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Lilyan Cristina Rocha Michaloski
CAMINHOS E (DES)CAMINHOS DA DESCENTRALIZAÇÃO
DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA EM MUNICÍPIOS
DO INTERIOR DO ESTADO DE SÃO PAULO
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação de Saúde Coletiva da
Faculdade de Medicina de Botucatu,
Universidade Estadual Paulista – UNESP para
obtenção do Título de Mestre em Saúde
Pública, sob orientação do Prof. Dr. Antonio
Luiz Caldas Júnior.
Botucatu – SP
2008
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FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA SEÇÃO TÉC. AQUIS. E TRAT. DA INFORMAÇÃO
DIVISÃO TÉCNICA DE BIBLIOTECA E DOCUMENTAÇÃO - CAMPUS DE BOTUCATU - UNESP
BIBLIOTECÁRIA RESPONSÁVEL: ROSEMEIRE APARECIDA VICENTE
Michaloski, Lilyan Cristina Rocha.
Caminhos e (des)caminhos da descentralização da vigilância sanitária em
municípios do interior do Estado de São Paulo / Lilyan Cristina Rocha
Michaloski. – Botucatu : [s.n.], 2007.
Dissertação (mestrado) – Faculdade de Medicina de Botucatu, Universidade
Estadual Paulista, 2007.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Luiz Caldas Junior
Assunto CAPES: 40602001
1. Saúde pública. 2. Sistema Único de Saúde (Brasil).
CDD 614
Palavras chave: Descentralização; Gestão; Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária; SUS; Vigilância sanitária.
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Aos profissionais que militam
arduamente e se dedicam à Vigilância
Sanitária no Brasil, levantando a
bandeira da ética em defesa da
proteção e promoção à saúde dos
cidadãos deste país.
AGRADECIMENTOS
Gostaria de enumerar, sem esquecer ninguém, todos que, com dedicação
desprendida, colaboram neste trabalho. Entretanto, isto seria uma tarefa impossível.
Assim, pensando em todos, expresso, neste momento, meus sinceros
agradecimentos:
• ao Professor Caldas, pela orientação carinhosa, atitudes de incentivo e amizade
construída no desenvolvimento do trabalho, agindo com paciência, mesmo nos
momentos mais improdutivos, onde a conversa calorosa e experiente substituiu a
orientação acadêmica;
• à Professora Karina Pavão, pelos comentários e anotações que muito contribuíram
para enriquecimento do trabalho;
• as diretoras Maria Therezinha Barriquelo Alves e Fátima Maria Padovani, então
Diretoras da Vigilância Sanitária da Regional Botucatu e DIR XI Botucatu, que
aprovaram o meu afastamento do trabalho para freqüentar a Pós-Graduação e
cursar o mestrado junto à Universidade Estadual Paulista, Faculdade de Medicina de
Botucatu;
• aos diretores das vigilâncias sanitárias municipais entrevistados, pela atitude
cooperativa durante as entrevistas e principalmente pela abertura e coragem em
prestar as informações disponibilizadas para este trabalho;
• ao amigo Gilberto Luppi dos Anjos, pela colaboração e ajuda na organização das
idéias ;
• a Professora Ivete Dalben, pela colaboração com material para elaboração do
cenário de estudo;
• a Professora Angelina Batista e Professor José Celso Vieira, pela colaboração na
revisão ortográfica do texto;
• a bibliotecária do Campus de Botucatu, Rosemary Cristina da Silva, pela revisão das
referências bibliográficas;
• em especial, ao meu querido Eduardo e filhos Marianinha e José, família
maravilhosa, pelo apoio, carinho e especial compreensão pela minha ausência
durante a elaboração deste empreendimento. Prometo compensar com milhões de
beijos as horas de ausência.
A condição de alienação, de estar adormecido, de estar inconsciente, de não ter
consciência da sua própria mente, é a condição do homem normal.
A sociedade dá um alto valor ao seu homem normal.
Ela educa as crianças para que se percam de si mesmas e se tornem absurdas – e, por
conseguinte normais. Os homens normais mataram cerca de cem milhões de seus
semelhantes nos últimos cinqüenta anos.
•
Ronald Laing
RESUMO
A construção do SUS, ao longo de décadas recentes, tem sido espaço de relevantes
conquistas, a despeito de conflitos e dificuldades. Observa-se, porém, que a
municipalização da vigilância sanitária (Visa) não acompanhou o ritmo e a
intensidade geral do processo. O presente estudo discute e analisa os aspectos da
municipalização das ações de vigilância sanitária, na percepção de seus gestores,
com ênfase no desenvolvimento deste processo no município e seus determinantes
políticos, técnicos e administrativos. O cenário da pesquisa foi composto por cinco
municípios do interior do Estado de São Paulo, na área de abrangência da então
Direção Regional de Saúde de Botucatu, em gestão plena do sistema de saúde. As
informações foram colhidas por meio de entrevistas semi-estruturadas e trabalhadas
em abordagem qualitativa buscando a construção de categorias e unidades
discursivas explicativas do processo estudado. Ao final, aponta que, na visão dos
gestores municipais, se evidenciaram vários conflitos. Verificou-se o
comprometimento do desenvolvimento das ações de vigilância sanitária diante da
figura da “ingerência política” de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores que priorizam
interesses individuais do setor regulado em detrimento de normas sanitárias. Outro
aspecto destacado foi a posição secundária atribuída às vigilâncias na estrutura e
nas prioridades da saúde municipal, explicitando por que o processo de
municipalização de suas ações não transcorreu na mesma velocidade e
profundidade das ações assistenciais. Constataram-se equipes de vigilância
sanitária desmotivadas, com baixa qualificação, com rotatividade dos componentes,
cingidas pelo estigma do setor como área de trabalho permeada por relações
conflituosas. Demonstrou-se também que os gestores municipais da área não detêm
o controle dos recursos financeiros disponibilizados para vigilância sanitária,
recursos provenientes das pactuações e termos de ajuste de metas. Igualmente
revelou-se o desconhecimento da população acerca do trabalho da Visa, o que
impede que a mesma se torne uma aliada da equipe, vendo-a como parceira e não
apenas o aspecto fiscalizatório do setor. Concluiu-se que há um longo caminho a ser
percorrido para garantir a integralidade como princípio basilar do SUS e o
fortalecimento das ações de vigilância sanitária, com comprometimento dos agentes
políticos e gestores municipais, buscando efetiva proteção à saúde da população.
Palavras-chaves: vigilância sanitária, descentralização, sistema nacional de
vigilância sanitária, gestão, SUS.
ABSTRACT
SUS creation has been achieving considering progress along decades, despite
conflicts and difficulties. It has been observed, however, that the municipal sanitary
surveillance (VISA) was not able to follow the rate and the general intensity of the
process. The present study discusses and analyzes the municipal aspects of VISA,
in its managers' perception, emphasizing this process development in the municipal
district and its political determinants, technicians and managers. The research
scenery was composed of five municipal districts in São Paulo countryside, in the
Botucatu Regional Health Department, in full management of the health system. The
information was collected through semi-structured interviews and developed in
qualitative approach aiming at the category creation and explanatory discursive units
of the studied process. At the end of this process, several conflicts were identified by
the municipal managers. It was observed the compromising development of the
sanitary surveillance in the presence of mayor’, vice-mayor’ and councilor’s political
intervention who prioritize individual interests of the regulated sections rather than
the sanitary norms. Another aspect was the secondary position attributed to the
surveillances in the structure and to the municipal health priorities, explaining the
reason the municipal process of its actions was not developed with the same speed
and depth of the social services. Discouraged groups of sanitary surveillance, with
low qualification, with rotation of the components, surrounded by the stigma of the
section as work area permeated by conflicting relationships were observed. It has
also been demonstrated that the municipal managers of the area don't have the
control of the financial resources available for sanitary surveillance, originated from
agreements and adjustment terms of objectives. The VISA work was unknown by the
population, which makes it unable to be the group allied, having VISA not only as
partner, but also the sector inspector aspect. It has been concluded that there is
much to be done in order to guarantee the integrity as basic principle of SUS and the
strength of the sanitary surveillance actions, with the political agents’ and municipal
managers’ compromising , aiming at effective protection for the health of the
population.
Key words: sanitary surveillance, decentralization, national system of sanitary
surveillance, management, SUS.
LISTA DE SIGLAS
ANVISA
Agência Nacional de Vigilância Sanitária
CONASEMS
Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Saúde
CONASS
Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Saúde
CPMF
Contribuição Provisória Movimentação Financeira
CVS/SES/SP
Centro de Vigilância Sanitária/Secretaria de Estado da Saúde/São Paulo
DIR
Direção Regional de Saúde
DRS
Departamento Regional de Saúde
ERSA
Escritório Regional de Saúde
GM
Gabinete Ministro
GVS
Grupo de Vigilância Sanitária
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH
Índice Desenvolvimento Humano
MS
Ministério da Saúde
NOAS
Norma Operacional Assistência Saúde
NOB
Norma Operacional Básica
PAB
Piso Assistencial Básico
PACS
Programa Agente Comunitário de Saúde
PDI
Plano Diretor de Investimento
PDR
Plano Diretor de Regionalização
PDVISA
Plano Diretor de Vigilância Sanitária
PPI
Programação Pactuada Integrada
PSF
Programa Saúde da Família
SEADE
Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SES
Secretaria de Estado da Saúde
SEVISA
Sistema Estadual de Vigilância Sanitária
SNVS
Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
SUS
Sistema Único de Saúde
UBS
Unidade Básica de Saúde
UNESP
Universidade Estadual Paulista
VE
Vigilância Epidemiológica
VISA
Vigilância Sanitária
SUMÁRIO
Resumo
Abstract
Lista de Siglas
PREÂMBULO ......................................................................................................................... 10
INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 13
1. A construção do Sistema Único de Saúde ................................................................... 13
1.1 A Constituição de 1988: o reconhecimento da saúde como direito
fundamental do cidadão ......................................................................................... 13
2. A Vigilância Sanitária no Brasil.................................................................................... 19
2.1 Vigilância Sanitária: Breve histórico .................................................................. 19
2.2 Aspectos da trajetória da vigilância sanitária nas últimas décadas ................. 27
2.3 O processo de descentralização como princípio organizativo do sistema
nacional de vigilância sanitária................................................................................. 35
2.4 Caminhos e descaminhos da vigilância sanitária em anos recentes................. 47
OBJETIVOS ........................................................................................................................... 52
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ............................................................................... 54
1 Fundamentos Metodológicos ........................................................................................ 54
2. Seleção dos sujeitos da pesquisa ................................................................................ 55
3 Coleta de Dados ........................................................................................................... 55
4 Análise dos Dados ........................................................................................................ 56
5 Cenário de estudo ........................................................................................................ 59
5.1 Região e municípios estudados ................................................................................ 59
5.2 Desenvolvimento institucional das ações de vigilância sanitária na região .............. 61
5.3 Principais características dos municípios estudados ............................................... 63
RESULTADOS E DISCUSSÃO ............................................................................................. 69
a) Ingerência política na organização e gestão dos serviços de vigilância sanitária
municipal ........................................................................................................................... 70
b) Recursos Humanos: Baixa qualificação, desmotivação, rotatividade e sobrecarga de
trabalho ............................................................................................................................. 83
c) Dificuldades em conseguir apoio de outros órgãos para execução de ações
conjuntas .......................................................................................................................... 93
d) Desconhecimento da população sobre o que é vigilância sanitária ............................. 95
e) Desconhecimento e ausência de espaço para expor as questões de vigilância nos
Conselhos Municipais de Saúde ...................................................................................... 97
f) Ausência de gerência sobre os recursos financeiros da vigilância sanitária ................. 98
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................... 103
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...................................................................................... 114
ANEXOS ................................................................................................................................. 122
PREÂMBULO
Preâmbulo
10
As últimas décadas foram fecundas para o desenvolvimento da
vigilância Sanitária, no Brasil, marcadas pela grande produção de conhecimentos,
pelo enfoque na prevenção e na promoção à saúde, bem como pelo processo de
globalização onde as fronteiras se rompem e reorientam a produção dos bens de
consumo.
O reconhecimento, em nossa Carta Constitucional, da saúde como um
direito, produziu grandes mudanças no cenário da prestação de serviços de saúde
no Brasil, instituindo princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde:
integralidade, eqüidade, acessibilidade e participação da população por meio do
chamado “controle social”.
A vigilância sanitária, como outras áreas que compõem a saúde
coletiva, tem como desafio consolidar as diretrizes preconizadas pelo Sistema Único
de Saúde. A propósito, Santos & Escoda (2004, p.02) afirmam: “deve–se exigir
qualidade e atenção do Estado, pelo seu poder normatizador e de interferência no
processo de produção, circulação e consumo de produtos e serviços, ambiente de
trabalho e gestão integrada do território sanitário”.
No bojo destas mudanças, em 1999, por meio de Medida Provisória, o
Congresso Nacional aprovou a criação da ANVISA – Agência Nacional de Vigilância
Sanitária, um dos pontos norteadores para conquista de espaço no Sistema Único
de Saúde.
Abriam-se caminhos para a superação do tradicional isolamento da
área, suscitando debates calorosos para dar visibilidade e importância à vigilância
sanitária, incorporada ao Sistema Único de Saúde. No entanto, observa-se na
experiência cotidiana que o avanço da vigilância sanitária é um processo penoso
que fica aquém daquilo que se deseja. As angústias dos trabalhadores de saúde em
atuação na vigilância sanitária foram expressas na I Conferência Nacional de
Vigilância Sanitária, realizada em 2001 em Brasília.
Como profissional da vigilância sanitária, temos observado um lento
processo de descentralização de suas ações e um tratamento secundário no âmbito
da saúde pública; como afirma Costa (1994, p.443) “a Vigilância Sanitária, (...) tem
uma atuação ainda débil, isolada e marcadamente cartorial”.
Preâmbulo
11
Ainda surgem entraves na operacionalização das ações e serviços de
vigilância sanitária em favor dos interesses coletivos de proteção, promoção à saúde
da população, que conflitam com os interesses do setor produtivo.
Permeando este caminho de construção do SUS, perguntamos: quais
os principais entraves ao processo de descentralização da vigilância sanitária? Por
que a vigilância fica aquém, dentro da estrutura de saúde dos municípios?
A própria estrutura estadual também acaba priorizando as ações
assistenciais em detrimento daquelas próprias da vigilância sanitária. Os colegiados
regionais recentemente instituídos, como fóruns de discussão e organização do
SUS, pouco ou nada debatem sobre as questões pertinentes à vigilância sanitária.
Nestes descaminhamos do processo de descentralização, surgiu o
desejo de entender melhor a municipalização da vigilância sanitária e o que obsta o
seu processo.
Assim, vislumbrando a vigilância sanitária como parte integrante da
saúde pública, desenvolveu-se este estudo enfocando questões relacionadas às
experiências e dificuldades no implemento do processo de municipalização, buscar
contribuir para compreensão e desenvolvimento deste e de outros processos
semelhantes, com vistas à construção de um sistema de vigilância sanitária voltado
para a promoção do bem-estar da população, a fim de assegurar a defesa de seus
direitos, a transparência na gestão do bem público e uma participação mais efetiva
da vigilância sanitária na construção da consciência sanitária e do conseqüente
exercício da cidadania.
INTRODUÇÃO
Introdução
13
1. A CONSTRUÇÃO DO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE
1.1 A Constituição de 1988: o reconhecimento da saúde como direito
fundamental do cidadão.
A proposta de construção de um novo modelo para a saúde, no Brasil,
surgiu ao longo de um processo de lutas que, desde os anos 1970, vinha sendo
idealizada no bojo do movimento da chamada Reforma Sanitária. Abria-se um novo
período histórico no país que estimulava o pensamento crítico em saúde, que se
desenvolvia, especialmente nas universidades, entre os técnicos dos serviços e no
movimento sindical e popular (GOUVEIA, 2000).
O movimento de mudança, ocorrido a partir da década de 1970,
culminou com a VIII Conferência Nacional de Saúde, realizada em 1986, em
Brasília, na qual o modelo assistencial hegemônico, que privilegiava a medicina
curativa privada e as políticas autoritárias, foi amplamente discutido. Boa parte das
reivindicações propostas pelo Movimento da Reforma Sanitária, aprovadas nesta
Conferência, foi incorporada ao texto constitucional de 1988.
O modelo criado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), definindo como
princípios a universalidade, a descentralização municipalizante e novos princípios
organizativos para os serviços, sob a égide do atendimento integral, regionalizado e
hierarquizado, representou mudanças altamente impactantes.
Segundo o Manual de Direito Sanitário com enfoque na Vigilância em
Saúde (Brasil, 2006c p.50), “O direito à saúde, reconhecido como um direito humano
fundamental por diversos instrumentos internacionais, encontra-se categorizado em
nossa Constituição Federal, promulgada em outubro de 1988, no que se
convencionou chamar de direitos sociais ou direitos humanos de segunda geração”.
Desta forma, o capítulo dedicado à saúde retrata o resultado de todo o processo
desenvolvido ao longo daquelas duas décadas, determinando expressamente em
seu art. 196:
Introdução
14
“A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantindo
mediante políticas sociais e econômicas que visem à
redução do risco de doença e de outros agravos e ao
acesso universal igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação.” (BRASIL, 1988).
O texto ainda reafirma que “o direito à saúde, como direito social que é
realmente possui a característica de exigir do Estado brasileiro ações concretas e
efetivas para a promoção, a proteção e a recuperação da saúde”. Deve assim o
Estado intervir na dinâmica social para a proteção do direito à saúde. (BRASIL,
2006c p.50).
Neste contexto, o direito à saúde exige do Estado a adoção de ações
concretas para sua promoção, proteção e recuperação. Dentre as diversas leis
voltadas à garantia deste direito, que nosso poder legislativo editou, destacamos a
Lei nº 8.080/90 (BRASIL, 1990a) e a Lei nº 8.142/90 (BRASIL, 1990b).
A Lei Orgânica da Saúde – Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990 –
regulamentou o Sistema Único de Saúde no país, reafirmando seus princípios e
diretrizes. O SUS passou a representar a mais importante instituição jurídica do
direito sanitário brasileiro, definindo e harmonizando diversas instituições jurídicas,
tais como o ministério da saúde, as secretarias estaduais e municipais de saúde e
as agências reguladoras, organizando suas ações (BRASIL, 2006c).
Complementou a regulamentação do SUS a Lei nº 8.142, de 28 de
dezembro de 1990, que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do
sistema, por meio de Conferências e de Conselhos de Saúde, além de tratar
também do financiamento do SUS (BRASIL, 1990b).
Já a organização do sistema, sua “operacionalização” no país, deu-se
por meio das Normas Operacionais Básicas (NOB) editadas pelo Ministério da
Saúde na década de 1990. Para redefinir o modelo de atenção preconizado em
Normas anteriores, editou-se a NOB-96, que definiu novas diretrizes às três esferas
de governo e ampliou as responsabilidades dos municípios. Estabeleceram-se as
formas de Gestão Plena do Sistema Municipal ou Gestão Plena da Atenção Básica.
Na primeira opção, os municípios passaram a gerir todos os serviços públicos locais,
Introdução
15
com exceção dos universitários e psiquiátricos. Esta norma operacional promoveu,
de forma mais intensa, o processo de descentralização, transferindo para os
Estados e Municípios responsabilidades e recursos financeiros para implementação
do SUS.
A modalidade de pactuação sob a forma de gestão plena da atenção
básica responsabiliza o gestor municipal pelas ações de atenção básica, com a
transferência de recursos por base populacional (per capita), através do Piso de
Atenção Básica (PAB), compreendendo uma parte fixa, calculada com base em um
valor per capita de R$ 10,00/ano, multiplicado pelo tamanho da população e uma
parte variável, destinada ao estímulo financeiro à implementação dos programas,
incluindo também as ações básicas de vigilância sanitária (JULIANO & ASSIS,
2004).
Um importante instrumento para definição das formas de organização
do sistema de gestão implantado a partir da NOB-SUS/96 foi a Programação
Pactuada Integrada (PPI). Para Marques & Mendes (2002, p.05), considerando a
escassez de recursos sempre presente na área da saúde, os incentivos
implementados a partir de 1998, com a finalidade de estimular os municípios a
incorporar programas que lhes acrescentassem uma receita financeira, “significou o
reforço do governo federal na formulação da política de saúde, especialmente no
campo da Atenção Básica. Isso em grande medida impede que os municípios
planejem uma política mais adequada às necessidades locais”.
Em 2001, foi editada a Norma Operacional da Assistência à Saúde –
NOAS – SUS 01/2001 ampliando as responsabilidades dos municípios na Atenção
Básica, regulamentando o processo de regionalização da assistência; criando
mecanismos para o fortalecimento da gestão do SUS e atualizando os critérios de
habilitação para Estados e Municípios.
Entretanto, desde o início do processo de implantação do SUS,
surgiram vários problemas para sua operacionalização, dentre os quais se destacam
como grandes nós críticos: o financiamento das ações de saúde; a falta de clareza
dos papéis das três esferas de governo (federal, estadual e municipal); as formas de
contratualização dos serviços públicos com os prestadores privados no novo modelo
Introdução
16
de organização do serviço; e a resistência do antigo modelo assistencial centrado na
doença e em ações curativas individuais.
A 12ª Conferência Nacional de Saúde, realizada em Brasília de 7 a 11
de dezembro de 2003, teve como lema “SAÚDE: UM DIREITO DE TODOS E
DEVER DO ESTADO – A SAÚDE QUE TEMOS E O SUS QUE QUEREMOS”, com
o objetivo de avaliar os quinze anos do Sistema Único de Saúde e os rumos a serem
seguidos.
O Relatório Final da 12ª Conferência expressa que há, ainda, muito a
ser feito. Ficaram evidentes os problemas e as dificuldades relacionadas ao
processo de consolidação do SUS. O sistema ingressa na primeira década do
século XXI com grandes desafios, agravados pela escassez de recursos destinados
a financiá-lo, decorrentes da política de ajuste neoliberal introduzida na década de
1990, em detrimento das políticas sociais. O desfinanciamento conduz ao
sucateamento da rede assistencial e à sub-remuneração dos profissionais da saúde,
dificultando que se concretize o preceito constitucional que estabeleceu a saúde
como direito de todos e dever do Estado.
A premissa central que impulsionou as mudanças a partir da década de
1980, na América Latina e em todo o mundo, foi pautada principalmente pela
perspectiva neoliberal hegemônica, predominante naquele período. Buscava-se
superar as insuficiências do crescimento econômico e social, reduzindo o
desequilíbrio fiscal e criando condições macroeconômicas sustentáveis, centrando
esforços para diminuir o tamanho do setor público, restringindo ao Estado a atuação
das ações que lhe seriam “próprias”, com a perspectiva de que assim se tornaria
mais eficiente. Esta era a lógica do chamado “estado mínimo” (CORDEIRO, 2001).
Atualmente, observa-se cada vez mais a população brasileira de
maiores classes de renda amparando-se em planos e seguros de saúde,
contrapondo-se a uma população pobre assistida por um sistema de saúde
financiado por recursos administrados na lógica do SUS. Segundo Noronha &
Soares (2001), a fragilidade da capacidade de regulação dos agentes formuladores
da política do SUS aduba o terreno para que esta cisão prospere. O cerne da
proposta de reforma sanitária brasileira de construção de um sistema de saúde
Introdução
17
verdadeiramente único, universal e igualitário, em que as necessidades
assistenciais, e não a capacidade de pagar definisse o acesso e utilização dos
serviços, foi gravemente ferida durante os anos 90. Estes mesmos autores
reafirmam, porém, que ainda há espaços a defender e reconquistar na construção
do SUS, “dado que a reforma sanitária brasileira ainda é jovem e encontrará forças
para avançar” (NORONHA & SOARES, 2001 p.03).
A mais recente tentativa para reorganizar e fortalecer o SUS iniciou-se
em 2004, com a organização, pelo Ministério da Saúde, de uma oficina denominada
“Agenda do Pacto de Gestão”, com a participação dos membros do Conselho
Nacional de Secretários de Saúde – CONASS, Conselho Nacional dos Secretários
Municipais de Saúde – CONASEMS. Os primeiros resultados desta iniciativa
constam da Portaria GM/MS nº 399, publicada em 22 de fevereiro de 2006, contendo
definição das diretrizes operacionais denominadas como “Pacto pela Saúde” com
três vertentes operacionais: Pacto pela Vida, de Gestão e em Defesa do SUS.
(BRASIL, 2006d)
Em seguida, foi editada a Portaria GM/MS nº699, publicada em 03 de
abril de 2006 (BRASIL, 2006f), regulamentando as diretrizes operacionais do Pacto.
Já a questão do financiamento foi tratada na Portaria GM/MS nº698, (BRASIL,
2006e) publicada na mesma data, que instituiu a nova forma de transferência dos
recursos federais destinados ao custeio de ações e serviços de saúde em blocos de
financiamento.
A efetivação das diretrizes do chamado Pacto pela Saúde é um grande
desafio, pois, segundo os próprios atores envolvidos na elaboração do mesmo, suas
diretrizes:
Introdução
18
“Reafirmam princípios, consolidam processos como a
importância da regionalização e dos instrumentos de
planejamento e programação como o Plano Diretor de
Regionalização (PDR), Plano Diretor de Investimentos
(PDI) e a Programação Pactuada Integrada (PPI), e
possibilitam a reorganização dos processos de gestão e
de regulação do sistema de saúde no âmbito dos estados
com vistas a melhorar e qualificar o acesso às ações e
serviços de saúde” (BRASIL, 2006g, p.04).
