MARIA JANAÍNA ALVES DA SILVA

Dissertação apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Economia, do Centro de

Ciências Sociais Aplicadas, da Universidade

Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),

como requisito parcial para obtenção do título

de Mestre em Ciências Econômicas. Área de

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MARIA JANAÍNA ALVES DA SILVA

CAMINHOS E DESCAMINHOS DOS MUNICÍPIOS PRODUTORES DE

PETRÓLEO:

O PAPEL DOS ROYALTIES NO DESEMPENHO DAS FINANÇAS PÚBLICAS

Federal do Rio Grande do Norte (UFRN),

como requisito parcial para obtenção do título

de Mestre em Ciências Econômicas. Área de

Concentração: Desenvolvimento Regional.

Apresentada em: ____/____/____.

Prof. Dr. João Matos Filho

Orientador

____________________________________

Prof. Dr. Lincoln Moraes de Souza

Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN)

Examinador

AGRADECIMENTOS

AGRADECIMENTOSAGRADECIMENTOS

AGRADECIMENTOS

Agradeço em primeiro lugar a Deus, a quem devo a força, determinação e fé que foram essenciais

para realização de mais uma conquista em minha vida;

Á PETROBRÁS, pelo patrocínio e incentivo na elaboração desta dissertação, através do Programa

de Concessão de Bolsas de Pós-Graduação (PCBP) que é coordenado pela Universidade Petrobras, e pela

oportunidade que me foi oferecida contribuindo para a minha formação. E aos Funcionários Jorge Félix e

Gustavo Viola, pelo apoio durante a execução deste trabalho.

Agradeço em especial ao professor Profº. Dr. João Matos FIlho, não só pela brilhante orientação na

elaboração desta dissertação, pelas críticas proferidas e agregadas ao corpo do trabalho, mas por todos os

ensinamentos ao longo da minha vida acadêmica durante os quais trabalhamos juntos, pela confiança

depositada em mim, pela amizade e confiança conquistadas;

intergovernamental transferences in the performance of the public finances of the local

governments. Shows that the economy of Rio Grande do Norte went through deep social-

economic changes in the last few decades, among which includes the discovery of the oil and

the natural gas and its importance for the growth of the industrial and services sectors. It

quality on the provision of the goods and services come back toward the local development.

On the contrary, the main conclusion of the work is that the trajectory of the oil producing

municipalities is marked by paths and embezzlements in the performance of the public

finances and in the provision of public goods and services. Paths, that lead to the

a 2005 ....................................................................................................................................... 58

Tabela 5.1: Valores da arrecadação per capita, 1999 a 2005 ................................................... 64

Tabela 5.2: Grau de dependência municipal, 1999 a 2005 ....................................................... 67

Tabela 5.3: Capacidade de poupança municipal, 1999 a 2005 ................................................. 70

Tabela 5.4: Grau de comprometimento da receita, 1999 a 2005 ............................................ 782

Tabela 6.1: Gastos municipais per capita com educação e cultura, 1999 a 2005 .................... 79

Tabela 6.2: Percentual da evolução do corpo docente, segundo os municípios e níveis de

ensino 1991-2005 ..................................................................................................................... 82

Tabela 6.3: Gastos municipais per capita com saúde e saneamento, 1999 a 2005 .................. 84

Tabela 6.4: Doença trans. de not. compulsória – Dengue ........................................................ 86

Tabela 6.10: Gastos municipais per capita com assistência e previdência social, 1999 a

2005 .......................................................................................................................................... 93

Tabela 6.11: Gastos municipais com o legislativo por número de vereadores, 1999 a 2005 ... 95

Tabela 6.12: Receita tributária municipal, 1999 a 2005 ........................................................... 96

Tabela 6.13: Despesas com o poder legislativo, 1999 a 2005 .................................................. 96

Tabela 6.14: Gastos municipais per capita com transporte, 1999 a 2005 ................................ 98

Tabela 6.15: Gastos per capita com demais despesas, 1999 a 2005 ...................................... 100

Tabela 6.16: Percentual dos gastos por função sobre a receita não financeira ....................... 101

