de ações
e as parcerias são elementos essenciais nesse processo.
* Dois documentos compõem a Agenda 21 Brasileira: Agenda 21 Brasileira – ações prioritárias,
que estabelece os caminhos preferenciais da construção da sustentabilidade brasileira, e
Agenda 21 Brasileira – resultado da consulta nacional, produto das discussões realizadas em
todo o território nacional.
O lançamento da Agenda 21 Brasileira*, em julho de 2002,
conclui a fase de elaboração e marca o início do processo de
implementação, grande desafio para sociedade e governo.
Todos os documentos e informações mais detalhadas sobre o
processo de elaboração da Agenda 21 Brasileira e notícias sobre
a fase que se inicia estão disponíveis na home page do Ministério
do Meio Ambiente (www.mma.gov.br).
29
Construindo a Agenda 21 Local
CONSTRUINDO A AGENDA 21 LOCAL
INFORMAÇÕES BÁSICAS SOBRE
CONCEITOS E METODOLOGIAS
CONCEITO DE AGENDA 21 LOCAL
O conceito agenda local foi formulado e proposto pelo
Conselho Internacional para Iniciativas Ambientais Locais –
ICLEI, em 1991, como estrutura de trabalho que propiciasse
o engajamento de governos locais na implementação das
decisões da Conferência das Nações Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento - CNUMAD. Ao lado de outras
organizações de movimentos sociais e ambientalistas, o ICLEI
defendeu o conceito de agenda local durante a fase preparatória
da Conferência, e seus esforços levaram à aprovação de tal
idéia , em 1992, no Rio de Janeiro.
Dada a importância da participação dos governos locais para
viabilizar as proposições da Agenda Global, o termo Agenda
21 Local passou a ser usado, indiscriminadamente, para rotular
diferentes ações, mais ou menos relacionadas ao
desenvolvimento sustentável.
No primeiro parágrafo do capítulo 28 da Agenda 21 Global
encontram-se as bases da parceria necessária, nos planos
nacional e local, para se atingir os objetivos preconizados
durante a CNUMAD.
30
Ministério do Meio Ambiente
“Como muitos dos problemas e soluções tratados na Agenda
21 têm suas raízes nas atividades locais, a participação e
cooperação das autoridades locais será um fator
determinante na realização de seus objetivos. As autoridades
locais constroem, operam e mantêm a infra-estrutura
econômica, social e ambiental, supervisionam os processos
de planejamento, estabelecem as políticas e regulamentações
ambientais e contribuem para a implementação de políticas
ambientais nacionais e subnacionais. Como nível de governo
mais próximo do povo, desempenham um papel essencial
na educação, mobilização e resposta do público, em favor
de um desenvolvimento sustentável”.
“Cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus
cidadãos, organizações e empresas privadas e aprovar uma
Agenda 21 Local. Por meio de consultas e da promoção de
consenso, as autoridades locais ouvirão os cidadãos e as
organizações cívicas, comunitárias, empresariais e
industriais obtendo, assim, as informações necessárias para
formular as melhores estratégias. O processo de consultas
aumentará a consciência das famílias em relação às questões
do desenvolvimento sustentável. Os programas, as políticas,
as leis e os regulamentos das autoridades locais destinados
a cumprir os objetivos da Agenda 21, serão avaliados e
modificados como base nos programas locais adotados.
Podem-se utilizar também estratégias para apoiar propostas
de financiamento local, nacional, regional e internacional”.
O parágrafo 3, do capítulo citado, mostra que essa proposta
de atuação deve estar centrada na construção de parcerias entre
as autoridades locais e os demais setores da sociedade:
31
Construindo a Agenda 21 Local
Em 1997, durante a realização da Rio + 5, divulgou-se os
resultados de pesquisa, feita pelo ICLEI e pelo Departamento
de Coordenação de Políticas de Desenvolvimento Sustentável
das Nações Unidas, sobre a implementação das agendas 21
locais em todo o mundo. Na ocasião, ficou evidente a
necessidade de definição de indicadores que pudessem apontar
a distinção entre o processo de elaboração da Agenda Local
de outras formas de planejamento, em geral, e do planejamento
e da gestão ambiental em particular.
O conceito a seguir deixa evidente o quanto é específica a tarefa
de construção e implementação de uma Agenda 21 Local:
A AGENDA 21 LOCAL é um processo participativo
multissetorial de construção de um programa de ação
estratégico dirigido às questões prioritárias para o
desenvolvimento sustentável local. Como tal, deve aglutinar
os vários grupos sociais na promoção de uma série de atividades
no nível local, que impliquem mudanças no atual padrão de
desenvolvimento, integrando as dimensões sócio-econômicas,
político-institucionais, culturais e ambientais da
sustentabilidade.
OBJETIVOS DE UMA AGENDA 21 LOCAL
A Agenda 21 deixa claro que o desenvolvimento sustentável
só acontecerá se for explicitamente planejado. Rejeita com
firmeza a noção de que as forças de mercado ou fenômenos
semelhantes possam resolver os sérios problemas de integração
das questões ambientais, econômicas e sociais.
32
Ministério do Meio Ambiente
Seu objetivo principal é, portanto, a formulação e
implementação de políticas públicas, por meio de metodologia
participativa, que produza um plano de ação para o alcance de
um cenário de futuro desejável pela comunidade local e, que
leve em consideração a análise das vulnerabilidades e
potencialidades de sua base econômica, social, cultural e
ambiental.
