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MEMBROS DO CEBRAEF - Centro Brasileiro de Estudos
e Formação para o Desenvolvimento
Antonio Carlos Bernardo
Fábio Konder Comparato
Francisco Correa Weffort
Lauro Frederico Barbosa Silveira
Luiz Carlos Bresser Pereira
Luiz Werneck Vianna
Marco Aurélio Nogueira
Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque
Nilo Odália
Octávio Ianni
Yoshiaki Nakano
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BRASIL
O DESENVOLVIMENTO AMEAÇADO:
PERSPECTIVAS E SOLUÇÕES
FUNDAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DA UNESP
Presidente do Conselho Curador
Paulo Milton Barbosa Landim
Diretoria
Presidente
Jorge Nagle
Diretor de Publicações
Marco Aurélio Nogueira
Diretor de Projetos Especiais
Amilton Ferreira
Diretora de Fomento à Pesquisa
Carminda da Cruz-Landim
BRASIL
O DESENVOLVIMENTO
AMEAÇADO:
PERSPECTIVAS E
SOLUÇÕES
Organização
Nilo Odália
(Centro Brasileiro de Estudos e Formação para o Desenvolvimento - CEBRAEF)
© Direitos de tradução reservados para Editora UNESP, 1989, da Fundação
para o Desenvolvimento da UNESP, Avenida Rio Branco, 1210, São Paulo,
Capital - Fone: (O1l) 223-9560.
Dados de Catalogação na Publicação (CIP) Internacional
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Brasil, o desenvolvimento ameaçado: perspectivas e soluções / organização Centro
Brasileiro de Estudos e Formação para o Desenvolvimento; [colaboradores] Anto-
nio Carlos Bernardo... [et al.]. —
São Paulo: Editora Universidade Estadual Paulista, 1989.
1. Desenvolvimento econômico - Aspectos sociais 2. Desenvolvimento industrial
3. Economia - Brasil - Aspectos sociais 4. Produtividade industrial - Brasil I. Centro
Brasileiro de Estudos e Formação para o Desenvolvimento. II. Bernardo, Antonio
Carlos.
CDD-338.0981
89-2069 -338.981
Índices para catálogo sistemático:
1. Brasil: Desenvolvimento econômico: Aspectos sociais 338.0981
2. Brasil: Desenvolvimento econômico: Produção 338.981
3. Brasil: Desenvolvimento industrial: Economia 338.0981
ISBN 85-7139-004-5
Editora UNESP: Diretor: Marco Aurélio Nogueira, Editor Executivo: José Castilho
Marques Neto, Editores Assistentes: Evaldo Sintoni e José Aluysio de Andrade.
Equipe Técnica: Preparação de Texto: Maria Cristina Miranda e Maria Apparecida
Marcondes. Revisão: Eleni da Penha Nizu de Barros, Rita de Cássia dos Santos Silva,
Ana Carla Bonaldi Ramos e Ana Maria Coelho Monteiro. Composição: Abenice Wen-
zel de Paula. Fotolitos: Binhos. Impressão e Acabamento: Editora Parma Ltda. Capa:
Orlando Pedroso. Produção Gráfica: Valdecir de Mello.
INTRODUÇÃO
Falar em crise é um lugar-comum na sociedade brasileira. Nestes cem
anos de República, a sociedade brasileira conheceu poucos períodos de tran-
qüilidade, e estes, quando ocorrem, se assemelham muito mais a intervalos
de repouso, onde se ruminam e se planejam os novos elementos de crise. Ví-
tima maior dessas sucessivas crises, o povo brasileiro as "assiste bestifica-
do", quase sempre incapaz de compreendê-las e raramente interveniente no
processo como força capaz de imprimir aos acontecimentos sentido que o fa-
voreça. As tentativas de equilíbrio social se afiguram como os grandes mo-
vimentos geológicos: a acomodação ocorre em função da capacidade de ação
e reação passiva dos elementos em choque. A sociedade brasileira parece ter
a capacidade insólita de se estruturar e desestruturar sem guardar memória e
sem aprendizagem.
Com uma classe dirigente cuja mentalidade de privilégios e de maneira de
conduzir-se está infelizmente impregnada de ranços de nossa herança colo-
nial, as crises vêm se sucedendo no Brasil como uma decorrência obrigatória
de nossa dificuldade em assumirmo-nos como povo e nação, no contexto de
um mundo onde é impossível a autarcia de um engenho de açúcar.
Talvez ainda venhamos a agradecer a crise que vivemos, pois ela pôs a nu
todas as nossas insuficiências e mazelas. Ela é o que nossa sociedade nunca
conseguiu ser; total e integral, nada e ninguém dela se esquiva: da imorali-
dade à incompetência, da indiferença à mais deslavada e desavergonhada
cupidez, do cinismo político-administrativo ao "é dando que se recebe", ne-
nhum poder dela se esquiva e a sociedade brasileira parece soçobrar, não fi-
cando pedra sobre pedra. É esse caráter totalizante de nossa crise que tem
permitido à sociedade brasileira buscar caminhos que não passem pelo "já
conhecido". Pela primeira vez em nossa história, vemos que a sociedade
busca encontrar caminhos autônomos, tenta organizar-se buscando libertar-se
da tutela de um Estado com as características do brasileiro, que mostra sinais
evidentes de esgotamento enquanto instrumento decisivo de condução dos
destinos da Nação.
A peculiaridade de nossa crise está exatamente nesse reconhecimento de
que o Estado, enquanto força organizatória da nação, não pode substituir,
através de suas instituições, a participação efetiva dos diversos segmentos da
população. A tutela, de longa data, exercida pelo Estado brasileiro sobre a
sociedade vem sendo cotidianamente contestada pela emergência de um sem-
número de associações e entidades que brotam de todas as camadas da po-
pulação, da mais rica à mais pobre, da mais culta à mais depauperada. Esta-
mos descobrindo que o povo é uma força organizatória da sociedade e esse é
um dos traços originais do momento histórico atual.
No coro de vozes que se levanta da sociedade, buscando novos caminhos
e novas soluções, a Universidade precisa e deve ser ouvida, porém não atra-
vés da voz isolada de seus membros. É necessário que a Universidade, que
se pretende depositária do saber e da ciência, assuma sua responsabilidade
nessa vontade coletiva da nação e de se querer, por um lado, autônoma e,
por outro, força ativa no processo de recomposição da sociedade brasileira.
Foi com esse espirito de renovação, de busca por um caminho novo pelo
qual a Universidade possa engajar-se decisivamente no processo de recons-
trução da sociedade, que um grupo de intelectuais começou a reunir-se, sob
os auspícios da Fundação para o Desenvolvimento da UNESP -
FUNDUNESP e da Universidade Estadual Paulista "Júlio de Mesquita Filho"
- UNESP, para discutir a crise brasileira e o papel que nela deveria desempe-
nhar a Universidade. Ao grupo inicial, formado por Fábio Konder Compa-
rato e Nilo Odália, associaram-se, gradualmente, Octávio Ianni, Francisco
Weffort, Marco Aurélio Nogueira, Bresser Pereira, Werneck Vianna, Marcos
Cintra Cavalcanti, Yoshiaki Nakano, Lauro Frederico Barbosa Silveira.
Desde as primeiras discussões, ficou clara a disposição do grupo em evitar
os caminhos palmilhados tradicionalmente pela Universidade. Não podemos
esquecer que a ação prática da Universidade é, freqüentemente, embaraçada
pelo fato de que a pesquisa acadêmica é um diálogo entre especialistas, cujo
alcance fica naturalmente restrito, pois não é seu objetivo primeiro interferir
diretamente sobre as esferas de decisão da sociedade. Os mecanismos de
atuação da Universidade são lentos e desprovidos da capacidade de pressão
e de convencimento necessária, quando se pretende participar ativamente no
processo decisório das políticas do setor público.
Por outro lado, tinha-se consciência de que se deveria evitar a experiência
de criação de um centro de pesquisa que, de alguma forma, apenas reprodu-
zisse o que já existia na Universidade.
Desse processo intenso de discussões, resultou claro que poderíamos criar
um novo espaço de debates cuja característica fosse a de não se fechar sobre
si mesmo, mas que abrisse portas e janelas no sentido de apontar políticas
alternativas, formuladas não apenas por especialistas, mas resultantes tanto
de uma visão global e integral da sociedade brasileira quanto da contribuição
efetiva dos diversos segmentos da sociedade, isto é, empresários, cientistas,
lideranças sindicais operárias, homens públicos e políticos.
Contudo, esse novo centro de estudos e debates não alcançaria seu objeti-
vo se não ousasse também penetrar no difícil e ambíguo terreno do que se
convenciona chamar mentalidade coletiva. Isto significa compreender que se
impõe uma reforma da mentalidade brasileira, para torná-la capaz de enfren-
tar os desafios de um mundo em constante mutação e onde o desenvolvi-
mento técnico e tecnológico é uma condição de superação de nossas defi-
ciências. Preparar quadros de pessoal aptos a enfrentar com competência os
problemas de uma sociedade profundamente dividida entre o moderno e o
arcaico, entre a miséria e a riqueza, entre a sofisticação tecnológica e o ru-
dimentarísmo técnico, é uma questão essencial e inadiável.
Foi com essas preocupações que esse grupo de intelectuais resolveu pro-
por a criação do Centro Brasileiro de Estudos e Formação para o Desenvol-
vimento — CEBRAEF. Lentamente maturada, a idéia de criação desse centro
buscou sua concretização através da realização do Simpósio BRASIL — O
DESENVOLVIMENTO AMEAÇADO: PERSPECTIVAS E SOLUÇÕES.
O temário e a organização do Simpósio obedeceram, tanto quanto possí-
vel, às linhas gerais de interesse que nortearam a criação do CEBRAEF: vi-
são global da sociedade, pluralidade de níveis de análise, proposição de po-
líticas alternativas. O sucesso obtido pelo Simpósio deve-se, sem dúvida, aos
seus participantes, expositores e debatedores, qué souberam concretizar em
seu trabalho as expectativas geradoras do Simpósio.
A UNESP e a FUNDUNESP, que são o apoio institucional para a criação
desse Centro, esperam que a concretização dessa iniciativa represente para
todos nós um avanço na consolidação da idéia de uma Universidade partici-
pativa, democrática e pluralista. E participativa, neste caso, não significa tão
somente o diálogo entre pessoas preocupadas com os rumos da sociedade
brasileira, uma vez que, principalmente, significa a intenção e a vontade de
contribuir, de modo efetivo, concreto, para a solução de nossos problemas.
Embora revistos e emendados pelos autores, os textos deste volume cor-
respondem às exposições e debates ocorridos durante o evento, conservando
sua organicidade: um texto centralizador do tema e intervenções dos debate-
dores. Agrupados em dois blocos temáticos, os textos correspondem à ínte-
gra do Simpósio, com exceção dos debatedores André Lara Resende e Régis
de Castro Andrade que, por falha técnica, não tiveram suas intervenções re-
gistradas.
Uma palavra de agradecimento todo especial ao professor José Castilho
Marques Neto, da Faculdade de Ciências e Letras do campus de Araraquara,
e da Editora UNESP, que tornou possível, por seu trabalho abnegado e com-
petente de coordenação, a edição deste livro.
Uma palavra final. Hoje entregamos ao público o resultado do Simpósio.
A ele cabe o juízo final sobre o que foi realizado. Mas é possível, desde lo-
go, afirmar-se que poucas vezes se teve oportunidade de reunir, num simpó-
sio, intelectuais de tão variada formação, cuja preocupação fundamental era
a de pensar o Brasil, num momento crucial de sua história. Que essas refle-
xões produzam seus efeitos — é o que esperamos e desejamos.
Nilo Odália
DISCURSO DE ABERTURA
Nilo Odália*
Meses atrás, ao nos reunirmos pela primeira vez, o professor Konder
Comparato e eu, levados pelo desejo comum de não sofrer mais passiva-
mente os efeitos desastrosos de uma crise que, por ser total, parece colocar
em dúvida a possibilidade de sobrevivência da sociedade brasileira, tínhamos
claro que o direito de se indignar - e nós estávamos indignados - não pode e
não deve ser um sentimento passivo, nem ser apenas uma reflexão céptica
sobre a realidade.
Nosso inconformismo atingia também a Universidade, pois ela, embora
sendo a depositária do saber — e fonte do chamado poder do saber —, apenas
se expressava individualmente, em prejuízo da coletividade. Omitindo-se, a
Universidade corre o sério risco de perder contacto com a sociedade e deixa
de perceber que, hoje, os seus diversos segmentos lutam desesperadamente
para organizar-se, com a finalidade de ocupar o vazio deixado por um Esta-
do que, velho e gasto em suas formas de tutela, esgotou sua capacidade de
condutor do processo de constituição e desenvolvimento da sociedade e da
nação brasileiras.
Nossa indignação, contudo, não é uma indignação pessoal, é a indignação
que atravessa de cima a baixo nossa sociedade. Não podemos e não devemos
deixar que essa indignação legítima e necessária transforme-se em desespero
e desalento. Não estamos, infelizmente, longe disso.
Quando vemos que muitos jovens buscam na emigração a solução para
seus problemas; quando vemos que os índices de miséria aumentam despudo-
radamente; quando vemos que os costumes e hábitos políticos passam a se
pautar pelo cinismo e pela hipocrisia; quando os esforços de muitos são des-
truídos pela insensibilidade, pela incompetência, pela incúria e voracidade
de poucos - diante desse quadro, muitos são freqüentemente levados a crer
que a passividade, o egoísmo mais estreito, o individualismo, são a resposta
mais adequada a esse estado de coisas. Felizmente, a indignação da socieda-
de brasileira mostra seus aspectos positivos quando ela se traduz na busca de
caminhos novos para organizar-se e reestruturar-se. Aí está a nova Consti-
tuição que nasceu sob o signo da mudança. Mas para que isso se efetive é
* Professor da Faculdade de Ciências e Letras da UNESP - Campus de Araraquara - Membro da
Comissão Organizadora do CEBRAEF.
necessário que todos nós, isto é, o povo brasileiro dê o conteúdo dessa mu-
dança. Não podemos e nem devemos permitir que esse conteúdo seja ainda
uma vez retoque e maquilagem do velho. Estamos fartos de pão bolorento. E
para que não sejamos ainda uma vez enganados e espoliados em nossa boa
vontade e em nossa credulidade - apanágios de nosso povo - é fundamental
que novos espaços sejam abertos para que o novo possa surgir e nascer, e
que o seu parteiro seja o povo - não o Estado tutelar que, desde a nossa in-
dependência, tem impedido que a sociedade brasileira emerja de forma au-
têntica.
Uma pergunta se impõe: o que somos? É uma questão difícil de responder
— não apenas por sermos uma sociedade profundamente fragmentada, não
igualitária e cheia de descontinuidade, mas, principalmente, pelo fato de que,
a cada experiência histórica em que se começa a sentir a presença do povo
como força originária de novos processos de organização da sociedade e da
nação brasileiras, os deuses tutelares da racionalidade interpretam a ebulição
e a movimentação como o caos e a anarquia, e impõem a sua ordem e o seu
silêncio. O ano de 64 é o nosso último exemplo. Interrompeu-se um processo
histórico em marcha, em que se buscavam novos caminhos, e impôs-se outro
que, levado a seu extremo, mostra hoje de maneira dramática e cruel seus
efeitos.
Não pretendo com estas palavras traduzir com fidelidade o pensamento de
todos os que, pouco a pouco, foram se reunindo sob a égide da UNESP e da
FUNDUNESP (Bresser Pereira, Werneck Vianna, Octávio Ianni, Marcos
Cintra Cavalcanti, Lauro Frederico Barbosa, Marco Aurélio Nogueira, A. C.
Bernardo, Francisco Weffort), mas creio fazer justiça a todos quando afirmo
e reafirmo que o que nos unia e ainda nos une é a mesma indignação e a
mesma vontade de agir não apenas como universitários, não apenas em nome
das Universidades que nos abrigam, mas como cidadãos e como intelectuais
que, conscientes de que o saber é um poder, sabem também que só a sua
instrumentalização é capaz de efetivá-lo. Instrumentar o saber pode parecer
uma forma inadequada de dele nos apropriarmos, porém isso deve significar
pô-lo à disposição da sociedade, e que, sendo ele múltiplo e diverso, é à so-
ciedade que cabe decidir as opções escolhidas; significa também que deve-
mos ter as condições necessárias de pressionar os centros de decisão, a fim
de que as alternativas de políticas públicas não sejam mais apenas o retrato e
o reflexo da auto-suficiência estatal. Para que isso ocorra é necessário que a
Universidade reencontre-se com algumas de suas características básicas —
uma das quais a de ser sempre um espaço aberto de debates sem preconceitos
e sem apriorismos de qualquer espécie - e supere algumas de suas limitações
— como a de ser um espaço que privilegia o diálogo de e entre especialistas.
Esse espírito, creio, norteou o planejamento e a realização deste Simpó-
sio. Contudo, não é ele apenas um debate e um confronto de idéias; é tam-
bém o passo inicial na criação de um novo centro de estudos, cujas caracte-
rísticas, pretendemos todos nós, são diferentes daquelas dos tradicionais
centros de estudos e de pesquisas de caráter universitário.
Estamos convencidos de que para o Brasil superar a crise que ora o assola
não bastam a boa vontade e o "bom mocismo". Não é hora de buscar no ar-
senal inesgotável de "jeitinhos" um jeito a mais de se acomodar e levar
"com a barriga" uma crise que ameaça nosso desenvolvimento, nossa inci-
piente democracia e nossa sobrevivência. E evitar o "jeitinho" é, entre ou-
tras coisas, dizer o que as coisas são — sem subterfúgios e sem melindres,
sem mediações deformadoras que, prenhes de boa vontade, apresentam re-
sultados desastrosos. É preciso um espaço em que o diálogo entre empresá-
rios, cientistas, sindicalistas e políticos seja um diálogo de interlocutores que
estejam dispostos a ouvir e a falar com a crueza e a fidelidade do poeta —
uma rosa é uma rosa, um privilégio é um privilégio.
Se queremos, para nosso país, democracia, bem-estar, felicidade — essa
idéia do século XVIII tão almejada e tão difícil de ser realizada —, devemos
temer menos os nossos interlocutores do que as condições sócio-econômicas
e políticas de nosso país; tentar compreender que a dureza ou a maciez das
palavras nascem muitas vezes de privilégios ameaçados ou da miséria con-
tumaz. Devemos nos habituar ao exercício da verdade: só assim as palavras
se despojam de sua máscara de falsidade e se tornam o que sempre deveriam
ser — veículo de entendimento e compreensão.
O Centro Brasileiro de Estudos e Formação para o Desenvolvimento, cuja
idéia é hoje oficialmente lançada, pretende ser esse espaço aberto onde a
ciência e o conhecimento devem ser o caldo da cultura do diálogo entre os
principais protagonistas da vida social, para que busquemos uma radical mu-
dança de nosso comportamento e nossa mentalidade frente ao desenvolvi-
mento nacional. Criar uma nova mentalidade para o desenvolvimento signifi-
ca o quê, precisamente? Não é, seguramente, pensarmos que se cresce 50
anos em 5, nem que é possível deixar ao acaso histórico as escolhas das al-
ternativas que se apresentam. Formação para o desenvolvimento, este um dos
objetivos do Centro, consubstancia-se também em intervir na educação dos
nossos dirigentes, de maneira a permitir-lhes uma visão global de nossa so-
ciedade e a aquisição de uma metodologia que lhes permita ver e compreen-
der que nenhum privilégio econômico ou social se justifica absolutamente
por razões históricas; que devemos levar às últimas conseqüências a realida-
de de vivermos no final do século XX e no limiar do século XXI e que por
conseqüência devemos ultrapassar idéias e realidades do século XIX, como
também insistir que a solidariedade do mundo contemporâneo é uma solida-
riedade construída e determinada pelo fato de que nenhum país é uma autar-
quia e de que solidariedade hoje é sinônimo de mercado e de troca. Não po-
demos também esquecer que o desenvolvimento global e integral do país é a
única maneira de superarmos nossas mazelas institucionais e nossas servi-
dões nascidas da miséria.
Finalmente, gostaria de expressar nossos agradecimentos a todos aqueles
que tomaram possível este Simpósio e o Centro. Em primeiro lugar, nossos
agradecimentos devem dirigir-se ao Prof. Jorge Nagle, atual Secretário da
Ciência e Tecnologia, que como Reitor da UNESP não apenas nos apoiou
e incentivou a criação do Centro, como foi um de seus participantes, levando
o benefício de sua experiência de educador e homem profundamente engaja-
do nos problemas brasileiros. Esses agradecimentos são extensivos ao Prof.
Paulo Milton Barbosa Landin, Vice-Reitor em exercício, que não negou seu
apoio a este evento.
Quero agradecer, em nome da FUNDUNESP, da UNESP e do
CEBRAEF, a todos aqueles que tornaram possível a realização do Simpósio.
Não os nomeio, pois a lista seria imensa, mas estes agradecimentos dirigem-
se tanto aos funcionários da FUNDUNESP como também aos da FUNDAP,
especialmente na pessoa do Prof. Orlando Figueiredo. Aos expositores e de-
batedores, um grande e terno obrigado.
PARTE I
Temas Político - Sociais
EDUCAÇÃO: PERSPECTIVAS
E SOLUÇÕES
Jorge Nagle*
Bem oportunas e necessárias as linhas definidoras do Simpósio Brasil — O
Desenvolvimento Ameaçado: Perspectivas e Soluções. Oportunas e necessá-
rias porque propõem que: a) cada tema seja tratado em suas relações com os
demais; b) a discussão dos temas aponte para decisões políticas; c) as linhas
mestras do debate convirjam para um programa. O fato de um Simpósio com
essas características estar sendo proposto por uma Universidade, com o
apoio de intelectuais de formação diversificada e de origens diferentes, re-
vela alguns sinais de que, indiscutivelmente, contém algo de promissor.
Daí a sugestão de que uma primeira parte desta exposição seja dedicada à
análise das relações entre intelectualidade brasileira e as contribuições que
dela se esperam para "reverter a atual tendência à desaceleração econômica
e à desarticulação do país".
Ponto significativo da análise talvez seja o de levar em conta certo cansa-
ço em ouvir preleções sobre a "crise' brasileira, quando a maior parte de
nossa intelectualidade vem revelando traços incompatíveis com os próprios
discursos sobre a crise. Atente-se para o fato de que as proposições que vêm
sendo feitas sobre o assunto são muito genéricas, ou melhor, são mais gene-
ralidades do que diretrizes gerais; por isso mesmo, é muito difícil realizar
qualquer esforço no sentido de, a partir de proposições dessa natureza, situar
elementos de uma política e, mais ainda, desdobrar possíveis fases de um
programa para o desenvolvimento do país.
Deixemos de lado, por enquanto, os dois pontos extremos das análises
feitas no país, isto é, análises genéricas ou análises setoriais, estas realizadas
com dados de conjuntura. A verdade é que nossa intelectualidade, de modo
geral, procura poupar-se a si mesma quando afirma que suas reflexões e as
perspectivas em que pode atuar encarnam o que denomina de "acadêmico".
Esta palavra, empregada com inequívoco conteúdo protetor, vem represen-
tando, de um lado, uma fórmula para não tocar em assuntos de natureza
"prática"; de outro, vem se constituindo em reforço das chamadas análises
"críticas", cujo significado mais freqüente consiste em "ser-do-contra". É
* Professor da Faculdade de Ciências e Letras da UNESP - Campus de Araraquara. Membro do
Conselho Estadual de Educação. Diretor-Presidente da FUNDUNESP.
também nesse quadro que se manifesta a ambigüidade de parcela da nossa
intelectualidade; ao mesmo tempo em que veicula posição de vanguardeira
das mudanças, no plano do pensamento, ela aí se refugia, deixando o plano
prático aos outros, pois não deseja comprometer-se com as coisas da vida
social. Talvez esta situação esclareça por que, chamado a colaborar na solu-
ção de determinado problema que afeta o conjunto da sociedade, o intelec-
tual brasileiro, de modo geral, ou se nega a contribuir de maneira aberta, pú-
blica, ou, quando aceita, procede com o máximo de arrogância. De qualquer
modo, essa posição, talvez alienante, do nosso intelectual esclarece, igual-
mente, a razão pela qual ficam tão distantes, umas das outras, as análises das
intervenções, ou as idéias dos planos, ou programas de ação. Embora venha
ocorrendo, mais recentemente, resistência contra esse distanciamento, a rea-
lidade ainda se caracteriza pela perda do incipiente hábito que vínhamos se-
dimentando quanto à nossa capacidade de produzir mecanismos ou instru-
mentos de alteração da realidade. Nem mesmo temos preocupação em conhe-
cer essa vasta bibliografia dedicada à difusão de inovações ou à mudança
provocada; ora, esse desconhecimento revela, mais uma vez, o quanto esta-
mos afastados de tentativas para reverter o quadro atual da situação brasilei-
ra, qualquer que seja a área de interesse.
Este aspecto da questão nos faz lembrar do estado atual dos estudos tec-
nológicos no país, bem como nos alerta sobre certos conteúdos da noção de
cidadania. De fato, o bom emprego da noção de cidadania ao intelectual im-
plica que, justamente por ser intelectual, contribua de forma decisiva para a
solução dos problemas que perturbam o desenvolvimento — tanto quanto pos-
sível, harmonioso - da sociedade brasileira. Para isso, é preciso que o nosso
intelectual tenha compromissos definidos com o bem-estar da população, o
que significa, pelo menos, equilibrar as atividades discursivas com a atuação
concreta na realidade social. A combinação entre pensamento e ação - pare-
ce-nos - fornece o sinal distintivo da cidadania para o intelectual, particu-
larmente aquele das regiões que lutam para a superação das marcas do sub-
desenvolvimento. Por sua vez, a tecnologia tem importante papel nesse con-
texto todo, cujo modelo de pensamento tem faltado à grande parte da inte-
lectualidade brasileira.
Neste país, ainda, costuma-se relacionar a tecnologia a determinadas áreas
do conhecimento ou de atividade, particularmente no campo da Engenharia,
quando se esquece de que a tecnologia constitui uma variante do pensamento
teórico-prático de alcance universal; em outros termos, desdobramentos tec-
nológicos podem ser conseguidos tanto no campo da Biologia, ou da Quími-
ca, como no campo das Ciências Sociais ou das Letras, por exemplo. A qua-
se completa ausência de padrões de raciocínio tecnológico em nossas insti-
tuições de ensino tem colocado barreiras para a ação interventora; igual-
mente, vem-se disseminando, quase que exclusivamente, o ponto de vista se-
gundo o qual tecnologia significa aplicação. Ora, a tecnologia pode signifi-
car aplicação do conhecimento das ciências básicas, mas não exclusivamen-
te. Ela utiliza o conhecimento teórico dessas ciências, sem prejuízo de elabo-
rar seu próprio conhecimento teórico (de segundo nivel?), para dar conta da
solução dos problemas que enfrenta, e isso por motivo muito simples: o de-
senvolvimento da ciência básica não se processa a partir de um objetivo par-
ticular, isto é, com endereço certo. Cabe aos estudos tecnológicos (teóricos)
preencher as lacunas existentes para obter os resultados (pragmáticos) pre-
viamente estabelecidos. Nem podemos nos esquecer de que tais estudos tec-
nológicos representam, naturalmente, um esforço orientado para a interdisci-
plinaridade. Ponto intermediário entre a ciência e a técnica, entendida esta
última como modo de fazer coisas, a tecnologia apresenta uma posição sin-
gular nessa tensão entre uma (ciência) e outra (técnica), o que aumenta bas-
tante seu potencial tanto do ponto de vista da formação das pessoas quanto
da perspectiva da atuação prática.
Ora, tudo o que vem sendo dito já revela um conjunto de dificuldades em
relação às perspectivas que podemos antever sobre possíveis níveis de supe-
ração do Brasil: O Desenvolvimento Ameaçado, juntamente com suas conse-
qüências a respeito de possíveis "soluções" - isso para empregar palavras
do próprio título do Simpósio.
É indispensável dizer que as características apontadas de parcela da inte-
lectualidade brasileira valem de um modo geral, porém servem melhor para
caracterizar o nosso intelectual que trabalha no campo educativo-pedagógi-
co. Servem também, mais para este, tanto uma certa disponibilidade intelec-
tual como uma grande resistência aos trabalhos de campo. Esta resistência
acaba por superestimar a importância do discurso verboso, congestionado,
discurso esse já transformado em um modo de trabalhar burocratizado, ape-
sar de as aparências não revelarem esse aspecto; um pequeno passo a mais, e
tal discurso torna-se uma peça formalista, na qual ganha relevo um compli-
cado sistema de combinação e de recombinação de palavras. Praticamente,
não possuímos levantamentos, estudos, de modo especial, descrições subs-
tanciosas sobre nosso estado educativo-pedagógico, mais especialmente,
ainda, sobre a nossa escola, do 1- ao 3- grau.
Como então sugerir ou atuar de maneira firme quanto a este ou aquele as-
pecto? Salvo raríssimas exceções, dados disponíveis com certa regularidade
só os do IBGE; é urgente termos dados quantitativos de diferentes ordens
para podermos situar, com suficiente clareza, os rumos a tomar na atividade
planejadora, interventora. Acrescentemos que, à escassez de dados quantita-
tivos, existe lacuna, maior ainda, de dados qualitativos. Para indicar um só
exemplo importante, não estamos acostumados a realizar avaliações, mesmo
esporádicas, do nosso conjunto escolar, para não dizer do nosso conjunto
educativo-escolar, e muito menos ainda do nosso sistema educativo-pedagó-
gico.
E para ficar neste último caso, basta verificar as nossas condições quanto
à bibliografia pedagógica, há tempos incapaz de responder aos desafios mais
agressivos da realidade histórico-social. Bibliografia alienada, mesmo quan-
do emprega concepções de fundo desalienador, ela revela com suficiente
precisão o elevado grau de disponibilidade intelectual em que os nossos aca-
dêmicos se encontram. Tal disponibilidade aparece sob a forma de constan-
tes alterações dos quadros conceituais, antes mesmo que alguma verificação
mais séria tenha sido feita: basicamente, as alterações se sucedem mais em
função das "novidades" do mercado do que por outro motivo qualquer. Há
um gosto mórbido pela novidade enquanto novidade, um modo muito parti-
cular para o autojulgamento de quem pensa que está atualizado. Falta ao in-
telectual dedicado ao tema da educação uma sólida formação, pelo menos
para conseguir situar-se nesse caravançará que é a bibliografia pedagógica
brasileira, na qual, curiosamente, estão ausentes os clássicos da Pedagogia,
na qual, também, a História da Educação Brasileira acabou por substituir a
História da Educação. Esta substituição tem sido prejudicial porque nos im-
pede o contacto com experiências ricas; ricas até porque muitas delas escla-
recem momentos importantes do nosso passado educacional. E o que dizer
da ausência dos clássicos nos estudos pedagógicos? Ao lado de ampliarem o
horizonte intelectual, como os livros de História da Educação, a profundida-
de e a largueza de vistas dos clássicos da Pedagogia, como todos os clássi-
cos, constituem fermentos para novas e contínuas reflexões, bem como dão
sentido mais sério aos estudos críticos. Ao lidarem com a relação entre o
macro e o microscópio, situando os problemas substantivos tratados não de
forma burocratizante, mas de maneira artesanal, a bibliografia pedagógica
clássica esclarece sobre os problemas públicos mais urgentes, sobre as in-
sistentes inquietações dos homens. É por isso mesmo que em tal bibliografia
os problemas não são os do estudioso, isto é, fruto das preocupações funda-
mentalmente pessoais de cada intelectual. Daí, também, o fato de essas obras
serem indispensáveis mais ainda nos casos como o brasileiro.
