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FERNANDO CAMPOS
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A SOCIOLOGIA POLÍTICA BRASILEIRA
E A TEORIA CONTEMPORÂNEA DA DEMOCRACIA
Dissertação apresentada para obtenção do título de
Mestre no Programa de Pós-Graduação em Ciências
Sociais da Universidade Estadual Paulista – UNESP.
Faculdade de Filosofia e Ciências – Campus de Marília –
SP.
Área de Concentração: Pensamento Social e Políticas
Públicas
Orientador: Prof. Dr. Mauro de Mello Leonel Júnior
Marília
2008
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2
Ficha catalográfica elaborada pelo
Serviço Técnico de Biblioteca e Documentação – UNESP – Campus de Marília
Campos, Fernando.
C198d A democratização do regime representativo : a
sociologia política brasileira e a teoria contemporânea da
democracia / Fernando Campos. – Marília, 2008.
147 f. ; 30 cm.
Dissertação (Mestrado em Ciência Sociais) – Faculdade de
Filosofia e Ciências, Universidade Estadual Paulista, 2008.
Bibliografia: f. 148-152
Orientador: Profº. Drº. Mauro Leonel
1.Democracia. 2. Regime representativo. 3. Formação
política brasileira. I. Autor. II. Título.
CDD 321.8
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O:
A SOCIOLOGIA POLÍTICA BRASILEIRA
E A TEORIA CONTEMPORÂNEA DA DEMOCRACIA
Data da Defesa: 31/01/2008
Banca Examinadora:
____________________________________________
Orientador: Prof. Dr. Mauro de Mello Leonel Júnior
Departamento de Ciências Políticas e Econômicas
Faculdade de Filosofia e Ciências – UNESP – Marília – SP.
___________________________________________________
Prof. Dr. Francisco Luiz Corsi
Departamento de Ciências Políticas e Econômicas
Faculdade de Filosofia e Ciências – UNESP – Marília – SP.
___________________________________________________
Prof. Dr. Cláudio José Torres Vouga
Departamento de Ciência Política
Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas – USP – SP.
___________________________________________________
Prof. Dr. Tullo Vigevani (Suplente)
Departamento de Ciências Políticas e Econômicas
Faculdade de Filosofia e Ciências – UNESP – Marília – SP.
___________________________________________________
Profa. Dra. Vivian Grace Fernández-Dávila Urquidi (Suplente)
Departamento: Observatório de Políticas Públicas
Escola de Artes, Ciências e Humanidades – USP – São Paulo-SP
Local: Sede do Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais – UNESP – UNICAMP – USP – São
Paulo – SP.
4
RESUMO
Este trabalho analisa a democratização do regime representativo. Duas
correntes teóricas são examinadas: a sociologia política brasileira e teoria
contemporânea da democracia
Palavras-chave: democracia, regime representativo, eleições e sociologia
política brasileira
5
ABSTRACT
This work analises the democratizacion of the representative regimen.
Two theoritical ways will be examined: the brazilian political sociology
and contemporany theory of the democracy.
Key-words: democracy, representative regimen, elections and brazilian
political sociology.
6
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO:
A Sociologia Política Brasileira e a Teoria Contemporânea da Democracia 7
1. OS PADRÕES RESTRITIVOS DE PARTICIPAÇÃO POLÍTICA 13
1.1 – O Coronelismo 29
1.1.1 – Fim do Coronelismo 31
1.2 – O Patrimonialismo 33
1.3 – O Populismo 36
1.4 – O Clientelismo 47
1.5 – A Formação Brasileira 49
1.5.1 – Famílias, Clãs e Parentelas 50
1.5.2 – Tradição, Modernização e Instituições Democráticas 52
1.6 – A Manipulação Eleitoral das “massas” 57
1.7 – O Declínio dos privatismos 61
2 – A INSTITUCIONALIDADE DA REPRESENTAÇÃO DEMOCRÁTICA 65
2. 1 – A Concepção de Regime Representativo Democrático 65
2. 2 – Uma Definição Operacional de Democracia 71
2.2.1 – Suas Origens 74
2.3 – Soberania Popular e Representação 78
2.4 – Representação Liberal 88
2.5 – Federalistas e Stuart Mill: A Inversão, de Particularismos a Salvaguardas 92
2.6 – Absorvência da Representação 94
2.6.1 – Desafio Participacionista 97
2.7 – Elite e Vontade Popular 101
2. 8 – Sistemas Eleitorais Democráticos e Formas de Representação 109
2.8.1 – Sistemas Eleitorais Democráticos 110
2.8.2 – Aperfeiçoamento dos Sistemas Eleitorais Democráticos 112
2.8.3 – Representação Fiduciária e Delegativa 113
2.8.4 – Mediação dos Partidos 117
2.8.5 – Tendências dos Sistemas Eleitorais Majoritários e Proporcionais 121
2.9 – Sistema Eleitoral 124
3. INSTITUIÇÕES, PADRÕES DE COMPORTAMENTO
POLÍTICO E DEMOCRATIZAÇÃO DO REGIME REPRESENTATIVO 127
CONSIDERAÇÕES FINAIS:
Para Um Estudo da Democratização do Regime Representativo 143
Apêndice A – A Ampliação do Eleitorado: o Caso Brasileiro 145
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 148
7
INTRODUÇÃO:
A Sociologia Política Brasileira e a Teoria Contemporânea da Democracia
Este trabalho tem por objetivo construir um instrumental teórico para o
estudo do processo de democratização do regime representativo.
Operacionalmente definimos institucionalização como processo no qual se
estabelece relação ordenada entre os membros de uma comunidade, submetendo a todos a
mesma lei e/ou costume.
Com efeito, para estar institucionalizado o regime representativo deve ser efetivo
na totalidade das organizações necessárias ao seu funcionamento, estando as atividades de sua
dinâmica submetidas a previsões estáveis e recíprocas, social e juridicamente sancionadas.
O processo de institucionalização da representação democrática é objeto de
estudo da teoria contemporânea da democracia. Uma outra modalidade teórica, que
abarca obras sobre os padrões restritivos de participação política desenvolvidos no
Brasil, também fornece contribuições ao entendimento da democratização do regime
representativo.
Entendemos que a verificação do processo de democratização do regime
representativo deve ser feita, portanto, a partir de um exame do processo de efetivação
das condições institucionais legais para a participação político-eleitoral democrática,
bem como, do acompanhamento do processo de declínio dos padrões restritivos de
participação política.
Este exercício de revisão bibliográfica propõe-se verificar a que realidades se
dirigem os diferentes conceitos mobilizados à investigação dos estímulos e óbices na
consecução da democratização do regime representativo.
8
A temática da institucionalização foi selecionada, pois, se fôssemos
estudar as virtualidades das relações entre teoria da democracia e a formação
política brasileira, o trabalho não se restringiria mais ao volume aqui apresentado.
Sendo nosso objetivo elaborar a explicação do processo de efetivação
do regime representativo democrático, o recorte da leitura pode ser limitado à
identificação das condições para a qualificação de um regime representativo
democrático em seus aspectos diretamente ligados à competição político-eleitoral.
Quando fazemos referência aos padrões restritivos de participação, aludimos
às teorias de autores diversos, de diferentes disciplinas científicas, que identificaram as
causas das dificuldades da democracia entre nós, estabelecendo modelos de participação
política restritivos. Incluímos nesta análise o debate sobre o processo de modernização
das localidades interioranas, pelo fato desse tema estar diretamente relacionado ao
entendimento do fim do coronelismo.
A obra seminal neste segundo conjunto é “Coronelismo, Enxada e Voto” ,
de Vitor Nunes Leal (1986). Analisamos ainda as análises sociológicas de Queiroz
(1969 e 1975), Kerbauy (1992 e 1993) e Alcântara (1988). Examinamos as
reconstruções históricas sobre poder local, tais como a de Uricoechea (1975), a
etnografia de Shirley (1971), as revisões bibliográficas de Carvalho (1968 e 1996), um
trabalho de Cândido (1973) e os “ensaios” de Vianna (1987), Duarte (1966) e Holanda
(1979). Comentamos as interpretações panorâmicas sobre a formação sócio-estatal
brasileira de Faoro (1975) e Schwarstzman (1975), entre outras obras.
O estudo de Queiroz (1988) é um estudo sobre o mandonismo e
coronelismo, Kerbauy (1992) escreve a forma de declínio do tradicionalismo na política
local e Alcântara (1988) fez um estudo sobre o município de Paranavaí (MG),
antecedido de longa revisão da bibliografia. Cândido (1973) analisa os impactos das
9
transformações modernizantes sobre a vida do interiorano. Fernando Uricochea (1975)
examina o patrimonialismo no período Imperial.
Outras obras, mesmo que não versem diretamente sobre o recorte escolhido,
são analisadas, pois, o regime de representação política é, em geral, caracterizado pelas
qualidades distintivas mais panorâmicas atribuídas ao sistema político.
Uma notável ausência é a discussão sobre a mediação dos partidos na
política brasileira. Os partidos são analisados como componentes do regime
representativo democrático, mas, não como elemento dos avanços e retrocessos
democráticos da experiência democrática brasileira em específico. Essa é uma carência
relevante, mas, em parte pode ser justificada porque é possível dizer que os impeditivos
às instituições liberais, dos quais tratamos, são os mesmos que se impõem ao
funcionamento dos partidos.
Quando escrevemos teoria contemporânea da democracia, não estamos
querendo inaugurar ou endossar uma ou outra perspectiva teórica, ou ainda
construir qualquer consenso teórico. Estamos fazendo menção à produção de
autores que freqüentam o debate nacional e internacional como Bobbio (1985,
1988 e 2000), Comparato (2003), Dahl (1997), Held (1998), Macpherson (1978),
Pateman (1992), Moisés (1995), Lamounier (2005), Lamounier & Souza (2006),
entre outros.
Excluímos desta revisão bibliográfica certos autores quando seus interesses
analíticos se voltavam mais para a explicação da direção do voto, ou para construção de
modelos específicos de democracia, ou, ainda, a aspectos da democracia que tenham
relevância somente ao entendimento dos regimes representativos em nível nacional.
10
Visamos identificar aqui mais o conjunto de problemas recorrentes aos
analistas da democracia contemporânea que um quadro integrado de proposições
prontas a serem testadas.
A participação político-eleitoral no regimes representativo brasileiro poder
ser estudada utilizando conceitos mais estreitamente ligados à “tradição” da sociologia
política como coronelismo, mandonismo (e seus derivados como filhotismo,
paternalismo, apradinhamento, etc), patrimonialismo, patrimonialismo pulverizado,
cooptação, patronato, currais eleitorais, votos de cabresto, isolacionismo, caciquismo,
estrutura social, ruralismo, etc.
Também pode ser analisada sob a luz de conceitos intimamente ligados a
teoria democrática contemporânea, como isonomia, liberdade igualdade, participação,
inclusão, responsividade, poliarquia, competição, soberania, pluralismo, garantias
mútuas, consenso, contestação, entre outros.
O fato de pode ser estudada sob esses dois corpos teóricos cria a
ocasião para que sejam assinaladas as variantes para o entendimento da
democratização em uma e outra “tradição” teórica. Há ainda conceitos que aparecem
em ambos corpus teóricos como regime político, sistema eleitoral, Constituição,
oligarquia, clientelismo, legitimidade, burocracia, etc.
O cotejamento das fontes teóricas sobre a formação política do Brasil
com a teoria da democracia permite melhor elucidação do processo de
institucionalização do regime representativo democrático.
A desigualdade de expressão política ou de proteção jurídica, por
exemplo, que são conceitos presentes na teoria democrática teriam, nos estudos
sobre os padrões restritivos de participação política no Brasil, identificados sua
origem, seus fundamentos e transformações.
11
Pode-se afirmar que a teoria contemporânea da democracia, através de
seus modelos concorrentes, apreende a ação do indivíduo e grupos na
institucionalização democrática, enquanto os estudos sociológicos fornecem o
conhecimento do contexto em que se dá ação do indivíduo e dos grupos.
Mas não é assim.
Não há o preenchimento de requisitos da representação democrática, e,
somente após ele, o processo de emancipação dos eleitores. O avanço democrático
na representação é função de melhoras nas instituições legais e do aumento do
pluralismo societário.
Os processos de efetivação legal e a autonomização dos eleitores
ocorrem simultaneamente, mas, por vezes, com percalços e avanços autônomos.
A democratização “ótima” é resultado somente da concomitante
implantação de condições legais com a implementação de condições sociais para o
aumento participação.
Os padrões restritivos de participação político-eleitoral não são
descolados da ineficiência do ordenamento legal, nem o processo de
institucionalização do regime representativo democrático pode – desprezando a
estrutura social – resume-se à verificação da presença de requisitos formais.
No primeiro capítulo, tratamos dos padrões limitados de participação
política. Nele, decompomos esses padrões restritivos visando identificar o que há
em comum entre eles, ou seja, como factualmente as restrições à inclusão e à
participação autônoma são impostas aos eleitores.
No segundo, o movimento é inverso. Verificam-se as implicações da
definição adotada neste trabalho de regime representativo democrático. Questiona-
se sua factibilidade e o papel dos sistemas eleitorais.
12
No terceiro capítulo, elaboramos um balanço da bibliografia revisitada,
organizando um conjunto teórico que serviria de ponto de partida para os estudos
de caso sobre o processo de democratização do regime representativo.
Nas breves considerações finais, a reflexão teórica anterior nos serve de
ponto de partida para elaboração de uma proposta de estudo.
13
1. OS PADRÕES RESTRITIVOS DE PARTICIPAÇÃO POLÍTICA
Padrões restritivos de participação política impõem a insatisfatória
operacionalização de um regime representativo formalmente democrático.
Tal proposição tem como premissa a existência de um caminho
institucional democrático. Há um meio de seleção eleitoral dos investidos de poder
de decisão e uma forma de elaboração dessas decisões públicas que garantem a
vinculação democrática dos representantes aos representados.
Assim, a efetividade de um regime representativo democrático pode se
tornar dependente da atuação ajustada do corpo político à opção institucional de
uma representação mais democrática.
O entendimento do processo de democratização do regime
representativo requer, portanto, a identificação da ou das formas representativas
democráticas e a compreensão de como se dá o declínio dos padrões sociais
restritivos de participação política.
A explicação da democratização do regime representativo comporta
duas vertentes: o da efetividade de formas abertas de representação política e o
uso, sem maiores impedimentos, desses sistemas mais inclusivos de representação.
Nada impede que haja uma evolução com relativa autonomia na
consolidação destas duas variáveis. Mas, mesmo que essa razão nos imponha o
acompanhamento parcelar dessas duas modalidades, a democratização do regime
representativo, necessariamente, é função da formal legal reguladora da disputa política
e da experiência dos atores em sua manipulação.
14
Neste primeiro capítulo, passamos em revista os padrões identificados
na literatura das restritas de participação política representativo, visando verificar
seus fundamentos e sua trajetória de declínio.
Na literatura, os obstáculos apontados à concretização de um regime
representativo democrático no Brasil são – ou foram – o patrimonialismo, o
coronelismo, o populismo e o clientelismo.
É claro que podemos ainda incluir aí o paternalismo, o filhotismo, a
cooptação, o apadrinhamento, o nepotismo, entre outras formas resultantes do
privatismo. Entretanto, esses nada mais são que elementos caracterizantes daqueles
fenômenos maiores.
Pode-se, então, objetar que o clientelismo também é predicado do
coronelismo ou do populismo. Sim, clientelismo o é. No entanto, o conceito de
clientelismo está nesta enumeração por que é mais que uma possibilidade teórica a
ruína do coronelismo e do populismo e a permanência do clientelismo.
Os padrões indicados, ninguém há de duvidar, resultam da experiência
da formação política brasileira, que seria o nascedouro dos impedimentos da
democracia no Brasil.
Na formação brasileira, o alargamento do espaço público e o aumento
das garantias privadas necessários à consolidação das instituições liberais – e, mais
tarde, às premissas institucionais da representação democrática – enfrentaram e
enfrentam privatismos profundos e seculares.
No período colonial, de isolados latifúndios “auto-suficientes”, era raro
o compartilhamento do poder. Isso já basta para atestar a aridez em que iriam se
desenvolver os germes do espaço público.
15
No Período Imperial, se desenvolveu nas áreas mais urbanizadas um
compromisso político igualmente privatista. Menos privatista em comparação com
a fórmula tradicional do período colonial, em que não havia condições sociais
mínimas para a consecução do público, mas, não menos privatista em razão do
funcionamento limitado ou irregular das instituições liberais.
O Poder Moderador impôs limitações formais às instituições liberais no
Império. Nesse período, as restrições à autonomia política eram impostas, primeiro, pela
forma institucional, e, segundo, pelo funcionamento insatisfatório das garantias liberais.
Após a Proclamação da República, as limitações da participação política popular e livre,
se aceitos os argumentos usados para justificar os períodos de exceção, resultam
somente da segunda causa.
Mais precisamente, não há um decréscimo do privatismo. Há, sim, a
necessidade de aumentar a inclusão de participantes nas decisões políticas, o que
ainda não impede a decisão política privatista.
As decisões continuaram privatistas, mas não por ainda não terem se
tornado decisões populares. São menos privatistas, pois passam a ter algum grau de
partilhamento, entretanto, não são menos particularistas que as decisões puramente
autocráticas do período anterior.
Diferentemente, nas áreas rurais, imensa população vivia sob o
potentado de chefes políticos, cujas características não diferem muito das que
distinguiam os senhores de latifúndio do período colonial.
Em um período que, dependendo da localidade quatro, cinco, em outras
até seis das primeiras décadas do período republicano, o interior brasileiro vive sob
o domínio do coronel.
16
O isolamento da localidade, o analfabetismo, a dependência dos
munícipes frente ao poderoso local – em geral, latifundiário – a corrupção
eleitoral, a ausência de serviços públicos, o baixo profissionalismo das instâncias
jurídicas ou de repressão, entre outros elementos, favorecem a perversão das
instituições republicanas.
Excetuados os interregnos inquestionavelmente autoritários, nas
extensões urbanas, era possível o desenvolvimento de formas menos restritivas de
participação. Os partidos ali, se não cumpriam o papel esperado, não eram uma
ficção como o foram no Brasil rural.
Nas grandes cidades, todavia, prevaleciam problemas idênticos ao do
interior – como, por exemplo, os de não efetividade ou ineficiência do
ordenamento jurídico e o analfabetismo – o que impedia, juntamente com uso do
expediente da repressão, o desenvolvimento de formas mais autônomas de
participação.
A representação democrática é operada de forma que os vínculos entre
representantes e representados sejam preenchidos, deixando de ser somente um
princípio quando inauguram a responsividade da representação.
Abramos aqui um parêntese para explicar o neologismo responsividade,
que não é invenção do autor. Foi criado traduzir e abranger um significado preciso,
distinto de responsabilidade.
Na ciência política de língua inglesa, há os conceitos responsibility e
responsiveness (que são, em geral, acompanhados de accountability). Responsibility é o
que entendemos pela definição weberiana de responsabilidade, ou seja, a
responsabilidade política independente. Responsiveness, traduzido por responsividade,
designa um governo que responda as demandas da sociedade.
17
Em conformidade com o que temos exposto até aqui, nem a mais recente
redemocratização – que culmina em 1989, com eleições diretas para a Presidência
da República –, instaura em abrupto um regime representativo democrático.
Da democratização de 1945, pode-se dizer o mesmo.
Quando se toma o período 1945-1964, porém, surgem divergências.
Discute-se se a época foi, de fato, democrática.
Questiona-se também se o ocaso democrático foi o marco de uma
experiência limitada de democracia ou de uma experiência democrática, sem
paradoxo, bem sucedida.
O núcleo explicativo da primeira tese é a afirmação que a
“autocratização” é resultado de uma representação democrática incompatível com
as imposições de determinada configuração sócio-econômica. Nela convergem o
que Cheibub (1993) chamou de explicações estruturais.
Na segunda, o entendimento valoriza a evolução partidária e
participativa, que foi interrompida por variáveis exógenas. É o que Cheibub (1993)
classificou de explicações intencionais.
A oposição entre as duas teses é, por certo, somente um recurso
metodológico. As explicações sobre o fim da experiência democrática podem
conjugar a incapacidade dos operadores com intervenções “externas” ao sistema
político nacional. Resta ainda à problemática que se refere à possibilidade das
normas legais de disputa política, contrariamente ao esperado, contribuírem para a
polarização política.
Mas, discutir o quantum de democracia existente entre os marcos
historiográficos brasileiros não é nosso assunto aqui. Tão pouco é a compreensão
da dinâmica política de um momento específico.
18
Interessa-nos os fundamentos sociais da redução da circunscrição da
autonomia política.
*
Parece a alguns que ainda vivemos sob o patrimonialismo. O
patrimonialismo, certamente, não se estendeu tanto no tempo quanto se afirma.
Faoro (1989) nos deixa com a impressão que o patrimonialismo é imortal.
As formações sociais são, segundo Faoro (1989) continuamente passivas
a ele. São pontos de apoio móveis de que tirariam recursos financeiros.
A extensão temporal do patrimonialismo pode ser considerada questão
menos importante que seu desaparelhamento à intelecção do processo de
efetivação jurídica e social das formas mais abertas de representação.
Populismo e coronelismo são conceitos elaborados para a apreensão de
uma forma específica de relação eleitoral. Resultam da superposição de uma forma
avançada de representação pela estrutura social atrasada ou a operacionalização de
um sistema mais evoluído por um corpo político ainda pouco desenvolvido.
O patrimonialismo, por sua vez, é conceito que está, inevitavelmente,
referido a uma forma de relacionamento político específico: a cooptação.
O patrimonialismo foi apontado não só entre os sociólogos da política,
como Schwarstzman (1975), mas, também entre os juristas como Comparato
(2000) como sendo empecilho à democracia.
O patrimonialismo, que, de Portugal indubitavelmente foi transposto
para o Brasil, foi elemento crucial para a estreita inclusão política e uma ampla
extensão temporal da participação limitada.
Veremos, todavia, que aplicar ao patrimonialismo à intelecção de
processos em que as escolhas podem estar abertas –– não obstante, as restrições
19
formais e sociais que apresentem em níveis e combinações diversas –– impõem
dificuldades teóricas.
O cooptação, elemento central na caracterização patrimonialista, não é
compatível com uma autoridade que progressivamente se funda em compromissos
não rotineiros e não ligados aos estamentos.
Schwarstzman (1975) insiste que a cooptação é o elemento que explica a
não funcionalidade dos partidos no singular regime liberal implantado entre nós.
Os vínculos políticos, no entanto – sobretudo, na história republicana – nunca
foram plenamente patrimonialistas.
Na forma patrimonialista, segundo Weber (1992), os meios pelos quais
o servidor patrimonial obtém seu sustento são: diretamente do senhor com abrigo,
alimentação e outros cuidados; por coleta, em geral, em espécie sobre o domínio
do senhor; por apropriação de tributos sobre a produção que se dá sob os domínios
senhoriais; mediante compromissos feudais.
Um sistema patrimonialista foi, por conseguinte, vigente no período
colonial. Resistências mercantis persistiram, mas, após a Independência, se
quisermos estabelecer um marco, o que tivemos, quase sempre, não foram padrões
de privatismo patrimonialista, e sim, um privatismo decorrente de perversões do
liberalismo.
Já, quando se finda o estatuto colonial, o sistema político é, sob certo
aspecto, radicalmente transformado. O regime de representação alocado em tal
sistema político, consequentemente, sofre alterações.
A instabilidade seria a palavra chave do Primeiro Reinado. Revoltas é o
adjetivo imprescindível para descrever o Período Regencial. Isso se explica, entre
20
outras razões, por que a demanda política por compartilhamento de poder não foi
tão diluída quanto a que se dava com o Parlamento longe, na Metrópole.
Tinham direito ao voto, conforme Carta Outorgada em 1824, os que
preenchessem o requisito constitucional de possuir a produção equivalente a 150
alqueires de mandioca. Somente homens com mais de 25 anos estavam aptos a
votar; para candidatura a deputado a renda exigida deveria ser de 400 mil réis, e,
para senador, de 800 mil anuais.
A elite brasileira, que tinha direito de participar, não tolerou um
tratamento desigual.
Os privilégios corporativos e patrimoniais estavam sendo, desde a Vinda
da Corte, legalmente abandonados ou estavam sob ataque. Não sabemos, portanto,
de onde vem o patronato secular ou o estamento monolítico.
Por razões metodológicas, o estudioso que se propõe compreender a
efetivação de um padrão de comportamento adequado à operacionalização das
instituições liberais e/ou democráticas deve observar a persistência de privatismos
originais, ou o estabelecimento de privatismos de perversão liberal, atuando como
entraves à consecução de uma representação liberal ou democrática.
Há ainda outras dificuldades conceituais no patrimonialismo.
Conforme definição weberiana, nele, os senhores territoriais
patrimonialistas exerciam sua autoridade sobre todos os que ocupavam suas terras
através de um corpo reduzido de auxiliares, que atuava de acordo com a tradição.
No ocidente, a tradição foi impregnada do cristianismo confessional que vigorou no
período medieval. O fundo religioso, porém, não homogeneiza as formas patrimoniais.
Em Weber (1992), temos a classificação de diferentes tipos de patrimonialismos:
sultanista, monopolista, patriarcal, terra-tenentista etc.
21
O patrimonialismo, se aceitarmos a definição de Weber (1992),
aproxima-se da forma burocrática. Freund (1987) resume o patrimonialismo
weberiano como um das correntes da dominação tradicional, em que a norma
preexistente, por não se fundar no racionalismo ou na tecnicalidade, está embasada
na validade do costume considerado inviolável, em razão da santidade do que
sempre foi.
Na obra de Faoro (1989), em conseqüência da aplicação do conceito de
patrimonialismo ao entendimento de um amplo período do regime político
brasileiro, o estamento dos senhores donos do poder não é conduzido por uma
tradição guia, que encapa uma economia, quase sempre, de trocas reduzidas. É
guiado, por contraste, pelo comércio mercantilista. Não é o patrimonialismo que
floresce e se arraiga em um capitalismo colonial ou de plantação, que declina na
mesma proporção do crescimento dos espaços em que se consolidam as lucrativas
empresas. Nem é o patrimonialismo que ruiu frente à necessidade de racionalidade
administrativa e fiscal que foram obrigadas a antepor-se ao avanço
comercialização capitalista.
O artifício de Faoro (1989) consistiu em descrever, sob o signo do
patrimonialismo, a formação política do Brasil, e assim, manter os fundamentos
explicativos da autoridade política que Weber identificara.
Para preservar o conceito de patrimonialismo, como unidade explicativa
do regime político desenvolvido no Brasil, foram necessárias adaptações. É bem
mais factível a interpretação de Florestan Fernandes (1975) que observa uma
coexistência problemática entre liberalismo e patrimonialismo.
22
Essa relação é estudada por Florestan Fernandes (1975) sob outro tema:
a consolidação do poder burguês. O plano de fundo é o mesmo, a mudança do
padrão de controle político.
O que ocorre, segundo Fernandes (1975) não é uma troca, mas, uma
recomposição do padrão de dominação. A remodelagem se dá seguindo “as
injunções da ordem social emergente e em expansão” (FLORESTAN, 1975, p.
208). Cria-se, nessa forma, a nação incorporada à ordem civil e uma outra
excluída.
A derrocada das antigas estruturas de poder que, aparentemente cria
maiores condições de participação, contudo, não as engendra. A debilidade das
instituições liberais mantém, em grande parte, a participação restrita.
A parcela inserida, que teve, segundo Fernandes (1975), a oportunidade
de unificar-se no plano político, antes mesmo de converter a dominação sócio-
econômica em poder político indireto, goza de sua capacidade de organizar a
participação política.
Essa aptidão inescapável foi exercida heteronomamente. Schwarstzman
(1971) assevera que relações de solidariedade se desenvolvem dentro da estrutura
de autoridade e as relações de autoridade se desenvolvem dentro das estruturas de
solidariedade. Aconselha que, somente a pesquisa empírica pode conhecer a
complexa coexistência de sistemas orientadores do Estado e sistemas orientados
pelo Estado. A heterogeneidade do desenvolvimento das subunidades nacionais faz
com que Schwarstzman perceba a imperiosidade de um acompanhamento espacial
da dinâmica do desenvolvimento da participação política.
23
Em nível local, o patrimonialismo que, por certo, menos se afigurava ao
patrimonialismo, conforme definição corrente, foi resumido por Faoro (1989) na
figura de um patrimonialismo pulverizado em localismos.
O patrimonialismo é uma relação econômico-político-administrativa
fundada em direito próprio, que, no entanto, é orientado pela tradição.
Em razão da prevalência dos antecedentes validados em maneiras
usuais, o patrimonialismo, que pode se assemelhar ou se aproximar de uma
burocracia, em Faoro (1989), torna-se personalista em um outro sentido.