É importante que a noção de ‘processo contínuo’ esteja sempre
presente ao falar-se de Agenda 21, que não deve ser entendida
como um único acontecimento, documento ou atividade. No
processo de desenvolvimento de uma Agenda 21 Local, a
comunidade aprende sobre suas deficiências e identifica suas
potencialidades e recursos; dessa forma estará apta a fazer as
escolhas que vão torná-la uma comunidade sustentável.
A Agenda 21 Local é um processo que varia de acordo com as
particularidades de cada lugar onde está sendo desenvolvido.
Em geral, entende-se que é mais importante manter em vista
os princípios do desenvolvimento sustentável
3
do que seguir
metodologia determinada.
O documento final deverá refletir uma estratégia local para o
desenvolvimento sustentável e: (1) ser claro e conciso; (2)
identificar as principais questões e metas a serem alcançadas,
com estratégias de ação para cada tema de acordo com os
3
Durante a conferência do Rio , em 1992 foi assinada uma declaração sobre meio ambiente
e desenvolvimento que apresenta 27 princípios.
A Agenda 21 Local é um processo de desenvolvimento de
políticas para o alcance da sustentabilidade, cuja
implementação depende, diretamente, da construção de
parcerias entre autoridades e outros setores da sociedade.
33
Construindo a Agenda 21 Local
entraves identificados no diagnóstico; (3) relacionar
organizações e setores envolvidos; (4) definir as
responsabilidades de cada um; (5) estabelecer prazos; (6) definir
formas de acompanhamento das ações e avaliação de
desempenho. É essencial lembrar, sempre, que o documento é
um marco no processo e não a conclusão.
PLANEJAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL LOCAL
O enfoque de planejamento para o desenvolvimento sustentável
apresentado neste trabalho, a exemplo da experiência
internacional sobre o tema (ICLEI), combina princípios e
métodos de planejamento (estratégico, participativo e
ambiental). Refere-se à formulação de políticas públicas
protagonizadas pelo governo local mas que não se configurem
como políticas governamentais e sim reflitam os imperativos
do desenvolvimento sustentável.
O planejamento estratégico é utilizado no setor privado,
O planejamento implícito num processo de elaboração de
Agenda 21 pode ser definido como um híbrido de três
tradições de planejamento: estratégico, participativo e
ambiental.
para facilitar a definição de metas a longo prazo; é
considerado meio para reunir os recursos coletivos de uma
empresa em torno de táticas específicas, desenhadas para
aumentar suas vantagens comparativas em seu campo de
atuação.
O planejamento participativo tem sido extensamente utilizado
no campo de desenvolvimento, para envolver pessoas e
usuários de serviços em processos de consulta, com a finalidade
34
Ministério do Meio Ambiente
de formular e executar projetos e programas de serviços locais,
que atendam a maioria dos cidadãos.
Com o objetivo de assegurar que as condicionantes ambientais
estivessem presentes nos projetos de desenvolvimento surgiu
nos anos setentas o planejamento ambiental, para permitir a
identificação de impactos negativos específicos em atividades
relacionadas com o desenvolvimento e possibilitar as medidas
necessárias a sua mitigação.
Dessa maneira, o planejamento para o desenvolvimento sustentável
resulta num processo proativo, que permite às autoridades locais
e aos diferentes segmentos organizados da sociedade tanto apoiar
como aproveitar os recursos intelectuais, físicos e econômicos da
comunidade, visando a construção de um cenário de futuro
desejado e sustentável. Apesar de não existir apenas uma maneira
correta para a realização de um planejamento para o
desenvolvimento sustentável, pois cada localidade tem suas
características próprias e deve considerá-las, propõem-se, a seguir,
alguns elementos como guia na caracterização de um processo de
planejamento para a Agenda 21.
CARACTERÍSTICAS DE UM PLANO ESTRATÉGICO
LOCAL E ETAPAS PARA ELABORAÇÃO
CARACTERÍSTICAS
A construção e implementação de um plano de ação é o
elemento central do planejamento para o desenvolvimento
sustentável.
35
Construindo a Agenda 21 Local
Um plano estratégico aborda os problemas e necessidades em
nível sistêmico e, com uma perspectiva de longo prazo, mobiliza
recursos locais combinando os esforços das diferentes partes
interessadas, para o alcance de meta comum.
Um plano de ação estratégico propõe metas concretas para se
atingir o cenário de futuro desenhado pela comunidade local,
tanto a curto como a longo prazo. Após a determinação das
metas estratégicas, deve-se, necessariamente, definir meios de
implementação e vincular as propostas e um processo existente
de planejamento formal, tais como: orçamentos plurianuais e
instrumentos fiscais entre outros.
Por suas características os planos estratégicos, resultam de
acordos firmados entre os diferentes segmentos sociais; se
os principais interessados não sentem o plano como seu,
certamente, não irão contribuir para a sua implementação.
ESTRUTURA INSTITUCIONAL QUE CONGREGUE
OS DIFERENTES PARCEIROS
De maneira geral, pode-se afirmar que um primeiro e importante
passo no esforço de planejamento para o desenvolvimento
sustentável, é a criação de uma estrutura – formada pela
associação dos vários segmentos beneficiários – que coordenará
e supervisionará a integração dos diferentes interesses do
governo local e da sociedade organizada.