Passemos, agora, à segunda parte desta exposição, deixando para outro
momento os desdobramentos e os acréscimos que poderiam ser feitos à pri-
neira. Parece não existir dúvida quanto ao principal objetivo do Simpósio,
que consiste em pretender que as exposições sejam, tanto quanto possível,
programáticas. É este o caminho que será seguido a partir de agora, porém
antecedido por algumas breves explicações.
Dada a contínua deterioração de todo o sistema educativo-pedagógico
brasileiro, vai ficando cada vez mais difícil situar o que devemos fazer, a fim
de reverter o estado atual. E fica difícil porque tudo parece importante e,
conseqüentemente, prioritário, trate-se deste ou daquele grau do ensino, ou
desta ou daquela modalidade de cada grau, bem como deste ou daquele as-
pecto de um ou de outro grau ou de uma ou de outra modalidade.
Evidentemente, uma situação como essa provoca perplexidade, ao mesmo
tempo que um sentimento de impotência. Exemplos: a escola de 1- grau,
apesar de sua idade, ainda conserva os padrões que pretendeu substituir, pois
representa, ainda hoje, a justaposição entre a antiga escola primária e o anti-
go ginásio; a escola de 2- grau, espremida entre a de 1- e a de 3- grau, en-
contra-se, hoje, mais indefinida do que foi no passado; a escola de 3° grau
ostenta o título de escola superior, à qual falta justamente a cultura superior;
os cursos profissionalizantes ou as habilitações profissionais continuam cada
vez mais problemáticos, uma vez que, salvo raras exceções, não conseguiram
ainda uma adequada combinação entre a cultura geral e a formação profis-
sional; os currículos das escolas, de qualquer grau, vêm sendo cada
vez mais abarrotados de disciplinas e de subdisciplinas; o processo de alfa-
betização, nas primeiras séries do l° grau, tem sido ineficiente; continuam os
gargalos no sistema educacional, tanto na passagem do 1- para o 2- grau
como deste para o 3°, bem como nas primeiras séries do l° grau e na passa-
gem da quarta para a quinta série desse mesmo grau; as condições físícas e
pedagógicas das escolas e, também, a questão salarial do magistério perma-
necem precárias; o próprio significado de escola vai sendo corrompido aos
poucos, numa mistura de regras que já não se sabe bem onde se está; os ór-
gãos da administração do ensino, tanto centrais como regionais, encontram-
se, muitas vezes, no minimo embaraçados nesse universo disforme, incon-
trolável, desprestigiado...
Por sua vez, existe um certo desejo segundo o qual a solução dos nossos
problemas educacionais é tarefa de curto espaço de tempo, o que provoca,
por não ser bem assim, frustrações de toda ordem, além de críticas descabi-
das ou apressadas. Do nosso ponto de vista, o encaminhamento de soluções
para uma quantidade tão grande de problemas só poderá ocorrer no médio
prazo, supondo-se que, nesse período de tempo, trabalharemos com o máxi-
mo de recursos e de energia, bem como de forma Sistemática e continua.
Apesar de tudo isso, a questão central permanece intocável: o que fazer?
É preciso simplificar a situação, no sentido de que podemos atacar um
pouco todos os pontos relacionados; mas simplificar significa, aqui, escolher
alguns poucos pontos que, por serem essenciais, precisam ser atendidos de
forma constante e intensiva, de acordo com um programa mínimo. Parece-
nos que tais pontos essenciais são dois: um se refere aos esforços que têm
que ser feitos em relação às primeiras séries do 1º grau; o outro diz respeito
ao esforço para elevar os padrões de ensino e de cultura no 3
9
grau, tanto na
graduação como na pós-graduação, especialmente nesta.
Como podemos perceber, estamos ressaltando a importância dos dois ex-
tremos do sistema escolar: um representa o ponto inicial e o outro, o termi-
nal. E, neste momento, é bom repetir: outras questões e problemas não serão
desprezados; apenas e provisoriamente, terão ritmo menor de aceleração. Por
que deve ser assim? Antes de tudo, porque não temos condições de cuidar de
todos os problemas ao mesmo tempo e com a mesma intensidade: faltam-nos
tanto condições materiais como recursos humanos. Nem temos muitas idéias
claras sobre cada um dos problemas arrolados. Temos, porém, posição fir-
mada sobre a importância das primeiras séries do lº grau, para mencionar
uma das prioridades selecionadas.
De fato, as primeiras séries do l° grau possuem um mérito sem rival, e is-
so por vários motivos. Lembremo-nos de que é nessa fase que aprendemos a
"ler, a escrever e a contar", três instrumentos importantes para a vida civili-
zada, para a vida de nossos dias. São esses três instrumentos, igualmente,
que permitem a continuidade do processo escolar. Enfim, é essa fase de es-
colarização que fornece às pessoas as condições preliminares, é verdade, po-
rém insubstituíveis para o sucesso posterior, até porque têm estreita relação
com a destinação escolar e social dos alunos. Estamos fartos de saber que a
aprendizagem escolar, nesse período, repercute de maneira determinante nos
anos escolares que se seguem e, também por isso mesmo, pode definir em
grande parte o futuro de cada um. Sob esses aspectos, as primeiras séries do
primeiro grau podem ser consideradas decisivas. Não é por outra razão que
estão sendo propostas como a grande prioridade no campo escolar.
Como estamos tratando do ensino público, gratuito, os Governos precisam
proporcionar as melhores condições para o êxito de um programa que favo-
reça, particularmente, as séries iniciais do l° grau, digamos, as três primeiras
séries. Esse favorecimento compreende investimentos maciços no melhora-
mento da estrutura física existente, tornando-a, também, mais rica em opor-
tunidades educativas. Os professores dessas séries devem receber tratamento
especial, incluindo salário para proporcionar-lhes tempo integral; seria inte-
ressante o aproveitamento das antigas professoras primárias, aquelas consi-
deradas excelentes "alfabetizadoras", até certo ponto independentemente da
metodologia que costumam empregar. O tempo integral do professorado re-
vela o grau de preocupação com essa fase escolar, além de ser um bom indi-
cador da identidade da escola e do próprio professor. Criando condições
formadoras em todo o ambiente escolar, além da sala de aula, aumentando a
permanência diária do aluno na escola para seis horas, simplificando o currí-
culo e os horários de modo que fique ressaltado o grau de importância da
leitura, da escrita e da aritmética, teremos um primeiro ciclo do lº grau com
perfil definido, para que, nos três anos seguintes, possamos proceder da
mesma forma, porém com algum enriquecimento curricular. Assim, estamos
supondo que, num prazo de dez anos, teremos uma escola de l° grau cum-
prindo bem suas obrigações por meio de seus três ciclos.
Sem dúvida, essas medidas precisam ser acompanhadas de outras, tais
como levantamentos e estudos periódicos sobre o desenvolvimento do pro-
grama, o que deve prever avaliações contínuas, que constituem o único ins-
trumento para justificar a permanência de determinado estado de coisas ou o
replanejamento. Estudos e avaliações poderiam ser feitos com pessoal das
Secretarias da Educação e das Universidades públicas, neste último caso,
pelo estímulo aos cursos de pós-graduação, incluindo bolsas de estudo, com
o propósito de fazer com que incluam em seus programas temas correspon-
dentes à problemática das três primeiras séries iniciais do lº grau. Embora
não tenhamos feito cálculos sobre os custos dessas iniciativas, acreditamos
que não sejam muito elevados. Convênios ou acordos entre o Governo Fede-
ral e os Governos Estaduais, especificamente, entre os Governos Estaduais e
os Municipais, poderiam constituir uma forma de diminuir possíveis desper-
dícios dos recursos públicos. Além disso, se iniciativas dessa natureza se
transformarem em programas de Governo, uma importante conseqüência po-
derá ocorrer: o Governo mobilizará nessa direção a máquina administrativa
para transformar a questão em autêntica política pública, em particular, arre-
gimentando Secretarias de Estado da área social para um trabalho coordena-
do, comum.
Quanto aos cursos de gradução e de pós-graduação, a sua importância e a
necessidade de constituírem a outra das grandes prioridades encontram-se no
fato de que o país, especialmente agora, passa por uma fase decisiva do
DEBATEDORES
José Mário Pires Azanha*
Por mais dilatado que fosse o tempo de que dispusesse, dificilmente seria
possível debater num sentido estrito a exposição apresentada. Na verdade,
não se trata de um conjunto de teses ou de soluções com relação às quais
seja fácil tomar posições pró ou contra. O texto apresentado é muito mais
o tracejamento de coordenadas, a partir das quais é possível escolher alguns
pontos como prioridades da complexa problemática da Educação brasileira.
Porém, em face da amplitude dos temas focalizados na exposição, destacarei
apenas dois aspectos, sendo o primeiro a respeito das relações entre o inte-
lectual brasileiro e a Educação.
Nos longos anos de ditadura, o discurso sobre a Educação brasileira foi se
afeiçoando a um estilo antes denunciatório do que analítico. Esse discurso,
recheado de expressões como autoritarismo, opressão, ausência de participa-
ção, etc., embora tivesse, evidentemente, profundas vinculações com a reali-
dade educacional brasileira, pretendia menos descrevê-la do que denunciá-la.
Contudo, a manutenção desse estilo, ainda hoje, talvez possa representar
uma paralisia da ação. Não porque já inexistam autoritarismo e opressões na
Educação brasileira, mas porque o essencial, no momento, é antes encontrar
fórmulas para a sua extirpação e não mais para a sua denúncia retórica.
Mesmo porque, ao contrário do que Péricles dizia, o discurso pode, sim, ser
um obstáculo para a ação. Os nossos professores de escola pública, que pas-
saram os anos acadêmicos ouvindo os discursos denunciatórios, são ainda
capazes de repeti-los, mas não de usá-los para análise da sua própria Educa-
ção como educadores. A escola pública, única acessível aos mais desampa-
rados, vem sendo estigmatizada como de má qualidade, não pelos que são
privatistas por convicção e ofício, mas também por aqueles que têm respon-
sabilidades pessoais e profissionais com relação à qualidade do ensino públi-
co. Tudo se passa, porém, como se o discurso pedagógico brasileiro tivesse
na realidade educacional apenas a sua fonte motivadora e nunca a sua bene-
ficiária, como deveria ser.
O segundo ponto refere-se a um aspecto que está subentendido ao longo
de todo o texto, mas convém explicitar. Trata-se da repetida expressão que
Jacques Lambert fixou no livro Os Dois Brasis; não obstante a banalização
dessa expressão, a multiplicidade de significados não tem sido suficiente-
mente explorada. Temos apenas aprendido que ela se refere à coexistência
de um Brasil arcaico com um Brasil moderno, mas o seu significado mais ri-
co está, talvez, no fato de que convivemos num Brasil de ficção, de mentira,
ao lado de um outro real. Não é outra a idéia que percorre todo o trabalho de
* Professor da Faculdade de Educação da USP.
Anísio Teixeira. No seu artigo "Valores Proclamados e Valores Reais nas
Instituições Escolares Brasileiras", ele nos diz que "nos acostumamos a vi-
ver em dois planos: o real, com suas particularidades e originalidades; e o
oficial, com seus reconhecimentos convencionais de padrões inexistentes.
(...) A lei e o governo não consistiam em esforços da sociedade para disci-
plinar uma realidade concreta e que lentamente se iria modificar. A lei era
algo de mágico capaz de subitamente mudar a face das coisas. Na realidade,
cada uma de nossas leis representava um plano ideal de perfeição à maneira
da utopia platônica. Chegamos, neste ponto, a extremos inacreditáveis. Leis
perfeitas, formulações e definições ideais das instituições, e, como ponto
entre a realidade, por vezes mesquinha e abjeta, e essas definições ideais da
lei, os atos oficiais declaratórios, revestidos do poder mágico de transfundir
aquela realidade concreta em uma realidade oficial, similar à prevista na
lei".(1)
É esta a situação que o professor Jorge Nagle mostra quando em largos
traços descreve a situação do ensino do 1º, 2° e 3° graus. Temos o ensino de
1° grau que substitui, "de mentira", os antigos ensinos primários e gina-
siais. Temos uma escola de 2- grau que, num passe de mágica, quisemos tor-
nar profissionalizante e uma terceira que, conforme disse o professor, ostenta
o título de escola superior, mas à qual falta justamente a cultura superior. É
sempre a mentira legal procurando obscurecer a crueza de uma realidade.
Todas as nossas leis proclamam a necessidade da democratização do ensino,
mas repugnamos a expansão da escola pública. Quando ela é inevitável, em
face do clamor popular, negamos-lhe condições mínimas para um funciona-
mento eficiente. Reconhecemos, teoricamente, a importância da Educação
das massas, mas praticamos uma avaliação fortemente discriminadora no
primeiro ano da escola pública, que expulsa da escola os desassistidos da vi-
da.
Concordo com o professor Nagle quando diz que uma situação como essa
provoca perplexidade, ao mesmo tempo que um sentimento de impotência.
Por isso, entendo que, especialmente no momento atual, seria importante que
fizéssemos um esforço mais amplo para reordenar a situação educacional
brasileira. Nesse sentido, no ensejo de uma nova Lei de Diretrizes e Bases,
aproveitemos para deixar de falsificar a Educação brasileira. Excluamos da
nova lei, por exemplo, os conselhos de Educação — em quase trinta anos de
funcionamento, não obstante muitas vezes a presença de notáveis educado-
res, esses órgãos nada mais foram do que cartórios dispensáveis e obstrucio-
nistas de uma real autonomia das escolas brasileiras.
A questão dos conselhos é, contudo, mero exemplo. O importante no mo-
mento é impedir que uma nova Lei de Diretrizes e Bases dê um novo atra-
vancamento na Educação brasileira. Sigamos o conselho de Anísio Teixeira
que, em 1962 e a propósito da Lei 4.024, dizia: "A Lei de Diretrizes e Bases
é uma lei federal, sui generis, à maneira do Código Civil, do Código Comer-
1. Anísio Teixeira, "Valores proclamados e valores reais nas instituições escolares brasileiras", re
publicado in Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, INEP, 64 (148), 1983, p. 245.
cial etc., destinada a regular a ação dos Estados, dos Municípios, da União
e da atividade particular no campo do ensino. Não se trata de lei cujo cum-
primento dependa da autoridade federal, como era o caso das demais leis fe-
derais de ensino. Todas as autoridades do país estão sujeitas a essa lei e co-
mo tal são intérpretes da sua execução. Os Estados devem fazer suas leis,
criando os sistemas estaduais de educação, dentro dos poderes que lhes dá a
nova lei. Se isso não for compreendido e se continuar a dependência dos
Estados por autorização e concessões do poder federal, voltaremos à situa-
ção anterior e impediremos a diversificação e a descentralização que, de
qualquer modo, se estabelece na nova lei. Este é o ponto fundamental. Que
não surja nenhum regulamento a essa lei".
2
Esse alerta de 1962 pouco nos
serviu então, e o excesso de regulamentações permitiu que, no campo da
Educação, continuássemos a ter o Brasil de ficção e o Brasil real. Em vista
do exposto pelo professor Jorge Nagle, que, de certa forma, é concordante
com a posição de Anísio Teixeira, considero de grande importância que haja
empenho, por parte das nossas autoridades ligadas à Educação, em promover
uma mudança no panorama educacional brasileiro. Mudança esta muito mais
dependente do exercício de uma vontade política do que de sofisticadas tec-
nologias pedagógicas.
Maria de Lourdes M. Horiguela*
Em função dos dois pontos principais destacados pelo texto do professor
Jorge Nagle - o primeiro envolvendo a formação do próprio professor e o
segundo tentando operacionalizar alguns desses problemas -, gostaria de
começar tratando da necessidade, que o professor destaca, de se repensar o
1- grau, ponto inicial, e o 3- grau, o aspecto terminal.
Realmente, são pontos essenciais, cruciais, e o destaque é dado ao enfo-
que das primeiras séries, das três primeiras séries. É crucial porque nós sa-
bemos hoje que a maior parte da nossa evasão escolar se dá nas primeiras sé-
ries escolares e, sem ao menos esta formação, temos todo o comprometi-
mento da vida do cidadão, da vida de um indivíduo que não vai sequer poder
disputar um lugar razoável no mercado de trabalho. Porém, gostaria também
de chamar a atenção para o problema do ciclo intermediário, porque em rea-
lidade, seo l° grau é fundamental e o 3° de extrema importância, não pode-
mos nos esquecer de que a Escola de 2- grau, como o próprio texto destaca,
continua padecendo de indefinição. Tanto no que diz respeito à sua organi-
zação, quanto no que diz respeito à desatenção dos poderes públicos para
com a escola de 2- grau. A sua organização e seu currículo sempre oscilaram
da formação geral para uma orientação profissionalizante, pelo menos na
parte formal, e, depois, para uma combinação dessas duas características
2. Idem, "Meia Vitória, mas Vitória", 37(86), 1962, p. 223.
* Professora da Faculdade de Filosofia e Ciências da UNESP - Campus de Marília.
que, em realidade, marcou mais ainda a sua indefinição. Além disso, o pro-
fessor que vai assumir as primeiras séries do 1° grau será o formado no Ma-
gistério, que é uma formação de 2º grau, porque não temos unidades, escolas
públicas, cursos de pedagogia públicos, de nivel superior, que possam dar
conta da demanda da formação do professorado para assumir esses anos ini-
ciais. Em relação a isso gostaria de saber, por exemplo, de que forma a Es-
cola de 2- grau, do ponto de vista de suas funções, da sua organização, do
seu currículo, vai poder atender a todo esse desenvolvimento individual que
se pretende, a todas as exigências de cunho político, social e também eco-
nômico.
Pergunto se o professor Nagle teria alguma solução, porque creio que um
dos objetivos que buscamos nesse Seminário é o de tentarmos operacionali-
zar algumas formas que possam realmente surtir efeito. Qual seria a solução
para o problema da escola de 2- grau, se a sua organização vai variar de
acordo com o desenvolvimento do país, no atual estágio em que nos encon-
tramos? Qual seria o modelo mais conveniente para esta Escola?
Quando da apresentação do texto, mencionou-se a formação do professor
universitário. Considero, inclusive, que está sendo muito rico esse trabalho
desenvolvido pela Secretaria de Educação e as Universidades no sentido de
fortalecer uma relação que, muitas vezes, deixa muito a desejar, porque o
que temos é um 1- grau, um 2- grau, um 3
2
grau que, em muitos aspectos, se
apresentam de uma forma estanque. Acredito que isso pode nos levar a uma
reflexão até o ponto de repensarmos os nossos currículos e, também, o plano
de formação do professor.
Por outro lado, vejo de forma um pouco assustadora o modo como as
Universidades Públicas estão sendo tratadas atualmente pelas autoridades,
haja vista o documento da SEPLAN, divulgado agora em agosto, algumas
conclusões apressadas que previam até mesmo a extinção do Ministério da
Educação. Trata-se de um problema que realmente vai se agravar com a
questão da nova divisão orçamentária em termos federais.
A UNESP, de certa forma, é o flanco mais avançado em termos de ensino
oficial no interior, mas vejo com muita preocupação o crescimento da atual
onda privativista. As Faculdades e as Universidades Particulares não estão
preocupadas com a pós-graduação, salvo honrosas exceções. Não estão
preocupadas com a formação do pesquisador, a formação do cientista. Isto
acaba sendo realmente trabalho só das oficiais, tanto das Estaduais quanto
das Federais, que, no entanto, estão passando por crises e por sérias dificul-
dades, inclusive de financiamento. Para a criação de cursos novos, por
exemplo, leva-se tempo porque não se trata de algo que possa ser criado de
um dia para outro; temos que ver principalmente o problema do corpo do-
cente, para começarmos um curso em condições; preocupação que não
acontece nas Universidades Particulares.
Quando de uma reunião realizada pelo Sesu e pela UNESP no final de
setembro de 1988, em Águas de São Pedro, destinada a fazer uma primeira
avaliação da Universidade, alguns dados, até assustadores, foram colocados:
por exemplo, o problema de uma projeção que revela que talvez tenhamos
cerca de 3 milhões de universitários no ano 2000, dos quais menos de 30 por
cento serão atendidos em unidades oficiais. Na realidade, teremos uma massa
de profissionais lançados no mercado apenas com o fundamental, que é o
credencialismo; serão, como hoje, fruto de um ensino de má qualidade.
Desconheço como o professor Nagle vê isso, porque não sei até que ponto
as Universidades Estaduais teriam que tomar posições mais agressivas diante
desse fato, mesmo porque essa onda privativista é praticamente observada
em quase todo o mundo. No Brasil, principalmente na área das unidades de
3° grau, creio que realmente é preocupante, porque, se temos um professor
com uma formação de má qualidade, não podemos esperar que ele seja um
bom profissional.
Celso de Rui Beisiegel*
Li com grande atenção o trabalho produzido pelo professor Jorge Nagle,
mas, infelizmente, com muito pouco tempo para uma reflexão mais cuidado-
sa que permitisse fazer justiça à qualidade e à abrangência das questões co-
locadas. Então são alguns poucos tópicos que eu pretendo comentar, mais no
sentido de continuar o debate que vimos travando nos últimos anos.
Em primeiro lugar, a organização do presente Seminário foi bastante inte-
ressante, porque acredito que, em outras sessões, será possível focalizar a
Educação sob uma perspectiva bastante ampla, sugerida aliás pelo próprio
evento. Questões como os padrões de racionalidade da atuação do poder pú-
blico e questões como a brutal desigualdade na distribuição interna das ren-
das. Grande parte dos problemas educacionais para os quais nós não temos
condições de encontrar soluções a curto prazo, talvez nem a médio prazo,
decorre de processos que acontecem fora da área educacional e fora das nos-
sas possibilidades de atuação enquanto educadores. Claro, enquanto cida-
dãos, enquanto educadores, temos também condições de atuar sobre estes
processos, mas a nossa possibilidade, neste caso, é limitada. Evidentemente
esse fundo processo de empobrecimento tem conseqüências na Educação, na
medida em que diminui as possibilidades de investimentos, tanto nas condi-
ções materiais, quanto nas condições funcionais, na formação e na remune-
ração, na criação de condições adequadas de trabalho para os professores
que atuam na escola pública. De certa forma, este é um problema que ocorre
fora do sistema escolar, mas que exige também dentro do sistema escolar
providências urgentes neste sentido. É preciso não deixar de atentar para o
congestionamento progressivo e brutal dos órgãos administrativos e, de al-
guma forma, precisamos começar a desenvolver uma atuação que venha a
inverter esta tendência. É preciso fixar a atenção em quem está na unidade
escolar, aumentar as responsabilidades e as possibilidades de atuação do pro-
* Professor da Faculdade de Educação da USP.
fessor e do diretor. É preciso inverter uma tendência que vem marcando o
sistema escolar há bastante tempo.
Embora neste trabalho o professor Jorge Nagle não tenha desenvolvido
bastante o tema em suas reflexões sobre a tecnologia, apenas de passagem,
gostaria de sugerir que se considerasse que esta atividade teórica, inclusive
na área da tecnologia, envolve especialidades, mas envolve também uma re-
flexão sobre a cultura geral tecnológica numa sociedade subdesenvolvida.
O texto cuidou bastante do acadêmico e da pesquisa na academia. Nós
temos trabalhado bastante, tentando encontrar saídas e equacionamentos
adequados para a pesquisa na universidade. O professor José Mário, inclusi-
ve, tem um trabalho escrito importante nessa direção. É preciso atentarmos
para as conseqüências que a própria regulamentação da pós-graduação im-
primiu à realização das pesquisas na universidade. Sobretudo nas áreas das
Ciências Humanas e da Educação, o modo pelo qual se realiza a pesquisa na
pós-graduação acentuou o caráter individualista, artesanal e egoísta do tra-
balho universitário. Faltam, entre o esforço do pesquisador, voltado para a
realização de mestrados, de doutorados, de livre-docência, e as necessidades
da sociedade e da aplicação, organismos universitários, programas de ativi-
dade que estabeleçam vínculos, vínculos sistemáticos institucionais entre a
necessidade do professor e as necessidades do desenvolvimento da teoria e
da aplicação. Considero muito bem colocado este tema no texto de Nagle.
Concordo com as prioridades e até me lembrou Machado de Assis quando
diz que o menino é o pai do homem. Então nós precisamos cuidar dos nossos
meninos na primeira, na segunda, na terceira série da escola de 1- grau para
que no futuro estejam bem preparados. Porém, como os homens também são
pais dos meninos, no outro ponto da escala, vamos cuidar da pós-graduação,
para que esses meninos acabem sendo bem informados. É claro que eu con-
cordo que o grande desafio educacional neste país é a educação popular de
crianças, jovens e adultos. Isto, necessariamente, envolve uma decisão co-
rajosa de fixação de prioridades.
As críticas ao academicismo me pareceram um pouco rançosas. Aqui tam-
bém entendo que uma colocação mais positiva seria aquela no sentido de
fortalecer e estabelecer novos e claros mecanismos de articulação entre as
necessidades sociais e a atividade dentro da universidade. Nós — o caro ami-
go Jorge Nagle, dr. José Mário e eu — temos tentado trabalhar nessa direção
com empenho, dedicação, mas precisamos conseguir mais do que temos con-
seguido nessa direção.
O convênio, por exemplo, da USP, da UNESP, da UNICAMP, com a Se-
cretaria da Educação, que envolve, neste ano de 88, 170 cursos da USP, 280
cursos da UNESP e 1.70 cursos da UNICAMP, voltados para o professor de
1- e 2- graus da Escola Pública, é um mecanismo importante, ainda inade-
quado, é verdade, mas já representa alguma coisa importante no sentido do
envolvimento da universidade com as necessidades de apoio ao pessoal do
l°e 2º graus da Escola Pública.
É uma pena, no entanto, que verbas vinculadas a esse programa, porque
são do Salário Educação e foram aprovadas no Plano Anual de Trabalho da
Secretaria da Educação, pelo Conselho Estadual de Educação, a esta altura
do ano, em meados de outubro, ainda não tenham sido liberadas para a reali-
zação do programa, com o que se compromete um vasto esforço que estamos
desenvolvendo nas três Universidades, de vincular a universidade às neces-
sidades da Rede Pública de Ensino. Anos de esforços, no sentido de motivar
os colegas para que se envolvam com as necessidades da Rede, começam a
ser de certa forma desgastados, perdidos, na medida em que o governo esta-
dual não liberou verbas já vinculadas a serviço da realização do programa.
Mas nós ainda temos programas de formação do educador em serviço.
Hoje, está acontecendo, lá na Faculdade de Educação, uma reunião de um
grupo que eu coordeno, de 18 grupos sobretudo das Universidades Esta-
duais, mas também de algumas Universidades Privadas, dedicados a traba-
lhos na área de Ciências. Como este seminário, nós já estamos encontrando
nas Universidades Públicas um conjunto de iniciativas que revela este com-
prometimento crescente dos educadores, dos intelectuais, dos acadêmicos,
"com as necessidades sociais do País". O que nós precisamos é continuar
melhorando esses mecanismos, atuar no sentido de pressionar o Poder Públi-
co a responder pelas suas responsabilidades nesta área.
Os problemas a enfrentar na área da Educação são realmente imensos e
em todos os aspectos: a Educação do adulto, por exemplo; afinal de contas,
grande parte das dificuldades da nossa vida urbana é determinada pelo fato
de que há um outro Brasil sistematicamente à porta, à nossa porta, e nos cria
dificuldades bastante difíceis. Há dificuldades em todas as áreas e Nagle tem
toda a razão em prevenir sobre este impulso de querer resolver problemas
agora, o ano que vem, depois. Não há soluções a curto e médio prazos satis-
fatórias para todos os problemas da Educação da população num país como o
nosso. Mas é preciso começar e nós precisamos tentar localizar aqueles ele-
mentos que seriam privilegiados no sentido de iniciar uma atuação realmente
construtiva.
Acredito que alguns elementos apontados por José Mário Azanha, não só
nesta colocação de hoje, mas em algumas outras colocações, já apontam saí-
das; porém, como sou sociólogo, atribuo uma grande importância à presença
popular, ao poder reivindicatório das populações, no equacionamento, no di-
recionamento dos processos que vêm ocorrendo na Educação. Encontro, por
exemplo, na pressão das populações urbanas do Estado de São Paulo, o mo-
mento inicial de transformação do nosso antigo ensino secundário, elitista,
para esta situação educacional que encontramos hoje. E houve um certo mo-
mento em que a pressão reivindicatória das populações conseguiu transfor-
mar a antiga escola secundária, seletiva, a escola pública inexistente, numa
escola aberta ao conjunto da população. Azanha teve uma participação fun-
damental nesse processo na medida em que encontrou respostas adequadas a
um processo que a população vinha desencadeando. Eu não sei por que não
mobilizarmos este poder reivindicatório das populações também no sentido
de uma possível melhoria da qualidade do ensino.
Já não acredito muito na possibilidade de grandes transformações na Edu-
cação escolar a partir de uma ação de cúpula, por melhor que seja a cúpula
dirigente de uma vasta organização. Nós temos tido bons secretários. Temos
tido educadores de grande significado na nossa história da Educação atuando
na Secretaria da Educação. Os últimos secretários são homens respeitáveis,
Paulo de Tarso, Paulo Renato, Pinotti, Chopin Tavares de Lima. Os quadros
administrativos da Secretaria da Educação são qualitativamente respeitáveis,
mas não se chega até a unidade escolar. Não se consegue fazer com que o
professor deixe de faltar aquelas duas faltas a que ele tem "direito". Não se
consegue fazer com que o professor deixe de trabalhar o mínimo possível
numa escola onde as condições de vida e de trabalho são adversas. Quer di-
zer, de cima para baixo me parece uma coisa difícil de ser conseguida.
Nesse sentido, eu tenho a impressão de que nós precisamos pelo menos
investigar e ensaiar as possibilidades do envolvimento do usuário na quali-
dade dos serviços. Ou seja, é preciso envolver as populações no funciona-
mento da escola. Isto é um pouco adverso para os nossos educadores. A po-
pulação é desagradável, não é essa coisa encantadora que certos colegas
pintam por aí, que a beleza está no homem do povo. Não. Quem tem esse
contato, quem viveu esse contato, sabe que as mães são irritantes, colocam
as coisas de forma inadequada, são agressivas. A população não é "bonita".
Mas é nesta participação popular, na cobrança popular, no envolvimento da
população no funcionamento da escola que eu acredito que nós, os nossos
colegas da Rede, os educadores, os diretores, poderão encontrar o respaldo
necessário até para a valorização das suas condições materiais de trabalho e
de salário. É preciso que a população cobre a escola quando o professor das
crianças está faltando. O comportamento dos nossos professores, que repro-
vam alunos na 1- série porque têm uma visão e um entendimento inadequa-
dos do que seja a avaliação, deve ser de alguma forma submetido ao crivo, à
pressão e à crítica das nossas populações, e elas respondem favoravelmente a
isto quando se criam condições propícias a essa atividade. Pelas experiências
que temos tido em algumas escolas que funcionaram nessa direção, dá para
perceber que esta população, por mais rústica que seja, por mais precárias
que sejam as suas condições de vida, tem condições de atuar no sentido po-
sitivo em relação ao funcionamento da escola. Talvez seja o viés do sociólo-
go, mas, enquanto uma ação de cúpula das mais positivas, com as melhores
orientações e com o maior teor de compromisso com o funcionamento da
Educação, não encontrar o respaldo, um apoio decisivo no poder reivindi-
catório das populações, não vejo saída para as dificuldades educacionais que
estamos atravessando.
CIÊNCIA E TECNOLOGIA:
PERSPECTIVAS E SOLUÇÕES
Jacques Marcovitch*
Transnacionalização dos mercados, inovação tecnológica e uma nova
geopolítica mundial marcam o final da década dos anos 80 e determinam o
perfil mundial do próximo século. O novo ciclo tecnológico tem transforma-
do o comportamento da sociedade e modificado drasticamente as vantagens
comparativas de empresas e das regiões econômicas nas quais estão inseri-
das.