Fica, porém uma pergunta: será esta a resposta às necessidades do
SUS? Passadas quase duas décadas da instituição do SUS, a situação atual impõe
a necessidade premente de uma reorganização, de um “pacto” que dê conta das
mudanças ocorridas ao longo do processo de implantação; falta regulamentar
claramente as responsabilidades das esferas de governo e a questão do
financiamento, rediscutindo a proposta de regulamentação da Emenda
Constitucional nº29, que dispõe sobre os recursos orçamentários destinados à
saúde. Falta, por fim, dar destaque e materialidade ao controle social, por meio dos
Conselhos e das Conferências de Saúde, uma conquista ímpar da sociedade
brasileira e um importante exemplo brasileiro de cidadania.
Introdução
19
2. A VIGILÂNCIA SANITÁRIA NO BRASIL
2.1 Breve histórico:
As atividades relacionadas à vigilância sanitária estão presentes na
vida diária da maioria dos cidadãos brasileiros; suas ações perpassam por várias
áreas do setor produtivo, bem como de prestação de serviços, promovendo a
proteção, prevenção e promoção à saúde da população, estabelecendo-se regras e
parâmetros para garantir a qualidade e segurança de produtos e serviços colocados
à disposição dos consumidores. É preciso cuidar, “vigiar”, para coibir os abusos e
irresponsabilidades. A transversalidade das atividades ligadas à vigilância sanitária é
evidenciada pela característica intersetorial de suas ações.
Marques et.al. (2006, p. IX) referem que:
“no atual cenário político, social e econômico,
conseqüente do processo de globalização, em que as
fronteiras ficam mais difusas e a lógica econômica do
mercado internacional por muitas vezes se impõe como
regra para a instalação e orientação do processo
produtivo no País, os riscos sanitários oriundos deste
cenário são cada vez mais complexos e diversos. À
vigilância sanitária compete a gestão dos riscos
sanitários conseqüentes dessa realidade complexa, o que
faz com que a sua responsabilidade pública se torne
questão fundamental na proteção e promoção à saúde da
população”.
No prefácio do livro À sua Saúde – A Vigilância Sanitária na História do
Brasil, Scliar in Bueno (2005 p.09) relata que:
“a expressão “vigilância sanitária” não chega a ser um
oxímoro, uma contradição de termos, mas contém certa
incongruência, resultante de sua origem histórica.
Vigilância, em saúde pública, é um termo relativamente
novo; é, no conceito de Alexander Langmuir (1963), a
observação contínua da distribuição e da tendência de
doenças, mediante a coleta sistemática e a avaliação de
Introdução
20
dados de morbidade e mortalidade, assim como de outros
dados relevantes, e a regular disseminação dessas
informações”.
E o autor continua sua linha de raciocínio dissertando que o termo
“sanitário”, seria um adjetivo que remeteria ao passado, à época dos sanitaristas e
do sanitarismo.
Segundo Eduardo (1998), as atividades ligadas à vigilância sanitária
foram estruturadas, nos séculos XVIII e XIX, com a finalidade de evitar a propagação
de doenças nos agrupamentos urbanos que surgiam àquela época. A execução das
ações por meio da chamada “polícia sanitária”, tinha como propósito observar o
exercício de certas atividades profissionais, coibir o charlatanismo, fiscalizar as
embarcações, cemitérios e áreas de comércio de alimentos.
As epidemias, nessa época, absorviam a maior parte dos recursos da
saúde pública; por esta razão, o controle sanitário era direcionado principalmente
para o combate de doenças.
Desta feita, podemos dizer que as primeiras ações de saúde pública,
desenvolvidas no Brasil Colônia e Império, foram nos campos hoje conhecidos como
vigilância sanitária e epidemiológica, tais como: o saneamento, a fiscalização do
comércio de drogas e medicamentos e o controle sanitário nas áreas de fronteiras,
seguida das primeiras regulamentações para o exercício profissional na área de
saúde.
Com as descobertas, a partir do final do século XIX, nos campos da
bacteriologia e da terapêutica, até os períodos que incluem a Primeira e a Segunda
Grandes Guerras, houve uma reestruturação no campo de atuação da vigilância
sanitária, impulsionada pelo crescimento econômico e científico.
A respeito, diz Costa (1994 p.449): “gradativamente, a vigilância
sanitária foi incorporando outras funções, como o controle de alimentos e de outros
serviços direta ou indiretamente relacionados com a saúde, como também foi
ocorrendo entre vários órgãos, de vários ministérios, a repartição das competências
para a realização das ações sobre produtos, condições ambientais e serviços”.
Introdução
21
Esta distribuição acabou por resultar em situações de superposições
na execução das mesmas ações, gerando conflitos entre a vigilância sanitária e os
vários órgãos e instituições que, de uma forma ou de outra, mantêm uma interface
com o campo de atuação da vigilância sanitária, cada qual dizendo - se competente
para atuar nas questões relativas a produtos, meio ambiente e serviços. (COSTA,
1994)
Até hoje, permanecem relações de conflito no campo de atuação da
vigilância sanitária, principalmente nas questões relativas ao meio ambiente
(CETESB), alimentos (Ministério e Secretarias da Agricultura) e saúde do
trabalhador (Ministério do Trabalho). Assim, observa-se simultaneamente a
superposições de algumas ações e, ao mesmo tempo a lacuna de atuação em
determinadas áreas por parte de órgãos que se atuassem de forma sinérgica e
articulada poderiam potencializar a ação reguladora do Estado. Esta fragilidade
muitas vezes é usada pelas empresas fiscalizadas como argumento de defesa para
contestar as ações da vigilância sanitária. Vários são os mandados de segurança
que se amparam na tese do conflito de competência visando impugnar os
procedimentos administrativos fiscalizatórios da vigilância sanitária.
Em outro trabalho, Costa & Rosenfeld (2000) descrevem que uma das
primeiras vezes em que a expressão vigilância sanitária teria sido incorporada ao
aparato jurídico brasileiro foi quando da criação do Departamento Nacional de
Saúde Pública em 1920.
Após a revolução de 1930, o modelo vigente de estado centralizador e
provedor, com participação intensa da administração pública no esforço
desenvolvimentista, norteou os movimentos de reorientação administrativa
ampliando as atribuições da vigilância sanitária ao mesmo ritmo em que a base
produtiva do País se constituía.
No governo Vargas, existia no Brasil o Serviço Nacional de
Fiscalização de Medicina e Farmácia, criado em 1941.
Em 1961, a vigilância sanitária e a vigilância epidemiológica foram
separadas e inseridas no Código Nacional de Saúde, como áreas isoladas,
conduzidas sem quaisquer inter-relações. (SANTOS & ESCODA, 2004)
Introdução
22
Em 1964, após o golpe militar, nos dois primeiros anos da nova ordem,
as ações sanitaristas propriamente ditas ficaram restritas ao controle das zonas
portuárias e das fronteiras e somente aos poucos é que foram se estendendo aos
produtos e serviços. (BUENO, 2005)
O mesmo autor ainda pontua que, em 1967, finalmente o governo deu
inicio a uma Política Nacional de Saúde quando também se formularam políticas
para vigilância sanitária. Assim, no final da década de 1960 e começo da de 1970,
iniciou-se uma reformulação, na legislação sanitária brasileira, com a edição de
muitas leis e decretos dos quais alguns continuam em vigor. A exemplo, o Decreto –
Lei nº 986, de 21 de outubro de 1969, que dispõe normas no tocante a alimentos; a
Lei nº 6.360 de 23 de setembro de 1976, que regulamenta as áreas de
medicamentos, cosméticos, saneantes e correlatos; a Lei nº 5.591 de 1973, que
regulamenta o comércio de medicamentos; e a Lei nº 6.437 de 1977, que é
responsável por regulamentar as infrações sanitárias.
A partir dos anos 70, o padrão de acumulação do capital se reformula
transformando os processos produtivos com a entrada de uma grande variedade de
produtos. Simultaneamente observa-se a flexibilização das relações de trabalho,
tendo dentre outras características a terceirização de contratos e o desemprego.
(SANTOS & ESCODA, 2004)
A história da vigilância sanitária esteve atrelada ao medo da doença e
da morte, tragédias e heroísmos, conquistas, desafios e perdas, certificando a
resistência ao poder e a ignorância dos governantes. No passado, o descaso das
autoridades sanitárias para com o ser humano, isolando os doentes como método
de cura, tratando a população com truculência e imposição, empregando muitas
vezes atos de violência e brutalidade frente a quem se manifestasse em oposição às
ações sanitárias de “profilaxia e saúde” executadas por estas autoridades, nos faz
constatar que as primeiras ações da chamada polícia sanitária eram impositivas,
constituiam-se em ações repressivas, pois a população tinha que acatar as medidas
adotadas de forma muitas vezes violenta e segregadora. (TAVARES, 2005)
Infelizmente este estigma permanece até hoje. Este conceito de
vigilância “policialesca” permanece intrínseco no conhecimento popular, o que acaba
Introdução
23
por distanciá-la da população que identifica o setor como sendo burocrático
normativo e com caráter punitivo e fiscalizador.
Esta visão distorcida do trabalho da vigilância sanitária leva os
profissionais da área a direcionar esforços no desenvolvimento de estratégias de
aproximação junto à população e ao setor regulado, ressaltando a importância da
vigilância enquanto órgão de promoção, proteção e prevenção à saúde.
A transversalidade das ações da vigilância sanitária pode ser avistada
nas mais diversas áreas da sociedade moderna, que vão desde a elaboração de um
simples cafezinho até aquelas de alta tecnologia como medicamentos,
equipamentos médicos, radiologia e ações de meio ambiente.
Até a década de 1980, vigilância sanitária era legalmente definida
como:
“Um conjunto de medidas que visam elaborar, controlar
aplicação e fiscalizar o cumprimento de normas e padrões
de interesse sanitário relativo a portos, aeroportos e
fronteiras, medicamentos, cosméticos, alimentos,
saneantes e bens, respeitada a legislação pertinente, bem
como o exercício profissional relacionado com a saúde”.
Ou seja, este conceito expressava claramente o caráter normativo e
fiscalizatório da vigilância sanitária daquela época.
As atividades da vigilância sob a égide deste conceito resumiam-se a
um trabalho cartorial de identificar quais empresas existiam no país e em registrar
produtos; não havia qualquer preocupação com risco, tampouco com qualquer
caráter preventivo, ou seja, prevalecia o caráter normativo, burocrático, regulador e
punitivo. Reforçava a representação social que permeia a vigilância sanitária como
legalista e punitiva amparada em ações subsidiadas pelo poder de polícia.
As representações sociais são formas de conhecimento prático
orientadas para a comunicação e para compreensão do contexto social, material e
ideativo em que vivemos. São consequentemente, formas de conhecimento que se
Introdução
24
manifestam como elementos cognitivos – imagens, conceitos, categorias, teorias,
que sendo socialmente elaboradas e compartilhadas, contribuem para a construção
de uma realidade comum. (SPINK, 1993)
Como já citamos, a representação de vigilância legalista, impositiva e
cartorial ainda está intrínseca no senso comum da população, o que em muito
prejudica as relações dessa com a própria população e com o setor regulado.
Somente a partir da década de 1980, com a crescente participação
popular e de entidades representativas de diversos segmentos da sociedade, ou
seja, no bojo da então chamada “reforma sanitária” foi moldada a concepção vigente
de vigilância sanitária.
Santos & Escoda (2004 p.06) dizem que “os anos 80 foram marcados
pela discussão da cidadania via redemocratização da sociedade brasileira e pela
reforma sanitária. Houve uma interação entre os profissionais da vigilância sanitária,
dos níveis Federal e Estadual em busca da ruptura do modelo autoritário e
centralizador.” Relatam como marco da mudança a Conferência Nacional de Saúde
do Consumidor, ocorrida em 1986, contribuindo para que a vigilância sanitária se
tornasse mais conhecida trazendo à tona suas contradições, principalmente
evidenciando o conflito entre a proteção à saúde da população e os interesses do
mercado.
Nessa mesma época, ocorreram fatos de natureza sanitária que
resultaram em grande repercussão na mídia, como a morte do presidente eleito
Tancredo Neves, por infecção hospitalar e a tragédia radioativa de Goiânia,
evidenciando a crise e a incompetência administrativa dos serviços de vigilância
sanitária existentes no país. (SANTOS & ESCODA, 2004)
Este cenário de turbulências contribuiu para a reformulação do setor e,
com a criação do Sistema Único de Saúde, o conceito de vigilância sanitária
incorporou questões relacionadas ao meio ambiente, aos serviços de saúde e à
saúde do trabalhador.
Introdução
25
Dentro das novas diretrizes para a área, com a aprovação da atual
Carta Constitucional em 1988 e a edição da Lei Orgânica da Saúde, em 1990, a
vigilância sanitária ficou definida como:
“Um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou
prevenir riscos à saúde e de intervir nos problemas
sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e
circulação de bens e da prestação de serviços de
interesse da saúde”, abrangendo:
– o controle de bens de consumo que, direta ou
indiretamente, se relacionam com a saúde, compreendida
todas as etapas e processos, da produção ao consumo;
– o controle da prestação de serviços que se relacionam
direta ou indiretamente com a saúde. (BRASIL, 1990a)
Eduardo (1998, p.04) discorre que esta definição ampliou o campo de
ação da vigilância sanitária:
“pois ao ganhar a condição de prática capaz de eliminar,
diminuir ou prevenir riscos decorrentes do meio
ambiente, da produção e circulação de bens e da
prestação de serviços de interesse da saúde, torna-se
uma prática com poder de interferir em toda a reprodução
das condições econômico-sociais e de vida, isto é, em
todos os fatores determinantes do processo saúde-
doença”.
As ações de vigilância sanitária incorporam as funções de prevenção e
proteção à saúde, ampliando a importância da vigilância sanitária a qual interfere na
organização econômica da sociedade, e sua inoperância pode levar ao mercado
produtos e serviços de baixa qualidade.
Talvez seja até um pouco ousado acreditar que as ações de vigilância
sanitária possam interferir em “todos os fatores determinantes do processo saúde-
doença”, mas podemos afirmar o caráter transversal das ações de vigilância
Introdução
26
sanitária que acabam por relacionar-se ao processo saúde-doença dos indivíduos e
da coletividade.
Este fato veio representar um grande avanço em relação ao conceito
anterior, pois, além de colocar em destaque o caráter preventivo das ações de
vigilância sanitária, atribuiu também preocupação prioritária com a saúde individual e
coletiva ao tratar das atividades econômicas. Enfatiza-se o conceito de risco, ou
seja, a probabilidade de acontecer um efeito adverso à saúde dos indivíduos ou da
coletividade diante de uma atividade econômica e o consumo humano dos bens e
serviços produzidos e ofertados, muito diferente do conceito de vigilância sanitária
existente até então.
Juridicamente imprime um caráter de defesa dos chamados interesses
difusos e coletivos, fazendo com isso uma interface com o Ministério Público que é o
órgão que atua na proteção e na defesa dos direitos e interesses da sociedade.
Portanto, esta nova etapa da vigilância sanitária começou com a edição
da Constituição de 1988, e sua regulamentação pela Lei 8.080/90.
A concepção de Vigilância Sanitária pode ser compreendida como um
conjunto integrado de ações legais, técnicas, educacionais, informativas, de
pesquisa e de fiscalização, que exerce o controle sanitário das atividades, dos
serviços e da cadeia produtiva e de consumo, de potencial risco à saúde e ao meio
ambiente, visando à proteção e a promoção da saúde da população.
Escoda (2005, p.04) discorre que a ótica a ser privilegiada para as
dimensões de vigilância é a do “enfoque qualitativo da segurança sanitária”. É
relevante frisar o rompimento do tradicional isolamento da área, considerando que a
efetividade das ações está “permeada pela intersetorialidade das demais políticas
públicas”.
Apesar dos avanços obtidos com a reorganização da área e de todo
arcabouço jurídico que amparam e norteiam as ações de vigilância sanitária, isto
não foi suficiente para garantir sua efetividade. Também para Escoda (2005, p.02), a
efetividade de gestão das ações vigilância sanitária está permeada, limitada “pela
duplicidade descoordenada do setor, pelos níveis de incompetência de gestão de
Introdução
27
seus arranjos organizacionais, pela mobilização de ações predominantemente
acionadas por demanda; pela não sistematização de suas ações e, pela
desmobilização da sociedade civil para essas questões.” Reforça o velho dilema
brasileiro que “instrumentos legais em nossa realidade organizacional cultural,
entretanto, não garantem efetividade das intervenções de políticas públicas em
quaisquer setores” (ESCODA, 2005, p.02).
2.2 ASPECTOS DA TRAJETÓRIA DA VIGILÂNCIA SANITÁRIA NAS ÚLTIMAS
DÉCADAS
Contextualizar a trajetória e a construção do sistema nacional de
vigilância sanitária não é uma tarefa simples. Buscar problematizar as contradições,
avanços, limites de um sistema em que estão presentes as três esferas de governo
(federal, estadual e municipal) todos delineados em relação ao papel do Estado
perante os interesses do setor produtivo e o gerenciamento do então denominado
“risco sanitário”, acaba por desvelar um cenário de heterogeneidades decorrentes
das especificidades locais.
Nesse sentido, o plano diretor de vigilância sanitária – PDVISA
(BRASIL, 2007a, p.26) delineia que:
“(...) estabelece-se como ação essencial a revisão do
processo de planejamento e execução das ações de
Vigilância Sanitária sob uma nova óptica, a da
responsabilidade sanitária, por meio da definição de um
elenco norteador de ações que permita assimilar as
diversidades locais, os problemas de saúde e as
necessidades de intervenção diante da estrutura
existente.”
Muito embora, a vigilância sanitária, seja tema de alta relevância no
âmbito da saúde pública, são escassas as pesquisas e publicações voltadas para a
área. Dificilmente encontramos referenciais que tratam sobre a construção teórica e
política que configurou o campo até sua formatação atual. (MARQUES et. al, 2006)
Introdução
28
Piovesan (2002, p.11), também destaca que “são escassos os textos e
livros sobre Vigilância Sanitária. São raríssimos os que estudam sob a dimensão
política e praticamente inexistem os que abordam seus processos decisórios”.
Luchese (2001, p.217) discorre muito bem, em sua tese intitulada
“Globalização e regulação sanitária – os rumos da vigilância sanitária no Brasil”,
sobre a trajetória da vigilância sanitária no Brasil apontando suas principais
dificuldades salientando que a área “sofre de grande carência de estruturação legal,
administrativa e doutrinária”.
Para Piovesan (2002, p.23), na fase de implementação da vigilância
sanitária podem surgir “conflitos e rejeições face à mudança e a política pode sofrer
significativas alterações. Em boa medida seus resultados são determinados tanto
pelos grupos sociais e pelos interesses mais afetados pela reforma como pelo apoio
ou não dos funcionários governamentais envolvidos no processo”. Ou seja, vincula
as ações de vigilância sanitária ao poder político, imprimindo um grande peso a este
fator, bem como aos setores econômicos aos quais as normas da vigilância sanitária
irão afetar.
Ainda neste sentido, Piovesan (2007, p.08). discorre que “não existe
uma Vigilância Sanitária desvinculada de políticas local, regional, nacional e
internacional” fundamentando que “por tratar-se de uma atividade inerente ao
Estado, ela instrumentaliza princípios (proposições que descrevem direitos) e
políticas (proposições que estabelecem objetivos) para o setor, em uma dada
conjuntura”, ou seja, devem estar atreladas às realidades econômicas, políticas e
sociais de cada região.
Em países como o Brasil, em que a desigualdade contribui para a
distorção de processos produtivos promovendo riscos, à vigilância sanitária compete
a gestão desses riscos, conseqüentes dessa realidade complexa, tornando-se
fundamental na proteção e promoção à saúde da população.
Desta feita, podemos concluir que, no Brasil, nas últimas décadas, a
vigilância sanitária não avança de maneira sistêmica, muito embora tenha sido
fecundo seu desenvolvimento, marcado pela reorganização da área, pela extensão
Introdução
29
de suas ações e principalmente pela transição do paradigma fiscalizatório para o de
caráter preventivo voltado para educação em saúde.
Nesse sentido, o princípio organizativo do sistema pautado na
descentralização das ações de vigilância sanitária, além de norteador seria uma
estratégia de fortalecimento da área nas três esferas do governo. O plano diretor de
vigilância sanitária – PDVISA - pontua que, para a implementação do sistema
nacional de vigilância sanitária, há necessidade de uma revisão das
responsabilidades dos gestores do Sistema que ultrapasse o campo das intenções
normativas e incorpore o estabelecimento de metas de cobertura e definição de
indicadores de desempenho, “acompanhados por processos que viabilizem o
controle social”. Esta implementação também requer um delineamento das
pactuações, em que sejam estabelecidos princípios de complementaridade das
ações, sempre que executor das mesmas não contar com as condições necessárias
para desempenhá-las, e o estabelecimento de financiamento e transferência de
recursos advindos dos entes federados dando suporte para execução das ações
(BRASIL, 2007a).
2.2.1 No governo Federal:
A construção de um sistema nacional de vigilância sanitária nas últimas
décadas no governo federal vem desde a criação da Secretaria Nacional de
Vigilância Sanitária – SNVS, do Ministério da Saúde, um dos primeiros órgãos a
fazer parte da história da descentralização político-administrativa da saúde pública
no país. Criado na década de 1970, em substituição ao antigo Serviço de
Fiscalização de Medicina e Farmácia (SES, 1990), este órgão coordenou,
normatizou e executou ações de vigilância sanitária por três décadas; sua
organização buscava a descentralização da execução dos serviços e ações da
União para os estados e municípios, esclarecendo a competência das três esferas
de governo, estabelecendo as bases para descentralização das ações de vigilância
sanitária no âmbito do SUS (BELONI, 2002, p.44).
Conforme refere Piovesan (2002), a história da SVS foi permeada pela
intervenção política de cada época. Esta secretaria apresentava problemas e a
Introdução
30
estratégia política encontrada delineou a criação da agência para solução dos
mesmos. Naquela época a imprensa divulgava as fraudes contra medicamentos.
A SNVS foi transformada, em 1999, na Agência Nacional de Vigilância
Sanitária - Anvisa (BRASIL, 1999) abrindo-se novas perspectivas de avanços na
realização das práticas de vigilância sanitária e como conseqüência na possibilidade
de se efetivar a garantia do direito à saúde. Para Piovesan (2002), este órgão que
antecedeu a criação da Agência no nível federal refletia uma conjuntura
extremamente critica que o país vivenciava, oriunda de um longo período de regime
de exceção política e sucessivas crises econômicas, o que levou a uma
reformulação da estrutura organizacional do Estado. Afirma a autora que:
“no Brasil ícones do Estado desenvolvimentista eram
privatizados, e o papel de provedor de bens e serviços
públicos transformava-se, nessas áreas no de regulador
do cumprimento dos contratos de privatização. A diretriz
da Reforma Administrativa do aparelho do Estado, em
curso a partir de meados dos anos 90, delineava para a
instância federal a formulação de políticas e a execução
de funções consideradas exclusivas de Estado, algumas
destas retiradas da administração direta com a criação de
agências executivas e reguladoras”
Piovesan (2002, p.03).
A Anvisa é uma autarquia sob regime especial, uma agência
reguladora caracterizada pela independência administrativa, estabilidade de seus
dirigentes durante o período de mandato e autonomia financeira. A gestão da Anvisa
é responsabilidade de uma Diretoria Colegiada, composta por cinco membros. Na
estrutura da administração pública federal, a Agência está vinculada ao Ministério da
Saúde.
Compete à Anvisa, as atividades referentes à normatização e ao
controle de produção e circulação de produtos e de força de trabalho, e aos outros
níveis, às atividades referentes aos estabelecimentos comerciais, aos serviços de
saúde, à fiscalização no comércio e na pequena produção, especialmente de
alimentos, bem como as escassas iniciativas em relação ao meio ambiente (COSTA,
1999).
Introdução
31
Ao ser criada como agência regulatória, a Anvisa teve que ajustar-se à
organização já existente no Brasil para a vigilância sanitária, com a divisão das
competências nos níveis federal, estadual e municipal, já estabelecidas legalmente,
fato que, não lhe dá autonomia completa para a execução das ações, pois segundo
Lucchese (2001, p.83), as atribuições “são interdependentes daquelas que os
estados ou municípios realizam por meio de seus órgãos de vigilância sanitária”.
Esta aparente limitação pode, de outro turno, atenuar uma potencial
desresponsabilização do Estado quanto a seu papel executivo, como veio a ocorrer
em situações em que a criação de agências reduziu a atuação pública à mera esfera
reguladora da execução de ações atribuídas a entes privados.
A organização atual do sistema de vigilância, desde a edição da
NOB-96, classifica as ações segundo o grau de risco (baixo, médio e alto) e por
complexidade em ações de baixa, média e alta complexidade. O gerenciamento
deste “risco” não é linear entre os níveis federal, estadual e municipal. Para
Lucchese (2001, p.84) “isso quer dizer principalmente, em outras palavras, que o
gerenciamento do risco realizado pelo componente federal é dependente do
gerenciamento do risco realizado pelos estados e Distrito Federal”.