Os integrantes desses grupos de planejamento não são
participantes eventuais que compartilham ocasionalmente suas
opiniões; ao contrário, espera-se que dividam as
responsabilidades relativas ao processo de planejamento e seus
resultados. Por isso, é necessário facilitar sua integração por
36
Ministério do Meio Ambiente
meio da institucionalização de uma comissão, fórum ou
conselho da Agenda 21 Local.
É importante distinguir entre consulta – mecanismo para
envolver grande número de pessoas e obter dados para
tomada de decisões – e participação. Um processo
participativo pressupõe o envolvimento direto de
representantes de todos os setores da sociedade na
identificação dos problemas, na definição daqueles que são
prioritários, na escolha de soluções e na implementação
das mesmas. Requer que todos assumam responsabilidades
e papéis na condução do processo.
Seja qual for a forma escolhida (decreto, projeto de Lei do
legislativo), a definição de mandato claro para os membros e o
apoio do governo local ao processo facilitam o exercício
democrático e estabelecem um vínculo estreito com as
atividades governamentais de planejamento. Por essa razão, o
mandato deve especificar as responsabilidades do conjunto de
interessados e a forma como os resultados serão utilizados nos
esforços de planejamento formal do governo e das demais
instituições envolvidas.
É necessário que o processo de formação de associações de
interessados seja liderado por uma instituição considerada
legítima por diversas frentes comunitárias. Às vezes essa
instituição é o Poder Executivo local, e em outras, pode ser
uma instituição universitária, uma organização não
governamental, um movimento social ou uma agência de
cooperação internacional, por exemplo.
37
Construindo a Agenda 21 Local
DEFINIÇÃO DOS TEMAS E ELABORAÇÃO DE
DIAGNÓSTICO
Para um planejamento efetivo rumo ao desenvolvimento
sustentável, tanto o processo de definição de temas, como a
metodologia para a elaboração do diagnóstico a ser utilizado,
devem contemplar um detalhamento da natureza sistêmica dos
problemas locais, bem como a relação entre os temas prioritários
e os entraves à sustentabilidade do desenvolvimento.
A identificação dos temas que irão estruturar, dar forma a um
cenário de futuro desejável, será a base para a realização do
diagnóstico que deve se caracterizar pelo levantamento dos
entraves à sustentabilidade.
O processo ajuda na definição de prioridades para a ação, uma
vez que os recursos são, na maioria das vezes, escassos,
dificultando a abordagem eficaz de todos os problemas ao
mesmo tempo. O uso combinado de estudos técnicos e de
análise da temática local, de forma participativa, também
permite à comunidade estabelecer não só os entraves mas
também os indicadores, a partir dos quais será possível medir
os avanços e as mudanças futuras.
O que se pretende, de fato, é a montagem de um diagnóstico que
oriente a definição de estratégias de ação rumo à sustentabilidade.
Portanto, deve-se evitar os modelos de elaboração de diagnóstico
do planejamento tradicional, que tendem a abarcar a integridade da
realidade, sem estabelecer prioridades nem objetivos a priori. Esse
processo pode ser longo e caro e nem sempre remete a proposições
que estejam de acordo com os desejos da comunidade ou que
colaborem para a construção de futuros cenários desejáveis de
transformação. Isso porque diagnosticar problemas e caracterizar a
38
Ministério do Meio Ambiente
realidade não leva necessariamente à construção de propostas e
estratégias de ação.
Reforçando o que foi dito, recomenda-se um processo que reúna e
examine os conhecimentos acumulados pelos diferentes segmentos
da sociedade, relacionados às características e problemas da
comunidade, procurando ainda identificar os entraves à
sustentabilidade, levando sempre em conta os futuros cenários
desejáveis.
DEFINIR GRUPOS DE TRABALHO
Por ser o planejamento para o desenvolvimento sustentável um
processo que envolve várias áreas temáticas, formadas por diferentes
profissões e especialistas, que, por sua vez, possuem interlocução
com segmentos organizados da sociedade civil, é recomendável a
criação de grupos de trabalho dirigidos a cada tema.
Os grupos de trabalho analisam, conjuntamente, os
conhecimentos populares e os resultados da investigação
técnica, tratando de estabelecer consenso sobre os problemas
locais e seus entraves à sustentabilidade, ou seja, o que está
criando obstáculos para o desenvolvimento sustentável na
região e impossibilitando, por conseqüência, que se atinja os
cenários desejáveis.
As atividades desses grupos de trabalho têm sido desenhadas
para identificar as pautas de discussão, e facilitar a troca de
idéias sobre assuntos e problemas prioritários. Pode ser útil
realizar reuniões comunitárias, foros abertos e audiências
públicas sobre determinados temas mais polêmicos. Essas
discussões têm o mérito de levantar insumos e propostas de
modificação de visões irreais, arraigadas na comunidade.
39
Construindo a Agenda 21 Local
Adicionalmente, essa atividade ajuda a preparar a população
para as fases posteriores do processo de planejamento.
A correta seleção de participantes para integrar a Comissão e
seus respectivos grupos de trabalho é, talvez, o passo crítico no
estabelecimento de um processo de planejamento de caráter
associativo. A composição do grupo determinará não só sua
legitimidade, mas também sua capacidade de gerar idéias,
percepções, e um consenso para a ação.
É essencial lembrar da importância de coletar informações;
sobre as características locais e seus problemas e sobre práticas
bem-sucedidas de outras comunidades, que, na maioria das
vezes, podem ser adaptadas e aplicadas em outros lugares,
inclusive com ampla probabilidade de sucesso, tendo em vista
que possíveis erros de percurso ocorridos na experiência piloto
podem ser evitados.