Enquanto esta revolução ocorre nos países mais desenvolvidos, a América
Latina vive sua década perdida caracterizada por uma drástica redução da
renda per capita, dos investimentos brutos, da produção de bens de capital,
assim como de expressivo aumento da divida externa. Esta turbulência eco-
nômica exige uma estratégia baseada na recuperação dos investimentos, na
inovação tecnológica e na integração em torno de eixos de complementari-
dade, que garanta a conquista do futuro e a preservação da democracia.
1 — O Contexto Latino-americano
Nos cinco primeiros anos da década, o PIB per capita decresceu em 27%,
os investimentos brutos foram reduzidos em 9% e a dívida externa bruta au-
mentou em 45%. Enquanto as exportações da América Latina resultavam
num saldo positivo da balança comercial de US$ 112 bilhões, o pagamento
dos juros consumia US$ 161 bilhões. Quanto à economia informal, já repre-
senta 30% do PIB e entre 30 e 40% da força de trabalho da região.
No campo da pesquisa científica e tecnológica, avanços expressivos foram
realizados, mas ainda aquém dos desafios decorrentes do novo ciclo tecnoló-
gico. Nas três últimas décadas, triplicou o número de pesquisadores e enge-
nheiros dedicados à área de C&T. De 30 mil pesquisadores e engenheiros do
* Professor da Faculdade de Economia e Administração da Universidade de São Paulo, Presidente da
ALTEC — Associação Latino-americana de Gestão Tecnológica e Diretor do Instituto de Estudos
Avançados da USP.
início da década de sessenta na América Latina, evoluiu-se para cerca de
100 mil. Os gastos, que correspondiam a US$ 300 milhões no início da dé-
cada de sessenta, hoje alcançam a cifra de US$ 3 bilhões, o que representa
expressivo aumento em relação ao passado, mas diminuto no contexto do
novo ciclo e dos gastos dos países industrializados.
O surgimento de novas tecnologias fez que a maioria dos países indus-
trializados optasse por um crescimento dos seus gastos em C&T até patama-
res de 2,5 a 3,5% do PIB. Com isso é possível promover a inovação tecno-
lógica e induzir a reconversão do setor produtivo, tornando-o mais competi-
tivo para a próxima década. Na América Latina, nenhum país consegue gas-
tar mais de 0,7% em C&T, sendo que vários deles reduziram estes gastos em
função da crise econômica. Apesar disto, algumas ilhas de modernização
tecnológica foram constituídas.
No campo das novas tecnologias, existem já competências instaladas no
meio científico e no meio empresarial. Esta modernização, no entanto, não
permeia o setor produtivo. A redução dos investimentos e a falta de uma po-
lítica industrial associada a uma estratégia de inovação fez que ilhas de mo-
dernização convivessem com um setor industrial defasado tecnologicamente
em relação ao seu próprio passado e em relação aos países mais desenvolvi-
dos.
O cenário geopolítico internacional está se modificando. Vive-se uma no-
va realidade com a aproximação dos EUA e URSS. A Europa Ocidental
constitui-se num novo bloco econômico, optando por um liberalismo que a
afasta dos países em desenvolvimento. A China busca sua modernização e
constitui com o Japão um novo epicentro da economia mundial. A África,
que ingressou timidamente na era da industrialização, vive hoje um momento
crítico de elevação do nível de miséria. Neste novo contexto, a América La-
tina tem se afastado dos países mais avançados.
2 — O Novo Mundo Tripolar
Está se delineando um novo mundo tripolar: o primeiro pólo é constituído
pelos Estados Unidos e Canadá, com a associação do México. O segundo pólo
é integrado pelas principais economias européias que constituem a CEE.
O terceiro é liderado pelo Japão com a associação da Coréia do Sul,
Hong-Kong, Taiwan e Cingapura. Dólar, ecu e ien são moedas que simboli-
zam este novo mundo tripolar.
O acordo de livre comércio assinado entre o Canadá e os Estados Unidos
e os contratos de longo prazo na área energética revelam a constituição de
um "campo de força ampliado", tendo como epicentro o mercado norte-ame-
ricano. Estados Unidos e Canadá passam a constituir a partir de 1989 um
mercado de 370 milhões de habitantes com um PIB total de US$ 4,6 bilhões
e uma renda per capita média superior a US$ 16.000 ao ano. Para os norte-
americanos que resistiram à idéia da integração econômica, foi apresentado o
argumento da "segurança nacional". O Canadá tem uma fronteira de 4.500
km com os Estados Unidos, e é o maior país que os separa da União Sovié-
tica. O Canadá é um aliado importante, tanto por motivo estritamente comer-
cial quanto de ordem de segurança nacional. A integração econômica
EUA/CANADÁ torna-se um novo espaço de oportunidades em decorrência
do tratamento preferencial dado às empresas estabelecidas nestes países.
Na Europa, a aliança franco-alemã, origem da comunidade européia, já
comemorou suas "bodas de prata". Para 1992 é prevista a suspensão de bar-
reiras protecionistas remanescentes entre os países da CEE. No campo cultu-
ral, científico e tecnológico, os grandes projetos já se realizam em escala eu-
ropéia. A CEE assume atribuições pertinentes aos Estados-membros e deter-
mina uma política agrícola comum. A estratégia comercial européia e as
prioridades para a cooperação internacional estão sendo centralmente coor-
denadas. Bruxelas e Strasburgo pesam cada vez mais no cenário europeu.
Em 1987, as maiores taxas de crescimento econômico foram, mais uma
vez, observadas no sul do Pacífico. Um crescimento de 8% em Taiwan, 7%
em Cingapura, 6% nas Filipinas e 10% na Coréia do Sul. O Japão investe
agressivamente na região, lança mão da sua capacidade produtiva, de maté-
rias-primas da Austrália e Indonésia, da mão-de-obra barata da Tailândia e
Malásia. Consegue manter um crescimento industrial anual de 8% e um ex-
cedente comercial anual de US$ 80 bilhões. Em 30 anos abocanhou mais de
7% do comércio mundial. Internacionaliza-se a economia japonesa e deslo-
ca-se para o Pacífico o epicentro da economia mundial.
Sem acordos explícitos de integração, as políticas de investimentos e os
indicadores de intercâmbio comercial revelam uma regionalização baseada
numa divisão horizontal do trabalho entre estes países. O Japão é o principal
investidor nos novos países industriais da Ásia. Seus investimentos na Co-
réia do Sul, por exemplo, correspondem a 51,6% dos investimentos estran-
geiros. Na região, os investimentos japoneses totalizaram em 87 um bilhão
de dólares, havendo crescido 80%, só em Taiwan.
Os três pólos se apóiam mutuamente. Quando do crash da Bolsa de Nova
York e das últimas desvalorizações do dólar, governos europeus rapidamente
intervieram para a sustentação desta moeda. Quando os Estados Unidos se
sentiram ameaçados pelo comércio de tecnologia entre o Japão e a União
Soviética, empresas nipônicas suspenderam estas negociações. As delibera-
ções do G-7 (dirigentes dos sete países mais industrializados do mundo)
constituem a evidência de uma interdependência que se consolida.
Dos manufaturados importados pelo Japão, 28,2% provêm dos "Dra-
gões", participação superior à dos Estados Unidos, que participaram com
26,8% das importações nipônicas de manufaturados. Elevação dos investi-
mentos japoneses na região, deslocamentos de indústrias de mão-de-obra in-
tensiva para países vizinhos, aumento do comércio intra-regional, valores
humanos baseados no confucionismo, constituem as bases de uma esfera de
co-prosperidade.
Enquanto os três pólos protegem seu crescimento econômico, os países do
Terceiro Mundo vivenciam uma das piores décadas deste século. Uma déca-
da que foi marcada pela redução de sua participação no comércio internacio-
nal, elevação de sua dívida externa, transferência líquida de recursos aos
países desenvolvidos, afastamento do avanço tecnológico e, finalmente, re-
dução drástica de PNB per capita.
Em complemento aos acordos e pactos já existentes na América Latina
(Pacto ANDINO, ALADI etc.), em 1986 foram assinados doze protocolos de
entendimentos entre Brasil, Argentina e Uruguai. Eles marcam o início de
uma nova fase de cooperação entre três países limítrofes que recuperam len-
tamente a democracia politica. Os doze protocolos tratam de entendimentos
nos seguintes campos: 1) bens de capital; 2) trigo; 3) abastecimento alimen-
tar; 4) expansão do comércio; 5) criação de empresas binacionais; 6) assun-
tos financeiros e monetários; 7) fundos de investimentos; 8) energia; 9) bio-
tecnologia; 10) estudos econômicos; 11) informação e assistência em casos
de acidentes nucleares; 12) cooperação aeronáutica. Várias frentes foram
estabelecidas, mas faltou a abertura de uma "avenida central de integração
econômica".
A celebração dos doze protocolos Argentina/Brasil/Uruguai, o projeto de
criação de uma unidade de conversão - o gaúcho - e o delineamento de um
mercado comum são medidas corretas. Infelizmente, elas se realizam em rit-
mo mais lento do que o momento exige. Desde que seja dada maior veloci-
dade aos entendimentos entre Buenos Aires, Brasília e Montevidéo, a cons-
tituição de um bloco latino-americano é o caminho a perseguir.
3 — Riscos para o Brasil e América Latina
O maior risco que a América Latina está correndo hoje é perder seu futu-
ro. A década dos anos 80 será aquela em que países como o Brasil, México e
Argentina se estagnaram tecnologicamente. No caso do Brasil, a década dos
anos 5O se caracterizou pelo transplante de novas indústrias dentro de um
plano de substituição das importações e a década dos anos 70, por um amplo
movimento de promoção das exportações, que viabilizou o programa de in-
vestimentos públicos e privados favorecendo um novo salto tecnológico.
3.1. Os ciclos de crescimento no Brasil
Isto não aconteceu na década de 60 e novamente não acontece na de 80.
O Quadro I revela que nos últimos trinta e cinco anos o Brasil conviveu em
dois períodos com taxas de crescimento do PIB inferiores a 5%. O primeiro
foi no período 63/67, com uma média de crescimento de 3,16% ao ano, e o
segundo no período 81/85, com uma média de crescimento de 0,9%.
A redução do ritmo de crescimento e outras causas provocaram a estagna-
ção tecnológica brasileira ampliando a defasagem em relação aos países mais
desenvolvidos. Algumas destas causas merecem ser analisadas.
A redução dos investimentos no Brasil foi drástica. O Brasil investiu
25,6% do seu PIB em 1970, alcançou 32,1% em 1975 para reduzir este valor
lentamente até alcançar 19,1% em 1984. A euforia da década de 70, baseada
na poupança internacional, não se sustentou. Com isto, o saldo tecnológico
QUADRO I
Evolução do PIB e da produção industrial do Brasil
em termos reais
1950 6,5
1951 5,9
1952 8,7
1953 2,5
1954 10,1
1955 6,9
1956 3,2
1957 8,1
1958 7,7
1959 5,6
1960 9,7
1961 10,3
1962 5,2
1963 1,6
1964 2,9
1965 2,7
1966 3,8
1967 4,8
1968 11,2
1969 10,0
1970 8,3
1971 11,3
1972 12,1
1973 14,0
1974 9,0
1975 5,2
1976 9,8
1977 4,6
1978 4,8
1979 7,2
1980 9,1
1981 -3,1
1982 1,1
1983 -2,8
1984 5,7
1985 8,4
1986 8,0
1987 2,9
PIB Produção Industrial
ANO Taxa de Variação Anual Taxa de Variação Anual
Ciclo 1
Ciclo II
11,3
6,4
5,0
8,7
8,7
10,6
6,9
5,7
16,2
11,9
9,6
10,6
7,8
0,2
5,2
-4,7
11,7
3,0
15,5
10,8
10,5
11,8
12,7
16,0
9,1
5,6
12,5
3,9
7,4
6,6
7,9
-5,4
0,4
-7,0
5,9
8,3
10,9
0,9
baseado no crescimento dos investimentos e na promoção das exportações
encontrou-se sem respaldo quando do início dos anos 80. A partir daquele
momento, tem-se buscado contrapor esta situação com a modernização de
segmentos produtivos específicos, como, por exemplo, a informática.
A estratégia adotada no campo da informática gerou indiscutivelmente um
salto localizado. Estudos recentes revelam que este segmento empregou em
1986 mais de 33 mil pessoas, sendo que um terço (11.709) de nivel superior.
E uma geração inteira de profissionais que foram absorvidos por um setor
dinâmico, tendo a oportunidade de revelar sua criatividade e desempenho.
São profissionais que detêm uma tecnologia. Hoje questiona-se a capacidade
de inovação (P&D) e de competitividade (gestão estratégica) desta indústria
que são determinantes para seu desenvolvimento.
Se de um lado o investimento em informática resultou em modernização
tecnológica, esta não permeou o tecido produtivo do país. Os setores tradi-
cionais do país (têxtil, siderúrgico, alimentício etc.) perderam rapidamente
sua vantagem comparativa. A falta de uma política industrial associada a
uma política de inovação tecnológica tornou-se evidente. A dissociação
destas políticas fez que vocações regionais fossem desperdiçadas. Mesmo
setores onde a vantagem comparativa do Brasil é evidente, como o de celu-
lose e papel, tiveram no primeiro qüinqüênio da década de 80 o mesmo tra-
tamento que outros setores de viabilidade menos evidente.
QUADRO II
Evolução do setor de bens de capital
US$ milhões
ANOS
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
s correntes
Produção total
de BK
2.108
2.869
3.983
5.890
8.833
11.250
12.869
14.429
16.563
17.016
17.891
19.865
18.291
10.343
10.589
11.161
13.367
16.208
%
38,8
47,9
50,0
27,4
14,4
12,1
14,8
2,7
5,1
11,2
(7,9)
(43,5)
2,1
5,4
19,8
21,1
Total import.
de BK
1.323
1.854
2.282
3.355
4.214
3.874
3.314
3.775
4.041
4.686
4.304
3.494
2.653
2.288
2.635
3.687
4.125
%
36,7
40,1
23,1
47,0
25,7
(8,1)
(14,4)
13,9
7,0
16,0
(8,1)
(18,6)
(23,4)
(13,8)
15,2
39,9
11,9
Fontes: CACEX e ABDIB; elaboração: DECON/ABDIB
No período de 81 a 84, a produção industrial também alcançou taxas ne-
gativas de crescimento, resultando num decréscimo médio de 1,5% ao ano.
Foi o único período da história recente do Brasil onde em três anos seguidos
o crescimento industrial foi negativo ou nulo. A produção total de bens de
capital, que no período de 70 a 80 cresceu em média 24,9% ao ano, reduziu-
se drasticamente. Nos três primeiros anos da presente década, sua produção
foi reduzida em 12,2% ao ano, em média, chegando ao seu minimo em 1983
com a abrupta queda de sua produção em 44%. O Quadro II mostra que a
importação de bens de capital também sofreu a mesma redução, voltando em
83 ao mesmo patamar de 73, isto é, de aproximadamente 2,5 bilhões de dóla-
res de importação.
3.2. América Latina e sua década perdida
Na América Latina os anos 80 correspondem a uma regressão econômica
alarmante que ameaça o futuro. Enquanto a dívida da região se mantém nos
400 bilhões de dólares, os investimentos, indicador de modernização tecno-
lógica e desenvolvimento, reduziram-se em 25% em comparação a 1980.
Exportação, redução de déficit público, corte nos programas sociais, dimi-
nuição dos gastos governamentais, inclusive em C&T, têm sido o discurso
oficial nos países que integram a comunidade latino-americana.
Com base na capacidade industrial já instalada e nos produtos agrícolas, a
exportação latino-americana tem rapidamente crescido. Em 1987, o exce-
dente comercial da região foi de 20,2 bilhões de dólares enquanto em 1986
ele correspondeu a 17,1 bilhões. A elevação das exportações permitiu redu-
zir o déficit do balanço de contas correntes para 8,8 bilhões de dólares con-
tra 40 bilhões em 1981. Apesar deste desempenho nas exportações, o fluxo
de capital tem sido negativo para a região. A América Latina tem reembolsa-
do mais do que tem recebido. A transferência líquida de capitais para os paí-
ses credores está estimada em 22 bilhões de dólares em 1986 e 24 bilhões de
dólares em 1987.
Este balanço econômico, associado a elevadas taxas de inflação, e a tur-
bulência política tornam ainda mais difícil o ajustamento ao novo ciclo de-
clarado e metas divulgadas, e o sistema de C&T tem sofrido uma drástica
contração.
Na Venezuela, quatro prioridades foram explicitadas. A busca de compe-
titividade e avanço tecnológico deve se dar com prioridade nos setores de:
a) mineração, da produção de metais primários, de produtos metalmecânicos
intermediários e de bens de capital, b) derivados de petróleo, incluindo a
petroquímica, plásticos e química; c) agroindústria baseada em insumos agrí-
colas de alta eficiência nos trópicos e d) eletrônica e informática profissio-
nal. Apesar das prioridades explicitadas, foi unicamente nas empresas que
internalizaram uma capacidade de inovação tecnológica (ex.: petróleo) que
se observou um avança tecnológico.
Na Colômbia, realizou-se, em 1987, um amplo debate nacional sobre o pa-
pel da C&T e sua contribuição ao desenvolvimento. Na ocasião, partiu-se
das prioridades do Plano Nacional de Recuperação: estimulo às atividades
econômicas com maior participação da sociedade, aumento do emprego e da
renda, em especial nas regiões onde ocorrem conflitos armados. O governo,
as instituições de ensino e pesquisa e o setor produtivo elegeram diretrizes
transformadas num projeto de lei em fase de discussão. Apesar da consciên-
cia existente sobre o problema, têm sido inúmeras as resistências para a ado-
ção de medidas concretas na promoção do desenvolvimento tecnológico e da
promoção da ciência.
No Brasil, a meta de 2% do PIB para C&T tem sido amplamente divulga-
da. Ela tem servido de direção, mas seu atingimento torna-se cada vez mais
difícil. Esta dificuldade decorre de duas causas: a) a falta de indicadores
confiáveis que permitam avaliar a evolução do sistema de C&T e cada um
dos seus principais componentes; b) a ausência de indicadores impede o
acordo em torno de políticas setoriais com metas.
Apesar da respeitável evolução da C&T na América Latina nos últimos
trinta anos, o impasse vivido nos anos 80 tem dificultado seu ajustamento ao
novo ciclo tecnológico. Alguns setores têm se transformado em "ilhas de ex-
celência". No geral, as prioridades, diretrizes e metas foram explicitadas,
mas os resultados estão ausentes.
3.3. A redução dos investimentos em C&T
A recessão que caracteriza o início da década de 80 inibiu ainda mais os
tímidos esforços de realização no campo da pesquisa científica e tecnológi-
ca. Os países desenvolvidos, conscientes da importância da ciência e tecno-
logia, elevaram seus gastos para o patamar de 2,5 a 3,5% do PIB, enquanto
o Brasil não conseguiu ultrapassar 0,6%. Nos países da OCDE, a participa-
ção do setor privado em financiamento em C&T foi estimulada para totalizar
em 1983 mais de 50% dos recursos alocados. No Brasil, o louvável esforço
de criação de mais de uma centena de laboratórios de P&D por empresas do
setor produtivo permitiu que ao longo dos anos fosse mantida a participação
deste segmento em 10% dos financiamentos em C&T.
Globalmente, os investimentos em pesquisa científica e tecnológica foram,
no entanto, contraídos. Um levantamento recém-concluído revela que no pe-
ríodo de 1979 a 1984 os investimentos administrados pelas cinco principais
agências do país (CNPq, FINEP, STI, CAPES e FAPESP) foram reduzidos,
em termos reais, em 42,5%. A partir de 1985, apesar de se verificar uma
tendência de recuperação de recursos, os mesmos são ainda em 30,4% infe-
riores àqueles alocados em 1979.
Pode-se observar no Quadro III que, de 1979 (Cr$ 2.384,0 bi) a 1984
(Cr$ 1.372,7 bi), há uma abrupta queda das Receitas Totais, com um peque-
no aumento em 1985 (Cr$ 1.684,9 bi). Isto gerou no período de sete anos
uma redução de 30,4% da capacidade total de investimentos do sistema. Os
Desembolsos e as Atividades-Fim tiveram evolução semelhante, mas com
uma perda ainda maior da ordem de 40 a 50%, respectivamente.
O fato que merece destaque é a perda global de eficiência até 1984, com o
aumento da participação das Atividades-Meio, Amortizações e Encargos de
Financiamentos, em detrimento das Atividades-Fim. A partir de 1985, obser-
va-se uma mudança de tendência com uma recuperação parcial de eficiência.
Em 1979, as Atividades-Fim respondiam por 86,6% do Desembolso Total,
enquanto as Atividades-Meio arcavam com 10,7% e as Amortizações e En-
cargos de Financiamento com apenas 2,4%. Três anos depois, em 1982, já
era sensível a tendência de deterioração e de perda da eficiência. Nesse ano,
as Atividades-Fim passaram a responder com 79,3%, as Atividades-Meio
com 15,1% e as Amortizações e Encargos de Financiamento com 3,8% das
Despesas Totais.
Pois anos mais tarde, em 1984, foi atingido o ponto mais baixo da curva.
As despesas com Atividades-Fim representam apenas 70,3% das Despesas-
Totais, enquanto as Atividades-Meio dobraram sua participação com relação
a 1979, chegando a 18,7%. As Amortizações e Encargos quadruplicaram sua
participação relativa com 9,5%.
Com base no índice de variação absoluta, as Receitas Totais, Desembol-
sos Totais e Atividades-Fim sofreram drásticos cortes de até 56%. As Ati-
vidades-Meio mantiveram os valores de 1979 (Cr$ 236,1 bi) e as Amorti-
zações e Encargos mais que dobraram de 1979 (Cr$ 52,5 bi) para 1984
(Cr$ 117,9bi).
Os dados mostram que, num primeiro plano, houve cortes drásticos nos
recursos destinados à Ciência e Tecnologia, decorrentes da desaceleração
dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento no país. Estes cortes,
contudo, não se distribuíram de forma homogênea sobre os itens de desem-
bolso. Eles foram efetuados unicamente nas Atividades-Fim, nos recursos
que são efetivamente aplicados em Bolsas, auxílios e fomento. Por outro la-
do, pode-se inferir que o sistema também não soube adequar-se à nova reali-
dade orçamentária, seja quando mantém a mesma infra-estrutura administra-
tiva, seja quando mostra níveis de endividamento cada vez maiores.
O verdadeiro arrocho praticado de 1979 a 1984 resultou, na ponta do sis-
tema, no atraso do desenvolvimento científico e tecnológico do país, e gerou
uma perda real da capacidade de resposta aos graves problemas nacionais. A
diminuição das aplicações levou ao desestímulo de técnicos e cientistas, ao
aumento da defasagem tecnológica e à paralisação de muitos projetos essen-
ciais. O aumento das despesas com Amortizações e Encargos Financeiros le-
vou à Redução da capacidade de gerar novos investimentos, pois compro-
meteu a priori o orçamento das despesas com Atividades-Meio, reduzindo a
eficiência de todo o sistema.
O Quadro III revela ligeira melhora a partir de 1985, mas não recupera os
níveis de 1979. Com uma nova realidade política e econômica em 1985, as
Receitas Totais e as Atividades-Fim aumentaram, com relação a 1984, 4,5%
nas Atividades-Meio e 9,4% nas Amortizações e Encargos Financeiros. Isto
não é suficiente para restaurar a corrosão de seis anos de recessão, e muito
menos o necessário para que o país possa acompanhar o novo ciclo tecnoló-
gico. A Figura 1 revela a evolução e aplicação dos recursos destinados à
C&T ao longo dos sete anos. O comportamento das curvas de Receita e
Despesa, em quaisquer níveis de agregação, apresenta-se muito semelhante
para todas as agências.
3.4. O Estado de São Paulo: estudo de um caso
Diretrizes políticas de Ciência e Tecnologia são necessárias. Prioridades
devem atender o longo prazo na constituição de capacitação para o futuro e
atender as prioridades conjunturais.
No campo do desenvolvimento da ciência, a responsabilidade do Estado é
indelegável e deve estar associada aos investimentos em ensino superior, em
especial, na pós-graduação. No campo tecnológico, o desenvolvimento de-
pende de uma ação conjunta do governo, universidades, institutos de pesqui-
sa, empresas e sociedade. Neste sentido, a associação da política tecnológica
à política industrial é fundamental.
No Estado de São Paulo, a alocação de 6,7% do orçamento da Adminis-
tração Direta de 88 para a Secretaria de C&T aparenta um elevado compro-
metimento. Na realidade, o engajamento do Estado é inferior a esta propor-
ção, já que é impossível dissociar hoje a ação da Administração Direta da
Indireta, em especial das empresas estatais.
Dos 725 bilhões de cruzados previstos no orçamento da Administração
Direta para 1988, 86 bilhões são considerados de investimentos. No entanto,
de acordo com o orçamento plurianual de investimentos, o Estado de São
Paulo deve investir neste ano 353 bilhões de cruzados. Em outras palavras,
quando incluídas as empresas estatais, a administração direta passa a repre-
sentar 24,3% dos investimentos a serem realizados pelo Estado.
Tendo como base o orçamento plurianual de investimentos de 1988, veri-
fica-se que a área de Ciência e Tecnologia é amparada com 5,5 bilhões de
cruzados (FAPESP 4,7 bi; IPT 0,3 bi; outros 0,5 bi); quanto à área de ensino
superior: USP 0,6 bi; UNICAMP 0,5 bi e UNESP 0,5 bi. Isto representa
2,1% do investimento anual do Estado de São Paulo.
O Estado de São Paulo gasta menos que a média nacional em C&T. Com
um PIB de 100 bilhões de dólares (40% do PIB Nacional), estima-se que os
investimentos em C&T são de aproximadamente 0,3 a 0,4% do PIB do Esta-
do quando o Brasil gasta 0,7% e as economias desenvolvidas, 2 a 3% do seu
PIB.
Um sistema de indicadores de C&T confiável que permita a comparação
ao longo dos anos é fundamental para a adoção de uma política de C&T. São
Paulo já possui a base industrial necessária para a evolução tecnológica. Já
está instalada no Brasil uma rede de universidades, de institutos de pesquisa
e de agências financiadoras e de fomento, e mais recentemente uma nova
família de centros tecnológicos de empresas públicas e privadas. E uma in-
fra-estrutura respeitável para um país em desenvolvimento.
A criação de novos pólos tecnológicos vem se consolidando. No Estado
de São Paulo, os pólos tecnológicos de Campinas, São José dos Campos e
São Carlos revelam o acerto do apoio para aglomerados urbanos resultantes
da relação simbiótica entre a Universidade, o instituto de pesquisa e a ativi-
dade produtiva industrial. Desde que partes de uma alocação regional perti-
Receita Total
Desembolso Total
FIG. 1 - Evolução dos recursos das cinco agências no período 1979/1985.
nente, esses aglomerados contribuem para uma desconcentração industrial
necessária.
4 — Modernização Industrial no Brasil — uma caipirinha de saquê
O sistema financeiro brasileiro, pressionado pela instabilidade do mo-
mento econômico, pela elevada dívida interna a ser financiada, e pela atrati-
vidade do mercado especulativo, continua afastado da postura de estimulador
de risco que caracteriza a inovação tecnológica. (Um risco que é proporcio-
nal aos possíveis retornos.) A inovação tecnológica exige uma parceria com
o setor industrial que ainda não se consumou no Brasil.
Os sindicatos, que estavam amordaçados na década de 70, ressurgiram
com a legítima preocupação de recuperar seu espaço político, protegendo o
poder aquisitivo dos trabalhadores e seu emprego. Mas a questão dos inves-
timentos e da modernização tecnológica tem permanecido como um item me-
nor nas pautas de negociação.
Se esta situação perdurar, o retrocesso é inevitável. A médio prazo, o país
voltará à sua condição de exportador de matérias-primas in natura ou semi-
processadas, uma posição vulnerável, dadas a instabilidade e a especulação a
que estão sujeitos os preços destes produtos. É uma posição que afastaria o
país da sociedade moderna. Um modelo que favoreça o crescimento do setor
produtivo, incorporando os resultados da evolução tecnológica e o atendi-
mento de amplas faixas da sociedade, deve ser encontrado.
Um exemplo pode ser dado pelo setor agropecuário, onde já foram colhi-
dos expressivos frutos do avanço tecnológico. A elevação da produtividade
das florestas plantadas, a redução do custo da carne de frango, a expansão
do cultivo de soja são exemplos recentes de êxitos decorrentes da engenharia
genética.
A supercondutividade pode reduzir sensivelmente os investimentos neces-
sários para a transmissão de energia em longas distâncias. Novos materiais
podem reduzir os custos do programa habitacional. A informática pode redu-
zir custos e preços, e servir de apoio para quantificar de forma mais precisa
as necessidades primárias da sociedade e ajudar no seu atendimento. Até o
presente, seu uso mais extenso foi inicialmente na modernização da máquina
arrecadadora de impostos e, a seguir, no setor bancário. Novos campos estão
para ser conquistados, mas dependem da preparação adequada das gerações
do presente e do futuro.
Desde maio de 1988, tem sido divulgado no Brasil o conjunto de normas
que procuram orientar o novo ciclo de crescimento industrial brasileiro. Uma
política avançada na escolha de programas setoriais prioritários, tímida no
apoio à inovação tecnológica, ousada na liberação das importações, corajosa
na intenção de desburocratizar as exportações e incompleta nos instrumentos
de implantação.
Em primeiro de julho de 1988, entraram em vigor as novas tarifas adua-
neiras básicas que modificam drasticamente os parâmetros da concorrência
dos produtos no mercado interno. Ainda antes da regulamentação da nova
política industrial, numa homenagem "pré-póstuma", foi decretada uma le-
gislação que permite a criação de zonas de processamento para Exportação
(ZPEs).
Estes decretos e diplomas legais transformam o ambiente empresarial bra-
sileiro sem, no entanto, dotar o país de uma estratégia de inovação. Busca-se
a reinserção do país no sistema produtivo internacional. Um novo modelo de
desenvolvimento baseado no binômio integração e competitividade está sen-
do esboçado, inspirado no êxito nipônico e dos seus satélites asiáticos.
Os "programas setoriais" têm como vantagem a integração de toda cadeia
de produção/inovação/mercado, aproximando as novas tecnologias dos seto-
res tradicionais, e estes, do mercado consumidor. Alguns setores têm uma
vocação natural para serem escolhidos (ex.: celulose e papel) e que passam a
ser tratados em toda a sua abrangência. Outros terão que revelar sua poten-
cialidade e sua contribuição ao desenvolvimento econômico do país.
No campo da inovação tecnológica, os incentivos adotados, apesar de
aquém dos oferecidos pelas economias mais dinâmicas, revelam uma direção
correta. Na sua determinação, priorizou-se a proteção da receita do governo
em vez do alcance da meta dos 2% do PIB em C&T. A receita do governo
foi priorizada em relação à meta almejada para 1990.
A empresa que investir nas atividades de inovação tecnológica, direta-
mente ou através de centros e instituições de pesquisa, poderá deduzir estes
recursos até um total de 8% da aplicação da alíquota cabível do Imposto de
Renda. Esta dedução, no entanto, somada aos incentivos já existentes (como
treinamento, alimentação do trabalhador, vale-transporte e apoio à informáti-
ca), não poderá ultrapassar os 10% de dedução global. Este limite, em vigor
antes da nova política, faz com que as empresas que já o haviam alcançado
revejam suas opções. Esta dedução é complementada pela amortização acele-
rada de ativos e crédito de Imposto de Renda sobre pagamento de royalties.