Deixa, dessa forma, de apontar a personificação do dominador com o
duradouro costume. Seu significado torna-se o da perversão de qualquer tradição,
passando a se fundar – dada a inquestionável heteronomia do poder no interior
brasileiro – na prevalência de laços de familiaridade.
Apesar das limitações advindas da extrema desigualdade entre os atores
na construção do regime político, os estamentos brasileiros estão por ser criados. O
desenvolvimento estamental,se é que este houve, não foi, certamente, o de uma
sempre progressiva consolidação de um conjunto de valores transmitidos de uma
geração a outra.
O patrimonialismo, às vezes, parece ser uma ficção, mas, não é. Os
quadros que o pintam, pintam-no com cores vibrantes, necessárias para que a obra
seja expressiva aos expectadores. O patrimonialismo, não obstante, vai perdendo
seu colorido após a cena colonial. Interessante é que o mesmo Faoro (1994), em
outro trabalho, afirma que nos fins do século XVIII o fato “que estava em questão
era a penetração mundial do capitalismo industrial, que rompia com os moldes do
mercantilismo” (FAORO, 1994, p. 54).
24
O Estado e a sociedade civil estavam engajados em “liberalismos”, que,
apesar de moldar instituições imperiais, não poderiam se tornar efetivos. Ainda
segundo Faoro (1994), teríamos, no pensamento brasileiro, dois “falsos” liberalismos:
o fim político do colonialismo, já destruído economicamente em
1808, será a Independência, com o abandono da plataforma
liberal, em favor da construção do Império. Essa linha adotará o
nome, sem conservar a coisa, não por astúcia, mas pela
limitação do princípio dentro do Estado transmigrado. De outro
lado, prosperará o liberalismo, na letra e no espírito (...)
liberalismo nacionalista não popular com a cidadania negadas as
baixas camadas da sociedade (FAORO, 1994, p. 69).
Talvez seja tarefa vã estender-se tanto na crítica ao conceito de
patrimonialismo. Mais razoável é ater-se a não operacionalidade do conceito para
compreensão do problema em pauta.
O teórico que faz uso do conceito de patrimonialismo encontrará,
invariavelmente, ilações que permitirão sustentá-lo.
Cabe somente insistir que a definição de patrimonialismo resume – o
que não deixa de permitir a decomposição e a verificação empírica – uma porção
de relações à capacidade absorvente do Estado guiado por um estamento com
características quase burocráticas. Agrupa-se, dessa forma, privatismos distintos e
atuantes somente em subsistemas.
O fato é que o aproveitamento patrimonialista das oportunidades
econômicas cederia, em velocidade exponencial, espaço ao aproveitamento
capitalista. Isso não é afirmar que com esse passo se conhece, através da vitória do
capitalismo industrial, a prevalência do liberalismo econômico, e, por
conseqüência desse último, do liberalismo político.
A instauração de uma ordem liberal não vem com o fim formal de
cláusulas patrimoniais, tão pouco, a penetração capitalista basta ao liberalismo
constitucional.
25
Destacamos que, quando se deixava de enfrentar as resistências
patrimoniais, passava-se, invariavelmente, ao confronto com outras resistências
privatistas. O que pode ser observado geralmente não é mais um patrimonialismo
fiscal, corporativo ou de uma natureza qualquer que insiste em persistir.
O que passa a ocorrer é a prescindibilidade da ordem liberal já adotada,
mas que ainda esta atuante somente no plano ideal.
Em outras palavras, o liberalismo, tomado como instituição e como
referência política, entra em ruína ao transpor a idéia para a ação. Não é o
patrimonialismo que resiste ao liberalismo, é o privatismo que se impõe ao
liberalismo.
A criação do espaço público e de um espaço protegido para as atividades
privadas – e, por conseguinte, a natureza das relações políticas no Brasil – foi
construída sob esse embate do privatismo com o liberalismo. A bem conhecida
ordem privatista personalista brasileira se manteve entre discursos e legislações
liberais.
O personalismo parecerá, por muito tempo, ser a causa das dificuldades
ou do retardamento de um regime representativo democrático no Brasil. Um tipo
específico foi até alçado como unidade explicativa de todos os favorecimentos,
legais ou ilícitos, baseados na familiaridade do contratante com o contratado (DA
MATTA, 1978).
Efeito muito atrativo exerce o conceito de homem cordial de Sérgio
Buarque de Holanda (2001). Para ele, em Raízes do Brasil, a família é a mais
notável ordem existente na formação brasileira. O sentido que o autor atribui ao
personalismo é preciso: o da ausência da impessoalidade. Em razão desse ancestral
26
e persistente personalismo, as instituições liberais não se consolidaram entre os
brasileiros, por que sequer foram compreendidas.
O caráter familista da política brasileira não foi apontado só por
Holanda (2001). A política brasileira é, segundo Viana (1987), clânica; segundo
Queiroz (1969), de parentela; e, segundo Duarte (1973) –– fazendo paralelo à tese
de Gilberto Freyre –– a política no Brasil se constitui das relações, ao mesmo
tempo cindidas e interpenetradas mutuamente, entre Casa Grande e Senzala.
O caráter mais visível aos olhos desses pensadores é o da carência de
relações impessoais necessárias ao preenchimento das instituições liberais.
Mas, quantos sentidos pode ter o personalismo? Primeiramente
distingamos a diversidade de personalismos possíveis na atividade política.
O personalismo não precisa estar circunscrito aos laços de família ou ao
esteio de uma forma tradicionalista qualquer. Resulta também de outros processos,
que, mesmo no caso brasileiro, podem prescindir da sobreposição da relação
política pelas relações de familiaridade.
O personalismo é fenômeno inerente ao regime de representação. A
liderança exercida não precisa ser resultado da manutenção de relações de
parentela, como é no sentido mais conhecido do conceito.
Ele pode, no curso dos embates político-eleitorais entre as agremiações,
ser conseqüência do surgimento de lideranças no processo de formulação de
alternativas políticas.
Um outro tipo de personalismo é o que se dá através do atendimento às
demandas clientelistas, pelas quais se procura associar a concessão de benesses às
lideranças políticas.
27
Uma outra forma personalista é aquela que, para manter a posição de
ascendência do líder, se vale da perversão do recurso público.
O único tipo de personalismo inquestionavelmente restritivo à
participação ampliada é, desse modo, o personalismo que promove a corrosão das
instituições públicas. Os atendimentos por meios legais não permitem erigir um
critério inequívoco que permita distinguir se o clientelismo resulta de uma legítima
realocação de recursos através do Estado ou foi utilizado como meio de construção de
consenso eleitoral.
O fenômeno se mostra como clânico, familista ou parental, as
proximidades dos laços de familiaridade, todavia, não precisam necessariamente
diminuir o espaço público. É, ao contrário, a desfiguração das instituições liberais
que permite ao personalismo se estender do zelo e dos compromissos pessoais ao
domínio público.
Observemos que, no período republicano, o personalismo será sempre o
resultado da adulteração privatista. A extensão formal do direito civil e político do
regime republicano impedem, quando em efetividade, a permanência de relações
políticas de base tradicional.
No período imperial, foram combinadas a deturpação das instituições
liberais e uma outra modalidade de privatismo, que podemos chamar, por contraste
ao privatismo adaptativo, de privatismo tradicional. Este último não é resultado da
desfiguração de certas instituições do sistema político. Decorre da manutenção de
um espaço político mais restrito, que deriva diretamente da continuidade de formas
políticas tendentes ao tradicionalismo.
O personalismo também é um dos elementos caracterizantes do populismo.
O carisma de certas lideranças permitiu um domínio personalista. Os líderes populistas
28
se valeram de personalismos diversos. Entre eles, o único personalismo positivamente
antidemocrático é o que faz uso do aparato público para manter a posição de
ascendência.
No conceito de coronelismo é possível se observar os mais relevantes
fundamentos da liderança personalista. O domínio coronelista pretende se basear na
tradição, mas, se vale das novas oportunidades para manutenção das posições de
privilégio.
O coronel é coronel porque se apropria do Estado e porque zela no
preenchimento de funções que convencionalmente foram atribuídas à autoridade
local. A apropriação do Estado ocorre em dois sentidos: no cumprimento de funções
estatais não presentes no aparelho do Estado e no uso do aparelho estatal para fins
privados.
Para os fins desta exposição, precisamos reter somente duas
possibilidades do personalismo: a que deseja investir-se da tradição e a que invade
o espaço que, de outra forma, seria público.
Todos os personalismos restritivos da participação política são efeitos
do privatismo. Apesar de a literatura remeter-nos ao personalismo, o mais
relevante é saber se esse personalismo é uma forma privatista ou não. Passemos,
então, a revisão os conceitos selecionados através da chave de leitura a seguir.
O privatismo ocorre em duas modalidades:
1) quando a restrição é formal;
2) quando a inclusão formal está garantida, mas, não é devidamente
executada, não alternativamente, por:
a) sofrer restrição advindas da não manutenção das garantias legais ou
processuais;
29
b) não ser devidamente operacionalizada.
1.1 – O Coronelismo
A Coroa criou a Guarda Nacional em 1831. A ela caberia proteger a
Constituição e auxiliar na manutenção da ordem e prevenção contra as revoltas,
policiando as localidades. Quanto mais prestigiosos fossem os chefes locais, mais
altos postos ocupavam na Guarda Nacional. Refletia-se, nos seus vários
escalonamentos da Guarda Nacional, a estrutura sócio-econômica das diversas
localidades.
A Guarda foi extinta após a Proclamação da República, mas, a
denominação coronel persistiu na espontaneidade da população. Designavam-se
assim os que lhes pareciam deter grande parcela de poder e comando na localidade
(QUEIROZ, 1975).
A partir da observação dos fenômenos da política local, iniciado com
um estudo histórico da formação política brasileira, Leal (1986) define o
coronelismo como um padrão de comportamento político que – apesar de suas
variações ao longo do tempo e nas diferentes localidades – resulta da superposição
de formas desenvolvidas do regime representativo republicano a uma estrutura
econômica e social inadequada.
A prática política coronelista pressupõe a progressiva decadência do poder
privado, que se mantém através da perversão das prerrogativas do incipiente aparato do
poder público. Tal processo permite a conservação do poder privado. O coronelismo
resulta do privatismo que teria “conseguido coexistir com um regime de extensa base
representativa”. (LEAL, 1986, p 20).
30
É, portanto, um compromisso entre o poder público, progressivamente
fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais – em geral, grandes
proprietários rurais, mas, por vezes, sendo substituído por outros prestigiosos locais. O
chefe político constrói sua liderança também prestando determinados serviços, o que lhe
possibilita o controle de um lote considerável de votos (chamados de votos de cabresto)
e, por conseguinte, a ascendência. Em geral, são favores de ordem pessoal valorizados
no contexto social local. O líder local, por vezes, utilizava como aliados médicos,
farmacêuticos, advogados e até padres (LEAL, 1986).
É possível ver nesse privatismo do comportamento desses chefes
políticos, como apontou Leal (1986), uma falta de espírito público, o que, no
entanto, é desmentido pelo desvelo do político local no progresso da comunidade.
Pois é graças a seu interesse e a sua insistência que se devem os principais
melhoramentos do local.
Na forma política coronelista, a relação do chefe político local com
eleitores cativados emprestou legitimidade eleitoral não só ao mandão local, como
a certas oligarquias estaduais, então, no centro do poder central.
A fraqueza econômica do município, somada a baixa de autonomia
tributária, contribuiu para manter a prática política coronelista atuante no cenário
restrito do governo interiorano, quase sempre, na forma situacionista. Nas
primeiras décadas da República, a relação política desenvolvida ligava o mandão
local ao centro do poder nacional (LEAL, 1986).
É interessante notar que a corrupção eleitoral parecia não ter limites nas
primeiras décadas da experiência republicana – que coincide com o auge da
vigência das práticas políticas coronelistas –, entretanto, os chefes políticos locais
dirigiam seus esforços sobre o eleitor na tentativa de direcionar seu voto. Carvalho
31
(1997), em revisão bibliográfica, mostra que conviviam corrupção eleitoral e os
votos de cabresto.
Pode, à primeira vista, parecer desnecessário o esforço do coronel, a
não ser que entendamos as eleições também como um evento em que mais uma vez
é dada a ocasião ao chefe político local, num espetáculo, por vezes, com custos
altos, de exibir e por à prova sua ascendência.
1.1.1 – Fim do Coronelismo
A prática coronelista pareceu a Queiroz (1975) ser desenvolvida em
uma rede de relações que lembravam uma formação familiar: “Não estamos longe
de acreditar que se trata de um tipo sui generis de família, não suficientemente
definido pela literatura sócio-antropológica existente” (QUEIROZ, 1975, p. 167).
Essa singular família ruía com a ascensão da urbanização:
nestas cidades, assim desenvolvidas, ao antigo relacionamento
de tipo primário, pessoal e afetivo, pouco a pouco se associou
e cresceu o relacionamento de tipo secundário, impessoal e
indiferente não ligando mais indivíduos, mas sim categorias
de indivíduos. (QUEIROZ, 1975, p. 182).
Uma tese elaborada por Kerbauy (1992) afirma que é possível haver
urbanização e não haver o efeito mobilizador suficiente na autonomização da
atuação política dos diversos atores. Foi necessário, segundo Kerbauy (1992),
somar a urbanização à profissionalização do serviço público.
O fenômeno em questão é o do descolamento do Estado da figura do
chefão local. Deve-se anotar ainda que a urbanização pode maquiar uma face
urbana na localidade e não propiciar condições – em face da heteronomia de
interesses ou aos pequenos insumos à participação – para o surgimento de novos
32
atores políticos. Salientamos que, como nota um etnógrafo: “as cidades interioranas do
Brasil são, muitas vezes, surpreendentemente urbanas em sua estrutura e perspectiva,
apesar de seu tamanho relativamente pequeno” (SHIRLEY, 1971, p. 26 -27).
A tese a ser levada em consideração é que passagem do rural para o
urbano pode restringir-se a um fenômeno geográfico de localização das habitações
e não acelerar as trocas na monta necessária a uma nova forma de elaboração
política.
E, inversamente, há de se considerar a hipótese de que seja possível a
manutenção da supremacia do elemento rural e advir o sobrepujamento de relações
“tradicionalistas”. Um exemplo dessa possibilidade é o aprofundamento de
relações em moldes capitalistas no campo.
A rotinização na execução de serviços públicos, na regulamentação de
relações privadas – aumento do alcance do Estado de Direito – ou,
especificamente, na efetivação das instituições que visam garantir direitos, vai,
paulatinamente, permitir maior grau de autonomia aos atores sociais.
A autonomização ou o gerenciamento das instituições jurídicas,
educacionais e repressivas, colocando-as fora da ação dos poderosos locais,
livravam cada vez mais o munícipe interiorano das arbitrariedades com as quais
gerações estiveram habituadas.
O movimento de mando limitado se manteve mesmo com a adoção formal
de uma instituição mais aberta à participação. Isso ocorre até que o acúmulo de
experiência na operação de tal instituição se imponha à inércia da autoridade restrita,
pois o redirecionamento do regime político tarda mais nas localidades em que maior é a
capacidade das oligarquias locais em dominar os incipientes aparelhos do Estado.
33
1.2 – O Patrimonialismo
O patrimonialismo foi a mais corrente forma de dominação tradicional,
e, de certa forma, aproximava-se da burocracia por ser durável e porque recusava
o excepcional, baseando-se na norma pré-existente (não racional e não técnica),
sustentando-se na validade do costume.
Max Weber (1992) entende que
con la aparición de un cuadro administrativo (y militar)
personal del señor toda dominación tradicional tiende al
patrimonialismo (...). Llámase dominación patrimonial a toda
dominación primariamente orientada por la tradición, pero
ejercida en virtud de un derecho própio" (WEBER, 1992, p.
185).
As interpretações de Faoro (1989) e de Schwarstzman (1975)
convergem na afirmação de que foi sido implantado no Brasil um capitalismo de
Estado de natureza patrimonial.
Num Estado patrimonial, que papel cumpre a representação
democrática? Em tese, a coexistência do patrimonialismo com instituições
avançadas do regime representativo, provoca nessas um esvaziamento de suas
potencialidades ou adaptações restritivas de seu potencial.
Tal caracterização, entretanto, não considera a ascensão e crescimento
do Estado central e de seus serviços e regulamentações (e seu inerente crescimento
da burocratização e da racionalização) que se confronta e, de certa forma, também
se compactua com as conveniências e condicionantes típicos de cada formação.
O conceito de patrimonialismo, quando utilizado para intelecção de
fenômenos eleitorais, peca, não só por subsumir ampla diversidade de dinâmica
participativa à forma cooptativa, como também por prescindir da autonomia do
processo político-eleitoral. Projeta a realidade organizacional/administrativa sobre
34
um fenômeno possuidor de determinações outras e que é – independentemente de
ocorrer em forma incipiente – uma forma de negação do próprio patrimonialismo.
O patrimonialismo, incontestavelmente, é um elemento constitutivo do
Estado e da formação política brasileira. No entanto, não é frutífero estender o
entendimento do fenômeno político-administrativo à compreensão dos processos
eleitorais, sobretudo, após a adoção do sufrágio amplo.
Pode parecer que estamos tentando negar um fato: a proeminência do
Estado e seu privatismo constitutivo. Mas não é esse o caso. Quando se pretende
seguir as possibilidades histórico-teóricas da participação política, visando
verificar as condições necessárias à transformação da representação oligárquica
em representação democrática, a variável não pode ser o Estado.
Se o interesse é apurar os conjuntos de quesitos à facticidade
democrática por parte dos potenciais operadores é contraproducente se entregar a
uma imagem que não aceita a variação na qualidade da representação.
O patrimonialismo pintado por Faoro (1989), foi descrito por Paim
(1989), como pesado e sufocante. O povo não se encontra, de alguma forma,
tolhido. Segundo Faoro (1989):
O povo oscila entre o parasitismo, e a mobilização das
passeatas sem participação política, e a nacionalização do
poder, mais preocupados com os novos senhores, filhos do
dinheiro e da subversão do que com os comandantes do alto,
paternais e, como o bom príncipe, dispensários de justiça e
proteção. A lei, a retórica elegante, não o interessa. A eleição,
mesmo formalmente livre, lhe recusa a escolha entre opções
que ele não formulou (FAORO, 1989, p. 734 -748).
O patrimonialismo, conforme a obra de Faoro (1989), parece não
perceber a existência de um padrão transicional. Não só Faoro. Todos estudiosos
que assentam sua análise em grandes dicotomias, entre as quais
tradicional/moderno é modelo principal, por desconsiderarem o trânsito entre as
35
esferas de valores tradicional e moderna, não se aparelham para apreensão dos
rumos da decisão do indivíduo, nem fornecem o contexto mais específico de sua
atuação.
Assim como tradição e modernidade, as relações de patrimonialismo e
liberalismo, e de patrimonialismo e constitucionalismo, são elementos conflitivos
entre si, mas, construtivos de nossa formação estatal. Não podemos observar no
Brasil a seqüência de Marshall (1967), com a sucessão de extensão de direitos
civis, pelos políticos, e, em seguida, pelos sociais. As diferenciações sociais de
classe e de espacialidade determinariam a inclusão ou exclusão da participação.
Há, ainda, para tornar mais complexa a evolução política brasileira, uma caótica
heterogeneidade na distribuição das garantias dos direitos civis.
O patrimonialismo é confundido, por vezes, com a capacidade do
Estado em distribuir recursos para privilégio de estratos com melhores
prerrogativas.
Um exemplo disso é a outorga de Direitos sociais “avançados”, mesmo
antes da satisfatória extensão de direitos civis, formal e efetivamente, mais
elementares.
Mas não devem ser enquadradas no esquema patrimonialista, todas as
virtualidades da capacidade do Estado em conduzir processos de produção, de
acumulação, e de distribuição. A possibilidade, inerente a isso, de legitimar-se
através do direcionamento da alocação de recursos, deve ser verificada instituição
por instituição e não subsumidas a um único padrão.
Para que se acompanhe, em primeiro plano, a liberalidade de ação do
participante político frente à intervenção do Estado, não se deve partir de um
36
conceito de tão ampla denotação que vincule comportamentos múltiplos, e muito
desiguais, em toda extensão territorial brasileira, a uma significação restrita.
O conceito de amplo alcance que devemos utilizar é o de privatismo, que, ao
contrário de patrimonialismo, permite a procura dos fatos que o termo sugere ou
implica, possibilitando a verificação de diversos conteúdos restritivos da participação
política.
1.3 – O Populismo
O conceito populismo tem um amplo uso. Há a democracia populista
teorizada por Dahl (1997), há o populismo russo e o populismo latino-americano.
Não podemos tratá-los todos neste momento.
Há, entre eles, um populismo entendido como ideologia e prática política
ainda corrente, conforme tratamento dado, por exemplo, por José Antonio Rivas Leone e
José Araque Calderón (2004).
O populismo de que tratamos é compreendido entre 1945 e 1964 no Brasil,
período esse que repetidamente foi descrito como populista.
A bibliografia que analisaremos é a que a bibliografia que assim caracteriza
o período e algumas revisões mais recentes do conceito.
Não estamos em condições de analisar mais profundamente as contribuições
que versam sobre o neopopulismo, sobretudo a produção dos cientistas sociais da
América Latina que fazem uso do conceito. Segundo Leone e Calderón (2004), o
populismo é um fenômeno contemporâneo que explica a liderança personalista de
caudilhos, sendo resultante de uma crise política.
37
Tal populismo representa um desafio importante para a democracia e é
recorrente a toda América Latina. Segundo eles, o desenvolvimento de situações de
ingovernabilidade ou de crise de governabilidade, o descenso nos níveis de participação,
o surgimento e avanço de líderes que se apresentam de maneira independente são
elementos que caracterizam o estabelecimento da reedição moderna do populismo
tradicional, agora chamada de neopopulismo.
O processo de crise das grandes agências e a conseqüentemente crise
ideológicas e esfacelamento dos laços e vínculos entre os principais atores das
democracias representativas na América Latina (entre partidos políticos e a classe
política e entre o eleitorado e a cidadania) gera o neopopulismo. A decomposição da
política, somada as situações de crescente despolitização e de afastamento de grande
parte dos cidadãos da política (do público) é, na perspectiva de Leone e Calderón
(2004), o que permite e favorece o avanço de novos atores lideranças populistas.
São, segundo Leone e Calderón (2004), lideranças populistas: Alberto
Fujimori, Abdala Bucaram, Toledo e Hugo Chávez. Em nossa região, a América Latina,
nos fins dos anos 1980 e iniciando os 1990, entramos em um ambiente e situação
caracterizada, pela crise dos partidos políticos “como crisis de identificación y
representación”. A partir de os anos noventa especificamente, houve, segundo eles, a
emergência de novos atores e de novas lideranças políticas muito personalistas (como
Carlos Saúl Menem, Alberto Fujimori, Abdala Bucaram, Fernando Collor de Mello,
entre outros.). Tal manifestação é resultante da deficiência institucional da democracia e
do Estado.
A crise resultou de um esgotamento das identidades conectadas com
determinados regimes de partidos e certos movimentos sociais. Deriva de um
38
desencanto geral frente à política, e do empobrecimento generalizado trazido pela crise
da década perdida, a de 1980.
De acordo com o Felipe Burbano de Lara (1998) a personalização da
política se deu em um contexto político caracterizado pela debilidade e esgotamento das
estruturas partidárias, somada a uma situação de “mal-estar da vida pública”.
O questionamento e a rechaça à política tradicional, levada a cabo pelos
partidos políticos e pela classe política tradicional, segundo Alfredo Ramos Jiménez
(2002), tem sido as principais transformações que experimentam a democracia na
América Latina nos últimos anos, e de onde, certamente, se sobressai, nos termos dele, a
“desinstitucionalização” da democracia
A crescente personalização da política, para Alfredo Jiménez (2002), é uma
liderança de novo tipo, que vai além da presente no populismo latino-americano
tradicional. O novo poder é assumido pelo imaginário coletivo sob as características de
um poder inovador, popular messiânico e revolucionário. Os partidos políticos tem
grande responsabilidade no neopopulismo, pois não entendem a profundidade do
isolamento que se impõem ou a que se resignam, em certos casos, como no Peru. Os
partidos não fizeram o suficiente para reconstituir seus vínculos com o eleitorado ou
para modificar seus comportamentos, o que inclui, entre outras transformações,
democratizar suas estruturas.
Para Alfredo Jiménez (2002), a chamada personalização da política
desponta no caso peruano, argentino e venezuelano. Os discursos emotivos das
lideranças populistas que tendem a uma crítica das instituições democráticas
tradicionais, são, nas palavras de Alfredo Jiménez, a encarnação dos caudilhos eleitorais
da pós-modernidade, que, todavia, promovem seus programas de governo de tipo liberal.
39
Esta compatibilização entre “voluntarismo” e ortodoxia é o traço que
distingue o neopopulismo do populismo tradicional. Alberto Fujimori (Peru), Carlos
Saúl Menem (Argentina) e Hugo Chávez Frías (Venezuela), segundo Alfredo Jiménez
(2002), surgem e se apresentam como messias e salvadores de seus respectivos países e
contextos.
Constituem e expressam o que Felipe Burbano de Lara (1996) descreveu
como a crise de representação provocada pela pós-modernidade. A pós-modernidade
proporciona, segundo ele, um espaço aberto às formas de representação menos
institucionalizadas e mais personalizadas. É, segundo Antonio Rivas Leone e José
Araque Calderón (2004), aceito por todos que, dentro das variáveis definitórias do
populismo latino-americano, está o emprego de uma retórica fragmentada, maniqueísta
no campo político entre povo e oligarquia.
René Antonio Mayorga (1997) define neopopulistas como novos atores
políticos da democracia latino-americana que sustentam sua liderança num vínculo com
o eleitorado, mediado por um prestígio social obtido à margem da política, através de
um trabalho assistencialista, desligado dos meios convencionais.
A precariedade ideológica do neopopulista é substituída pela imagem
pública de caudilho, com um claro predomínio da dimensão simbólica da representação
política (carisma).
Para Carina Perelli (1995), a personalização da política é viável em um
contexto caracterizado por: a) crise do partido por falta de representatividade, cidadania,
ou perda de sua identidade; desconfiança das lideranças, desacreditadas por diversas
razões; b) necessidade de uma boa parte da população de uma mensagem de esperança e
de transformações; e, c) existência de uma pessoa disputa a encarnar a liderança sem
40
maiores dificuldades e que tenha a virtude de possuir uma fácil comunicação com as
massas.
O neopopulismo, segundo Perelli (1995), reúne elementos de dominação e
manipulação das classes populares, que combinados com experiências participativas de
grande conteúdo personalista, resultam em uma política reacionária.
José Antonio Rivas Leone e José Araque Calderón, entre outros autores que
analisam o neopopulismo, utilizam o conceito de democracia delegativa de Guilherme
O’Donnell (1992, 1996a; 1996b). Tomando como referencial empírico a América
Latina, O’Donnell usa o termo democracia delegativa para indicar o tipo específico de
democracia que surge na região e que se distingue das democracias representativas
ocidentais.
A democracia delegativa pressupõem, segundo O’Donnell, a
implementação de um cesarismo e plebiscitarismo. O presidente eleito que consegue se
investir de um poder de governar o país com o feitio que lhe agradar, sujeito somente
pelas relações de poder existentes e o tempo limitado de seu mandato caracterizam a
democracia delegativa, que, por sua vez, caracterizaria os regimes neopopulistas.
Tal forma democrática combina eleições livres, competitivas e formalmente
institucionalizadas com instituições políticas pouco formais. Nela tem relevo as práticas
clientelistas e particularistas. O particularismo seria possível em condições que não há
distinção comportamental, legal e normativa entre a esfera pública e a privada.
As relações particularistas, a pequena "prestação de contas horizontal" entre
as agências públicas, a reduzida transparência dos procedimentos de tomada de decisão
das políticas governamentais são o substituto aos regimes ditatoriais que vigoraram
décadas nos Estados da América Latina.
41
A permanência de uma acentuada distância entre as regras formais e seu
real funcionamento das instituições políticas, somado às concepções e práticas
delegativas, não representativas de autoridade política, fazem reviver, de forma ainda
mais acentuada, as características dos antigos autoritarismos.
Quanto ao populismo brasileiro, que aqui analisaremos – não a um
possível neopopulismo em vigência no Brasil – esse está referido, em geral, ao
período 1945-1964.
Essa distância no tempo do fim do fenômeno, por certo, proporcionou
várias ocasiões para por em escrutínio os sistemas teóricos que fazem uso do
conceito populismo, e para que pudesse se livrar do que teriam sido suas
características contingentes. Permitindo, assim, que se erigisse uma definição
menos ambígua e mais unívoca do conceito populismo.