Se o objetivo é desenvolver um processo de planejamento com
real participação da comunidade, deve haver uma adaptação
de métodos de trabalho essencialmente técnicos, de forma a
permitir a maior colaboração dos grupos interessados.
MEIOS DE IMPLEMENTAÇÃO
Concluída a primeira versão do plano, com a participação dos
diferentes segmentos da sociedade, deve-se proceder à
ampliação das discussões com cidadãos, instituições locais,
organizações e agências, para definir estratégias/meios de
implementação.
Essas estratégias de implementação devem ser precisas, e incluir
40
Ministério do Meio Ambiente
projetos específicos, calendário de trabalho para execução,
recursos humanos e financeiros. Ressalte-se que um plano de
desenvolvimento sustentável não é uma lista de atribuições a
ser cumprida pelo Poder Executivo local, mas um compromisso
entre os vários segmentos. Dessa forma, as estratégias de
implementação devem também conter o compromisso dos
segmentos não governamentais.
CONTEÚDO MÍNIMO DO PLANO
• Descrição da visão estratégica final da comunidade,
incluindo uma declaração conjunta sobre os futuros
cenários desejáveis construídos ao longo do processo;
• apresentação dos objetivos-chaves, dos problemas e
oportunidades;
• apresentação de metas específicas que devem ser
alcançadas;
• apresentação de ações concretas e específicas para atingir
as metas, e por conseguinte, os objetivos;
• exposição de estratégia de implementação das ações, que
inclua os vínculos existentes com o processo de
planejamento, e que descreva a associação entre os
diferentes segmentos sociais; e
• recomendação de estratégia para revisão do processo e
dos pactos firmados de forma periódica.
41
Construindo a Agenda 21 Local
IMPLEMENTAÇÃO E MONITORAMENTO
Elaborado o plano de ação, serão necessários alguns ajustes
nos procedimentos operativos e, ocasionalmente, uma
reorganização institucional. Os processos administrativos
existentes e a divisão de responsabilidades entre secretarias/
departamentos do governo local e outras instituições envolvidas
na implementação das estratégias propostas pelo plano de ação
devem ser ajustadas, de modo a permitir a ativa participação
dos usuários. Por outro lado, pode ser recomendada ainda a
criação de uma organização ou instituição para coordenar a
execução de certos aspectos do plano.
O monitoramento deve ter início durante a fase de
implementação. É necessário o registro sistemático das
atividades realizadas e seus efeitos para o adequado
acompanhamento da evolução das estratégias de ação,
desenhadas para atingir os diferentes objetivos do futuro cenário
desejável. Nessa ocasião, a correta definição dos indicadores
desempenha papel primordial.
Um sistema eficiente de acompanhamento e revisão proporciona
informação contínua, tanto aos executores de políticas, como
aos seus usuários, sobre mudanças importantes nas condições
locais e avanços obtidos na consecução de metas, ou seja: torna-
se clara a evolução do processo. Ao contar com essa
informação, os atores sociais podem, então, modificar ações e
condutas. Utiliza-se a informação resultante do monitoramento
para orientar os processos de planejamento e liberação de
recursos, de maneira que haja transparência entre os que
compartilham a visão comunitária e os objetivos a alcançar.
42
Ministério do Meio Ambiente
43
Construindo a Agenda 21 Local
PROCEDIMENTOS OPERACIONAIS
PARA A ELABORAÇÃO DA
AGENDA 21 LOCAL
COMO DAR INÍCIO A AGENDA 21 LOCAL?
Não há fórmula pré-determinada para que a Agenda 21 se
transforme em importante instrumento de mobilização social é
preciso promover, num primeiro momento, a difusão de seus
conceitos e pressupostos junto às comunidades, associações
de moradores, movimentos sociais, entidades de classe escolas
e setor produtivo rural e urbano. Essa iniciativa pode ser
praticada por um grupo de trabalho, empenhado em aperfeiçoar
a capacidade de participação nos processos decisórios e de
gestão, facilitando o entendimento da população sobre o que
é, e como se inicia a construção de uma Agenda 21 Local .
Essa iniciativa de constituir grupo de trabalho para dar início
à elaboração da Agenda 21 pode ter a liderança de qualquer
segmento da comunidade (governo local, universidade,
organizações não governamentais, por exemplo). Embora, em
muitos casos, a iniciativa de estabelecer um processo de Agenda
21 Local origine-se da comunidade, é fundamental a obtenção
do apoio da prefeitura e da Câmara de Vereadores, para
posterior institucionalização do processo.
O grupo de trabalho deve: (1) estabelecer metodologia de
atuação; (2) reunir informações sobre algumas das questões
básicas para o município; (3) examinar as possibilidades de
financiamento para a elaboração da Agenda 21 Local; (4) iniciar
negociações sobre a forma de institucionalizar o processo junto
às autoridades locais; (5) identificar quais os setores da
44
Ministério do Meio Ambiente
sociedade que devem estar representados, em função das
particularidades locais.
Apesar de não ser um plano governamental, mas da
sociedade como um todo, o compromisso dos órgãos da
administração pública e de seus funcionários é fundamental
para o sucesso de uma iniciativa de Agenda 21 Local. Além
de buscar ajustar seus programas e projetos à Agenda 21, é
importante que todos conheçam os princípios do
desenvolvimento sustentável, e tentem incorporá-los.