A execução indireta do desenvolvimento tecnológico representa um novo
desafio para os setores de produção e de pesquisa. Ambos têm a oportunida-
de de elevar sua interação e colocá-la a serviço da competência tecnológica
do país. O fomento de uma relação simbiótica entre Pesquisa e Produção de-
pende de procedimentos simples que a regulamentação pode garantir. Cabe
aos principais atores do processo de inovação assumir o máximo de autori-
dade e responsabilidade sobre seus projetos.
Está se procurando a modernização industrial asiática na economia brasi-
leira, que se caracteriza pelo seu dualismo numa sociedade em busca de sua
democracia. Está se tentando fazer uma caipirinha com saquê. Não será uma
boa caipirinha nem um bom saquê, mas com empenho, criatividade e traba-
lho pode-se encontrar uma nova combinação exitosa. Pode ser o limiar de
um novo ciclo de crescimento industrial brasileiro se tal esforço for inserido
numa estratégia de inovação.
5 — Estratégia de Inovação
Muito tem sido feito para favorecer a criação de indústrias baseadas nas
novas tecnologias e apoiar o sistema de C&T. Falta, no entanto, uma estra-
tégia de inovação. No campo tecnológico, é necessário induzir o salto que
os países industrializados já estão realizando. A transição política e a turbu-
lência econômica têm dificultado a tomada de decisão que está no discurso,
mas não se verifica na ação.
Sem uma estratégia de inovação que favoreça a evolução do conheci-
mento científico, o desenvolvimento tecnológico e a modernização indus-
trial, dificilmente poder-se-ão encontrar os atalhos necessários para enfrentar
os desafios do futuro. As necessidades de alimentação, habitação, saúde,
energia e transporte dos brasileiros não se resolvem unicamente através da
vontade politica, mas através da busca de novas soluções para velhos pro-
blemas.
Uma estratégia de inovação é composta de políticas consistentes entre si.
A política educacional, a política de ciência, a política de desenvolvimento
tecnológico e a política industrial compõem a estratégia de inovação. Sem a
definição de prioridades e de mecanismos de alocação de recursos nestes
quatro campos, o Brasil não poderá repetir os dois saltos tecnológicos já
realizados, o primeiro no início da década de 50 e o segundo durante a déca-
da de 70.
Para que estas políticas sejam delineadas, são necessárias uma estratégia
de inovação explícita e mudanças de estrutura. Em complemento, um sistema
de indicadores de ciência e tecnologia deve se tornar acessível para permitir
o acompanhamento da evolução dos investimentos e dos resultados. Um sis-
tema simples e confiável facilita comparações com períodos anteriores e com
outros países para avaliar permanentemente a estratégia adotada.
A meta de elevar os investimentos em ciência e tecnologia em relação ao
PIB é necessária. Cabe, no entanto, explicitar a estratégia a ser adotada para
alcançar este objetivo. Quais as fontes de recursos a serem utilizadas para
alcançar esta meta? Quais os componentes do sistema de C&T que serão di-
namizados? Qual o salto que cada componente (governo, setor produtivo,
instituições de pesquisa) deve realizar? Qual o impacto deste salto na força
de trabalho e no nível de emprego?
No caso de o Brasil alcançar 2% do PIB, isto significaria elevar os inves-
timentos de 1,82 bilhão de dólares para 5,20 bilhões de dólares num mo-
mento de contração da economia. Isto representa aproximadamente um déci-
mo da poupança brasileira, enquanto o déficit público está superior a 5% do
PIB e a dívida pública é estimada em mais de 50% do PIB anual. A vontade
política não é suficiente para alcançar a meta.
Uma estratégia de inovação explícita permite que os integrantes do siste-
ma de C&T possam se engajar em sua consecução e favorece a compatibili-
zação das políticas que a compõem. Alcançar a meta de 2% em 1990 signifi-
ca, por exemplo, triplicar o número de pesquisadores ativos no país. Para
isto deveriam ser absorvidos mais de 28 mil pesquisadores por ano, enquanto
são titulados apenas 5.000 pós-graduandos por ano.
A pesquisa científica deve ser preservada. A evolução do conhecimento
científico contribui para fornecer a base imprescindível para o desenvolvi-
mento, tecnológico. Esta contribuição tem como retorno tanto a abertura de
novas fronteiras do conhecimento humano (a exemplo da supercondutivida-
de), como a preparação de recursos humanos com qualificações necessárias
para se engajarem no processo de desenvolvimento tecnológico. Mesmo que
não gere soluções imediatas, a pesquisa científica é o pulmão regenerador do
sistema educacional e do desenvolvimento tecnológico.
6 — Mudanças Necessárias
A redução dos entraves burocráticos implica eliminar as barreiras para
aqueles que resolvem empreender atividades de pesquisa e de inovação. Para
a burocracia é mais fácil proibir do que autorizar: tudo que não é permitido é
proibido. Para o empreendedor no campo da ciência, da tecnologia e na re-
conversão industrial, tudo que não é proibido é permitido. Desse antagonis-
mo de percepções é que surge um permanente conflito que só pode ser resol-
vido elevando a confiança mútua, definindo melhor os papéis e delineando
um projeto nacional onde os fins se tornam claros. Com isto é possível evitar
uma surda luta de poder entre os vários escalões das entidades públicas que
justificam sua presença através do "não pode" ao invés de apoiar os inova-
dores através de "como posso ajudar?".
Para eliminar barreiras, é preciso induzir a participação da sociedade no
delineamento das políticas, modificando a estrutura dos espaços onde tais
políticas setoriais são formuladas. Hoje, no Brasil, bem como na maior parte
dos países da A.L., verifica-se que:
— a política do ensino superior está dissociada de uma estratégia mais abran-
gente de inovação;
— a política industrial para absorção de novas tecnologias e a política tec-
nológica são atribuições de esferas de decisão separadas;
— todos os órgãos de política detêm responsabilidades de coordenação, fo-
mento e execução, inibindo sua função primeira, que é a de planejamento
e avaliação.
O modelo proposto pela UNESCO na década de 50 e adotado na maior
parte dos países da A.L. sob a forma de conselhos de C&T exauriu-se. A
mudança estrutural do sistema para sustentar uma estratégia de inovação de-
ve almejar:
— a integração do sistema de ensino superior ao de política científica;
— a integração, numa única esfera de decisão, das políticas industrial e tec-
nológica;
— a retirada dos órgãos de política e coordenação, das atribuições de execu-
ção, garantindo o cumprimento de suas primeiras funções, com um maior
engajamento da sociedade;
— o delineamento de políticas regionais para aplicar que melhor especifi-
quem as diretrizes nacionais, diante da heterogeneidade sócio-econômica e
das economias latino-americanas.
Em sua recente visita ao Brasil, Alvin Toffler sugeriu aos brasileiros que
se libertem do raciocínio tradicional de desenvolvimento através de indus-
trialização, optando pelo novo conceito de uma sociedade baseada na infor-
mação. Toffler parte da premissa de que é possível, através da terceira onda,
resolver os problemas de atendimento às necessidades básicas da população,
de produção de alimentos, de distribuição de renda e de erradicação da po-
breza absoluta.
Na ocasião, o prof. James Wright, da USP, observou com pertinência que
no Brasil as três ondas convivem simultaneamente numa sociedade em rápida
transformação. Industrialização e criação de uma infra-estrutura de suporte
ao desenvolvimento convivem com o esforço de acompanhar o avanço da in-
formática e das telecomunicações. Estados e empresas têm que continuar in-
vestindo para elevar o conhecimento e aprimorar os meios de transmissão:
a teleinformática. Para ingressar na nova era, Wright observou que é neces-
sário implantar um sistema de telecomunicações e informática capaz de inte-
grar ensino, cultura, treinamento e informação técnica, econômica e empre-
sarial. Preparar os trabalhadores e profissionais com as modernas tecnologias
é contribuir para montar a infra-estrutura necessária a uma sociedade plura-
lista, criativa e flexível o suficiente para enfrentar a terceira onda, simulta-
neamente à primeira e segunda ondas, nas quais o país ainda está inserido.
6.1. Mudanças no Financiamento da C&T no Brasil
Os recursos destinados às principais agências de coordenação e fomento
foram reduzidos em aproximadamente 30% no período de 1979 a 1985, ten-
do-se, a partir do último ano, estudado uma mudança de tendência que ainda
não recuperou a redução verificada.
Esta redução afetou mais as Atividades-Fim, que tiveram uma redução de
41%, enquanto os desembolsos com as Atividades-Meio se mantiveram
constantes. O destinatário dos recursos foi mais afetado que o intermediário.
Esta situação esteve pior em 1984, quando as Receitas Totais foram reduzi-
das em 43%, as Ativídades-Fim em 54,5% e as Atividades-Meio se mantive-
ram praticamente constantes com uma redução de 2%.
Neste mesmo período, verificou-se uma elevação dos investimentos na
criação e manutenção de laboratórios de P&D em empresas públicas e priva-
das. No caso das empresas públicas, os investimentos anuais realizados por
três grandes conglomerados federais no campo energético e de comunicação
(PETROBRAS, ELETROBRÁS, TELEBRÁS) superam os recursos anuais
das cinco agências.
Dados preliminares coletados pela ANPEI, baseados numa amostra de 70
centros de P&D, revelam que os laboratórios de P&D das empresas públicas
e privadas foram criados, na sua maioria, entre 1970 e 1985. Nesse período
se concentram mais de 80% dos laboratórios criados no Brasil. Já são mais
de 3.500 profissionais de nível superior dedicados exclusivamente a P&D no
setor produtivo.
Estima-se um investimento anual de 200 milhões de dólares, que se con-
centram em desenvolvimento, pesquisa aplicada e apoio técnico. Isto repre-
senta aproximadamente 10% dos investimentos feitos pelo país em C&T, o
que é menor do que a maioria dos países da OCDE.
As empresas estatais produtivas têm investido de 0,5 a 0,8% da sua re-
ceita operacional em P&D. Isto representa um expressivo investimento que,
elevado até 1% da sua receita, pode contribuir para a consolidação do siste-
ma de C&T. Esta consolidação depende, no entanto, da forma de alocação
destes recursos. Se esta tendência se confirmar, o setor produtivo pode con-
quistar parte do espaço hoje ocupado pelo governo, orientando assim o sis-
tema para suas necessidades de desenvolvimento tecnológico.
Apesar de uma eventual recuperação na capacidade dos investimentos do
Estado, os papéis na política tecnológica deverão mudar. A participação do
setor produtivo deve aumentar e os órgãos governamentais de coordenação e
fomento devem se dedicar mais profundamente à questão política e ao apoio
à ciência. Indicadores tecnológicos devem se tornar acessíveis para acompa-
nhar a evolução do desenvolvimento científico e tecnológico.
Para harmonizar os mecanismos de financiamento ao salto tecnológico e
ao amparo do desenvolvimento científico, os órgãos de política e coordena-
ção terão que se distanciar das atividades de execução. Com isto poderão re-
cuperar suas atividades primordiais de análise e delineamento de uma estra-
tégia explícita de inovação para cada país e para cada região.
As agências de financiamento deveriam oferecer quadros demonstrativos
de fontes e aplicações de recursos que permitam o acompanhamento de sua
dinâmica pela sociedade. Com isto poderão ser concluídos indicadores que,
ao longo do tempo, permitam uma avaliação da evolução da C&T e dos in-
vestimentos em C&T.
Cada agência poderia definir parâmetros de referência para os gastos com
Atividades-Meio, o nível aceitável de endividamento e o volume de reservas
financeiras e de ativo patrimonial. Quanto aos gastos com Atividades-Meio,
não devem ultrapassar de 5% a 10% dos recursos que são repassados pelas
agências. Isto pode implicar mudanças estruturais caracterizadas por um
maior grau de descentralização e desburocratização destes órgãos.
Avaliações periódicas dos mecanismos de política, coordenação e finan-
ciamento em C&T são a única garantia do aprimoramento permanente que
deve caracterizar o sistema de ciência e tecnologia, servindo de exemplo pa-
ra outros segmentos da sociedade. Somente desta forma, as iniciativas adota-
das a partir do fim da década de 40, buscando garantir o progresso da ciên-
cia e sua contribuição para o fomento do bem-estar e do desenvolvimento,
poderão continuar florescendo. Neste difícil momento de transição democrá-
tica, de turbulência econômica e no limiar de um novo ciclo tecnológico
mundial, os recursos escassos devem ser utilizados no sentido de maximizar
os resultados.
•7 — A Busca do Futuro
O fomento à pesquisa científica, a participação do setor produtivo no de-
senvolvimento tecnológico e a adequação da estrutura política são medidas
necessárias para facilitar a transição tecnológica neste momento de crise e de
democratização. Sem uma atitude responsável em relação ao longo prazo e
com as próximas gerações, a crise atual pode levar a adicionar às dificulda-
des do presente, a perda do futuro. Apesar das dificuldades e das turbulên-
cias, é preciso encontrar o caminho para a construção, numa sociedade mais
aberta e mais justa, de uma economia competitiva e moderna.
Bibliografia
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FIA/FIPE/FDTE-USP - "O Comportamento Tecnológico das Empresas." Projeto STI. São Paulo,
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Jacques Marcovitch, "Financiamento da C&T na AL." 1988 - Revista de Administração do
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Renato Baumann & Ivan Carlos Lerda (org), Brasil, Argentina, Uruguai - A Integração em Debate.
São Paulo, Marco Zero. Ed. UNB, 1987.
DEBATEDORES
Antonio Carlos Bernardo*
A minha intervenção vai procurar estabelecer alguns pontos que considero
importantes no sentido proposto por este seminário. Primeiro, a necessidade
de enfatizar a imprescindível discussão interdisciplinar e, em segundo lugar,
a democrática contraposição de idéias. Nesse sentido, lembro Florestan Fer-
nandes que, em uma de suas obras, afirmava "que a ausência de intercâmbio
oferece o ambiente propício para o florescimento do que é daninho".
O professor Jacques Marcovitch, em sua exposição, busca analisar a
questão da política da Ciência e Tecnologia e o problema do investimento
em Pesquisa e Desenvolvimento, quer naqueles países constituintes do novo
mundo tripolar, quer na América Latina e, em especial, no Brasil. Associa-se
a esta análise da política de Ciência e Tecnologia a questão do desenvolvi-
mento econômico e social, isto é, os países que hoje detêm a posição de
ponta no desenvolvimento da Ciência e Tecnologia, por acaso, também ocu-
pam uma posição hegemônica no desenvolvimento econômico e social, en-
quanto a América Latina, que hoje atravessa, perigosamente, uma crise eco-
nômico-social de grandes proporções, apresenta baixos Índices de investi-
mentos em Ciência e Tecnologia.
Ao desenvolver sua análise, entendo que o professor Marcovitch deixou
de lado um dos fatores fundamentais para explicar esta situação de anomalia
em que se encontra a América Latina: o problema da estrutura de poder, pre-
sente na questão de Ciência e Tecnologia, que hoje se coloca através do que
podemos chamar uma redefinição do processo da divisão internacional do
trabalho. Assim, temos, de um lado, esses países que hoje são chamados de
novo mundo tripolar, onde aparecem os tigres asiáticos; a Europa em pro-
cesso acelerado de integração; os Estados Unidos e o Canadá, com uma as-
sociação meio débil com o México, constituindo o pólo hegemônico de
Ciência e Tecnologia; e, de outro, os países da América Latina, lamentavel-
mente estacionados na posição não mais de meros exportadores de matéria-
prima, como foram no passado, mas de consumidores dos bens produzidos
naqueles países altamente industrializados, não participando da estrutura de
poder que esta nova redefinição da divisão do trabalho proporciona no sis-
tema capitalista internacional.
Essa dimensão política, entendida como a estrutura de poder e da fixação
de prioridades estabelecidas na correlação de forças no plano internacional,
não aparece na análise empreendida pelo professor Marcovitch. Para não fi-
carmos com a idéia, no dizer de Ianni e sugerida na sua exposição, de que a
* Professor da Faculdade de Ciências e Letras da UNESP - Campus de Araraquara. Membro da Co-
missão Organizadora do CEBRAEF.
vítima é culpada — ao afirmar que a América Latina se afasta dos países al-
tamente desenvolvidos -, faz-se necessário pensar quais as causas, além
daquelas relativas ao nosso baixo rendimento — em termos do PIB ou da pro-
dução industrial —, ligadas especialmente ao mecanismo e funcionamento da
economia internacional, que levam países como o Brasil a investirem na po-
lítica de Ciência e Tecnologia apenas 0,7% do seu Produto Interno Bruto.
Neste ponto surge uma questão fundamental a ser respondida: como um país
como o Brasil, que hoje se coloca como oitava economia mundial, apresenta
um investimento em Ciência e Tecnologia de 0,7% do PIB, enquanto os paí-
ses altamente desenvolvidos, que constituem este novo núcleo hegemônico
da economia internacional, apresentam um índice de investimentos, em ter-
mos do seu Produto Interno Bruto, da ordem de 2,5%, 2,7% até 3,5%?
Certas empresas nacionais, lembrando a fala de Marcovitch, como a Metal
Leve e a Gradiente, procuram hoje o mercado internacional por não encon-
trarem, no Brasil, quer tecnologia suficiente, quer mão-de-obra qualificada
para o desenvolvimento de suas atividades. Quando se fala no investimento
de 2,5, 2,7% do PIB em Ciência e Tecnologia, é impossível não lembrar, por
exemplo, que no caso do Japão este percentual é composto de 70% de in-
vestimentos das empresas privadas e 30% do setor governamental. A situa-
ção varia pouco se considerarmos a Alemanha Ocidental, a França, ou mes-
mo os Estados Unidos. Nesses países, que constituem o núcleo hegemônico
da economia capitalista internacional, o empresariado investe parte de seus
recursos e lucros em pesquisa e desenvolvimento, enquanto o mesmo não
ocorre no Brasil, não apenas em função do atraso ou da não modernidade do
empresariado nacional, mas também em função da impossibilidade de se in-
vestir em pesquisa e desenvolvimento. Lembrando alguns casos citados pelo
professor Moura Castro, no seu livro Ciência e Universidade, no setor far-
macêutico, por exemplo, as indústrias que se instalam no Brasil, e que têm a
sua matriz situada no Exterior, praticamente nada investem em tecnologia; ao
contrário, importam matéria-prima para processá-la aqui, produzindo, inclu-
sive, farmacos que são proibidos no Exterior.
Em determinadas regiões ou países existe um processo histórico-social
que deve ser levado em conta. Aqui, aproveitando a questão das Zonas de
Processamento de Exportação (ZPEs), levantada por Marcovitch e reiterada
pelo professor Fava, seria importante lembrar que o aparecimento do proces-
so das ZPEs coincide, curiosamente, com a idéia de que o Brasil deveria
adotar um modelo asiático de desenvolvimento em Ciência e Tecnologia. É
no bojo desse modelo que vêm as Zonas de Processamento de Exportação,
que, segundo os relatórios de pesquisas realizados pelo Banco Mundial, não
propiciam a incorporação de tecnologia de ponta e desenvolvem, basica-
mente, indústrias ligadas ao setor de tecidos, de calçados, ou uma indústria
eletrônica que, no Brasil, devido ao problema da lei de reserva de mercado,
propiciaria, no máximo, uma maior quantidade de empregos e teria uma certa
significação em termos de nossa balança comercial.
Desde há muito tempo, ou pelo menos já há questão de dois anos, tenho
ouvido quase que cotidianamente a afirmação de que os setores que devem
ser privilegiados e priorizados no Brasil, em termos de investimentos em
pesquisa e desenvolvimento, são aqueles chamados setores de ponta e que
correspondem à Biotecnologia, aos novos materiais, à Química Fina, à Me-
cânica de Precisão, à Informática, e assim por diante. Eu gostaria que, em
termos de Brasil - e levando-se em conta toda a problemática que enfrenta-
mos —, antes de se priorizar estes setores, fosse dada às instituições real-
mente capacitadas a possibilidade de realizarem levantamentos e pesquisas
com a finalidade de verificar a textura do tecido do setor produtivo, procu-
rando identificar quais as áreas que, efetivamente, devem receber investi-
mentos em Ciência e Tecnologia e, também, que se promovessem pesquisas
que identificassem as chamadas "ilhas de excelência" — isto é, onde se en-
contra o pessoal qualificado nas Universidades e nos Institutos de Pesquisas,
capaz de desenvolver pesquisas neste campo.
Concluindo, se continuarmos a reiterar um discurso que, de certa forma
nos é apresentado por um "menu" de forte paladar asiático, estaremos nos
arriscando a promover o desenvolvimento de certos setores, ou de certas
áreas tecnológicas, que não irão necessariamente atender aos interesses da
população brasileira e do nosso setor produtivo.
Flavio Fava de Moraes*
Começaria dizendo que Jacques Marcovitch nos apresenta uma valiosa
análise macroconceitual do sistema de politica em Ciência e Tecnologia e,
como sempre, ele o faz com rara* felicidade porque é, realmente, um dos es-
pecialistas que possuímos em nosso meio. Vou tentar explorar um ou outro
tópico dessa análise para uma reflexão mais em relação à fase operacional da
saída do buraco negro para, de certa forma, nos situarmos não apenas no as-
pecto conceituai, mas também no aspecto da responsabilidade individual, em
relação a cada um de nós aqui presentes.
Um dos aspectos é que, quando ele fala em estabelecimento e caracteriza-
ção de ilhas de competência, dentro de nosso país e notadamente na nossa
região, onde a densidade da comunidade científica é inquestionavelmente
maior, é necessário que se faça pelo menos um exemplo para demonstrar
que, quando realmente se acredita na comunidade que possuímos, ela dá uma
resposta ao desafio, altamente produtivo e eficaz e, de certa forma, com re-
sultados que nem sempre nós conseguimos usufruir. Em função de uma das
entidades, no caso a Fapesp, onde eu transitoriamente ocupo uma posição
junto à diretoria científica, ela já tem um Banco de fatos que não são triviais,
mas também não são enciclopédicos no número, que demonstram claramente
que, quando alguma coisa é razoavelmente bem-feita, nós conseguimos re-
solver o problema.
* Professor do Instituto de Ciências Biomédicas da USP. Diretor Científico da FAPESP.
Então, relataria um caso, por exemplo, não muito distante, provavelmente
de há 25 anos. Todos os presentes, que pelo menos são da minha faixa etária
para cima ou até alguns mais jovens, devem se recordar que não se transitava
muito facilmente de automóvel aqui no Estado, sem que nós tivéssemos duas
fiscalizações: uma fiscalização das penalidades de tráfego e a outra que era
para verificar se estávamos transportando alguma laranja, no sentido de nos
impedir esse transporte e, portanto, a disseminação de patologias vegetais.
Na ocasião, a Fapesp nascia e participou coordenando um dinheiro não or-
çamentário, capitalizado do governo, e se desenvolveu, aglutinando pesqui-
sadores deste Estado, um programa complementar para o contorno da pro-
blemática do nosso cultivar cítrico. Hoje, 25 anos depois, esse País tem, no
Estado de São Paulo, um dos maiores pomares do mundo, porque possuímos,
aproximadamente, 160 milhões de laranjeiras, mais do que uma árvore por
brasileiro, gerando atualmente divisas aproveitáveis em larga escala pelo
próprio governo através de retumbante sucesso de exportação de mais ou
menos US$ 1,3 bilhão ao ano. O resultado disso talvez seja pouco usufruído
nutricionalmente pela nossa população, porque nós estamos exportando esse
suco, mas, sob o ponto de vista contábil é importante para o País. Porém,
considero ainda que, muito mais importante para o País, foi o resultado que
se conseguiu obter à custa de um investimento que foi, acreditem-me, muito
pequeno. A atividade de pesquisa resolveu, praticamente, um problema de
alto significado para a nossa estrutura acadêmica, produtiva e, por que não,
social.
Exemplos existem aí na soja, que também fundamentalmente está sendo
exportada, mas que, se formos ao âmago da questão, veremos lá os reflexos
da competência de nossos agrônomos, que já estavam envolvidos em ciência
" moderna e que conseguiram permitir ao setor produtivo esse êxito que vêm
obtendo.
Defendo enfaticamente uma observação que o trabalho de Jacques tam-
bém apresenta: é que quando se faz um investimento, notadamente em pes-
quisa e desenvolvimento, se permita à comunidade uma Uberdade de atuação
e que não nos emolduremos em observações que, muitas vezes, são draconi-
camente estabelecidas por pilotos de escrivaninhas. Nós temos muita gente
neste País querendo colocar toda a comunidade científica desenvolvendo,
obrigatoriamente, aquilo que eles determinam. E um erro de ótica absoluta-
mente fundamental, porque certos setores, que eu diria até estratégicos, são
importantes, mas a Uberdade do intelecto é um fenômeno que não pode ser,
de maneira nenhuma, desrespeitado.
Nesse sentido, a própria área de ciências humanas e sociais é uma área
que necessita ser cuidada, neste país, de uma forma muito carinhosa, porque
é fundamental que ela forme e desenvolva indivíduos que não sejam sim-
plesmente capazes dentro de uma cultura dependente ou alienígena. E im-
portante que essa cultura alienígena seja embasamento teórico destas pes-
soas, mas que elas possam, realmente, desenvolver algo que seja importante
para o País, para nós termos os nossos próprios pensadores, pois eles tam-
bém são fundamentais para a nossa pesquisa científica e tecnologia. A parte
de investimento — também quero realçar um dado importante da fala de Mar-
covitch —, quando se considera o Estado de São Paulo, que é seguramente o
maior produtor de riqueza, se nós fizermos a observação dos dados que ele
nos apresenta, conclui-se que, proporcionalmente, é um Estado que ainda in-
veste pouco no setor. Nesse sentido, é absolutamente brilhante a gente re-
cordar que há 40 anos, na Constituição deste Estado, logo depois do término
da Segunda Guerra e da queda do Estado Novo, nós tivéssemos aqui, no
nosso município de São Paulo, um grupo de pessoas que conseguiu vislum-
brar a necessidade de indexar o problema da ciência na Constituição do Es-
tado (e que foi o embrião da Fapesp), determinando aquele meio por cento
da arrecadação dos impostos estaduais que, constitucionalmente, mandato-
riamente, ficava sob uma gerência específica com a sua aplicação. Justiça
seja feita, embora tenha só em 1962 sido viabilizado esse processo, a Fapesp
tem, com uma verba relativamente pequena — aproximadamente 30 milhões,
dependendo da época o orçamento —, feito uma grande omelete não com ovo
de avestruz, mas, na realidade, com ovo de codorna, porque tem um proces-
so de avaliação que permite à comunidade científica interagir diretamente
nas decisões que ela toma. Também creio que não podemos abrir mão, nun-
ca, desse procedimento, porque, quando deixamos simplesmente esse vácuo,
a que Jacques se referiu, entre os poderes de produção, de desenvolvimento,
de ciência e do próprio Estado, a coisa se complica demais. Sem querer fazer
elogio à instituição que represento, não posso deixar de citar que houve,
através de iniciativa da Fapesp, mediada pelo professor Florestan Fernandes,
uma excelente conquista na nova Constituição brasileira, quando se conse-
guiu nela introduzir a opção de cada um dos Estados criar suas Fundações,
indexando parte da arrecadação dos seus impostos ao desenvolvimento da
Ciência e da Tecnologia. Esse era um privilégio existente na Constituição
Paulista e que agora se transforma num direito de qualquer outro Estado bra-
sileiro. Mas um direito que vai necessitar de uma opção política de cada Es-
tado, porque ele não é mandatório, ele é optativo. E esperamos que, neste
Estado, por esses dados que Jacques apresenta e dada uma conquista política
de 40 anos atrás, que talvez em 1989 consigamos mudar esse 0,5% para um
número mais substancioso e, para tanto, a participação de todos vocês será
realmente indispensável.
Gostaria de fazer ainda duas outras pequenas observações: uma rapidíssi-
ma. E realmente impressionante quando, pela exposição de Jacques, ele
apresenta os privilégios das ZPEs. Diga-se de passagem, eu os entendi me-
lhor hoje, embora, na essência, já tivesse algumas informações. E lamentável
quando vejo isso e, ao mesmo tempo, constato as dificuldades que a Fapesp
tem de importar uma ninharia em equipamentos e/ou insumos para a nossa
ciência no Estado de São Paulo. Ninharia mesmo, porque as nossas importa-
ções estão em torno de US$ 2 milhões por ano. E com US$ 2 milhões por
ano, frente à importação brasileira da ordem de 15 bilhões de dólares ao ano,
o governo nos submete às mesmas dificuldades burocráticas de importações
menos relevantes, o que torna a situação realmente incompreensível. Onde
está a vontade política de um país em privilegiar o desenvolvimento científi-
co se para um valor dessa ordem a burocracia é lenta e quase intransponível,
mesmo sabendo-se que as sociedades científicas e órgãos de fomento vêm
lutando com a Cacex há anos? Há algo no País que cria, desculpe a expres-
são, uma espécie de um cinto de segurança em tomo dessa falta de vontade
de querer ajudar o trabalho dos nossos colegas, tornando a situação desespe-
rançosa.
Finalmente, o último comentário é como sair do buraco, e eu não vejo
solução muito próxima. O Jacques explorou certos aspectos, eu vou explorar
um outro, diria mesmo repetir, pois há pessoas no plenário que já me ouvi-
ram dizer isso. Façam uma simples continha aritmética. O Brasil tem apro-
ximadamente 130 milhões de habitantes, tem 1,3 milhão de universitários,
dos quais um milhão está nas escolas privadas, 300 mil, apenas, nas escolas
públicas. Nesse País a pesquisa ainda se faz prioritariamente em instituições
públicas. Se nós formos verificar esses 300 mil estudantes e formos à procu-
ra de dados, como Jacques diz, que não existem de forma confiável, mas de
qualquer forma tentar saber quantos estudantes estão simplesmente entrando
no curso superior, recebendo informações, deglutindo-as, regurgitando-as
nos dias das provas e após quatro ou cinco anos nesta rotina, sair com um
diploma na mão e à procura do exercício profissional, quantos estariam só
fazendo isso? Quantos se associam a um pesquisador mais diferenciado?
Quantos têm uma bolsa de iniciação científica? Quantos estão fazendo está-
gio numa indútria? Quero dizer, quantos estão fazendo algo diferente de um
ginásio de terceiro ciclo?
Para vocês terem uma idéia, a Fapesp vem estimulando o programa de ini-
ciação científica e tem mantido somente uma média de 600 bolsas nos últi-
mos três anos. Talvez este ano consiga um pouco mais. Se vocês somarem
aos que a Fapesp dá, a Caps, o CNPq, e começarem a buscar dados de mo-
nitoria nas universidades, pagas ou não, desses 300 mil estudantes, com
certa margem de erro, eu diria que nós conseguiríamos chegar amadoristica-
mente a 30 mil. Mas, creio eu, com uma margem de erro a favor! Mas eu vou
errar muito mais, eu vou dar a vocês 130 mil estudantes, fazendo alguma
coisa diferente do que assistir à aula. Ponham 130 mil em um milhão e tre-
zentos. E ponham um milhão e trezentos em 130 milhões de pessoas. O tra-
balho de Marcovitch mostra as necessidades de massa crítica para enfrentar o
desafio do País e eu pergunto - para nossa reflexão - onde está o pessoal
necessário para o desenvolvimento? Como formá-lo? As pessoas existem,
mas a infra-estrutura de gerar oportunidades para eles serem alguém no nos-
so sistema de desenvolvimento científico e tecnológico é absolutamente me-
díocre e, dentro desse espectro, não vejo perspectiva em função do cresci-
mento demográfico, de quebra financeira do Estado, desmonte orçamentário
de todos os lados, inclusive nas estruturas científicas. Eu não estou vendo
nada que possa nos tomar muito otimistas, mas é necessário sermos realistas
e tentarmos ver uma fórmula de saída.