Figura 4.1: Evolução do PIB do Brasil, Nordeste e RN, 1985 – 2003. .................................... 40

Figura 4.2: Percentual do PIB por setores em relação ao PIB do RN, 1980 – 2004 ................ 41

Figura 4.3: Percentual da participação das indústrias no PIB industrial do RN, 1980 –2004 .. 41

Figura 4.4: Municípios norte-rio-grandenses produtores de petróleo. ..................................... 44

Figura 4.5: Fluxograma da distribuição e pagamento dos royalties ......................................... 51

Figura 4.6: Média per capita das rendas petrolíferas nos municípios produtores do RN de

1999 a 2005 .............................................................................................................................. 55

Figura 4.7: Média das rendas petrolíferas sobre a receita orçamentária dos municípios

produtores do RN, 1999 a 2005 ................................................................................................ 57

Figura 4.8: Média das rendas petrolíferas sobre investimentos nos municípios produtores de

petróleo do RN de 1999 a 2005 ................................................................................................ 59

Figura 4.9: Média do Índice de Especialização/ Diversificação do Mercado de Trabalho, 1999

a 2005 ....................................................................................................................................... 61

alocação dos recursos e a cooperação entre os governos locais, ou, ao contrário, são as formas

predatórias de competição e as externalidades negativas que estão marcando a realidade dos

municípios como entes autônomos da Federação brasileira?

Os estudos até agora realizados no Rio Grande do Norte não dão respostas para essas

questões. Na realidade, o estado ainda se ressente de pesquisas que contribuam, de um lado,

para a compreensão dos aspectos mais gerais relacionados com a magnitude, a direção e a

natureza dos gastos públicos decorrentes das receitas dos royalties e das participações

especiais, e, de outro, para a avaliação dos seus efeitos sobre a autonomia e as condições de

vida da população nos municípios produtores petróleo e de gás natural.

No entanto, qualquer estudo que pretenda analisar esses aspectos, como é o caso

desta dissertação, encontrará dificuldades impostas pela insuficiência de dados relativos à

alocação dos royalties segundo as categorias econômicas e as funções, tal como são definidas

na metodologia de apuração e de divulgação das receitas e dos gastos públicos no Brasil.

royalties, é uma condição necessária, porém não suficiente para aumentar a quantidade e a

qualidade dos bens e serviços públicos nesses municípios, a cooperação e as externalidades

positivas nos municípios.

Com efeito, os dados trabalhados evidenciaram que os municípios que receberam os

maiores volumes de royalties e que ostentaram as maiores receitas per capita, não foram,

simultaneamente, os que apresentaram os melhores índices de desempenho nas finanças e nas

históricos da mais alta relevância – como a promulgação da Constituição Federal de 1988, a

aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal e da Lei do Petróleo – contribuiu para mudar a

realidade das finanças, da gestão e das políticas públicas nesses municípios.

Para isto, o trabalho ficou dividido em cinco capítulos, além desta introdução, das

considerações finais, dos anexos e dos apêndices. O capítulo 2 contém o referencial teórico

que foi construído a partir das contribuições e das conceituações desenvolvidas por diversos

autores a respeito do federalismo fiscal e da descentralização fiscal e político-institucional

ocorrida no Brasil. O capítulo 3 está desenvolve a metodologia adotada para construção do

trabalho bem como os conceitos utilizados. O capítulo 4 discorre sobre as participações

governamentais, ou seja, os royalties e participações especiais e sobre os aspectos

fundamentais da legislação, além de analisar a magnitude do valor destinado às receitas

para futuros estudos. Finalmente, os apêndices são compostos de tabelas que foram utilizadas

para a construção das ilustrações que se encontram no capítulo 4 e os anexos contêm artigos

de lei.

A descentralização das finanças públicas e das atribuições do governo federal para

os governos sub-nacionais, a constituição dos municípios brasileiros como entes autônomos

da Federação, e, a instituição de medidas relativas ao aumento da eficiência, da efetividade e

da responsabilização democrática na gestão pública brasileira podem ser caracterizadas como

as mudanças mais profundas que foram consagradas na Constituição Federal de 1988 e na Lei

de Responsabilidade Fiscal de 2001.