Em conseqüência da falta de entendimento sobre o caráter da
Agenda 21, enquanto plano estratégico para o desenvolvimento
sustentável, em oposição a um plano de caráter estritamente
ambiental, a comunidade tem sempre cobrado dos órgãos de
meio ambiente locais a iniciativa do processo, o que vem
provocando grande liderança dessa área. Isso não significa um
problema, desde que, no futuro, o processo seja ampliado para
as diferentes instituições locais, governamentais e da sociedade
civil organizada, em seus diferentes setores.
LIMITAÇÕES PARA INICIAR O PROCESSO
• Prováveis obstáculos
1.Ausência de informações e conhecimento sobre o
desenvolvimento local e suas conseqüências
econômicas, sociais e ambientais .
2.Ausência de uma ‘cultura de participação’.
3.Tradição de planejamento e ações setorizadas.
45
Construindo a Agenda 21 Local
CRIANDO O FÓRUM DA AGENDA 21 LOCAL
Concluída a missão do grupo de trabalho, recomenda-se a
institucionalização do processo com a criação de um fórum
(comissão, conselho, ou estrutura semelhante), pelo Executivo
ou Legislativo local com a incumbência de preparar, acompanhar
e avaliar um plano de desenvolvimento sustentável para o
município. Considerando que a parceria é a base para o sucesso
de todo o processo de elaboração e implementação da Agenda
Local, o fórum deverá ter, em sua composição, representantes
de todos os segmentos da comunidade.
À autoridade local caberá, por meio de ato próprio, como portaria
ou decreto, criar o fórum da Agenda 21 Local, ou enviar
mensagem à Câmara de Vereadores propondo sua criação. No
caso do fórum ser decisão da comunidade e não contar com o
apoio das autoridades constituídas, pode-se utilizar o recurso
da ‘iniciativa popular’. Entretanto, é importante ter claro que
atividades que não contam com o envolvimento da Câmara de
Vereadores podem encontrar dificuldades no momento de sua
aprovação.
Para as primeiras reuniões de discussão sobre a composição do
fórum, todos os setores da comunidade deverão ser convidados:
o setor produtivo rural e urbano, as diferentes lideranças
comunitárias, representantes dos diversos poderes democráticos
instalados (Executivo, Legislativo e Judiciário), da igreja, da
escola, do banco, dos sindicatos, das lideranças que militam pelas
minorias da sociedade, como mulheres e negros. Enfim, sociedade
civil e governo juntos, sempre. É essencial que os participantes
de cada setor sejam reconhecidos como representantes pelos
seus respectivos grupos.
46
Ministério do Meio Ambiente
Como o fórum terá papel decisivo no desenvolvimento da
Agenda 21 Local, seus membros deverão ser dinâmicos,
interessados nos mais variados assuntos, com disponibilidade
de tempo e capazes de trabalhar em grupo.
Passo importante é a definição do tamanho do fórum, que não
deve ir muito além de vinte pessoas e manter paridade entre
membros de governo e das diferentes representações da
sociedade. Deve ser grande o bastante, para permitir a
representação do maior número possível de setores sem se
tornar ingovernável.
O fórum requer um estatuto, ou regimento interno, do qual
deverá constar, entre outros: o objetivo do fórum; a freqüência
das reuniões; se as mesmas serão públicas ou não; quem as
dirigirá; quem fará as minutas e como serão divulgadas; de que
modo os acordos serão alcançados; qual a forma de registro
das discussões quando não houver consenso; tempo de mandato
dos membros; como os membros poderão ser substituídos.
A direção do fórum dependerá de sua composição. A melhor
solução parece ser por eleição entre os seus membros. Sugere-
se que o primeiro mandato seja curto, no caso de surgir uma
pessoa com perfil mais apropriado, à medida que os membros
interagem e se conhecem melhor. Recomenda-se rotatividade
periódica, de forma a dispersar tensões políticas.
Uma coordenação forte, democrática, sensível e disposta a
dar espaços iguais às diferentes idéias é um bônus. Alguém
com habilidade de negociação, que possa dirigir as reuniões
permitindo que todos falem sem impor soluções e sem
permitir que algum indivíduo ou grupo prevaleça, é o ideal.
47
Construindo a Agenda 21 Local
SIGNIFICADO DO FÓRUM AGENDA 21 LOCAL
PARA QUE SEJAM ATINGIDOS OS OBJETIVOS
FUNDAMENTAIS DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
O processo de preparação da Agenda 21 Local é mais
importante do que a Agenda em si. Portanto, a elaboração da
Agenda 21 Local deve resultar da convergência de um diálogo
amplo entre as partes interessadas, formadores de opinião da
comunidade.
Nesse contexto, torna-se fundamental, não apenas o
relacionamento estreito entre o governo e sociedade civil, mas,
também, a aproximação entre os diferentes atores que compõem
esses dois grupos.
Uma das principais tarefas do fórum é definir os princípios a
serem seguidos e uma visão do futuro desejado pela
comunidade, que represente, da melhor forma possível, os
diferentes pontos de vista dos participantes.
Essa ‘visão’ precisa incorporar as aspirações da comunidade
para o futuro, no tocante à saúde, qualidade de vida, ao meio
ambiente, ao rumo do desenvolvimento econômico, entre
outras. O objetivo dessas escolhas é o de propiciar que tal visão
de futuro passe a guiar a comunidade, no sentido de que seu
trabalho atinja os alvos delineados. As ações e projetos
específicos poderão ser definidos em uma etapa posterior.