Mesmo sendo verdadeira a assertiva acima, Gomes (2001), em trabalho
historiográfico em que busca identificar e delinear as principais propostas e a
conformação da categoria populismo na experiência brasileira, lembra, logo no
início de sua exposição, do alto grau de plasticidade e compartilhamento do
conceito populismo. Isso é motivado em parte, porque ocorreu um deslizamento do
conceito populismo da academia para uma retórica mais popular. Nesta última, seu
uso é, nem é preciso dizer, muito impreciso. Inicialmente, o termo tinha um caráter
positivo, referindo-se aos políticos populares, para, mais recentemente, referir-se
aos políticos que “enganam” o povo.
No meio acadêmico, seu uso surgiu em 1952, no trabalho de um dos
estudiosos do Grupo de Itatiaia, que, mais tarde, formou o Instituto Brasileiro de
Economia, Sociologia e Política, IBESP, o berço da ideologia nacional-
desenvolvimentista e, posteriormente o ISEB - Instituto Superior de Estudos
42
Brasileiros. Conforme Gomes (2001), o populismo foi um dos principais
problemas na agenda do grupo.
No trabalho inicial desse grupo, o populismo foi definido como uma
política de massas, de caráter reacionário. Estava vinculado à proletarização de
trabalhadores sem consciência e sentimento de classe, foi praticado por uma elite
política sem representatividade, que perdeu o poder de “exemplaridade”, e, por
líderes carismáticos capazes de mobilizar as massas (GOMES, 2001).
Em texto de 1955, Hélio Jaguaribe relaciona o populismo ao contexto
do nacional-desenvolvimentismo. Mais especificamente, à transição de uma
economia agrário-exportadora para uma economia urbano-industrial.
Após o impacto do movimento militar de 1964, observa Gomes (2001),
o conceito de populismo participa das formulações que tentam entender as razões
do golpe.
O esgotamento da articulação populista foi a causa do golpe. Um dos
estudiosos que explora tal perspectiva é Weffort (1980). Ele relaciona o populismo
à crise do liberalismo-oligárquico e a conseqüente necessidade de alargamento das
bases sociais do poder do Estado.
A fraqueza das velhas oligarquias, segundo ele, funcionaram como
start para uma política de aproximação com as massas sem condições
organizacionais e ideológicas para uma participação autônoma, proporcionando um
compromisso instável junto ao grupo dominante através do poder pessoal do líder.
Weffort (1980) define ambiguamente o populismo não só como manipulação, mas,
também como aliança entre as massas e elites. Nessa forma assimétrica do poder
entre massas e elites, as últimas detêm mais poder. Por isso, quando foi ameaçada
43
por atuações mais autônomas das massas, desfez a forma de compromisso
populista.
Gomes (2001) nota que o populismo equivocadamente atribui aos
trabalhadores uma posição (seja completa ou incompleta) de passividade, o que
termina por obscurecer o diálogo entre atores com recursos desiguais e erige uma
falsa dicotomia entre autonomia e heteronomia de classe, o que a fez sugerir a
rejeição do uso do conceito.
Inobstante isso, analisemos o conceito de populismo de Weffort. O
populismo foi possível, conforme Weffort (1980), graças às condições a seguir:
1) massificação e proletarização, que desvincula os trabalhadores do
quadro social de sua origem; 2) perda da representatividade da classe dirigente; 3)
identificação pessoal das bases eleitorais com o chefe político carismático; e, 4)
desenvolvimento urbano-industrial.
O carisma é uma das dificuldades agregadas ao conceito populismo.
Não teremos ocasião de analisá-lo longamente neste momento. Tão
somente a presença do conceito de carisma permite que uma ambigüidade se
incruste na definição de populismo.
O que é, afinal, carisma? Não são qualidades extraordinárias, como
Weber (1992) observara nas lideranças políticas anteriores à consolidação dos
meios de comunicação de massas. Contemporaneamente, o carisma é, em parte,
saber falar ao rádio e a televisão, e, de alguma forma, convencer os interlocutores.
Pode-se concluir que todos que foram alçados à liderança política,
foram eficientes comunicadores, então, todas lideranças nacionais são líderes
carismáticas? É possível aos líderes prescindir do carisma, ou, na sociedade de
massas, esse é um elemento inerente às disputas políticas?
44
Deixemos as implicações específicas do carisma, que nãoé nosso
assunto central, e voltemos a considerar o conceito populismo.
São aquelas quatro condições enumeradas acima que, segundo Weffort,
favoreceram uma revolução burguesa sui generis no Brasil:
quanto mais o Estado brasileiro pretendeu representar o
conjunto da sociedade, menos realizou como Estado e mais
como expressão de tensões em desenvolvimento. Esta forma
peculiar de revolução democrático burguesa que se realizou
através do populismo e nacionalismo, só poderia estar
concluída com seu próprio desmascaramento. Com o golpe de
1964, o Estado brasileiro projetou-se sobre o conjunto da
sociedade e parece dirigi-la soberanamente. Esta
transformação da imediata representação contraditória do
povo é o ponto de chegada da evolução histórica anterior e o
começo de uma nova etapa. Necessariamente, porém, as
massas populares não têm participação neste Estado que,
assim, desvenda sua verdadeira natureza de classe
(WEFFORT, 1980, p.44).
Gomes (2001) enquadra a produção de Francisco Weffort no contexto
acadêmico da época, em que se procurava traçar uma desvinculação de
interpretações encetadas pela perspectiva da análise estrutural. Diz a autora, que,
quando se resume sua obra, seus vícios interpretativos ficam evidenciados. Para
Weffort, o populismo escreveu um capítulo da história da ascensão burguesa sobre
o conjunto da sociedade brasileira.
Para os que se utilizam do conceito populismo para descrever a
“democracia” de 1945-1964, o período referido tem também um outro
protagonista, o nacionalismo.
Weffort (1980) não vincula, como faz Ianni (1991), populismo e
nacionalismo. Entre eles há, para o primeiro autor, somente afinidades de
conteúdo. Os nacionalistas, diferentemente dos populistas, não forma capazes de
perceber o povo como unidade contraditória.
45
Octávio Ianni (1991), em O Colapso do Populismo no Brasil, afirma
que o populismo e o nacionalismo não concorreram autonomamente para o mesmo
fim. O nacionalismo foi um dos mecanismos adotados pela política populista. O
populismo e o nacionalismo foram caminhos da ascensão do direto domínio
burguês, mas, o vínculo entre eles estaria dado pelas transformações econômicas.
Naquele período, um dos modelos em pauta, e o que foi adotado, foi o
nacional-desenvolvimentismo. O desenvolvimento de forças econômicas precisava
promover a mudança do modelo agrário-exportador para um modelo urbano-
industrial.
Nesse início, os líderes populistas, estrategicamente, foram
nacionalistas, promovendo a substituição das importações pelo produzido
internamente. As transformações no sentido do crescimento das forças produtivas,
e da conseqüente modernização, foram a força que impeliram à abertura do círculo
dos dirigentes nacionais.
Foi nesse momento de transição que as massas começam a participar –
com restrições impostas pela desigualdade de recursos políticos – de decisões
coletivas da nação e a formular alternativas políticas nacionais.
Segundo Ianni, “a política de massas foi a vida e morte do modelo
getuliano de desenvolvimento econômico” (IANNI, 1991, p. 53). Esse modelo teve
sua vigência, enquanto o modelo de associação de capitais, interesses políticos e
militares nacionais e estrangeiros não prevaleceu. Mais tarde, não resistiu à
internacionalização crescente do setor industrial e à concomitante
internacionalização do setor agrário internacional.
É de se supor, a partir da conhecida leitura marxista de Octávio Ianni,
que o regime militar, conduzido pela burguesia, sepulta o populismo quando a
46
alternativa de manutenção de participação popular levaria a nação à adesão ao
modelo de desenvolvimento nacional socialista, que já havia, por força estratégica,
aderido ao modelo de substituição de exportações.
A arqueologia do pensamento político nacional necessita do
acompanhamento de tais elaborações teóricas, pois são teorias políticas no sentido
específico de se constituírem em disputas entre alternativas reais de condução das
decisões políticas nacionais, e animarem, à época, vários segmentos de grupos
políticos.
A operacionalidade desse conceito de populismo é pequena. Pois, entre
os fatores indicados, obriga, sobretudo, o afastamento de moldes interpretativos
que, por exigência empírica, não fazem uma vinculação direta de uma
configuração política a um respectivo jogo de forças determinado pela estrutura
econômica.
Em vez de se esclarecerem posicionamentos dos atores políticos e sua
desigualdade de recursos, o conceito de populismo de Weffort/Ianni faz todos os
comportamentos políticos convergirem, de forma que podem ser desconsiderados
em sua possível autonomia.
Em vez de ressaltar as limitações de alternativas político-econômicas
condicionadas pelo estágio – e pelas formas de desenvolvimento econômico
passíveis de implementação – e pelas possibilidades legadas no contexto
econômico-político global, o populismo conta a história seguindo fórmulas
cristalizadas. Nele, cada classe ou fração de classe, parece agir segundo o caminho
ditado pelo estágio da acumulação capitalista em um Estado dependente.
Com todos os percalços que advém dessa postura, a adoção do conceito
de populismo de tal linhagem faz com que um padrão, não satisfatoriamente
47
identificado ou mesmo de impossível desambigüização, transforme-se em ator
principal desse período da história nacional.
O estudo das implicações dos sistemas eleitorais, o acompanhamento das
trajetórias e da construção dos atores e partidos relevantes da época, e, ainda, o estudo
das disputas eleitorais, com todas as suas vicissitudes, servem de alternativas mais
produtivas para apreensão da relação política do referido período.
1.4 – O Clientelismo
O clientelismo é, certamente, evento adverso à ordenação democrática.
Conforme Mastrapaolo (1991), o clientelismo é um atributo mais comum e mais
determinante nas instituições democráticas ainda em construção.
Tal padrão de comportamento político ocorre, segundo Diniz (1982),
quando políticos de profissão oferecem em troca de apoio e legitimação (consenso
eleitoral) toda a sorte de ajuda que tem ao seu alcance. Cria-se uma rede paralela
de relações estabelecidas na forma vertical. Aqueles que podem manipular certos
recursos para os possíveis beneficiários das benesses direcionar-lhes o
comportamento eleitoral.
O clientelismo objetiva a manutenção do poder criado, sendo sua
eficácia inversamente proporcional ao ótimo funcionamento dos mecanismos
universais de integração político-eleitoral. Diniz (1982b) afirma que o clientelismo
é uma das engrenagens de um sistema de dominação e exploração recorrentemente
utilizado pelas classes dominantes para inclusão das massas.
São notáveis as diferenças entre esse clientelismo e o clientelismo
coronelista. Uma diferenciação pode ser feita a partir do locus do fenômeno. O
48
clientelismo coronelista não pode conhecer a política de massas, simplesmente por
tratar-se de um fenômeno político construído a partir das condições dadas somente
em pequenas e isoladas comunidades.
Na prática política clientelista de massas, os interesses seriam
apaziguados mediante recebimento do favor, o que, no entanto, não lhe dá qualquer
caráter aleatório (o que, porém, não nega seu caráter contingencial). Em geral,
opera a partir de uma organização, cujo empreendimento é maximizar a conquista
de votos. A prática política clientelista pressupõe sufrágio extenso e livre. A
clientela recebe as prebendas em troca de seus votos.
Na prática política coronelista, o clientelismo é pessoal: do chefe
político com seus agregados, no cumprimento de suas incumbências
convencionadas no meio social específico.
Enquanto o favor do coronelismo é um dos fatores para manutenção do
mando e da ascendência na localidade, nas práticas políticas clientelistas, no seu
sentido mais comum, o artifício do favor busca, de imediato, a construção de um
consenso eleitoral.
No clientelismo de massas, há organizações, sobretudo a partidária,
objetivando a conquista de votos. No coronelismo, a relação clientelista não é
somente de manipulação eleitoral.
O clientelismo que esteve presente no populismo foi o clientelismo de
massas. Mas, o populismo não tem como principal sustentáculo o atendimento à
clientela. A disponibilização de recursos deve ser acrescentada às forças de
persuasão da propaganda populista.
Resta ainda em discussão se as mudanças promovidas pelo Estado, na
distribuição de recursos entre as classes, são ou não alterações que devem ser
49
classificadas sob o privatismo personalista. Ou lega maior ascendência ao que por ela
foi responsável, caracterizando um privatismo, ou a redistribuição é inerente à
intervenção estatal – cabendo legitimamente ao Estado escolher sobre quais setores
de produção devem ser protegidos ou beneficiados – o que, dessa forma, não
caracterizaria uma intervenção privatista.
A dúvida só não resta quando se pode apontar indubitavelmente que a
concessão não está diretamente ligada ao direcionamento do voto; do contrário, há
um inequívoco padrão limitador de participação política.
1.5 – A Formação Política Brasileira
Consideremos a proposição a seguir: As dificuldades no
estabelecimento das instituições liberais e da democracia têm sua causa na forma
como ocorreu a colonização brasileira. A explicação da qualidade da representação
política no Brasil impreterivelmente deve ser buscada nos eventos históricos
significativos da formação política brasileira.
Esta assertiva tão somente indica que o fundamento da privatização do
poder foram as absorventes desigualdades sociais, que se estenderam por todo
período colonial. Parece pouco controversa, porém, ela é origem de modalidades
explicativas contrastantes.
A investigação pode tomar dois rumos. Um que busca acompanhar as
condições sociais da fragilidade das instituições liberais e/ou democráticas. E,
outro que vê, na formação brasileira, a construção de uma cultura política peculiar.
50
1.5.1 – Famílias, Clãs e Parentelas
A cultura política brasileira seria um conjunto singular de
características constitutivas de seus homens políticos. O homem político
contemporâneo, em que pesem as nuances descritivas variadas, seria o que a
formação o legou dos patrícios, dos latifúndios, do escravismo, entre outros. As
obras de Viana (1987) e Raízes do Brasil de Holanda (2001) são exemplos desse
caminho teórico.
Mas não só elas. Juntamente com Holanda (2001) e Viana (1987),
Queiroz (1969) e Duarte (1973) trilham esse caminho que chamaremos de
culturalista. A formação psicossocial brasileira fez seu homem político subsumir-
se ao homem de família, dos laços primários, averso à impessoalidade.
Nestor Duarte (1973) relaciona a política à Casa Grande. Seguindo a
obra de Gilberto Freyre, afirma que a política brasileira gira em torno de um
privatismo típico da família colonizadora portuguesa.
O autor de Instituições Políticas Brasileiras, Oliveira Viana (1987),
afirma, por sua vez, ser clânica, a base da organização social brasileira.
A formação “dispersa”, segundo Viana, que se deu pela forma que se
operou a colonização – extensos latifúndios (quase autônomos) isolados, sem a
presença de uma autoridade que pudesse ser caracterizada como pública –
formaram uma sociedade de baixa integração política e social, dominada por
parentelas.
Holanda (2001) também verá a família como base da organização social
que surgiu em terras brasileiras:
dentre esses círculos, foi sem dúvida o da família que mais se
exprimiu com mais força e com mais desenvoltura em nossa
51
sociedade. É um dos efeitos decisivos da supremacia
incontestável, absorvente do núcleo familiar – a esfera dos
contatos primários, dos laços de sangue e de coração – esta
em que as relações que se criam na vida doméstica sempre
forneceram o modelo obrigatório de pequena composição
entre nós (HOLANDA, 2001, p. 101).
Esse familismo é o conceito central para o entendimento da cultura
política brasileira. Houve assim a formação de um padrão cultural típico
proporcionado pela cultura ibérica nas condições em que se deu a colonização.
Holanda, no entanto, não relaciona o passado brasileiro – como fazem
Vianna e Duarte – a um passado feudal. Buarque (2001) é o primeiro a utilizar o
conceito de patrimonialismo, que, como vimos, alentou as análises mais
panorâmicas da formação do Estado no Brasil em Faoro (1989) e Schwarstzman
(1975).
Em uma revisão bibliográfica, Carvalho (1994) classificará Nestor
Duarte (1966), Oliveira Viana (1987), e Maria Isaura Pereira Queiroz (1969 e
1975) como feudalistas, ou seja, de representantes das interpretações da
participação política no Brasil que utilizam – direta ou indiretamente – o conceito
de feudalismo.
Entendem que a formação política do Brasil como, de certa forma,
paralela às desenvolvidas na Europa feudal.
Os feudalistas acentuam o poder dos potentados rurais e das parentelas
diante das intervenções do governo Central. Essa perspectiva de análise fornece
um outro ponto de verificação das condições de participação política, colocando
em plano as relações do poder local com o poder central.
52
1.5.2 – Tradição, Modernização e Instituições Democráticas
As bases tradicionais de sustentação de um poder sem os limites
liberal-constitucional – e, por conseqüência, também restritivos de participação
política – se apresentam como centrais nas teses que acentuam o poder familiar ou
a formação patrimonialista.
As fragilidades das instituições liberais e democráticas resultam, nessa
perspectiva, de resistências incrustadas no homem político brasileiro por uma
longa formação privatista; tão longa que instaurou uma tradição de aversão à
impessoalidade.
Quando passamos em exame o conceito de coronelismo, asseveramos
que não bastava a adoção das instituições democráticas para a consecução
democrática. Necessário foi que após a superação das falhas na efetividade legal e
processual das escolhas eleitorais de representantes, as oposições sociais também
fossem sobrepujadas.
O problema, ali, não era a tradição que pesava sobre o cérebro dos
vivos. Era a estrutura social que, em seus aspetos específicos, impedia a fruição de
todo grau de abertura do mercado político. Isso em razão da capacidade residual de
concentração de recursos pelas lideranças de legitimidade pré-republicana e
também da exigüidade de meios a serem empregados pelos subalternos para
superar as determinações de seu comportamento político.
Não foi a tradição, ao menos não nos sentidos mobilizados pelas teorias
aqui comentadas, e sim, as condições sociais, expressas na diversidade de
53
instituições, que formam o aparato do Estado e na formação competitiva do corpo
político, o obstáculo que se impõe à democratização do regime representativo.
A questão de partida deixa de ser: Como a tradição política privatista
se preserva frente às mudanças? E passa a ser, então: O que, na estrutura social,
permite a apreensão privatista do poder público?
Independentemente da perspectiva teórica adotada, a urbanização é
sempre uma antípoda do privatismo. A urbanização pode promover a equalização
das condições sociais de participação, a impessoalização (ou despersonificação) da
elaboração política e ainda promover a dispersão das desigualdades de recursos
políticos.
No entanto, como temos demonstrado, a urbanização não se constituiu
em causa suficiente da participação política autônoma. Nem foi a modernização,
tomada genericamente, capaz de alterar a tendência inercial de oligarquização do
poder.
As atividades urbanas (comércio e a indústria) ajudaram no
rompimento com o isolacionismo das localidades e proporcionaram a estrutura
social adequada à efetivação das instituições políticas liberais do regime
representativo.
Como percebe Kerbauy (1992), porém, além das mudanças
econômicas, foram necessários que efeitos das mudanças institucionais sobre as
transformações urbanas (em que pese a obrigatoriedade de diversos tipos de
planejamento) tornassem possíveis condições propícias ao desaparecimento das
práticas políticas privatistas.
54
Modernizações parcelares, portanto, não são condição suficiente à
democratização. O que é necessário é a separação o Estado eficientemente da
liderança.
Não há um caráter de inconciliabilidade entre tradição e modernização
como nos mostram Mello e Souza (1975) e Queiroz (1969). Pesquisando outros
temas, mas escrevendo sobre a penetração da sociedade maior na comunidade
menor, Cândido (1975) pode observar em um estudo sobre mudanças na vida
caipira, face aos avanços modernizantes, que: “a situação estudada não é de
substituição mecânica dos padrões, mas de redefinições dos incentivos
tradicionais, por meio de ajustamento dos velhos padrões ao novo contexto social”
(CÂNDIDO, 1975, p. 200).
Os estudos de integração das pequenas localidades ao modo de produção
central mostraram não um caráter dicotômico entre o tradicional (antigo) e o moderno
modo de produção, e sim um convívio que redefe a ambos: a existência da agricultura
de subsistência não nega o caráter capitalista que se tornava hegemônico; limita-o, por
certo, mas, sendo a agricultura de subsistência, fora de lugar, um fator para a
reprodução das condições capitalistas, esta não tem o poder de negá-lo.
Também tendo por objeto as culturas caipiras, Maria Sylvia de
Carvalho Franco (1969) nota que a incorporação da localidade não é construída
substituindo o padrão de produção e reprodução social. Em tais casos inexiste uma
modalidade específica de controle, escapando até às poderosas formas de
regulamentação de mercado. O que é observado, no curso das relações entre as
pessoas envolvidas no acontecimento, é que a situação marginal tende a ser
resolvida por fórmulas costumeiras (FRANCO, 1969).
55
Os vínculos políticos que tendem ao tradicionalismo mantêm o regime
aberto somente àqueles já alocados em posições vantajosas da estrutura social. A
precariedade do regime representativo democrático brasileiro expressa na baixa ou
nula disputa eleitoral – harmônica ao peculiar ou frágil liberalismo que deveria
precedê-lo – não é, nesse caso, antecipada pelo delineamento de alternativas dentro
de um quadro, em que os atores dão-se, entre si, as garantias mútuas.
O processo de autonomização do eleitor – ou seja, seu afastamento de
padrões de comportamento políticos restritivos – que ocorre quando um regime de
representação conta com satisfatória inclusividade e competitividade, não têm seu
início após a adoção formal de instituições representativas. Estabelece-se com a
transformação da estrutura social. É necessário que o curral eleitoral, por força da
presença mais profissional do Estado e da quebra de laços de dependência pessoal,
deixe de vigorar. Só assim, o sistema partidário-eleitoral adotado, sem o embaraço
de limitações extra-oficiais impostas aos eleitores, pode permitir o rompimento do
padrão de participação limitada e a inauguração de uma representação mais
democrática.
As ditas formas políticas de bases tradicionais não são substituídas pura
e simplesmente por uma prática política de cunho mais tolerante e universalista. O
estabelecimento de um pacto entre a conformação privatista vigente e o arranjo,
que a modernidade oferece – da mesma forma como a plataforma moderna não
pôde prescindir do universalismo como meio de legitimar sua validade – não pôde
escusar-se de valores caros às diversas conformações locais.
Submeter a teoria da democratização à modernização só serviu para que
se erigissem sistemas teóricos que não puderam enquadrar devidamente a
transição entre regimes políticos.
56
Na reconstituição que Fernando Limongi (1997) elabora para
apresentação de Poliarquia de Robert A. Dahl (1997), mostra que, para Seymor
Lipset, o alto grau de desenvolvimento econômico corresponde a um regime
político democrático; democratizar é, assim, apoiar a modernização. Para
Barrington Moore Jr. Há três caminhos modernizantes: revolução burguesa,
fascismo e comunismo; há modernização com democracia onde quer que a
burguesia tenha sido forte suficientemente para transformar a ordem social. Em
Barrington Moore Jr., seriam as alianças de classe, no processo de modernização,
que determinam o sucesso ou não da democracia. Onde quer a burguesia tenha
enfrentado a nobreza, o regime erigido foi o democrático.
No sistema teórico de Samuel Huntington, a modernização atua sobre a
democratização de outra forma. A modernização não é sinônimo ou um caminho
específico de modernização. Conforme Limongi (1997), em Huntington, a
modernização, para gerar democracia, deve aumentar a inclusão de forma gradual,
pois, se a entrada das massas na cena política se der abruptamente, fatalmente as
massas não apresentariam a moderação adequada. O atendimento de suas
demandas compromete a modernização, impelindo que a redistribuição diminua os
investimentos. A modernização no terceiro mundo necessita, segundo ele, de
autoritarismo.
A razão da imposição de maior heterogeneidade ao corpo político não
pode assegurar que a modernização seja garantia suficiente de democratização. A
manutenção de garantias mútuas aos concorrentes políticos é fator mais relevante
que um grau razoável de pluralismo societário para o impedimento de
exclusivismos de qualquer espécie.
57
Seguindo as orientações de Robert Dahl (1997), é possível não
submeter a democratização à uma relação determinada com a modernização.
Devem ser observados não os índices ou estratégias de modernização, devem ser
acompanhados os efeitos do controle sobre os recursos de poder sobre a
democracia.
A modernização – por abarcar inúmeros tipos de transformações – é
fator explicativo sedutor para a intelecção da diminuição do escopo das
disposições mediadas pelos contatos personalistas, primários e afetivos. Assim é
pela razão que a modernização permite maior fluxo de trocas. Mesmo que não
possamos reduzir democratização à modernização, esta última continua a ser
conceito atraente, pois, além de abarcar a impessoalização, também abrange o
crescimento e aumento na complexidade do Estado.
1.6 – A Manipulação Eleitoral das “massas”
A manipulação eleitoral pode derivar da dependência do eleitor à chefia
política. O favor e a perseguição coronelistas foram faces que essa subordinação
pode assumir.
A manipulação de massas eleitorais, como no sistema populista,
depende, por sua vez, de um clientelismo também de massas, de lideranças
carismáticas e da propaganda.
Em texto de revisão bibliográfica, Ferreira (2001) observa que o
populismo brasileiro de 1945-1964 coloca seu assento explicativo na falta de
condições psicossociais e culturais das massas para comportamento urbano-
democrático. Em seu tradicionalismo e individualismo, as massas foram alvos
fáceis da propaganda populista, como em Ianni (1991). Em outros momentos
58
imputa o populismo à repressão estatal, conjugada a certa manipulação
(WEFFORT, 1980).
Por seu tradicionalismo, as massas foram incapazes de atuar no cenário
industrial, presas fáceis de um discurso “trabalhista/nacionalista”, ou,
alternativamente, a conjugação de atendimentos e repressão permitiu a hegemonia
eleitoral aos políticos ditos populistas.
A relação direta entre atendimento e direcionamento da ação político-
eleitoral não precisa de maiores ilustrações. E, sendo, a existência de lideranças,
seja qual for o regime político, excetuado os autocráticos, uma constante, portanto,
resta decompor a ligação entre manipulação e propaganda.
O populismo, conforme Ferreira (2001), já destacou os termos
repressão e manipulação; tais termos foram substituídos por repressão e persuasão.
E, estes, por sua vez, foram revistos por uma interpretação que se observa a
relação de mediação entre os atores políticos em que se ressalta a impossibilidade
do controle pleno. Os termos repressão e persuasão (e, por conseguinte,
propaganda) foram mantidos, mas, não já não seriam tão impositivos ou
determinantes quanto se acreditou outrora.
Enquadrando-o dentro de um esquema econômico, o populismo foi
possibilitado pela inexpressividade política da classe operária que, mesclando
valores tradicionais e modernos, aceitaram a liderança populista, em um vazio da
classe dominante. Essa mão-de-obra com tradições patrimoniais, individualista,
sem experiência em lutas sindicais seria facilmente manipulada, segundo Weffort
(1980), todavia, segundo ele mesmo, a manipulação não era absoluta, pois, lhes era
legado manifestar insatisfações e havia interlocução.
59
De onde vem as manobras manipuladoras? Esta discussão, mais uma
vez, refere-se à capacidade do Estado em conduzir e limitar a participação.
Lembremos somente que o caráter da propaganda estatal naquele período
certamente foi marcado por um viés popular bem sucedido, que seguia a trilha da
boa experiência do Departamento de Imprensa e Propaganda - DIP - em atribuir à
Vargas a imagem de “grande pai”.
A propaganda é componente do que é designada a experiência
populista, contudo, não basta tomar a propaganda como integrante de um sistema
de manipulação, para que se assevere ser a propaganda um componente autônomo
do processo de manipulação.
A propaganda não pode manipular diretamente, ela integra um sistema
político manipulador. A manipulação via repressão se estabelecia, por exemplo, na
perseguição aos comunistas e no impedimento de certos partidos, e ainda no
aproveitamento da estrutura sindical ligada ao Estado, para impedir sua expressão
política autônoma etc. A censura total ou parcial também se enquadra entre os
meios de repressão. A manipulação via propaganda não parece existir, nem quando
cumpre o requisito de não admitir propaganda alternativa.
O populismo é um regime competitivo. Sua capacidade inclusiva,
porém, está limitada em razão do uso da força estatal, pelos que, no momento, por
elas estão investidos para impedir a entrada de concorrentes ou impelir a saída de
alternativas da arena de disputa político-eleitoral. O plano de fundo desse processo é
a manutenção de regime político adequado ao estágio de desenvolvimento do
capitalismo na periferia.
60
Os sobressaltos entre maior liberalidade e repressão, no período 1945-
1964, acompanham as relações internacionais sob o clima da Guerra fria, o
exercício de retórica dos líderes e os imperativos das disputas políticas.
No período, a propaganda certamente não era o fenômeno trivial, que
conhecemos hoje.
A comoção social do pós-guerra e a batalha ideológica, que cortava o
mundo, contribuíam para um clima policial, e, inevitavelmente, o Estado não podia
deixar de discursar sob o contexto.
A publicidade foi influenciada pelas polarizações que de fato, ou
supostamente, dividiam a sociedade brasileira. A persuasão via propaganda era
parte integrante do corpus populista. Signos como nacionalismo, trabalhismo,
varguismo também eram mobilizados, sendo, portanto, componentes do que se
chama de populismo. O papel que cumprido pela propaganda na manipulação da
direção do voto só pode ser complementar.