No caso particular da responsabilização democrática, objeto de capítulo específicos

da Constituição Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), foram

Foi com base nesses instrumentos novos ou renovados, que os municípios, uma vez

elevados à categoria de entes autônomos da Federação, passaram a assumir um conjunto bem

mais amplo de responsabilidades, comparativamente às suas atribuições anteriores: legislar

sobre assuntos de interesse local; instituir e arrecadar os tributos de sua competência;

organizar e prestar diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços

públicos de interesse local; manter, com a cooperação técnica da União e do Estado,

programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; prestar, com a cooperação

observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.

Fica evidente, a partir dessas considerações iniciais, que a descentralização de

recursos e responsabilidades e a concessão de autonomia aos municípios, passaram a fazer

parte de um mesmo propósito, subjacente à concepção da Constituição Federal de 1988 e à

públicos de prestarem contas dos seus atos e omissões perante a sociedade.

Apesar da importância desses conceitos como orientadores de uma nova gestão

pública, descentralizada, participativa e eficiente, não existe unanimidade quanto aos seus

los em variáveis e indicadores, aplicá-los na avaliação da direção, da magnitude, da natureza e

orientaram a presente dissertação.

2.1 – CONCEITUAÇÃO E TIPOLOGIA DE DESCENTRALIZAÇÃO

A descentralização fiscal e político-institucional que ocorreu no Brasil a partir da

década de 1980 é em geral definida como a transferência de recursos financeiros, atribuições e

poder decisório do governo federal para os governos dos estados e dos municípios, e, além

instâncias, independente desta se dar dentro de uma mesma instituição ou entre instituições e

esferas distintas de governo. Somente este último caso caracterizaria um verdadeiro processo

de descentralização (BUARQUE, 2002, p. 42 e 43).

Com a distinção entre os dois conceitos descritos acima, percebe-se que ambos são

parecidos, e talvez por esta razão, o termo descentralização seja muitas vezes empregado de

forma inadequada, nem sempre relacionado à transferência de poder e de autonomia. Por esta

razão, é ainda importante, para uma melhor precisão do conceito, fazer a distinção entre

descentralização autônoma que ocorre “quando a unidade institucional descentralizada

assume responsabilidades com base em recursos próprios, de forma que suas decisões

independem das esferas superiores”, e, descentralização dependente, que é diretamente

“associada ao repasse de recursos das instâncias superiores para as unidades hierarquicamente

O segundo tipo de descentralização é classificado em dois blocos: no primeiro bloco

classifica-se como descentralização Estado – sociedade que resulta na “[...] transferência para

a sociedade da capacidade de decisão e execução de atividades, gestão de recursos e prestação

de serviços, tradicionalmente concentrada nas mão das unidades estatais e governamentais”.

(BUARQUE, 2002 op, cit. p. 44-45)

Prud’homme (1994), citado por Matos Filho (2002, p. 46-47), distingue a

descentralização em três modelos denominados de: descentralização espacial ou política

último modelo é o de descentralização administrativa, que corresponde a ”transferência de

responsabilidades pelo planejamento, administração, obtenção e alocação de recursos do

governo central e suas agências, para unidades ou níveis de governos subordinados [...]”. O

autor ainda sub-dividiu o terceiro modelo em três partes que são: a desconcentração, a

delegação e a devolução.

controladas pela esfera central, a quem devem prestar contas. A devolução corresponde ao

repasse ou transferência de poder do governo central para os sub-nacionais independentes.

Para além dos distintos tipos de descentralização acima caracterizados, o Brasil é o

golpe militar. O regime militar trouxe de volta o fenômeno da centralização administrativa e

fiscal, desta vez projetando-se para os demais entes da federação com a eleição indireta

(nomeação) dos governadores dos estados e prefeitos das capitais.

A redemocratização do início dos anos 1980 traz de volta a descentralização fiscal e

político institucional com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o aumento da

autonomia dos estados e municípios.

Brasil.