Caberá ainda ao fórum a função de escolha de temas críticos,
capazes de catalisar a opinião pública e outros apoios, criando
as condições para a formação de um cenário de futuro desejável.
A decisão adequada pressupõe a geração de projetos aplicáveis
48
Ministério do Meio Ambiente
e relevantes para o desenvolvimento sustentável, não só local,
mas de toda a região de influência.
A dinâmica de funcionamento do fórum leva sempre à criação
de grupos de trabalho, que envolvam os mais variados
segmentos interessados no tema escolhido, convocando
especialistas e membros representativos da sociedade civil e
dos diferentes níveis do governo.
O fórum trabalha, portanto, com uma lógica matricial
produzindo maior sinergia e integração entre os diferentes
grupos locais e, como recomenda a Agenda 21, parte do
pressuposto de que muitos problemas presentes em certa área
setorial podem encontrar soluções mais eficazes por meio de
ações em outra área conexa.
A lógica matricial vale também para o princípio da parceria,
que deve ampliar os níveis gerais de consenso, e que se dispõe
a dividir com diferentes atores sociais, lideranças e níveis de
governo, a responsabilidade de gerar mudanças substantivas
no quadro econômico, social e ambiental.
A principal missão do fórum é representar os interesses da
comunidade, como um todo, durante o processo de formulação
de políticas e sua implementação. Outras tarefas incluem a
promoção de discussões amplas sobre o processo e o
envolvimento da população em todos os estágios. O fórum
dará subsídios à Câmara e ao prefeito, mas não pode substituí-
los na tomada de decisões, pois não detém a legitimidade
política conferida pelo processo eleitoral.
49
Construindo a Agenda 21 Local
PAPEL DA SECRETARIA EXECUTIVA DO FÓRUM
As reuniões do fórum serão realizadas para tomar decisões de
caráter estratégico para a formulação de políticas de
sustentabilidade, e para a definição de instrumentos que
possibilitem sua implementação.
Há que se dispor de estrutura que confira agilidade e eficácia
na implementação das deliberações do fórum; essa estrutura,
denominada tradicionalmente de Secretaria Executiva do
Fórum, deverá contar com pessoal em tempo integral e recursos
suficientes para utilização no tempo adequado, conforme as
necessidades do processo.
O Fórum precisará de espaço físico para reunir-se e para fazer
funcionar sua secretaria, o que, em geral, as prefeituras têm
providenciado, mas qualquer dos atores envolvidos poderá
ocupar-se dessas questões, conferindo ao processo a necessária
independência em relação às políticas governamentais.
CAMPANHA DE INFORMAÇÃO GERAL
É pouco provável o envolvimento da maior parte dos habitantes em
grandes municípios ou daqueles caracterizados por sua
heterogeneidade. Assim, a criação e divulgação de um canal de
informação de fácil acesso é útil para viabilizar a participação; dessa
maneira, as opiniões da comunidade ficarão menos sujeitas à influência
de idéias individuais dos representantes de grupos de interesses
específicos ou de especialistas. Isso incrementa tanto a legitimidade
como a apropriação do processo por parte da população local.
O acesso à informação é pré-requisito para a participação efetiva e
justa. Deve-se proporcionar ao público informações consistentes sobre
o processo de planejamento, incluindo a visão de cenário de futuro
desenvolvida nas reuniões do fórum.
50
Ministério do Meio Ambiente
SENSIBILIZAÇÃO
É fundamental envolver a ‘mídia’ local para incentivar a
participação da comunidade numa estratégia de informação,
conscientização e mobilização, imprescindível, para um
processo que pressupõe mudanças de consciência e hábitos
da população. Como o movimento em direção à
sustentabilidade é longo, o compromisso terá que ser criado
e recriado. Assim, as informações deverão ser amplamente
divulgadas por todos os meios disponíveis, para manter as
pessoas informadas sobre o processo.
A sensibilização tem sido considerada uma das partes mais
difíceis do trabalho, já que pressupõe uma revolução na
forma tradicional de se tomar decisões. Mudar a relação
entre a comunidade e as autoridades é tarefa complexa e
longa; as pessoas precisam ser convencidas da importância
da contribuição individual na solução dos problemas globais
e de que sua participação será levada em consideração,
garantindo algum controle sobre o seu futuro.
Alguns tópicos mostram-se especialmente importantes:
• o que se pode, e o que não se pode esperar do processo de
Agenda 21;
• formas de envolvimento de grupos e pessoas;
• uma descrição do processo de análise de temas e seu calendário
de eventos;
• resumo dos resultados de pesquisas recentes e informações
sobre as condições atuais e projetadas para o futuro dentro
da comunidade;
• como serão tomadas as decisões finais.
51
Construindo a Agenda 21 Local
AGENDAS 21 LOCAIS
BRASILEIRAS HOJE
Em 1999, quando da elaboração da primeira edição desta
publicação, com o objetivo de conhecer as experiências de
Agenda 21 Local no País, o MMA encaminhou questionários
aos estados solicitando informações sobre o nível de
conhecimento da Agenda e/ou o estágio de desenvolvimento
dos processos em andamento nos respectivos municípios.
À época, foram selecionados alguns indicadores - compromisso
institucional, processo participativo, integração interssetorial
das várias dimensões do desenvolvimento e sensibilização/
capacitação - que permitissem avaliar a consistência das
informações recebidas, bem como o grau de conhecimento de
princípios básicos e as dificuldades encontradas pelas
localidades para iniciar o processo de elaboração da Agenda
21.