Esta interdependência faz com que a qualidade da realização das
ações executadas em cada nível de governo interfira na qualidade das ações dos
outros níveis. As condições de infra-estrutura existentes em cada um desses níveis
(autonomia, aporte operacional, apoio dos gestores e recursos financeiros
disponíveis) interferem em todo o sistema e na qualidade dos produtos e serviços
colocados à disposição da população.
A criação da Anvisa foi um primeiro passo importante para
reorganização e para impulsionar a construção de um sistema nacional de vigilância
sanitária, em que os serviços e ações dos diversos níveis de governo (federal,
estadual e municipal) atuem de forma articulada definindo-se metas e indicadores
para acompanhamentos das ações de vigilância sanitária.
Introdução
32
2.2.2 No Estado de São Paulo:
No Estado de São Paulo, a vigilância sanitária passou por vários
momentos e mudanças nestas últimas décadas. Em 1982, foi criado o Serviço
Sanitário, regulamentando atribuições sanitárias aos municípios e ao Estado, dando
mais enfoque nas ações dos primeiros, de controle da higiene e saneamento do
meio (SES, 1990). Segundo Beloni (2002, p.45), “já nessa época, era atribuída ao
município a função de executor dos serviços básicos de vigilância sanitária. Ao
estado foram atribuídas as ações mais complexas de controle de doenças e de
promoção da saúde e, principalmente, de elaboração do código sanitário”.
Em 1986, foi criado pelo Decreto nº 26.048, o Centro de Vigilância
Sanitária, a partir de reestruturação da Secretaria de Estado da Saúde, com o
objetivo de planejar, coordenar, supervisionar, realizar estudos e propor normas e
programas, no âmbito do Estado de São Paulo, abrangendo quatro subsistemas
fundamentais:
• O controle de bens de consumo que direta ou indiretamente se relacionam à
saúde, envolvendo todas as etapas e processos de produção até o consumo
final, compreendendo, portanto: matérias primas, transporte, armazenamento,
distribuição, comercialização e consumo de produtos de interesse à saúde,
tais como alimentos, água, bebidas, medicamentos, insumos, cosméticos,
produtos de higiene pessoal, saneantes domissanitários, produtos químicos,
produtos agrícolas, agrotóxicos, biocidas, drogas veterinárias, correlatos
(entre eles os equipamentos médico-hospitalares e odontológicos), e outros.
• O controle dirigido à prestação de serviços que se relacionam direta ou
indiretamente com a saúde, abrangendo entre outros, a prestação de
serviços: médico-hospitalares, de apoio diagnóstico, hemoterápicos, de
hemodiálise, odontológicos e os que utilizam radiação; casas de repouso, de
idosos, lares abrigados, centros de convivência, creches, bancos de órgãos,
de leite humano, práticas alternativas, casas de massagem, tatuagem,
clínicas de emagrecimento, aplicadoras de produtos relacionados à saúde,
dentre outras que podem constituir-se em risco para a população.
• O controle dirigido às ações de saneamento do meio (formas de intervenções
sobre os efeitos advindos do uso e parcelamento do solo, das edificações, do
Introdução
33
sistema de produção em geral, e dos sistemas de saneamento básico –
coletivos e individuais), visando à promoção da saúde pública e prevenção da
ocorrência de condições desfavoráveis, decorrentes das ações do Homem.
• O controle específico sobre o ambiente e processo de trabalho,
estabelecendo ações, articuladas com as instâncias de representação dos
trabalhadores e das outras instâncias da sociedade, para a proteção da saúde
do trabalhador. (SÃO PAULO, 1986)
Este decreto também definiu que as ações de vigilância sanitária no
Estado seriam executadas pelas equipes técnicas dos Escritórios Regionais de
Saúde - ERSA, órgãos também criados em 1986, durante a reforma administrativa
da SES (BELONI, 2002).
Com a implantação do processo de descentralização e da
municipalização dos serviços estaduais de saúde, ficou estabelecido que os Centros
de Saúde e as Unidades Básicas de Saúde municipalizadas poderiam executar as
ações de vigilância sanitária, por delegação expressa, mediante portaria do diretor
do ERSA.
Em 1988, o Decreto nº 28.410, publicado em 20 de maio, estendeu a
descentralização no sentido de que, mediante convênio, as unidades locais de
saúde municipais também poderiam executar ações de vigilância sanitária. (SÃO
PAULO, 1988).
No inicio da municipalização, as ações de vigilância sanitária
executadas pelas unidades de Saúde eram mínimas, apenas as mais simples, como
inspeções no comércio de alimentos, atendimento às reclamações sobre criadouros
de vetores e decorrentes de instalações hidráulicas inadequadas (BELONI, 2002).
Também segundo Beloni (2002), com o caminhar do processo, sob as
orientações das NOBs, no inicio da década de 1990, poucos municípios do Estado
de São Paulo, assumiram as ações de vigilância sanitária; por sua vez, vários
municípios paulistas se limitavam apenas a executar ações básicas de vigilância
sanitária, dentro da recomendação do antigo Sistema Unificado e Descentralizado
de Saúde – SUDS, mas o poder decisório permanecia no nível regional.
Introdução
34
Muito embora a NOB-96, fosse uma ferramenta para reestruturação
dos serviços, somente em 1998 foi efetivada legalmente a descentralização da
gestão da saúde para todos os municípios do Estado de São Paulo, conforme
preconizado.
Neste cenário, foi promulgado em setembro de 1998, a Lei nº 10.083,
atual Código Sanitário Estadual, trazendo expressamente a diretriz da
descentralização das ações de vigilância sanitária conforme preceito constitucional.
O novo Código Sanitário redefiniu o objeto, campo de ação e a metodologia de
trabalho da vigilância sanitária (SÃO PAULO, 1998a).
Recentemente, pelo Decreto Estadual nº 49.343, de 24 de janeiro de
2005, que dispôs sobre a estrutura organizacional da Secretaria de Estado da
Saúde, foi criada a Coordenadoria de Controle de Doenças, a quem cabe a
responsabilidade de planejar as ações que fomentem o conhecimento, a detecção e
a prevenção de quaisquer mudanças nos fatores determinantes do processo saúde
individual e coletiva. Na estrutura da CCD, estão inseridas as instituições ligadas à
saúde coletiva, que desenvolvem as atividades de vigilância epidemiológica e
sanitária, diagnóstico laboratorial, controle de vetores, imunização, documentação
histórica e educação continuada (SÃO PAULO, 2005).
Enfim, é necessário compreender que, no processo de
descentralização das ações de vigilância sanitária, deve-se levar em consideração a
natureza das questões que permeiam essa área, as quais, de acordo com as
especificidades e competências dos diversos níveis de gestão, não se resumem
apenas à noção imediata de transposição dessas ações aos municípios.
Para Eduardo (1998, p.08):
“Municipalizar as ações de vigilância sanitária significa
adotar uma política específica com a finalidade de
operacionalizá-la recorrendo-se a novas bases de
financiamento, criação de equipes e demais infra-
estruturas. Mais que o cumprimento formal do que está
proposto na Constituição para atingir o objetivo da
municipalização, será necessário integrar a vigilância
Introdução
35
sanitária num todo, isto é, com as ações programáticas
de atendimento individual e coletivo, com a vigilância
epidemiológica e com as demais práticas voltadas à
saúde da população”.
2.3 O processo de descentralização como princípio organizativo do Sistema
Nacional de Vigilância Sanitária
Segundo Guimarães (2002, p.01), “o tema da descentralização não é
novo na literatura. Pelo contrário, há registros muito remotos de sua presença na
literatura clássica, desde as obras sobre teoria do Estado até aquelas próprias do
campo da Administração”.
Para Teixeira (apud, Beloni, 2002, p. 39), “a descentralização foi
instituída como uma estratégia democrática de transferência das ações e serviços
de saúde para órgãos públicos mais ligados às necessidades e condições locais”,
como uma proposta de desenvolvimento do sistema nacional de saúde, visando à
melhoria das condições dos serviços prestados à população. A formulação técnica,
administrativa e política para descentralização ao ser instituída visava atingir os
princípios da universalidade, eqüidade e a participação popular, além da perspectiva
racionalizadora de redução do gasto público.
Sob essa lógica, com a promulgação da Carta Constitucional, deu-se
ênfase na descentralização, como diretriz expressa no art. 198: (BRASIL, 1988):
“As ações e serviços públicos de saúde integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um
sistema único, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes:
Descentralização, com direção única e em cada esfera de
governo”.
E também no art. 7º da Lei Orgânica da Saúde-Lei nº 8.080/90
(BRASIL, 1990a):
Introdução
36
“As ações e serviços públicos de saúde e os serviços
privados contratados e conveniados que integram o
Sistema Único de Saúde – SUS são desenvolvidos de
acordo com as diretrizes previstas no artigo 198 da
Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes
princípios:
(...)
IX – Descentralização político-administrativa, com direção
única em cada esfera de governo:
a) Ênfase na descentralização dos serviços para os
municípios.”
Segundo Scatena & Tanaka (2000, p.243), “a descentralização implica
em redistribuição, em transferência de poder, e não apenas na delegação de
competências sem deslocamento de poder”. Por distribuir o poder decisório entre os
vários níveis governamentais, a descentralização resulta em um processo político
conflituoso e muitas vezes de difícil consecução, pois implica em atuação de
diferentes grupos de interesse e diferentes grupos de poder, cada um gerindo o
sistema para soluções que venham ao encontro de seus interesses.
Estes conflitos que permeiam as ações de vigilância sanitária nos
reportam às relações entre os poderes econômico e político, frente à promoção e
proteção à saúde da população.
Da forma como a descentralização vem sendo implementada ao longo
das últimas décadas, a NOB-96 e a NOAS-2001 orientaram melhor o processo, uma
vez que não ficaram apenas centradas no âmbito do financiamento, mas
propuseram, segundo Scatena & Tanaka (2000, p.243), “elementos que visam
(respeitados os princípios da flexibilidade, gradualismo, transparência e controle
social), à descentralização da gestão dos serviços e ações de saúde, em
consonância com os princípios do SUS”.
No mesmo sentido, Mottin (1999) refere à descentralização como
sendo um processo complexo, interativo e dinâmico, o qual implica em mudanças
envolvendo diferentes atores, com expectativas e possibilidades, também
Introdução
37
diferenciadas. É um processo que exige flexibilidade, evoluindo de acordo com as
mudanças do processo produtivo, devendo considerar-se a necessidade de
cooperação técnica e, muitas vezes, a realização de forma compartilhada das ações
entre as esferas de governo, na tentativa de superar as dificuldades que venham a
manifestar-se na estruturação do sistema.
Este processo implica uma redefinição do papel do Estado na
sociedade, na medida em que transfere a capacidade decisória para instâncias
locais, redefinindo o sistema de poder (TOBAR, 1991).
Gawrysewski (1993) vê a descentralização como tendência nacional,
salvo ainda que em experiências limitadas caminhando-se para a implementação de
um sistema nacional de saúde com características descentralizadas, no sentido de
proporcionar maior eficácia ao conjunto de serviços prestados à população.
Para Cordeiro (2001, p.08), “a maior presença do projeto municipalista
se evidencia no período 1992 -1996 com a formulação das diretrizes decorrentes do
Grupo Especial de Descentralização, do Ministério da Saúde, em fins de 1992”.
Neste processo, segundo Teixeira (1992), ocorre uma transformação
na estrutura do poder e espera-se o enfretamento de resistências, uma vez que, a
transferência a outras instâncias do poder decisório gera insegurança a quem antes
o detinha.
Lobo (1989) considera que para criar condições de apoio político e
técnico e não comprometer o processo, os princípios norteadores de flexibilidade,
gradualismo, progressividade, transparência e controle social devem ser adotados.
Na IX Conferência Nacional de Saúde (1992), cujo tema era
“Municipalização é o Caminho” registrou-se no relatório final:
“A municipalização não pode significar apenas a
transferência de unidades e serviços de saúde para os
municípios. Essa transferência deve ser acompanhada
dos recursos correspondentes que permitam seu pleno e
adequado funcionamento. A municipalização ultrapassa,
no entanto, o simples repasse direto de recursos,
Introdução
38
implicando na gestão efetiva e no controle social,
devendo ser um instrumento de democratização,
garantindo-se o controle social do processo como
estratégia fundamental para impulsionar toda a
descentralização”.
Quando Santos (1992) discorre sobre a questão da descentralização
como um processo democrático e organizacional, de devolução às várias instâncias
de decisão e poder, das responsabilidades, competências e recursos que lhe são de
legitimo direito, que aproxima as fontes de decisão, dos locais onde os serviços
estão sendo prestados e geridos, fortalece esta diretriz como norteadora das
políticas de saúde governamentais.
A descentralização na sua concepção implica primordialmente na
transferência do poder decisório associado à contrapartida da instância que ficará
responsável pela execução das ações na implementação de recursos mínimos
necessários que garantam o seu exercício concreto (ELIAS, 1996).
Eduardo (1998) indica que existe um consenso nacional de que uma
política substantiva de descentralização tendo como foco o município é o caminho
para superar os obstáculos à construção do SUS, devendo ser acompanhada de
abertura de espaço para o controle social e a montagem de um sistema de
informação que permita ao Estado exercer seu papel regulatório, em particular para
gerar ações com capacidade de discriminação positiva.
Em resumo, a descentralização manifesta-se de duas formas: a
política, que estabelece os níveis de competência da União, dos estados, e dos
municípios, organizando a divisão das tarefas; e por meio da regionalização que
organiza regionalmente o sistema, promovendo uma maior eficácia no
desenvolvimento das ações de saúde. Neste contexto, os municípios devem ser
capacitados para a execução das atribuições relacionadas à promoção, proteção e à
recuperação da saúde.
Para Mottin (1999), um dos desafios ao processo de descentralização
passa pelo aprimoramento da gestão do sistema pelos municípios, desencadeando-
se práticas que promovam base técnica para definição das necessidades locais de
Introdução
39
acordo com suas especificidades, e a real condição de saúde da população e a
adequada intervenção para supri-las.
A municipalização, segundo Lobo (1989), é um processo vertical de
descentralização, em que o poder da União, nos aspectos político e financeiro,
deveria ser transferido aos estados e municípios, introduzindo, conforme Elias
(1996, p.17), “o tema da negociação entre as esferas de poder no tratamento da
autonomia, fator indispensável para se levar a bom termo a transferência de poder
decisório, mas, em nosso meio, frequentemente relegado a segundo plano.”
Para Teixeira (1992), a descentralização tem em si pré-condições, para
garantir sua efetividade tais como:
- os objetivos devem ser claramente definidos;
- o processo de implantação deve ser flexível e progressivo;
- a capacidade local deve ser fortalecida por meio da transferência de
competências, delegação de poderes sobre o uso de recursos, treinamento e
qualificação de pessoal.
Contrapondo-se a esta percepção da descentralização como
instrumento de democratização e ampliação do controle social, outros autores
ressaltam que o panorama geral do processo de descentralização dos anos 90 na
América Latina vem sendo acompanhado de uma fragmentação da gestão social, de
incentivo a privatização e de uma frágil base de sustentação quanto aos recursos
financiadores do processo.
Nesse sentido, Laurell (1992, p.144) assinala que, na América Latina, a
descentralização longe de promover a democratização da ação política resulta,
principalmente, em “permitir a introdução de mecanismos gerenciais e incentivar os
processos de privatização, deixando em nível local a decisão a respeito de como
financiar, administrar e produzir serviços”. E prossegue afirmando que uma
descentralização deste tipo tem servido para que os organismos financeiros
internacionais imponham suas políticas condicionando empréstimos para programas
Introdução
40
sociais. E conclui: “Fica difícil compreender como esta política pode gerar eqüidade
em países com tão profundas desigualdades regionais.”.
Para Soares (2000), a descentralização pode ser denominada como
“destrutiva” na maioria dos países latino-americanos, incluindo o Brasil,
caracterizada, de um lado, pelo desmonte de políticas sociais e, por outro, pela
delegação de competências aos municípios sem os recursos correspondentes ou
necessários. Esta falta de sustentabilidade do processo tem gerado um desequilibro
entre os vários componentes da já complicada federação brasileira, que por si só já
possui imensas diferenças, retirando dos Estados de maior porte as possibilidades
de planejar e coordenar de forma regional os programas sociais mais
equitativamente. Segundo este autor, a delegação ao poder local, via
descentralização para ser efetivada de fato deveria ser acompanhada de esforços
via participação da sociedade de combate aos tradicionais esquemas de poder das
elites locais.
Desta maneira, não há definição clara de prioridades locais, por parte
da maioria dos gestores municipais, que acabam por executar ações de forma
verticalizada, atreladas ao repasse dos recursos financeiros.
Outra fragilidade do processo de descentralização encontra-se na
grande diversidade de condições econômicas, políticas e técnicas dos municípios
brasileiros, conforme revelado, por exemplo, em estudo recente do IBGE a respeito
da concentração e desigualdade na geração de renda (BRASIL, 2007b). Em sua
grande maioria, os municípios tratam-se de unidades federadas dependentes e,
portanto, fragilizadas diante das esferas de governo estaduais e federal.
Para superar estas insuficiências de natureza técnico - administrativas
e financeiras, a Lei 8080/90 em seu artigo 10 estabelece que: “os municípios
poderão constituir consórcios para desenvolverem em conjunto as ações e os
serviços de saúde que lhes correspondam”. De fato, nas décadas de 1990/2000
formam-se em todo país e no Estado de São Paulo, mais de uma centena de
consórcios intermunicipais de saúde conforme relatado por Ribeiro & Costa (1999) e
por Stucchi(2007).
Introdução
41
A Lei Federal nº 11107 de 06 de abril de 2005 dispôs sobre as normas
gerais para a União, os Estados e os municípios contratarem consórcios públicos
para a realização de objetivos de interesse comum, incluindo as ações e serviços de
saúde devendo neste caso observar os princípios, diretrizes e normas que regulam o
SUS. Embora esta Lei aprimore a possibilidade de constituição dos consórcios
intermunicipais, a mesma não supera a fragilidade administrativa, uma vez que, os
municípios podem ingressar e se desligar dos mesmos a qualquer tempo.
(STUCCHI,2007)
No setor saúde, o processo de descentralização se diferencia em
relação ao modelo amplo para as políticas sociais no Brasil, pois não podemos
negar que os anos 90 marcaram a construção de estratégias para nortear o
processo descentralizador do sistema de saúde, buscando cumprir a diretriz
expressa na Lei nº 8080/90, através da edição das Normas Operacionais, como já
mencionado.
Para Noronha & Soares (2001), atualmente fica mais evidente que uma
das restrições ao processo de descentralização mais eficaz, tem sido a questão do
financiamento das ações, ou seja, o ajuste fiscal ocorrido ao longo da década de 90,
que vem reduzindo de forma sistemática o gasto público per capita em saúde no
Brasil, cujo patamar permaneceu abaixo de países latino-americanos mais pobres
que o nosso. E seguem discorrendo que a concepção prevista na Constituição de
1988, da Seguridade Social, foi abandonada por completo, o orçamento para o setor
saúde se encontra restringido aos recursos fiscais, não sendo aplicada a diversidade
de fontes que deveriam compor o orçamento para saúde, assistência e previdência
social. Sequer a CPMF vem sendo integralmente destinada ao setor.
O sistema de saúde brasileiro atravessa a primeira década do novo
século com grandes desafios, agravados pelo ajuste fiscal da política neoliberal
valorizada a partir da década de 1990.
Sabemos que, para reconquistarmos o processo de construção
universal e pública do SUS, com qualidade, efetivando a diretriz da
descentralização, é necessária a liberação de meios e recursos econômicos,
políticos e administrativos visando dar continuidade ao processo.
Introdução
42
Noronha & Soares (2001) salientam que devem ser retomados os
dispositivos ainda em vigor da Constituição brasileira, a construção da Seguridade
Social, articulada a uma política social abrangente. Vale dizer que a totalidade dos
recursos devem estar subordinados a políticas nacionais de seguridade e de saúde,
articuladas com as instâncias de gestão dos demais entes federativos e submetidos
ao controle social como forma de transparência da gestão.
Ressaltam que “a reforma sanitária brasileira ainda é jovem e
encontrará forças para avançar. A construção de um Brasil mais justo e saudável
continuará a ser a sua inspiração primordial”. (NORONHA & SOARES 2001, p.06).
O plano diretor de vigilância sanitária - PDVISA - aponta que na área
de organização do sistema nacional de vigilância sanitária, voltado para o processo
de descentralização, as diretrizes preconizadas devem incrementar a capacidade de
gestão dos órgãos que o integram nas esferas municipal, estadual e federal, “por
meio do delineamento das relações entre seus componentes, do estabelecimento
das responsabilidades sanitárias respectivas e da adoção de instrumentos e
mecanismos que garantam maior eficácia, eficiência e efetividade” (BRASIL, 2007a,
p. 27). Prevê a necessidade de estreitamento dos laços entre as políticas e práticas
de Vigilância Sanitária, Vigilância Epidemiológica, Vigilância Ambiental e Saúde do
Trabalhador, com o fortalecimento das ações intersetoriais de vigilância em saúde,
como requer o princípio da integralidade (BRASIL,2007a).
As práticas de vigilância sanitária por suas características e por
estarem inseridas no contexto relacionado ao setor econômico o qual vive um
constante processo de evolução tecnológica, demandam relações intersetoriais,
para atingir os objetivos preconizados pelo SUS de promoção e proteção à saúde da
população.
As diretrizes do plano nacional de vigilância sanitária tratam da
intersetorialidade como um dos eixos norteados do Sistema Nacional de Vigilância
Sanitária:
“As práticas de vigilância sanitária, delimitadas por este
amplo espectro, devem ser expressão de políticas
públicas, visualizadas nas suas relações intersetoriais,
Introdução
43
mas tendo no setor Saúde seu papel operativo específico
de promoção e proteção à saúde das pessoas, visando à
qualidade de vida da população, por meio de ações
apoiadas normativa, jurídica, técnica e cientificamente.
Contudo, não se pode desvincular a vigilância sanitária
do contexto relacionado ao desenvolvimento econômico
e dos processos contemporâneos da internacionalização
de mercados, que transforma o mundo em seus
diferentes aspectos: na economia, na política, na
tecnologia, na comunicação e no Direito. Nesse sentido, é
importante considerar que cada instância de gestão deve
se relacionar com esse contexto, assumindo as
especificidades loco-regionais, estaduais e nacionais
nessa relação, visto que os instrumentos que operam as
práticas de vigilância sanitária são constantemente
modificados por essa realidade em transformação. Em
sua dimensão político-ideológica, a Visa, área da saúde
que funciona como o fiel da balança entre a produção e o
consumo de bens e serviços, deve, sob o prisma da
eqüidade, voltar-se prioritariamente aos interesses
sanitários quando estes se contrapõem aos interesses
econômicos” (BRASIL, 2007a, p.18)
Assim como as práticas de vigilância sanitária perpassam por
processos de atualização e modificação para um enfoque no risco, as relações
intersetoriais devem se fortalecer ao longo do tempo tendo em vista a necessidade
em se reformular o modelo de atenção preconizado pelo SUS.
O processo de descentralização das ações de vigilância sanitária ficou
bem formalizado com a edição da NOB-SUS 01/96. Inicia-se um processo de
incorporação da vigilância sanitária na agenda política do SUS que se expressa pela
criação de incentivos financeiros para a área no contexto do financiamento das
ações e serviços de saúde. Se de um lado a regulamentação do PAB/VISA
estabeleceu as regras das ações básicas de vigilância sanitária, o procedimento
quanto às ações de média e alta complexidade permaneceu indefinido. O caminho
encontrado pela ANVISA, além da pactuação já incorporada como método no
Introdução
44
interior do SUS, foi a construção de um processo que deu origem ao chamado
Termo de Ajuste e Metas - TAM, instrumento de gestão voltado apenas para o
processo de descentralização das ações de média e alta complexidade (BRASIL,
2003).
As diretrizes para pactuação, no Estado de São Paulo, foram definidas
pelo Centro de Vigilância Sanitária da Secretaria de Estado da Saúde, acordados
com o Conselho de Secretários Municipais de Saúde e aprovados na Comissão
Intergestores Bipartite.
Para pactuação em conformidade com o Termo de Ajuste e Metas o
município deveria estar habilitado em algum tipo de gestão e comprovar a execução
de ações de vigilância sanitária compatíveis com o nível de complexidade
estabelecido na NOB SUS 01/96, ou seja, municípios em gestão plena do sistema
municipal deveriam realizar os três níveis de complexidade (básico, médio e alto) e,
os enquadrados em gestão plena da atenção básica, as ações básicas de vigilância
sanitária.
Os municípios deveriam comprovar ainda a existência de equipe
adequada e capacitada para o desenvolvimento das respectivas ações de vigilância
sanitária, enquadrando-se como:
Gestão Plena da Atenção Básica: M1- 75% do per capita para os
municípios que executassem ações básicas em 100% do seu universo e mais as
ações de média complexidade em pelo menos 25% de seu universo; M2 – 50% do
per capita para os municípios que, na faixa de 75 a 99% do seu universo,
executassem as ações básicas; M3 – 25% do per capita para os municípios que, na
faixa de 25 a 74% do seu universo, executassem as ações básicas.