Diferentemente, as perseguições políticas constituíam um caso inequívoco
de restrição de escolhas. Por isso, a existência de uma democracia populista no Brasil,
no período 1945-1964, como é comum se dizer, é uma impossibilidade. Se o período
tivesse sido populista, em conformidade com que o temos descrito, não houve uma
democracia naquele período.
Não há democracia porque repressão e manipulação atuam como
fundamento do padrão de comportamento político em uma das variantes explicativas do
populismo. E, em outra, tais fundamentos tem seu lugares tomados por repressão e
persuasão.
Quando não visa designar um modelo interpretativo de democracia,
como em Dahl (1989), o termo democracia populista é um contra-senso.
61
Em um padrão não restritivo de participação política, sendo conhecido
os condicionantes para a disputa eleitoral, os atores devem traçar suas escolhas, a
partir, tão somente, de suas expectativas do resultado eleitoral. O padrão aberto
pode imprimir conteúdos decisórios passíveis de rotulagem, mas, não pode ser alvo
de qualquer arbitrariedade ou de limitações injustificáveis.
A efetividade de um regime representativo democratizado depende da
existência real de alternativas, ou seja, que constrangimento algum, excetuado
aqueles formais, limitem as montagens de agremiações políticas e o número de
escolhas. Somente quando isso ocorre, os votos disputados sob um arranjo
institucional legal são convertidos em uma das distribuições possíveis da vontade
política.
1.7 – O Declínio dos privatismos
Os padrões de comportamento político, que passamos em exame,
permitiram a identificação de como, nos diversos sistemas teóricos, ocorrem as
restrições das possibilidades de escolha.
Asseveramos que o conceito de populismo é suficientemente ambíguo
para que a sugestão de seu abandono seja levada à sério.
Quanto ao patrimonialismo, assinalamos sua inadequação ao estudo de
processos com componentes eleitorais, e, adicionalmente, elaboramos uma crítica
quanto sua ampla abrangência histórica nas teorizações indicadas.
As elaborações culturalistas também foram criticadas. Elas tendem à
imprecisão, e, também não são operacionalizáveis. Ao atribuírem ao homem
62
político brasileiro características forjadas em séculos de história, a efetivação de uma
ordem constitucional, por exemplo, fica submetida às limitações anti-liberais impregnadas
nesse homem. As fragilidades esperadas em um regime republicano em construção não
têm, para eles, causas diversas, como, de fato, têm. Elas são atribuídas ao crônico caráter
do homem político brasileiro.
No conceito de coronelismo, a ascendência personalista dos potentados locais
é mais bem esmiuçada. A liderança não é mais efeito da tradição. Um conjunto de fatores,
que se resumem na dependência do eleitor ao chefe político, permite a ascendência
coronelista. O monopólio ou oligopólio das atividades econômicas rentáveis, a prestação
de serviços (usando ou não usando o aparelho estatal) e a repressão mantêm a capacidade
de controle do lote de votos.
Do clientelismo destacamos suas diferentes feições. O clientelismo
coronelista faz parte das obrigações investidas à chefia política local. O clientelismo de
massas faz parte de uma estratégia mais global de legitimação política, mas, não se
impõem da mesma forma que nos compromissos de familiaridade.
Notamos que faltam critérios para que se possa estabelecer quais
atendimentos podem ser enquadrados como papel esperado do Estado na garantia de
direitos sociais, e quais podem ser classificados como atendimentos que, somados a outras
atuações estatais no sistema político, visam angariar legitimidade eleitoral a uma
liderança política.
Argumentamos que toda sorte de restrição ao comportamento político-
eleitoral podem ser resumidas em dois tipos de privatismos. Um privatismo que limita a
ampliação da esfera pública, e um outro, que ignora a ordem liberal que formalmente se
apresenta. O poder moderador e o catolicismo na educação escolar são exemplos do
primeiro caso. Corrupção no alistamento eleitoral é o arquétipo do segundo caso.
63
Os privatismos não têm exclusividade no impedimento da vinculação
democrática entre representantes e representados. Colocar em relevo a diminuição do
escopo público permite que o fulcro analítico seja substituído por um modelo centrado na
capacidade do indivíduo eleitor em se desvencilhar do cipoal de constrangimentos
extralegais (mas, nem sempre ilegais) que se interpõem entre ele e a autonomia formal.
Como a sujeição atua de formas várias, concluímos a primeira e a segunda
seções deste capítulo sinalizando a necessidade de seguir o processo de autonomização
do eleitor em cada umas das esferas do sistema político, instituição por instituição,
porque se nos impôs o pressuposto de que a democratização pode estar estacionária em
um ou mais aspectos, e adiantar-se em outros. No plano institucional pode estar sofrendo
revertério e continuar avançando, graças à heterogeneidade espacial e dos subsistemas,
no plano social.
Na nota número 34, da 3
a
. edição de Coronelismo, Enxada e Voto, Leal
(1986), em uma lista não exaustiva, enumera os seguintes favores que o coronel
comumente prestava ao munícipe:
arranjar emprego; emprestar dinheiro; avalizar títulos; obter
créditos em casas comerciais; contratar advogados; influenciar ou
“preparar” jurados e testemunhas; providenciar médicos ou
hospitalização em situação urgente; dar pousada e refeição;
impedir que a polícia tome arma de seus protegidos ou lograr que
as restitua; batizar filho ou apadrinhar casamentos; redigir cartas e
contratos ou mandar que o filho, o contador, administrador ou o
advogado o faça; receber correspondência; colaborar na
legalização de terras; compor desavenças; forçar casamentos em
caso de descaminho de menores, etc (LEAL, 1986, p.20).
Observe que arranjar emprego estava ao alcance do chefe político antes da
modernização do campo. Se não fora na lavoura, seria no serviço público local, ou, para
os letrados, uma indicação de trabalho na capital. Tal atribuição pode permanecer
residualmente, todavia, frente ao avanço capitalista no campo e o incremento
64
populacional, a legitimação de sua liderança por esse caminho fica reduzida, e a que
permanece se tornar ineficaz.
Favores como escrever cartas, enviá-las ou recebê-las deixam de ser
atribuição da liderança (e fator a sua legitimação) com a melhoria da malha de transporte,
a maior cobertura dos correios e o declínio do analfabetismo. Esse é mais um exemplo de
um passo, em uma esfera específica, em direção ao que temos chamado de autonomização
do eleitor.
Os mecanismos de solidariedade eleitoral serão outros, mas, o mesmo ocorre
no plano estadual e federal. O atendimento a categorias inteiras – como classes
ocupacionais ou classes econômicas – ou a regiões – com alocação de serviços – sofrerá
variação em sua capacidade de direcionamento dos votos.
Toda transformações desse tipo pode promover, embora, não mecanicamente,
variações no potencial democrático da coletividade. Esse aspecto dos padrões de
participação política ainda não foi devidamente resolvido. Cada um dos serviços e
atendimentos prestados tem seu valor ajustado ao novo nível de escassez, abrangendo o
corpo político de forma heterogênea.
Os estudos de caso, com diversos escopos – municipal, regional, estadual e
federal – podem melhor elucidar a contribuição da colaboração democrática que os
regimes competitivos de participação restrita legam à institucionalização de regimes mais
inclusivos. Essa problemática se resume na questão: qual a contribuição do regime
competitivo oligárquico para o estabelecimento do regime representativo democrático?
65
2 – A INSTITUCIONALIDADE DA REPRESENTAÇÃO DEMOCRÁTICA
O desenvolvimento liberal-constitucional forneceu as bases para a
desconcentração do exercício da soberania.
A recriação liberal das instituições representativas foi um expediente paralelo
no processo maior que objetivava a limitação do poder do Estado.
A passagem da representação liberal para a representação democrática
depende de que experimentos institucionais vinculassem de maneira efetiva, não qualquer
parcela do corpo político e representante, e sim representante e povo soberano.
Por isso, deve-se admitir, teórica e factualmente, que é possível implementar
uma ligação entre eleições e vontade popular.
A revisão a seguir, portanto, se concentra em responder em que condições o
regime representativo oligárquico precedente dá lugar a um regime representativo
democrático.
Neste momento, não buscaremos compreender a dinâmica de efetivação da
democracia representativa. Desejamos explicar, primeiramente, em que circunstâncias a
representação é tornada democrática.
2. 1 – A Concepção de Regime Representativo Democrático
Apesar de óbvio, o fato da democracia eleitoral não abrigar o regime
representativo com exclusividade nem sempre é lembrado. Isto é explicado pelo fato da
representação não democrática ser subsumida às características mais globais do regime
político que a abriga.
66
Por exemplo, no período do regime militar brasileiro, havia uma representação
reduzida, mas, não verificamos na literatura uma definição desse período como regime de
representação oligárquica com chefia militar.
Não estamos a condenar a descrição de um regime por outras faces que não a
representação. O que desejamos patentear é que quando atribuímos pouca relevância à
representação não-democrática, não nos aparelhamos para apreender a passagem dela para a
representação democrática. Promove-se uma naturalização da representação como
democracia que tem seu exemplar mais conhecido está na teoria da democracia
concorrencial de Schumpeter (1984).
Observamos a ocorrência de regimes representativos em formas políticas mais
ou menos inclusivas, mais ou menos abertas a competição. Em configurações nas quais
competição e participação estão pouco desenvolvidas, possui um número restrito de
participantes ou de aptos a disputar/assumir a representação.
E, ao contrário, em sistemas políticos mais inclusivos, têm um conjunto de
eleitores ampliado e a apresentação de alternativas políticas não encontra muitas restrições.
Logo, a representação é teórica e historicamente possível em sistemas com participação e
competição restritas, bem como, sua existência pode estar ligada à exeqüibilidade de uma
participação democrática em diferentes níveis de democratização.
Independentemente dos requisitos estabelecidos ou identificados pelo teórico
para aceitar qualificar um regime representativo como democrático, ele sempre se situa em
um ponto da escala de um continuum que tem em uma extremidade o regime oligárquico e
em outra o democrático. O extremo inferior da escala poderia ser o regime autocrático. No
entanto, por seguirmos a orientação teórica de Santos (1998), observamos que a passagem
democratizante do regime não se dá da autocracia para democracia, e, sim, de oligarquia
para democracia.
67
Com efeito, o entendimento das condições para perpetração de uma
representação democrática, segundo escolha aqui adotada, deve indicar qual grau de
afastamento do extremo oligárquico é necessário a sua consecução. Esta premissa é
controversa.
É discutível porque alheia a esta perspectiva, que contempla níveis de franquia
democrática, há a coerente defesa que assevera que a democracia deve contar com uma
igualdade de recursos políticos e uma descentralização radical das unidades controladoras
do aparato estatal. Enquanto houver desigualdade e as decisões não emanarem diretamente
da assembléia de todos, não há democracia.
Representam essa vertente, cujos argumentos aqui são, para efeitos expositivos,
levados ao limite, Patenam (1992) e Benevides (1996). As versões dessa corrente, chamada
de participacionismo, são mais ou menos radicais, mas, em geral, argumentam na mesma
direção.
No extremo oposto à premissa que afirma ser a representação democrática, um
avanço das instituições de representação oligárquica, há uma teoria, acusada pelos seus
detratores de ser elitista, que afirma que a representação é eminentemente oligárquica.
Essa postura resulta no acatamento da representação como meio “natural” para
organização livre da sociedade nas condições modernas. Rejeita, dessa forma, extensões
qualitativas, tanto da representação, quanto da participação popular nas decisões do Estado,
através de outros mecanismos que não os representativos.
Segundo essa perspectiva, nas condições complexas e nas dimensões de massa
das sociedades modernas, a representação é o limite aceitável. Para que o meio democrático
de governar a sociedade não perca qualidade faz-se necessário limitar a participação. Pois,
ao contrário, uma ampla participação popular eleva à condição de co-participantes das
68
decisões políticas atores desqualificados. O mais proeminente autor dessa corrente é
Schumpeter (1984).
Recusa-se, desse modo, o aperfeiçoamento da representação por meios que
possam permitir o aumento da responsividade do representante frente ao eleitorado. Ainda
se nega a possibilidade de incremento democrático através de outros meios de participação
que não se utilizem de meios representativos. Para esses, em parte devido à alta absorvência
que atribuem ao formato institucional para a disputa política, bastariam certas garantias e
igualdade política formal.
É claro que levamos essas posturas ao exagero. Certos teóricos, que apesar de
insistirem na inevitabilidade oligárquica da democracia, não comungam com a crueza da
idéia de Schumpeter (1984), para quem, na democracia do Estado contemporâneo, em vez
das elites que se impõe, no limite, temos, de forma factual, elites que se propõem.
Ao primeiro tipo de objeção, mesmo não enfrentando seus argumentos, se pode
obtemperar com a afirmação tautológica de que avanços e retrocessos na democratização só
podem ser observados se, de fato, há a existência de níveis de democratização.
Ao segundo tipo de questionamento, contrapomos a idéia de que a segurança
formal, que garante a igualdade política, constitui somente a base inicial para a fundação de
um regime democrático. O preenchimento das virtualidades participativas de um regime de
representação com conteúdos populares é o que constrói concretamente uma representação
democrática
O processo democrático, em que pese as dimensões e complexidade do Estado
Moderno, não pode ser resumido à manifestação meramente eleitoral em condições livres.
A concepção democrática de regime de representação deve estabelecer,
comunicativamente, que os representantes, a quem cabem relevantes escolhas vinculatórias
69
para o corpo político em questão, são resultantes de um meio de governo que se funda na
escolha de todo o povo, e mais: vinculam a soberania popular às decisões do Estado.
As decisões coletivas tomadas fiduciariamente (conforme convenção nas
modernas democracias) por seu intermédio, admitiriam, somente como efeito contingencial,
e não como resultado principal, a separação entre o que é decidido pelos representantes e a
vontade dos eleitores. Tal definição, porém, é normativa.
Mais que reputar a legitimidade de uma franquia democrática às prescrições
sobre qual o papel dos eleitos para representantes no sistema ou ainda conhecer como,
virtualmente, se controla o representante, o regime representativo democrático é, como
procuraremos mostrar, um fato no funcionamento qualificado das instituições
representativas.
As oito condições propostas por Dahl (1997) para caracterizar as poliarquias –
os exemplares empíricos da democracia contemporânea, segundo ele – são as que usamos
para identificar os regimes representativos democráticos. São elas: liberdade de criar e
associar-se a organizações, liberdade de expressão, direito de voto, elegibilidade para cargos
públicos, direito de líderes políticos competirem por apoio, existência de fontes alternativas
de informação, eleições livres e limpas e instituições que tornem a política governamental
dependente de votos e outras manifestações de preferências.
Um dos aspectos da democratização, segundo Robert Dahl (1997), é a
transformação de um sistema político fechado em um sistema que permita oposição,
rivalidade ou competição entre governo e seus oponentes.
O tratamento que Robert Dahl inaugura sobre a transição entre regimes
hegemônicos e regimes mais abertos foi adotado em inúmeros estudos graças a sua grande
operacionalidade.
70
Em vez de sucumbir a democratização a alguma espécie de desenvolvimento,
Dahl sugere que esta seja observada em relação a dois eixos: contestação e inclusão.
O isolamento de certas características da estrutura social que atingem o mundo
político e, assim, a verificação mais estrita sobre o domínio de recursos de poder sobre os
resultados da responsividade do governo frente às demandas do corpo político permite que
o conceito abstrato de soberania popular seja abandonado.
A soberania popular que, desde a experiência democrática da Grécia antiga, nas
condições modernas, não pode ser definitivamente identificada, deixa de ocupar um lugar
essencial na teoria democrática. Os conceitos centrais passam a ser a consecução de certas
garantias contra a concentração do poder.
Em Poliarquia, o povo no poder é assunto secundário, ou melhor, é questão
dependente da implementação do ideal de poder popular. O trânsito entre regimes não fica,
na teorização de Robert Dahl, dependente do tipo de soberania que entra em vigência. Os
sistemas políticos são caracterizados pela sua permissividade de inclusão e de sua abertura à
competição.
Robert Dahl coloca a participação política em outros termos. O ideal presente,
por exemplo, na teoria democrática de Jean Jacques Rousseau de um homem racional que
silencia suas paixões pelo amor à liberdade é substituído por axiomas que asseveram que a
tolerância do governo com a oposição é razão do aumento dos custos de eliminação dessa
mesma oposição.
E, paralelamente, o aumento da tolerância do governo em relação à oposição
aumenta com a diminuição dos custos esperados da tolerância. Nas palavras de Robert Dahl
(1997) “quanto mais os custos da supressão excederem os custos da tolerância, tanto maior
a possibilidade de um regime competitivo” (p. 37). O trajeto para a democratização é o da
construção de garantias mútuas entre governo e opositores.
71
As liberdades liberais clássicas apresentam-se, na teorização de Robert Dahl,
trocadas por um conjunto de requisitos, o que torna a identificação de um regime político
uma tarefa menos ambígua e mais positiva.
Para o preenchimento de condições democráticas – poliárquicas, conforme
definição de Robert Dahl – se deve ter a chance de desempenhar oposição ao governo.
Deve-se, conseqüentemente, ter a possibilidade de criar e atuar em grupos políticos,
pronunciar-se sobre assuntos políticos sem represálias, ler e ouvir opiniões alternativas,
votar secretamente em eleições, nas quais candidatos de diferentes partidos disputam votos
e que, depois das quais, os candidatos vencidos entreguem seus cargos aos vitoriosos, entre
outros requisitos.
A teorização de Robert Dahl, ao menos aqui, não é tomada acriticamente. Sua
importância para este trabalho teórico está dada por suas valiosas indicações sobre a
importância das seqüências históricas, do grau de concentração na ordem sócio-econômica,
do nível de desenvolvimento sócio-econômico, da desigualdade, das diversas clivagens e
das crenças de ativistas políticos sobre a democratização do regime.
2. 2 – Uma Definição Operacional de Democracia
Primeiramente responderemos: Por que, em vez de “democracia
representativa”, optamos pelo termo regime representativo democrático?
Uma justificativa acessória é de ordem semântica. Regime representativo
democrático remete mais diretamente ao objeto que abarca a disputa, leis e procedimentos
eleitorais e o padrão de disputa político-eleitoral. Evita-se o inconveniente da democracia
ser subsumida, implícita ou explicitamente, a democracia representativa, assim como ocorre
quando qualificamos a democracia como liberal ou burguesa.
72
Facilmente objeta-se que quem estuda a democracia representativa há de
considerar a dinâmica que faz a expressão eleitoral não ser autônoma das demais
manifestações contidas no sistema político, reconhecendo, dessa forma, outras formas de
participação que com ela interagem, por vezes a ela são conflitantes ou até substituem-na
em setores vários das diversas esferas da vida social.
Também não lhe escapa o fato da forma representativa não absorver em
completo as possibilidades democráticas, sabendo, assim, que está a tratar de somente de
uma modalidade da expressão democrática – a democracia representativa. Mas, como
dissemos, regime representativo democrático alude, sem intermediação, ao processo em
questão.
A justificativa indispensável é de ordem metodológica. Se optarmos por
democracia representativa, e desejarmos verificar seu processo de institucionalização, resta-
nos observar somente se as condições aceitas na seção anterior estão presentes. É claro que
será possível reconhecer quais os óbices à democratização de acordo com os requisitos
estipulados, e ainda verificar o processo de sua efetivação em cada um dos quesitos. Os
obstáculos à democratização e o processo de sua efetivação em cada item específico,
conforme o estabelecido, devem ser acompanhados em suas dinâmicas.
O processo de institucionalização do regime representativo democrático, e não
da democracia, deve ser buscado, não somente na presença ou na aproximação do
preenchimento das condições institucionais, mas, em toda a experiência do reconhecimento
e legitimação das lideranças, incluindo as disputas eleitorais ocorridas em condições
precárias.
As eleições municipais nas décadas de 1930 e 1940 no Brasil, por exemplo,
mesmo em condições de restrição à informação e impedimento de certos atores políticos,
73
puderam ser concorridas. O mesmo ocorreu com as eleições estaduais no fim da década de
1970, ainda em vigência do Regime Militar.
Indicamos as condições para identificação de um regime representativo
democrático antes mesmo de definirmos democracia. Sabemos que qualquer significado
que atribuamos à democracia, implica em um arranjo institucional.
Para cada definição de democracia, se estipula, em paralelo, determinadas
instituições que a tornam possível. Por isso, para aqueles que, como nós, crêem ser possível
o regime representativo se constituir em uma das maneiras de implementação da
democracia, tal possibilidade deve ser legada pela na definição que adotarmos.
Em vez aceitarmos uma teoria normativa sobre o funcionamento da
representação democrática, optamos mostrar a suficiência das condições que Robert Dahl
(1997) apontou para identificação da poliarquia.
As estipulações de outras definições exigem instituições tão pouco factíveis
que a possibilidade de existência de um regime democrático é próxima à nulidade. A
democracia para Jean Jacques Rousseau (1975) exige um povo composto por deuses.
Em outras estipulações, as exigências são tão superficiais, que um regime com
garantias constitucionais liberais, parece preencher o quesito principal para que um regime
possa ser considerado democrático (SCHUMPETER, 1987).
A definição de Rousseau, por mais que busque tomar os homens como são e as
leis como devem ser, é normativa. A schumpeteriana quer ser descritiva, mas, no limite, é
um encômio às democracias eleitorais. Há uma diversidade, aparentemente infinita, de
definições. Conceitos de democracia referem-se a conteúdos distintos muito particulares
mesmo se puderem ser agrupados, com possíveis intersecções, como definições históricas,
estipulativas, normativas e analíticas.
74
Preceituações democráticas, ou apologias às pretensas democracias, podem ser
evitadas, segundo Dahl (1991), se o termo democracia fosse reservado ao regime ideal, e,
os regimes de fato observados ou analisados, como aproximações daquele. Segundo o
autor, a perseguição, quando com sucesso, do ideal democrático, resulta em regimes
poliárquicos. O entendimento e prática dos deveres que a democracia alude – a deontologia
da democracia – tornam, segundo Sartori (1994), plausíveis regimes que poderiam ser
descritos como regimes de poliarquia eleitoral.
Preferimos adotar uma definição analítica e operacional. Essa, em vez de um
valor ideal, pode permitir a diferenciação de graus de democratização de um regime
político e, por conseguinte, avaliação das instituições por ela adotadas e da atuação dos
operadores. Seguindo a definição de Bobbio (2000), democracia é um conjunto de regras
que permitem que o maior número possível de indivíduos sejam chamados a participar da
tomada de decisões coletivas vinculatórias para todos os participantes de determinado
grupo. Para isso, se utiliza de procedimentos que garantem e limitam os direitos de cada um
dos participantes. Tal definição é compatível com os critérios apresentados para a
identificação empírica do regime representativo democrático.
2.2.1 – Suas Origens
No início deste capítulo, em uma proposição auto-evidente, mas, não usual,
afirmamos: o desenvolvimento liberal-constitucional desconcentrou o exercício da
soberania, a estendendo a uma parcela maior da coletividade. O objetivo era acentuar o
precedente constitucional à representação, primeiramente oligárquica ou burguesa, e,
posteriormente, democrática formal.
75
A ligação entre o Estado de Direito e o liberalismo é evidente, mas há de se
diferenciar Estado de Direito e a prescrição liberal para a forma do Estado. A noção contida
em Estado de Direito, como assinala Bobbio (1990), é o Estado limitado em seus poderes,
e a proposta de Estado do liberalismo é o Estado mínimo. Em suas palavras:
deve-se, então, dizer que o Estado liberal se afirma na luta contra o
Estado absoluto em defesa do Estado de direito e contra o Estado
máximo em defesa do Estado mínimo, ainda que nem sempre os
dois movimentos de emancipação coincidam histórica e
praticamente (BOBBIO, 1990, p.17 - 18).
A institucionalização de certos procedimentos ligados à liberdade na
formulação de opiniões e à garantia de pluralidade de atitudes, que se desenvolveu dentro
do quadro de formação do Estado liberal, se constituiu em pressuposto histórico e jurídico
da Democracia Moderna. Pode-se afirmar com Bobbio (2000) que a moderna democracia
foi fundada sob o signo individualista do liberalismo do século XVIII e XIX, e teve como
referenciais iniciais o contratualismo, a economia política e o utilitarismo.
O contratualismo reinterpretou o fundamento do poder político, forjando o
entendimento de que a base legítima do Estado é o acordo entre indivíduos singulares para
formar um poder comum com o objetivo de proporcionar maior fruição da vida e da
liberdade. A economia política transformou o status dos indivíduos, colocando-os como
base da análise da sociedade e agentes das relações sociais. O utilitarismo, nas mãos de
reformadores e reformistas, teve como tarefa criar – a partir do critério pretensamente
objetivo “maior prazer a um maior número de pessoas” – instituições que almejassem
promover o interesse de cada homem e, ao mesmo tempo, que a felicidade individual
pudesse se adequar com harmonia aos interesses dos outros homens, de forma que todas
servissem ao interesse geral.
76
Essas concepções sobre a natureza humana e do político não cumprem mais as
exigências práticas e analíticas do fenômeno democrático contemporâneo. Não é nosso
assunto aqui, entretanto, podemos dizer que foram tais noções, ao reclamarem novos
fundamentos ao exercício do poder, que proporcionaram a transformação das bases de
legitimidade do sistema político.
Três tradições teóricas, segundo Bobbio (1991), convergiram para a formação
da teoria contemporânea da democracia: a clássica, a medieval e a moderna. No entanto,
mais que doutrinas distintas por suas opções em conceber a relação governo e povo, para
nossos intentos, são relevantes, pois, elas foram o guia no desenvolvimento da técnica para
a exeqüibilidade da participação popular.
A democracia assentou-se na forma legal, e suas condições mínimas são as
liberdades constitucionais e as garantias procedimentais da escolha, além da responsividade
dos decididores frente aos que a eles delegam poder.
A experiência democrática na Grécia antiga foi uma criação bem diversa. Tinha
outra técnica: a participação direta, que era, em parte, conseqüência da organização social,
que, entre outras características, baseava-se no escravismo. A exeqüibilidade da democracia
moderna usa outras instituições. Para firmar-se teve enfrentamentos não só técnicos.
No experimento democrático da comunidade grega antiga, o demos era a
autoridade suprema para exercer funções legislativas, judiciárias e executivas. A
delimitação entre essas esferas não era precisa ou a circunscrição que hoje estabelecemos é
diversa da adotada por eles, mas, o fato é que a cidadania ateniense requeria participação
direta dos cidadãos nos assuntos da pólis. A virtude cívica, tema que a teoria política
enfrenta desde Roma e Grécia no período clássico, implicaria dedicação à cidade e
subordinação da vida privada aos assuntos públicos e ao bem comum.
77
Dessa forma, havia uma fusão do espaço público com o espaço privado, e da
virtude do indivíduo com a virtude do cidadão (ou, não distinguindo esses espaços e
virtudes). Ética e política estavam indissociáveis, e havia ainda a impossibilidade de
separação entre povo e governo.
A doutrina democrática de Rousseau (1875) se funda na concepção de uma
Cidade formada sem grupos intermediários; seu modelo é o de uma sociedade centrípeta e
monística, na qual a soberania do príncipe é, simplesmente, substituída pela soberania do
povo. Em Rousseau, um sublime ato de deliberação pública constitui a vontade geral. O
contrato social é o mecanismo capaz de enunciar os princípios da autoridade legítima.
O sistema teórico do autor não aceita a idéia da minoria e, conseqüentemente,
não acolhe a idéia de oposição entre partes do todo. Se a vontade geral está sempre certa,
não pode sequer haver a necessidade de representação política. Uma possível ligação entre
representante e representado, como fonte de conhecimento mútuo das vontades e
interesses, é negligenciada em favor da vontade geral.
A soberania do povo nos modernos estados democráticos não se assemelha a
cidadania ateniense, nem tão pouco atende aos princípios de autoridade legítima defendidos
por Rousseau (1975). Quase nunca ela é exercida diretamente, não persegue em perfeita
virtude o interesse de todos, nem pede, e tão pouco, recebe da parte dos cidadãos a atenção
compromissada com os assuntos da pólis. Se a democracia alentou sonhos como o
conhecimento da vontade geral, desistiu frente à absorvência dos fatos, assim como
também abandonou ou refez idéias que exigiam excelência cívica.
Nos Estados modernos, os atores políticos são grupos que atuam de forma
centrífuga. O povo encontra-se dividido, contraposto, formando uma sociedade pluralista.
As tentativas modernas de fundar o experimento democrático tiveram em seu horizonte a
78
institucionalização da participação política de indivíduos atomizados ou organizados em
grupos, criados em função de crenças ou interesses.
2.3 – Soberania Popular e Representação
Apontar normativamente que a representação, para sua consecução na forma
democrática, deve substituir a contento a vontade do povo, não resolve o problema prático
da efetivação do regime representativo democrático. Se a vontade do povo já é um conceito
problemático e ambíguo, a aceitação do que é ou não satisfatório na vinculação do
representante com o representado abre um outro flanco para polêmicas intermináveis.