4
O universo da pesquisa restringiu-se à colaboração de 73
municípios, em nove estados, que responderam a solicitação
feita pelo Ministério até novembro de 1999. Mesmo diante da
baixa representatividade numérica optou-se por divulgar os
resultados considerando que eles espelhavam a realidade a que
está sujeita a grande parte das pesquisas voluntárias feitas no
Brasil.
4
Esses indicadores já tinham sido testados pelo MMA em pesquisa realizada, em 1997, pelo
consultor Eduardo Novaes, com assistência de Patricia Kranz, porém restrita à região
Sudoeste, a qual, na ocasião, contava com maior número de iniciativas em curso.
52
Ministério do Meio Ambiente
Responderam ao questionário:
Acre: Brasiléia, Plácido de Castro;
Bahia: Feira de Santana, Juazeiro, Prado, Teixeira de
Freitas;
Ceará: Campos Sales;
Espírito Santo: Cachoeiro do Itapemirim, Colatina,
Domingos Martins, Ecoporanga, Guarapari, Linhares,
Presidente Kennedy, Santa Teresa, Vargem Alta, Viana e
Vitória;
Maranhão: São Luís;
Pará: Altamira, Irituia, Jacundá, Marapanim, Monte Alegre,
Novo Progresso, Óbidos, Paragominas, São Felix do Xingu,
Tucuruí e Uruará;
Paraíba: Campina Grande, São João do Cariri;
Paraná: Alto Bela Vista;
Rio de Janeiro: Angra dos Reis, Araruama, Cordeiro,
Duque de Caxias, Iguaba Grande, Italva, Laje do Muriaé,
Macaé, Macuco, Mendes, Miracema, Paty do Alferes, Rio
de Janeiro, São Gonçalo, São João do Meriti, São Pedro
da Aldeia, São Sebastião do Alto, Valença, Volta Redonda;
Santa Catarina: Arroio Trinta, Ascurra, Bocaina do Sul,
Bom Jesus do Oeste, Campo Erê, Capivari de Baixo,
Canoinhas, Erval do Velho, Florianópolis, Formosa do Sul,
Ibiam, Joinville, Lajeado Grande, Matos da Costa, Marema,
Nova Erechim, Ouro, Passos Maia, São Cristovão do Sul,
Saudades, Timbó, Três Barras, Treze de Maio, Tubarão,
União do Oeste;
São Paulo: Santos e São Paulo.
53
Construindo a Agenda 21 Local
Durante os debates realizados, em todos os estados, no processo
de elaboração da Agenda 21 Brasileira, em 2001 e 2002,
percebeu-se que, embora estatisticamente a amostra tenha sido
fraca, os resultados da pesquisa não estavam muito distantes
do real, pois o grau de informação sobre agenda 21 e processos
de desenvolvimento sustentável ainda era pequeno no país. Por
esse motivo, nesta nova edição são mantidas as principais
conclusões da pesquisa de 1999.
Os dados coletados revelavam ser ainda precário o nível de
comprometimento institucional das Agendas 21 no Brasil o que
torna o processo vulnerável às mudanças políticas, pois o
compromisso institucional por parte do governo local é a
garantia para a inclusão dos princípios do desenvolvimento
sustentável nas atividades do Executivo e para a continuidade
do processo.
Outra inferência que a pesquisa permitiu diz respeito à
contradição relativa ao quesito participação e parceria. Ao
mesmo tempo em que as respostas confirmavam a existência
do fórum da Agenda Local mostravam desconhecimento sobre
como deliberavam, ou sobre sua composição. Ou seja, percebe-
se que o fórum, se não instalado adequadamente, pode ser visto
como mais uma figura criada no plano governamental para
receber reivindicações, quando deveria ser considerada instância
legítima e representativa dos diferentes segmentos sociais que,
inclusive, devem definir sua composição e funcionamento.
Conforme mencionado anteriormente neste trabalho, um
processo participativo pressupõe o envolvimento direto de
representantes de todos os setores da sociedade na identificação
dos problemas; na definição daqueles que são prioritários; na
escolha de soluções; na implementação dessas soluções e na
54
Ministério do Meio Ambiente
definição de papéis e responsabilidades na condução do
processo. Portanto, não se trata de consulta em que opiniões
de diferentes grupos são colhidas para subsidiar outro ‘grupo
de iluminados’ que irá definir os objetivos e metas para a
comunidade. Trata-se de construção e implementação coletiva.
Participação e parceria na Agenda 21 Local representam
um dos maiores desafios à sua implementação e, juntamente
com a formulação de um cenário de futuro para o
desenvolvimento sustentável, são os elementos que a
distinguem de outros processos de planejamento.
Em relação à “integração intersetorial e das dimensões do
processo de desenvolvimento ambiental, econômico e social”
as respostas obtidas mostraram que a iniciativa da Agenda tem
surgido, na grande maioria dos casos, nas secretarias e
departamentos de meio ambiente e que os demais órgãos locais
de governo dificilmente se mobilizam para o processo, pois
vêem a Agenda 21 como uma mobilização exclusiva da área
ambiental.