A expectativa está fundamentalmente alicerçada em gerar oportunidades
para os jovens, mas gerar de fato, não no discurso, ou seja, dar condições e
estimular este pessoal a exercitar seus dotes vocacionais.
PLANEJAR O DESENVOLVIMENTO:
A PERSPECTIVA INSTITUCIONAL
Fábio Konder Comparato*
Qualquer que seja o projeto que se tenha para o Brasil de amanhã, a sua
realização passa, necessariamente, pelas instituições estatais e de interesse
público, isto é, os órgãos de governo e os centros de poder na sociedade. De
um lado, não sendo a transformação da sociedade brasileira um fenômeno
acidental, mas um processo dirigido e ordenado para a realização de fins
eleitos pela comunidade, a sua condução é tarefa primordial do Poder. De
outro lado, para que os órgãos de governo e os centros de poder na socieda-
de possam desempenhar a contento essa sua função instrumental, é preciso
que estejam estruturados de forma apta. Tudo isso converge, pois, para um
mesmo ponto: a organização do Estado e da sociedade, expressa no sistema
constitucional.
Ao cabo de mais de dezoito meses de trabalho, os deputados e senadores
aos quais foi atribuída, ilegitimamente, a missão de elaborar a nova Consti-
tuição do Brasil, deram por concluídos os trabalhos constituintes. Indepen-
dentemente do juízo que se faça a respeito dessa recém-adotada Carta Políti-
ca, tenho por indisputável que ela não alterou as estruturas clássicas do Po-
der, construídas pelo movimento Constitucionalista no curso do século
XVIII. Ao mesmo tempo, porém, os constituintes continuaram a atribuir ao
Estado, como não poderia deixar de ser, toda a gama de funções de trans-
formação social, consagradas pelas Constituições pós-liberais do século XX.
Manteve-se, destarte, em nosso sistema constitucional, uma contradição es-
sencial que, a meu juízo, vai continuar entravando o seu funcionamento.
Estou convencido de que essa contradição essencial está na base da insta-
bilidade política e do mau desempenho sócio-econômico dos Poderes Públi-
cos, em nosso país, há mais de meio século. Considero, portanto, da maior
importância e urgência que as Universidades brasileiras concentrem seus es-
forços de crítica e de construção intelectual para a solução desse grave pro-
blema. Constitui, aliás, objetivo maior do Centro, cuja inauguração celebra-
mos, congregar as instituições universitárias no trabalho conjunto de pen-
* Professor da Faculdade de Direito da USP. Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
sar globalmente a realidade brasileira e de encontrar remédios adequados pa-
ra os nossos males.
No intuito de contribuir para esse desiderato, ofereço as reflexões que se
seguem sobre a contradição institucional apontada, dividindo-as em três
partes, a saber: 1) uma reanálise do Estado Liberal; 2) a consideração de sua
inépcia estrutural para o desempenho das novas funções exigidas dos Pode-
res Públicos; 3) a proposta de novo modelo constitucional.
O Estado Liberal: Princípios Ideológicos e Estrutura Constitucional
1. Todo sistema político é fundado numa certa visão do mundo, consis-
tente em um conjunto de crenças e valores sociais, que formam a opinião
pública dominante. Para a compreensão da lógica interna do sistema é, pois,
indispensável descobrir os princípios ideológicos que o enformam, os quais
nem sempre aparecem expostos no raciocínio legal, mas existem antes como
premissas implícitas.
No caso do sistema constitucional do Estado Liberal, os seus princípios
ideológicos, bem como as articulações de sua estrutura normativa, já foram
superiormente analisados por grande número de cientistas políticos e juristas,
para que se faça necessário discorrer longamente.
Limitar-me-ei, portanto, a relembrar o essencial.
A — Princípios ideológicos
2. A idéia básica, que serve de pedra fundamental para a maior parte das
concepções políticas na Europa, nos três séculos que sucederam ao Renas-
cimento - época geralmente considerada como de nascimento do Estado mo-
derno —, foi a da oposição entre o estado da natureza e a sociedade civil. A
passagem do primeiro para a segunda, em todos os autores que aceitam essa
explicação, é considerada como o resultado de um pacto ou convenção. Ob-
viamente, não se trata de uma explicação histórica das origens efetivas da
sociedade politica, mas de um pressuposto lógico e ético para a compreensão
do fenômeno político. Nem Hobbes, nem Locke nem tampouco Rousseau
pretenderam insinuar que a criação da sociedade civil possa ser demonstrada
factualmente; essa demonstração, aliás, não teria importância alguma para
ilustrar a sua doutrina politica. O que se quis exprimir, com essa sucessão de
etapas, foi, de um lado, que o fundamento do poder político, o seu título de
justificação, só poderia ser o consentimento dos governados; de outro lado, o
fato de que a eliminação desse pressuposto tornaria logicamente incompreen-
sível o fato de que, sempre, a maioria — isto é, os governados — submete-se
ao poder da minoria governante
1
.
1. No Discurso da Servidão Voluntária, de meados do séc. XVI, Etienne de la Boétie, amigo dileto
de Montaigne, indignava-se contra essa inversão de forças na sociedade. Por que a multidão deve
submeter-se à dominação de um só homem ou o todo subordinar-se a uma de suas unidades com-
ponentes?
3. Nessa concepção, a organização dos Poderes Públicos, ou seja, o que
logo veio a se chamar o Estado, tinha por missão unicamente dar paz e segu-
rança à sociedade civil. A função dos governantes limitar-se-ia a garantir a
vida pacífica ou, como veio a se afirmar energicamente no século XVIII, a
liberdade de todos. As restrições à liberdade natural justificavam-se como
meio de se instaurar a Uberdade civil; o que explica o paradoxo, expresso
por Rousseau, de que o homem na sociedade civil é "forçado a ser livre"
2
.
Na linguagem fortemente dramática de Hobbes, "the finall Cause, End,
or Designe of men (who naturally love Liberty, and Dominion over others)
in introduction of that restraint upon themselves, (in which wee see them li-
ve in Common-wealths) is the foresight of their own preservation, and of a
more contented life thereby; that is to say, of getting themselves out from
that miserable condition of Warre, which is necessarily consequent to the
naturall Passions of men''
3
.
Para Locke, "the chief end of the civil society is the preservation ofpro-
perty", termo que designa, em seu vocabulário, tudo o que é próprio do ho-
mem, "that is, his life, liberty and estate"
4
. A mesma idéia é repetida e re-
forçada no capítulo IX dessa obra (Of the Ends of Political Society and Go-
vernment): "the great and chief end of men's uniting into common-wealths,
and putting themselves under government, is the preservation of their pro-
perty . Pois, "whatever flatterers may talk to amuse people's understan-
dings, it hinders not men from feeling; and when they perceive, that any
man, in what station soever, is out of the bounds of the civil society which
they are of, and that they have no appeal on earth against any harm, they
may receive from him, they are apt to think themselves in the state of natu-
re, in respect of him whom they find to be so; and to take care, as soon as
they can, to have that safety and Security in civil society, for which it was
first instituted, and for which only they entered into if"
6
Essas idéias foram sintetizadas por Rousseau, numa fórmula lapidar:
"Trouver une forme d'association qui defende et protège de toute Ia force
commune Ia personne et les biens de choque associé, et par loquelle chacun
s"unissant à tous n'obéisse pourtant qu'à lui-même et reste aussi libre
qu' auparavant. Tel est le problème fondamental dont le contract social
donne Ia solution"
7
.
4. Se esses três grandes autores coincidem integralmente em sua
concepção da finalidade da sociedade política, divergem, no entanto, quanto
aos meios aptos a realizá-la. Enquanto Hobbes exacerba a relação pessoal de
fidelidade e de estrita obediência dos súditos para com o soberano, Locke e
Rousseau procuram eliminar todo traço de sujeição de pessoa a pessoa, na
sociedade civil, de modo a fundar a relação de governo unicamente na
2. Jean-Jacques Rousseau, Le Contract Social, Livro I, cap. VII.
3. Thomas Hobbes, Leviathan, parte II, cap. 17.
4. John Locke, Second Treatise of Government, VII, §§ 85 e 87.
5. John Locke, "Of the Ends of Political Society and Government", op. cit., cap. IX, § 124, grifos
no original.
6. John Locke, op. cit., cap. VII, §94.
7. Jean-Jacques Rousseau, Le Contract Social, Livro I, cap. VI.
impessoalidade da lei e na objetividade do Poder Legislativo. Como escre-
veu Locke, "the great end of men's entering into society, being the
enjoyment of their properties in peace and safety, and the great instrument
and means of that being the laws established in that society; the first and
fundamental positive law of all common-wealths is the establishing of the
legislative power; as the first and fundamental natural law, which is to
govern even the legislative itself, is the preservation of the society, and (as
far as will consist with the public good) of every person in it. This
legislative is not only the supreme power of the common-wealth, but sacred
and unalterable in the hands where the Community have once placed it;
.. .therefore all the obedience, which by the most solemn ties any one con be
obliged to pay, ultimately terminates in this supreme power, and is directed
by those laws which it enacts' .
Em Rousseau, a insistência em apresentar a lei como expressão da volonté
générale marca bem a rejeição de toda legitimidade a uma relação política de
submissão de um homem a outro homem. "Un peuple libre obéit aux lois,
mais il n'óbéit qu'aux lois et c'est par Ia force des lois qui'il n'óbéit pas aux
hommes"
9
.
5. Mas essa oposição entre estado da natureza e sociedade civil não signi-
ficava necessariamente, para todos os autores, uma passagem do pior para o
melhor. Ao lado do pessimismo desesperador de Hobbes em relação à natu-
reza humana, floresceram, tanto no século XVI (Montaigne) quanto no sé-
culo XVIII (Rousseau), concepções francamente otimistas, ilustradas pelo
mito do "bom selvagem", o qual, aliás, diga-se de passagem, surgiu dos
primeiros contatos de intelectuais europeus com indígenas sul-americanos.
Uma modalidade dessa idéia mítica é, sem dúvida, a justificação apresentada
para as English liberties, no século XVIII, como sendo as liberdades de que
gozaram os anglo-saxônios antes da conquista normanda de 1066.
Seja como for - e é isto que interessa sublinhar - o estado da natureza,
com o qual sempre se cotejava a sociedade civil, era um modelo do passado.
Os homens que construíram o ideário sobre o qual veio a se assentar todo o
constitucionalismo do século XIX não tinham visão do futuro: eles "entra-
vam na História de costas", segundo a expressão de Paul Valéry: "nous
entrons dans ['histoire à reculons".
6. A partir de fins do século XVIII, à oposição estado da natureza/socie-
dade civil, como quadro lógico de desenvolvimento do pensamento político,
sucede outra oposição igualmente bem marcada e prenhe de conseqüências
práticas. A sociedade civil já não se opõe a um estado da natureza ideal, mas
ao Leviatã que nunca se deve considerar definitivamente agrilhoado: o Esta-
do. A idéia de que os Poderes Públicos só existem para garantir a livre e pa-
cífica convivência humana na sociedade civil é levada às suas últimas con-
seqüências lógicas, ou seja, se os indivíduos organizados em sociedade fo-
8.
John Locke, op. cit., cap. XI, § 134.
9. Ecos dessa concepção podem ser encontrados no pensamento socialista do século seguinte. A fór-
mula de "substituição do governo dos homens pela administração das coisas" foi tomada por
Engels de Saint-Simon.
rem suficientemente avisados e prudentes para dispensarem a coação estatal,
o Estado tem que se afastar da cena pública e recolher-se aos bastidores. Ele
se torna, propriamente, inútil.
Essa noção da dispensabilidade do Estado, que tanto influenciou os pri-
meiros grandes analistas da civilização industrial - primeiro Saint-Simon e
em seguida Marx —, já fora expressa pioneiramente por Adam Smith.
Em primeiro lugar, ele reduz a noção ideal e abstrata de property, usada
por Locke
10
ao sentido concreto e material que a palavra tinha em direito
romano: as coisas possuídas por alguém. Com essa redução semântica, pôde
Adam Smith afirmar cruamente o que a burguesia pensava, sem ter coragem
de exprimir. "Civil government, so far it is instituted for the Security of pro-
perty, is in reality instituted for the defence of the rich against the poor, or
of those who have some property against those who have none at all"
11
.
Portanto, a segurança de uma pacífica convivência humana, na sociedade ci-
vil, reduz-se afinal ao eficiente policiamento dos despossuídos.
Mesmo assim reduzida à sua expressão material mais simples, essa ativi-
dade de proteção à propriedade, dispensada pelos Poderes Públicos, não cor-
responde, de modo algum, a um trabalho produtivo que tenha valor econô-
mico. Adam Smith se explica a esse respeito na parte de sua obra consagrada
à "accumulation of capital"
12
. "There is", começa ele por afirmar, "one
sort of labour which adds to the value of the subject upon which it is
bestowed; there is another which has no such effect. The former, as it
produces a value, may be called productive; the latter, unproductive
labour." Modelo de trabalho produtivo é o do "manufacturer"; do
segundo, o do "menial servant", que "adds to the value of nothing. So,
though the manufacturer has his wages advanced to him by his master, he,
in reality, costs him no expense, the value of those wages being generally
restored, together with a profit, in the improved value of the subject upon
which his labour is bestowed. But the maintenance of a menial servant
never is restored. A man grows rich by employing a multitude of
manufacturers: he grows poor by maintaining a multitude of menial
servants".
Postas essas premissas, Adam Smith tira tranqüilamente a mais
escandalosa das conclusões. "The labour of some of the most respectable
orders in the society is, like that of menial servants, unproductive of any
value, and does not fix or realise itself in any permanet subject, or vendible
commodity, which endures after that labour is post, and for which an equal
quantity of labour could afterwards be produced. The sovereign for
example" (cujas ações Hobbes estimava não poderem nunca ser "justly
accused" pelos súditos), "with all the offtcers both of justice and war who
serve under him, the whole army and navy, are unproductive labourers.
They are the servants of the public, and are maintained by a part of the
10. É verdade que em outras passagens do Second Treatise on Government, Locke emprega o termo
property para designar, exclusivamente, goods and land (sects. 138-40, 193).
11. Adam Smith, Wealth of Nations, Livro V, cap. I, parte II.
12. Idem, op. cit., Livro II, cap. III.
annual produce of the industry of other people. Their service, how
honeurable, how usefül, or how necessary soever, produces nothing for
which an equal quantity of service con afterwards be procured. The
protection, Security, and defence of the commorrwealth, the effect of their
labour this year will not purchase its protection, Security, and defence for
the year to come."
7. A conclusão que desse passo todas as escolas do liberalismo econômico
se apressaram em tirar, até os nossos dias, é a de que, quanto menos
poderoso e ativo for um Estado, mais rico será o país. Conclusão de fato
muito apressada e logicamente deficiente, porque omite a segunda parte do
pensamento de Adam Smith: a importância da atividade desenvolvida pelos
trabalhadores do tipo manufacturer. Se a sociedade civil é dominada por
proprietários improdutivos ou financistas usuários, a redução do
funcionalismo público e dos gastos governamentais não acrescentará
absolutamente nada à riqueza social. Em países subdesenvolvidos,
notadamente, esse velho preconceito liberal impede de ver que a fraqueza
econômica geral não é tanto conseqüência da exuberância dos quadros
governamentais quanto da má estruturação da sociedade em termos de
trabalho produtivo.
De qualquer forma, a limitação das atividades governamentais ao mínimo
indispensável correspondia perfeitamente, no pensamento de Adam Smith, à
redução do interesse público ao interesse privado. Essa idéia, que ele
certamente colheu na obra famosa de Bernard de Mandeville, de 1714, The
Fable of de Bees, constitui uma espécie de pedra fundamental do edifício da
Wealth of Nations, embora ele a tivesse tachado, na Theory of Moral
Sentiments, de "sistema licencioso". Não existe um interesse público situado
fora e acima do interesse privado. Ao contrário, o que se chama interesse
público nada mais é do que a harmônica realização dos interesses
individuais. Daí o paradoxo, assinalado por Mandeville, de que muitos
comportamentos, considerados pela moral tradicional como viciosos, podem
resultar num autêntico benefício público. Assim, por exemplo, argumentava
Mandeville, com a deception, o luxo e o orgulho.
É a teoria do egoísmo esclarecido, que a "mão invisível" dirige ao bem
comum. Logo no início da exposição da Wealth of Nations sobre as virtudes
da divisão do trabalho, Adam Smith fere o acorde principal de sua sinfonia:
"It is not from the benevolence of the butcher, the brewer, or the baker that
we expect our dinner, but from their regard to their own interest. We
address ourselves, not to their humanity but to their self-love, and never talk
to them of our own necessities but of their advantages"
13
.
Esse axioma é constantemente lembrado, ao longo de toda a obra,
notadamente em matéria de comércio internacional, setor no qual as
restrições governamentais eram, na época, as mais duramente sentidas pela
burguesia mercantil britânica. "Every individual is continually exerting
himself to find out the most advantageous employment for whatever capital
13. Idem, ibidem, Livro I, cap. II.
he can command. It is his own advantage, indeed, and not that of the
society, which he nas in view. But the study of this own advantage
naturally, or rather necessarily, leads him to prefer that employment which
is most advantageous to the society." E um pouco adiante, de forma mais
desenvolvida:
"But the annual revenue of every society is always precisely equal to the
exchangeable value of the whole annual produce of its industry, or rother is
precisety the same thing with that exchangeable value. As every individual,
therefore, endeavours as much as he can both to employ his capital in the
support of domestic industry, and so to direct that industry that its produce
may be of the greatest value; every individual necessarily labours to render
the annual revenue of the society as great as he can. He generally, indeed,
neither intends to promote the public interest, nor knows how much he is
promoting it. By preferring the support of domestic to that of foreign
industry, he intends only his own Security; and by directing that industry in
such a manner as its produce may be of the greatest value, he intends only
his own gain, and he is in this, as in many other cases, led by an invisible
hand to promote an end which was no part of his intention. Nor is it always
the worse for the society that it was no part of it. By pursuing his own
interest he frequently promotes that of the society more effectually than
when he really intends to promote it. I have never known much good done
by those who affected to trade for the public good. It is an affectation,
indeed, not very common among merchants, and very few words need be
employed in dissuading them from it"
14
. .
8. No bojo dessa argumentação, não é difícil desvendar um outro princí-
pio ideológico, que veio a enformar todo o pensamento Constitucionalista,
tanto na Europa quanto nos Estados Unidos: o individualismo igualitário. A
sociedade é composta de indivíduos, não de grupos sociais. Entre a totalida-
de social, como coleção de indivíduos, e a multidão homogênea destes, não
há degraus intermediários. Os indivíduos são perfeitamente iguais, em seus
direitos e deveres, e a ação dos Poderes Públicos deve se limitar a isto: a de-
claração solene dessa igualdade formal em lei e a constante fiscalização,
pelo Judiciário, de que o Governo não reintroduz a desigualdade em suas
relações com os cidadãos.
Essa concepção social, de que a Revolução Francesa se serviu como arma
de combate ideológico contra a tradição aristocrática e feudal, ainda foi
mantida viva pelo pensamento liberal do século XIX, mesmo após a irrupção
das idéias socialistas. Na Introdução à sua obra de 1859, On Liberty, John
Stuart Mill sintetiza, sem dúvida, toda uma corrente de pensamento ainda
atuante na época, ao afirmar que o objeto de seu ensaio "is to assert one
very simple principie, as entitled to govern absolutely the dealings of society
with the individual in the way of compulsion and Control, whether the means
used be physical force in the form of legal penalties, or the moral coercion
of public opinion. That principie is, that the sole end for which mankind are
14. Idem, ibidem, Livro IV, cap. II.
warranted, individually or collectively, in interfering with the liberty of
action of any of their number, is self-protection (...) The onfy part of the
conduct of any one, for which he is amenable to society, is that which
concerns others. In the part which merely concerns himself, his
Independence is, of right, absolute. Over himself, over his own body and
mind, the individual is sovereign".
B — Organização e funções do Estado liberal
9. Fundado nos princípios ideológicos que acabam de ser lembrados, o
Estado liberal foi organizado, precipuamente, para garantir a segurança con-
tra o inimigo externo, a paz civil e os direitos individuais. Na verdade, as
duas primeiras, como condição para o livre exercício destes últimos. E signi-
ficativo, nesse particular, que a maior parte dos ensaios dos Federalist Pa-
pers seja consagrada a demonstrar que as duas grandes inovações da Cons-
tituição americana - o federalismo e o sistema presidencial de governo —
tenderiam a evitar a anarquia, a guerra civil e a fraqueza da nação diante do
inimigo externo; ou seja, realizariam os objetivos ideais do Estado, na con-
cepção liberal.
O Estado liberal assumiu, portanto, desde o seu nascimento, um feitio
marcadamente estático e conservador. Não se pedia aos Poderes Públicos,
nem deles se esperava, que construíssem uma nova sociedade ou modificas-
sem, ainda que minimamente, a sociedade existente. Exigia-se-lhes, apenas,
que protegessem as liberdades individuais e mantivessem a ordem pública.
Daí haver sido justamente caracterizada a Constituição do Estado Liberal
como criadora do sistema de "government by law".
Ele significa, antes de mais nada, que a primeira e mais eminente função
dos Poderes Públicos consiste em declarar o Direito, seja pela edição de leis,
seja pelo julgamento dos tribunais. Mas a organização dessa atividade de de-
claração do Direito varia conforme se adote ou não, rigidamente, o princípio
da separação de poderes. No sistema original de Common Law, reputa-se
que os tribunais, ao decidirem os casos individuais, apenas explicitam o fun-
do comum das normas jurídicas assentadas por inveterada tradição. Por outro
lado, a Constituição britânica admite uma certa dose de conjunção de fun-
ções no mesmo órgão: a Câmara dos Lordes é, ao mesmo tempo, uma casa
legislativa e um alto tribunal; um membro da Câmara dos Lordes pode exer-
cer funções executivas no gabinete. Além disso, o sistema parlamentar de
governo, oriundo da Inglaterra, concebe o Executivo como emanação do
Parlamento e não como auxiliar do Chefe de Estado.
Já no sistema constitucional criado pela Revolução Francesa, somente a
Lei votada pelo órgão legislativo cria o direito; os dois outros Poderes limi-
tam-se a aplicá-la. E a pessoa investida em um dos Poderes do Estado não
pode, Concomitantemente, exercer funções em qualquer dos outros.
De todo modo, em qualquer dessas modalidades de organização constitu-
cional clássica, o Executivo sempre foi concebido como inferior aos demais:
ele só pode agir no quadro estrito das leis que não votou, e está sempre sub-
metido ao controle dos tribunais. É bem conhecida a prevenção dos revolu-
cionários ingleses e franceses contra o Governo, considerado, atavicamente,
como a encarnação do poder arbitrário. A experiência de ditadura burguesa e
religiosa do Lord Protector marcou fundamente a história política britânica.
Na França revolucionária, como acusou Necker em curioso opúsculo — Du
pouvoir exécutif dans les granas Etats, 1792 —, a assembléia constituinte te-
ria "procurado incessantemente apresentar a derrota do poder executivo co-
mo uma vitória lograda pela liberdade".
Na linha dessa arraigada prevenção, é significativo que Madison não te-
nha encontrado melhor maneira de defender a instituição da presidência
contra os ataques dos confederalistas do que sustentar, com evidente exage-
ro, que as assembléias legislativas teriam mais tendência ao arbítrio e à usur-
pação de poderes que os demais ramos do Estado
15
. E, no entanto, a Cons-
tituição americana, na organização das funções do Estado, segue a melhor
tradição do pensamento político europeu, cujas linhas mestras foram lembra-
das na seção anterior. Ela principia com a organização do Poder Legislativo,
como para marcar a sua preeminência sobre os demais Poderes. Ao tratar do
Presidente, atribui-lhe, isoladamente, isto é, sem o concurso do Senado, tão
só" o poder de comando militar, o "granting repriveves and pardons for
offenses against the United States", o de "receiving ambassadors and other
public ministers" e, obviamente, o poder-dever de "taking care that the
laws be faithfully executed". Até mesmo a nomeação "of such inferior
officers in the courts of law or in the heads of departments" é deixada à
competência do Presidente se o Congresso assim consentir (article II,
sections 2 and 3). E com base nesse dispositivo que se mantém, até hoje, a
regra da aprovação pelo Congresso das nomeações de Ministros
(Secretaries) pelo Presidente.
Em outro ponto importante, a organização do Estado liberal concretizou
as idéias e princípios expostos pelos pensadores políticos europeus acima
citados. Na sociedade política organizada pela Constituição norte-americana
e pelas que a sucederam até princípios deste século, na Europa e na América
Latina, os direitos políticos e civis pertencem a indivíduos, não a grupos so-
ciais, ainda que primários como a família. O radicalismo dessa concepção
cedo revelou-se, porém, incompatível com o desenvolvimento capitalista. A
Suprema Corte americana, por isso, foi obrigada a explicitar que o termo
"citizen", usado no "article III" da Constituição para definir o âmbito dos
15. "The legislative department derives a superiority in our governments from other circunstances.
Its constitucional powers being at once more extensive, and less susceptible of precise limits, it
can, with the greater facility, mask, under complicated and indirect measures, the encroachments
which it makes on the co-ordinate departments. Is is not unfrequently a question of real nicety in
legis¹ative bodies whether the operation of a particular measure will, or will not, extend beyond
the legislative sphere. On the other side, the executive power being restrained Within a narrower
compass and being more simple in its nature, and the judiciary being described by landmarks still
less uncertain, projecto of usurpation by either of these departments would immediately betray
and defeat fhemselves. Nor is this all: as the legislative department alone has access to the pockets
of the people, and has in some constitutions full discretion, and in all a prevailing influence, over
the pecuniary rewards of those who fill the other departments, a dependence is thus created in the
latter, which gives still greater facility to encroachments of the former" {The Federalist Papers,
ensaio n
2
48),
poderes judiciários, incluía também as corporations; o mesmo acontecendo
com a palavra person, para fins da aplicação da equal protection clause da
décima quarta emenda, ou da due process clause da quinta emenda.
Já no campo dos direitos políticos, o sistema eleitoral sempre considerou
como dogma a representação popular por meio do voto individual e o côm-
puto do eleitorado em função da população residente em determinado territó-
rio. As diferenças sócio-econômicas, ainda que extremas, entre raças, classes
sociais ou grupos culturais, não seriam de molde a alterar o princípio indivi-
dualista.
A Inépcia do Modelo Liberal diante das Novas Exigências
de Atuação Estatal
10. Não é difícil reconhecer que a estrutura do Estado Liberal já não é
adequada para enfrentar os grandes problemas políticos, sociais e econômi-
cos da atualidade. Põe-se em dúvida, porém, a possibilidade de preservar as
virtudes incontestáveis e experimentadas do sistema liberal, se ele vier a ser
submetido a uma reforma constitucional em profundidade, que o torne mais
apto a atender às exigências do nosso tempo. A imaginação política contem-
porânea, após as experiências pouco animadoras de estabelecimento de re-
gimes antiliberais, sob inspiração comunista, fascista ou militarista, em vá-
rias partes do mundo, parece haver renunciado a toda veleidade de reforma
do Estado liberal, em suas estruturas de governo. É significativo, nesse par-
ticular, que as ultimas constituições ibéricas — notadamente a de Portugal,
que se pretendeu organizasse uma república empenhada na transformação do
país numa sociedade sem classes (art.1°) — tenham aceito in totum o modelo
parlamentar de governo; e que a única inovação digna de nota, nos últimos
tempos, tenha sido a combinação, efetuada pela Constituição francesa de
1958, de elementos de parlamentarismo e presidencialismo, como se esses
sistemas de governo, criados antes dos efeitos da Revolução Industrial,
constituíssem modelos políticos definitivos e insuperáveis para todos os tem-
pos e países.
É objetivo deste trabalho pôr em dúvida a tranqüilidade dessa "idée
recue"E-1 e ensaiar propostas de mudança institucional. Mas, para tanto,
convém reapresentar, preliminarmente, os dados do problema, ou seja, em que
consistem as virtudes do Estado Liberal e quais as mudanças históricas que
tornaram deficiente ou inadequada a sua estrutura de organização de poderes.
11. E incontroverso que o Estado Liberal foi a primeira organização polí-
tica da História capaz de controlar eficientemente o poder dos governantes.
Em verdade, tal se deu não tanto pela admissão do princípio da soberania
popular, quanto pelo mecanismo de divisão de poderes e de proteção judicial
dos direitos individuais. Como advertiram de forma candente Benjamin
Constant e Tocqueville , a soberania popular, quando levada às últimas
16. "Dans une société fondée sur la souveraineté du peuple, il est certain qu'il n'appartient à aucun
individu, à aucune classe, de soumettre le reste à sa volonté particulière; mais il est faux que la
société tout entière possede sur ses membres une souverarneté sans bornes (...) Rousseau a
méconnu cette vérité, et son erreur a fait de son Contrat Social, si souvent invoque en faveur de la
liberté, le plus terrible auxiliaire de tous le genres de despotisme" (Princípes de Politique,
chap. 1).
17. Ele falava, a propósito, com abuso teórico, de "tirania da maioria" nos Estados Unidos. Mas re-
conhecia que a ausência de centralização administrativa contribuía para temperá-la (La Démo-
cracie en Amérique, vol. I, parte H, caps. VII e VIII). Faltou-lhe reconhecer que a independência e
a capacidade criadora dos tribunais, em seu conjunto, deram aos cidadãos norte-americanos, des-
de o nascimento da União, uma garantia apreciável contra os desmandos da maioria, tanto no
congresso quanto nas assembléias legislativas.
conseqüências, pode legitimar o esmagamento das minorias e abolir, con-
juntamente, liberdade e igualdade, ou seja, os dois valores supremos da de-
mocracia. Mas a separação entre as esferas da legislação e da administração,
combinada com a possibilidade de recurso ao Judiciário em qualquer caso de
lesão de direito individual, estas sim, representaram uma eficiente proteção
contra o abuso de poder. A própria idéia de Constituição como expressão do
"contrato social", no-pensamento político do século XVIII, está intimamente
ligada a esses dois mecanismos de defesa da liberdade individual. A Assem-
bléia Nacional Francesa, ao inaugurar-se a revolução, sintetizou essa idéia
no art. 16 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão: "Toute
société dans laquelle Ia garantie des droits n'est pas assurée, ni Ia
séparation des pouvoirs dêterminée, n'a point de Constitution" (art. 16).
12. Acontece que, se o mecanismo de "checks and balances" entre os di-
ferentes ramos do poder consegue impedir o Estado de fazer o mal, também
o impede praticamente de fazer o bem, ou seja, retira dos Poderes Públicos a
iniciativa e a capacidade de empreender. Essa inação do Estado, está claro,
nunca perturbou os liberais, que sempre acharam que o melhor governo é o
que menos governa. Mas ela tornou-se eticamente embaraçosa e juridica-
mente incongruente, a partir do momento em que a consciência jurídica uni-
versal, expressa na Convenção Internacional sobre Direitos Econômicos, So-
ciais e Culturais, aprovada pela Assembléia Geral das Nações Unidas em
1966, passou a reconhecer a existência, ao lado dos direitos individuais, dos
chamados direitos sociais, como o direito ao trabalho, à moradia, à educa-
ção, ou à previdência social. E evidente que, nesse campo, já não se cuida
de limitar e muito menos de impedir a ação estatal, mas, bem ao contrário, de
exigi-la como uma prestação essencial à dignidade humana. Mas como impor
juridicamente aos Poderes Públicos o cumprimento dessas prestações sociais,
de natureza complexa e de longa duração, quando o aparelho estatal é cons-
tituído para se neutralizar internamente, num permanente equilíbrio de
poderes?