Gestão Plena do Sistema Municipal: M4 – 100% do per capita para
os municípios que executassem, em 100% do seu universo, os três níveis de
complexidades das ações de visa; M5 – 75% do per capita para os municípios que,
na faixa de 75 a 99% do seu universo, executassem os três níveis de complexidade,
ou então que, em 100% do seu universo, executassem somente as ações básicas e
de média complexidade; M6 – 50% do per capita para os municípios que, na faixa de
50 a 74% do seu universo, executassem os três níveis de complexidade, ou então
Introdução
45
que, em 75 a 99% do seu universo, executassem somente as ações básicas e de
média complexidade; M7 – 25% do per capita para os municípios que, na faixa de 25
a 49% do seu universo, executassem os três níveis de complexidade, ou então que,
em 50 a 74% do seu universo, executassem somente as ações básicas e de média
complexidade, ou ainda que, na faixa de 25 a 74% do seu universo, executassem
somente as ações básicas;
Em substituição ao Termo de Ajuste e Metas – TAM de 2000, foi
editada a Portaria GM 2473, de 29 de dezembro de 2003, que estabeleceu novas
regras para pactuação entre os gestores, para as ações de média e alta
complexidade na área de vigilância sanitária (PPI – VISA), e as ações básicas de
vigilância sanitária foram pactuadas conjuntamente com as ações básicas de
vigilância em saúde (PPI – VS).
Desta forma, com as deliberações CIB-SP nº. 44, de 06 de maio de
2.004 (SÃO PAULO, 2004a) e CIB-SP nº. 45, de 15 de maio de 2.004 (SÃO PAULO,
2004b), foram definidos os critérios para repactuação dos municípios habilitados
anteriormente pela Deliberação CIB-SP nº. 54 de 14 de novembro de 2000. (SÃO
PAULO, 2000)
Os municípios com esta pactuação assumiram a gestão e execução
das ações de vigilância sanitária de média e alta complexidade. Aqueles que
assumiram as ações de baixa e média complexidade enquadrados anteriormente em
M2, M3, M4 e M5, foram classificados na situação denominada “S1”. Os municípios
em gestão plena do sistema municipal que em 100% de seu universo executassem
os três níveis de complexidade (baixa, média e alta – M1) das ações de vigilância
sanitária foram classificados em “S2”. Nas duas situações, os municípios recebem
recursos da Agência Nacional de Vigilância Sanitária na forma de repasse fundo a
fundo, visando implementar as ações de vigilância na esfera municipal.
Os municípios enquadrados anteriormente em M6 e M7, por
executarem apenas as ações de complexidade básica, ficaram excluídos das
opções apresentadas na Deliberação CIB 44/04.
Introdução
46
Esta nova pactuação decorre dos avanços obtidos no processo de
descentralização com a implantação do Termo de Ajustes e Metas – TAM, que
esteve em vigor de 2000 a 2003.
Os municípios, para esta pactuação, deveriam apresentar
documentação comprobatória de estrutura municipal, equipe mínima para o
cumprimento das metas pactuadas, através de declaração detalhada e assinada
pelo gestor municipal e adesão ao Sistema de Informação em Vigilância Sanitária –
SIVISA, mediante assinatura de declaração.
Atualmente, o sistema passa por um novo processo de financiamento
das ações de vigilância sanitária previsto no Pacto pela Saúde, que estabelece uma
nova reorganização para o SUS. Os recursos previstos para a área inserem-se no
componente “Vigilância Epidemiológica, Sanitária e Ambiental” dentro do bloco da
Vigilância em Saúde (BRASIL, 2006e).
Introdução
47
2.4 Caminhos e descaminhos da vigilância sanitária em anos recentes
No contexto anteriormente descrito, a descentralização das ações de
vigilância sanitária acaba por desvelar um cenário repleto de dúvidas, conflitos,
erros, descaso e resistências, devido à própria especificidade de seu campo de
atuação, que traz, entre outras, ações de controle da produção econômica, gerando,
muitas vezes, relações conflituosas para as quais os gestores municipais não
estavam acostumados, tampouco preparados.
São mudanças estruturais que exigem da administração pública e dos
agentes públicos uma reformulação de suas práticas administrativas e motivação
para implementá-las.
Com o processo de municipalização, os governos estaduais deixam de
ser cada vez mais os executores das ações, desenvolvendo somente ações
complementares e suplementares junto aos municípios.
Diante deste cenário, tem sido enfatizado o desenvolvimento de
atividades educativas e de orientação ao setor regulado pela vigilância sanitária,
buscando alterações no comportamento institucional, no sentido de mudar a prática
tradicional de ações fiscalizadoras amparadas no poder de polícia, cuja
responsabilidade é intransferível do Estado, para o desenvolvimento de ações de
prevenção e promoção da saúde identificando-se, a partir dos indicadores, o perfil
sanitário da população, as oportunidades de vida e os riscos à saúde. Ou seja,
integrar o fazer sanitário ao fazer epidemiológico.
Os participantes da I Conferência Nacional de Vigilância Sanitária
intitulada “Efetivar o Sistema Nacional de Vigilância Sanitária: proteger e promover a
saúde, construindo cidadania”, ocorrida em Brasília de 26 a 30 de novembro de
2.001, avaliaram que a vigilância sanitária como componente do Sistema Único de
Saúde para se tornar efetiva deve obedecer, nas três esferas de governo, aos
mesmos princípios e diretrizes do SUS – universalidade, integralidade, eqüidade,
descentralização, participação e controle social. Um conjunto de dificuldades e
desafios que deve ser enfrentado para a conquista e garantia desses princípios e
diretrizes, nas práticas da vigilância sanitária:
Introdução
48
Universalidade: a cobertura das ações de vigilância é
desigual no Território Brasileiro. Em decorrência, este
princípio tem precária implementação, devido, entre
outras questões, à diversidade e às limitações das
estruturas e recursos dos serviços de vigilância sanitária,
em todas as regiões do País.
Integralidade: a vigilância sanitária se organiza de forma
dissociada do SUS e atua isolada dos demais setores da
sociedade. Há fragmentação nas ações e falta de
articulação na atuação das Vigilâncias Sanitárias, nas três
esferas de governo. Some-se a isto a inexistência de uma
Política Nacional de vigilância sanitária clara e de
conhecimento público. A atuação compartimentalizada,
desarticulada das demais ações do SUS, dissociada das
ações de vigilância epidemiológica, ambiental e de saúde
do trabalhador dificulta a efetividade das ações de
proteção e promoção da saúde, propósito da vigilância
sanitária.
Descentralização: não há definição clara de um projeto
político de descentralização que leve em conta a estrutura
organizacional, o financiamento adequado, a capacitação
de recursos humanos, entre outros aspectos que
favoreçam o controle social. Os participantes ressaltaram
que os Estados e municípios foram incumbidos de
executar um conjunto de ações de vigilância sanitária,
sem que lhes tenham sido assegurados os recursos
necessários.
Participação popular e controle social: são princípios
fundamentais de exercício dos valores democráticos que
devem ser implementados no SUS como um todo, e na
vigilância sanitária em particular. O limitado exercício do
controle social sobre a vigilância sanitária é relacionado
ao fato de que os Conselhos de Saúde dão pouca
prioridade às questões dessa área, e os serviços de
Introdução
49
Vigilância sanitária raramente divulgam informações aos
Conselhos e à população em geral. Salvo raras exceções,
falta a necessária parceria com diversos atores, entre os
quais representações de usuários, setor regulado e
conselhos profissionais.
Neste sentido, a vigilância sanitária, como parte integrante do SUS,
tem buscado a reestruturação de seus serviços de modo a atender os princípios e
diretrizes constitucionais.
Esta reestruturação passa pelo enfoque de se alcançar uma melhor
eficiência e eficácia nos seus processos de trabalho, fugindo daquele perfil cartorial
que, durante muito tempo, a caracterizou, para trabalhar com o conceito de risco
imprimido na Lei Orgânica da Saúde, ou seja, destacando, além da regulação e
controle da produção e circulação de bens e da prestação de serviços de interesse
da saúde, um caráter eminentemente preventivo para vigilância sanitária.
São vários desafios e, desta feita, podemos argumentar que embora
haja avanços, ao longo dos anos, a vigilância sanitária sempre foi tratada como
área de relevância secundária no âmbito da saúde pública, e isto se revela pelo fato
de que, apesar de toda normatização existente, pode-se dizer que o Sistema
Nacional de Vigilância Sanitária ainda não se encontra estruturado. Mesmo diante
dessas transformações permanece a necessidade de se construir um sistema de
vigilância sanitária articulado, seguindo os princípios que norteiam o SUS.
Isto indica que, além da divisão de tarefas entre os níveis federal,
estadual e municipal, há necessidade de uma ação articulada entre eles. No entanto,
o processo de descentralização não vem ocorrendo de modo homogêneo em
nenhuma das esferas de governo.
A descentralização avança vagarosamente e a maioria dos serviços
não está apta a desenvolver todo o conjunto de ações de modo a responder pelas
necessidades da sociedade.
Nossas observações da prática administrativa e avaliações parciais
evidenciam que a municipalização das ações de vigilância sanitária enfrenta várias
dificuldades, entre elas podemos citar:
Introdução
50
- falta de profissionais capacitados em vigilância sanitária;
- alta rotatividade dos profissionais contratados pelas vigilâncias
municipais;
- desconhecimento dos usuários da legislação e normas sanitárias;
- falta de assessoramento por parte dos órgãos estaduais e federais;
Segundo Beloni (2002), essas distorções com relação ao papel da
vigilância sanitária manifestam, muitas vezes, um descaso para com a área de
ações coletivas, gerando nos níveis de coordenação e de execução dessas ações,
expectativas, dúvidas, conflitos e erros que poderiam ser evitados em um processo
organizado e participativo.
OBJETIVOS
Objetivos
52
O presente estudo teve por objetivos:
• Descrever o quadro atual da municipalização das ações de vigilância
sanitária, segundo a percepção dos gestores locais, em municípios da área
de abrangência Direção Regional de Saúde XI, de Botucatu – SP.
• Identificar, sob o ponto de vista dos sujeitos entrevistados, dificuldades do
desenvolvimento das ações de vigilância sanitária no município, bem como
seus determinantes políticos, técnicos e administrativos.
PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Procedimentos metodológicos
54
1. Fundamentos Metodológicos
Iniciamos os passos metodológicos enfocando a justificativa do estudo,
seguindo-se com a escolha dos sujeitos, instrumento de coleta de material e
encerrando com a técnica de análise dos dados, a exemplo de procedimentos
realizados por Beloni (2002), em estudo semelhante.
A opção pelo método qualitativo para análise dos dados se fez,
principalmente, pelo fato de que, por meio dele, podemos abordar aspectos
subjetivos da pesquisa, a percepção do objeto do estudo, a compreensão pelos
sujeitos do contexto institucional no qual estão inseridos e a importância do objeto
em estudo para eles.
Por se constituir em trabalho com a intenção de considerar o sujeito no
seu contexto institucional e, sob este ângulo, fazer emergir a problemática da
investigação, a utilização da abordagem qualitativa justifica-se, pois pouco a pouco
os valores, os significados, as atitudes e as opiniões dos sujeitos surgem com maior
clareza.
A metodologia qualitativa considera a “relação dinâmica entre o mundo
real e o sujeito uma interdependência viva entre o sujeito e o objeto, um vínculo
indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito”. (CHIZZOTTI, 2000
p.77).
Um aspecto facilitador para apreensão do objeto em estudo, deve-se
ao fato de a entrevistadora fazer parte do processo estudado, ou seja, trabalhar no
serviço de vigilância sanitária da regional de Botucatu, uma vez que, segundo Ludke
e André (1986), a pesquisa qualitativa supõe que haja um contato mais direto e
prolongado entre o pesquisador com o ambiente e a situação que está sendo
investigada.
A pesquisa qualitativa responde a questões muito particulares. Ela se
preocupa, nas ciências sociais, com um nível de realidade que não pode ser
quantificado. Ou seja, ela trabalha com o universo de significados, motivos,
aspirações, crenças, valores e atitudes, o que corresponde a um espaço mais
Procedimentos metodológicos
55
profundo das relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser
reduzidos à operacionalização de variáveis (MINAYO 2002).
O projeto de pesquisa foi submetido à aprovação do Comitê de Ética
em Pesquisa da Faculdade de Medicina de Botucatu, conforme Resolução do
Conselho Nacional de Saúde (ANEXO 1 e 2).
2. Seleção dos sujeitos da pesquisa
Neste estudo, foram selecionados os cinco municípios habilitados em
Gestão Plena do Sistema Municipal (segundo NOB–SUS/96) no âmbito da então
Direção Regional de Saúde de Botucatu – DIR-XI que pactuaram a execução de
ações de vigilância sanitária de média e alta complexidade, conforme Portaria GM
2473 de 29 de dezembro de 2003; ou seja, municípios inseridos num contexto mais
abrangente, cuja estrutura deve ser dotada de capacidade para responder de forma
eficaz a toda a demanda de vigilância na esfera local. Portanto, os serviços
escolhidos são os que formalmente detêm os atributos que se pretendem conhecer
e no contexto da descentralização assumiram maiores responsabilidades dentro da
política pública de saúde no município.
Segundo Deslandes (1999), na pesquisa qualitativa, os sujeitos da
pesquisa devem ser aqueles que têm uma vinculação significativa com o problema a
ser investigado. Deste modo, foram entrevistados os titulares do cargo de direção do
serviço de vigilância sanitária municipal dos cinco municípios escolhidos,
identificados, neste estudo, como “Ent” de 01 a 05.
As entrevistas foram previamente agendadas e os entrevistados
receberam esclarecimentos e assinaram o Termo de Consentimento. Os
entrevistados pertencem aos serviços de vigilância sanitária dos seguintes
municípios: Avaré, Conchas, Itaporanga, São Manuel e Laranjal Paulista.
3. Coleta de Dados
A entrevista foi escolhida como técnica para coleta de dados referente
ao processo de municipalização (atividades realizadas, facilidades e dificuldades)
visando obter informações pertinentes sobre o objeto em estudo. Foi orientada por
um roteiro composto por questões especificas previamente formuladas, que
Procedimentos metodológicos
56
contemplassem elementos e características relativos à estrutura e ao processo de
trabalho (ver Anexo 3). As questões foram formuladas enfocando os objetivos da
pesquisa, com base na observação da prática profissional da entrevistadora.
Segundo Minayo (2000), o roteiro de entrevista difere do sentido
tradicional do questionário, pois visa apreender o ponto de vista dos atores sociais
previstos nos objetivos da pesquisa; é um instrumento para orientar uma “conversa
com finalidade” que é a entrevista, sendo o facilitador de abertura, de ampliação e
de aprofundamento da comunicação.
Os entrevistados tiveram ampla liberdade de resposta, com seus
próprios termos, inclusive de não responder, se assim o quisessem. Esta ferramenta
facilitou a abertura e o aprofundamento da comunicação no que tange à apreensão
do ponto de vista dos sujeitos entrevistados. Por meio desta técnica, pretendeu-se
configurar os elementos, objeto do estudo: a situação atual do processo de
municipalização das ações de vigilância sanitária, sob o ponto de vista dos sujeitos
entrevistados, no contexto das mudanças do setor saúde.
Os encontros foram previamente agendados e, a cada entrevista,
esclarecidos os objetivos, a necessidade de gravação em fita magnética bem como
a solicitação do consentimento do entrevistado em participar da pesquisa.
As entrevistas foram realizadas no primeiro semestre de 2.006,
gravadas e, posteriormente, transcritas na íntegra, ficando assim disponíveis para
análise dos dados.
4. Análise dos Dados
Para análise dos dados coletados, foi adotada a técnica de análise de
conteúdo proposta Bardin (1979, p.09): “um conjunto de técnicas de análise de
comunicação visando obter, por procedimentos sistemáticos e objetivos de
descrição do conteúdo das mensagens, indicadores (quantitativos ou não) que
permitam a inferência de conhecimentos relativos às condições de
produção/recepção destas mensagens”.
Procedimentos metodológicos
57
Optamos pelo uso desta metodologia, por ser uma técnica de
investigação, que, através de uma descrição objetiva e sistemática do conteúdo
manifesto das comunicações, consegue interpretá-las.
Segundo Triviños (1987, p 160.), “ele se presta para desvendá-lo das
ideologias que podem existir nas disposições legais, princípios, diretrizes, etc., que,
à simples vista não se apresentam com a devida clareza”.
Dentre as várias técnicas de análise de conteúdo, utilizamos a análise
por categorias ou temática, pois segundo Bardin (1979, p. 105), “o tema é a unidade
de significação que se liberta naturalmente de um texto analisado segundo critérios
relativos à teoria que serve de guia à leitura”.
Segundo Minayo (2.000 p.209),
“fazer uma análise temática consiste em descobrir os
núcleos de sentido que compõem uma comunicação cuja
presença ou freqüência signifiquem alguma coisa para o
objetivo analítico visado. Ou seja, tradicionalmente, a
análise temática se encaminha para a contagem de
freqüência das unidades de significação como definitórias
do caráter do discurso. Ou, ao contrário, qualitativamente
a presença de determinados temas denota os valores de
referência e os modelos de comportamento presentes no
discurso
”.
Esta metodologia mostra-se adequada para compreensão do
funcionamento das vigilâncias sanitárias municipais no contexto do processo de
descentralização das ações de vigilância sanitária para os municípios.
Operacionalmente a análise temática seguiu os passos propostos por
Bardin (1979): a) pré-análise; b) exploração do material; c) tratamento dos
resultados obtidos e interpretação.
A fase de pré-análise, que consistiu na organização do material de
estudo, teve inicio por meio de leituras flutuantes do conjunto das comunicações,
tomando-se contato exaustivo com o material. Nesta fase, realizaram-se operações
Procedimentos metodológicos
58
de recorte do texto, sistematizando-se as unidades de registro e as unidades de
contexto visando à categorização.
Na fase de exploração do material, este foi submetido a um estudo
mais aprofundado, visando essencialmente a sua codificação, surgindo assim
indicadores que possibilitaram a classificação e a agregação dos dados,
construindo-se no decorrer da análise as categorias teóricas ou empíricas que se
transformaram nos temas especificados neste estudo e cujas características
principais foram destacadas em negrito nos trechos de falas apresentados nos
resultados.
Procedimentos metodológicos
59
5. Cenário de estudo:
5.1. Região e municípios estudados
O estudo foi desenvolvido na área da DIR-XI Botucatu. (
1
) composta
por 30 (trinta) municípios compreendendo uma área territorial de 15.527.303 Km² e
uma população de 552.452 habitantes com as seguintes características: 26% (8)
destes municípios possuem população menor que 5.000 habitantes, 42% (13) entre
5.000 a 15.000 habitantes, 22% (7) com população de 15.000 a 30.000 habitantes,
10% (3) com população acima de 30.000 e destes municípios apenas 1 tem
população acima de 100.000 habitantes (ver Figura 1)
Figura 1: Distribuição dos municípios da DIR-XI – Botucatu, segundo população, 2006
1
Em 27/11/2006, o Decreto 51307/06, transferiu os Grupos de Vigilância Sanitária para a Coordenadoria de
Controle de Doenças, da Secretaria de Estado da Saúde; foi assim criado o GVS XVI, abrangendo os 30
municípios da antiga DIR XI - Botucatu; em 28/12/2006, o Decreto nº.51433 extinguiu a DIR XI - Botucatu e suas
atividades, excluídas ações de vigilância, passaram a ser coordenadas pelo Departamento Regional de Saúde VI
– Bauru. Portanto, este estudo foi realizado anteriormente a todas estas mudanças.
Procedimentos metodológicos
60
A região conta com 64 Unidades Básicas de Saúde, 01 Unidade Mista; 02
Policlínicas; 02 Ambulatórios de Especialidades; 03 Laboratórios Estaduais; 19
Hospitais, (15 Filantrópicos, 01 Estadual, 01 Universitário e 02 municipais) e 40
equipes de PACS/PSF distribuídas em dezesseis municípios.
A habilitação dos municípios para gestão em saúde se apresenta hoje
conforme discriminado no Quadro 1.
Quadro 1 - Habilitação dos Municípios, segundo forma de gestão, DIR-XI – Botucatu, 2003
Município NOB 01/96 NOAS 01/02
Águas de Santa Bárbara PAB
Anhembi PAB PAB-A
Arandu PLENA
Areiópolis PAB
Avaré PLENA
Barão de Antonina PAB
Bofete PAB PAB-A
Botucatu PAB
Cerqueira César PAB
Conchas PLENA
Coronel Macedo PAB
Fartura PAB PAB-A
Iaras PAB
Itaí PAB
Itaporanga PLENA PAB-A
Itatinga PAB
Laranjal Paulista PLENA PAB-A
Manduri PAB
Paranapanema PAB
Pardinho PAB
Pereiras PAB
Piraju PAB PAB-A
Porangaba PAB
Prâtania PAB
São Manuel PLENA
Sarutaía PAB
Taguaí PAB
Taquarituba PAB PAB-A
Tejupá PAB PAB-A
Torre de Pedra PAB PAB-A
* Fonte: Proposta Implantação Agência Saúde Coletiva DIR-XI Botucatu
Procedimentos metodológicos
61
5.2 Desenvolvimento institucional das ações de vigilância sanitária na região
Ao longo das últimas duas décadas, a equipe técnica do Grupo de
Vigilância Sanitária da então DIR, além de sua reorganização interna, desenvolveu
estratégias para a progressiva descentralização das atividades de vigilância
sanitária, voltadas para a melhoria da qualidade de vida e saúde da população.
Conforme já mencionado, a saúde municipal sempre esteve voltada
para a assistência médica fazendo com que os governantes locais priorizassem a
assistência em detrimento à prevenção e só recentemente este modelo começou a
ser rompido. Para exemplificar, antes de 1.996, apenas cinco dos trinta municípios
realizavam algumas ações básicas de vigilância sanitária; não tinham legislação
municipal e nem equipe definida, diferentemente de hoje, quando todos têm
legislação, equipe e realizam as ações básicas em Visa.
No Quadro 2, podemos visualizar a organização das estruturas
municipais, segundo habilitação da vigilância epidemiológica e classificação em
vigilância sanitária.
Com a repactuação dos 30 municípios da área de abrangência da
então Direção Regional de Saúde de Botucatu, do Grupo de Vigilância Sanitária
Regional, 25 (vinte e cinco) optaram pela Situação 1 – S1, ou seja, assumiram as
ações de média complexidade, enquanto os outros 05 (cinco), todos em Gestão
Plena do Sistema, optaram pela Situação 2 – S2, assumindo as ações de média e
alta complexidade, em conformidade com as regras estabelecidas na pactuação.
Os municípios escolhidos como objetos deste estudo foram aqueles
que assumiram todas as ações de vigilância sanitária, conforme pactuação da
Portaria GM 2473 de 29 de dezembro de 2003, devendo, portanto, estar dotados de
infra-estrutura técnica e operacional para execução das ações na área de
abrangência de seu município.
Procedimentos metodológicos
62
Quadro 2 – Distribuição dos Municípios da Regional de Saúde de Botucatu, segundo habilitação da
V.E. e classificação na VISA
Município Habilitação PPI/ECD Classificação VISA
Águas de Stª Bárbara Habilitado S1
Anhembi Habilitado S1
Arandu Habilitado S1
Areiópolis Habilitado S1
Avaré Habilitado S2
Barão de Antonina Habilitado S1
Bofete Habilitado S1
Botucatu Habilitado S1
Cerqueira César Habilitado S1
Conchas Habilitado S2
Coronel Macedo Habilitado S1
Fartura Habilitado S1
Iaras Habilitado S1
Itaí Habilitado S1
Itaporanga Habilitado S2
Itatinga Habilitado S1
Laranjal Paulista Habilitado S2
Manduri Habilitado S1
Paranapanema Habilitado S1
Pardinho Habilitado S1
Pereiras Habilitado S1
Piraju Habilitado S1
Porangaba Habilitado S1
Pratânea Habilitado S1
São Manuel Habilitado S2
Sarutaiá Habilitado S1
Taguaí Habilitado S1
Taquarituba Habilitado S1
Tejupá Habilitado S1
Torre de Pedra Habilitado S1
* Fonte: Proposta Implantação Agência Saúde Coletiva DIR-XI Botucatu
S1 = ações de baixa e média complexidade
S2 = ações de baixa, média e alta complexidade
Procedimentos metodológicos
63
5.3 Principais características dos municípios estudados
As informações que se seguem apresentam algumas características
dos municípios estudados, tendo como fontes o Perfil Municipal do SEADE –
Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE, 2007) e o Plano
Regional de Saúde, elaborado pelo Departamento Regional de Saúde VI – Bauru no
ano de 2007 (DRS-VI, 2007).
5.3.1 Antecedentes históricos e desenvolvimento atual
Embora a povoação da região estudada se perca no lento processo
colonial de ocupação, a consolidação dos municípios na esfera político-
administrativa ocorreu entre meados do século XIX até o final da segunda década do
século XX (SEADE, 2007 e DRS-VI, 2007)
A origem de Avaré e São Manuel vincula-se ao processo de
desbravamento iniciado a partir da ocupação do centro-sul do Estado de São Paulo,
especialmente de Botucatu. A região de Avaré costumava figurar em mapas antigos
da província como “terras desconhecidas”. A partir de 1849, forma-se o núcleo
populacional constituído especialmente por imigrantes. Já São Manuel foi fundado
em 1870, passando à freguesia do município de Botucatu, por meio de uma lei
imperial, de 1880.
As principais atividades econômicas de Avaré giram em torno da
agricultura, pecuária, serviços e do turismo. A partir de 2006, houve um
desenvolvimento voltado para o plantio de cana-de-açúcar e com a instalação de
duas usinas de açúcar e álcool. Em São Manuel, predominam a agricultura,
sobretudo a cana-de-açúcar e o café, vindo a pecuária e a indústria,
respectivamente, em segundo e terceiro lugares.