Para evitar discussões que não se encaminhem para a convenção de uma
premissa teórica, adotamos para a verificação da democracia, pelos motivos expostos
acima, assim também como também faz Maria D’Alva Gil Kinzo (2001), as oito garantias
que Dahl (1997) estipulou para a identificação das poliarquias. No estudo a que nos
referimos, Kinzo afirma que há hoje, no Brasil, pela existência de contestação e
participação política, “claros contornos de uma democracia” (KINZO, 2001, p. 09).
Assim, os reiterados processos de escolha eleitoral do representante deveriam
cumprir o estipulado institucionalmente, proporcionando participação da coletividade na
tomada de decisões coletivas vinculatórias. Da mesma forma, como as condições
estabelecidas pelo processo “aberto” de escolha atuam no sentido de superar as limitações
oligárquicas da representação, tornando-a, efetivamente democrática.
Definir o regime representativo democrático como arranjo legal para livre
seleção de cargos de decisão pública não é um absurdo tão grande como é definir assim a
democracia. O contraste com a representação oligárquica fica, dessa forma, bem
evidenciado e não se impede ainda a contemplação de realidades políticas transicionais,
79
não só entre as representações oligárquica e democrática, mas também nas variações de
níveis de oligarquização ou democratização dos regimes.
A existência de uma relação mediada pelo sistema eleitoral-partidário entre
eleitores e eleitos, em que os primeiros conseguem a responsividade dos últimos, é o
objetivo da adoção dos regimes de representação, mas, a exeqüibilidade da soberania ser
tornada popular através deste expediente não é aventada nem pelo mais detratado dos
teóricos elitistas: Schumpeter (1984).
Quanto às condições para identificação, em sua face legal, da efetividade de
um regime representativo democrático se verificam as circunstâncias de
inclusividade/competividade e o funcionamento das regras de disputa. É, nesse aspecto,
possível fazer aferições. Entretanto, quanto à verificação se a soberania do povo é efetiva
ou somente um preceito constitucional não é possível fazer uma averiguação.
Na Constituição brasileira em vigência, a soberania deriva do povo. Deve ser
exercida diretamente ou através de representantes. Politicamente podemos nos posicionar e
dizer “devemos refazer nosso ‘pacto’ e construir uma verdadeira soberania popular”, mas,
conhecer a natureza dos fundamentos do regime não é uma tarefa simplória. É uma
atividade que depende completamente de complexa evidência teórica.
Mas, por não haver nos sistemas reais uma determinação inequívoca da
vontade popular sobre a atuação dos representantes, podem os requisitos institucionais
bastar à implementação da soberania popular?
Acreditamos que sim. Responder afirmativamente a esta questão implica na
tomada de um posicionamento teórico-metodológico em um campo em que as premissas
são divididas entre princípios elitistas e participacionistas. É fato que o debate entre essas
correntes teóricas envolve princípios ideologizados, excetuada, porém, a divergência de
80
preceitos, ambos corpos teóricos, no limite, convergem em tornar saliente a extrema
relevância das instituições formais – ainda que diferenciadas – para a participação política.
Rousseau (1975) – que, quando invocado por participacionistas, tem lembrado seus
juízos anti-representação, e, quando recorrido pelos elitistas, tem recordado seus
argumentos sobre as dificuldades da adoção da democracia em grandes comunidades –,
além de antever obstáculos instransponíveis para a adoção da democracia em amplos e
complexos Estados, considera impossível o exercício da soberania de forma indireta:
A Soberania não pode ser representada pela mesma razão que ela
não pode ser alienada; ela consiste essencialmente na vontade
geral, e a vontade geral não se representa; ela é a mesma, ou é
outra; não há meio termo. Os deputados do povo não são pois,
nem podem ser, seus representantes; eles são apenas seus
comissários; eles nada podem concluir definitivamente. Toda lei
que o povo não ratificou pessoalmente é nula; não é uma lei.
(ROUSSEAU, 1975, p. 91)
Ao contrário de Rousseau (1975), outros teóricos fundadores da democracia
não prescrevem exigências tão difíceis de executar quanto as que demandam as teorizações
deste.
Os artífices da democracia para a sociedade moderna recriaram as instituições
representativas. Não escapou aos “inventores” dessa nova era na participação política, ao
menos teoricamente, outros meios de participação. O fato da previsibilidade do regime de
representação democrático ser menor que a previsibilidade da representação oligárquica,
mas, ser maior que a de um regime com formas de participação mais diretas, deve ter
contribuído para a absorvência moderna das decisões estatais pelos órgãos representativos
formalmente democráticos.
São alegadas as seguintes desvantagens da democracia direta: enfraquecimento
dos partidos, liderança e parlamento, e, portanto, do regime; ampliação do espaço para a
81
demagogia; irracionalidade e ineficiência do povo na atuação legislativa; prevalência dos
grupos de pressão; etc. Maria Victoria Benevides (1998) em seu estudo fez uma balanço
bibliográfico em que analisa os argumentos prós e contra os meios da democracia direta,
que aqui nos reportamos.
Certamente, a imprevisibilidade e ineficiência dos meios de participação direta,
ou a limitação da representação (ou seu predomínio) à classe burguesa, não se constituem
em causas suficientes para explicar a prevalência da representação. Nem tampouco, as
razões apresentadas pelos teóricos e políticos mais favoráveis a representação que a meios
de democracia direta se limitam a questão da previsibilidade.
Se concordássemos com Rousseau (1975) em relação a impertinência da
representação para o exercício de uma soberania popular, veremos, na adoção de órgãos
representativos, o passo para a ruína da soberania popular, pois, entregue-se a um alguém
parcela de soberania que não lhe deve pertencer.
Se não estivermos em conformidade com essa exigência, podemos tomar a
representação como um dos meios de perseguição da trilha democrática; mas não, por
certo, como o expediente contemporâneo único ou como a maneira principal, decerto, além
dos meios eletivos como o referendo e plebiscito, há outros meios de participação como
intervenção de grupos organizados no estabelecimento de pautas dos legislativos, criação
de conselhos específicos com características consultivas ou deliberativas, ou, ainda a
iniciativa popular na produção de leis, entre outros mecanismos. Leve-se em conta ainda
que a democratização abrange mais esferas que a estatal.
O regime de representação limitado é conseqüência de instituições adotadas
para coordenar a participação limitada. O regime de representação democrático é
conseqüência, mas não consequência necessária, de instituições adotadas para coordenar a
participação democrática.
82
A proximidade entre soberano e povo, estabelecida pela escolha dos
representantes por um amplo colégio de eleitores, sob abirtramento da fórmula
institucional, sofrem estreitamento em seu funcionamento nas disfunções das regras de
disputa e nas assimetrias de recursos. Sempre será suscetível a falha em seu funcionamento,
tornando-se, invarialmente, inconsistente em seus resultados.
A fórmula institucional do regime permite um grau de participação mais ou
menos inclusivo/competitivo, mas, nunca o preenchimento pleno do vínculo ideal entre
povo e soberano. Sempre sua realização será procedimental e passível de
instrumentalização.
Os conteúdos das escolhas soberanas, que positivamente permitem reconhecer
a responsividade das decisões não podem ser verificados, a não ser que se criasse um meio
de apurar qual seria a decisão majoritária se essa fosse tomada diretamente pelo povo. Mas,
se houvesse esse maravilhoso instrumento, as instituições representativas já não mais se
legitimariam como democráticas.
A soberania popular, em A Democracia na América, de Alexis de Tocqueville,
não advém contrato social para instauração da autoridade legítima ou da participação de
povo na elaboração de suas leis. A soberania do povo origina-se em sua formação social.
São os seus hábitos e costumes, derivados do desenvolvimento social igualitário, que
determinaram o regime democrático desenvolvidos nas treze colônias.
Quando em 1831 foi para os EUA, Tocqueville pretendia estudar o regime
penitenciário do governo de Andrew Jackson. O governo desse presidente editou medidas
que objetivavam a criação de uma sociedade igualitária. Foram diminuídas restrições de
sufrágio, foram abolidas as exigências de renda e propriedade para lançamento de
candidaturas e ainda se limitou a duração dos mandatos.
83
Na Europa, diferentemente, a “democratização” foi tecida na batalha contra o
Estado absolutista. Foi necessária aceleração da expansão capitalista para que se levasse à
ampliação da participação, permitindo, assim, a entrada de novos atores então surgidos. O
poder político exercido pelo monarca e associados, juntamente com uma aristocracia,
Igreja e facções superiores da burguesia emergente sofreria o contraponto do anseio
participativo de novas classes sociais. Muitos liberais da época, ainda não democratas,
preocupavam-se com a manutenção da propriedade e a ascendência do “estilo burguês”,
entendendo que os direitos do indivíduo contra o Estado, com o advento das massas,
entravam em risco.
A realidade muito distinta da América aguçou a curiosidade de Aléxis de
Tocqueville. A investigação que realizou resulta em sua obra mais citada e conhecida A
democracia na América (1835-1840), foi dividida em duas partes.
Na primeira, escreveu sobre diversos aspectos geográficos do Novo Mundo: as
origens dos anglo-americanos e sua característica mais notáveis dos Estados Unidos que
era a soberania absoluta do povo.
A democratização é, para Tocqueville, um processo inevitável. Os Estados
Unidos era o lugar onde esse processo estava mais o processo igualitário estava avançado.
Todos os acontecimentos e todos os homens servem ao seu desenvolvimento. A
democracia, segundo Tocqueville é universal, durável e foge à interferência humana. Por
inúmeros fatores, desde a Idade Média, as sociedades aristocráticas européias estavam,
segundo ele, sendo substituídas por sociedades democráticas.
Para Tocqueville, caminhos distintos levavam as nações à democracia e as
sociedades democráticas poderiam ser liberais ou tirânicas.
84
Dois perigos ameaçavam as democracias: de um lado, a tirania da maioria e,
do outro, o despotismo do Estado. Tocqueville apontava o perigo de os hábitos igualitários
e os costumes da maioria pudessem destruir as vontades de minorias.
O poder da maioria, naquele período histórico nos Estados Unidos, segundo
Tocqueville, ultrapassa todos os poderes que se conhecia na Europa. Não afirmava que a
maioria já havia instalado um poder tirânico. Asseverava que a força igualitária na América
não tinha controle, podendo, portanto, irromper, não ausência de garantias contra ela.
Tratamos do populismo em outro momento, mas, aproveitando a ocasião,
podemos perguntar se o populismo latino americano não seria uma resultante, quanto a sua
modalidade contemporânea, de certa espécie da tirania da maioria.
Voltemos a Tocqueville. Em sua visão, o despotismo pode se introduzir na
democracia por intermédio do individualismo. Assim seria se os cidadãos, dedicando cada
vez mais aos negócios privados, abandonassem o interesse pelos assuntos públicos. A
desconsideração pelas atividades políticas, segundo Tocqueville, abre oportunidade para o
surgimento de um Estado que, após obter sucesso em absorver a administração pública,
intervêm na liberdade dos cidadãos.
Tocqueville, após conhecer a experiência democrática dos EUA, formula a
seguinte questão: de que forma é possível evitar que o despotismo surja das condições das
sociedades igualitárias? A preocupação é a mesma que é retomada constantemente no
debate atual: É possível ajustar igualdade e liberdade?
Na teorização de Tocqueville, a liberdade pode evitar os males da igualdade.
Nos Estados Unidos, ao menos na época de sua análise, a igualdade se compatibilizou com
a liberdade política através das inúmeras associações que atuavam na sociedade dos EUA.
Lá, conseguiram criar instituições que garantem efetivamente a liberdade. A
sociedade dos EUA, segundo Tocqueville, age por si só e sobre si mesma. Não há poder
85
que não saia dela própria. O povo tem participação na formulação de leis através da escolha
de representantes legisladores e executores, e diretamente, no poder judiciário, pela
participação em júris. Não podemos aqui fazer um sumário do papel do judiciário nos
EUA. Apontemos somente que a estrutura judiciária foi e é muito relevante na manutenção
das liberdades.
Era muito pequeno e supérfluo o que se entrega à administração. Tocqueville
escreve que se pode dizer que a sociedade mesma se governa. A analogia de Tocqueville
não deixa dúvida dessa sua convicção: o povo reinava sobre o mundo político americano
como Deus sobre o universo. Era ele a causa e o fim de todas as coisas. Tudo saía do seu
seio e tudo nele se absorve.
Além das instituições representativas e judiciárias, e do associativismo,
Tocqueville ainda destacou o valor para a democracia americana da descentralização
administrativa. Esta produziu importantes efeitos políticos que se resumem na diminuição
da possibilidade de concentração do poder.
No primeiro volume da Démocratie, publicado em 1835, escreve que seu
objetivo é auxiliar o povo em perigo. O fatal triunfo da democracia impele que se conhece
previamente o mais que se puder sobre o fenômeno. Tocqueville apela aos franceses para
que, frente a inevitabilidade da democracia, conheçam-na, assumindo assim seu destino
histórico sem maiores percalços.
A Providência é a causa, segundo Tocqueville, do avanço da democracia. Esse
apelo a Deus foi um recurso retórico. O avanço da democracia é sim, muito mais, uma
verificação histórica.
A defesa da liberdade por muitos liberais da época de Tocqueville ficou restrita
a um formalismo. Pretendia-se garantir as conquistas da Revolução apenas para a
burguesia. Tocqueville, (....) no entanto, defenderá, a exemplo de Jonh Stuart Mill (1981), a
86
liberdade para todos. Mas, também como J. S. Mill, não se pode incluir Tocqueville entre
os democratas. O Tocqueville de A Democracia na América foi sim um liberal menos
conservador.
Tocqueville, inobstante seu “esquecimento” do escravismo nos Estados
Unidos, observou que na América, por não ter passado pela experiência do poder
absolutista como passou a Europa, era naturalmente democrática. Nela havia certa
igualdade de condições, o que propiciava o pluralismo das associações.
As inúmeras associações, fundadas por motivos diversos, era uma das bases da
democracia que Tocqueville via nas trezes colônias. Esse associativismo permitia uma
democracia espontânea. Essa não nascia do contrato social, conforme Rousseau, Hobbes ou
Locke. Nem parece a armação institucional dos federalistas.
O “modelo americano” não seria aplicável às sociedades européias. Essas não
eram sociedades “naturalmente” democráticas. Portanto, se adotassem a forma americana
de democracia teriam como resultado a transformação da igualdade em opressão às
diferenças, provocando ainda um nivelamento para baixo.
A expressão “naturalmente democrática”, segundo Leonel Jr. (2007), pode ser
entendida como resultado de uma formação social específica, cujo fato fundador é a cultura
democrática. O ideário de nova sociedade foi construído no projeto de colonização e não
no contrato constitucional. Este último seria, assim, conseqüência da formação social dos
EUA.
A igualdade de condições não se restringia à igualdade de fato. Se estendia à
igualdade de direitos.
A igualdade de condições era a possibilidade de mudança na posição social. As
distinções sociais eram mais flexíveis. Não havia classes da forma como havia na Europa.
87
A democracia de Tocqueville se refere à disposição da sociedade e à forma de
governo. Os americanos não enfrentaram revoluções, nem uma ampla diferença cultural
como os Estados-Nação europeus.
Tocqueville observa quais os efeitos da igualdade sobre as idéias, os
sentimentos, os costumes, e a vida política, partindo dos indivíduos. As sociedades políticas
são feitas, segundo ele, para os indivíduos, e não o inverso. O individualismo é o que
sustenta a democracia na América. Em si, o individualismo não seria bom nem mal, no
entanto, Tocqueville alerta que o culto do indivíduo pode destruir o cidadão, corrompendo
o civismo e o transformando em egoísmo.
A formação social das treze colônias pode gerar o aprofundamento da
democracia ou, o seu inverso, o despotismo. Na América, no momento de sua análise, foi
gerada, segundo ele, um Estado democrático.
A força dos povos livres, e sua conseqüente soberania, eram, conforme
observou, controlada pelos costumes. E esses afiançavam os direitos individuais. A causa
principal da democracia na América eram as leis. As leis contribuíam mais que as causas
físicas, mas, ainda eram subsidiárias dos costumes. Os costumes consolidavam, segundo
Tocqueville, a Constituição.
Tocqueville, em A Democracia na América, toca no tema atualíssimo da
participação. O empenho político evita, segundo ele, riscos de um conformismo e não
resume a democracia ao governo da maioria. Se na inexistência de participação a igualdade
destrói a liberdade.
Tocqueville, como vemos, põe em destaque a formação democrática
americana, ou seja, as condições sociais da cultura igualitária nos EUA. A cultura política
necessária à democracia é um tema que, pelos limites desta reflexão, não podemos
analisar. Indiquemos, portanto, ao menos, que a contribuição de Tocqueville, que foi
88
classificado, por Raymond Aron (1995), como um dos precursores da sociologia, está em
buscar conhecer o que, na formação das treze colônias, proporcionava a democracia.
É sobre esse aspecto uma contribuição bem diversa da de Jean Jacques
Rousseau, que buscava entender os princípios da autoridade legítima. Compartilha de
preocupações presentes nas teorizações dos Federalistas e de Jonh Stuart Mill, que
observavam a necessidade de compatibilização entre a capacidade dos operadores e as
instituições adotadas. Tocqueville, segundo Mauro Leonel (2007), antecipa o entendimento
de que se entre as liberdades de imprensa, de organização, de privacidade, entre outras, se a
que prevalecer for a liberdade de ganhar dinheiro, a democracia não é mais possível.
Percebe ainda a possibilidade da figura do “escravo contente”, resultado de um
individualismo tão profundo que esvazia a participação na esfera pública, deixando-a,
portanto, sem controle.
2.4 – Representação Liberal
A representação liberal preconizada por John Stuart Mill (1981) é, segundo
Macpherson (1978), exemplo do um modelo histórico da democracia desenvolvimentista,
pois Mill pode ser incluído entre os teóricos que tinham reservas quanto às desigualdades
da sociedade capitalista. Apesar de entender que era inteiramente injusta a distribuição do
produto do trabalho vigente à época, Mill (1981) acreditava que ela fosse resultado do
acaso histórico e não dos princípios capitalistas.
Os modelos historicamente sucessivos da elaboração de Macpherson (1978),
oferecem contribuições para que se tracem os contornos histórico-teóricos do processo de
aperfeiçoamento dos regimes de representação. No entanto, não acreditamos no embaraço
que Macpherson disse existir entre a noção de democracia liberal, como sociedade de
89
mercado capitalista – dos utilitaristas – e sociedade empenhada em garantir igualdade e
liberdade para concretização das capacidades de seus membros – de John Stuart Mill
(1981).
O regime representativo liberal não se distingue da representação democrática
pelo conteúdo imposto ao sistema político pelas relações sociais condicionadas através do
modo de produção de hegemonia burguesa, mas, pela participação político-eleitoral
limitada aos burgueses, em aliança ou não com a antiga elite agrária ou aristocrática. O
regime representativo democrático supera tal restrição quando adota a instituição
representativa aferida através de sistema eleitoral formalmente inclusivo e igualitário.
A máxima abrangência dos direitos civis e políticos e a complementação dos
institutos representativos inclusivos e abertos à competição com meios diretos de
participação dos cidadãos nas decisões coletivas é, na concepção de Macpherson (1978),
uma extensão da democracia liberal.
Ao contrário, conforme temos argumentado, a vigência de algumas garantias e
efetividade de certos procedimentos transformaram a representação liberal em uma
representação democrática; conseqüentemente, o regime representativo com eleições livres
e constantes, cuja extensa base eleitoral não sofre constrangimento na sua expressão
política, caracteriza o regime representativo democrático.
Macpherson (1982) escreve sobre a democracia liberal, enquanto nós, sobre a
representação liberal. Cabe então salientar que, diferentemente de Macpherson, que
descreve toda a democracia hodierna como liberal, para nós a representação liberal foi uma
fase que, bem ou mal, antecedeu a vigência de regimes representativos democráticos.
Todos os teóricos liberais do século XVIII e XIX foram fautores da representação liberal.
O regime representativo democrático foi posto em prática somente no século XX.
90
Mas há graus de democratização entre os liberais. Foi na dimensão moral,
conforme Macpherson, que o modelo representativo concebido por Jonh Stuart Mill (1978)
superou as bases utilitaristas da democracia dos teóricos que o antecederam.
As mudanças nos meados do século XIX na Inglaterra – como a classe
trabalhadora ter se tornado um perigo potencial à propriedade e as condições de vida dessa
classe terem se tornado tão desumanas a ponto de “liberais mais sensíveis nem a podiam
aceitar como moralmente defensável ou economicamente inevitável” (MACPHERSON,
1978, p. 49) – “impuseram” a Mill a elaboração de outro modelo mais permissivo. Esse
teve, assim, uma melhor dimensão protetora e uma preocupação com o desenvolvimento
humano.
O governo representativo pode, segundo J. S Mill, atender às exigências de
desenvolvimento humano, pois, coloca os direitos e interesses nas mãos dos próprios
interessados, e, por isso, colocam-no em melhor segurança e ainda faz com que cada um
possa ter condições, através de seu empenho, de promover suas capacidades individuais,
produzindo a prosperidade geral.
Essa preocupação leva em conta a preservação de um campo de atuação
individual fora da tutela do Estado como em outros teóricos liberais. No sistema de Mill
(1985), todavia, não só a limitação do poder estatal fica contemplada, mas também a
capacitação para maior e melhor participação dos cidadãos. Tal foi chamado por
Macpherson (1978) de liberalismo ético. Em Mill (1985), o regime representativo cumpre,
entre outras, uma função não só garantidora, mas também ampliadora das liberdades.
Em um liberalismo sem adjetivos, a preocupação de John Stuart Mill, não
estaria presente. Conforme concepção de Locke (2005), o povo transfere ao Estado
somente os direitos de criar leis e impô-las. A constituição de uma sociedade, em que a
construção de mais e melhores salvaguardas aos direitos dos indivíduos, não pode se
91
constituir, no liberalismo “puro”, em uma problemática. Compartilhando a tradição liberal,
Montesquieu (1979) também se preocupou com os limites da ação do Estado. A sugestão
do contraponto entre as esferas executiva, legislativa e judiciária para controle mútuo
demonstra essa preocupação, e, apesar de uma das esferas ser composta por elementos do
povo, não se pode incluir Montesquieu entre os defensores do liberalismo democrático ou
ético.
Nas atuais democracias, é difícil identificar com precisão seus elementos
liberais e suas características nitidamente democráticas. Corroborando nossa perspectiva,
Matteuci (1992) escreve que a democracia realizou mudanças mais quantitativas que
qualitativas no Estado Liberal.
A construção do Estado Liberal primeiramente aumentou as garantias contra o
abuso do poder político e, em seguida, proporcionou certo nível de representação, que
foram alargados pelo crescimento das demandas democráticas.
A representação democrática é razão do declínio do caráter oligárquico da
representação política, tanto no formato legal, criado para ordenar a participação, quanto na
operacionalização desse pelos atores políticos. Portanto, a afirmação anteriormente
aventada, do antecedente liberal para a representação democrática, deve ser qualificada.
Não é necessário um irretorquível precedente liberal. O precedente pode ser de
qualquer natureza, mas sempre oligárquico. No Brasil, por exemplo, a estrutura legal no
Império foi liberal, todavia, as composições das típicas das oligarquias rurais
amesquinhavam as potencialidades de uma representação liberal no plano nacional.
A representação liberal se falseava, transformando-se em mais oligárquica que
seria se os compromissos políticos fossem assentados em bases realmente liberais.
92
Exatamente do mesmo modo, a estrutura legal da República, em
concomitância à permanência de obstáculos à ordem republicana, forneceu condições para
o coronelismo.
2.5 – Federalistas e Stuart Mill: A Inversão, de Particularismos a Salvaguardas
A representação proposta nos Federalist Papers volta-se para a fundação de
uma res publica. Não sendo possível nem desejável, a criação de um regime democrático
nas condições das treze colônias, criou-se uma instituição republicana cujos poderes
controlavam-se reciprocamente, evitando-se que as facções conseguissem dar vazão ao
interesse contrário aos direitos de outros cidadãos ou ao interesse constante e geral da
sociedade.
Nas teorias dos federalistas, a União, estendendo em muito o número de
cidadãos, e, por conseqüência, aumentando o número de facções, fazendo, para isso, uso de
um sistema de representação – que tira o governo das mãos do povo, e o transfere para um
pequeno grupo de eleitos sem mandato imperativo – evita a ocorrência do que acontecia
nas democracias antigas, nas quais um pequeno grupo impedia a livre fruição dos interesses
de outros grupos.
Para evitar o exercício de poder abusivo pelos governantes, em Federalists
Papers é sugerido ainda a separação das funções de governo e o controle mútuo entre
Executivo (representante da União), Senado (representante dos Estados da União) e
Câmara de Deputados (representando o povo), além da criação de um poder neutro, o
Judiciário. Este último garante que nenhuma lei, por maior apoio popular que obtivesse,
fira as garantias constitucionais.
Conforme essas teorizações, o controle do poder impede que, no
desenvolvimento dos interesses privados, os indivíduos ou grupos escravizassem-se uns
93
aos outros. Implementado tecnicamente o controle do poder pelo poder, basta que as
instituições organizem os homens em seus empreendimentos particulares, para que se
promova o bem coletivo. O argumento dos federalistas diz ser possível prescindir da
exigência de virtude nos cidadãos para criação de uma forma não corrupta de governo.
Como os federalistas, John Stuart Mill (1985) também inverteu a mesma
premissa da teoria democrática tradicional.
Os federalistas deixaram de contar com uma participação virtuosa dos
cidadãos, mas, consideraram uma combinação, em que a multiplicidade de facções,
organizadas sob certa forma institucional-legal, transforma os efeitos perversos (os
particularismos) em resultados benéficos (proteção das minorias e transitoriedade das
maiorias).
Não obstante sua defesa de maior liberdade para melhor fruição das
capacidades dos homens, John Stuart Mill (1985) escreve que o homem é egoísta, sempre
prefere a si ao outro; elege os que estão próximos aos distantes. Exatamente por isso, o
patrocínio e proteção dos interesses de outros por outros, é menos salutar que a construção
da defesa desses pelas próprias mãos dos interessados. O cidadão é, assim, o único
guardião seguro de seus próprios direitos e interesses.
Para os federalistas, a existência de várias facções em um arranjo
representativo impede que uma ou um conjunto delas se sobreponha às outras. A questão
prática era de como manter a fiança constitucional. Em Mill (1985), a representação é um
momento, tanto na defesa das garantias individuais e grupais, quanto no desenvolvimento
humano.
94
2.6 – Absorvência da Representação
Uma das possíveis razões para prevalência da representação sobre outros meios
de participação seria a maior previsibilidade das ações políticas no circuito reduzido dessa
se comparado aos outros meios.
Tal hipótese, se válida, não identifica sua causa única. Não é o caso fazer aqui
uma revisão teórico-historiográfica que aponte as razões para tal acontecimento. O que cabe
ser salientado é a forte absorvência das decisões políticas pelos órgãos de representação. Por
exemplo, no Estado brasileiro, mais recentemente, em diferentes esferas e níveis, através de
conselhos, comitês e outras modalidades de permeação do Estado pela sociedade, certas
decisões tem sofrido, em algum nível, a intervenção dos afetados na elaboração daquelas
mesmas decisões. Entretanto, a extensão desses meios ainda é pouco expressiva frente as
decisões tomadas pelos representantes eleitos para chefia executiva ou legislativo nos
diversos níveis (e há inúmeras decisões, sobretudo as macroeconômicas, que nem sequer
são tocadas pelos representantes).
Ademais, os meios de participação democrática ligados aos pleitos, como
referendos ou plebiscitos, têm suas questões extremamente simplificadas, e,
invariavelmente, as questões são elaboradas por representantes do executivo e legislativo ou
por ativistas destacados.
A democratização, segundo Benevides (1996) e Comparato (1985), tem como
caminho mais provável a complementação ou a substituição de decisões por órgão de
representantes eleitos pela escolha direta dos afetados. É uma atitude hegemônica
considerar que o caminho para avanço democratizante é, além da inclusão total de toda a
95
população do corpo político – no conjunto dos que possuem direitos – a aplicação dos
meios de democracia direta.
A supremacia dos defensores da democracia direta é desafiada por Lamounier
(2005). Segundo ele, a democracia direta é uma utopia. E, apesar daqueles se basearem na
prática vigente em alguns países, como nos Estados Unidos (onde é bem disseminado o
recurso a iniciativas populares e referendos em nível local), eles não observaram que esse
tipo de iniciativa tem pouco conteúdo de “direta”, tratando-se, invariavelmente de lobbies,
dissidências de partidos e até de grupos racistas. Nos EUA, a iniciativa popular de legislar
tem, conforme Lamounier, como objetivo ampliar a “ressonância de propostas ou
campanhas promovidas através dos canais políticos normais” (LAMOUNIER, 2001, p.