13. Essa inadequação estrutural dos Poderes Públicos foi sentida, na Eu-
ropa, logo no início do processo de industrialização. Um dos primeiros e
mais espetaculares efeitos da Revolução Industrial foi o movimento de rápi-
da urbanização. Em 1800, contavam-se, em toda a Europa, apenas 23 cida-
des com mais de 100.000 habitantes, formando apenas 2% da população to-
tal. Em 1910, as cidades com mais de 100.000 habitantes eram 180, agru-
pando 15% da população total. Na data da promulgação da Constituição
americana, a cidade mais populosa do país, Filadélfia, tinha 50.000 ha-
bitantes.
Nos países antigamente colonizados e que se industrializaram neste sécu-
lo, o ímpeto da urbanização, com todas as drásticas mudanças que acarreta
na vida social, foi ainda mais forte. O índice de urbanização da região in-
dustrializada do Estado de São Paulo, no Brasil, era de 40% da população
em 1940, e atingia 90% em 1970; ou seja, completou em 30 anos o caminho
que a França levou mais de um século a percorrer .
18. Não se deve tomar a concentração populacional das capitais latino-americanas, no período pré-
industrial, como sinal de uma elevada urbanização da região antes do século XX. A concentração
de habitantes nas capitais latino-americanas representava um dos efeitos da enorme centralização
burocrática, herdada da Espanha e de Portugal. Mas as demais cidades eram diminutas e a maio-
ria da população sempre foi agrária.
Ora, esse movimento único na longa História da humanidade, pela ampli-
tude e pela rapidez de seu ritmo, colheu os governantes de surpresa, exigin-
do providências imediatas de construção de moradias, de melhoria das con-
dições de transporte e circulação urbana, de abastecimento em viveres, e de
expansão dos serviços públicos. Foi preciso, com igual rapidez, racionalizar
a administração pública, a fim de responder às exigências inéditas, postas
pelo funcionamento de uma economia urbana de massa. Foi necessário, por
igual, modernizar o direito comercial, cujo sistema remontava à época pré-
industrial.
Na Europa Ocidental do século XIX, os Poderes Públicos desincumbiram-
se dessas tarefas, mantendo-se na posição de poderoso auxiliar dos empresá-
rios privados, notadamente pela instituição da proteção aduaneira. Já no Ja-
pão e nos países latino-americanos, o Estado assumiu a direção geral do pro-
cesso de industrialização e de modernização, ou tornou-se ele próprio em-
presário, realizando em sua integralidade a previsão feita por Tocqueville em
1835:
"En proportion que Ia nation devient plus industrielle, elle sent un plus
grand besoin de routes, de canaux, de ports et autres travaux d' une nature
semi-publique qui facilitent V acquisition des richesses, et en proportion
qu'elle est plus démocratique, les particuliers éprouvent plus de difpculté à
exécuter de pareils travaux et VEtat plus de facilite à les Jaire. Je né crains
pas d'ajfirmer que Ia tendance manifeste de tous les souverains de notre
temps est de se charger seuls de Vexécution de pareilles entreprises; par là
ils resserrent choque jour les populations dans une plus étroite dépendance.
D'autre part, à mesure que Ia puissance de l'Etat s'accroît et que ses
besoins augmentent, il consorrvne lui-même une quantité toujours plus
grande de produits industrieis, qu'il fabrique d'ordinaire dans ses arsenaux
et manufactures. C'est ainsi que, dans choque royaume, le souverain
devient le plus grand des industrieis; il attire et retient à son service un
nombre prodigieux d'ingénieurs, d'architectes, de mécaniciens et
d'artisans.
II n'est pas seulement le premier des industrieis, il tend de plus en plus à
se rendre le chef ou plutôt le maître de tous les autres.
Comme les citoyens sont devenus plus faibles en devenant plus égaux, ils
ne peuvent rien faire en industrie sans s'associer; or Ia puissance publique
veut naturellement placer ces associations sous son controle" •
A guerra de 1914-1918 e a crise econômica dos anos 30 acentuaram
decisivamente a ação estatal no campo econômico e social. A legitimidade
dos governos e dos próprios regimes políticos passou a ser aferida em função
da capacidade de conduzir a guerra e de enfrentar as crises.
A partir de 1945, e apesar da retomada de prestígio do liberalismo, como
conseqüência da derrota do fascismo europeu e do militarismo japonês, as
necessidades de pesquisa tecnológica, sobretudo para fins militares, bem
19. Alexis de Tocqueville, De Ia Démocratie en Amérique, Parte IV, cap. V.
como a tomada de consciência do fenômeno de subdesenvolvimento econô-
mico em vastas regiões antigamente colonizadas, constituíram novos fatores
de decisivo impulsionamento do dirigismo estatal.
14. Dessa multiplicação das atividades estatais, totalmente aberrante do
esquema liberal clássico
20
, deveria resultar uma melhor articulação dos Po-
deres Públicos existentes, segundo a tripartição clássica. Mas o que ocorreu
foi o crescimento desmedido e incontrolado do Poder Executivo, quebrando
a harmonia e o equilíbrio da estrutura constitucional.
Essa evolução, na verdade, era previsível e inelutável. Dos três ramos
clássicos do Estado, segundo o constitucionalismo clássico, somente o im-
propriamente chamado Executivo tinha condições de assumir as tarefas ati-
vas de direção e empreendimento, que a sociedade industrial exigia dos Po-
deres Públicos. O Legislativo é incapaz de fazê-lo. Montesquieu já havia ad-
vertido que "le corps représentant né doit pas être choisi pour prendre
quelque résolution active, chose qu'il neferaitpas bien; mais pour faire des
lois, ou pour voir si Von a bien execute celles qu'il a faltes, chose qu'ilpeut
três bien faire, et qu'il n'y a même que lui qui puisse bien faire"
21
. Se a lei,
como norma geral e abstrata, pode regular as ações e mesmo impor objeti-
vos, ela não se substitui obviamente a essas ações. Constitui, aliás, ilusão
muito freqüente, sobretudo nos países latino-americanos, acreditar que existe
uma ação pública quando são editadas múltiplas leis. Ainda que os legislado-
res passem a editar normas conjunturais e casuístas, a modo de autênticos
decretos administrativos (os alemães usam, a esse propósito, da expressão
"Massnahmegesetz"), as dimensões habituais do corpo legislativo e as re-
gras de procedimento interno na aprovação de leis tornam inviável a edição
de muitas leis durante uma sessão legislativa, que costuma ser anual.
O que se viu, aliás, em todos os países do Ocidente, foi a parcial transfe-
rência ao Executivo da própria tarefa de fazer as leis. A Constituição italiana
de 1947 e a espanhola de 1978 admitiram a delegação legislativa ao Gover-
no. A Constituição francesa de 1958 não apenas regulou essa delegação le-
gislativa sob a forma de ordonnances baixadas pelo Executivo
22
, como esta-
beleceu ainda uma competência definida e exclusiva para a lei, deixando um
largo campo de competência residual para os decretos governamentais. A
Constituição brasileira de 1967, refundida em 1969, admitiu que o Presi-
dente da República baixasse decretos-leis sobre certas matérias, com aprova-
ção posterior do Congresso. Nos últimos 24 anos, o Executivo brasileiro
usou e abusou fartamente dessa faculdade constitucional. Nos Estados Uni-
dos, desde a época do New Deal, e apesar da resistência inicial da Suprema
20": Não é demais lembrar que, ainda em 1861, ou seja, em plena era da industrialização vitoriana,
John Stuart Mill entendia que o Estado exercia funções mais reduzidas do que no passado: "The
proper functions of a government are not a fixed thing, but different in different states of society;
much more extensive in a backward than in an advanced state" (Considerations on Representante
Government, cap. II). A não ser que, a seus olhos, a maioria dos Estados europeus de seu tempo
devesse ser considerada como "backward".
21. Montesquieu, De L'Esprit de Lois, Livro IX, cap. VI.
22. Foi por meio de ordonnances que o sistema bancário foi totalmente nacionalizado, em 1981, e
revertido aos particulares em 1986.
Corte, as "independera regulatory convnissions", como a "Securities and
Exchange Commission" e a "Federal Trade Commission", gozam de uma
competência "quase-legislativa". A presidência dos Estados Unidos tornou-
se uma instituição complexa, abrangendo alguns órgãos todo-poderosos, que
os constituintes de Filadélfia jamais sonharam em ver criados à sombra da
pessoa do Presidente, como o "National Security Council".
Na América Latina, esse reforço do Poder Executivo, como conseqüência
das novas tarefas exigidas do Estado pela civilização industrial, foi grande-
mente facilitado pela tradição de presidencialismo autoritário, vigente em to-
da a região. O sistema presidencial de governo, nesses países, apenas for-
malmente copia o modelo norte-americano. Na essência, trata-se da tradução,
em termos políticos modernos, da velha instituição do "caudillo" ibérico.
15. Acontece que não foi apenas pela forma de governar que o Estado
contemporâneo reforçou os poderes do ramo executivo. Foi também pelo
conteúdo da própria ação governamental. Doravante e sempre mais, em to-
dos os paises, governar não significa tão-só a administração do presente, isto
é, a gestão de fatos conjunturais, mas também e sobretudo o planejamento do
futuro, pelo estabelecimento de políticas a médio e longo prazos.
O "government by policies", em substituição ao "government by law",
supõe o exercício combinado de várias tarefas, que o Estado liberal desco-
nhecia por completo. Supõe o levantamento de informações precisas sobre a
realidade nacional e mundial, não só em termos quantitativos (para o qual foi
criada a técnica da contabilidade nacional), mas também sobre fatos não re-
dutíveis a algarismos, como em matéria de educação, capacidade inventiva
ou qualidade de vida. Supõe o desenvolvimento da técnica previsional, a ca-
pacidade de formular objetivos possíveis e de organizar a conjunção de for-
ças ou a mobilização de recursos - materiais e humanos - para a sua conse-
cução. Em uma palavra, o planejamento.
A palavra foi muito marcada pela experiência dos Estados comunistas e as
lutas político-ideológicas. Pode-se substituí-la, se se preferir, por programa-
ção. O que importa, porém, é reconhecer que não há Estado moderno que
deixe de programar, de desenvolver políticas a longo prazo. Até mesmo os
governos mais agressivamente inimigos da intervenção estatal, na atualidade,
são obrigados a programar o desenvolvimento de suas políticas liberais a
longo prazo: privatização das empresas estatais, supressão dos subsídios pú-
blicos às empresas privadas, redução do funcionalismo público. Programas
desse tipo não podem ser realizados a curto prazo, pois supõem a tomada de
uma série de medidas preparatórias ou Complementares, de ordem legal, ad-
ministrativa ou mesmo de preparação psicológica da população. O que signi-
fica dizer que qualquer governo decidido a aplicar políticas duradouras e
coerentes é obrigado a planejar.
16. Dois grandes fatores explicam hoje a necessidade de planejamento da
ação estatal: o processo de "aceleração da História" e o fenômeno do subde-
senvolvimento.
O aumento no ritmo da evolução social, envolvendo mudança nos com-
portamentos, valores e instituições, foi detectado provavelmente pela primei-
vez no início do século (a expressão "aceleração da História" parece ter
sido forjada por Henry Adams em 1906), ou seja, cento e cinqüenta anos
após o início da revolução industrial. Ele tornou indispensável o exercício da
tarefa previsional no campo administrativo, tanto no setor público quanto no
privado. A ciência da previsão passou a ser um instrumento essencial de go-
verno, assim como o uso de faróis de longa distância é indispensável aos
veículos que trafegam à noite em alta velocidade. Ora, assim como não há
grande empresa que dispense a organização de um setor de previsão, como
fator auxiliar dos rumos da pesquisa tecnológica, assim também nenhum go-
verno moderno pode atuar de forma eficiente sem ser permanentemente ins-
truído e advertido sobre a evolução previsível da vida coletiva, em todos os
setores.
Por outro lado, o estado de subdesenvolvimento impõe a todos os gover-
nos de países afetados pelo problema um mínimo de programação de políti-
cas públicas a longo prazo. É que o subdesenvolvimento apresenta caracte-
rísticas originais, inteiramente desconhecidas até o século passado. Os países
subdesenvolvidos não são totalmente ricos nem totalmente pobres, assim
como não se apresentam tampouco como países homogeneamente modernos
ou atrasados. Há sempre, no contexto do subdesenvolvimento, uma oposição
ou tensão entre um pólo rico e um pólo pobre, um setor moderno e um setor
arcaico. Mais do que isso: essa tensão ou oposição é crescente e tende, dei-
xadas as forças sociais ao livre jogo de seus interesses próprios, a se agudi-
zar com o processo de concentração de renda. O subdesenvolvimento é um
estado dinâmico de desequilíbrio econômico e de desarticulação social
23
.
Não parece haver dúvida de que a dinâmica dessa dissociação coletiva foi
gerada pela industrialização. O setor industrial, nas economias subdesenvol-
vidas, não surgiu endogenamente, dentro do tecido social, como a natural
maturação de seus elementos criadores, vale dizer, a acumulação do saber
científico, a tecnologia e o surgimento de uma nova classe empresarial. A
indústria foi introduzida de fora e permaneceu como elemento artificial no
organismo social, uma espécie de prótese invasora.
Esse estado dinâmico de desequilíbrio econômico e de desarticulação so-
cial provoca, no campo político, uma instabilidade e uma desarmonia cons-
tantes, tornando inoperáveis os mecanismos clássicos de funcionamento do
Estado liberal, como o processo eleitoral para a escolha dos governantes, a
separação de poderes e o respeito aos direitos individuais. Nessas condições,
é óbvio que a exigência preliminar de superação dos problemas políticos
passa pelo estabelecimento de um processo de desenvolvimento, que implica
a conjugação do crescimento econômico auto-sustentado com a progressiva
23. É essa, a meu ver, a principal causa estrutural da inflação monetária, que se apresenta como
doença crônica nesses países, podendo degenerar, facilmente, em crises de total descontrole mo-
netário. Devido ao processo constante de concentração de renda, o equilíbrio automático entre
oferta e demanda nunca chega a se fazer, pela enorme disparidade de poder aquisitivo entre o se-
tor rico e o setor pobre da população. Em sociedades desse tipo, os equilíbrios nunca são obtidos
pelo livre jogo das forças do mercado; muito ao contrário, a total liberdade dos agentes econômi-
cos tende a acentuar os desequilíbrios.
eliminação das desigualdades sociais. Um processo dessa natureza não é
natural, mas voluntário e programado. Ele somente se desencadeia com a
instauração de uma politica nacional a longo prazo, abrangendo todos os
setores da vida social.
17. Neste ponto do raciocínio, é inevitável a indagação: a estrutura de po-
der estatal, construída pelo constitucionalismo clássico com base no pensa-
mento político liberal, é apta a exercer essa função de desenvolver políticas
ou programas de ação a longo prazo?
Parece-me evidente que não.
As instituições do Estado liberal, criadas anteriormente ao impacto da re-
volução industrial, tendem à neutralização do poder público, num contexto
social estático. Os desvios e aberrações, quando ocorrentes, seriam casos in-
dividuais, incapazes de afetar a estrutura do todo coletivo. Os governantes,
portanto, nesse esquema institucional, não tomam iniciativas nem empreen-
dem políticas; eles administram os negócios correntes.
Ora, a administração das questões do quotidiano ou, quando muito, de
conjuntura difere substancialmente da organização e da execução de políti-
cas a longo prazo. A diferença não é apenas de horizonte temporal, dado que
a política a longo prazo exige, como vimos, uma constante previsão ou ex-
trapolação, fundada em estimativas de experiência ou em cálculos de proba-
bilidade. A diferença é também de método ou modo de apreensão da realida-
de. A administração quotidiana da coisa pública conduz sempre a uma visão
analítica dos fatos e à especialização de atendimento em cada um dos setores
da vida coletiva. Todos os governos, em qualquer país ou unidade política,
dividem-se em ministérios ou secretarias, como condição de eficiência de sua
atuação. A visão a longo prazo, ao contrário, só se torna inteligível quando o
planejador consegue fazer a síntese global dos fatos sociais, integrando-os,
em sua interconexão essencial, no conjunto nacional e mundial. Não existe
uma política industrial desligada da política econômica geral. Não há política
econômica desvinculada da política social, nem política nacional que possa
ignorar o contexto mundial. Ademais, toda política implica o estabeleci-
mento de objetivos e a escolha de prioridades, de acordo com a sua impor-
tância relativa, o que não ocorre na administração corrente dos negócios so-
ciais.
Em sua obra de 1965, Development Planning, W. Arthur Lewis, prêmio
Nobel de economia de 1979, discute a questão de saber a que órgão atribuir,
na estrutura clássica de governo, a função de planejamento. Considera um
erro criar um Ministério do Plano, em pé de igualdade com os outros Minis-
térios, pois a função de planejar deve sobrepor-se às demais e não pode ficar
reduzida a uma permanente barganha ou negociação com estas. Entende
também esse eminente economista que a pior das soluções é confiar ao Mi-
nistro das Finanças a tarefa de planejar. O setor do Executivo incumbido de
gerir as finanças públicas trabalha sempre, por força da própria especializa-
ção das funções, no prazo curto da vigência .orçamentária. Ademais, a incli-
nação natural dos homens de finanças sempre foi a de reduzir despesas; o te-
soureiro só vê nos investimentos o aspecto de desembolso de caixa. Ora, o
lanejamento do futuro é indissociável de uma política de formação de capi-
tal para investimento. Qualquer aprendiz de planejamento sabe que não há
desenvolvimento sem crescimento econômico; que o crescimento é função do
nvestimento e que não há investimento sem poupança. São movimentos que
desenvolvem estruturalmente a longo prazo e não podem ser comprimidos
nos estreitos limites de um orçamento anual; nem se reduzem à preocupação
conjuntural do equilíbrio das contas públicas.
Excluídas, assim, essas hipóteses, Lewis propõe como solução a entrega
da tarefa de planejar ao chefe do Executivo, mais precisamente ao primeiro-
ministro de um regime parlamentar clássico. Essa proposta, no entanto, é in-
sustentável.
Não é necessário frisar que, tanto no regime parlamentar quanto no presi-
dencial, o chefe do Executivo não tem condições de assumir, pessoalmente,
essa magna função. Terá que designar, necessariamente, um encarregado da
planificação, seja ele ministro ou secretário especial. E enquanto não for da-
do a este titular de fato da função um status jurídico compatível, que o colo-
que acima dos demais ministros, ou melhor, entre o chefe do Executivo e o
ministério, os problemas antes apontados pelo próprio Lewis continuarão a
se pôr. Mas, sobretudo, a submissão do titular do planejamento ao chefe do
Poder Executivo significa, em teoria e na prática, a efetiva submissão das
políticas a longo prazo às exigências do curto prazo, especialmente as de
natureza eleitoral. Todos os planos de desenvolvimento, por exemplo — neles
computado o tempo de elaboração e aprovação —, costumam ultrapassar o
prazo de um mandato presidencial ou de uma legislatura. É evidente que ne-
nhum governo gosta de se sentir vinculado pelos planos elaborados e apro-
vados por outro; e como os governos de regimes democráticos dependem, di-
reta ou indiretamente, da vitória eleitoral para o exercício do poder, parece
óbvio que a tendência incoercível, num sistema que atribui a função de pla-
nejamento às instâncias governamentais, é de moldar o plano às pressões
imediatas do eleitorado ou dos chefes políticos; ou então fazer do plano um
documento de pura retórica, sem maiores compromissos jurídicos.
A solução só pode ser encontrada numa reconsideração da estrutura de
repartição de poderes do Estado Liberal, tanto no plano horizontal (a tripar-
tição clássica), quanto no vertical (federalismo).
Vias de Solução
A—A reorganização das Junções públicas de governo
18. Uma vez aceita a idéia de que a função de desenvolver políticas a
longo prazo difere, substancialmente, da administração ordinária dos negó-
cios correntes, e verificada a inadaptação das estruturas do Estado Liberal
para o exercício daquela função, é inevitável pensar numa reconstituição dos
Poderes Públicos capaz de lhes dar mais funcionalidade. Essa reorganização
atingirá, inevitavelmente, dois capítulos da teoria constitucional, que a tradi-
ção elevou à condição de dogmas: a tripartição de poderes e a representação
popular pelo voto individual.
Na estrutura de núcleos de poder do constitucionalismo clássico, a função
de programar políticas ou planejar o futuro, reconhecida como indispensável
no Estado moderno, acabou sendo atribuída ao Poder Executivo, porque é
este Poder que naturalmente absorve novas funções.
Mas o Executivo, na teoria clássica, não foi concebido para o exercício de
atividades de longo alcance temporal. Montesquieu, classicamente a autori-
dade mais consultada e seguida em matéria de separação de poderes, afirma
que "Ia puissance exécutive s'exerce toujours sur des choses momenta-
nées"
24
.
Como a experiência o demonstrou, esse amálgama de programação e de
execução, no mesmo ramo do Estado, acaba subordinando, fatalmente, o
longo prazo aos interesses momentâneos. E preciso, portanto, atribuir a fun-
ção de desenvolver políticas a um órgão público específico, independente do
governo, voltando este a ser o ramo verdadeiramente executivo, tal como o
conceberam os clássicos.
19. Essa solução resolve uma dificuldade constitucional crônica do Estado
liberal, qual seja a inexistência de um órgão de impulsionamento da ação
estatal, um órgão capaz de dirigir o movimento da maquinaria sempre mais
complexa dos Poderes Públicos.
A mecânica da separação de poderes foi idealizada para frear, não para
impulsionar a atividade estatal. É este o leitmotiv do pensamento de Montes-
quieu. "Pour qu'on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par Ia dispo-
sition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir"
25
. Os órgãos naturalmente
levados a agir devem ter essa sua inclinação "temperada" e não estimulada.
Como o Judiciário não pode agir de sua própria iniciativa e deve limitar-se a
aplicar a lei, mediante ações propostas pelos particulares ou pelo Poder Exe-
cutivo, ele não tem propriamente poder algum {Des trois puissances dont
nous avons parlé, celle de juger est en quelque façon nidle). Deve-se cuidar,
portanto, de moderar a ação dos demais Poderes - o Executivo e o Legislati-
vo —, tarefa que constitui atribuição específica da Câmara dos Lordes, na
Constituição inglesa
26
. Essa bipartição do Legislativo, aliás, é fundamental
para o bom funcionamento do sistema, na perspectiva de um Estado modera-
do. "Le corps législatif y étant composé de deux parties, 1'une enchaínera
Yautre par sa faculte mutuelle d'empêcher. Toutes lex deus seront liées par
Ia puissance exécutrice, qui le será elle-même par Ia legislative
2
''.
24. É interessante notar que esse estilo peremptório sô foi empregado na edição definitiva da obra.
Nas edições de 1748 e 1749, havia nessa passagem uma atenuação que foi suprimida: "... s''exerce
presque toujours..." Ao fazer essa correção, Montesquieu deixou porém intacta uma outra
passagem, alguns parágrafos antes, onde afirma que "Ia puissance exécutive doit être entre les
mains d"un monarque, parce que cette partie du governement, qui a presque toujours besoin d'une
action momentanée, est mieux administrée par un que par plusieurs". Monstesquieu, op. cit.,
Livro XI, cap. VI.
25. Idem, op. cit., Livro XI, cap. IV.
26. Idem, ibidem, cap. VI.
27. Idem, ibidem.
Temos, portanto, que todos os Poderes de Estado são mecanicamente en-
cadeados uns pelos outros. O resultado dessa vinculação recíproca só pode-
ria ser a absoluta parálise do aparelho estatal, o que significaria a própria
negação do Estado como poder. Seria preciso, assim, que algum movimento
fosse dado à máquina. Mas quem daria o primeiro impulso, se todos os Pode-
--s se encontrassem devidamente paralisados pelo seu recíproco encadea-
mento?
Montesquieu sentiu a dificuldade e procurou resolvê-la por uma suposi-
ção. "Ces trois puissances devraient former un repôs ou une inaction. Mais
comme, par le mouvement nécessaire des choses, elles sont cóntraintes
cFaller, elles seront forcées Taller de concert"
26
. É óbvio que a suposição
é meramente gratuita. O "mouvement necéssaire des choses" é dado por
quem, precisamente? Trata-se de uma força da natureza ou de uma iniciativa
humana?
O que se viu foi o Poder Executivo tomar naturalmente a iniciativa de
avançar e empreender. O movimento da máquina estatal passou a ser dado
pelo Governo, limitando-se o corpo de representantes do povo, quando
existente e nas situações de maior liberdade, a fiscalizar ou limitar a ativida-
de governamental.
Sucede, porém, que a direção do movimento estatal pressupõe, nos dias
que correm, uma fixação de objetivos e recursos tendentes a alcançá-los,
num conjunto de políticas coerentes a longo prazo. Daí a importância de se
criar no Estado um órgão capaz de planejar o futuro, sem estar limitado pela
injunção dos interesses parciais ou momentâneos, que convergem, sob a
forma de múltiplas pressões, sobre o Governo e os legisladores.
20. Mas o planejamento é uma função técnica que exige o concurso de
pessoas escolhidas pela sua competência e não pela sua filiação político-par-
tidária. O fator tecnológico no exercício das funções públicas era evidente-
mente desconhecido da teoria constitucional clássica. Os governantes deviam
se considerar meros executantes da vontade popular, expressa diretamente ou
por intermédio de representantes eleitos. De acordo com o pensamento libe-
ral, cada indivíduo conhecia os seus interesses próprios e os defendia melhor
do que ninguém. O interesse social, propriamente dito, não existia per se,
mas consistia, simplesmente, na harmonização dos interesses individuais.
Ninguém melhor do que Adam Smith exprimiu essa convicção, que está na
base do constitucionalismo liberal: "The statesman who should attempt to
direct private people in what manner they ought to employ their capitais
would not only load himselfwith a most unnecessary attention, but assume
an authority which could safely be trusted, not only to no single person, but
to no Council or senate whatever, and which would nowhere be so
dangerous as in the hands of a man who hadfolly and presumption enough
to fancy himselffit to exercise it"
29
. Escusa lembrar que esse distanciamento
permanente do governo em relação às questões técnicas é sentido por todos,
hoje, como um grave defeito político. Os partidos mais conservadores são os
28. Idem, ibidem.
29. Adam Smith, op. cit., Livro IV, cap. III.
primeiros a advogar uma gestão altamente técnica (contrastando com o que
denominam, depreciativamente, "preconceitos ideológicos") pelo menos nos
setores de finanças públicas, moeda e crédito. No campo da politica de segu-
rança nacional, considerada um dos objetivos essenciais do Estado na dou-
trina liberal, ninguém ignora a importância decisiva que apresenta hoje o
fator tecnológico.
Não basta, porém, que os encarregados da função de programação pública
tenham competência técnica. Ainda é preciso que eles sejam livres de qual-
quer subordinação ao Executivo, o que representaria uma verdadeira inver-
são de papéis. O principal responsável pelo planejamento pode, assim, ser
nomeado pelo chefe de Estado ou escolhido pelo parlamento, ou por outro
órgão de representantes do povo; mas desde que o seja por um prazo de
gestão suficientemente longo, sem poder ser destituído a não ser por meio de
"impeachment".
21. Acontece que a própria técnica de programação de políticas públicas
exige, como fator de eficiência, a permanente consulta aos interesses dos
grupos ou setores direta ou indiretamente envolvidos na execução do pro-
grama. Nesse ponto, a advertência de Adam Smith é perfeitamente fundada:
o planejador, embora dotado de superior competência técnica, não pode ter a
louca presunção de tudo conhecer e tudo decidir, sem contato com os inte-
ressados primários. Ademais, o princípio democrático da necessidade do
consenso popular para o exercício das funções públicas impõe o controle da
elaboração de programas por meio de representantes do povo.
Mas como designar esses representantes?
É evidente que o sistema da representação pelo voto individual traduz a
realidade puramente numérica do corpo de votantes e não a especificidade
concreta dos interesses grupais. Os eleitores não votam necessariamente de
acordo com os seus interesses de classe, de categoria profissional, de comu-
nidade étnica, cultural ou religiosa, mas segundo seus interesses individuais,
que nem sempre coincidem com aqueles. Por outro lado, em sociedades atra-
sadas ou subdesenvolvidas, o sistema do voto individual favorece o estabe-
lecimento de relações de clientela ou patronagem, no seio da população po-
bre, impedindo na prática a mudança das estruturas econômicas ou sociais,
que todo processo de desenvolvimento necessariamente acarreta.
E por isso que o órgão técnico de planejamento deve ser flanqueado por
um corpo de representantes grupais, escolhidos pelos próprios interessados,
corpo esse cuja composição deve ser periodicamente revista, a fim de se
adaptar às alterações verificadas na importância relativa de cada grupo, no
seio da nação
30
.
30. A Constituição francesa regula o funcionamento de um Conselho Econômico e Social, como ór-
gão consultivo do Governo (arts. 69 e 71). Ele é composto de representantes de trabalhadores, de
empresas, de organismos agrícolas; de personalidades qualificadas no campo econômico, social,
científico e cultural; de representantes de "atividades sociais", como o setor habitacional, de
poupança, de saúde pública, de cooperativas de consumo e de construção, de associações fami-
liares; de cooperativas de produção, de entidades representativas, de atividades turísticas, de ex-
portadores, de organismos de desenvolvimento econômico regional, da entidade mais represen-
tativa das classes médias. (Ordonnance, n- 58-1360, de 29 de dezembro de 1958).
A representação de interesses de grupos sociais e não de indivíduos, num
orgão de planejamento, não significa uma ressurreição do velho corporati-
• mo medieval, ou do corporativismo fascista. Nos primeiros, as corpora-
ões eram soberanas para decidir sobre o interesse próprio de seus membros,
vinculação necessária com o interesse geral da coletividade. Nos segun-
dos a representação grupai era falseada pela interferência do partido único e
também pela igualdade forçada de representantes do capital e do trabalho.
No órgão de planejamento proposto, a representação grupai apresenta um
caráter totalmente diverso. Ela é autêntica e não forjada pelo Governo. Ela
não atribui aos representantes grupais um poder decisório soberano sobre os
seus próprios interesses, mas obriga-os a uma composição com os interesses
de outros grupos, em função dos objetivos nacionais.
Criar um corpo de representantes sociais desse tipo não significa eliminar
o órgão legislativo tradicional. E no interior do parlamento que devem se
manifestar as grandes correntes de opinião, agrupadas em torno dos partidos
políticos. Mas a função do parlamento há de limitar-se à aprovação global
dos planos ou programas de ação pública, e à votação das leis correspon-
dentes. A elaboração desses planos ou programas, bem como a fiscalização
de sua execução, deveria ser incumbida exclusivamente aos órgãos de pla-
nejamento.
22. Executar os programas de ação pública, assim elaborados e votados,
seria a grande tarefa dos órgãos administrativos do Estado. O mecanismo
constitucional de controles recíprocos entre os diferentes Poderes deveria
criar, mesmo em regime presidencial, a responsabilidade política do governo
diante do órgão legislativo, pelo descumprimento dos planos aprovados. E
possível, assim, adotar para esse efeito, em regime presidencial, a distinção
estabelecida pela Constituição francesa de 1958, entre o nível político da
presidência e o nível administrativo do ministério, e submeter este último à
censura parlamentar.
A fiscalização a ser exercida pelos órgãos de planejamento teria duas di-
mensões: administrativa e legal. De um lado, sendo as leis de plano de eficá-
cia jurídica superior às leis ordinárias e aos decretos executivos, os órgãos
de planejamento teriam o poder-dever de suscitar, perante um tribunal supe-
rior, a questão de incompatibilidade de uma lei ordinária ou de um decreto
administrativo com um programa de ação aprovado. De outro lado, a ação e
sobretudo a omissão do governo no cumprimento dos planos deveriam ser
prontamente denunciadas ao parlamento pelos órgãos de planificação.