A formação histórica de Itaporanga está ligada originalmente ao
trabalho de catequização dos índios. Em 1844, foi fundado o núcleo original, elevado
à condição de freguesia em 1855. Atualmente a atividade econômica predominante
no município é a agricultura, sobretudo a cultura do feijão e cana-de-açúcar, seguida
pela pecuária.
Procedimentos metodológicos
64
Já as terras que hoje constituem Conchas e Laranjal Paulista situavam-
se no caminho das tropas que circulavam entre as regiões de Sorocaba, Tietê e
Botucatu. No final do século XIX, formaram-se os núcleos originais de Conchas e
Laranjal Paulista, que se constituíram municípios, respectivamente em 1916 e 1917,
incentivados pela instalação da ferrovia.
O município de Conchas possui suas atividades econômicas voltadas
principalmente para produção de gado, avicultura, olarias, cerâmicas para produção
de telhas, comércio, frigoríficos para abate de frangos e confecções. Já em Laranjal
Paulista, destacam-se a pecuária e a cana de açúcar, além da avicultura, cerâmica e
fabricação de brinquedos.
5.3.2 Características sociais e sanitárias
A Figura 1 e o Quadro 3 apresentam algumas características
geográficas, demográficas, sanitárias e sociais dos municípios em estudo.
Na área da saúde, os cinco municípios estudados foram habilitados em
Gestão Plena do Sistema de Saúde pela NOB-96, sendo que o Quadro 4 mostra os
serviços de saúde disponíveis em cada um deles.
Quadro 4 – Unidades de saúde do SUS, segundo municípios, 2007
Município
Unidade Básica de
Saúde (a)
Laboratório de
Análises Clínicas
Hospital
Avaré 21 (4) 10 1
Conchas 2 03 1
Itaporanga 8 (5) 02 1
Laranjal Pta. 6 04 1
São Manuel 10 (1) 04 1
(a) entre parênteses, número de unidades de saúde da família.
FONTE: DRS VI, 2007
Quadro 3 – Alguns indicadores municipais, DIR-XI - Botucatu
Município
Indicador Unidade Ano
Avaré Conchas Itaporanga Laranjal Pta. São Manuel
Estado de São
Paulo
Área km
2
2006 1288 465 508 387 666 248.600
População hab. 2006 86.669 16.768 14.453 23.772 39.446 40.484.029
Densidade Demográfica hab/km
2
2005 66,01 35,40 28,36 60,75 58,48 160,70
Taxa de crescimento anual % 2006 2,14 2,02 0,11 1,21 1,30 1,52
Taxa de Urbanização % 2005 95,41 78,93 70,12 89,49 93,81 93,70
Taxa Mortalidade Infantil (média) (a) 2004/06 15,92 14,38 23,99 14,93 8,72 16,65
Tratamento de esgotos % 2003 100,0 ... 100,0 90,10 97,02 ...
Média anos de estudo (15-64 a). Ano 2000 7,10 6,92 5,53 6,79 6,48 7,64
IPRS (b) 2004 Grupo 4 Grupo 3 Grupo 4 Grupo 3 Grupo 4 NA
Posição no Ranking do IDH-M (c) 2000 133 193 628 176 112 NA
PIB per capita R$ 2004 8.023,30 11.554,13 4.964,23 10.524,47 10.055,00 13.725,14
Domicílios com renda per capita até
½ salário mínimo
% 2000 11,79 8,81 34,30 8,09 10,70 11,19
(a) Óbitos de menores de 1 ano/ total de nascidos vivos * 1000
(b) IPRS - Índice Paulista de Responsabilidade Social - IPRS / Grupo 3 - Municípios com nível de riqueza baixo, mas com bons indicadores nas demais
dimensões; Grupo 4 - Municípios que apresentam baixos níveis de riqueza e nível intermediário de longevidade e/ou escolaridade
(c) IDH-M - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal; o ranking se refere à posição no total de 645 municípios existentes no Estado de São Paulo.
Fonte: SEADE - 2007
Procedimentos metodológicos
66
VISA MUNICIPAL
Os municípios estudados instituíram os serviços de vigilância sanitária,
em meados da década de 1990, mediante lei municipal específica, conforme referido
no Quadro 5. Atualmente, todos eles se encontram em nível de habilitação de
vigilância “S2”, ou seja, executam ações de baixa, média e alta complexidade
conforme classificação utilizada para os estabelecimentos sujeitos à regulação
sanitária.
Quadro 5 – Institucionalização das ações de vigilância sanitária
Município
Ano de criação da VISA
municipal
Nº da Lei Municipal
Nível de Habilitação da
VISA
Avaré 1997 56 S2
Conchas 1997 280 S2
Itaporanga 1997 1536 S2
Laranjal Pta. 1995 2010 S2
São Manuel 1994 2058 S2
*Fonte - GVS XVI – Botucatu – 2007
Tais atividades tinham como objeto central de trabalho 2.234
estabelecimentos distribuídos segundo municípios e grau de complexidade conforme
apresentado no Quadro 6.
Quadro 6 - Universo de Atuação Municipal segundo os níveis de complexidade - 2007
Estabelecimentos
Avaré Conchas Itaporanga Laranjal Pta. São Manuel
Básica 732 192 107 234 409
Média 219 56 15 79 116
Alta 27 17 08 09 14
TOTAL 978 265 130 322 539
*Fonte - GVS XVI – Botucatu – 2007
Com a repactuação das ações de vigilância em 2004, o quadro de
recursos humanos apresentado pelos municípios demonstra a composição de uma
equipe multiprofissional formada por uma mescla de profissionais técnicos de níveis
universitário e médio, além de outros de apoio administrativo, apresentados no
Quadro 7.
Procedimentos metodológicos
67
Quadro 7 – Profissionais lotados no serviço municipal de vigilância sanitária, 2007
Profissionais Avaré Conchas Itaporanga
Laranjal
Paulista
São
Manuel
Veterinário 01 01 01 01 01
Médico - - 01 01 01
Farmacêutico - - 01 01 -
Enfermeira 01 - - - 01
Cirurgião Dentista 01 - - - 01
Advogado 01 - - - -
Arquiteto 01 - - - -
Fisioterapeuta - - 01 - -
Agente de Sanitário 05 03 03 03 02
Supervisor de Saneamento - - 01 - 01
Supervisor de coleta de lixo - - 01 - -
Auxiliar de Campo 03 - - - -
Encarregado de Setor - - - - 01
Escriturário - - 01 - 01
*Fonte – GVS XVI Botucatu - 2007
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Resultados e discussão
69
Como citamos na metodologia na fase de exploração do material, o
mesmo foi submetido a um estudo mais aprofundado, visando essencialmente a sua
codificação, da qual surgiram assim indicadores que possibilitaram a classificação e
a agregação dos dados, construindo-se, no decorrer da análise, as categorias
teóricas ou empíricas que se transformaram nos temas específicos deste estudo.
Do material discursivo, revelaram-se seis categorias relacionadas ao
desenvolvimento da vigilância sanitária nos municípios estudados, a saber:
a) Ingerência política na organização e na gestão dos serviços de vigilância
sanitária municipal;
b) Recursos Humanos: Baixa qualificação, desmotivação, rotatividade e
sobrecarga de trabalho;
c) Dificuldades em conseguir apoio de outros órgãos para execução de ações
conjuntas;
d) Desconhecimento da população sobre o que é vigilância sanitária;
e) Desconhecimento e ausência de espaço para expor as questões de
vigilância nos Conselhos Municipais de Saúde;
f) Ausência de gerência sobre os recursos financeiros da vigilância sanitária;
A caracterização principal destas categorias foi destacada nos trechos
das falas em negrito.
Passamos a seguir a apresentação e interpretação dos resultados
obtidos pelo material coletado nas entrevistas, bem como discussão das categorias
emergidas neste estudo.
Resultados e discussão
70
A) Ingerência política na organização e na gestão dos serviços de vigilância
sanitária municipal:
Nos discursos dos sujeitos entrevistados, foi possível captar o dilema
entre o que legalmente se define como descentralização das ações de vigilância
sanitária na lógica instituída pelo SUS e a tripartição da competência para execução
das ações, em razão de um aparente conflito de interesses econômicos, políticos e
pessoais.
“Historicamente a vigilância sanitária tem encontrado barreiras
internas e externas...” (Ent1)
“Esta questão da autonomia fica muito difícil da gente
conseguir, entendeu? total autonomia, porque nós temos que fazer
os nossos superiores entenderem isto também.” (Ent1)
“(...) só que eu não concordo muito com isso, e inclusive agora até
estes dias atrás eu andei discutindo com o Vice Prefeito da
cidade, foi porque ele estava pegando no pé, acredito que seja
mais por jogo político então eu falei que não iria entrar na dele,
falei prá ele também que se fosse por isso eu iria sair fora da
vigilância.” (Ent2)
“Quem pressiona geralmente é primeiro escalão Prefeito,
Secretário. O meu secretário não me pressiona para liberar a
licença, normalmente é o Prefeito, o Chefe de Gabinete,
Vereador.” (Ent3)
“(...) porque entra muito a pressão política, entra muito a questão
de muitas vezes você vai averigua a coisa errada e você não..., só
que... e daí... a gente não vê surtir o efeito, a gente foi lá,
denunciou, falou o que precisava neste caso retirar e as
providências, ficou nisto mesmo.” (Ent4)
A ingerência ou pressão política referida nos discursos, advinda do
processo de descentralização, pela municipalização das ações de vigilância
sanitária, deixou claro o comprometimento da autonomia da equipe na execução das
Resultados e discussão
71
atividades pertinentes à vigilância sanitária em sua função regulatória. Observamos
nos discursos que a ingerência dos agentes políticos no cenário do trabalho
executado pelas equipes municipais acaba por diminuir a autonomia das práticas de
vigilância sanitária.
Ficou claro que a via de ingerência se dá por meio dos agentes
políticos do município, Prefeitos e Vereadores, os quais desconhecem, ou fingem
desconhecer, o processo de trabalho da vigilância sanitária, delineando interesses
pessoais em detrimento do interesse coletivo de promoção, prevenção e assistência
à saúde.
Outra vertente da ingerência observada nas falas trata da percepção
dos agentes políticos sobre o papel da vigilância sanitária. Estes valorizam
primordialmente as questões econômicas, apontando as exigências sanitárias como
um fator de entrave ao crescimento econômico do município e de outro lado
também apresentam resistência ao processo de trabalho da vigilância sanitária,
visualizando-a negativamente como um setor de relações conflituosas, o que
“politicamente” lhes seria prejudicial, num embate eleitoral.
“Estes dias atrás nós ouvimos a opinião de um dos vereadores,
totalmente fora de..., absurdo! Ele [vereador] pediu prá gente ir
devagar, entendeu, porque na opinião dele ele acha que as
pessoas têm que trabalhar sem regras, por falta de
conhecimento, não deu tempo de a gente sentar com ele e explicar
prá ele certas coisas...”. (Ent1)
“Porque a vigilância... deles [Prefeito e Vereadores] eu percebo o
seguinte que eles pensam que é um Setor só de denúncia e
reclamações que a gente tem que resolver nestas brigas de vizinho
é de fazer estes jogos políticos deles. (Ent2)
“Ocorreu este fato de a gente ter pedido este laudo do corpo de
bombeiros e o Prefeito ele concedeu um prazo a mais prá eles tá
fazendo isso, nisto eu verifiquei que infelizmente a vigilância não
Resultados e discussão
72
responde por si, só com o Diretor, infelizmente às vezes é preciso
o parecer ali do Prefeito, do Vice Prefeito que acaba
complicando”. (Ent2)
“A secretaria com certeza ela é profissional, então ela tem
consciência das coisas que devem ser feitas e das coisas que talvez
não precisassem ser feitas, mais barra principalmente no
Prefeito, porque muitas vezes ele acha que as exigências que a
gente faz são muito grandes o discurso dele é sempre assim:
“que até ele entrar o município não crescia, e que depois que
ele [Prefeito] entrou começou a crescer”. (Ent3)
“(...) Se eu tenho um Prefeito que me apóia, se eu tenho um
Prefeito que está sensibilizado, se eu tenho um Prefeito que ele
pensa um pouco mais além do que a eleição eu tenho apoio, eu
tendo apoio pra trabalhar ‘maravilha’, ‘beleza’, só que é muito
difícil disto ocorrer, pelo que eu vejo por aí, pelo que eu converso
com as outras pessoas quando tem treinamento, e isto não é só no
nível regional, no nível estadual é muito difícil de acontecer.” (Ent3)
“O que a gente tem muito hoje é esse negócio de apagar
incêndio, muito de apagar incêndio em que sentido:- Prefeito eu
preciso fazer uma campanha de combate à raiva, eu preciso de
mais tempo, de mais funcionário e como eu vou trabalhar este final
de semana, eu gostaria de ter pelo menos um incentivo pra estes
funcionários ganharem hora extra pra gente poder varrer a cidade e
vacinar todos os animais contra a raiva, há dois anos atrás. A
resposta do meu Prefeito: ‘-Pra que você vai vacinar contra
raiva se não teve nenhum caso de raiva’.” (Ent3)
“(...) Hoje já funciona, estamos começando a funcionar
diferente, tem apoio do Prefeito, Secretário...(...) Se “eu”chegar
num açougue e precisar apreender toda carne, ele [Prefeito] não vai
falar nada.Isto a gente foi conquistando com o tempo, foi
demonstrando para eles como funcionava isto aí”.(Ent5)
Resultados e discussão
73
Outra questão, relaciona-se ao porte dos municípios e contato mais
direto com os agentes políticos, gestores e setor regulado locais, o que é
facilitado nas localidades de menor porte:
“Existe esta dificuldade, porque o município ele é pequeno, se os
comerciantes não tivessem esses problemas que eu coloquei
anteriormente a mente deles ficaria mais aberta pra entender esta
questão da ação da vigilância sanitária.” (Ent1)
“(...) Há pouco tempo atrás, aconteceu uma coisa interessante, num
bar, num boteco, o proprietário do bar concordou com a gente e
não colocou resistência, porque ele era de fora daqui e não
conhecia a gente (...)”. (Ent1)
“(...) só que como se trata de uma cidade pequena, a gente
conhece todo mundo e daí às vezes você tem que saber como que
como que vai falar com a pessoa, conforme ele é amigo seu, ou às
vezes um ex-patrão seu que você trabalhava isto é uma dificuldade
muito grande.” (Ent2)
“(...) porque você acaba conhecendo, às vezes, sei lá, um vizinho
seu, um amigo ou um amigo da sua mãe, de um parente seu, às
vezes você tem contato com aquela pessoa, porque ela às
vezes vem na tua casa e às vezes de repente você acaba tendo
que resolver uma denúncia dela, e às vezes tem estas brigas de
vizinho que às vezes têm que contornar a situação, coisa e tal”.
(Ent2)
“Quanto menor é a cidade, maior a interferência, em geral é isto,
talvez no município maior, talvez do porte de Campinas, alguma
coisa assim, não é tão assim, o Prefeito, ele não tá no Boteco do
vizinho, ou ele não tá andando e todo mundo vai e bate na mão,
conversa com ele, cobra tão diretamente, talvez um Prefeito de
uma cidade maior seja um pouco mais discreto mais neste
aspecto”. (Ent3)
“É a mesma questão de você fazer fiscalização num restaurante ou
em outro lugar e você querer autuar a pessoa por risco, o
Resultados e discussão
74
Prefeito não entende (...). Quanto menor o município, pior”
(Ent3)
“(...) sempre tem interferência [política] porque é assim: a gente
vai, até autua, num pouco a gente é tirado esta autoridade, que a
gente sempre fala ‘autoridade sanitária’ né? você vai fala: você tem
que fazer isso, tá alguma coisa errada, certo? , aí ele [o
proprietário] vai, ‘força’, conversa com o Prefeito, conversa ‘com
não sei quem’, e de repente você fica com a ’maior carona de
tacho’ e tem que ‘tirar’o auto, você deve ‘tirar’ o auto, tem que
cancelar, acaba voltando atrás”. (Ent4)
“(...) infelizmente cidade pequena a questão política ou
‘politiqueira’ pesa, barra, eu acho até que faz parte da cultura, é
cultural, daí eu acho que entra a população e quem comanda,
domina”. (Ent1)
“(...) porque o Prefeito, ‘eles fizeram um requerimento’ [setor
regulado] pro Prefeito e o Prefeito concedeu um prazo de 60 dias,
além daquele prazo que eu dava prá fazer a vistoria, então o que eu
fiz, daí neste momento eu desanimei, fiquei nervoso pra
caramba, queria sair do serviço, só que o que eu fiz, eu não
fui,
eu não fui e ocorreu que agora recentemente ela fechou, esta
danceteria fechou”. (Ent2)
“(...) só que isto [ingerência] me deixou muito triste porque eu
tava bem animado com o serviço e eu confesso pra você que a
minha produção caiu um pouco devido a isto porque eu pensava
que tinha autonomia, só que quando ocorreu isto eu vi que isso pra
eles [Prefeitos, Vereadores] não é importante.”(Ent2)
“(...) Isto acaba desgastando o trabalho, com certeza, tanto eu
mais principalmente os agentes de saúde, porque muitas vezes
eles vão conversam com a pessoa, fazem uma exigência, ou
fazem uma orientação, a pessoa não aceita isto vai conversar com
o Prefeito, o Prefeito fala que não tem nada a ver, então eu tenho
um desgaste muito grande nisso, mais eu acho que o principal, o
grande ponto de estrangulamento aí são os meus agentes, eles são
muito mais cobrados neste aspecto.” (Ent3)
Resultados e discussão
75
“(...) não adianta você ter uma idéia, você está acompanhando
uma maneira de trabalhar e de repente você é barrado.” (Ent4)
“De repente você vai e fala [para o setor regulado]: ‘olha você tem
que fazer desta forma’, e de repente vem uma ordem que aquilo
não é pra... isto é submissão política mesmo, bem... estamos
acabados mesmo... É bem assim, ‘estou te dando à condição mais
você não pode exercer’. (Ent4)
“(...) Não acontecia nada antes, a pessoa montava uma farmácia,
consultório odontológico, depois que ia na Visa e aí a gente falava
que estava tudo errado, aí tem que ficar “remendando a coisa”.
(Ent5)
Nos discursos, ficou evidenciado que, principalmente nos municípios
menores, os profissionais da vigilância conhecem a população e esta por sua vez
tem acesso direto aos agentes políticos da cidade; este fator facilitador acabou
por transformar-se num entrave para o exercício das funções fiscalizadoras
exercidas pela vigilância sanitária.
A população e o setor regulado estabelecem um canal de comunicação
direto com o Prefeito e Vereadores; a via de ingerência não se dá no técnico, pois
hierarquicamente o superior imediato dos gestores da vigilância seria o secretário
municipal de saúde, e este, por sua vez, acaba não sendo procurado pela população
e setores regulados. O fato de se estabelecer este canal com os agentes políticos
delineia decisões pautadas em favores pessoais em detrimento de uma análise
técnica amparada na legislação sanitária.
Os profissionais expressam que a ingerência acaba por levá-los ao
descrédito perante a população e setor regulado, retirando-lhes a competência legal
para executar suas ações, chamada “autoridade sanitária”.
Revelam que, mesmo amparados legalmente, não conseguem
trabalhar; os agentes políticos acabam por modificar orientações e prazos
concedidos pelos profissionais, enfraquecendo as equipes, dando margem ao
Resultados e discussão
76
aparecimento de irregularidades sanitárias nos estabelecimentos instalados no
município.
O descrédito na atuação dos profissionais leva à desmotivação e à
inércia dos membros das equipes de vigilância municipais, pois assimilaram a idéia
de que não conseguem “lutar contra as ordens” de seus superiores.
Para enfrentar a ingerência, alguns entrevistados apontaram a
transformação da Visa em autarquia como estratégia para autonomia. Esta
solução, segundo eles, fortaleceria a equipe, dando maior suporte às ações de
vigilância, acreditando que assim os agentes políticos teriam como se desvencilhar
dos embates com a população e setor regulado, separando-se as questões políticas
das questões técnicas.
“Como que eu posso dizer [ser uma autarquia], pra aumentar o
nosso poder, ou ‘poder’, entre aspas, ser mais respeitado, eu
até acho que isto, não teria a interferência política, porque às
vezes eu penso que o Prefeito, ele é obrigado a..., devido ao
fator político a intervir em alguma situação e se nós
conseguíssemos nos transformar em uma autarquia, talvez até
seria bom pra ele [Prefeito], porque aí ele [Prefeito] poderia,
quando alguém fosse lá reclamar de alguma coisa, ele [Prefeito]
falaria: - ‘Oh! eu não posso fazer nada’ , talvez fosse até bom pra
ele, ‘livraria a barra dele’, entendeu? Quando eu falo dele,[Prefeito]
não é só dele, mais do que passaram também . Porque a vigilância
não é um problema que diz respeito a questão política”.(Ent1)
“A vigilância deveria ser um órgão totalmente independente,
não ter nada a ver com Prefeitura, não ter nada a ver... estar
dentro de prédio da Prefeitura, ficar mesmo à parte no caso a
vigilância sanitária, ter verba própria, ela ter toda uma estrutura pra
ela estar trabalhando, pra gente poder estar desenvolvendo as
nossas atividades, fazendo o que tem que ser feito, e não
sempre baixando a ‘cabecinha’, sabe sempre com aquela
‘submissãozinha’ política, tem que atuar como deve ser, as coisas
Resultados e discussão
77
têm que ser feitas como são mesmo e a vigilância sendo um
órgão independente ela vai poder atender, ter as nossas
atribuições mesmo”. (Ent4)
“De umas três gestões para cá, parece que o pessoal, o Prefeito que
está entrando, está mudando, porque as próprias Visas estão
conseguindo respeito maior.Só que eu ainda acho que tem um
problema grande aí, a Visa não deveria ser vinculada à Secretaria
Municipal de Saúde, ela deveria ser sozinha.(...) Eu acho que
deveria ser ‘tipo uma autarquia’, ficar um pouco distante”.(Ent5)
Como existe limitação manifesta dos agentes políticos locais ao
exercício do poder de polícia administrativo dos profissionais de vigilância sanitária,
estes colocam nas falas como uma possível solução que a vigilância fosse
transformada em uma organização autárquica totalmente autônoma desvinculada da
estrutura do executivo local.
Apontam, os entrevistados, a falta de uma política de recursos
humanos como um agravante à ingerência. Referem, por exemplo, a falta de um
plano de carreira e a necessidade de tê-lo como um incentivo para os profissionais
das equipes municipais, como uma forma de “compensação” e “merecimento” pelo
stress causado pelas relações conflituosas a que se submetem no trabalho da
vigilância sanitária.
Outra solução apontada por eles seria a necessidade de os
profissionais de vigilância sanitária serem concursados e estáveis, impedindo
assim uma vulnerabilidade às pressões políticas que lhes fossem apresentadas, as
quais acabam desgastando e desmotivando a equipe, principalmente aqueles
profissionais que se encontram na base da estrutura, como os agentes de
saneamento, pois a pressão política acaba recaindo diretamente sobre eles, os
quais se vêem como a parte enfraquecida na hierarquia do setor.
Resultados e discussão
78
“Veja bem porque aonde você trabalha você tem que ter
perspectiva e você vai trabalhar num lugar onde não tem
perspectiva nenhuma, não tem como, faz mal pra você, entendeu?
Faz mal. Esta perspectiva envolve a questão salarial, a questão
de estrutura, independência, a questão de resultado, envolve
tudo isto, e é difícil diante destas barreiras que eu coloquei
anteriormente, entendeu? (Ent1)
“Depois de três meses, eu quero ver se vocês [Prefeito, Secretário]
vão me dar uma remuneração pelo serviço que eu vou estar
fazendo, só que eles me deram uma remuneração só que foi muito
pouco, foi muito pouco,só que com relação a isto , eu to brigando
direto , e eles [Prefeito, Secretário] vão colocar um concurso
agora para diretor da vigilância e eu vou ter a opção de estar
concorrendo.”(Ent2)
“(...) por isto, eu acho importante que o funcionário da vigilância
seja concursado com estabilidade, o que é o meu caso, eles
[vereadores] aprenderam que não adianta mais. (...) Isto acaba
desgastando o trabalho, com certeza, tanto eu, mas
principalmente os agentes de saúde.” (Ent3)
“Em vista dos outros municípios, eu não sei dizer, mas a
administração atual paga tudo certinho, mas em relação ao Estado,
fica muito defasado, não tem mais reajuste, existem algumas leis
em nosso município que são referência, porque senão estaria
bem parado.” (Ent5)
Outro aspecto observado é que a ingerência política interfere
diretamente no planejamento da execução das ações de vigilância sanitária,
dificultando-o.