Entretanto, vale reafirmar que a integração é requisito básico
do conceito de desenvolvimento sustentável; sem ela, corre-se
o risco de fomentar exclusivamente programas de caráter
ambiental ou econômico ou social. A integração facilita ações
conjuntas. Otimiza recursos e promove a cultura da parceria
dentro do governo, que se fortalece, inclusive, para envolver
os demais setores da sociedade, comprometendo-os com a
implementação do processo. É ainda oportunidade para que
os princípios do desenvolvimento sustentável sejam
introduzidos gradualmente nos programas e projetos em curso,
enquanto transcorre a elaboração da Agenda 21 Local.
55
Construindo a Agenda 21 Local
Por fim, no item ‘informação e capacitação’ as respostas ao
questionário encaminhadas pelos técnicos dos municípios
deixaram claro que entre os impedimentos para iniciar
processos de agendas locais, informação e capacitação tinham
peso elevado.
Atualmente, pode-se constatar que houve relativo avanço no
que se refere à informação, ao conhecimento e ao entendimento
dos conceitos e das etapas necessárias para os processos locais
de Agenda 21. A discussão nos estados da Agenda 21 Brasileira
e o engajamento de organizações da sociedade civil
contribuíram para essa evolução. Ainda não é possível expressar
em números esse novo quadro mas, o crescimento das consultas
feitas ao MMA e das demandas por material e assistência técnica
evidenciam que as experiências estão se multiplicando.
De acordo com informações que chegam hoje à Coordenação
da Agenda 21, o MMA conta com cadastro de 225 experiências
em andamento cuja distribuição pode ser vista no gráfico a
seguir.
56
Ministério do Meio Ambiente
Nesse sentido, é importante destacar que na atual gestão
governamental o apoio aos processos de elaboração e implementação
de agendas locais é considerado prioritário. Estão sendo discutidas
formas para a ampliação de parcerias com diferentes setores sociais
para, entre outros, realizar levantamento que possibilite conhecer,
de modo mais próximo, o estado da arte dos processos locais de
Agenda 21. A proposta é recolher informações quantitativas e
qualitativas que permitam não só uma análise de resultados efetivos
e sua divulgação, como também a obtenção de subsídios para a
geração de insumos técnicos e/ou capacitação de agentes
multiplicadores.
Nesta publicação não serão reproduzidos os exemplos de
experiências em andamento como na edição anterior, pela dificuldade
em se prover, em curto espaço de tempo, o estado da arte das
experiências em curso e, ao mesmo tempo, atender às inúmeras
demandas por material técnico que chegam à coordenação da Agenda
21, visto que a primeira edição esgotou-se.
Dessa forma, a opção foi disponibilizar no site do Ministério,
www.mma.gov.br, todas as informações de processos em
andamento enviadas à coordenação da Agenda 21.
No mesmo endereço eletrônico, e se necessário em nova publicação,
serão colocados os resultados do levantamento quantitativo e
qualitativo, anteriormente mencionado, cuja realização está prevista
para o segundo semestre deste ano de 2003.
57
Construindo a Agenda 21 Local
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Ambiente e Desenvolvimento, 1992 - Rio de Janeiro. Brasília:
Senado Federal, 1996.
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MMA, 1998.
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Nacional – CPDS. Brasília, 2002.
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Maria do Carmo de Lima Bezerra, Marcia Maria Facchina e
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IBAMA/Consórcio Museu Emílio Goeldi, 2000.
CIDADES sustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21
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Allan Fernandes (Coordenadores). Brasília: MMA/IBAMA/
Consórcio Parceria 21 IBAM-ISER-REDEH, 2000.
CIÊNCIA & tecnologia para o desenvolvimento sustentável/
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(Coordenadores). Brasília: MMA/IBAMA/Consórcio CDS/
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CRESPO, S. Agenda 21 Local: um olhar a partir das
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DESENVOLVIMENTO sustentável - 100 experiências
brasileiras: consulta nacional Agenda 21. Rio de Janeiro: MMA,
1997.
GESTÃO dos recursos naturais: subsídios à elaboração da
Agenda 21 Brasileira/ por Maria do Carmo de Lima Bezerra e
Tania Maria Tonelli Munhoz (Coordenadores). Brasília: MMA/
IBAMA/Consórcio TC/BR/FUNATURA, 2000.
INFRA-ESTRUTURA e integração regional/ por Maria do
Carmo de Lima Bezerra e Luiz Alberto de Leers Costa Ribeiro
(Coordenadores). Brasília: MMA/IBAMA/Consórcio
Sondotécnica/Crescente Fértil, 2000.
KRANZ, P. Pequeno guia da Agenda 21 Local. Rio de Janeiro:
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MANUAL de planificación para la Agenda 21 Local: una
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Toronto: ICLEI/PNUMA, 1996.
MISSÃO Terra - O resgate do Planeta: Agenda 21 feita por
crianças e jovens. 2.ed. São Paulo: UNICEF/UNEP/Unesco/
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Ambiente e Desenvolvimento. 2.ed.Rio de Janeiro: FGV, 1991.
O que o brasileiro pensa do meio ambiente, do desenvolvimento
e da sustentabilidade - pesquisa com formadores de opinião/
por S. Crespo e outros. Rio de Janeiro: MAST/ISER/MMA/
MCT, 1998.
REDUÇÃO das desigualdades sociais/ por Maria do Carmo
de Lima Bezerra e Rubem César Fernandes (Coordenadores).
Brasília: MMA/IBAMA/Consórcio Parceria 21 IBAM-ISER-
REDEH, 2000.
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Ministério do Meio Ambiente
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Construindo a Agenda 21 Local
Composição, diagramação e impressão:
ESTAÇÃO GRÁFICA LTDA.
7000 exemplares
62
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