280).
Em sua crítica, Lamounier (2001) afirma que a “instrumentalização” ocorreria
com os plebiscitos nacionais, tradicionais na Europa. Diz Lamounier que ocorreram “nas
últimas duas ou três décadas alguns plebiscitos [que] foram conduzidos com isenção e em
clima de liberdade – sem dúvida tiveram importante efeito na restauração e contribuíram
para a vitalidade da democracia no Chile e no Uruguai, nos anos” (LAMOUNIER, 2001, p.
280).
No entanto, tais manobras, que aqui optamos chamar de instrumentalização,
proporcionam condições para que haja a manipulação. Lamounier (2001) diz que o
“controle” é inerente ao meio e que as autoridades encarregadas pelos alvitres dos quesitos,
em geral, não se mantém neutras. Escreve ele:
Disto existem abundantes exemplos históricos. Não por acaso, os
autores das principais avaliações factuais mostram-se céticos ou
francamente críticos em relação a tal instrumento. Desde que
começaram a ser realizados, há cerca de dois séculos, plebiscitos e
referendos foram quase sempre um jogo de cartas marcadas, com o
96
objetivo de legitimar decisões autoritárias, ratificar ocupações de
território alheio, e assim por diante (LAMOUNIER, 2001, p. 280).
A “instrumentalização” que Lamounier aponta nas formas diretas de
participação pode, e por certo, ocorre nas formas representativas. Por isso, entendemos que
a elucidação da questão dos limites e possibilidades da natureza da participação dos
cidadãos na decisão através da escolha de representantes fideicomissos, não
necessariamente precisa se fazer em contraste com a deliberação em assembléia ou votação
de alternativas por todos os afetados.
O quantum de responsividade do governo frente ao seu corpo político é
mediado por instituições com graus diversos de inclusividade ou permissividade de
participação e competição, mas, não é resultado único da forma como se dá essa mediação.
O regime representativo democrático é uma instituição do sistema político que
será preenchida de conteúdo pelas dissensões, acordos, coalizões, compromissos, tradições
de grupos, trajetórias pessoais das lideranças, ativismos diversos, a variação dos custos de
informação, mobilizações etc. Para a observação do impacto da forma institucional e a
determinação da qualidade da representação, a responsividade não deve ser considerada
função única e direta dos institutos representativos.
O processo de manipulação e controle são passíveis de serem executados,
sejam quais forem as franquias. É claro que quanto mais um sistema legal amplia as
prerrogativas de intervenção popular nas decisões governamentais, desde que sua forma
legal seja satisfatoriamente cumprida, mais são aumentados os custos dessa manipulação e
controle.
Inobstante, a perversão de qualquer sistema ser um horizonte esperado, os
expedientes da democracia direta podem ser facilmente instrumentalizados para
consecução de fins facciosos, tanto quanto podem ser as formas representativas de
97
participação. Portanto, sempre se faz necessário a verificação da factibilidade do
oferecimento de garantias contra os facciosismos nas diferentes formas de participação
popular.
2.6.1 – Desafio Participacionista
Não desejamos contribuir com a profusão de termos; entretanto, uma
diferenciação para o desdobramento de nossa argumentação nos será útil.
Sabemos que a divisão que estipulamos não é a chave suficiente para se fazer
uma leitura em conjunto dos aspectos salientados nas obras dos teóricos considerados
participacionistas, mas, presumamos que, sob o enfoque abarcado, a análise a seguir seja
comum a todos participacionistas.
O participacionista em sua atuação para a implementação do aumento ou
melhoria da participação tem dois flancos de ação: o institucionalista e o
comportamentalista.
A participação democrática não se resume, como sabemos, à atuação popular
nas decisões do Estado. Considerado participacionista, Bobbio (2000) refere-se ao
incremento de participação, observando não estritamente a adoção de novas formas de
participação, mas, a adoção da democracia “tradicional” representativa em diversas esferas
da vida social. Um espaço para aperfeiçoamento da prática democrática participacionista é
o da esfera das relações sociais. Nela, o protagonista não é o cidadão, mas, o indivíduo
considerado na variedade de seus status e de seus papéis.
A atenção dada pelos participacionistas às formas diretas de participação
democrática fora do Estado, proporcionou reconhecimento não só à participação popular
98
em decisões de esferas não-estatais, como desempenhou papel educativo da participação
democrática nos governos. A experiência conseguida em outras esferas da vida social éa,
segundo Pateman (1992), que é uma das defensoras dos meios de participação direta, como
“precedente” ou o treinamento para formas mais democráticas de exercício do poder
político.
Restringindo, neste momento, o participacionismo ao seu questionamento dos
limites dos meios representativos, temos uma de suas faces, a institucionalista. Essa anota
as ressalvas quanto à eficiência, centralidade e representatividade da representação, e sugere
a substituição ou uso em concomitância com os institutos da participação direta.
O participacionista institucionalista defende que sistemas de consulta direta
substituam, em parte ou em totalidade, as práticas meramente representativas. As decisões,
dessa forma, não mais advém unicamente, ou quase exclusivamente, do corpo de
representantes sem mandatos imperativos escolhidos, mas, privativamente ou também de
decisões do corpo político tomadas diretamente.
A via comportamentalista, por sua vez, indica as condições necessárias ao
incremento da participação. Nessa vertente, um dos conceitos mobilizados é o de
efetividade da participação. Assevera, assim, que a participação cresce na proporção direta
da percepção da efetividade da participação; quanto maior for a sensação do ator político da
relevância de sua atuação na escolha da alternativa, maior será seu empenho participativo
na tomada de outras decisões.
Na vertente indicada, há uma prescrição institucionalista direta. Para o aumento
da participação, existe a necessidade de mudanças nos institutos criados para a formulação
das decisões coletivas. Na segunda, a prescrição é indireta. O comportamento político é a
causa que concorre ao incremento de participação.
99
Com o crescimento da responsividade das escolhas coletivas frente ao grupo
afetado, a participação, determinante para aquela maior responsividade, aumenta. Para os
comportamentalistas, as transformações das instituições que outorgam maior capacidade de
intervenção nos rumos da decisão aos afetados pela escolha, geram maior participação.
A opção institucionalista tem em seu campo de ação somente a alteração da
participação indireta para formas mais diretas. A via comportamentalista, ao contrário,
compreende também criação de novas formas de participação, ou seja, a institucionalização
de uma demanda participativa.
Fica bem evidenciado que o institucionalismo não é resultante de uma
superestimação das instituições formais. É efeito da prática política democrática que, ao
mesmo tempo quer aumento da participação, e não deseja perder a qualidade da
deliberação, nem ceder qualquer espaço para facciosismos e particularismos e, para isso, vê
como antídoto o controle institucional formal.
A democratização do Estado ou de qualquer outra esfera da vida social ocorre,
ou melhor, tem sua base dada, quando a atuação no restrito itinerário previsto da decisão é
desafiada pela crença de que certa escolha tem tal relevância, que não devem ser analisada
e decidida por um pequeno conjunto de envolvidos.
Quando uma prática de participação intervém em questões sobre as quais só se
posicionavam os representantes eleitos, temos os limites da representação desafiados, e, por
conseguinte, comprovamos a vigência de meios da democracia participativa.
Mas, por que ressaltamos a crença subsidiária de ilegitimidade do grupo
responsável por certas escolhas e não somente a ação com vistas à ingerência na decisão?
A razão é simples. Para não se confundir as modalidades de intervenção nas
decisões com a prática que deseja aumento no nível de democratização. Pois, da mesma
forma como o liberalismo político permitiu a formulação e divulgação de idéias anti-
100
liberais, técnicas típicas do participacionismo podem ser utilizadas para efetivação de
interesses parciais.
Os teóricos participacionistas observam com mais acuidade os processos de
democratização social e as novas modalidades de participação. Afirmam, não
contraditoriamente, que o espontaneísmo democrático não é salutar para a formulação de
decisões de boa qualidade. Por isso, mesmo acreditando que o imobilismo de participação
eventualmente verificado é função do sentimento de ineficiência da participação, em suas
propostas de alteração para os sistemas políticos, em geral, tentam combinar institutos da
democracia representativa com os da democracia direta. Macpherson (1978), por exemplo,
sugere:
um sistema piramidal com democracia direta na base e democracia
por delegação em cada nível depois dessa base. [Seria um] sistema
de delegação seqüenciado para cima, com a organização de
conselhos de cidades, de região, até o topo da pirâmide, com a
organização de um conselho nacional. (MACPHERSON, 1977, p.
110).
Em resumo, a preocupação institucional é incontornável. As instituições
democráticas, em seu aspecto formal-legal, devem tornar-se inclusivas até o seu limite e
garantir, através de órgãos criados para a segurança do direito, a efetividade da participação.
Dessa forma, as instituições legais garantem as regras da disputa política, enquanto as
instituições sociais, como a educação para a participação e uma melhor distribuição das
informações, garantem a utilização ótima dos institutos formais.
Conforme lembram os participacionistas, um meio de conseguir estímulo à
participação é avançar na responsividade das instituições em relação ao anseio do
participante, ou seja, criar instituições que permitam, mais efetivamente, a intervenção do
agente na decisão. De qualquer modo, os princípios formais para ordenação da disputa
101
política – as regras para inclusão de alternativa, seu debate e deliberação – são capitais para
a manutenção democrática em qualquer tamanho ou escopo de atuação dos grupos de
decisores.
2.7 – Elite e Vontade Popular
Convive-se, no regime representativo democrático, com uma maior demanda
por democratização e baixos índices de participação.
As eleições que podem não proporcionar o grau de democratização almejado
pelos anseios de participação popular de vários grupos sociais e de alguns teóricos da
democracia, se dão em simultaneidade com níveis de participação e de busca de informação
baixos em um grande número de eleitores.
A subtilização das possibilidades do sistema de representação coexiste com
desafios às suas restrições. A representação, em sistemas abertos de amplo sufrágio,
proporciona em alguns casos mais democratização do que a demandada pela coletividade.
Um argumento que se contrapõe a esse é o de “sentimento eficácia política” de
Pateman, (1992). Segundo a autora, como vimos, a participação é baixa pelo sentimento de
ineficiência da atuação. Se fossem construídas instituições mais permissivas que dêem ao
participante a chance de intervenção na decisão, a participação aumentaria.
Deve haver uma correlação entre insatisfação institucional e queda na
participação, mas, deve ser temerário tomar isso como uma importante causa. Seja por
“ausência de civismo”, por precariedade institucional ou por resultados das condições
sociais de extrema desigualdade, a representação não proporciona a vinculação desejável
entre as decisões coletivas e o desejo espontâneo da vontade popular.
102
Na Antigüidade, em certo período, o sorteio foi considerado um meio mais
democrático que as eleições. A instituição da eleição foi entendida como antagônica ao
ordenamento democrático. A eleição não acatava o pressuposto de igualdade entre
cidadãos.
Nos regimes democráticos modernos, o povo fica bastante longe do governo.
Uma minoria toma as decisões políticas. Entretanto, não há legitimidade democrática que
pudesse restar se o sentimento fosse de total passividade.
Se o entendimento do eleitor fosse que há uma grande limitação em escolher
entre as opções, apresentadas por grupos organizados – os partidos – nas quais não têm
poder de intervenção, a legitimidade eleitoral das lideranças políticas fica seriamente
abalada.
A disputa pela adesão eleitoral em algum grau, segundo Sartori (1994),
reconstrói nas lideranças e nas agremiações políticas sua interpretação do “bem geral” ou
seu posicionamento político-discursivo. Isso se dá de forma que o povo, através da opinião
pública, possua um papel na escolha, mais que uma ação meramente reativa. A técnica de
Sartori (1994) consiste em esquecer que somente em parte a opinião pública governa o
governo. Não desejamos desconsiderar a influência da opinião pública nas deliberações dos
representantes, mas é, por certo, um exagero dizer com Sartori, (1994) que, nas eleições, a
opinião pública tem a ocasião de desprezar o consenso presumido ou fraudulento e erigir o
verdadeiro consenso.
A liberdade de opinião, que é condição inescapável dos regimes
democratizados, se guia pelo o fluxo de informações relativas à esfera pública, e esta é
entremeado por necessidades, desejos, preferências, atitudes etc, o que pode levar a opinião
pública a tomar um consenso fraudulento por um consenso legítimo. São, quase sempre, os
centros hegemônicos de informação que podem concorrer para esse tipo de processo. A
103
liberdade de opinião não é garantia da dispersão dos centros de informação. Bobbio (2000)
chamou de promessas não cumpridas as vicissitudes enfrentadas, mas não derrotadas pela
democracia. As esperanças frustradas incluem também a permanência da elite, a
persistência de poderes invisíveis, a sobrevivência do cidadão não educado ou de baixa
virtude coletiva, o domínio dos técnicos e da burocracia, etc.
Transformar a opinião pública em “o povo no poder” é uma prática que,
superestimando um fator, quer tornar menos problemática a natureza da separação hodierna
entre representantes e representados nos regimes representativos democráticos.
Outra técnica utilizada, que possui o mesmo objetivo, é a “naturalização” da
separação entre lideranças e liderados.
A desigualdade entre objeto e sujeito do governo, que não pôde ser superada
pela forma representativa, foi entendida por estes teóricos como natural e eterna, sendo
inexorável a existência de uma elite ou classe política ou dirigente como em qualquer outro
modo de organização.
Elite, segundo Vilfredo Pareto (1984), é o nome dado ao grupo de indivíduos
que demonstram possuir o grau máximo de capacidade, cada qual em seu ramo. A elite
define-se através das qualidades intrínsecas de seus integrantes, revelando a desigualdade
natural entre os homens. Existe, para Pareto, uma elite governante e uma elite não-
governante.
Uma das constantes nas sociedades humanas, segundo Pareto, é a
monopolização do governo e o rodízio entre os integrantes desse grupo: a circulação das
elites. Na sociedade ocidental, esse fenômeno da rotação é acentuado, pois há, para ele, uma
mobilidade rápida entre as classes.
Mosca (1982) entende que a existência de uma classe dirigente é inevitável. O
domínio da minoria sobre a maioria é, como é em Pareto (1984), uma constante universal.
104
A minoria pode organizar-se. A maioria não. E, se quiser organizar-se, constituirá uma
minoria dirigente dentro de si.
A organização proporciona eficiência, que em um grupo numeroso é pouco
factível. A organização faz com que a minoria fosse mais “numerosa” que a maioria. Mosca
(1992) justifica a proposição afirmando que um membro da maioria sempre está isolado
frente a minoria organizada.
A minoria tem a capacidade de se fazer passar como dotada de qualidade
superior. Em Mosca (1992), o exercício do poder é justificado por princípios morais
universais que mudam historicamente com a transformação material da sociedade.
O mesmo problema da inevitabilidade de lideranças é retomado em Michels
(1982). Para ele, as lideranças surgem da imperiosidade da burocratização e da organização.
As organizações políticas não podem, segundo ele, escapar do processo de
burocratização. O problema mais uma vez está relacionado ao “grande número”.
O grande número é, segundo Michels (1986), incapaz de se organizar. Se
desejar agir com coordenação, deve constituir um comitê. Em Michels (1986), a
oligarquização é o caminho do sistema político. A formação de um quadro de funcionários
que possam dedicar-se integralmente aos “assuntos” do governo é algo de que não se pode
esquivar.
Para Michels (1986), a burocratização também é inevitável e possui efeitos
perversos. Em seu estudo de caso sobre o partido social-democrata alemão apontou a
perversão dos interesses que mobilizaram a criação da organização. Com o surgimento de
interesses próprios aos integrantes do quadro profissional, a organização foi tornada um fim
em si mesmo. A rotinização leva ao abandono dos ideais.
Segundo Michels (1986), os que conquistam uma posição privilegiada na
organização entendem que qualquer tentativa revolucionária de implementação dos ideais
105
que alentavam pode causar a dissolução da organização, o que, em função da posição de
conforto que usufruem, não é mais desejado pelas lideranças.
O poder, segundo Michels (1986), é eminentemente conservador. A esse
conservadorismo o autor deu o nome de “lei de ferro da oligarquia”: toda organização gera
uma minoria dirigente e esta tem interesses autônomos em relação aos de sua base de
formação. O cerne de sua conclusão é idêntico ao de Mosca: só uma minoria pode
governar.
Michels recebeu forte influência weberiana. Sua tese possui paralelos com o
pensamento de Max Weber (1993). Este último escreveu algumas vezes sobre a
inevitabilidade do político profissional produzido pela racionalização e especialização do
trabalho também no campo político.
Há, segundo Michels, uma necessidade e autonomia organizativa que tornava
impossíveis decisões tomadas por todos os associados diretamente. É, portanto, insuperável,
segundo ele, a divisão entre governantes e governados.
Michels chamou a atenção para o egoísmo dos dirigentes e Weber ressaltou
mais as exigências impessoais da eficiência, da racionalização e da validação “popular” da
liderança.
Apesar de paralela, a atenção de Weber era outra; ele distinguiu o burocrata, que
domina a técnica, do político, que, além de controlar a burocracia, que de outra forma torna-
se desenfreada, assume a responsabilidade e tem como característica essencial sua
capacidade de liderança.
Weber não é, certamente, um teórico elitista. A legitimidade democrática de
Weber não pode ser equiparada ao elitismo inevitável de Mosca, Pareto e Michels e nem à
democracia concorrencial de Schumpeter.
106
Mas nem todos pensam assim. Parece a alguns que a idéia de responsabilidade,
e também de responsividade, do governo aos anseios democráticos do corpo político são
inferiores à participação direta.
A instrumentalização dos meios de participação é uma possibilidade, por isso,
atribuímos à operacionalização das instituições especial atenção. Sabemos, portanto, que a
democratização não é mera função da permissividade participativa das instituições, mas,
seu uso democrático.
Em nosso entendimento, um regime de representação, com partidos de ampla
democracia interna, pode erigir decisões melhores e menos particularistas que um regime de
participação direta.
Luís Felipe Miguel (2002) não lê “Parlamento e Governo” de Max Weber como
uma proposta para organizar um Estado de massas racional-legal democrático, com
legitimidade eleitoral dos partidos e das lideranças, para traçar os caminhos da Alemanha
em sua reorganização. Inclui Weber entre os autores da linhagem elitista.
O mais notável continuador moderno da linhagem elitista, segundo Miguel
(2002), foi Schumpeter (1984), que conseguiu ampla aceitação e divulgação no debate
político contemporâneo. Miguel (2002) inclui ainda como continuador mais recente desta
linhagem Dows (1987). O modelo de Dows não parece ser, no entanto, um similar do
posicionamento valorativo como o de Mosca, Pareto e de Schumpeter. Dows, salvo engano
interpretativo, constrói um modelo para dar inteligibilidade à direção do voto. Se isso
implica na defesa de um regime qualquer é menos importante que avaliar o modelo em
função de seus objetivos.
Em Schumpeter, a doutrina clássica é tomada como se nela inquestionavelmente
a democracia fosse um método para promover o bem comum através da tomada de decisões
pelo próprio povo, com a intermediação de seus representantes. A observação crítica que
107
Schumpeter antepõe a isso é afirmar a não univocidade do bem de todos. O bem comum
pode, diz ele, significar uma coisa diferente para cada um dos indivíduos.
A sociedade, dessa forma, segundo o pensamento schumpeteriano, é composta
de indivíduos impossibilitados de construir uma vontade coletiva.
Mesmo com o abandono da cara idéia de bem comum, ainda não salvamos a
doutrina clássica. Escreve Schumpeter que se esquecermos da “vontade coletiva”, podemos
aferir, no limite, uma vontade da maioria, por meio de uma escolha feita em votação.
Em seu “realismo”, Schumpeter tem como premissa que cada um é o melhor
juiz de seu próprio bem. No entanto, não está ao alcance das pessoas decidirem esse bem.
As pessoas não sabem, de acordo com Schumpeter, determinar o que é melhor para elas
quando estão em jogo questões públicas.
Como vimos, o desinteresse pelas questões públicas, segundo variante
participacionista, é resultado da não efetividade da participação. De forma que, com o
aumento das possibilidades de intervenção, aumentam os interesses dos envolvidos nas
questões públicas. E mais, aumenta a responsabilidade por elas.
Em Schumpeter, que não é gratuitamente muito criticado pelos
participacionistas, o cidadão médio é incapaz. A política é, assim, uma ocupação para
profissionais e especialistas.
Não há uma vontade do cidadão, segundo Schumpeter. Existem impulsos
vagos, equivocados, desinformados. O indivíduo comum possui um baixo nível de
racionalidade quando pensa sobre a política. Mesmo que possa gerir adequadamente seus
negócios particulares, afirmou Schumpeter, não sabe tratar de assuntos públicos.
Para teóricos como Schumpeter, a democracia é somente uma competição entre
elites. Resume-se ao processo eleitoral, desde que se tenha liberdade para a apresentação de
candidaturas, mesmo que somentee formalmente.
108
O método eleitoral serve unicamente para formar governos. O processo eleitoral
(que, é certo, não se resume aos pleitos) é nessa teorização, não um dos meios para a
democracia, e sim, a própria democracia.
Que as democracias atuais se encaixem na prescrição de democracia, conforme
Schumpeter, não deve, no entanto, impedir a verificação de qualidade da operacionalização
democrática da representação pelo sistema político.
Mesmo que se preserve o elitismo intrapartidário, com o partido servindo ao
profundo controle no lançamento de candidaturas e opções políticas, é improvável que as
decisões públicas não tenham sido tomadas sob influência mais ou menos extensiva do
corpo político sobre os representantes.
Não estamos identificando com isso o mesmo que Sartori (1994) chamou de
opinião pública. Salientamos aqui a variação, em função da qualidade da operacionalização
das instituições representativas pelo sistema político, do nível de democratização da
representação.
O louvor de Schumpeter (1984) ao modelo limitado de democracia eleitoral
parece ser um panfleto com o objetivo de promover a legitimação da representação como
meio único para os governos “livres” no mundo moderno.
A necessidade da profissionalização e especialização nas atividades
governamentais talvez tenha impelido Schumpeter ao desprezo pelo desenvolvimento de
formas participativas que pudessem preservar a qualidade e legitimidade da deliberação.
Se assim, a variação entre as propriedades democráticas de um sistema e de sua
operacionalização pareceram-lhe pouco importantes.
A complexidade do fenômeno democrático, dado sua composição com
inúmeras instituições do sistema político, não pode ser resumida à participação eleitoral,
109
enquadrada sob determinada forma legal, como é um erro bastante corriqueiro na
linguagem comum e no jornalismo político.
A vontade popular não é expressa somente por meio de pleitos (mesmo quando
não dispõe de outro meio de participação formal). Defini-la como escolha eleitoral inibe o
exercício e a criação de outras formas participativas.
O resultado responsividade dos representantes frente aos representados não
deriva somente das relações que se dão sob o formato institucional. É função da qualidade
de todas as instituições do sistema político que medeiam essa vinculação, estando
envolvidos nessa relação as garantias das liberdades políticas, a confiabilidade dos
procedimentos eleitorais, a autonomização do eleitorado e a experiência participativa.
2. 8 – Sistemas Eleitorais Democráticos e Formas de Representação
Uma vez admitido que a democracia possa ser efetivada, ao menos em parte,
através de instituições representativas e fixados os requisitos a serem preenchidos para sua
exeqüibilidade, os sistemas eleitorais devem cumprir sua função na organização da escolha
dos eleitores.
Analisemos então como os sistemas eleitorais, concebidos como meios através
dos quais os conteúdos participativos plurais e competitivos, erigem uma representação
democrática.
Nesta seção, além de sistemas eleitorais, trataremos das formas de
representação fiduciária e delegativa. Juntamos o assunto a esta parte da dissertação, pois,
essa questão está, sob certo aspecto, relacionada ao sistema eleitoral. Por exemplo, no
Brasil, é a Constituição Federal que determina a forma de representação fiduciária em todos
110
os níveis da federação, cabendo ao sistema eleitoral, também idêntico em todo o Brasil
(com exceção do Distrito Federal), somente a seleção.
A escolha eleitoral ocorre sob conhecimento prévio da forma de representação.
O sistema eleitoral democrático pressupõe direitos fundamentais dos cidadãos e tem como
requisito as garantias de procedimentos propriamente eleitorais. Para manter a exigüidade
do texto não faremos uma monografia sobre os sistemas eleitorais ou sobre os partidos no
regime democrático ou em transição democrática. Faremos um breve resumo sobre as
implicações tendenciais dos sistemas proporcionais e majoritários, e ainda sobre os
caminhos para o aperfeiçoamento dos sistemas no sentido democratizante.
Nosso objetivo será o de mostrar que ao sistema eleitoral não basta fazer a
seleção de representantes em condições de sufrágio amplo, deve ter, além da inclusividade,
uma determinada particularidade para ser considerado democrático. Todo sistema eleitoral
promove diferenciações institucionais, de forma que certas opções político-eleitorais não
podem nem nascer, e requer ainda um controle no lançamento de candidaturas. Quanto ao
lançamento de candidaturas, há controle, tanto diretamente no sistema eleitoral, quanto nos
partidos nele atuante. Podemos dizer que o grau de alcance da limitação no surgimento de
alternativas eleitorais se torna o problema chave para identificar se um sistema eleitoral
pode erigir ou não uma representação democrática.
2.8.1 – Sistemas Eleitorais Democráticos
Ao contrário de muitas das definições das ciências sociais, o conceito de
sistema eleitoral, por ser sempre resultante de uma armação institucional formal, não é, sob
esse aspecto, muito controverso.
111
O pressuposto do instituidor é que através do sistema eleitoral o representado
atribua incumbência política a quem o representará junto aos órgãos decisórios. Ao seu
alcance está a Lei que determina positivamente os papéis institucionais de cada ente que seu
sistema prever.
Assim, eleitores autorizados, os que preenchem os requisitos determinados pelo
sistema, expressam sua escolha. Essa passa por uma filtragem promovida pela diferenciação
institucional-legal e pelos procedimentos de disputa, que são as balizes para a competição
entre os que almejam se tornar os representantes.
No sistema eleitoral, conforme Tavares (1994), se estabelecem as regras a
serem utilizadas na definição do domínio eleitoral e na apuração da vontade política
manifestada no pleito, que é traduzida em assentos nos diversos órgãos de legislação e
administração. Os meios possíveis para esta conversão são inúmeros.
Com o objetivo de selecionar os nomes que comporão as esferas decisórias e
executoras, uma fórmula eleitoral impõe normas à disputa, promovendo a conversibilidade
de voto em cadeiras e a conformação do sistema partidário.
A democratização do sistema dependerá de sua inclusividade, tanto de votantes,
como de candidatos. O alargamento do conjunto de eleitores e o aperfeiçoamento dos
institutos para a escolha da representação – com o objetivo de aumentar a responsividade do
eleito frente ao eleitorado – serão necessidades iniciais aos sistemas eleitorais que não
querem simplesmente escamotear a participação democrática.
Por razões óbvias, um dos elementos mais facilmente tomados como evidência
para aferir o grau de democratização de um sistema é a extensão do sufrágio. Conforme
Nicolau (2002), esse teria resultado basicamente da queda de barreiras: a cessação das
exigências de renda e propriedade, o fim da restrição à participação dos analfabetos ou aos
de baixa escolaridade, a permissão de voto às mulheres e diminuição da idade mínima.
112
2.8.2 – Aperfeiçoamento dos Sistemas Eleitorais Democráticos
Enquanto na variável inclusão de eleitores podemos observar avanços e
retrocessos da democratização do sistema simplesmente conhecendo a razão
eleitores/população, suas instituições formais não permitem definições facilmente
inquestionáveis sobre sua maior ou menor democratização.
Isso ocorre por dois motivos.
O primeiro é porque o funcionamento ótimo de uma instituição, segundo
Tavares (1994), é um caso excepcional.
A imbricação entre a sociedade e a forma legal que rege a expressão eleitoral
(mesmo que esta permaneça inalterada), resulta em várias formas possíveis de organização
do comportamento político, que pode se aproximar ou se afastar da efetivação de uma
soberania popular.
O segundo motivo é porque não é tão simples comparar instituições eleitorais e
hierarquizá-las em relação a níveis de democratização. Excetuando-se os que restringem a
oferta de opções relevantes no corpo político, os sistemas eleitorais sempre organizam a
competição, mas, não podemos separar facilmente o que foi tornado competitivo por
estipulações do sistema formal ou por qualificação social do contendor político.
Os sistemas eleitorais e partidários só podem explicar em parte a estabilidade
e/ou efetivação de uma determinada estrutura de representação. Explicam somente parte,
pois:
não existe uma ciência das Instituições [formais-legais], no sentido
epistemológico tradicional, capaz de antecipar com segurança
absoluta o funcionamento e os efeitos, a médio e a longo prazo, de
um sistema eleitoral específico (...). Mas há certamente uma
ciência das instituições que se empenha em surpreender, na
113
interação entre as instituições e os fenômenos sociais, bem como
nos efeitos compósitos introduzidos por essa interação,
funcionamento e causalidade tendencial (TAVARES, 1994, p.