Nós trabalhamos em cima de um planejamento e a nossa filosofia, é
que as ações se baseiam em orientação e educação; a gente tem
aplicado isto e temos colhido frutos, entendeu? Nós não estamos
usando a estratégia da repressão que eu acho que não
Resultados e discussão
79
funciona, a gente tá correndo atrás de resultados e, em adotando
esta estratégia, a gente tem colhido frutos.” (Ent1)
“(...) eu vi que às vezes a vigilância ela não responde só por si,
né? Eu como diretor ali, como Secretario da Saúde, é infelizmente
tem estas influências políticas, que o pessoal ali não deixa a
gente assim... trabalhar (...) eu verifiquei que infelizmente a
vigilância não responde por si, só com o Diretor; infelizmente às
vezes é preciso o parecer ali do Prefeito, do Vice-Prefeito que
acaba complicando, e com isto eu fiquei muito triste e acabei me
desanimando um pouco do meu trabalho.” (Ent2)
“(...) tem que ser uma pessoa que tenha muito jogo de cintura,
porque em município uma coisa que eu aprendi nestes seis anos
que eu estou na vigilância sanitária é que muitas vezes você tem
que ‘bater de frente com as coisas’ mais normalmente não dá certo,
você tem é que devagar, ir criando condições pra que aquilo
que você acha que é necessário aconteça, senão a gente não
consegue, então tem que ter muito jogo de cintura.” (Ent3)
“Olha, tá dê um jeito assim, é... Este planejamento [dos serviços
da Visa] tem que pisar sempre em ovos... é lógico, você faz o
planejamento, você sabe como você tem que fazer, exatamente
como você tem que fazer, mais fica complicado por que... às
vezes é barrado; não adianta você ter uma idéia, você está
acompanhando uma maneira de trabalhar e de repente é barrado:
Não, você vai parar de fazer isso porque isto está prejudicando
alguém.” (Ent4)
Nas falas apresentadas, percebemos que os gestores municipais, ao
planejar o trabalho da equipe, acabam por priorizar ações educativas, fugindo
daquelas que podem gerar conflitos, optando por lavrar instrumentos administrativos
com orientações, evitando ações conflituosas, como os autos de infração.
O fato de os gestores municipais percorrerem vários caminhos, com
“muito jogo de cintura” para conseguir realizar o trabalho da vigilância sanitária,
também acaba por provocar um desgaste na equipe.
Resultados e discussão
80
Assim sendo, no contexto da dimensão das relações entre a Visa e as
estruturas de poder, foi mencionada a desvalorização da vigilância sanitária
dentro da estrutura de saúde do município por parte dos gestores. Há um
sentimento de que as vigilâncias sanitárias municipais estão em uma posição
secundária na estrutura de saúde municipal.
A “questão política” também é apontada para secundarização do setor,
uma vez que, quanto menor a expressividade da vigilância sanitária, tanto menor
seria a repercussão de suas ações. É um setor que “fica escondidinho lá no posto
de saúde” transformando-se numa área estigmatizada na estrutura de saúde do
município.
“Eu acredito que com o pessoal, as outras cidades assumindo de
verdade a municipalização, o papel da vigilância no que diz
respeito à questão regional aí vai ser importante. (...) Eu acho
que ela [vigilância sanitária] é importante, se não é importante, ela
teria que ser importante. Eu acredito que houve uma evolução
lenta, bem devagar....” (Ent1)
“Eu vejo a vigilância, assim, ‘enxergada’ mais de longe,
entendeu? Geralmente por causa da ‘dor de cabeça’ que ela
causa pra quem comanda, entendeu? Porque você mexe com
costumes, você mexe com a questão cultural, então eu acho que
ela é ‘enxergada’ mais de longe.” (Ent1)
“Vai fazer agora um ano que eu estou na vigilância sanitária; o que
eu percebo que lá no dia-a-dia com o Secretário da Saúde e
com o Prefeito que eles não dão tanta importância pra
vigilância, eles dão importância mais em outros setores (...) só
que no início eu não sabia o que era vigilância, eu não sabia de
nada porque é um setor que fica escondidinho lá no posto de
saúde.” (Ent2)
“A prioridade é o PSF, primeiro lugar a parte assistencial,
depois a vigilância (...) A impressão que dá é que a vigilância só
serve pra atrapalhar.” (Ent3)
Resultados e discussão
81
“Não, a vigilância não é valorizada, no nosso caso não é
valorizada, porque entra muito a pressão política” (Ent4)
Como se percebe, as falas dos entrevistados expressam um
sentimento de que o processo de municipalização das ações de vigilância
sanitária não transcorreu da mesma maneira daquele das ações voltadas para a
área assistencial do SUS, processo que foi anterior à descentralização das ações
de vigilância.
Demonstram um sentimento de desvalorização do setor perante as
demais áreas que compõem a estrutura de saúde municipal, destacando que não
há uma articulação com as demais políticas e práticas de saúde desenvolvidas no
município, enfatizando o isolamento da área.
Por fim, apontam que quando existe reconhecimento e
compreensão do papel da Visa pelos gestores e agentes políticos locais o
trabalho se desenvolve, ou seja, no processo de municipalização o
comportamento e o apoio dos agentes políticos, Prefeito e Secretário da saúde,
influenciam no desenvolvimento do trabalho das equipes de vigilância sanitária.
Os entrevistados avaliam que a autonomia e importância da
vigilância estão atreladas aos gestores municipais, isto é, ao grau de
conhecimento que eles detêm sobre as ações de vigilância. Isto vêm se dando por
meio do trabalho de sensibilização que os profissionais vêem ao longo dos anos,
executando junto a estes gestores, principalmente os agentes políticos do
município.
“Eu penso que a gente tem conseguido algum avanço
principalmente nesta administração, a gente tem um secretário
que não é da área de saúde, mais, tem se esforçado pra entender e
pra nos apoiar”. (Ent1)
“(...) a vigilância ficou oito anos parada lá em [município], ficou
oito anos, e agora recentemente foi que eu comecei; agora dia
Resultados e discussão
82
[data], vai fazer um ano e pra mim é superimportante só que eu
acho que não é prioridade pra eles a vigilância.” (Ent2)
“Hoje em dia, eles já aprenderam que não adianta conversar
comigo pra liberar licença, mais logo que eu entrei tinha
bastante, tinha uns dois, três vereadores que eles eram
freqüentadores assíduos da vigilância, depois que eu comecei a
conversar com eles, deixar que a minha função é técnica e não
política (...)” (Ent3)
“Eu tenho o embate político, por isto que eu falo que tem que
ter um bom relacionamento com seu Chefe imediato, com seu
superior imediato que é o secretário, porque se nem do seu
secretário você não tiver o apoio dele, a hora que chega lá em
cima que o Prefeito vem ‘descendo o pau’ pro Secretário
reclamando do meu serviço, o Secretário vai falar é verdade
mesmo, aí então eu não tenho condições de trabalha, eu sou
obrigado a pegar minhas coisas e ir embora.” (Ent3)
“Olha isto [importância da Visa] depende, varia sempre de gestão
prá gestão, na gestão passada eles não davam a mínima
importância pra vigilância sanitária, tanto que eles jogaram a gente
num lugar, a vigilância foi totalmente ‘desmantelada’, o que eles
puderam tirar de nós, eles tiraram, dava impressão que o que eles
queriam mesmo era que a vigilância não atuasse que ela
funcionasse, então ela foi totalmente desmantelada.” (Ent4)
“Parece que no começo ninguém dava importância para a
vigilância, só que a Visa ela está crescendo, demonstrando
trabalho, você vai conquistando um pouco mais de respeito,
né? Vai mostrando serviço, eles vão te dando respaldo.” (Ent5)
“De umas três gestões pra cá, parece que o pessoal, os Prefeitos
que estão entrando, estão mudando, porque as próprias Visas
estão conseguindo um respeito maior.” (Ent5)
Resultados e discussão
83
Como se percebe no escopo de atuação da área, a resolutividade
das ações de Visa implica o apoio das estruturas de poder locais, o reconhecimento
e compreensão do caráter indissociável da vigilância sanitária com as demais
políticas e práticas de saúde, como componente do SUS, fortalecendo o setor em
todas as esferas de governo.
Desse modo, conferir efetividade às ações de Visa não é uma tarefa
simples, requer um esforço político na articulação entre as três esferas de governo
estabelecendo-se diretrizes que se pautem na promoção e proteção à saúde da
população.
B) Recursos Humanos: Baixa qualificação, desmotivação, rotatividade e
sobrecarga de trabalho:
Podemos ressaltar das falas, a baixa qualificação dos profissionais
que trabalham nas vigilâncias municipais para desenvolver o serviço requerido. Há
dificuldade na contratação, ou seja, a falta de profissionais em quantidade e
qualidade; há ausência de plano de carreira, o que se traduz em baixos salários; e,
devido às relações conflituosas decorrentes do poder de polícia administrativo, há
dificuldade em encontrar profissionais com perfil para assumir a função de
autoridade sanitária.
Observa-se a falta de um programa de capacitação permanente para
os profissionais de vigilância sanitária o que acaba comprometendo ainda mais o
desenvolvimento e a execução das ações pelas equipes.
“Numa inspeção no açougue, você tendo uma veterinária
reforça. Em outros tempos, nós tivemos esta profissional agora
voltou devido à pressão do Estado, o Estado tem exigido e se não
tivesse esta pressão dificilmente...” (Ent1)
Resultados e discussão
84
“Esse é um outro problema sério, que quando eu entrei lá, eu era
secretario de escola, daí devido eu ter terminado a faculdade, e
eles estarem precisando de um diretor, eles [Prefeito e Secretário]
me propuseram isto, daí eu fui sem saber como funcionava.”
(Ent2)
“(...) em primeiro lugar, é aquilo que eu já falei que são as
interferências externas ao serviço, segundo lugar, talvez fosse a
parte de treinamento de assimilação do treinamento, em
terceiro lugar, a questão salarial. (...) a gente tem treinamento,
agora o problema é a característica do meu agente em especial, são
pessoas que estão há muito tempo no serviço, têm uma
limitação intelectual “. (Ent3)
“(...) a gente procura sempre estar passando pra eles todos os
cursos, a gente se reúne, a gente fala o que foi discutido nos cursos
que vocês dão pra gente. (...) acho que ainda falta alguma coisa,
como eu vou explicar pra você; sempre tem aquele que é mais
interado, que procura saber mais, que ele procura ler, procura se
informar, sempre tem algum e tem aqueles mais acomodados.”
(Ent4)
“(...) teve um caso lá na vigilância mesmo, foi uma farmácia é..., daí
a gente precisava da assessoria jurídica do município, ele
[advogado] falou que ele não ia defender, no caso foi duas pessoas
de dentro da vigilância, ele [advogado] só ia defender o Prefeito e
no caso o Diretor da vigilância, quer dizer, então um pouco a
gente fica com medo porque na hora que você precisa e daí?”
(Ent4)
“Podia ser melhorada a capacitação, a gente tem alguns
treinamentos, mas da minha área eu procuro treinamento por meus
próprios meios, mas não que venha ‘tipo do governo’ (...) a gente
sente falta porque está tudo mudando e nem sempre você
consegue acompanhar, estando longe da universidade.” (Ent5)
Dos discursos apresentados, podemos verificar a necessidade de se
instituírem programas de capacitação continuada voltados aos profissionais que
Resultados e discussão
85
atuam na vigilância sanitária, dado o acelerado avanço tecnológico e a incorporação
destas tecnologias no mercado, a que estão submetidas as áreas envolvidas com as
práticas da vigilância sanitária, para que as mesmas não fiquem aquém do processo
produtivo, aprimorando-se os instrumentos de disseminação do conhecimento para
tornar mais efetiva suas ações.
A falta de uma assessoria jurídica própria, também é apontada como
dificuldade, cabendo aos profissionais da vigilância utilizar a assessoria da Prefeitura
Municipal, o que gera sensação de desamparo e fragilidade perante o setor
regulado.
Não só a baixa qualificação dos recursos humanos é um problema,
outra questão relevante são os sentimentos negativos associados ao trabalho tais
como cansaço, mágoa e desmotivação por parte dos funcionários.
A desmotivação dos profissionais diante das ingerências que
aparecem na rotina diária do trabalho das equipes municipais de vigilância sanitária
é freqüentemente apontada. Nas falas as relações conflituosas, a ingerência política
e a secundarização/desvalorização das vigilâncias municipais superam até mesmo
os baixos salários como fator de desmotivação dos profissionais para executar as
ações que lhe são pertinentes.
“(...) o que pesa mais, acho que é isto [baixos salários], lógico que
tem a questão da resistência do poder maior, do poder político.
(...) eu quero confessar uma coisa pra você, eu ando cansado,
enjoado, eu acho que se as coisas tivessem evoluído mais
rapidamente, eu e o pessoal que trabalha comigo está cansado,
sabe a cabeça cansa, enjoa, você não vê evolução, nem salarial,
nem estrutural, a gente perdeu a poesia, entendeu?” (Ent1)
“(...) daí neste momento eu desanimei, fiquei nervoso pra
caramba, queria sair do serviço, isto me deixou muito triste porque
eu tava bem animado com o serviço e eu confesso pra você que a
minha produção caiu um pouco devido a isto (...) falando
sinceramente pra você, se hoje eu tivesse um serviço que fosse
Resultados e discussão
86
pra ganhar um pouco mais do que a vigilância, que fosse mais
responsabilidade, não teria problema, porque eu acho que eu
sairia porque estas coisas acabam deixando a gente um pouco
magoado e a gente fica triste e acaba perdendo um pouco a
vontade.” (Ent2)
“Nosso trabalho, metade do nosso tempo é só gerenciando
conflitos, principalmente fazendo ‘o meio de campo’, entre meu
secretario e os agentes, então às vezes senta gente na minha sala
vai chora, conversa, diz que não agüenta mais, outro ‘pega’ vai
embora, eu perdi um agente faz dois anos, que não agüentava
mais, principalmente por esta parte de não poder trabalhar, este
agente em especial não lidava muito bem com conflitos, era uma
pessoa até limitada. A equipe é assim, quando ela não está
motivada...” (Ent3)
“Existe restrição pra exercer as atividades, então a pessoa não
se sente motivada, pra ela se ela ficar lá sentada (...) eu tenho um
agente que ele só funciona no ‘tranco’.” (Ent3)
“Nunca eu imaginei que fosse desta forma, um pouco é
decepcionante. Você fica decepcionado, porque você vai você
acha que você pode melhorar um pouco, e de repente você é
barrado e quem paga por isso? É a população, né?” (Ent4)
As falas demonstram fortemente um sentimento de desânimo,
comprometendo o trabalho das equipes municipais. A falta de prioridade e apoio
para a solução dos problemas por parte dos gestores municipais do SUS ressalta o
descompromisso com o setor, contrariando os princípios do sistema.
Afloram questões de recursos humanos de suma importância, pois
interferem substancialmente no processo de municipalização da vigilância sanitária e
no processo de trabalho a ser desenvolvido pelo setor. Demonstra claramente que
os problemas de recursos humanos da área ainda não foram fortemente enfrentados
e que há necessidade de desenvolvimento de uma política voltada para os
profissionais que atuam na vigilância sanitária.
Resultados e discussão
87
Muito embora tenha sido apontado em apenas um entrevistado, não
podemos deixar de ressaltar, por sua gravidade, que o medo de perseguição surge
como um fator de entrave à execução das ações, transformando-se num fator
limitante na capacidade de intervenção da vigilância sanitária.
“Olha no nosso caso, lá está comprometido [o trabalho], porque
assim os agentes estão com medo... como eu vou explicar pra
você, é... por causa desta questão mesmo, é... de ‘medo de
perseguição’ porque como é concursado, aquela coisa toda..., mais
o funcionário tem medo da perseguição, porque você não sabe o
que podem fazer depois, entendeu? Eu posso fazer ‘tal coisa’, pra
onde que eu vou ser transferido depois?... [Risadas...]” (Ent4)
“Nós estamos com um funcionário novo lá na vigilância e às
vezes a pessoa tem aquele sonho. Ah! eu vou fazer tal coisa,
porque aquele restaurante tal, tal... Eu falo assim pra ele: - Olha,
você toma cuidado, cuidado com o que você vai fazer, cuidado
com as providências que você vai tomar, entendeu?” (Ent4)
“Sobre a questão política, acho que um pouco a gente age até
um pouco de medo, né?..., porque fica complicado porque às
vezes você... pode ser...” (Ent4)
O que chama a atenção nesta fala é que nela podemos perceber a
fragilidade dos profissionais perante as estruturas de poder locais, colocando-os
numa situação de subserviência. O medo como fator paralisante, comprometendo o
trabalho da vigilância sanitária, que pode resultar em ações localizadas e de baixa
efetividade; não bastasse a falta de profissionais em quantidade e qualidade,
aparece a figura da “instabilidade funcional” deixando os profissionais à mercê da
vontade política dos detentores do poder local.
Resultados e discussão
88
Outro fator destacado nas falas é a visão estigmatizada do serviço
desenvolvido pela Visa, afastando ou repelindo recursos humanos. Assim, o
que dificulta a composição das equipes municipais de vigilância sanitária é, algumas
vezes, a resistência dos profissionais que compõem o quadro de recursos humanos
da secretaria municipal de saúde em compor a estrutura da Visa.
A resistência apontada também foi associada às características da
dinâmica do trabalho executado pela vigilância sanitária no que tange às ações
fiscalizatórias, aplicação de penalidades, ou seja, relações muitas vezes
conflituosas com o setor regulado o que acaba por estigmatizar o setor.
“(...) várias pessoas foram convidadas a assumir e aí viram que
não era nada daquilo que eles imaginavam, teve um advogado
que não chegou nem a..., durou horas a administração, não chegou
nem a assumir nada, porque ele achou que era simples, que a
vigilância não era nada daquilo que ele achava, ele achava que a
gente não mexia com costumes, ele achava que era simples.”
(Ent1)
“(...) eu até acho que eu venho resistindo aí porque as pessoas
não querem isto pra elas, não querem porque é polêmico é
complicado, entendeu?” (Ent1)
“Existe a portaria da vigilância sanitária, onde tem várias
pessoas; lá eu tenho fisioterapeuta, tenho farmacêutico, tenho
médico. É a portaria que vocês falam da equipe, é a portaria que a
gente nomeou e o Prefeito assinou como responsável pela portaria,
só que este pessoal eles não vão porque o pessoal ninguém
quer compromisso com a vigilância, porque ninguém quer estar
brigando com ninguém, quer que continue do jeito que tá. Existe a
equipe, existe uma portaria nomeada pelo Prefeito, assinada, tá
comigo lá, só que eles não assumem, eles nem têm
conhecimento da vigilância.” (Ent2)
“(...) veio minha secretária e me ofereceu uma enfermeira, só
que esta enfermeira é totalmente inadequada, porque não
adianta você ter uns recursos humanos pra trabalhar que ele não
tenha um perfil pra vigilância (...) e essa profissional que ela me
Resultados e discussão
89
ofereceu eu até fui conversar com ela, depois de muita insistência, a
resposta que ela me deu foi a seguinte: -Eu peço um atestado de
qualquer profissional da saúde mental que eu sou
esquizofrênica, mais eu não vou pra vigilância.”. (Ent3)
“A vigilância é muito estigmatizada, primeiro porque é um
serviço de fiscalização e ninguém gosta de ser fiscal, entendeu?
e, segundo, todo mundo se conversa, todo mundo mais ou menos,
qual é o serviço do outro, a hora que chega e fala de vigilância
sanitária o pessoal até arrepia.” (Ent3)
“(...) uma pessoa de nível universitário que tem outro serviço,
então compromete um pouco, às vezes, trabalha meio período e o
outro em outro lugar, se precisar uma vistoria num período em
que ela não esteja a gente tem que dar um jeitinho, né?” (Ent5)
Destas falas, podemos destacar a dificuldade na implementação de um
quadro de pessoal, agravado pela visão estigmatizada do setor como área geradora
de conflitos.
A obrigatoriedade de uma equipe mínima prevista na legislação que
regulamenta a transferência das ações de vigilância para esfera de execução
municipal, fez emergir em uma das falas a existência de um quadro “virtual” de
recursos humanos perante a falta de uma estrutura formal para o setor, bem como
profissionais acumulando funções diante da ausência de uma política bem definida
de recursos humanos para a área.
Alguns entrevistados destacaram em suas falas a baixa remuneração
paga aos profissionais de vigilância sanitária contrapondo-se à importância do
trabalho, evidenciando-se a ausência de um plano de carreira, padrão de lotação,
treinamento e capacitação.
“Quanto à questão salarial, sou obrigado a fazer comparação, por
exemplo, com o Judiciário; na minha opinião, eles produzem muito
Resultados e discussão
90
pouco, emendam feriado, agora uma pessoa que trabalha na parte
de faxina do judiciário ganha mais que a gente.”(Ent1)
“(...) o que precisa melhorar com urgência para os funcionários
da vigilância no geral é a questão salarial é preciso que se
valorize um pouco mais os funcionários no que diz respeito à
questão econômica (...).”(Ent1)
“(...) a questão salarial também é um problema, só que com
relação a isto, eu estou brigando direto (...).” (Ent2)
“(...) embora a gente sempre ache que seja pouco pelo serviço, eu
acho que um incentivo maior seria adequado, pois quando eu
entrei na vigilância sanitária eu ganhava dez salários mínimos,
hoje dá seis salários.” (Ent3)
“Pela importância, pelo que a gente faz né, pela nossa ‘carona’
lá a tapa, né! [Risadas]. é muito pouco quinhentos reais, é muito
pouco, às vezes você se arrepende, vou tá lá dando minha cara
tapa por causa de quinhentos reais é complicado, é complicado...
”(Ent4)
“Em vista de outros municípios, eu não sei dizer, a administração
atual paga tudo certinho, mas com relação ao Estado fica muito
defasado, não tem mais reajuste. (...) Se tiver oportunidade, com
certeza vou estar procurando outra coisa “.(Ent5)
De modo geral, novamente se destaca o fato da inexistência de uma
política de recursos humanos definida para o setor. Os baixos salários são mais um
componente negativo na problemática geral que necessita ser organizada para o
enfretamento das dificuldades da área.
Outro agravante apontado relacionado aos recursos humanos das
visas municipais é a rotatividade da composição da equipe.
“(...) Muda muito de gente e isto tem feito mal pra saúde.
Prejudica pelo seguinte, porque você não adquire conhecimento
Resultados e discussão
91
nesta área do dia pra noite, porque a gente, a vigilância atua em
vários campos, então é preciso que você tenha um conhecimento
mais profundo no que diz respeito à saúde nesta área”. (Ent1)
“Quem resistiu foi eu e o [fulano], nós que ficamos inclusive até no
que diz respeito à questão da direção da vigilância, várias pessoas
foram convidadas a assumir e aí viram que não era nada daquilo
que eles imaginavam (...). Trocou pelo menos uns cinco, seis
diretores.”(Ent1)
“A equipe tem o seguinte, a equipe tinha dois agentes, quando eu
entrei tinha dois, um passou num outro concurso e saiu; hoje eu
tenho só um agente. “(Ent2)
“(...) como dificuldade, nós temos principalmente o dimensionamento
da nossa equipe, pois com o passar dos anos as pessoas foram
saindo e a gente não teve reposição de pessoas, efetivamente
trabalhando na vigilância. As pessoas vêm saindo
espontaneamente e a gente não tem uma reposição deste
pessoal entendeu?” (Ent3)
“(...) fomos fazendo treinamento, conhecendo o serviço, mas é o
tempo que vai mostrar como funciona, por isso que o pessoal
tem que ficar mais tempo na Visa só o tempo vai mostrar como
funciona.” (Ent5)
Podemos inferir destes discursos que as ações e serviços prestados
pela vigilância sanitária necessitam de um apreender de conhecimentos amplos e
profundos que não se adquire num curto período de tempo. São necessários
treinamentos e capacitação constantes, além da pratica diária para que o
profissional adquira segurança plena na execução de suas atividades e que a
rotatividade de pessoal, bem como a não reposição daqueles que espontaneamente
saem, acaba fragilizando ainda mais o setor.
Sendo assim, o profissional de vigilância sanitária necessita de algum
tempo para estar plenamente preparado para o exercício de sua função
fiscalizadora. A rotatividade dos profissionais se torna um entrave no processo de
Resultados e discussão
92
municipalização, pois dificulta o caminhar da equipe municipal na resolutividade das
questões sanitárias do município.
Outra questão aflorada nos discursos diz respeito à sobrecarga de
trabalho. Na percepção dos sujeitos entrevistados, não só a falta de qualificação é
vista como problema, como também a quantidade de profissionais revela-se
insuficiente; segundo as falas, os funcionários que “resistiram” ao processo se
queixam de uma sobrecarga de trabalho, resultante insuficiência de recursos
humanos potencializado pelo acúmulo de várias funções exercidas na estrutura de
saúde do município, ou até mesmo na própria vigilância tendo que executar ações
nas mais diversas áreas de atuação.
“Eu penso que a gente precisaria de mais profissionais pra poder
dividir por equipes, porque tem coisa que a gente é... abriga
muita coisa, é muita coisa.” (Ent1)
“Existe a equipe, existe uma portaria nomeada pelo Prefeito,
assinada, tá comigo lá, só que eles não assumem, eles nem têm
conhecimento da vigilância; a única pessoa que eu posso dizer pra
você que me ajuda lá é a supervisora da vigilância, que sempre o
que eu pedi pra ela, ela se dispôs e tem também a enfermeira, as
que mais se interessam; o restante é complicado, é muito difícil de
conseguir convencer eles prá tá ajudando a gente.”(Ent2)
“(...) o funcionário que tem lá [em outra secretaria], muitos são igual
eu acumulam mais de dois, três cargos.” (Ent3)
“A equipe é insuficiente, eventualmente para as vistorias em
consultório odontológico eu tenho o coordenador da Saúde Bucal
que ele é treinado pela vigilância sanitária e trabalha junto, se por
acaso, eu precisar de mais um nível superior, tem uma enfermeira
que ela recebeu treinamento só que ela não fica na vigilância.”