23. Um sistema constitucional dessa ordem não suprime, como é evidente,
o princípio da separação de poderes; antes, reforça-o em seus objetivos.
Quando idealizado e propugnado pelos pensadores políticos que inspiraram
o movimento Constitucionalista, em especial por Montesquieu, esse princípio
tinha um objetivo claro: evitar o abuso de poder, ou a tirania, segundo a lin-
guagem da época. A separação aqui proposta entre a instância de planeja-
mento e a instância governamental contribui para a realização desse objetivo,
pois evita a desmedida concentração de poderes no ramo executivo do
Estado.
Mas o princípio da separação de poderes apresenta hoje uma outra virtu-
de, da maior importância. Trata-se de aumentar o grau de acerto ou eficiên-
cia das decisões públicas, instaurando a obrigatoriedade dos contra-exames.
Um programa de ação, cuja execução é suscetível de empenhar o futuro de
gerações, não pode ser elaborado, aprovado e executado pelo mesmo órgão,
ou sob sua única responsabilidade. No sistema proposto, a elaboração de
planos é submetida ao duplo exame e decisão de um órgão técnico e de um
corpo de representantes grupais. Sua aprovação compete ao Legislativo e a
responsabilidade de sua execução, ao Governo. Essa multiplicidade de ór-
gãos significa uma multiplicidade de exames e apreciações, previamente a
cada decisão, o que contribui para reduzir a margem de desacertos
31
.
24. Foi com base nesses princípios que propus, em anteprojeto de Cons-
tituição
32
, a instituição de órgãos de planejamento, como elementos compo-
nentes da estrututra constitucional do Estado brasileiro, a par do Presidente
da República, do Congresso Nacional e dos órgãos judiciários.
Dois foram os órgãos de planificação propostos: a Superintendência Na-
cional de Planejamento e o Conselho Nacional de Planejamento.
Ao primeiro incumbiria, privativamente, elaborar e submeter à aprovação
do Congresso Nacional, ou do órgão regional competente
33
, conforme o ca-
so, os planos nacionais e regionais de desenvolvimento, com os orçamentos-
programa correspondentes; bem como propor ao Congresso, ou ao órgão re-
gional competente, alterações nos planos e orçamentos-programa já aprova-
dos. Competiria igualmente à Superintendência Nacional de Planejamento,
sem prejuízo das atribuições dos Tribunais de Contas, fiscalizar a execução
dos planos nacionais ou regionais de desenvolvimento já aprovados. No âm-
bito da competência complementar da Superintendência, incluir-se-iam as
atribuições de propor ao Congresso Nacional, ou ao órgão estadual compe-
tente, o veto de decretos-leis, ou de normas emanadas de órgãos normativos
autônomos (do tipo Conselho Monetário Nacional) ou do Poder Executivo
estadual, em razão de sua desconformidade com o plano de desenvolvimento
aprovado; propor ao Presidente da República, ou ao Governador de Estado,
o veto de leis incompatíveis com o plano de desenvolvimento aprovado; pro-
por perante o Judiciário a ação direta de invalidade de leis ou atos do Poder
Público, contrários ao plano nacional de desenvolvimento em vigor; propor
ao Congresso Nacional a redução ou suspensão das emissões de obrigações,
de qualquer natureza, de Estados e Municípios; e, finalmente, opinar sobre a
realização de empréstimos, operações ou acordos externos, de qualquer natu-
reza, de interesse dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos ór-
gãos da administração federal indireta, inclusive empresas sob controle di-
reto ou indireto da União Federal.
31. Um sistema político semelhante ao proposto aqui foi defendido por Pierre Mèndes — France,
Presidente do Conselho de Ministros em um dos governos da 4ª República francesa, em La Rè-
publique Moderne, Paris (Gallimard), 1962. Mas ele integra o órgão técnico de planejamento no
governo.
32. Muda Brasil, Uma Constituição para o Desenvolvimento Democrático, 4- ed., São Paulo, Brasi-
liense, 1987.
33. Cf. infra n° 7.
Quanto ao Conselho Nacional de Planejamento, incumbir-lhe-ia, priorita-
riamente, fixar os objetivos a serem alcançados por meio dos planos nacio-
nais de desenvolvimento, bem como colaborar com a Superintendência Na-
cional de Planejamento na elaboração desses planos.
O Superintendente Nacional de Planejamento seria nomeado pelo Presi-
dente da República, mediante escolha em lista tríplice elaborada pelo Con-
selho Nacional de Planejamento, após aprovação pelo Congresso Nacional.
O prazo de sua nomeação seria de 6 (seis) anos, admitida a recondução; ou
seja, ele ficaria no cargo por tempo superior ao prazo de gestão do Presi-
dente da República, de modo a marcar a desvinculação entre as funções de
planejamento e de administração. O Superintendente, aliás, não poderia ser
admitido pelo Presidente da República, mas somente — e ainda assim, na
segunda metade do seu mandato — por deliberação de dois terços dos mem-
bros do Congresso.
O Conselho Nacional de Planejamento seria composto de representantes
de grupos sociais e categorias profissionais, nomeados pelo Presidente da
República por indicação das entidades representativas dos respectivos gru-
pos ou categorias, na forma que a lei dispusesse.
Propus, ainda, constituísse princípio da ordem econômica e social do país
que a planificação do desenvolvimento — obrigatória em nível nacional, re-
gional e estadual - fosse vinculante para a Administração Pública, em todos
os setores, e orientadora da atividade e das decisões das pessoas privadas,
para a realização dos objetivos programados.
No tocante à estrutura de governo, pareceu-me mais adequada à realiza-
ção do planejamento a separação institucional entre o Executivo e o Legisla-
tivo, de modo a dar-se àquele suficiente poder autônomo para executar e
mesmo implementar os planos de desenvolvimento. Mas essa separação seria
temperada, na esfera da administração ordinária, pela obrigação imposta aos
Ministros de Estado de submeterem à aprovação da Câmara de Deputados,
nos dez dias subseqüentes à sua posse, o programa de sua atuação no Mi-
nistério, sendo que a Câmara poderia destituí-los, pelo voto da maioria ab-
soluta de seus membros, em caso de descumprimento do programa de atua-
ção ministerial por ela aprovado. Não se trataria, pois, de um voto de des-
confiança, à maneira do sistema parlamentar de governo.
B — A reorganização do Estado Federal
25. A implementação de um sistema político, como o que acaba de ser
descrito, implica, forçosamente, uma transformação nas estruturas federais
de poder.
Historicamente, a função primordial do federalismo foi a preservação das
liberdades nacionais por meio da união, entendendo-se aí a nação como a
comunidade dos que se originam da mesma cepa e possuem a mesma identi-
dade cultural. E nesse sentido que Montesquieu via na federação a solução
ideal para os Estados de dimensões muito reduzidas ou excessivamente
grandes. No primeiro caso, eles correm o risco de serem dominados por ini-
migos externos; no segundo, de serem destruídos por dissenções internas. A
união federal, constituindo uma sociedade de sociedades, diz ele, apresenta
"todas as vantagens internas do governo republicano e a força externa do
governo monárquico". (...) "Essa forma de república, capaz de resistir à for-
ça externa, pode manter-se em sua grandeza sem que o interior se corrompa:
a forma dessa sociedade previne todos os inconvenientes. " (...) "Composto
de pequenas repúblicas, o Estado goza da excelência do governo interno de
cada uma delas; e, em relação ao exterior, ele tem, por força da associação,
todas as vantagens das grandes monarquias"
34
.
A fórmula federal representa, pois, a um só tempo, a segurança comum
contra o inimigo externo e a segurança interna da manutenção das liberdades
locais diante do poder central. A análise de Montesquieu é importante, por-
que demonstra que o equilíbrio federal pode ser buscado, indiferentemente, a
partir de pequenas unidades políticas que se unem, ou a partir de uma grande
unidade política que se descentraliza. Embora os exemplos históricos sobre
os quais ele refletiu — Holanda, Alemanha, Suíça, as cidades-Estados da
Grécia antiga — tenham sido, todos, de associações de pequenas unidades
políticas, foi seu grande mérito haver entrevisto os benefícios da descentrali-
zação federal para a preservação das liberdades locais, nos Estados unitários.
Essa experiência de federalismo pela via da descentralização é, de fato,
mais recente que a outra, e não parece ter produzido ainda os seus melhores
resultados. Na União Soviética, como o demonstra o atual problema armê-
nio, ela tem sido entravada pelo caráter autocrático do regime comunista. Na
Índia, pelos desequilíbrios agudos do subdesenvolvimento, combinados com
a ausência de estabelecimentos territoriais claramente separados para popu-
lações nacionais diversas e reciprocamente hostis. Já nos Estados unitários
da Europa Ocidental — como a França, a Espanha, a Bélgica ou a Itália —,
as medidas de descentralização regional dos últimos anos, se bem que aten-
dendo a fortes reclamos de grupos culturais antigos e bem demarcados geo-
graficamente, ainda não redundaram numa autonomia efetiva das regiões in-
teressadas, para que se possa reconhecer a instauração de um autêntico fede-
ralismo.
De qualquer modo, seja por associação, seja por descentralização, é ine-
gável a vinculação do sistema federal ao princípio democrático de que a le-
gitimidade do poder depende do consentimento majoritário dos governados e
do respeito aos interesses essenciais das minorias. A fórmula estatal unitária
tende, mui facilmente, a servir de quadro institucional às tiranias, mesmo de
base majoritária, como se tem visto no jacobinismo revolucionário, tanto o
clássico, da Revolução Francesa, quanto o contemporâneo, dos movimentos
de libertação nacional em países subdesenvolvidos.
Sob esse aspecto, o regime federal representa uma fórmula de divisão
vertical de poderes, com a preservação das liberdades locais: é a proteção
das partes contra a onipotência do todo, o reconhecimento de que a consti-
tuição da sociedade política não implica a alienação, pelos indivíduos ou
34. Montesquieu, op. cit. Livro IX, Parte II, cap. I.
grupos sociais, de todos os seus direitos à sociedade organizada. O federa-
lismo rompe, pois, malgrado tudo o que se disse em contrário, com a idéia de
mna soberania estatal una e indivisível. Por isso mesmo, opondo-se à con-
cepção unitária da sociedade política, ele sempre foi tido em suspeição pelos
herdeiros intelectuais de Jean-Jacques Rousseau.
26. Mas essa vinculação do federalismo ao princípio democrático de go-
verno não seria, afinal, ultrapassada, nos dias que correm, com o pleno de-
senvolvimento da civilização industrial e pós-industrial? A democracia res-
ponde ainda aos mesmos desafios de outrora, soluciona os mesmos proble-
mas sociais? A incoercível tendência ao reforço dos poderes centrais em to-
das as federações da atualidade, não só de países subdesenvolvidos, como
das superpotências industriais-militares, não está a desmonstrar que o siste-
ma federal é um fórmula política em vias de colapso?
Tais indagações não são de hoje. Às vésperas da 2- Guerra Mundial, por
exemplo, em artigo publicado em New Republic, edição de 9 de maio de
1939, Harold Laski sustentava o irremediável obsoletismo do Estado federal
na sociedade industrial moderna. O federalismo, dizia ele, fora uma fórmula
política vital e uma organização administrativa eficaz, quando os problemas
sociais dominantes eram os próprios de uma civilização agrícola e de uma
cultura jurídico-política liberal. Hoje, a defesa das diversidades regionais
aparece como um tema importante somente nos países compostos de dife-
rentes grupos nacionais. Fora desses casos, as reivindicações de autonomia
local correspondem à defesa de instituições próprias de sociedades rurais,
ameaçadas pela modernização.
O diagnóstico é, sem dúvida, verdadeiro no tocante ao federalismo clássi-
co, o chamado "dual federalism"
35
, coevo do nascimento do Estado liberal.
Os problemas constitucionais desse tipo de federalismo concentravam-se, to-
dos, em tomo de uma só questão: a competência legislativa.
Há, no entanto, um aspecto altamente intrigante nesse fato histórico. É
que a instituição do Estado liberal acompanha o desencadear do processo da
Revolução Industrial no Ocidente. E a dominação progressiva do modo de
produção industrial corresponde a um movimento de unificação e ampliação
dos antigos mercados locais de base agrícola. Marx e Engels já haviam sa-
lientado o fato no Manifesto Comunista. O industrialismo rompe, portanto,
todas as barreiras regionais, todas as fronteiras nacionais. Ele é essencial-
mente unificador e, como tal, adversário das autonomias federalistas.
Como foi sublinhado ao longo deste trabalho, a transformação substancial
do modo de vida em sociedade, provocada pelo industrialismo, acarretou
uma alteração não menos essencial na concepção dos fins do Estado, tal co-
mo eles eram definidos pela ideologia liberal: a função primordial do Estado
já não é a produção do Direito, mas a realização de políticas. A atividade
35. A própria expressão traduz a idéia deformada que se tem da estrutura federal moderna, em razão
de suas origens norte-americanas. Como a criação dos Estados Unidos ocorreu pela união de
Estados já existentes, a esfera municipal de poderes foi esquecida, pois os municípios faziam
parte dos Estados soberanos que se confederaram em 1776 e estreitaram sua união em 1787.
normativa - incluindo as leis veras e próprias, mas não se limitando apenas
a elas — tornou-se, em grande parte, não um objetivo em si, mas um instru-
mento operacional da realização de programas de ação estatal.
Nada de surpreendente, portanto, se essa variação substancial nas funções
do Estado moderno acabou por afetar, em profundidade, a estrutura do fede-
ralismo clássico. Se a questão fundamental a ser resolvida é fazer leis, as
competências podem ser partilhadas e separadas em esferas autônomas. Mas
quando se trata, antes de tudo, de desenvolvimento de políticas, nada indica
que a eleição de objetivos e a execução de programas devam ser sempre atri-
buídas, em conjunto, à mesma unidade estatal — União, Estado federado, ou
Município —, ou que não possa haver a colaboração de várias, senão de to-
das essas unidades, na execução dos programas nacionais de ação, compor-
tando até mesmo a competência normativa da execução. Não foi, de resto,
simples coincidência fortuita, se a idéia de um Vollzugsföderalismus³
6
, fede-
ralismo de execução, tanto na esfera legislativa quanto na administrativa, te-
nha medrado na Alemanha e na Áustria às voltas com a reconstrução do úl-
timo pós-guerra, e se o "cooperative federalism" tenha surgido nos Estados
Unidos com o governo Roosevelt, decidido a enfrentar o denotante marasmo
econômico provocado pela grande crise de 1929.
Acresce notar que numa organização tecnológica, modelada pela atividade
empresarial, nenhuma organização estatal goza de legitimidade se não se re-
velar eficiente na produção dos resultados esperados. O sistema federal de
governo passou, também, a ser julgado à luz desse valor montante, e não
apenas como garantia das liberdades locais. Relativamente à tarefa suprema
do desenvolvimento econômico e social, nos países do Terceiro Mundo, o
desafio maior do federalismo contemporâneo é conviver pacificamente com o
planejamento da ação do Estado contra os desequilíbrios regionais.
27. Importa, assim, reconhecer, preliminarmente, que as políticas públicas
a longo prazo não são apenas nacionais, mas também regionais e locais. Se,
de um lado, os programas nacionais exigem, para sua aplicação, o concurso
dos estados federados, os programas regionais podem envolver também, em
sua realização, mais de um Estado na federação, pois as fronteiras estaduais
nem sempre coincidem com os limites de uma região geo-econômica.
Tudo isso acarreta a necessidade de uma definitiva superação do federa-
lismo estático das origens, onde apenas se cuidava de uma repartição hori-
zontal de poderes, em favor de um federalismo cooperativo, onde se cuida
sobretudo da organização dos meios de colaboração entre as diferentes uni-
dades federadas, entre si e entre estas e o poder nacional.
Seria preciso, pois, em primeiro lugar, pensar na criação de Regiões, a par
dos Estados federados, bem como de áreas metropolitanas englobando várias
36. Na Áustria, são de competência federal quanto à legislação e de competência provincial quanto à
execução seis matérias de menor importância (Constituição austríaca, art. 11). Já na Alemanha, a
execução de toda a legislação federal é atribuída, em princípio, aos Lander (Lei Fundamental,
arts. 83 e ss). Ademais, a Lei Fundamental alemã enumera cinco matérias em relação às quais a
União somente pode editar Rahmenvorschriften, isto é, leis de princípios gerais, que podem ser
completadas e desenvolvidas pelas leis estaduais (art. 75).
cidades, dotando essas novas entidades de órgãos de poder apropriados, com
representação dos diferentes Estados ou municípios interessados. Importa,
ademais, organizar a cooperação entre a União, as regiões, os Estados, as
áreas metropolitanas e os municípios, não só na elaboração como também na
execução dos diferentes programas de ação. Essa cooperação obrigatória en-
tre as diferentes unidades da federação deveria comportar sanções não ape-
nas judiciárias, mas também políticas, com a ampliação das hipóteses de ca-
bimento da intervenção federal nos Estados, ou da intervenção estadual nos
municípios.
Trata-se, em suma, de revigorar o sistema federal com o princípio da de-
vida conjugação de esforços para a consecução de resultados de interesse
comum; o que não elimina, sem dúvida, a questão da repartição de compe-
tências, mas dá-lhe um sentido mais dinâmico e funcional.
28. A previsão da existência de Regiões, na Constituição brasileira que
acaba de ser votada, seria um aperfeiçoamento de nossa estrutura federativa
se as disposições a elas concernentes tivessem sido concebidas e redigidas
com melhor técnica.
Em meu anteprojeto pré-citado, as Regiões foram concebidas não como
unidades políticas, mas como espaços geo-econômicos, objetivando, de um
lado, o desenvolvimento, e, de outro, a prestação de serviços públicos. Sua
criação seria feita por meio de lei complementar federal, mas submetida à
ratificação das Assembléias dos Estados componentes. Em cada Região ha-
veria um Conselho, constituído de representantes dos Estados componentes,
eleitos pelas Assembléias estaduais. Essa representação seria proporcional,
em função da população respectiva. A competência desses Conselhos Regio-
nais seria dupla: a aprovação dos planos regionais de desenvolvimento e a
iniciativa de harmonizar a legislação, a tributação, os meios de transportes e
a prestação de serviços públicos, no âmbito regional.
Pela nova Constituição, a criação de Regiões competirá exclusivamente à
União Federal, sem participação dos Estados. Objetivo dessas novas unida-
des será o desenvolvimento e a redução das desigualdades regionais. Mas o
dispositivo constitucional fala, logo em seguida, em "integração de regiões
em desenvolvimento", sem que se possa perceber se tal integração deveria
ocorrer no interior de cada Região, ou externamente, num conjunto inter-re-
gional.
Ademais, em parágrafo a toda evidência acrescentado extemporaneamente
ao texto original e que não apresenta nenhuma ligação com as regras que o
precedem, fala-se em incentivos regionais, exemplificando-se com três espé-
cies deles, "além de outros". Ou seja, confunde-se desenvolvimento com as-
sistencialismo empresarial.
No sistema da nova Constituição, os órgãos regionais (denominados "or-
ganismos") teriam índole meramente executiva, sem competência, portanto,
para aprovar os planos regionais, a serem elaborados pelo Executivo federal,
no âmbito da Presidência da República. Esta última, já sem condições insti-
tucionais de programar eficazmente a longo prazo, no âmbito federal, ainda
assume a tarefa acrescida de planejar o desenvolvimento regional.
No capítulo das sanções ao cumprimento dos deveres federativos, o cará-
ter estático e conservador do texto constitucional que acaba de ser aprovado
é ainda mais deplorável.
A importância do desenvolvimento planejado, como objetivo nacional, é
aqui totalmente posta de lado. A União não pode intervir nos Estados que
violem as normas dos planos de desenvolvimento aprovados, nem os Estados
dispõem de remédios jurídicos adequados para coagir a União a cumprir os
seus deveres constitucionais de cooperação federal.
Em suma, tal como no tocante ao sistema de governo, a recém-promulga-
da Constituição não traz nenhum avanço no sentido da modernização do Es-
tado, com vistas ao desenvolvimento nacional.
A definição aristotélica da política como ciência arquitetônica
37
procura
exprimir o fato de que o seu objeto é o conjunto de proporções e relações
que formam o edifício social, fundado no poder. Mas a arquitetura não é uma
ciência especulativa e sim prática; vale dizer, ela não tem por finalidade
apenas o conhecer, mas o conhecer para orientar o agir. O cientista político
deve, portanto, ser capaz de analisar a realidade política, descobrindo as re-
lações de causa e efeito que explicam a atuação dos agentes políticos, em
vista do exercício do poder — o que tem sido feito, com apreciáveis resulta-
dos. Mas ele deve, também, ser capaz de propor a reforma e a reconstrução
do edifício político, de modo a torná-lo mais funcional e adequado à satisfa-
ção das cambiantes necessidades humanas, no curso da evolução histórica.
Esta última tarefa - é preciso que se reconheça - os cientistas políticos
não a têm desempenhado a contento. A construção institucional é um dos
capítulos menos desenvolvidos pelo pensamento político contemporâneo; e
isto, seja por falta de imaginação - que se tem reconhecido ultimamente co-
mo o fator determinante dos grandes saltos científicos
38
—, seja por ignorân-
cia da principal técnica de construção institucional, que é a ciência jurídica.
A exposição que ora se conclui representa um esforço de reconstrução
institucional, visando a adaptar a estrutura do Estado herdada do constitu-
cionalismo clássico, que ainda vige substancialmente na maior parte dos paí-
ses não comunistas, às novas exigências de ação pública suscitadas pela ci-
vilização industrial e tecnológica contemporânea. A proposta aqui apresen-
tada diz respeito a uma reordenação de poderes, no plano horizontal, e uma
reformulação de funções na estrutura do Estado federal. No plano horizontal,
a função de elaborar políticas ou programas de ação e de fiscalizar o seu
cumprimento passa a ser atribuída a um novo centro de poder, distinto do
ramo executivo, e composto de um órgão eminentemente técnico, acoplado a
uma câmara representativa de interesses grupais. No tocante à repartição fe-
deral de poderes, propugna-se a sua reorganização, com a criação, a par dos
37. Aristóteles, Ethica Nicomachea, 1094 a, 25/1094b, 10.
38. É a tese defendida na conhecida obra de Thomas S. Kuhn, The Scientific Revolution, 2° ed.. The
University of Chicago Press, 1970.
atuais Estados, também de regiões e áreas metropolitanas. Propõe-se, ade-
mais, implementar o federalismo cooperativo com uma maior vinculação ju-
rídica entre todas as unidades federadas, na elaboração e execução dos pla-
nos ou programas de ação, votados pelas instâncias competentes.
DEBATEDORES
Geraldo Ataliba*
A proposta do professor Fábio Konder Comparato vai no sentido de uma
reorganização horizontal do Estado com a criação de um poder planejador.
Nela fica explícito que esse poder precisa ter idoneidade técnica e represen-
tativa. Melhor dizendo, o texto emprega a expressão legitimidade técnica e
representativa e eu, a esse propósito, quero fazer uma ponderação, pois não
fiquei esclarecido nem com a leitura do magnífico projeto de construção e
nem agora com a exposição feita por seu autor. Planejar, no fundo, é esco-
lher prioridades. É dispor de meios materiais e humanos para a obtenção das
finalidades em que estas prioridades se traduzem. É também fixar princípios,
diretrizes e normas, normas concretas para a ação, seja do Estado, seja dos
que estão sujeitos à lei do Estado. Ora, vejo no Congresso Nacional, com a
evidente necessidade de aperfeiçoamento do processo eleitoral, todas as
condições para planejar, porque vejo que ele pode fixar prioridades, fixar
princípios, estabelecer as normas e, portanto, representativamente, desempe-
nhar integralmente essa função. Nesse sentido é que tenho dificuldade, pelo
menos no plano abstrato, de ver a necessidade da colocação desse "quarto
poder" ao lado dos tradicionais.
Outro ponto de que gostaria de tratar é o da proteção do plano. Estabele-
cido o plano, na concepção do professor Comparato, como um conjunto de
diretrizes básicas, fundamentais, a que deve aderir a sociedade por estímu-
los, incentivos e outros meios, pela animação, e a que deve necessariamente
obedecer o Estado, a proteção do plano, entre outras formas, está na possi-
bilidade de proposituras de ações judiciais que assegurem a primazia do pla-
no; assim, cria-se mais ou menos ou prevê-se uma ação de nulidade de leis
ou de atos concretos que sejam contrários ao plano. Para que o plano, real-
mente, tenha a sua primazia toda vez que se adote alguma norma legal e,
pior ainda, ínfralegal, ou atos administrativos concretos que sejam contrários
ao plano, haverá a possibilidade de um conjunto de interessados (inclusive
qualquer pessoa do povo) ir ao poder Judiciário e solicitar que esta ou
aquela norma seja declarada nula, porque contraria as diretrizes, as regras
em que o plano se traduz. Pelo que entendi, na proposta de Comparato estão
excluídas desta proteção as medidas do próprio Congresso, ou seja, as leis
do Congresso Nacional. Pelo que entendi, posso estar equivocado, só as leis
estaduais e eventualmente as leis municipais e os atos administrativos é que
estariam sujeitos a este controle de conformidade com o plano, como uma
normação de nível superior.
* Professor da Faculdade de Direito da USP.
Ora, acho que também as leis do Congresso, professor Fábio, deviam ser
sujeitas a esse tipo de controle de conformidade ou compatibilidade com o
lano. E digo por quê. Porque ao aprovar o plano, o que é competência do
Congresso, na sua proposta, este está se comprometendo com o plano. Num
primeiro momento, ele se convence de que aquele plano, de que aquelas
prioridades são adequadas, são as mais corretas. Num segundo momento, ele
traça as diretrizes, os grandes princípios que decorrem da adoção dessas
prioridades e, num terceiro momento, ele traça as leis que vão instrumentar
os meios materiais e humanos para a implantação do plano. Ora, o Congres-
so está se comprometendo ao fazê-lo e deve ser coerente, mesmo que ele o
faça representativamente em nome do povo que o faz. Ora, não tem sentido,
seria a destruição do plano e a instauração de uma incoerência, de uma inse-
gurança, de uma instabilidade, que são a negação da idéia de plano; seria ab-
surdo que o Congresso pudesse aprovar sejam outros princípios, sejam re-
gras concretas, que contrariassem o plano. Nesse sentido, acredito que este
mecanismo de controle da compatibilização dos atos de governo com o plano
devia ser estendido também ao Congresso.
Objetou o jornalista Janio de Freitas que o presidente da República é
sempre eleito dentro de um movimento em que ele fez uma pregação, ele e
seu partido, coerentes com um programa partidário, e que a aprovação po-
pular majoritária a esse plano é um compromisso desse presidente com o po-
vo e do próprio povo com o Estado. E que, na eventualidade de haver diver-
gência entre um plano que esteja em desenvolvimento e aquela pregação que
foi consagrada e sufragada, nesta eventualidade, então, surgiria uma perple-
xidade invencível e haveria o risco de se cair naquilo que, exatamente, é o
pressuposto crítico da proposta do professor Comparato. Se é assim, gostaria
de completar dizendo: estou de acordo. Percebe-se, então, que é o sistema
parlamentar a verdadeira armação institucional que valoriza o plano e que dá
a ele exatamente as condições de ser prosseguido. É aquele Congresso que
está comprometido com o plano exatamente porque o aprovou que vai dar
sustentação a um gabinete que, evidentemente, tem que estar conformado
com as grandes diretrizes, até mesmo com as regras implementadoras do pla-
no. A esse respeito, diria até que a sociedade brasileira já foi capaz de fazer
isso. Essa Constituinte, que bem ou mal representou o povo brasileiro e re-
presentou formal e substancialmente nossas frustrações, nossas desilusões,
nossos anseios, nossos ideais e até nossas ilusões, esta Constituinte fixou
com uma clareza absoluta que a Educação é uma prioridade absoluta neste
país, pois destinou verbas, um quarto das verbas públicas, praticamente, à
Educação. Ou seja, a Constituinte decidiu que o Estado não pode gastar mais
do que 75% do dinheiro em outras coisas, que 25% têm que ser gastos —
União, Estado e Municípios, de modo geral - com Educação. É a fixação de
uma prioridade, de uma grande diretriz. E isto só vai ser mudado, por outra
mudança constitucional, no dia em que esta sociedade ou desacreditar desse
valor ou desacreditar da possibilidade de promovê-lo. São duas hipóteses. E
este descrédito vai ter que ser traduzido numa reforma Constitucional. Logo,
está aí claramente a capacidade, a possibilidade de um órgão legislativo re-
presentativo fixar prioridade à Educação. O trabalho, o valor do trabalho foi
nitidamente valorizado pelo Congresso num grau extremo, quer dizer, não só
no preâmbulo e nas fómulas mais retóricas do texto Constitucional, mas nu-
ma série imensa de normas concretas de imediata aplicação. E isso sem ne-
gar, em absoluto, o valor do capital, da organização ou da politica, mas co-
locando o trabalho como uma nítida prioridade nacional, como um valor a
ser preservado, objetiva e subjetivamente, de todas as formas e em todos os
momentos. O Congresso foi capaz de fazer isso. Amanhã, este mesmo Con-
gresso não precisaria ser num texto constitucional, mas poderia, exatamente,
aprovar o plano que iria consagrar outros valores a partir dos desdobramen-
tos desses valores fundamentais ou fixar aqueles subvalores que fossem as
implicações necessárias da afirmação ou consagração dos primeiros valores.
Assim, uma série de outras decisões adotadas pelo Congresso mostra, penso
eu, que talvez não haja necessidade da criação de um quarto poder, mas,
sim, a necessidade de estruturar-se as instituições atuais de modo a fazê-las
todas, em primeiro lugar, boas conceptoras de um plano e, em segundo lu-
gar, boas preservadoras e executoras deste mesmo plano, tais como elas são.
Eros Roberto Grau*
1. O texto de Fábio Konder Comparato, mais - muito mais - do que me-
ramente propor um novo modelo ou formato de organização institucional do
Poder, revê teorias, inovando-as e desnudando a evidência (cruel, para al-
guns) de que, no confronto entre realidade e teoria, esta, fatalmente, é que
sucumbe sempre.
A revisão e a substituição das velhas teorias, tal como consumadas no
texto, menos do que desafio, é dever que o nosso tempo impõe aos cientistas
sociais. Impõe-se ousar essa revisão e substituição, até porque não merece o
privilégio de viver o seu tempo quem não é capaz de ousar.
Cumpre observar, de toda sorte, que mesmo aqueles que não ignoram a
principal técnica de construção institucional — que é chamada ciência jurídi-
ca — em grande número e inúmeras vezes padecem de falta de imaginação,
seja porque o comodismo do não-pensar lhes é conveniente, seja porque a
concebem como inteiramente dissociada da realidade social. O jurista, assim,
só pode pensar no nível do Direito e quando pensa a realidade social já não
pode pensá-la como jurista - o que transforma a "ciência do Direito" em al-
go importante não pelo que estuda, mas sim pelo que não estuda
1
, para gáu-
dio dos que se opõem à transformação da sociedade.
* Professor da Faculdade de Direito da USP.
1. Oscar Correas, Introdución a Ia Crítica del Derecho Moderno (Esbozo), Universidad Autónoma de
Puebla y Universidad Autónoma de Guerrero, Puebla, 1982, p. 12.
2. O apelo à transformação da realidade, em lugar da sua mera descrição,
encontra, no entanto — isso é acaciano —, inúmeros obstáculos. Por certo que
os homens fazem a história; mas é certo, também, que não a fazem como
querem
2
.