As Emendas Constitucionais n. 23/83 e n. 79/84, de autoria, respectivamente, do

(IULC) e ampliou a base tributária do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços

(ICMS).

A segunda Emenda partilhou o Imposto Territorial Rural (ITR) com os municípios, e

criou o Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), de competência dos

estados, mas sendo repartido com os municípios.

Os maiores favorecidos com essas Emendas Constitucionais foram os municípios,

que tiveram sua participação na receita disponível elevada de 9% para 15%, no período

correspondente aos anos de 1980 e 1994, respectivamente. Entretanto, a evolução das receitas

próprias apresentou um tímido aumento de 3% para 5%, no mesmo período, evidenciando que

os ganhos da participação municipal nas receitas se dão, predominantemente, em decorrência

Com a promulgação da Constituição de 1988, iniciou-se no Brasil um processo

desorganizado de descentralização político – administrativa, com distribuição de

responsabilidades e poder decisório para os estados e municípios, reduzindo o peso

da União. Desde então, tal processo avança de forma irregular e desconexa, tratando

de forma desequilibrada o repasse de responsabilidade e de recursos, e apresentando

distorções na gestão da coisa pública, além de estimular uma excessiva

fragmentação do corte político – administrativo no território, com a criação de um

grande número de municípios. (BUARQUE, 2002, P. 47)

O Artigo 158 da Constituição Federal de 1988 atribuiu novos recursos aos estados e

municípios, instituindo maneiras mais eficientes de transferência de recursos. Os municípios

hoje em dia representam maior poder político devido ao avanço da descentralização, e, com o

das transferências intergovernamentais nas décadas de 1950 e 1970.

2.2 – ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO, FEDERALISMO FISCAL E

TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNAMENTAIS

Os pioneiros da economia do setor público e do caráter virtuoso da descentralização

fiscal, Charles Tibout (1956) e Wallace Oates (1972), in Mendes, reconheceram na

descentralização fiscal, e, consequentemente, nas transferências intergovernamentais, um

importante instrumento para aumentar a eficiência na alocação de recursos pelos governos

sociedade que os elegeu.

Cada governo aparecia, então, com uma cesta diferente de bens públicos, dando

oportunidade às famílias de escolherem a cesta de bens e os impostos de suas preferências, o

que justificava a expressão “votar com os pés no chão”. A descentralização apareceria, assim,

como uma forma de mimetizar o mercado, na medida em que os governos locais poderiam ser

associados às firmas; as famílias aos consumidores e o “preço” dos bens públicos à carga

tributária cobrada pelos governos locais.

Neste tipo de abordagem os governos locais não somente teriam as condições de

ofertar uma cesta de bens públicos, como arrecadar os tributos requeridos para financiá-la; a

população local, por sua vez, teria todas as informações necessárias para exercer o seu direito

políticas macroeconômicas, nem como garantir bens públicos com abrangência interestadual,

concorrência entre os governos locais e da divisão de tarefas entre os níveis de governo, de

modo a minimizar as externalidades negativas, estimular a cooperação entre os entes

respostas para as questões de pesquisas propostas. Compreende, em primeiro lugar, a

Mangue e Upanema.

De acordo com a exigência da Constituição Federal, a Lei 4.320 “[...] estatui normas

gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União,

dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal [...]”.

O art. 11 e 12 da Lei nº 4.320/64 caracteriza a receita orçamentária em duas

categorias econômicas: receitas correntes e receitas de capital. E a despesa também em duas

categorias: despesas correntes e despesas de capital. Ambas são compostas por recursos

duradouro do Estado, constituindo-se como rendimentos de fontes certas,

b) Receitas de Capital – são compostas pelos recursos provenientes das operações de

crédito, alienação de bens, transferências de capital e outras de natureza

semelhante. As receitas de capital são também conhecidas como receitas

extraordinárias, porque não fazem parte do quadro permanente do orçamento

c) Transferências Correntes – são recursos provenientes de transferências

dívida a contribuição de previdência social, etc

materiais permanentes, equipamentos e instalações etc.; inversões financeiras,