207).
Cada sistema é único. O instituidor não pode prever os efeitos compósitos da
interdependência do sistema eleitoral com as demais instituições do sistema político, com a
totalidade do ambiente sócio-econômico e com a cultura política.
Isso faz com que o sistema eleitoral seja um elemento central, pois, através dele
se viabiliza e legitima a representação, mas, seu impacto fique embaralhado em interações
múltiplas.
As instituições legais, segundo Lima Jr. (1997), não podem ser tomadas
simplesmente como conseqüências da superestrutura ou resultantes mecânicos dos conflitos
sociais. São instrumentos de intervenção e organização política orientados por concepções
sobre a comunidade política. Seus efeitos, porém, tendem a ser marginais, porque a curva
de distribuição de preferências é o condicionante maior do comportamento dos eleitores e
partidos.
As instituições-legais definem o jogo a ser disputado, mas, a formação das
equipes competidoras e os seus desempenhos não podem ser deduzidos do formato da
instituição eleitoral-representativa adotada.
2.8.3 – Representação Fiduciária e Delegativa
Se válidos os significados apontados na linguagem comum, a representação é a
imagem ou a reprodução do que se quer representar. Assim, o representante torna presente,
substitui, faz a vez, perpetra o serviço ou desempenha o papel que seria do representado.
114
A representação política é, se preservados os campos semânticos apontados, a
reprodução do eleitorado, a sua substituição; é, por conseguinte, efeito da procuração dada
pelos eleitores para que o representante expresse sua vontade.
Entretanto, o representante não tem se constituído em delegado das vontades do
eleitorado. Na representação política da maioria das democracias atuais, o eleito não está
vinculado às vontades específicas delegadas pelo eleitor.
Nas democracias eleitorais, o vitorioso nas disputas não se submete às
incumbências definidas pelo conjunto de seus representados.
O representante não recebe, quando de sua posse em cargo executivo ou
legislativo, delegação para as decisões tomadas previamente por seus eleitores. É essa
ausência de submissão do representante à vontade do representado uma diminuição das
características democráticas do regime representativo? Por que isso teria ocorrido?
A opção pela representação fiduciária em vez da representação delegativa é
explicada em parte pelo desenvolvimento histórico da representação.
Se adotada a representação delegativa, conjuntos de eleitores devem se reunir,
definir posicionamentos frente a temas e eleger seus representantes com a procuração
específica para fazer valer as decisões. Diferentemente, se o representante estivesse já
eleito, o grupo de seus eleitores deve estar sempre em contato para tomar as decisões que
cabem ao representante obedecer.
Em uma ou outra forma de representação delegativa, os eleitores devem se
reunir com relativa constância. É previsível o surgimento de grupos de eleitores
concorrentes em função de temas e interesses em disputa. Há ainda o problema de que
forma vincular as decisões impostas ao representante delegado à pauta do órgão legislativo
do qual o representante participa.
115
A representação fiduciária é adotada em grande parte dos sistemas eleitorais.
Entre seus pontos positivos que fazem-na, segundo seus defensores, superior à forma
delegativa, está sua capacidade de evitar problemas impostos pelo constante ajuntamento
em assembléias. Propicia também a conseqüente valorização das discussões políticas nos
órgãos deliberativos, através do desenvolvimento do debate entre os representantes por
“ofício”.
Dessa forma, evita-se uma profusão de facções se organizando em função de
assuntos e resolve-se o problema ligado à impossibilidade de todos participarem da decisão.
Mesmo em uma coletividade pequena, cuja participação possa se dar de forma direta, evita-
se a participação de desqualificados na decisão de certos assuntos.
A representação fiduciária não deixa de impor certo compromisso do
representante aos interesses de determinado grupo de eleitores. Se não existisse qualquer
ajuste, a dinâmica eleitoral seria errática. O envolvimento não obriga, no entanto, nenhuma
vinculação, de forma que o representante seja levado a oferecer, por exemplo, a
contraposição de uma alternativa.
Teoricamente, os debates qualificados em uma assembléia de representantes
autônomos proporcionam a deliberação que visa o interesse geral. Diz-nos Comparato: “o
requisito ético fundamental da democracia representativa deliberativa consiste na
disposição, por parte de cada representante, de persuadir e de ser persuadido”
(COMPARATO, 2000, p. 21).
Tomar um posicionamento sobre o assunto é irresistível. Imaginar formas
institucionais para o aumento da participação é exercício atraente, sobretudo àqueles que
estudam as instituições políticas. Permita-nos, então, fugir aos propósitos analíticos deste
trabalho e asseverar sugestões.
116
Na opinião do autor, os meios de participação direta como plebiscito e
referendo só podem ser efetivamente democráticos se se encontrasse um meio para que as
questões postas à escolha fossem elaboradas justamente por aqueles que nela votariam.
Portanto, o caminho para a democratização é a criação de órgãos
representativos específicos, nos quais representantes qualificados para os assuntos de sua
jurisdição elaboraram alternativas que são selecionadas pelos representantes convencionais.
Os conselhos já existentes devem deixar de ser consultivos ou com autoridade limitada às
pequenas decisões executivas e devem passar a ser órgãos de subsídio legislativo.
O atual status que possui a deliberação no pensamento político contemporâneo
é mais um ponto a favor do espalhamento das instituições representativas e contra a
participação direta.
Hoje verificamos uma “redescoberta” da deliberação como componente central
da democracia. Na contemporaneidade, talvez pela aceitação dos supostos lingüísticos-
pragmáticos, a intersubjetividade, essa passa a ter conseqüências importantes para o
pensamento político. A democracia, sob essa perspectiva, é uma instituição própria para a
formação discursiva da opinião e da vontade política.
A garantia de participação permite que se busque a aprovação de todos na
medida em que os participantes desenvolvam seus discursos racionais. Essa é a proposta de
Drysek (1996) e de Habermas (1997): a organização democrática se daria, segundo eles,
através do princípio do discurso.
A democracia, em Habermas (1997), é concebida como a institucionalização
jurídica do princípio do discurso. Para ele, a adoção do paradigma da intersubjetividade
(no qual é gerado o princípio do discurso), torna possível a explicação do surgimento da
legitimidade a partir da legalidade, e a colocação do Direito como fonte primária (e não só
sistêmica) de integração social.
117
A racionalidade intersubjetiva ou comunicativa permite a formulação de um
modelo democrático, que implique em iguais direitos de participação e comunicação para
uma formação da vontade política, cuja coerção única é o argumento mais racional.
2.8.4 – Mediação dos Partidos
Muitos pontos são tocados, mas, poucos podem ser devidamente
desenvolvidos. Sobre a mediação dos partidos faremos somente uma brevíssima
recapitulação.
Nosso objetivo aqui é estrito. Desejamos apontar as condições em que o
sistema eleitoral já inclusivo no quesito inscrição para as votações – todos adultos
autônomos abrangidos no eleitorado – pode criar uma representação democrática.
Objeta-se facilmente que, se prescindimos da soberania popular como variável
para identificar um regime representativo democrático, basta que observemos as condições
de Dahl (1997) para reconhecer o funcionamento democratizado do sistema eleitoral ou
partidário. Entretanto, como mostraremos, aos sistemas eleitorais isso não pode ser
aplicado.
Como mostra Nicolau (2002), a ampliação do sufrágio, ocorrida no século
XIX, tornou ainda mais patente a acentuada disparidade de opiniões que convivem no
interior do corpo eleitoral.
A real ascendência dos partidos deve ser buscada nesse momento em que a
representação, além do caráter governativo, passa a ter caráter de formulação de idéias e o
reconhecimento do interesse geral torna-se mediado pelas instituições partidárias.
Cada um dos partidos se considera o correto intérprete da vontade do conjunto
da coletividade a ser representada, concebendo dessa forma os partidos, eles parecem ser
118
imprescindíveis, mas, certamente, não são uma necessidade dos regimes representativos. A
armação institucional adotada para organizar a competição eleitoral prevê-os. Os partidos,
porém, também são produtos históricos e sociais das disputas políticas em determinada
coletividade. Nos sistemas eleitorais vigentes nas democracias atuais, os partidos cumprem
função tão central, a ponto de alguns teóricos falam em “partidocracia”.
A natureza e a atuação dos partidos em um sistema eleitoral são mais alguns
dos elementos que permitem a identificação do nível de democratização de um determinado
regime representativo. São eles que exercem a parte mais relevante do controle sobre o
lançamento das candidaturas e, ainda, se transformaram nos órgãos mais importantes para a
elaboração de alternativas políticas.
O partido político é uma das resultantes do desenvolvimento democrático, da
mesma forma como são os lobbies. A consolidação das regras do jogo substituiu o
facciosismo dos descontentes pela união entre homens que concordam com alguns
princípios. Tornam-se, dessa forma, instrumentos para a mobilização dos eleitores – e, por
conseguinte, para a conquista do poder – e passam a servir à ocupação dos cargos públicos.
No entanto, o ofício maior que os partidos cumprem é a função dialógica entre o Estado e o
povo.
Excetuando os EUA, onde a instituição da escolha eleitoral foi adotada de
forma bastante inclusiva, os primeiros partidos tiveram seu surgimento nos parlamentos.
Com a ampliação do sufrágio, ficam dadas as condições para o surgimento de partidos
ligados aos grupos sociais.
O desenvolvimento dos partidos, não obstante, o ideário que possam animá-los,
inseriu em suas práticas o atendimento às reivindicações diversas do eleitorado. As
organizações partidárias, independentemente de suas origens e conteúdos programáticos,
transformam-se no sentido de criar uma máquina para angariação de votos.
119
Uma das funções do sistema eleitoral, segundo Lima Jr. (1997), é emprestar
estabilidade ao regime político, promovendo uma seleção das alternativas e atores políticos
relevantes.
Papel similar ocorre em outras instituições do sistema político. Os partidos
políticos funcionam filtrando, escolhendo, reduzindo o acesso à participação política. Os
partidos diminuem a espontaneidade e a radicalismo das opções, mantendo seu centro de
poder mais preservado e estabilizado.
As demandas que chegam aos órgãos de decisão estão um pouco mais
acomodadas e socializadas em função dessa intermediação. Através de um conjunto de
regras, procedimentos e recursos compatíveis com o padrão não estático do jogo ocorre a
socialização no sistema político, no sistema eleitoral e partidário e internamente nos
partidos.
As formas legais estabilizadas são preenchidas, conforme afirma Tavares
(1998), pela relativa imprevisibilidade do corpo social. O sistema eleitoral é o campo de
atuação dos partidos que tem seu formato condicionado às leis e procedimentos eleitorais,
mas, os conteúdos não diretamente organizacionais dos partidos são preenchidos por
interesses e valores, em uma dinâmica que não pode ser antecipada.
Grupos e organizações promovem seus interesses acompanhando a forma em
que se constituem no interior da sociedade, todavia, somente os partidos políticos agregam
os diferentes interesses, reduzindo seu o particularismo, objetivando a compatibilização
com o interesse público, segundo a concepção particular que dele tem cada partido. Esse é
um dos motivos para que, na maior parte das democracias representativas, haja o monopólio
da representação pelos partidos.
No caso brasileiro, é ampla a bibliografia sobre a fraqueza dos partidos. Tal
fragilidade pode ser atribuída aos constrangimentos que derivam de distorções produzidas –
120
como efeito singular ou compósito –, por segmentos da legislação e das instituições
políticas.
As dificuldades enfrentadas pelos partidos foram as mesmas sofridas por outras
instituições liberais. Comparato (2000), afirma que – além dos problemas de
institucionalização do sistema partidário brasileiro advindos da legislação que o estipula –
os estorvos operacionais, que se apresentam à atuação dos partidos são os impedimentos
que se exibem à execução das instituições liberais.
Segundo Comparato (2000), a debilidade do quadro partidário brasileiro estaria
ligada:
à precedência histórica do Estado sobre a sociedade e aos
processos macrossociais e macropolíticos secularmente
sedimentados dos quais resultou a penetração crescente da
sociedade pelo Estado; ao patrimonialismo de origem ibérica e
colonial, o corporativismo e o populismo; à política de patronagem
e clientela; e, enfim, à formação de uma cultura política ao mesmo
tempo comunalista e individualista, estatizante e hostil ao
pluralismo competitivo dos partidos e à democracia
representativa.” (COMPARATO, 2000, p. 24).
Os empecilhos legislativos são mais fáceis de reconhecer empiricamente que o
iberismo individualista-comunalista estatizante.
A argúcia do instituidor deve ser verificada. Excetuados os empecilhos sociais à
operação da instituição, torna-se necessário, então, uma investigação que verifique se o
sistema eleitoral em questão inibe a participação de um anseio coletivo relevante dentro do
corpo político, pois, os sistemas eleitorais podem servir ao propósito de simular a existência
de um regime representativo democrático.
121
2.8.5 – Tendências dos Sistemas Eleitorais Majoritários e Proporcionais
As implicações dos sistemas partidários são mais estudadas no plano nacional
que em unidades subnacionais. O que, no entanto, não resulta em não aproveitamento das
teorizações a quem se dispõe ao estudo de unidades federadas menores.
Os conceitos, certamente, devem ser matizados para que não incorramos no erro
de atribuir existência a qualquer elemento não presente no sistema ou deixar de reconhecer
um componente característico por apego a teorização construída. Advertência inicial
colocada, procuremos reconhecer as implicações tendenciais dos sistemas partidários.
A estruturação prévia do sistema partidário, segundo Rae (1971) foi desprezada
na teorização de Duverger (1966).
Fazendo coro com este último, é possível afirmar que os determinantes da
evolução da competição e do sistema partidário são as tradições nacionais e as forças
sociais. Para Duverger (1966), que procurou identificar as tendências das diferentes
disposições eleitorais, o sistema desempenha, no limite, o papel de acelerador ou de freio da
dinâmica partidária.
Entre as formulações, que resistiram a décadas de estudos sobre o sistema
partidário, as tendências dos dois grandes modelos de sistema eleitoral apontadas por
Duverger (1966), ainda possuem força heurística.
O sistema eleitoral proporcional, segundo ele, abre a possibilidade de
representação de segmentos do eleitorado.
122
A fórmula proporcional tem por objetivo garantir às diversas opiniões entre as
quais se repartem os eleitores, um número de lugares proporcional às suas respectivas
forças.
A proporcionalidade assegura a representação de minorias e favorece a
fragmentação do corpo social numa multiplicidade de partidos.
Por esse princípio, a soma de votos válidos é dividida pelo número de vagas em
disputa. O resultado é o quociente eleitoral ou o número de votos correspondentes a cada
cadeira.
Ao dividir o total de votos de um partido pelo quociente eleitoral, chega-se ao
quociente partidário, que é o número de vagas a que o partido teria direito. Uma das
problemáticas técnicas desse sistema está no critério de destinação das sobras (nada
desprezíveis) resultantes da utilização dos coeficientes eleitorais.
O sistema proporcional, conforme Duverger (1966) reconhece e dá vazão a
existência de tendências minoritárias nas casas de decisão, evitando sua clandestinidade e a
tentativa de que possam querer capitanear a tomada de decisão por outras vias. É, no
entanto, gerador de instabilidades, pois, permite a representação de tendências minoritárias
fortemente contestatórias.
A tendência provocada pelo sistema proporcional multipartidário, segundo a
observação do autor, é a do surgimento de alianças eleitorais desligadas do ideário e do
núcleo programático dos partidos e a de proporcionar um sistema de partidos múltiplos,
rígidos, independentes e estáveis.
O sistema majoritário, conscientemente ou não, assume a concepção de que a
vontade da maioria é o mais importante na formação do quadro de representantes, pois, não
acolhe a representação das minorias. Em cada um dos distritos eleitorais, o mais votado é o
eleito.
123
Para Duverger, o sistema favorece a formação de maiorias parlamentares, mas,
penaliza os partidos menores, deixando-os sem representação e, por conseguinte, deixando
sem representação parcelas expressivas do eleitorado.
O escrutínio majoritário em dois turnos tenderia a um sistema de partidos
múltiplos, flexíveis, dependentes e relativamente estáveis. O escrutínio majoritário de turno
único, para Duverger (1966) tende a um sistema dualista, com alternância de grandes
partidos independentes. O mecanismo de eleições majoritárias em turno único obriga
orientações vizinhas a se agruparem em dois grandes blocos, a fim de assegurar sua
sobrevivência eleitoral.
O sistema proporcional não facilita a formação de partidos. Permite, segundo
Duverger, a sobrevivência de partidos de tamanhos diversos. Mas, apesar de maiores
probabilidades de existência de pequenos partidos nesse sistema, inevitavelmente há limites
legais para o registro definitivo e funcionamento de partidos.
No limite, o que inventa ou extingue um partido é o aparecimento ou
desaparecimento de uma “idéia” em um conjunto relativamente considerável de eleitores.
Não existe o melhor sistema eleitoral em absoluto, de forma que as considerações acerca da
funcionalidade de cada sistema devem ser desenvolvidas comparativamente às
circunstâncias de fato sobre as quais operam (MAROTA, 1992).
As ligações estabelecidas por Duverger (1966) entre sistema majoritário e
bipartidarismo, e entre sistemas proporcionais e pluripartidarismo, foram questionadas.
A crítica a Duverger acentuou o papel da estruturação prévia do sistema
partidário, como em Rae (1967). Reconhece-se o devido peso as influências do sistema
eleitoral sobre a vida política e vice-versa, mas, de qualquer forma, devem ser melhor
qualificadas quando são aplicadas para organizações políticas federativas. Devem ser
“recriadas” quando são aplicadas à apreensão do “falso” federalismo brasileiro.
124
As tendências referem-se às organizações partidárias com o mesmo escopo da
unidade de disputa eleitoral, pois, num Estado federado com partidos nacionais, como é o
coiaso brasileiro, as dinâmicas das disputas político-eleitorais em esferas diferentes
influenciam-se umas às outras.
No Brasil, essa influência ocorre mais na direção do plano nacional para
unidades menores.
A concentração fiscal no nível mais alto de governo coloca os outros níveis em
condição de acentuada dependência da força eleitoral dos partidos relevantes no nível
nacional. Observe-se que, por exemplo, o chefe político local foi sempre situacionista no
sistema coronelista, como também o foi, no regime militar.
Quanto menor o município, maior era a quantidade de votos no partido
hegemônico no cenário federal. Sendo mais preciso, não existe precisamente uma
hegemonia, existem subsistemas partidários. Conforme mostra Lima Jr.:
desde os anos 80, estudos sobre o formato do sistema partidário
brasileiro no período 1945-64 e sobre a recente reimplantação do
multipartidarismo têm mostrado que, no âmbito mais geral de um
mesmo marco institucional, é possível coexistirem subsistemas
partidários com formatos variáveis, dependendo do plano analítico,
federal ou estadual (LIMA JR. , 1997, p. 16).
2.9 – Sistema Eleitoral
O sistema eleitoral é uma das instituições centrais para a construção da
representação política. As mobilizações com objetivos eleitorais, coordenadas sob
determinado sistema, permitem a aferição dos vencedores na disputa político-eleitoral.
125
A inquestionável centralidade da instituição formal que é o sistema eleitoral
torna-se secundária quando verificamos que não antecipam qualquer conteúdo da disputa
política. Dessa forma, o resultado eleitoral não pode ser efeito da opção por determinada
fórmula eleitoral. A conseqüência da apuração do pleito é, necessariamente, efeito
compósito de todo o sistema político.
Afirmar que o sistema eleitoral é central por ser regulador, mas, periférico por
ser somente a regra “convencionada” para a disputa (ou seja, por não prever seus
conteúdos), não permite deduzir que, independentemente do sistema eleitoral adotado, uma
sociedade pluralistas e policêntrica sempre preencherá o sistema eleitoral de conteúdos
pluralistas e policêntricos.
Os sistemas eleitorais funcionam, conforme Duverger (1966) como freios ou
aceleradores da dinâmica política de um corpo político. Podem assim servir à
democratização ou à elitização.
Somente a observação do sistema em funcionamento permite a verificar se a
instrumentalização do sistema eleitoral leva a uma autonomização ou a uma restrição dos
membros políticos da coletividade. Por exemplo, um sistema eleitoral que de forma
tendencial contribua para prevalência de um partido sobre todos os demais pode ser mais
democrático que um sistema em que dois partidos principais se alternem no poder, desde
que, no primeiro sistema, o partido majoritário tivesse alto grau de democracia interna ou
que ele seja permeado por forças sócias antagônicas.
Uma hipótese, talvez precipitada ainda, é a de que houve, em certo sentido,
avanços na prática eleitoral em todo o período que vai do fim da República Velha até
nossos dias.
126
Houve, por certo, o contraponto das interventorias, os casuísmos na legislação
eleitoral, e, principalmente, as restrições à informação e à liberdade política. Todavia, isso
se deu, paralelamente, à construção de maiores garantias dos procedimentos eleitorais.
Ocorreram decréscimos nas condições que permitiam a ascendência inconteste
de lideranças privatistas. Os sistemas eleitorais passam, conforme a hipótese, a absorver o
declínio do privatismo, no aspecto procedimental, legal e no estabelecimento de vínculos
mais universalistas.
127
3. INSTITUIÇÕES, PADRÕES DE COMPORTAMENTO POLÍTICO E
DEMOCRATIZAÇÃO DO REGIME REPRESENTATIVO
Na busca pelo entendimento do processo de institucionalização do regime
representativo democrático, nos impusemos um roteiro que passava pelo ajuizamento do
que é uma representação democrática eleitoral (subsidiariamente, passamos em análise a
função cumprida pelos sistemas eleitorais) e pela compreensão das condições sociais para
efetividade do regime representativo democrático.
Quanto ao primeiro aspecto, a questão inicial foi a identificação da
representação democrática. Preferimos o termo representação democrática em lugar de
democracia representativa para não ligar a democracia à representação e centrar, com isso, a
democracia na instituição da representação. Assim, a questão foi recolocada e nos
perguntamos quando a representação passa a ser democrática. Adotamos, por conseguinte,
o pressuposto de que formas de representação oligárquica precedem a representação
democrática.
Quanto ao segundo aspecto, o que se refere às condições sociais necessárias ao
regime representativo democrático, apontamos para o declínio de certos padrões de
participação política para a instauração democrática do regime de representação.
As condições sociais aceitáveis para uma representação não falseada e não
oligárquica envolvem um complexo conjunto de elementos, que incluem o fim de laços de
dependência entre líderes políticos e eleitores e a expansão de relações sociais reguladas por
métodos impessoais.
A representação democrática é, sob um aspecto, um aprofundamento da
representação liberal, e sob outro, o declínio das formas políticas restritivas da participação.
128
Os sistemas eleitorais, nesse processo de incremento democrático, têm evoluído em dois
sentidos: no do aumento da inclusão e na melhoraria da vinculação por via institucional
legal ou não legal – entre representantes e representados.
A problemática é uma só, a representação democrática, mas, o tratamento que
se dá ao tema na sociologia política brasileira, não sendo, contudo, indiferente às
estipulações da teoria da democracia, centra-se na restrição participativa em características
sociais.
A oposição entre Brasil real e Brasil legal foi o instrumental teórico dos
primeiros pesquisadores do tema pelo inquestionável fato de que os avanços legais não
surtiam o efeito desejado. O problema, portanto, estava nas condições sociais. Isso não é o
mesmo que observar os avanços institucionais. Com a progressiva efetivação das garantias
civis e políticas e a maior permissividade de participação – a observados em sua lisura de
princípios e procedimentos – é a posição do participante eleitoral na estrutura e sua
capacidade, condicionada socialmente, que determina os limites e a natureza da
representação.
Pode-se dizer que a sociologia verifica o aspecto qualitativo do padrão de
representação de uma natureza maior do sistema político, enquanto a teoria democrática
volta-se mais aos procedimentos. A defesa veemente da democracia direta e os estudos
sobre os processos decisórios e deliberativos atestariam essa preocupação procedimental da
teoria contemporânea da democracia.
O regime representativo “venceu” os outros meios de participação. A constante
competição político-eleitoral em um eleitorado amplo foi tornada a forma mais adotada
pelos sistemas democráticos modernos e a que produziu e produz decisões mais relevantes
nas unidades nacionais e nas subunidades que o adotam.
129
Essa aparente vitória do regime representativo sobre outros meios de
participação favoreceu um entendimento errôneo, que chamamos de naturalização, de tomar
a representação como democracia.
Não é, certamente, a promoção de eleições constantes para escolha de
representantes que inaugura a democracia. Os vínculos entre representante e representado
são ativados, em diversos graus, por todo o sistema político. Os recursos de que dispõe o
participante estão determinados pela posição do participante na estrutura social.
A variação na natureza da representação não é determinada puramente pela
forma legal. Note-se que o debate sobre a reforma política é mais trabalhado atualmente que
foi outrora. A forma legal do regime ficava em segundo plano, face uma sociedade ainda
não estava capacitada para operar o regime formal avançado. Foram as transformações
sócio-econômicas que possibilitaram o crescimento ou surgimento de anseios de
participação. Tais aspirações participativas simplesmente não existiam ou, se existiam,
acreditavam, ao menos momentaneamente, estarem limitados pelo funcionamento irregular
das instituições formais.
A representação é somente um dos mecanismos. Não pode ser tomado como
sinônimo de democracia. E mais, como ensina Bobbio (2001), o processo de
democratização não se resume à relação cidadão/pólis. Ele se espalha por esferas várias de
expressões dos indivíduos e grupos sociais.
A representação por escolha eleitoral não supera a diferenciação entre
mandantes e mandados. Nas condições do Estado Moderno, porém, aparentemente é
improvável a criação de uma instituição que consiga organizar a participação dos cidadãos
em perfeita isonomia.
A hegemonia de setores sociais, a complexidade e dimensões dos Estados
Modernos e a necessidade de tornar as instituições operacionalizáveis fizeram com que os
130
sistemas reais se afastassem bastante de muitos dos ideais mais radicais de democracia. No
entanto, se eles se afastaram, não implica a impossibilidade do desenvolvimento de práticas
e instituições em que uma participação popular nas decisões coletivas seja maior que a que
se dá atualmente.
Por isso, a definição de democracia que procura relacioná-la à busca de
igualdade política (ou que a relaciona à inclusão de um maior número possível de
participantes nas decisões) tem o mérito de permitir a análise da efetividade das instituições
democráticas e da atuação de seus operadores. Contemplam-se, dessa forma, dois aspectos,
o formal, da inclusão, e o social, das condições de participação.
Uma definição de tal tipo serve ainda para verificação do processo e,
estipulados os critérios, do grau de efetividade da democratização de um regime real.
Segundo tal perspectiva, um regime representativo para ser considerado democrático deve
estar animado por uma concepção que o entenda e o direcione, através de instituições
sociais formais e não-formais, para a execução da soberania popular.
Adotamos esta posição metodológica – que crê ser possível avaliar a
implementação de um ideal de organização política – ou teríamos que adotar uma definição
prescritiva.
O papel cumprido pelos sistemas eleitorais é central. Nele, a composição social
atua para escolha dos representantes. Esse efeito compósito entre sistema eleitoral e as
demais instituições do sistema político não permitem mensurar o grau de democratização
do regime representativo somente pela conformação do sistema partidário-eleitoral.
Lembremos novamente que a forma da representação, distrital ou proporcional, por
exemplo, ou, fiduciária ou delegativa, entre outras configurações, são aqui tratados como
um componente do processo de seleção de lideranças, pelo simples fato de comporem o
diagnóstico do eleitor.
131
Não há sistema eleitoral que se repita nos países considerados democráticos. E
ainda que um regime seja criado sendo fortemente inspirados em um regime anterior,
inevitavelmente desenvolve, pelo motivos expostos acima, peculiaridades na prática da
representação.
Não podemos inequivocamente estabelecer um princípio utilizável para
comparar o grau de democratização de sistemas eleitorais.
Uma das poucas formas de avaliação de um regime é observar a razão
representantes/representados. Este, por certo, é um critério objetivo, pois, ignorando-se a
qualidade da decisão, em tese, mais representativo será um regime que tiver mais
representantes por quantidade de representados. Na delegação fiduciária, adotada nas
democracias representativas atuais, não há relação de determinação entre a quantidade de
representantes e de representados com a responsividade de suas decisões frente à
coletividade. Tão pouco há relação facilmente identificável entre o aumento do número de
representantes com a melhora na formulação de alternativas.
Não podemos responder positivamente, por exemplo, se um representante
eleito para uma Câmara na esfera nacional através de um sistema de inúmeros distritos é
mais ou menos representativo que um representante eleito por um sistema proporcional.
Todo cálculo do quantum de democratização é do sistema eleitoral é precário,
de forma que é sempre mais fácil identificar os sistemas oligárquicos. Os sistemas que
procuram excluir participantes da disputa eleitoral são facilmente identificáveis como
contrários ao ordenamento democrático. Na história do voto no Brasil, um longo capítulo
foi dedicado aos casuísmos da legislação eleitoral.