(Ent3)
“Eu vejo desta forma: Coisa que não tem solução, eles jogam
tudo na vigilância sanitária.” (Ent4)
Resultados e discussão
93
“É complicado falar, ‘corre’ um pouquinho, porque são três
agentes e um farmacêutico e um veterinário.” (Ent5)
Desta forma, percebe-se claramente que, além da insuficiência de
recursos humanos na área, em alguns casos aparece o não compromisso de alguns
profissionais para com o trabalho da Visa (equipe “virtual”) e a sobrecarga de
trabalho para aqueles que permanecem atuantes na estrutura.
Por fim, quanto aos recursos humanos, as falas deixaram evidente a
ausência de uma política formal para a área, colocando a questão como um
componente altamente expressivo na problemática de construção de uma vigilância
sanitária mais efetiva e resolutiva. Este quadro adverso é potencializado pela quase
inexistência de planos de carreira, cargos e salários na gestão de recursos humanos
do SUS o que poderá agravar-se, ainda mais, diante das iniciativas de transferência
de serviços e pessoal para organizações de direito privado.
C) Dificuldades em conseguir apoio de outros órgãos para execução de ações
conjuntas:
Nos discursos dos sujeitos entrevistados, percebemos o quanto ainda
se encontram barreiras à concretização da intersetorialidade. Não existe nas
estruturas das secretarias municipais de saúde um espaço de construção para
execução de ações intersetoriais e interinstitucionais; a falta de uma estrutura formal
abre espaço para a informal, nas quais os atores envolvidos buscam integrar-se no
“cafezinho”, buscando discutir suas demandas.
Ficou clara a necessidade da “mudança”, demandando novas formas
de trabalho e de relação com a população e setores regulados.
As falas ressaltam a “velha queixa” da segregação da área, sua
secundarização como se estivesse à parte do sistema, descompartimentalizada dos
demais processos de trabalho, isolada inter e intra-setorialmente.
“Às vezes que nós precisamos desse apoio, deu certo, não
foram muitas vezes, foram poucas vezes que isto aconteceu. Eu
Resultados e discussão
94
penso que nesta área vem evoluindo, eu gostaria que estivesse
num estágio mais avançado, seria bom prá população e até para
os políticos.” (Ent1)
“(...) a agricultura deixa a desejar, porque eu tenho problema sério
com abate clandestino lá, eles me pegam no pé com isto direto, só
que o matadouro nosso não está correto, está irregular. Até estes
dias, recentemente, eu respondi para o Promotor, de como está o
andamento de lá, mais também não tenho contato outros órgãos
ainda, com todos.” (Ent2)
“Hoje a tendência dela [vigilância] é se integrar, mas
historicamente, a vigilância, pelo que eu vejo desde quando eu
entrei, ela sempre foi à parte. Hoje a gente tem percebido, tanto
nós da vigilância sanitária quanto os outros órgãos, que não
adianta trabalhar sozinho, por isto que eu falo pra você que eu
estou tendo que criar alternativas junto com os outros órgãos
pra trabalhar, porque o universo de atuação da vigilância só tem
aumentado, nossa complexidade de ação só tem aumentado, então
eu não posso ficar sozinho achando que eu tenho o ‘rei na barriga’
porque eu sou fiscal e o pessoal da área de epidemiologia achando
que são os técnicos e que não precisam prestar contas pra gente,
porque hoje em [ município] está tudo muito dissociado.” (Ent3)
“É difícil, às vezes eu solicito a presença do [Fulano] da defesa
sanitária mais também é sozinho e está atendendo não sei
quantos municípios e eu consegui trabalhar em duas ocasiões
nestes cinco anos só.” (Ent3)
“(...) um conhecer o serviço do outro, hoje a gente conversa de
boca na hora do café, mais não é uma coisa técnica. Minha
proposta [para secretario] é que se criasse um instrumento técnico,
um espaço pra deliberação e nisto [secretario] é bem reticente,
[secretario] acha que só vai espalhar o problema de um para o
outro e que não vai dar certo. Então eu to fazendo como diz o
outro ‘to comendo pelas beiradas’, então às vezes eu sento
com outro diretor, bato papo, converso.” (Ent3)
Resultados e discussão
95
“O meio ambiente mesmo ... meio ambiente e vigilância
sanitária teriam que estar trabalhando juntos e isto não
acontece, porque eles ‘jogam’ o problema pra gente
entendeu?(...) eu acho que um pouco a vigilância está meio que
sozinha mesmo, você entendeu? “(Ent4)
“Eu achei que o estado falhou com a gente, a gente sofreu muito,
nesta época em que eu falei pra você que a gente foi desmantelado,
que acabaram com nós mesmo lá. A gente muitas vezes ligava,
pedindo pra vocês estarem ajudando e isto não foi ...em
nenhum momento assim teve uma ajuda.” (Ent4)
“Do Ministério Público precisei uma vez, uma reunião com a
promotora, ela foi acessível (...) com a Cetesb, não (...) com a
Agricultura, não (...) o Ministério Público pede bastante coisa pra
gente, a gente faz e eles não vão juntos nunca (...).” (Ent5)
Podemos perceber que os gestores municipais de vigilância sanitária
transmitem uma reflexão que vai ao encontro do que recentemente vem se
fortalecendo acerca de sua área de atuação e suas interconexões com outros
órgãos, tendo em vista as necessidades de saúde – em seu conceito ampliado – os
princípios e diretrizes do SUS e a urgência de se reformular o modelo de atenção,
vislumbrando a vigilância como ação de proteção e promoção à saúde, constituindo-
se como espaço de construção da cidadania.
D) Desconhecimento da população sobre o que é vigilância sanitária:
No que diz respeito ao entendimento da população sobre o que é
vigilância sanitária, as falas evidenciam um desconhecimento do papel da Visa,
seus eixos de trabalho, sua importância no contexto das práticas de saúde e a
dificuldade de os gestores municipais de Visa em estreitar os laços do setor com a
população.
Resultados e discussão
96
“A gente pega muito nesta questão da prevenção de doenças e
este tema é mais fácil de conversar, devido à questão cultural da
cidade, entendeu? Então a gente pra poder entrar nesta conversa,
a gente usa este tema ‘prevenção’ (...) parte da população não
gosta muito de assumir responsabilidade, elas gostam mais de
fazer critica, parte da população, não todos (...).” (Ent1)
“A população é o seguinte, agora eu acredito que nesta gestão
tão conhecendo, porque ficou muito tempo parada, como eu te
falei há oito anos atrás, a vigilância ficou parada durante todo este
tempo, e agora a partir do ano passado a gente começou este
trabalho novamente.”(Ent2)
“(...) porque nós temos uma pilha enorme de reclamação e uns
20% são brigas de vizinhos, coisa que não deveria ser da
vigilância porque isto se resolve com bom senso, se resolve com
uma orientação simples, tá? Porque brigam por qualquer coisa
‘cachorro fazendo barulho’, ‘galinha fazendo barulho’, ‘esgoto a
céu aberto, esgoto que tá entupido’, ou barulho mesmo, qualquer
coisa, um terreno sujo que o ‘cara’ não capinou direito, então,
tudo são coisas simples que uma pessoa dentro da Prefeitura
treinada que tivesse um pouco de bom senso, vai conversa
com ambas as partes, dá notificação, acerta e pronto.” (Ent3)
“(...) eu gasto em média dez, doze horas por semana fazendo
reclamação, daí pra mais, sendo que eu poderia estar fazendo
coisas mais importantes, entendeu? Uma fiscalização um pouco
mais minuciosa num estabelecimento, programas de prevenção,
treinamentos, coisas que a gente deixa de fazer pra fazer coisas
pequenas.” (Ent3)
“(...) eu acho que muitas vezes eles [população] vão por briga de
vizinho, eles [população] não sabem a importância real da
vigilância sanitária, eles [população] acham que a vigilância tem
que resolver o problema, muitas vezes de brigas mesmo entre
eles, né? E a gente fica no meio mesmo desta briga entre eles.”
(Ent4)
Resultados e discussão
97
Destas falas, descortina-se um cenário de distanciamento entre a
vigilância sanitária e a população, sendo que esta última deveria ser trabalhada no
sentido de se constituir numa importante “aliada” da vigilância sanitária, pois as
ações desenvolvidas são voltadas para o bem-estar da coletividade visando à
promoção e à proteção à saúde, mas o que se vê nas falas ainda é um
desconhecimento com relação ao trabalho das equipes de vigilância.
Demonstra que há um grande desconhecimento do campo de
atuação da vigilância sanitária e a população acaba por procurar o setor para que
resolva conflitos pessoais, como “brigas de vizinhos”, criando uma demanda muito
grande de reclamações, gerando uma sobrecarga de trabalho totalmente
desnecessária. Não entendem o papel da Visa e acabam por criticá-la deixando de
estabelecer o nexo de que suas ações se revertem em beneficio da coletividade e
são destinadas à promoção e proteção da sociedade.
E) Desconhecimento e ausência de espaço para expor as questões de
vigilância nos Conselhos Municipais de Saúde:
Observa-se que a vigilância sanitária não é pauta das discussões
dos mecanismos de participação e controle social, que as questões da vigilância
não se destacam entre as prioridades a serem pontuadas junto aos Conselhos
Municipais de Saúde.
“O atual conselho de saúde está em formação, portanto eles não
têm muito conhecimento a respeito da vigilância sanitária, e eu
penso que tem sido difícil de arrumar as pessoas para comporem o
conselho (...) Eu fazia parte do Conselho anterior e se discutia
muito pouco de vigilância sanitária.” (Ent1)
“O secretário de saúde outro dia me chamou na sala dele e me
falou o seguinte, se eu queria participar do conselho, eu falei que
sim, só que depende do horário, ficou pra mim decidir se eu vou
fazer parte do conselho.” (Ent2)
Resultados e discussão
98
“Zero! hoje em dia zero! Há quatro anos atrás, eu ainda tive
alguma participação no Conselho, mas como convidado pra
explicar alguns aspectos. (...) eu acho que vai ser muito difícil eu
chegar pra [secretario] e falar pra[secretario]- ‘olha eu quero um
espaço no conselho pra poder falar dos meus problemas’,
porque ninguém gosta de falar de suas fragilidades; então na
cultura que a gente tem hoje, a cultura empresarial, assim digamos
da nossa empresa que é a nossa Prefeitura a gente ainda está
varrendo sujeira pra debaixo do tapete, esta deixando de discutir
coisas importantes. ” (Ent3)
“Não... não... não... não se toca em assunto de vigilância. [no
Conselho Municipal de Saúde]” (Ent4)
“Já fomos convidados para as reuniões do Conselho, eles abrangem
questões na hora, estão ali colocando uma questão, a gente expõe
o que é Visa, onde está sendo utilizada. (...) Participamos só
quando tem alguma coisa ligada à Visa.” (Ent5)
Podemos observar pelas falas que o espaço de construção da
cidadania constituído pelos Conselhos Municipais de Saúde, obrigatório para
validação das políticas de saúde do município, não é aproveitado devidamente pelos
gestores municipais da Visa como uma oportunidade de difundir o conhecimento da
importância das ações executadas pelo setor e de seu papel dentro da estrutura de
saúde do município. Também há resistência em se colocar em discussão os
problemas sanitários existentes no município, preferindo-se “varrer a sujeira pra
debaixo do tapete”.
F) Ausência de gerência sobre os recursos financeiros da vigilância sanitária:
Em suas falas, os gestores municipais da Visa demonstraram que,
embora alguns tenham conhecimento dos valores, nenhum deles detém a gerência
dos recursos destinados à vigilância.
“Conhecimento eu tenho, [do montante de recursos financeiros]
agora liberdade [de geri-los] não, liberdade, não.” (Ent1)
Resultados e discussão
99
“Sim eu tenho conhecimento do valor, eu sempre pego lá no site,
com o Secretário da Saúde. (...) pra gente estar usando este
dinheiro e eu procuro sempre quando tem alguma coisa pra fazer,
alguma coisa que falta, falta material ou algum equipamento, eu
brigo com eles, mando oficio, reclamo pro Secretário da Saúde
e peço que use este dinheiro.” (Ent2)
“Conhecimento eu tenho, a gente tem. O ano passado a gente
arrecadou aproximadamente em torno de R$54.000,00. Agora o
gerenciamento, isto eu já não tenho.” (Ent3)
“Nas gestões passadas não, a gente nunca teve [conhecimento
dos recursos financeiros] a gente nunca ficou sabendo no que
gastava, nesta a gente já tem, essas condições que eu falei pra
você que eles [Secretário, Prefeito] estavam dando pra gente foi
tudo através destes recursos, e a gente sempre está olhando a
conta. É a própria secretária, isto a gente já não sabe [como
gasta e quem gerencia os recursos].” (Ent4)
“Não tenho conhecimento, é um erro nosso (...) a própria
secretaria da saúde que pega esta verba e trabalha (...) se precisa
de uma peça para o carro, estão colocando, se precisa de
equipamento, não é assim tão fácil, precisa ir lá e convencer o
pessoal.” (Ent5)
Ficou evidente que nenhum dos gestores municipais detém autonomia
sobre a gerência dos recursos financeiros destinados à vigilância sanitária, que
apenas sabem da existência de financiamento para o setor e quando necessitam de
infra-estrutura acabam tendo que solicitar ao secretário municipal a aquisição do
material e equipamentos para a área.
Aparece também, que nem sempre os recursos financeiros são
aplicados na própria área, o que, pelas falas, denota-se em situações estressantes
para os gestores municipais das Visas que não encontram facilidade no atendimento
de suas necessidades.
Resultados e discussão
100
Outra vertente, que se desdobra pela ausência de gerenciamento dos
recursos financeiros pelos gestores municipais da Visa, aponta a dificuldade e
desvios em relação à infra-estrutura dos serviços comprometendo a execução
das ações.
Destacam os entrevistados a dificuldade em ter um veículo próprio para
a Visa, sendo o uso compartilhado com outros setores e, como a vigilância é
secundária, o uso do mesmo será sempre disponibilizado quando outro setor não
estiver utilizando o carro.
Um dos depoimentos aponta até a utilização do veículo
compartilhado com o Prefeito do município e a ironia dos colegas de trabalho que
chegam a fazer “piadinhas” com o gestor da vigilância devido à insistência do
mesmo na aquisição de um veículo exclusivo para o setor.
“(...) nós não tínhamos há anos, lutamos aí pra adquirir um
veiculo melhor e estamos conseguindo, mais é parece que agora já
fizeram licitação, agora a gente vai ter um veículo melhor aí (...)
este carro vai ser do departamento de saúde coletiva, envolve a
vigilância sanitária e a epidemiológica e a SUCEN.” (Ent1)
“(...) no caso lá também tem o problema de carro, faz tempo que o
carro da vigilância sanitária tá na Epidemiológica, só que este carro
está com o Prefeito, ele trabalha com este carro (...) porque tem
outras coisas que é prioridade pra eles, daí eles trabalham com o
carro da vigilância e acabam comprometendo um pouco o nosso
serviço, com isso, fica muito prejudicada com relação ao carro,
porque a vigilância depende do carro (...) segundo o Prefeito e o
Vice-Prefeito, eles vão comprar um carro para o Prefeito municipal e
eles vão devolver esse para vigilância sanitária (...) é... a gente, eu
fico desanimado porque o serviço não anda e acaba tendo
desgosto no serviço (...) com relação ao carro até virou ‘piadinha’
no Centro de Saúde porque como várias vezes eles [Prefeito, Vice-
Prefeito] falaram a mesma história é... estes dias inclusive tiraram
uma foto do carro, imprimiram e me deram lá a foto e disseram:
Oh! [Fulano], já que é o carro o seu problema, toma o carro, agora
Resultados e discussão
101
você pode trabalhar, toma esta ‘fotinha’ e leva pra você. Imagine
se tem cabimento um negócio desses.” (Ent2)
“(...) algumas coisas que a gente pede a gente tem, temos
computadores bons, com internet, mas, por exemplo, o meu carro
que eu to precisando trocar eu não consegui ainda.” (Ent3)
Enfim, percebe-se claramente que o não gerenciamento dos recursos
acaba por causar uma fragilidade no setor, prejudicando a infra-estrutura e,
conseqüentemente, o desenvolvimento das ações.
Sabemos que, para a execução das ações de vigilância sanitária,
necessário se faz, além do aporte técnico com recursos humanos capacitados, um
suporte operacional que compreende desde recursos tecnológicos, como a
informatização do setor, até equipamentos para o desenvolvimento das ações
fiscalizatórias e veículos para a locomoção da equipe.
Sem uma infra-estrutura organizada, as ações de vigilância ficam
comprometidas, os recursos financeiros constituem um dos elementos estruturantes
do setor, portanto, devem ser usados para prover o aporte necessário para o
desenvolvimento das ações sanitárias e aplicados na própria área.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Considerações finais
103
Procuramos apresentar neste trabalho, um recorte atual do processo
de municipalização das ações de vigilância sanitária, sob o ponto de vista de um
conjunto de seus gestores municipais, bem como os determinantes técnicos,
políticos e administrativos que configuraram o processo, vislumbrando a área como
componente do Sistema Único de Saúde.
Desta feita, evidenciaram-se vários conflitos, caminhos e
principalmente descaminhos da vigilância sanitária no processo de municipalização
de suas ações, sendo possível fazer inferências a partir da interpretação das falas
dos cinco gestores municipais da área, levando à percepção clara que muito ainda
há por ser feito no sentido de construção de um sistema de vigilância sanitária mais
efetivo, voltado para a promoção do bem-estar da população.
O desenvolvimento das ações de vigilância sanitária nos municípios,
objeto deste estudo, mostrou-se comprometido diante da figura da ingerência dos
agentes políticos municipais (prefeitos, vice-prefeitos e vereadores), que priorizam
interesses individuais do setor regulado em detrimento do interesse coletivo e das
normas sanitárias de promoção e proteção à saúde, desconhecendo os objetivos da
Visa e sua importância como componente do SUS.
Estas influências são prejudiciais ao bom desempenho dos serviços,
fragilizando a autonomia decisória dos profissionais da Visa sobre as questões
técnicas do setor.
Neste sentido, verificou-se que os profissionais da vigilância sofrem
pressões e tráfico de influências dos agentes políticos locais para: amenizar a
aplicação da legislação sanitária aos infratores; liberar licenças de funcionamento
sem que todas as normas tenham sido atendidas; privilegiar esta ou aquela
empresa, tornando-os vulneráveis ao “poder local”, além de sentirem-se
perseguidos.
Resultam desta contradição, equipes de vigilância desmotivadas e
desanimadas em decorrência dos conflitos advindos da ingerência “política”
indevida, com sentimentos de inferioridade, ocasionando dificuldades para
integração de novos ou outros membros das secretarias municipais de saúde à
equipe da Visa.
Considerações finais
104
Constatamos que, verdadeiramente, o sistema nacional de vigilância
sanitária ainda não se encontra efetivado como um conjunto articulado entre as três
esferas de governo, federal, estadual e municipal. Observou-se a descoordenação
de ações e uma fragmentação e compartimentalização do setor, comprometendo a
eficácia na fase de execução no nível municipal onde as estruturas demonstraram
uma maior vulnerabilidade aos micropoderes locais.
Os municípios acabam por gerenciar de forma solitária os conflitos e
dificuldades, advindos com o processo de municipalização, buscando soluções
próprias para o funcionamento das estruturas locais. Uma das alternativas para
superar as limitações técnicas e administrativas, principalmente em municípios de
pequeno porte, seria a formação de consórcios intermunicipais, com constituição de
equipes e infra-estrutura técnica comuns. Isto poderia inclusive tornar as equipes
menos vulneráveis as mencionadas ingerências dos poderes políticos de cada um
dos municípios isoladamente.
A vigilância sanitária, ao regular o processo produtivo, atuando
diretamente na produção e circulação de bens e serviços, acaba por interferir na
economia de mercado, o que muitas vezes pode gerar um acréscimo nos custos
operacionais de produção, decorrentes da necessidade de se reorganizar o
processo, buscando o controle e a garantia de qualidade dos produtos que serão
disponibilizadas à população. Isto se dá pelo próprio caráter das ações de vigilância,
que se encontram embasadas na defesa da coletividade, aplicando-se leis e
regulamentos sanitários para este fim, o que muitas vezes pode vir a ferir interesses
particulares do setor regulado.
Este seria o nó crítico da execução das ações de vigilância sanitária,
onde as equipes municipais fragilizadas no processo não se apoderam da
“autoridade sanitária” que lhes é pertinente, trabalhando basicamente na resolução
de demandas pontuais advindas de denúncias e reclamações.
Esta constatação vem ao encontro do que foi observado por Beloni
(2002, p. 101.): “formalmente, a vigilância sanitária deve defender a saúde da
população, aplicando normas e regulamentos fundamentados em instrumentos
referenciais de natureza técnico-legal. Na prática, entretanto, encontra dificuldades
Considerações finais
105
de implementá-los, especialmente em situações de crise econômica, em que
indivíduos e empresas de todo porte e ramos de atividade perseguem a redução de
custos, e para isso, descumprem, muitas vezes, as ‘boas práticas’ de fabricação,
manipulação e prestação de serviços”.
Fazendo um paralelo ao sistema econômico hegêmonico, verificamos
quão forte é sua lógica, ou seja, a palavra de ordem do sistema capitalista, desde as
suas origens, é a acumulação do capital. Idéia difundida amplamente no
“desenvolvimento ilimitado da produção e das forças produtivas” como norma natural
e objetivo principal da vida humana. Daí resulta o descaso dos detentores do “poder”
em relação às ações preconizadas pela vigilância sanitária (PIGNATI, 2007).
A vigilância sanitária deveria ser entendida como um espaço de
intervenção do Estado, na defesa do interesse coletivo perante o interesse
individual, tendo como missão adequar o sistema produtivo de bens e serviços de
interesse sanitário, ambientes e trabalho, às demandas da sociedade, visando à
proteção, promoção e prevenção à saúde.
Compartilhando o pensamento de PIGNATI (2007), indagamos: Será
isto possível? O mundo atual encontra-se envolto num perigo iminente expressado
pelas ameaças globais tais como uma guerra químico/nuclear, convivemos com as
mudanças climáticas motivadas pelo aumento da temperatura da Terra, pandemias
de animais transmitidas aos humanos, poluição da água, do ar, do solo e dos
alimentos. Enfim, nosso planeta está doente e uma das causas disto é a
industrialização e o consumo desenfreados, colocando em risco a humanidade.
Esta dicotomia entre os interesses coletivos e individuais, muitas
vezes, é a raiz dos conflitos gerados na execução das ações de vigilância, ou seja, o
interesse sanitário contrapondo-se à busca do lucro pelas empresas, a lógica do
capitalismo, da globalização, causando dificuldades no relacionamento com o setor
regulado.
Podemos inferir que o velho paradigma que permeia a tradição
centralizadora do país ainda se faz presente, demonstrando a fragilidade do poder
público municipal e a menor condição de resistência à ação de grupos de interesses
do setor produtivo, gerando muitas vezes uma esquivança das autoridades
Considerações finais
106
sanitárias locais da assunção e execução das ações de vigilância sanitária que
possam gerar um grau elevado de conflitos.
No presente estudo, pudemos verificar que mesmo nos pequenos
municípios, onde se instalam em sua maioria empresas de porte reduzido, os
conflitos surgem no cotidiano dos profissionais de vigilância e se agravam pelo fato
da proximidade e facilidade de acesso do setor regulado aos agentes políticos
locais, ocasionando as pressões e o tráfico de influências.
Isto demonstra a necessidade de fortalecimento das estruturas
municipais de vigilância sanitária, permitindo-lhes uma maior autonomia diante dos
micropoderes locais, reafirmando assim sua importância enquanto componente do
SUS.
Os questionamentos apresentados por PIGNATI (2007) em sua tese
intitulada “Os riscos, agravos e vigilância em saúde no espaço de desenvolvimento
do agronegócio no Mato Grosso” podem se repetir aqui com bastante propriedade:
Será que ficaremos à mercê do capital em detrimento da valorização da vida?
Refém dos poderes financeiros e comerciais? São questões que não requerem
respostas imediatas, mas que exigem debate, reflexão e ação, de modo a orientar o
fim da degradação ambiental e da saúde.
Para dar uma maior autonomia aos profissionais de vigilância
sanitária municipais, como umas das possíveis soluções, os gestores municipais,
sugerem que a estrutura da Visa deveria ser autárquica ou se encontrar fora da
estrutura da saúde local, o que a nosso ver fere frontalmente os princípios do SUS,
já que esta proposta reforça a fragmentação do setor.
Com a municipalização de forma verticalizada, sem o aporte
financeiro e operacional necessário, evidenciou-se a existência de uma
desvalorização da vigilância sanitária dentro da estrutura de saúde do
município pelos gestores e agentes políticos locais.
Neste aspecto, aflora uma sensação de que o setor se encontra
numa posição secundária na estrutura de saúde municipal, demonstrando que o
processo de municipalização da vigilância sanitária não transcorreu na mesma
Considerações finais
107
velocidade e profundidade do que aquele das ações assistenciais. Isto acaba por
dificultar a execução das metas pactuadas, uma vez que o modelo hegemônico de
atenção à saúde prioriza as ações curativas e assistenciais, secundarizando as
ações de caráter coletivo, de promoção e prevenção da saúde, nas quais se
enquadra a vigilância sanitária.