São oligárquicos, dessa forma, os sistemas que, mesmo após o afastamento das
chances de “burlar” os resultados, cumprem o objetivo de afastar certos concorrentes da
disputa. O instituidor não pode ser guiado por objetivos de exclusão prévia da veiculação ou
132
de disputa de alternativas eleitorais se quiser implementar uma instituição representativa
minimamente democrática ou republicana. Por critérios estabelecidos pela instituição
formal, algumas alternativas são excluídas, como, por exemplo, os partidos pequenos
demais. Entretanto, esta espécie de inviabilização não necessariamente nega o caráter
democrático da fórmula eleitoral.
A aferição da democratização do sistema eleitoral – quando afastada a
manipulação objetivando dificultar ou ajudar competidores – exige, em primeiro plano, a
observação do cumprimento aos procedimentos estabelecidos e o nível de inclusão dos
escolhedores. Secundariamente, identifica-se a concepção subjacente ao formato adotado,
as tendências dominantes conseqüentes das instituições-formais e a espécie resultante da
vinculação que se estabelece entre eleitores e eleitos.
A primeira exigência, como mostramos, está contemplada na teoria
contemporânea da democracia, em sua discussão das características institucionais do regime
representativo democrático. Na segunda, não obstante o conhecimento dos analistas de uma
teoria política propriamente dita, a natureza da ligação é objeto de uma reflexão sociológica,
exemplarmente representada nos estudos sobre a formação política brasileira que procura
conhecer a natureza da ligação entre povo e Estado, ou de representante e representado.
Como já salientado, não só no tocante aos sistemas eleitorais, os estudos
voltados aos requisitos de participação concentram-se em aspecto relevante, mas, por
centrarem seus estudos na análise das instituições, podem deixar de apreender o fenômeno
do ponto de vista dos operadores. As transformações institucionais não resultam de criação
institucional para organizar a participação política, sendo, no limite, decretos da própria
vontade política. São a adoção formal, baseadas em princípios, mas são também a
operacionalização das instituições adotadas.
133
Um arquétipo que mostra que não basta adoção do sistema formal-legal para
consecução de um regime representativo democrático é o início do período republicano no
Brasil. Seus efeitos, nas décadas iniciais do regime, não podem ser considerados fautores da
soberania popular, nem em seus níveis mais elementares. É possível um processo de
autonomização do eleitor, mesmo na prevalência de instituições políticas mais fechadas ou
na inobservância legal.
O desenvolvimento de um padrão democrático de competição político-eleitoral
é atingido quando a efetivação de instituições políticas representativas se dá
concomitantemente à transformação da prática política privatista em uma mais universalista
e menos particularista.
A transformação das condições sócio-econômicas no sentido do rompimento da
dependência de grandes parcelas da população frente líderes políticos habituais, ou seja, a
criação de uma ordem social plural e inclusiva, aumentam as chances de efetivação legal e
operacional de um regime representativo democratizado.
A modernização funciona como um componente auxiliar no processo de
substituição do funcionamento falseado por um regime representativo democratizado. Os
impactos de certas transformações sócio-econômicas, somados aos avanças do regime no
fornecimento das garantias legais, incidem sobre os resultados das competições eleitorais,
tornando-as menos oligarquizadas.
A modernização fornece os componentes à efetivação e à estabilidade de um
regime, mas, para o funcionamento satisfatório do arranjo representativo, é somente
condição parcial. A presença do aparato estatal, atuando de forma rotineira, sobretudo, em
suas instituições jurídicas, é a condição básica e mais elementar à institucionalização do
regime representativo democrático, o que, porém, invariavelmente está ligada a um
processo de modernização. Um cuidado teórico deve ser observado. Não se deve resumir a
134
democratização à modernização, mas o que historicamente se observa é que, ao menos no
aspecto social – na medida estrita que a separação do social do e legal é verossímil – a
modernização fornece os estímulos ao aumento da participação.
Não cabe subsumir a democratização à modernização, pois, como mostra a
experiência brasileira o comportamento político incompatível com as instituições liberais,
corrompidas ou não com formas privatistas, não decai linearmente com mudanças
modernizantes que, em tese, propiciam mais autonomia aos indivíduos.
Primeiramente há uma reacomodação de valores, até que os insumos
privatistas, a inexistência ou desrespeito ou ainda o mau-arbitramento das regras de disputa
sejam massivamente superados.
Nas condições transicionais, como ensina Cândido (1975), há o
desenvolvimento de um padrão paralelo, que não pode ser classificado como moderno,
tampouco pode ser rotulado de tradicional. Não há um vínculo necessário entre a
modernização e democratização, como mostrou Dahl (1997). É a presença de um caráter
democrático no seio da sociedade aumenta as chances do desenvolvimento de uma
democracia.
A conexão entre certo temperamento democrático e a maior probabilidade de
um regime democratizado não parte sempre da índole da sociedade para as instituições. A
adoção das instituições políticas democráticas legal-formais contribuem para a formação de
atitudes democráticas na sociedade. Ainda longe de um funcionando ótimo ou razoável, as
instituições legais passam a ser um componente, talvez central, do processo de
democratização.
O primeiro requisito a ser preenchido para a factibilidade de um regime
representativo democrático é que ele esteja contido nas cláusulas pétreas fundantes de
determinada coletividade como um valor constitutivo da ordem social. O
135
constitucionalismo forneceu o ideal de soberania popular que coube ao próprio Estado e à
sociedade implementar. Unem-se, dessa forma, a provisão da Lei – em seus supostos
filosóficos sobre o fundamento da autoridade – e a capacidade da sociedade em exercer essa
a soberania.
A segunda condição é que as leis e procedimentos eleitorais estipulados para
fazer a vinculação entre os representantes e o corpo social, além de não promover a
exclusão de opções legítimas e relevantes presentes no corpo social, deve preservar a
ligação entre representante e representado.
O limite entre possibilitar ou excluir alternativas na caracterizar um sistema
eleitoral como democrático é um critério ainda não estabelecido. Os sistemas eleitorais, não
obstante a variação nas suas franquias democráticas, não devem servir a um falso
preenchimento do requisito constitucional.
Portanto, o preenchimento dos quesitos relativos ao sistema eleitoral não se
resume à capacidade do Estado em impor sanções aos que desacatarem as normas e, ainda
tão pouco, à construção de ligações entre conjuntos do eleitorado a opções políticas.
Nesse quesito, o Estado, nas pessoas de seus governantes, deve eximir-se de
manipular os sistemas eleitorais ou, por algum artifício, conduzi-lo a produção de certos
resultados. A sociedade, por sua vez, deve atuar de tal forma que, após a criação e difusão
de aparatos de repressão e de defesa do direito, os desvios existam somente de forma
residual. Portanto, os delitos, por força do Estado e pela atuação da sociedade, devem estar
reduzidos a um pequeno número, de forma que o que resta seja passível de punição e que
seu impacto restante, se houver o remanescente, não possa falsear a representação.
Mais uma vez, a abordagem vai ao Estado, em sua a competência de regular e
sua capacidade de determinar processos políticos, e vota-se a sociedade, dirigindo-se à
institucionalização social (e não legal) dos vínculos eleitorais.
136
O último requisito é, por conseguinte, que as instituições liberais não sejam
formas vazias. As garantias que elas afiançam necessitam ser concomitantes às condições
sociais pluralistas para que propiciem formulação de alternativas políticas concorrentes e
tolerantes.
Nessa condição, a necessidade do acompanhamento da democratização nas
instituições legais e nas condições sociais fica evidenciada novamente. Todas as instituições
garantidoras da liberdade ao eleitor serão fórmulas vazias se o corpo social não quiser ir
além das garantias civis, não havendo assim instauração de um regime representativo
democrático.
Como nos dois requisitos anteriores, parte da análise, se aceitarmos uma
divisão, cabe a um estudo da ciência política e outra parte à sociologia política. O processo
de extensão das garantias aos participantes deve ser buscado principalmente no Estado,
enquanto, o processo de construção da expressão política deve ser buscado na sociedade.
Em nossa exposição, distinguimos as regras não aplicadas do desrespeito às
regras para chamar a atenção ao papel dos operadores no sistema.
As regras podem não viger simplesmente por sua não observação, sendo assim,
regras desconsideradas. Mas podem ser também desacatas, ou seja, são consideradas,
todavia, não são observadas por atos de violência, por parte daqueles que tem condições de
praticá-lo sem expectativa de punição.
O caso de um regime representativo democrático de precária
institucionalização pode ser entendido por seus operadores não como regras não-aplicadas.
Pode ser explicado em função da prevalência da legitimidade privatista de tendência
tradicional que ainda não foi “balançada” ou contraposta pela legitimidade de tipo racional-
legal, ou seja, as regras no regime são desconsideradas. Houve, ou ainda há, ainda um
137
terreno confuso e variável, como afirma Leal (1986), que, em certas condições – a ausência
do Estado – torna obscura a fronteira entre legal e ilícito.
As duas modalidades de falhas no regramento devem ser buscadas para não
resumir a ascendência das lideranças não à jagunçaria, à corrupção, ao cru favorecimento,
pois ela é, também, por inúmeras vezes, reconhecimento do prestígio conquistado por
meios, que na convenção local, eram aceitáveis. A usurpação da representação só existe
quando a consciência de desrespeito às regras passa a existir.
Por isso, asseveramos que o declínio da aquiescência para com a ascendência
das lideranças deve ser observado a) no decréscimo das arbitrariedades contra os cidadãos –
que envolve, entre outros requisitos, a profissionalização do serviço público; b) no avanço
da diferenciação social, que lega as condições necessárias para que se rompa com a
subserviência ou baixa autonomia da expressão eleitoral; e, c) e na construção de um novo
pacto político, que abraça os processos típicos do Estado e da ordenação legal e a
experiência social na operacionalização das instituições representativas.
A relação entre a efetivação das instituições formais e o aumento da
diferenciação social é de mútuo alicerçamento. Se passa a haver mais respeito às regras,
mais facilmente os órgãos responsáveis pela sua preservação conseguem seu intento.
Quanto maior respeito à regra, mais flagrante se torna a sua desconsideração. São aspectos
sobrepostos que, apesar da justaposição, não devem ser confundidos, pois, são modalidades
específicas da ação política. Os dos processos superpostos, cada um ao seu modo,
diminuem a desigualdade da expressão política.
Na teoria contemporânea da democracia, a desigualdade, que coloca uns sob
submissão de outros e destrói a autonomia de parte da coletividade, não é diretamente
convertida para os padrões de comportamento político que caracterizam a atuação privatista
do poder.
138
Na teoria da democracia “clássica” de Rousseau (1975), ninguém deveria ser
tão pobre a ponto de se vender, e outro tão rico a ponto de comprar a participação alheia. Na
teoria contemporânea de Dahl (1997), as desigualdades sociais não devem implicar em
correlata concentração de recursos políticos que possam impedir a competição por posições
de mando. O paralelo dessa inquietação é o reconhecimento da igualdade necessária e do
máximo de desigualdade permitida para a consecução da participação política democrática.
A teoria contemporânea evidencia a necessidade de defesa das regras do jogo e
do controle da desigualdade para que ela não se torne disfuncional para uma participação
relativamente isonômica.
Nos estudos sobre o Brasil, a mesma desigualdade é efeito de padrões de
comportamento político. A participação é restringida pela ineficiência das garantias de
direito e processuais dos pleitos – regras do jogo – e pela limitação da autonomia do eleitor
devido a sua posição na estrutura social.
Não é a ausência ou a extrema desigualdade o impeditivo à democratização do
regime de representação. A desigualdade que gera a dependência é aquela que funda a
submissão política de parte da coletividade à liderança. Essa subordinação não se encerra
nas diferenças de recursos. Fundamenta-se em uma estrutura social que reforça essa
diferença de recursos, através do expediente da apropriação e distribuição privada dos
serviços públicos.
Nessa perspectiva, a diferença de poder material pode ser até maior em certa
configuração e não ser disfuncional à competição e à consecução democrática. Basta que
não seja acompanhada por uma estrutura social que, mesmo na presença de uma igualdade
formal, reforce a restrição à autonomia.
Como já afirmamos, a desigualdade é o receptáculo teórico para
comportamentos que corroem uma das bases da democracia. Em condições de forte
139
desequilíbrio em recursos políticos não há democracia possível. Mas, a desigualdade não é
sempre contrária à democracia. A desigualdade pode permanecer e ocorrer processos de
democratização do regime representativo. O que deve ser perseguido, por conseguinte, é a
restrição à participação que as diferentes configurações da desigualdade podem impor.
A transformação do regime se dá a partir do questionamento da forma como são
tomadas as decisões, ou seja, quando a coletividade passa a por em dúvida a qualidade das
decisões ou a legitimidade dos que decidem, têm-se o fundamento do alargamento do grupo
que decide.
Como alertou Santos (1998), a passagem “normal” não se dá partindo do regime
autocrático para o regime democrático. A transição se dá do regime oligárquico – seja ele
patrimonialista, populista ou liberal – para um regime poliárquico, ou mesmo menos
oligarquizado.
Sinalizamos que, no caso brasileiro, a dinâmica evolutiva não se resume, na
história republicana, ao aspecto da transição de um regime corrompido para um regime
representativo com pleitos com maior lisura. Envolve, por certo, tal processo. Mas é ainda
resultado da passagem de uma legitimidade tomada como tradicional para uma legitimidade
democrática, que entendemos aqui como uma variante da legitimidade racional-legal.
A aferição da democratização do regime representativo deve ser feita, portanto,
a partir de duas variáveis. Uma delas pode ser subdividida em duas partes.
Na primeira parte, conhecendo-se a impossibilidade da estipulação de uma
forma avaliativa para verificação se a soberania é ou não popular, a democracia deve ser
aferida voltando-se à democracia empírica, que é reconhecida a partir das condições
estipuladas por Dahl (1997) para a identificação do regime poliárquico. Nesta primeira
parte, o processo de democratização averigua o preenchimento de cada uma daquelas
condições. E, então, se formula proposições empiricamente testáveis sobre o padrão ou o
140
nível de democratização do regime representativo. Na segunda parte, apura-se a
permissividade participativa do sistema eleitoral. Como acreditamos ter mostrado, o nível
de democratização de um sistema não possui uma medida inequívoca, nem pode ser
resumido ao cumprimento dos quesitos “poliárquicos”. Seu estudo deve ser eminentemente
comparativo. Deve o regime representativo, se desejar ser considerado minimamente
democrático, impreterivelmente funcionar sob aqueles quesitos, mas, precisa ainda respeitar
uma linha, ainda não muita bem estabelecida pela teoria da democracia, que determinará os
limites institucionais necessários para que não seja desfeita a sua caracterização
democrática.
Na outra variável, teremos que apurar as condições sociais de utilização pelos
eleitores do regime de representação e de seu sistema eleitoral. Devem ser investigadas a
posição do eleitor na estrutura social e as condições de sua escolha. O problema da
desigualdade política, nas teorias da sociologia política brasileira, recebe um tratamento que
não pode advir da teoria contemporânea da democracia. Os motivos para a preponderância
das lideranças são resultados de uma complexa relação que estabelece os critérios de
legitimação da chefia política. A apreciação por parte dos cidadãos não forma, no entanto,
um sistema autônomo. Está atualmente altamente influenciado pela sociedade maior. Nas
primeiras seis décadas do regime republicano brasileiro, o isolacionismo era de tal
dimensão que o domínio de lideranças locais manteve-se praticamente intocado. Em
décadas posteriores, com a modernização e a conseqüente expansão do capitalismo para as
zonas periféricas do Brasil, o isolamento das municipalidades declina rompendo assim parte
dos fundamentos do mando privatista.
Duas posturas teóricas se distinguem na segunda variável. Uma delas pretende
conhecer a peculiaridade política do brasileiro, identificando uma espécie de índole cultural
141
ibérico-colonial. A outra delas aponta as condições sociais para a vigência da privatização
do espaço público.
Ambos corpus teóricos observam e concordam com a existência de um
esvaziamento das instituições liberais e com a desconsideração da letra legal. Explicitamos,
neste aspecto, as críticas a primeira dessas variantes teóricas. Por isso, entendemos que a
investidura de liderança é corroborada, não por características psicossociais tipicamente
brasileira, e sim, pelas arbitrariedades, pelo empenho e pelas possibilidades legadas aos
chefes políticos em atuar no atendimento aos eleitores.
A valorização dos serviços é diretamente proporcional à exigüidade de
recursos. Retomando os exemplos da seção 7 do capítulo 1, uma viagem à Capital se
constituía em grande favor antes das melhorias da estrutura de transportes e seu
conseqüente barateamento. Deixa de sê-lo quando uma Secretaria de Assistência Social
rotineiramente oferece transporte aos munícipes para tratamento de saúde na “capital
regional” ou na Capital do Estado. O ritmo de passagem da relação mediada pelo
privatismo para uma relação política entre formalmente iguais é relativamente peculiar ao
desenvolvimento da localidade, da subunidade de Estado e do subsistema político
envolvido.
O direcionamento dos votos, excetuados à repressão direta aos eleitores ou a
imposta a algumas expressões políticas – não seria tão unilateral como nos fazem crer
termos como manipulação. As suas propriedades são postas pelo sistema sócio-político, e
também pela atuação do eleitor. Não é a perversidade intrínseca à liderança que o faz forjar
todos os meios e executa os aliciamentos. As oportunidades de enredar o eleitor de fato
existem, mas, os compromissos privatistas são estabelecidos mesmo quando a autonomia já
é uma possibilidade legal. Por isso, insistimos ao longo do texto, que o acúmulo de
experiência participativa, mesmo que restrita, pode transformar os vínculos particularistas
142
em vínculos propriamente políticos. É claro que a expansão das relações trabalhistas sob
moldes capitalistas no campo, a urbanização, o crescimento e a profissionalização dos
serviços públicos (sobretudo, os ligados à proteção jurídica), os avanços educacionais entre
outros fatores confluem para a melhoria da vinculação do representante e representado.
A modernização da sociedade brasileira é, em grande parte, resultado da
política intervencionista estatal, mas é um disparate resumi-la assim. A modernização do
Estado brasileiro é efeito e causa da modernização social. Para os fins deste trabalho, cabe
asseverar que especificamente no Estado será observado melhora nas garantias dos direitos,
enquanto na sociedade, é observado um processo de autonomização de parcela dos
eleitores. Dessa forma, a modernização estatal e social diminui o espaço e a importância,
por exemplo, de favores de ordem pessoal. O percurso desse declínio é o que deve ser
buscado na reconstrução histórica da política centrado na observação dos regimes de
representação selecionados.
143
Considerações Finais: Para Um Estudo da Democratização do Regime
Representativo
O estudo da democratização do regime de representação deve ser dividido em
três fatores, teoricamente separados, mas, historicamente imbricados: o acompanhamento
do preenchimento das condições poliárquicas, segundo uma variação do modelo proposto
por Robert A. Dahl (1997); a avaliação da franquia participativa permitida pelo sistema
eleitoral vigente (e suas manipulações) – em conformidade com a sugestão metodológica
comparativa – na qual destacamos Tavares (1994 e 1998) e Lima Jr. (1997) –; e, a
reconstrução histórica da dinâmica da autonomia do eleitorado, observando as mudanças
nos fundamentos de ascendência de mando – que foram indicados principalmente por Leal
(1986) e pela revisão crítica mais recente pela qual passou o conceito de populismo.
A variação a que nos referimos aqui é o modelo proposto por Santos (1998).
Em vez de um modelo bi-dimensional, com eixos participação e competição, Santos propõe
um modelo tridimensional, acrescentando-se o eixo controle. Esse novo eixo se caracteriza
pela capacidade, que não está preceituado no sistema eleitoral, do sistema sócio-partidário
no controle de candidaturas.
Mais especificamente, devem-se distinguir três sistemas: o eleitoral, o legal, e o
social, e, verificar, em cada um deles, o seu grau de inclusividade e de efetividade.
Utilizemos como exemplo o sistema eleitoral. Para seu acompanhamento
diacrônico, devemos parcelá-lo em alistamento, campanha, eleição e apuração. E, então,
observar o desempenho em cada um dos itens. A minúcia é justificada, pois, há a
possibilidade da campanha eleitoral ser feita com distribuição de prebendas, mas, o
procedimento eleitoral de votação e apuração ser feito com lisura. Imagine-se o número de
combinações possíveis, diacronicamente, somente dentro do subsistema eleitoral.
144
Tomando o sistema legal, também o dividiríamos. Observaríamos a dinâmica da
proteção aos direitos civis e políticos, seus diferentes graus de cobertura, sua relação com a
espacialidade e com as posições dos atores na estrutura sócio-econômica.
A profissionalização das instituições de ensino escolar, por exemplo, pode tirar
a educação da hegemonia coronelista, todavia, em várias ocasiões, o professor que assume –
em razão da concentração de recursos na família do coronel – é um membro de sua grande
família. Esse tipo de impacto, bem absorvido pelo padrão político restritivo, deve ser mais
bem explorado. O reverso disso também deve ser submetido a um estudo mais satisfatório:
o aumento da diferenciação social que, inicialmente, não tem impacto, mas que, com seu
incremento, desconstrói as bases privatistas de ascendência das lideranças.
O sistema social inclui mais uma infinidade de desdobramentos e combinações.
A democratização do regime representativo não fica a reboque dos sistemas eleitorais, da
cultura brasileira, da modernização em sentido amplo, da urbanização, da evolução do
sistema partidário etc. Ela aglutina esses e outros efeitos mais: a repressão “legal” ou ilegal,
o custo da informação (o que envolve níveis educacionais e controle de meios de
comunicação), a qualidade e natureza dos atendimentos, entre os inúmeros comportamentos
indicados na literatura sobre os padrões de participação política. Insistimos, portanto, na
alternativa parcelar e na verificação da autonomização dos eleitores, acompanhando seu
movimento em relação em todas as transformações ditas democratizantes.
A estratégia que sugerimos parece se ajustar melhor aos estudos de poder local,
pois, no escopo dos subsistemas municipais se podem relacionar com menor imprecisão, as
transformações da política às mudanças na estrutura social e no posicionamento relativo do
eleitor nessa mesma estrutura.
145
Apêndice A – A Ampliação do Eleitorado: o Caso Brasileiro
As mudanças nos quatro aspectos acima ocorreram paulatinamente desde meados do século
XIX nas principais democracias, sendo responsáveis pela ampliação do contingente de cidadãos incorporados
ao processo eleitoral.
A reconstrução histórica sobre o caso brasileiro que faremos a seguir é integralmente baseada na
obra supra-indicada de Nicolau (2002) e nas informações disponibilizadas no portal eletrônico do Tribunal
Superior Eleitoral - TSE.
No período imperial brasileiro, o direito de voto ficava dependente da obtenção de certa renda
anual. Cabia ao órgão de qualificação a definição de quem poderia votar. Até 1842, o alistamento era feito no
dia das eleições e era alvo de inúmeras fraudes.
De 1824 a 1875 coube a mesa eleitoral definir quem tinha a renda exigida. Uma Lei de 1875
estabelecia que para a qualificação seria necessário constar a renda conhecida declarada ou presumida (a junta
deveria declarar motivos da presunção). Estavam isentos de comprovar a renda, entre outros: oficiais militares,
clérigos de ordens sacras, professores, diretores de escola e os que tinham diploma superior ou secundário.
Vale lembrar que, no Brasil, antes de 1880, os pleitos para o Senado, Câmara dos Deputados e
Assembléias Províncias ocorriam de forma indireta (em dois graus). Os votantes (primeiro grau) escolhiam
eleitores (segundo grau) que por sua vez elegiam os ocupantes dos cargos públicos. Os vereadores e juízes de
paz eram escolhidos diretamente.
A partir de 1881, a legislação foi tornada mais exigente na comprovação da renda proveniente
de imóveis, indústria e profissão, emprego público, títulos públicos e ações de bancos e companhias. Ficaram
isentos clérigos, oficiais militares, os qualificados para servirem de jurados, diretores de órgãos públicos e
parlamentares com mandato. Não é possível saber até que ponto essas determinações eram seguidas nos órgãos
responsáveis nas diversas localidades.
Até 1875 a renda não foi um obstáculo. O patamar estabelecido de 200 mil réis ano era baixo e
não se exigia que o votante apresentasse documentos comprovando a renda. A partir de 1875, a comprovação
de renda passou a ser exigida e, a partir de 1881, tornou-se mais detalhada.
A Constituição de 1824 não condicionou o voto à alfabetização, mas até 1842, a cédula eleitoral
deveria ser assinada. Posteriormente a 1842, não restou esta restrição: analfabetos podiam ser votados e
eleitores.
146
A Lei Saraiva de 1881 garantiu o direito de voto aos analfabetos. Para os alistamentos, a partir
de 1882, tinha-se que cumprir a exigência de saber ler e escrever, mas os analfabetos alistados antes de 1881,
puderam continuar votando até 1889.
Entre 1882 e 1985, leis eleitorais do Império e Constituições Republicanas negaram o direito de
voto aos analfabetos. Nas quatro primeiras décadas do século XX, mais da metade dos adultos era analfabeta.
A porcentagem de analfabetos passa a ser inferior a 50% da população adulta somente a partir da década de
1950.
A Emenda Constitucional nº. 25/1985 concede o direito de voto aos analfabetos, mas continua
considerando-os inelegíveis. Na primeira eleição municipal após a emenda, apenas 65 mil analfabetos (0,3% do
total) fizeram o cadastro eleitoral.
As Constituições de 1824 e de 1881 não restringiram a votação aos homens, mas a participação
eleitoral era somente masculina. Poucas mulheres requisitaram tal direito após 1889. Somente a partir de 1932,
com o Código Eleitoral, será garantido o direito de voto às mulheres. A Constituição de 1934 confirmou o
direito de voto às mulheres, mas sem a obrigatoriedade, exceto às funcionárias públicas.
A Constituição de 1988 irá confirmar o direito de voto aos analfabetos, (torna facultativo tanto
seu alistamento quanto o sufrágio) não permitindo, no entanto, que lançassem candidaturas. Excetuando os
analfabetos, os que estão, no período eleitoral com 16 ou 17 anos, e os maiores de 70, o voto é obrigatório.
Salvo as restrições aos não responsáveis, o eleitorado brasileiro foi alargado em seus limites máximos.
Como mostra Nicolau (2002), as restrições não cabem somente na taxonomia que expomos
acima, por exemplo, no Brasil, os escravos não votaram durante o Império, apesar de não existir nenhuma
restrição formal. Votavam os homens com mais de 25 anos (oficiais militares e casados podiam votar aos 21
anos); os bacharéis e alguns clérigos. Eram proibidos de votar religiosos que viviam enclausurados, criados de
servir, praças de pré e marinheiros (esses a partir de 1846), serventes públicos (a partir de 1881). Os libertos,
até 1881, puderam votar apenas nas eleições de primeiro grau.
A Constituição Republicana de 1891 reduziu para 21 anos a idade de voto e excluiu mendigos,
praças de pré e religiosos de ordens monásticas. A Constituição de 1934 reduziu a idade de voto para 18 anos e
manteve as restrições da Constituição anterior.
A Carta de 1946 manteve a idade e excluiu somente as praças de pré, que iriam obter o direito
ao voto com a Emenda Constitucional nº. 25 de 1985. A idade de voto foi reduzida para 16 anos pela
Constituição de 1988, sendo o alistamento e a votação facultativa até os 18 anos.
147
Como assinala Nicolau (2002), o sistema eleitoral brasileiro no tocante aos procedimentos
alcançou claros e inequívocos avanços. Recentemente, o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD - publicou um estudo em que o Brasil, no período entre 1990 e 2002, havia
alcançado o índice máximo de Democracia Eleitoral.
Entretanto, se, por um lado, desde a criação da Justiça Eleitoral, paulatinamente, as eleições se
tornaram mais limpas; por outro, a maior garantia nos procedimentos eleitorais provocou os casuísmos que
observamos no sistema eleitoral durante o regime militar. O que, aparentemente, não representou um passo no
sentido da democratização – pois, o que teria sido um avanço com as garantias de procedimentos, teria sido
recuado na manipulação da legislação eleitoral –, pode, no entanto, esconder um fator essencial: a experiência
de participação eleitoral não falseada.
A escolha poderia estar limitada pelo sistema eleitoral, pelo “crescimento” dos custos de
informação, ou ainda, por restrições arbitrárias, mas, ela pode ocorrer “autonomamente” dentro daquela
circunscrição. Não se está afirmando ter havido democratização sob o regime militar brasileiro. A afirmação é
que a experiência eleitoral, mesmo restrita por atos institucionais – sobretudo, nos pequenos municípios, que
foram menos vitimados por escolhas indiretas do governo central e que sofreram menos com perseguições
políticas – serviriam de exercício moderado de disputa política. No eixo legislação eleitoral, vemos que se
alternam momentos de maior e menor democratização, na variável garantias processuais do pleito, há uma
aperfeiçoamento inquestionável.
148
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