Sabemos que a vigilância sanitária deve caminhar seguindo os
princípios que regem o SUS, buscando na atenção à saúde, alcançar a
universalidade, eqüidade e integralidade, na gestão e nas ações, deixando de atuar
de forma dissociada do sistema. A atuação compartimentalizada dificulta a
efetividade das ações propostas para vigilância sanitária, enfraquecendo-a dentro da
estrutura municipal de saúde.
Para o fortalecimento da área, os princípios e diretrizes do SUS
devem estar permanentemente presentes.
Esta vertente do processo de municipalização reforça a dedução de
que, para os agentes políticos locais e secretários municipais de saúde, a área é
pouco atrativa para que a queiram sob gestão local preferindo focar as políticas de
saúde nas ações assistenciais voltadas para a cura do que para as preventivas
como no caso das ações de vigilância sanitária.
Também se descortina no presente estudo a grave questão que
permeia a ausência de uma política de recursos humanos para o setor, o que
ocasiona a falta de profissionais em quantidade e qualidade, ausência de planos de
carreira, baixos salários, além da inexistência de programas de capacitação
permanente.
A rotatividade dos componentes das equipes compromete a
qualidade dos serviços prestados pela vigilância sanitária, pois, além do
conhecimento técnico, o profissional de vigilância sanitária tem de se apropriar de
um saber administrativo para que possa utilizar-se dos instrumentos que compõem
os processos administrativos derivados do poder de polícia.
Considerações finais
108
A delegação de competência chamada responsabilidade sanitária,
decorre das normas especificas do direito sanitário. A legislação prevê a observação
de diversos deveres por parte do setor regulado e sua violação caracteriza uma
infração sujeita a sanções.
Esta questão importante e preocupante influencia o perfil dos
profissionais contratados para compor as equipes municipais de vigilância
sanitária, demonstrando a baixa qualificação dos mesmos, a rotatividade dos
componentes da equipe, o desestímulo e desmotivação dos profissionais,
associados à ausência de um plano de carreira, ao estigma do setor como uma área
de trabalho permeada por relações conflituosas decorrentes do exercício do poder
de polícia administrativo.
Outra situação marcante que abala o processo de municipalização,
especialmente em municípios de pequeno porte, é o fato de os profissionais da
vigilância conviverem com os moradores, dificultando a aplicação da legislação
sanitária, pois formam-se laços de amizade que muitas vezes acabam por “despir”
os fiscais da chamada “autoridade sanitária”, ficando a equipe desacreditada perante
a população e o setor regulado. Isto é potencializado pela já referida “ingerência
política”, pois estes “batem direto à porta” do Prefeito para obstar ou minimizar a
atuação da Visa.
A estratégia desenvolvida pelos gestores municipais da vigilância
sanitária na tentativa de contornar este problema e implementar o trabalho da equipe
se dá pela priorização de ações educativas, utilizando-se de instrumentos
orientadores e somente como última alternativa a autuação dos estabelecimentos.
Vale ressaltar que a Visa sempre teve um caráter punitivo,
controlador e regulador e sua história em nosso país vem atrelada ao conceito de
“polícia sanitária”, marcada por ações impositivas e autoritárias, o que contribui para
o estigma em relação à área. Esta estratégia adotada pelas Visas municipais, se
encontra voltada à tentativa de reverter esta imagem, induzindo a uma estruturação
da vigilância como parceira da população, com ações educativas, desenvolvimento
de treinamentos, palestras e orientações ao setor regulado.
Considerações finais
109
Esta metodologia de trabalho pode muitas vezes se tornar
preocupante, pois a intervenção da vigilância sanitária no setor regulado deve ser
acompanhada de uma avaliação do chamado conceito de “risco sanitário”. Esta
associação ao “risco” decorre da determinação legal que a vigilância tem de
regulamentar, fiscalizar e controlar a produção e circulação de bens e a prestação
de serviços de interesse à saúde.
Assim sendo, todo o aparato de instrumentos legais disponíveis aos
profissionais da vigilância sanitária no exercício de suas funções, inclusive os de
caráter punitivo, devem ser utilizados quando necessários visando prioritariamente à
promoção, proteção ou recuperação da saúde da população, para não centrar forças
somente em ações educativas.
Historicamente, sabe-se que as instâncias governamentais de caráter
executivo, quer de natureza federal, estadual ou municipal, pouco têm feito para
atender a um campo tão importante como é o da participação dos cidadãos como
forma de controle social, a despeito de inúmeras normas legais relacionadas ao
setor.
Os conselhos de saúde foram definidos como órgãos de controle
social do SUS, junto com as Conferências de Saúde, sendo que seus membros
deveriam se responsabilizar pela formulação e acompanhamento da política de
saúde e solução de impasses na esfera municipal; nesse contexto o estreitamento
das relações com estes atores pelo gestor da vigilância sanitária seria de extrema
importância para o fortalecimento do setor.
Preliminarmente, tal expectativa encontra-se limitada pela própria
fragilidade dos conselhos constituídos na maioria dos serviços e entes federados,
decorrente do despreparo dos conselheiros, da precariedade ou ausência do suporte
técnico necessário e da limitada transferência de problemas relevantes e poder
decisório por parte dos gestores.
Este quadro adverso se agrava no que se refere aos assuntos afetos
a vigilância sanitária. Vimos neste estudo, a não participação do gestor municipal da
Considerações finais
110
Visa nas reuniões do Conselho Municipal de Saúde, não discutindo vigilância
sanitária neste espaço. Muito embora alguns gestores até tenham demonstrado
vontade de fazê-lo, acabaram sendo impedidos ou desestimulados pelos secretários
municipais que não priorizavam as questões de vigilância sanitária, secundarizando
o setor também no processo de construção das políticas de saúde do município.
Nessa perspectiva, se faz necessário que a vigilância sanitária possa
galgar um novo status perante a sociedade, já que suas ações fazem parte do
processo de construção da cidadania com vistas à promoção à saúde da população.
Fica claro que a parceria com a sociedade é fundamental para
quebra deste paradigma entre o velho e o novo conceito de vigilância sanitária, para
concretização de suas ações e fortalecimento do setor. A população deve enxergar
na vigilância sanitária ações de defesa do consumidor contra riscos reais ou
potenciais dos produtos e serviços, colocados a sua disposição garantido a
qualidade do que circula no mercado de consumo.
Acreditamos que, para um maior fortalecimento das equipes
municipais, uma das estratégias mais salutares que os gestores deveriam adotar
seria a execução das ações de forma intersetorial e interinstitucional.
Infelizmente descortinamos no presente estudo o quanto esta
intersetorialidade ainda é inexistente ou pouco fomentada nas estruturas municipais.
Alguns gestores até demonstraram interesse nesta articulação, mas acabam não
encontrando apoio dos secretários municipais, sob alegação de que isso “só vai
espalhar o problema de um para o outro”.
Outra fragilidade apontada é a não gerência sobre os recursos
financeiros repassados ao Fundo Municipal de Saúde, bem como dos valores
arrecadados por meio da cobrança de taxas e multas sanitárias, que deveriam ser
utilizados para estruturar os serviços de vigilância sanitária locais.
Considerações finais
111
Muito embora alguns gestores municipais tenham declarado
conhecer a existência do financiamento para a área de vigilância, o fato de os
mesmos não gerenciarem os recursos traz dificuldades operacionais para aquisição
de equipamentos e investimentos na infra-estrutura do setor, prejudicando o
desenvolvimento das ações.
Com a implantação do Pacto pela Saúde, a partir de 2006, o
financiamento para a vigilância sanitária vem sendo reestruturado, inserido no bloco
denominado de vigilância em saúde, o qual tem dois componentes: a) vigilância
epidemiológica e ambiental em saúde e b) vigilância sanitária. Daí a importância de
as vigilâncias municipais terem claramente definido seu papel na estrutura de saúde
do município, pressupondo um planejamento bem elaborado com a finalidade de
garantia de recursos deste bloco para a execução de suas ações.
Sabemos que existem dificuldades no processo de municipalização e
que surgem cotidianamente percalços, muitas vezes inesperados, que interferem
negativamente na organização dos serviços e na execução das ações.
Estes descaminhos do processo de descentralização das ações de
vigilância sanitária devem ser fortemente combatidos com a organização do Sistema
Nacional de Vigilância Sanitária. Sugerimos que sejam pensadas estratégias tais
como: implementar a supervisão e auditorias das equipes estaduais junto aos
serviços municipais; organizar inspeções conjuntas das equipes de diferentes
municípios agregados em microrregiões; implementar ações educativas junto à
população tornando-a um parceiro da vigilância; instituir ouvidorias como espaço de
exercício da cidadania e aproximação da sociedade junto à vigilância; assegurar o
financiamento para execução das ações.
Enfim, concluímos que a municipalização das ações de vigilância
sanitária foi limitada, não acompanhando o ritmo do processo de Reforma Sanitária
empreendido no país nas últimas décadas. Há um longo caminho a ser percorrido
para garantir o fortalecimento e a efetividade das ações de vigilância sanitária com o
comprometimento dos agentes políticos e gestores municipais, como forma efetiva
de proteção à saúde da população.
Considerações finais
112
Mostrou-se que as estruturas municipais se encontram
despreparadas e pouco eficientes na solução das questões afetas à vigilância
sanitária; que há um favorecimento às empresas privilegiadas pelo poder político
local. Também não há um envolvimento da população, e das instituições de controle
social (conselho de saúde, sindicatos), o que contribui para a secundarização da
área na estrutura municipal de saúde.
Enfim, o capital ainda prevalece em detrimento da promoção à saúde
humana.
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ANEXOS
Anexos
ANEXO 1 – PARECER DO COMITÊ DE ÉTICA EM PESQUISA
Anexos
ANEXO 2 – JUSTIFICATIVA DE ALTERAÇÃO DE TÍTULO
Anexos
ANEXO 3 - ROTEIRO DA ENTREVISTA
1) Qual a importância da vigilância sanitária na estrutura da Secretaria Municipal de
Saúde?
2) Fale sobre a autonomia para executar as ações de vigilância sanitária.
3) Nas atividades que são desenvolvidas/planejadas pela vigilância há envolvimento
de outros órgãos?
4) Facilidades e dificuldades no desenvolvimento dos trabalhos vigilância sanitária
municipal com relação a:
a) dinâmica dentro da equipe
b) secretaria da saúde
c) administração pública e agentes públicos
d) setor regulado
e) população em geral
5) Como é a participação do controle social na vigilância sanitária?
Anexos
UNIVERSO DE ATUAÇÃO MUNICIPAL SEGUNDO A COMPLEXIDADE DAS AÇÕES DE VIGILÂNCIA SANITÁRI
A
FL. A
- RESUMO QUANTITATIVO -
VER INSTRUÇÕES, ANTES DE PREENCHER O QUADRO ABAIXO
Legenda:
T = Nº total de estabelecimento; F = Nº mínimo de inspeções definido pelo município por tipo de estabelecimento/ano; M = Meta anual (TxF)
COMPLEXIDADE BÁSICA
T
B
F
b
M
b
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
29
1 29
13 - COMÉRCIO ATACADISTA DE ALIMENTOS
31
1 31
20 - COMÉRCIO VAREJISTA DE ALIMENTOS
565
1 565
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
22
1 22
22 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE PRODUTOS
-
- -
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
52
1 52
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
20
1 20
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
13
1 13
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS COM COMPLEXIDADE BÁSICA (Mb)
732
MÉDIA COMPLEXIDADE
T
M
F
m
M
m
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
26
2 52
02 - INDÚSTRIA DE ÁGUA MINERAL
-
- -
04- - INDÚSTRIA DE EMBALAGENS DE ALIMENTOS
02
2 04
12 - DEPÓSITO DE PRODUTOS RELACIONADOS À SAÚDE
-
- -
14 - COMÉRCIO ATACADISTA DE CORRELATOS
-
- -
15 - COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS, PROD. DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
16 - COMÉRCIO ATACADISTA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
- -
17 - COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS
03
2 06
18 - COMÉRCIO ATACADISTA DE PROD. FARMACÊUTICOS DE USO VETERINÁRIO
01
2 02
19 - COMÉRCIO ATACADISTA DE DIVERSAS CLASSES DE PRODUTOS
-
- -
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
11
2 22
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
166
2 332
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
-
- -
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
10
2 20
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE MÉDIA COMPLEXIDADE (Mm)
438
ALTA COMPLEXIDADE
T
A
F
a
M
a
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
01
3 03
03 - INDÚSTRIA DE ADITIVOS PARA ALIMENTOS
-
- -
05 - INDÚSTRIA DE CORRELATOS/ESTERILIZAÇÃO
-
- -
06 - INDÚSTRIA DE COSMÉTICOS, PRODUTOS DE HIGIENE E PERFUMES
04
3 12
07 - INDÚSTRIA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
01
3 03
08 - INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
-
- -
09 - INDÚSTRIA DE FARMOQUÍMICOS
-
- -
10 - INDÚSTRIA DE PROD. E PREPARADOS QUÍMICOS DIVERSOS/ PRECURSORES
-
- -
11 - ATIVIDADES DE EMBALAGEM
-
- -
23 - PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE
18
3 54
25 - PRESTAÇÃO SERV. DE ESTERILIZAÇÃO E CONTROLE DE PRAGAS URBANAS
03
3 09
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE ALTA COMPLEXIDADE (Ma)
81
META ANUAL (Mb + Mm + Ma) 1251 inspeções/ano
Município AVARÉ
Fonte: DIR XI Botucatu – Processo Pactuação , 2004
Anexos
- RESUMO QUANTITATIVO -
VER INSTRUÇÕES, ANTES DE PREENCHER O QUADRO ABAIXO
Legenda:
T = Nº total de estabelecimento; F = Nº mínimo de inspeções definido pelo município por tipo de estabelecimento/ano; M = Meta anual (TxF)
COMPLEXIDADE BÁSICA
T
B
F
b
M
b
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
-
- -
13 - COMÉRCIO ATACADISTA DE ALIMENTOS
04
1 04
20 - COMÉRCIO VAREJISTA DE ALIMENTOS
133
1 133
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
07
1 07
22 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE PRODUTOS
-
- -
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
12
1 12
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
12
1 12
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
24
1 24
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS COM COMPLEXIDADE BÁSICA (Mb)
192
MÉDIA COMPLEXIDADE
T
M
F
m
M
m
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
04
2 08
02 - INDÚSTRIA DE ÁGUA MINERAL
-
- -
04 - INDÚSTRIA DE EMBALAGENS DE ALIMENTOS
-
- -
12 - DEPÓSITO DE PRODUTOS RELACIONADOS À SAÚDE
-
- -
14 - COMÉRCIO ATACADISTA DE CORRELATOS
-
- -
15 - COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS, PROD. DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
16 - COMÉRCIO ATACADISTA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
- -
17 - COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS
-
- -
18 - COMÉRCIO ATACADISTA DE PROD. FARMACÊUTICOS DE USO VETERINÁRIO
-
- -
19 - COMÉRCIO ATACADISTA DE DIVERSAS CLASSES DE PRODUTOS
-
- -
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
02
2 04
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
44
2 88
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
03
2 06
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
03
2 06
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE MÉDIA COMPLEXIDADE (Mm)
112
ALTA COMPLEXIDADE
T
A
F
a
M
a
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
-
- -
03 - INDÚSTRIA DE ADITIVOS PARA ALIMENTOS
-
- -
05 - INDÚSTRIA DE CORRELATOS/ESTERILIZAÇÃO
-
- -
06 - INDÚSTRIA DE COSMÉTICOS, PRODUTOS DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
07 - INDÚSTRIA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
03
03 09
08 - INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
-
- -
09 - INDÚSTRIA DE FARMOQUÍMICOS
-
- -
10 - INDÚSTRIA DE PROD. E PREPARADOS QUÍMICOS DIVERSOS/ PRECURSORES
-
- -
11 - ATIVIDADES DE EMBALAGEM
-
- -
23 - PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE
13
3 39
25 - PRESTAÇÃO SERV. DE ESTERILIZAÇÃO E CONTROLE DE PRAGAS URBANAS
01
3 03
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE ALTA COMPLEXIDADE (Ma)
51
META ANUAL (Mb + Mm + Ma) 355 inspeções/ano
Município CONCHAS
Fonte: DIR XI Botucatu – Processo Pactuação , 2004
Anexos
- RESUMO QUANTITATIVO -
VER INSTRUÇÕES, ANTES DE PREENCHER O QUADRO ABAIXO
Legenda:
T = Nº total de estabelecimento; F = Nº mínimo de inspeções definido pelo município por tipo de estabelecimento/ano; M = Meta anual (TxF)
COMPLEXIDADE BÁSICA
T
B
F
b
M
b
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
01
1 01
13 - COMÉRCIO ATACADISTA DE ALIMENTOS
08
1 08
20 - COMÉRCIO VAREJISTA DE ALIMENTOS
89
1 89
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
07
1 07
22 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE PRODUTOS
01
1 01
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
-
- -
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
01
1 01
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
-
- -
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS COM COMPLEXIDADE BÁSICA (Mb)
107
MÉDIA COMPLEXIDADE
T
M
F
m
M
m
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
01
2 02
02 - INDÚSTRIA DE ÁGUA MINERAL
-
- -
04- - INDÚSTRIA DE EMBALAGENS DE ALIMENTOS
-
- -
12 - DEPÓSITO DE PRODUTOS RELACIONADOS À SAÚDE
-
- -
14 - COMÉRCIO ATACADISTA DE CORRELATOS
-
- -
15 - COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS, PROD. DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
16 - COMÉRCIO ATACADISTA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
- -
17 - COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS
-
- -
18 - COMÉRCIO ATACADISTA DE PROD. FARMACÊUTICOS DE USO VETERINÁRIO
-
- -
19 - COMÉRCIO ATACADISTA DE DIVERSAS CLASSES DE PRODUTOS
-
- -
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
01
2 02
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
11
2 22
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
-
- -
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
02
2 04
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE MÉDIA COMPLEXIDADE (Mm)
30
ALTA COMPLEXIDADE
T
A
F
a
M
a
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
-
- -
03 - INDÚSTRIA DE ADITIVOS PARA ALIMENTOS
-
- -
05 - INDÚSTRIA DE CORRELATOS/ESTERILIZAÇÃO
-
- -
06 - INDÚSTRIA DE COSMÉTICOS, PRODUTOS DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
07 - INDÚSTRIA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
- -
08 - INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
-
- -
09 - INDÚSTRIA DE FARMOQUÍMICOS
-
- -
10 - INDÚSTRIA DE PROD. E PREPARADOS QUÍMICOS DIVERSOS/ PRECURSORES
-
- -
11 - ATIVIDADES DE EMBALAGEM
-
- -
23 - PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE
08
3 24
25 - PRESTAÇÃO SERV. DE ESTERILIZAÇÃO E CONTROLE DE PRAGAS URBANAS
-
- -
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE ALTA COMPLEXIDADE (Ma)
24
META ANUAL (Mb + Mm + Ma) 161 inspeções/ano
Município ITAPORANGA
Fonte: DIR XI Botucatu – Processo Pactuação , 2004
Anexos
- RESUMO QUANTITATIVO -
VER INSTRUÇÕES, ANTES DE PREENCHER O QUADRO ABAIXO
Legenda:
T = Nº total de estabelecimento; F = Nº mínimo de inspeções definido pelo município por tipo de estabelecimento/ano; M = Meta anual (TxF)
COMPLEXIDADE BÁSICA
T
B
F
b
M
b
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
05
1 05
13 - COMÉRCIO ATACADISTA DE ALIMENTOS
06
1 06
20 - COMÉRCIO VAREJISTA DE ALIMENTOS
180
1 180
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
11
1 11
22 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE PRODUTOS
-
- -
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
08
1 08
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
06
1 06
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
18
1 18
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS COM COMPLEXIDADE BÁSICA (Mb)
234
MÉDIA COMPLEXIDADE
T
M
F
m
M
m
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
09
2 18
02 - INDÚSTRIA DE ÁGUA MINERAL
-
- -
04 - INDÚSTRIA DE EMBALAGENS DE ALIMENTOS
-
- -
12 - DEPÓSITO DE PRODUTOS RELACIONADOS À SAÚDE
-
14 - COMÉRCIO ATACADISTA DE CORRELATOS
-
15 - COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS, PROD. DE HIGIENE E PERFUMES
01
2 02
16 - COMÉRCIO ATACADISTA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
17 - COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS
-
18 - COMÉRCIO ATACADISTA DE PROD. FARMACÊUTICOS DE USO VETERINÁRIO
-
19 - COMÉRCIO ATACADISTA DE DIVERSAS CLASSES DE PRODUTOS
-
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
05
2 10
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
60
2 120
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
01
2 02
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
03
2 06
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE MÉDIA COMPLEXIDADE (Mm)
158
ALTA COMPLEXIDADE
T
A
F
a
M
a
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
-
- -
03 - INDÚSTRIA DE ADITIVOS PARA ALIMENTOS
01
3 03
05 - INDÚSTRIA DE CORRELATOS/ESTERILIZAÇÃO
-
- -
06 - INDÚSTRIA DE COSMÉTICOS, PRODUTOS DE HIGIENE E PERFUMES
-
- -
07 - INDÚSTRIA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
-
- -
08 - INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
-
- -
09 - INDÚSTRIA DE FARMOQUÍMICOS
-
- -
10 - INDÚSTRIA DE PROD. E PREPARADOS QUÍMICOS DIVERSOS/ PRECURSORES
-
- -
11 - ATIVIDADES DE EMBALAGEM
-
- -
23 - PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE
07
3 21
25 - PRESTAÇÃO SERV. DE ESTERILIZAÇÃO E CONTROLE DE PRAGAS URBANAS
01
3 03
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE ALTA COMPLEXIDADE (Ma)
27
META ANUAL (Mb + Mm + Ma) 418
Município LARANJAL PAULISTA
Fonte: DIR XI Botucatu – Processo Pactuação , 2004
Anexos
- RESUMO QUANTITATIVO -
VER INSTRUÇÕES, ANTES DE PREENCHER O QUADRO ABAIXO
Legenda:
T = Nº total de estabelecimento; F = Nº mínimo de inspeções definido pelo município por tipo de estabelecimento/ano; M = Meta anual (TxF)
COMPLEXIDADE BÁSICA
T
B
F
b
M
b
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
18
1 18
13 - COMÉRCIO ATACADISTA DE ALIMENTOS
08
1 08
20 - COMÉRCIO VAREJISTA DE ALIMENTOS
314
1 314
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
08
2 16
22 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE DE PRODUTOS
03
1 03
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
23
1 23
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
16
1 16
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
19
1 19
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS COM COMPLEXIDADE BÁSICA (Mb)
417
MÉDIA COMPLEXIDADE
T
M
F
m
M
m
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
07
2 14
02 - INDÚSTRIA DE ÁGUA MINERAL
-
- -
04 - INDÚSTRIA DE EMBALAGENS DE ALIMENTOS
01
2 02
12 - DEPÓSITO DE PRODUTOS RELACIONADOS À SAÚDE
-
- -
14 - COMÉRCIO ATACADISTA DE CORRELATOS
-
- -
15 - COMÉRCIO ATACADISTA DE COSMÉTICOS, PROD. DE HIGIENE E PERFUMES
02
2 04
16 - COMÉRCIO ATACADISTA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
02
2 04
17 - COMÉRCIO ATACADISTA DE MEDICAMENTOS
-
- -
18 - COMÉRCIO ATACADISTA DE PROD. FARMACÊUTICOS DE USO VETERINÁRIO
-
- -
19 - COMÉRCIO ATACADISTA DE DIVERSAS CLASSES DE PRODUTOS
08
2 16
21 - COMÉRCIO VAREJISTA DE MEDICAMENTOS
03
2 06
23 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
77
2 154
24 - PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS COLETIVOS E SOCIAIS
01
2 02
27 - OUTRAS ATIVIDADES RELACIONADAS À SAÚDE
15
2 30
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE MÉDIA COMPLEXIDADE (Mm)
232
ALTA COMPLEXIDADE
T
A
F
a
M
a
01 - INDÚSTRIA DE ALIMENTOS
-
- -
03 - INDÚSTRIA DE ADITIVOS PARA ALIMENTOS
-
- -
05 - INDÚSTRIA DE CORRELATOS/ESTERILIZAÇÃO
-
- -
06 - INDÚSTRIA DE COSMÉTICOS, PRODUTOS DE HIGIENE E PERFUMES
03
3 09
07 - INDÚSTRIA DE SANEANTES DOMISSANITÁRIOS
02
03 06
08 - INDÚSTRIA DE MEDICAMENTOS
-
- -
09 - INDÚSTRIA DE FARMOQUÍMICOS
-
- -
10 - INDÚSTRIA DE PROD. E PREPARADOS QUÍMICOS DIVERSOS/ PRECURSORES
-
- -
11 - ATIVIDADES DE EMBALAGEM
-
- -
23 - PRESTADORES DE SERVIÇOS DE SAÚDE
09
3 27
25 - PRESTAÇÃO SERV. DE ESTERILIZAÇÃO E CONTROLE DE PRAGAS URBANAS
-
- -
TOTAL DE INSPEÇÕES/ANO EM ESTABELECIMENTOS DE ALTA COMPLEXIDADE (Ma)
42
META ANUAL (Mb + Mm + Ma) 691 inspeções/ano
Município SÃO MANUEL
Fonte: DIR XI Botucatu – Processo Pactuação , 2004
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