Aqui, o primeiro ponto que me parece oportuno ferir. A transformação da
sociedade brasileira não é um fenômeno acidental, mas um processo dirigido
e ordenado para a realização de fins eleitos pela comunidade. Essa é a afir-
mação inicial contida no texto. Por isso, sua condução é tarefa primordial do
Poder e os centros de poder na sociedade devem estar estruturados de forma
a permitir o desempenho, a contento, de sua função instrumental. Para essa
reestruturação é que Fábio Konder Comparato convoca as Universidades.
A primeira reflexão que introduzo respeita ao fato, histórico, de que so-
mente um Poder legítimo está capacitado a honrar - e dirigir e ordenar a
realização deles — os fins eleitos pela comunidade. O texto, em síntese ex-
tremamente apertada, não propõe senão o exercício do Poder com legitimi-
dade. Pressuposto dessa legitimidade, contudo, é o de que o Poder seja legí-
timo. Necessário distinguirmos, pois, neste passo, a legitimidade do título da
legitimidade do exercício do Poder, tal qual apartamos a tyrannia absque
titulo e a tyrannia quoad exercitium.
Operada essa distinção, resta bem nítido que o texto propõe uma mudança
institucional que permita ao Poder dotado de título legítimo o seu exercício.
A legitimidade do título é pressuposto desse exercício com legitimidade. De
toda sorte, penso deva a proposta alinhada no texto, tal como enunciada, ser
objeto da seguinte perquirição: até que ponto a institucionalização da função
de planejar pode deter, ou ao menos minimizar, a tendência do Poder, dotado
ou não de legitimidade, ao seu exercício ilegítimo? Em outros termos: em
que medida a institucionalização da função de planejar consubstancia uma
garantia democrática?
A segunda reflexão diz respeito à identificação — ou não — da Universida-
de como um dos centros de poder que reclama reestruturação. A pergunta
que vem é incisiva: a serviço de que interesses está a Universidade? Qual o
seu poder? — indagar-se-á em seguida. E mais: em que medida será necessá-
rio renovarmo-la, de sorte que a sua produção cultural não se preste exclusi-
vamente a servir de fermento à legitimidade
3
e "modernização" de interesses
que se opõem à transformação da sociedade?
Por certo que ao conferirmos resposta satisfatória a essa última questão
estaremos a resgatar a essência da Universidade como núcleo não apenas de
reflexão e produção cultural, mas como centro de poder político.
3. O segundo ponto a salientar respeita à noção de planejamento, tal qual
o toma Fábio Konder Comparato.
2. Karl Marx, O 18 Brumârio, tradução revista por Leandro Konder, Rio de Janeiro, Paz e Terra,
1969,
p.
17.
3. Uso o vocábulo, neste passo, para conotar conceito bem diverso do anterior, atinente à legitimida-
de do Poder e do seu exercício.
Tem-se o referido como uma técnica de atuação. Conceitua-o Joseph
Kaiser
4
como forma de ação racional dirigida a um fim.
Essa descrição, simplista - embora parcialmente correta —, projeta uma
imagem extremamente difusa e imprecisa. Basta ler o texto da Constituição
de 1988. O constituinte refere o planejamento, no seu artigo 174, como
quem dispõe de um objeto incômodo, cuja utilidade é desconhecida. A afir-
mação de que o planejamento será "determinante para o setor público e indi-
cativo para o setor privado" e o seu alinhamento ao lado das funções de fis-
calização e de incentivo resultam incompreensíveis. A função de planejar
não é homóloga às funções de fiscalizar e de incentivar. De outra parte, as
políticas — e suas medidas — que se planejam é que podem ou não ser deter-
minantes para o setor público e indicativas para o setor privado.
À noção de planejamento, no texto, é agregado um conteúdo. O gover-
nment by policies "supõe o exercício combinado de várias tarefas, que o
Estado liberal desconhecia por completo". Aí, a mudança qualitativa no
atuar do Estado, mudança que reclama visão prospectiva.
A lei, tradicionalmente, conforma situações estruturais. E, neste século,
ao passar a ordenar situações conjunturais, o faz em substituição àquele Po-
der (o Executivo) que — como observou Montesquieu — se exerce sempre so-
bre coisas momentâneas. Isso, saliente-se, quando não é o próprio Executi-
vo, no exercício de função normativa, que promove essa ordenação. Mas a
perspectiva da lei é retrospectiva, ainda que esteja ela voltada à regulação
de situações futuras.
O planejamento instrümenta o desenvolvimento de políticas, supondo a
visão do longo prazo — e não importa a "boutade" de Keynes, quando vi-
sualizamos o homem como um ser social e não apenas como um indivíduo
isolado em seu egoísmo — e a condução da sociedade a determinado destino.
Daí porque não pode o planejamento de que cuida Fábio Konder Compa-
rato ser reduzido a uma mera forma de ação racional dirigida a um fim, des-
crição que o esvazia de conteúdo próprio .
Esta, uma das virtudes maiores do texto: o fato de não se limitar a propor
uma revisão da teoria da tripartição dos poderes. Vai muito além, ensaiando
a demonstração de que não se restringem as funções do Estado àquelas três
reproduzidas na referência de Montesquieu, o Legislativo, o Judiciário e o
Executivo.
4. Quero me deter, neste passo - embora brevemente -, sobre uma distin-
ção que a leitura, isenta de compromisso crítico, da teoria da "separação"
dos Poderes tem consagrado.
4. Prefácio a Planificacián - 1 (edição espanhola da obra alemã "Planung"), Instituto de Estudios
Administrativos, Madrid, 1974, p. XVII.
5. Antonio Delfim Netto, em seu Planejamento para o Desenvolvimento Econômico, São Paulo, Li-
vraria Pioneira Editora, 1966, p. 13, sustenta que "o planejamento é uma simples técnica de ad-
ministrar recursos e que, em si mesmo, é neutro".
É que, em verdade, as funções do Estado devem ser classificadas desde
critério material e não a partir de outro, orgânico ou institucional. Por certo
que as classificações não são verdadeiras ou falsas, porém úteis ou inúteis
6
.
A classificação das funções do Estado em legislativa, jurisdicional e exe-
cutiva é, a toda evidência, útil — se não necessária — à teorização do Estado
de Direito como "Estado da lei", construção do Estado Liberal
7
.
Superados porém os vínculos ideológicos que conduzem à consagração
daquela distinção, verificamos que, materialmente, as funções do Estado
classificam-se em normativa, jurisdicional e administrativa. Assim classifi-
cadas, vê-se que, em verdade, são todas elas Concomitantemente exercidas
pelos três poderes — o que jamais foi negado por Montesquieu, aliás
8
—, de-
tendo cada um deles apenas parcialmente o privilégio de exclusividade no
desempenho de cada uma delas. Neste sentido — tão-somente neste sentido —
é que o Legislativo é titular da função legislativa (parcela da função norma-
tiva); o Judiciário, da função jurisdicional; e o Executivo, da função admi-
nistrativa.
Resulta evidente, da leitura do texto de Fábio Konder Comparato, que
a função de planejar não se confunde com qualquer daquelas outras - a
normativa, a jurisdicional, a administrativa.
Esse, no meu sentir, o momento mais rico e inovador do texto. Não se
trata, apenas, de tomá-lo como expressivo de um ensaio de propostas de mu-
dança institucional. Não se basta, o texto, em introduzir um novo modelo ou
formato de organização para o exercício das funções do Estado, mas, ainda
além disso, propõe indagação mais ampla e profunda. Indagação não sobre
como organizar mas, sobretudo, a respeito de o que organizar.
Para tanto é que se reclamam os esforços de crítica e de construção inte-
lectual da Universidade. Não se cuida apenas de discutir uma nova divisão
(harmônica) dos poderes. E necessário, também, que nos detenhamos sobre o
conteúdo dessa quarta função do Estado de nosso tempo — a função de pla-
nejar —, substancialmente distinta das funções normativa, jurisdicional e ad-
ministrativa.
A referência a uma função legislativa e a outra executiva, simplesmente, é
obviamente restritiva de qualquer possibilidade de análise fértil da realidade
político-social.
5. Uma última reflexão, à qual não me posso furtar, é atinente à necessi-
dade de revermos, em suas raízes mais profundas, os fundamentos do Direito
Administrativo.
6. Genaro Carrió, Notas sobre Derecha y Lenguaje, 3- edición, Abeledo-Perrot, Buenos Aires,
1986,
p.
99.
7. Aí, a vertente do normativismo. O normativismo, contudo, enquanto projeção do ideal de Pínda-
ro, posto no nomos basileus - só a lei comanda e governa -, repudia não apenas o arbítrio dos ho-
mens, mas também as necessidades contingentes, decorrentes de situações que se modificam sem
cessar (vide Carl Schmidt, l tre tipi di pensiero giuridico, in Le categorie del 'politico', trad. diPie-
rangelo Schiera, Bologna, II Mulino, 1972, p. 252). A aversão dos normativistas ao exercício do
chamado poder regulamentar, pelo Executivo, encontra aí suas raízes.
8. Althusser, Monstesquieu -A Política e a História, trad. de Luz Cary e Luisa Costa, 2ª edição,
Editorial Presença Ltda., Lisboa, 1977.
Não creio que se possam tecer considerações a propósito de um Direito,
que não existem senão Direitos, próprios, cada um deles, às formações so-
ciais no seio das quais são, cada qual, produzidos e aplicados.
É necessário, assim, se cogitarmos a reorganização das funções públicas
de governo na realidade brasileira, reconsiderarmos noções, princípios e
critérios do chamado Direito Público sob a luz dessa mesma realidade.
Anteriormente a isso, no entanto, será útil a introdução de algumas obser-
vações, atinentes ao Direito Administrativo, que informarão, penso que de
modo adequado, aquela análise específica.
O Direito Administrativo, criatura do Estado Liberal, engendrado no co-
núbio entre a teoria da separação dos poderes e o princípio da legalidade,
supõe a limitação dos poderes do Estado, em especial da atuação do Estado-
Administração. A Administração, nos seus quadros de origem, é atividade
não criadora. Nele se projeta, por um lado, uma sociedade fundada na auto-
nomia da pessoa — o homem separado do homem — e, de outro, nítida separa-
ção entre sociedade e Estado. O homem, nesta perspectiva, é, na sua indivi-
dualidade, a base das ações políticas e do próprio Direito. Trata-se de um
homem concebido em clima de abstração, apolítico.
A evolução histórica, contudo, conduziu à busca da realidade de novos
direitos, de novas liberdades, de sorte tal que o Estado, até a fim de poder
desempenhar o seu papel de legitimação capitalista, passa a ser responsável
pela harmonia social e pela proteção dos mais fracos. É, então, agente de
produção e implementação de políticas públicas. Vivemos o momento do
"Estado Social", objeto de alterações funcionais que reclamam alterações
estruturais.
Reencontro, neste ponto, a exposição de Fábio Konder Comparato, reco-
nhecendo a evidência de que o Direito Administrativo já não pode mais ser
concebido exclusivamente como instrumento de defesa do indivíduo contra o
Estado: o Estado-Administração reclama dinamismo, sob uma organização
que, não obstante, esteja submetida à legalidade. Mas é de uma nova legali-
dade que cogito, de uma legalidade material e não apenas formal. Há parale-
lismo adequado entre as funções normativa e administrativa, não entre esta e
a função legislativa. Do que posso afirmar que a legislação está para a exe-
cução tal qual a administração (Administração) está para a normação.
A legalidade há de ser concebida, modernamente, como regra de conteú-
do, não como regra de limite. E é referida ao todo do que compõe a função
normativa, ao "bloco da legalidade" (Hauriou)
9
.
Se a Administração, por um lado, deve agora ser concebida como ativida-
de criadora, e ao Estado-Administração são reconhecidas atribuições pró-
prias, voltadas à realização de determinados fins - a autonomia da Admi-
nistração, então, repousando sobre o princípio da autoconservação
9. Apud Eros Roberto Grau, A Constituinte e a Constituição que teremos, São Paulo, Editora Revistas
dos Tribunais, 1985, p. 84.
(Schaeder)
10
—, força é ampliar o alcance da legalidade para além das situa-
ções nais quais se manifestam exclusivamente a dialética da autoridade e a
Uberdade
11
. O que se impõe, em rigor, é a concepção da legalidade também
como garantia de fins públicos e não apenas como mecanismo de proteção
dos interesses privados
12
. Aí o envolvimento do planejamento pela legalida-
de, o que, mais uma vez, impõe a revisão crítica do mito da separação dos
poderes (Eisenmann)
13
.
O texto de Fábio Konder Comparato porta em si a virtude de perturbar
também o estudioso do Direito Administrativo, cuja teorização herdamos do
século passado. Na medida em que nos coloca diante do desafio de o pen-
sarmos não como mecanismo de proteção do indivíduo contra o Estado, mas
sim como vocacionado à organização de uma Administração que sempre e
cada vez mais reclama fluência e dinamismo no seu atuar, na busca da reali-
zação dos seus fins, incita-nos à ousadia da produção de novas teorias, o que
nos torna dignos do privilégio de vivermos o nosso tempo.
Janio de Freitas*
O diagnóstico do professor Fábio Konder Comparato, apontando os ana-
cronismos da estrutura de poderes, parece-me impecável. Desce às causas
mais profundas da repartição injusta do desenvolvimento e das dificuldades
para que ele seja uma obra nacional sem interregnos e sem discriminações.
Causas que são de ordem institucional e política, e não de ordem econômica,
como apregoam os diagnósticos tão conhecidos, de lavra originária da Ciên-
cia Econômica, nos quais os efeitos são freqüentemente tomados por causas.
A solução proposta pelo professor Konder Comparato, para adequar as
estruturas do poder às características e exigências da atualidade, é fascinan-
te, como já indicara o seu projeto de Constituição, infelizmente pouco lido,
se o foi, por integrantes da recente Constituinte.
Mas a solução, tal como exposta na necessária síntese de um ensaio-con-
ferência, suscita algumas questões, que proponho ao autor, concernentes à
prática política e à relação democrática entre a sociedade e o Poder.
O planejamento e a programação são exercícios, respectivamente, de se-
gunda e terceira instâncias, no mínimo. Antecede-os a instância da tomada
de decisões estratégicas e táticas, que proporcionam a seleção dos objetivos
e a escala de prioridades para alcançá-los. O que orienta esta instância de
decisões, por sua vez, no planejamento de políticas econômicas e sociais,
* Jornalista. Colunista de política da Folha de S. Paulo.
10. Luciano Parejo Alfonso, Estado Social y Administración Pública, Madrid, Editorial Civitas,
1983, p. 106/107.
11. Massimo Severo Giainnini, Diritto Amministrativo, vol. I, Milano, Giuffré, 1970, p. 81/83.
12. Francesco Galgano, ã Diritto Privato fra Codice e Costituzione, Bologna, Zanichelli, 1979, p. 39.
13. Apud Althusser, op. cit.,p. 129.
são concepções demarcadas ideologicamente. Por mais que os autores de
planos e programas se pretendam praticantes da melhor isenção científica,
não se sabe que algum jamais tenha feito, diante das opções numerosas, es-
colhas contrárias à sua postura ideológica. O que implica constatar que estas
escolhas são ditadas, antes de tudo, por concepções ideológicas.
Registrada esta observação, voltemos à proposta do professor Konder
Comparato. Observa ele, com toda a razão, o conflito entre, de uma parte, a
efemeridade dos planos condicionados por e acondicionados em mandatos
presidenciais e, de outra parte, a necessidade do planejamento de longo al-
cance. Para impedir este conflito, e ainda por outros motivos não menos re-
levantes, a proposta situa a instância das decisões estratégicas e táticas fora
da órbita do Executivo, em um poder independente que se localizaria para-
lelamente aos três clássicos. As decisões deste poder, com os corresponden-
tes teores ideológicos, seriam autônomas e a própria composição dos órgãos
deste poder independeria do Executivo.
Abre-se assim, portanto, a hipótese — de resto nada improvável — de que
um presidente se visse eleito para comandar a execução de objetivos e pla-
nos incompatíveis com a postura ideológica que lhe atraiu a preferência do
eleitorado.
Esta possibilidade parece tão maior quanto se sabe que a grande massa
eleitoral, pouco ou nada organizada, tem escassa ou nenhuma representação
nas entidades da sociedade civil que vão indicar os integrantes do poder pla-
nejador.
Como o voto para presidente só tem e terá sentido por ser o voto em uma
postura ideológica, teríamos, na ocorrência da hipótese antevista, um impas-
se político-institucional. Se, diante dele, prevalecesse a tendência ideológica
manifestada majoritariamente pelo eleitorado, estaríamos outra vez sob o im-
pério dos planos efêmeros. A prevalecerem as decisões e planos do poder
planejador, teríamos nele um poder não apenas independente dos outros po-
deres, mas independente da própria sociedade, expressa na maioria dos elei-
tores.
Na mesma linha hipotética, retoma-se a proposta do professor Konder
Comparato para lembrar que ao Congresso caberia a constante aprovação, ou
desaprovação, das decisões, planos e medidas técnicas do poder planejador.
Acontece que a composição ideológica do Congresso é eleitoralmente variá-
vel. Sendo assim, o que foi aprovado por uma legislatura e implementado
pelo. Executivo pode, de repente, ver-se reprovado pela legislatura seguinte.
E teríamos outra modalidade de impasse político-institucional. Este, saben-
do-se a influência do poder econômico nas eleições e, pior ainda, nas vota-
ções do Congresso, um impasse probabilíssimo.
Por certo, o professor Comparato pensou estas questões que não cabiam
no tempo limitado de sua exposição. Mas seria bom ouvi-lo a respeito.
Luiz Werneck Vianna*
Tenho uma concordância muito forte com o problema isolado pelo profes-
sor Comparato, qual seja, que perspectiva se apresenta hoje para o nosso de-
senvolvimento, dado que o principal portador deste tema — o Brasil contem-
porâneo — acabou por ter, por sortes e artes da nossa prática democrática,
inibida a função modernizadora do seu Estado autoritário? Se isso é verdade,
que expectativa temos de manter uma taxa de desenvolvimento compatível
com as exigências, com os imperativos demográficos, societais, políticos e
econômicos de uma sociedade subdesenvolvida como a brasileira? Creio que
no texto do professor Comparato, e certamente em mim, não há nenhuma ex-
pectativa de que o empresariado seja capaz — criada a ordem liberal, emanci-
pada a sociedade civil do Estado — de se comportar como agente energiza-
dor, dinamizador, propulsionador do desenvolvimento brasileiro. Considero
essa uma questão correta, e muito bem posta. O problema com o texto é so-
bre como pensar uma alternativa. Neste sentido, muito modestamente, ficou-
se a idéia de que a proposta de Konder Comparato ainda se mantém fiel a
uma certa tradição de pensar e de agir presente no processo da modernização
brasileira. Tradição essa que não só é derivada - como ele mesmo observa
no final do seu trabalho — das raízes patrimoniais ibéricas, que presidem a
nossa formação, mas que tem também um lado continental, não tão peninsu-
lar, que deita raízes no Iluminismo, em Kant, e particularmente em Hegel,
que me parece ser uma chave muito forte para termos um entendimento ade-
quado da proposta de Konder Comparato, em especial na sua concepção de
burocracia iluminada e na sua compreensão de corporação. Uma corporação
não medieval, de natureza não facista, mas uma corporação de natureza bur-
guesa, moderna, tal como Hegel a concebeu.
Parece-me, de outra parte, que este texto tem uma postura arrevesada,
como de resto a tradição jurídica e política brasileira o tem, em relação à
idéia de interesse e de conflito de interesses. É do Império uma discussão
clássica que opôs os defensores de Kant e Hegel aos defensores de Hume, e
que levou, como não poderia deixar de ser — em se tratando do Império bra-
sileiro —, à derrota da supremacia anglo-saxônica em função da prevalência
do pensamento classicamente iluminista, centrado na idéia de razão e numa
idéia de representação fundada nos bons cidadãos e numa concepção censitá-
ria de sufrágios, associada, como em Kant, à idéia de propriedade. Feitas as
devidas mediações, disso resultou que uma das matrizes mais poderosas do
nosso pensamento viesse sempre associando desenvolvimento aos chamados
objetivos nacionais permanentes. Objetivos nacionais, razão nacional, ideo-
logia de grandeza nacional, razões do desenvolvimento em relação ao subde-
* Professor de Ciência Politica no Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro - IUPERJ.
Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
senvolvimento. Ora, o que me parece estar contido nesta proposta é precisa-
mente a noção de dissociação entre interesse e opinião, porque se os interes-
ses encontram a sua representação grupai no mundo da corporação, eu per-
gunto: onde se faz a política, se os interesses não se encontram na sociedade
para fecundar como matriz, pela primeira vez importante neste país, os parti-
dos políticos, extraí-los desta região de pura representação eleitoral, de puras
legendas eleitorais? Partidos que estão dissociados do interesse, que são pu-
ras opiniões, inclusive os partidos de esquerda, inclusive os partidos comu-
nistas, de onde eu venho, que são partidos puramente de opinião, sem ne-
nhuma expressividade de interesse. Ora, penso que, ao contrário, o fenôme-
no mais novo, mais alvissareiro, mais interessante da nossa sociedade se en-
contra na emancipação dos interesses que, por sua vez, já encontrou um par-
tido político, capaz de lhe dar expressividade, que é o Partido dos Trabalha-
dores — partido que procura exatamente dar certidão de naturalidade a este
Brasil moderno e contemporâneo, ao mundo dos interesses. Embora, na mi-
nha opinião, estes interesses, no interior desse partido, ainda não consegui-
ram se constituir e se tornar uma política, o que faz com que esse partido
seja a representação política dos interesses corporativos agregados na socie-
dade enquanto tais. Se é verdade que o novo na nossa sociedade se expressa
pelos interesses, pela sua universalização, pela sua generalização, tenho co-
mo raciocínio e argumento correlato que, caso esses interesses, pela primeira
vez, conseguirem se infiltrar na política, nos partidos, no Estado, deslocando
esta razão política que, entre nós, é sempre uma razão de Estado, que tem
sempre objetivos estratégicos, de planejamento de longo prazo, de pequeno
ou de médio prazo e que, por isso mesmo, desabam sobre o cidadão, como
uma vontade nacional que se superpõe à lógica dos interesses individuais,
em suma, se encontrarmos uma arquitetura institucional que favoreça isso,
então encontraremos um grande caminho.
Já encontrei esse caminho na Carta de 1988. Esta Carta, para mim, signi-
fica uma verdadeira revolução política, onde o mundo dos interesses pode se
manifestar em função de uma razão de novo tipo num país como este, sem os
ditames da razão prática kantiana, sem os ditames da lógica hegeliana, mas
com os novos ditames da razão utilitarista. Esta coisa que São Paulo criou e
vem disseminando, vulgarizando e universalizando por todo o País, como
uma nova matriz de organização da nação e das suas relações com o Estado.
Eu penso que é esta lógica, a dos interesses individuais, a do interesse gru-
pai e a dos conflitos, expressos e portados especialmente pelas centrais sin-
dicais, como personagens da sociedade, descontaminadas do Estado, que po-
de fundar um novo ator, que obrigue a ordem burguesa a se dinamizar, a
crescer, a se desenvolver. Em suma, pelo conflito de classes no fórum das
lutas econômicas, no fórum das lutas sociais, no fórum das lutas políticas. A
ordem burguesa que temos não é resultado de nenhum herói empresário, sa-
bemos todos. O herói empresário tem outro nome. "Morava" no Rio de Ja-
neiro: foi o Estado o herói coletivo da ordem burguesa brasileira. Jaz hoje
esse herói em algum lugar e queremos que seja para sempre. Não temos um
empresariado com esta vocação heróica, com esta capacidade de universali-
zaçáo, mas um empresariado atrasado politicamente, atrasado ideologica-
mente, que resiste à questão social, que é capaz de querer compatibilizar a
ordem burguesa com a reprodução da ordem da miséria. Que não tem a vo-
cação, a paixão do investimento, da iniciativa. O empresário foi um paulista,
de Taubaté, Monteiro Lobato, que perdeu aqui, na questão do ferro, na
questão do petróleo, que ele quis organizar por sociedades anônimas, pela
iniciativa privada. Ambas, de dimensões absolutamente cruciais para o de-
senvolvimento capitalista brasileiro à época, que foram conduzidas pelo Es-
tado, através da Companhia Siderúrgica Nacional e da Petrobrás. Como esta
ordem burguesa, com toda sua magnificência, foi montada por uma burocra-
cia de origem ibérico-hegeliana, se posso me exprimir com tal liberdade,
hoje só pode ser dinamizada e jogada para a frente no terreno da democracia,
sob o impulso de uma ordem democrática crescentemente renovada pela pre-
sença dos sindicatos, das Centrais Sindicais, no terreno muito próprio do
conflito, da manifestação de interesses no interior da sociedade civil. Penso
que o liberalismo clássico — e muito folgadamente como marxista defendo is-
so — consiste numa invenção politica que num país como o nosso devemos
sempre renovar, inovar e procurar dar nova forma de alento e sustentação,
especialmente se o concebemos como um liberalismo heróico, como Mer-
leau-Ponty certa vez definiu o liberalismo de Weber nas Aventuras da Dia-
lética. Um liberalismo que não seja tanto a emanação de uma certa concep-
ção de natureza humana e de mercado, mas que esteja centrado, isso sim, na
questão das liberdades e da democracia.
BRASIL, REFORMA OU CAOS
Hélio Jaguaribe*
O Dualismo Social
A característica fundamental da sociedade brasileira é seu profundo dua-
lismo. De um lado, como o revelam os indicadores econômicos, encontra-se
uma moderna sociedade industrial, que já é a oitava economia do mundo
ocidental e acusa um extraordinário dinamismo, no curso dos últimos qua-
renta anos, embora seu crescimento econômico tenha fortemente declinado a
partir da década de 80. De outro lado, como o revelam os indicadores so-
ciais, encontra-se uma sociedade primitiva, vivendo em nível de subsistên-
cia, no mundo rural, ou em condições de miserável marginalidade urbana,
ostentando padrões de pobreza e ignorância comparáveis aos das mais atra-
sadas sociedades afro-asiáticas. A primeira sociedade inclui uma parcela mi-
noritária, enquanto a segunda compreende cerca de 60% da população total.
Com as maciças migrações do mundo rural para o urbano, acentuadas nos
últimos dez anos, as duas sociedades, previamente diferenciadas pela condi-
ção predominantemente rural da primitiva e predominantemente urbana da
moderna, hoje convivem nas mesmas cidades e nas mesmas ruas. Em ne-
nhum país do mundo, nem na própria Índia, são mais aberrantes os contras-
tes sociais. 15% das famílias brasileiras, com rendimento per capita de até
1/4 do salário mínimo, vivem em estado de miséria. 35% das famílias, com
rendimento per capita de até 1/2 salário mínimo (incluídas as precedentes),
vivem em estado ou de miséria ou de estrita pobreza. Esse estado correspon-
de à condição de 41% dos brasileiros. 65,1% das pessoas que trabalham re-
cebem uma remuneração mensal de apenas até 1 salário mínimo. Somente
10,1% ganham mais de três salários mínimos, e apenas 1,4% das pessoas que
trabalham auferem mais de 10 salários mínimos, ou seja, atualmente, mais de
US$ 600,00 ao mês. Os 50% mais pobres do país têm acesso a cerca de ape-
nas 13,6% da renda. O 1% mais rico tem participação praticamente igual
(13,13%), ou seja, tem cinqüenta vezes a renda da metade mais pobre. Em
virtude da alta taxa de urbanização do país (mais de 70%), a miséria e a po-
breza concentram-se, em primeiro lugar, nas cidades (pequenas e médias),
contrariamente ao que é usual se supor. Nelas se encontram 57,7% das
* Decano do Instituto de Estudos Políticos e Sociais - Rio de Janeiro.
famílias e 54,8% das pessoas pobres. O mundo rural tem 45,2% das pessoas
pobres, mas a maior porcentagem de miseráveis (56,4%).
A miséria e a pobreza afetam, particularmente, as crianças de até 14 anos
de idade. Isto, ademais do escândalo moral que representa, indica a medida
em que já estão inseridas, no presente, as condições de agravamento futuro
da situação social do país. Mais de 27% das crianças estão em estado de mi-
séria. 53,1% das crianças estão em estado de estrita pobreza. E a maioria das
pessoas em estado de miséria (54%) são crianças.
Esse estado de miséria e pobreza corresponde a um elevadíssimo grau de
ignorância. O analfabetismo absoluto ainda afeta cerca de 20% da popula-
ção. O relativo, mais que o dobro. Metade da população de 15 anos ou mais
tem menos de 4 anos de escolaridade, não havendo completado o curso pri-
mário. Numa sociedade industrial moderna, a prática totalidade da população
de 15 anos ou mais deve ter cursado as oito séries do lº grau. No Brasil, os
que nessa faixa etária concluíram o 1º grau são menos de 10% da população.
A qualidade de vida da população brasileira, em tais condições, é neces-
sariamente muito baixa. Mais de metade dos domicílios não têm luz elétrica.
Mais de 71% não têm canalização interna de água, e mais de 85% não têm
escoadouro adequado. 65% não dispõem de filtro e mais de 79% não têm
geladeira.
Os indicadores de pobreza, de ignorância e de má qualidade de vida se
distribuem muito desigualmente pelas cinco regiões e zonas do país, sendo
sempre piores no Nordeste, que contém 48,6% da pobreza total, e na zona
rural dessa região, que contém 68% da miséria rural brasileira.
Origens do Dualismo
A causa primária do dualismo social brasileiro foi o instituto da servidão,
que perdurou até fins do século XIX. Os abolicionistas, com raras exceções,
como Joaquim Nabuco, consideravam que a escravidão era matéria de legis-
lação. Abolida a instituição servil, supunham-se eliminados os males dela
decorrentes. Não se levou em conta a necessidade de assistência especial, em
matéria de educação e de outras facilidades, para incorporar os ex-escravos e
suas famílias a condições aptas a lhes permitir o pleno desfrute da cidadania.
A reprodução familiar da ignorância e da miséria manteve, assim, no curso
das quatro gerações que nos separam da Abolição, o dualismo básico entre
participantes e excluídos dos benefícios da civilização brasileira.
Um segundo fator importante da perpetuação do dualismo social foi a cir-
cunstância de o Brasil se ter industrializado muito recentemente, em condi-
ções tecnológicas de crescente intensividade do capital. Os países que se in-
dustrializaram no século XIX puderam incorporar grandes contingentes de
sua população rural ao seu setor secundário. Os retardatários da industriali-
zação, como o Brasil, não logram fazê-lo, porque, nas condições mais re-
centes, é cada vez menor a parcela relativa da população absorvida pelo se-
tor industrial.
Ocorreu, com o Brasil, que ele manteve até cerca de meados deste século
o grosso de sua população numa economia rural primitiva. Nas últimas déca-
das, as migrações do mundo rural para o urbano — 15 milhões de pessoas, só
nos últimos dez anos — não puderam ser absorvidas pelas atividades indus-
triais, gerando-se, assim, a imensa marginalidade urbana que hoje se observa
no país. Concomitantemente, o regime da propriedade e da gestão rurais,
fortemente concentrador, mantém a grande maioria da população que perma-
nece no campo em estado de miséria ou de pobreza. Mais de 51% das famí-
lias miseráveis encontram-se na zona rural. E mais de 64% dos trabalhadores
rurais ou trabalham sem remuneração (50,5%) ou percebendo até 1/2 salário
mínimo (PNAD, 1985).
Um terceiro fator relevante da dualidade social do país é o já mencionado
elevadíssimo estado de ignorância da população. Com cerca de metade da
população de 15 anos ou mais dispondo de menos de 4 anos de escolaridade,
e menos de 10% desta tendo o 1º grau completo, a falta de qualificação da
população economicamente ativa a reduz a níveis extremamente modestos de
produtividade e, dado o imenso exército de reserva, aos irrisórios padrões de
remuneração e de vida precedentemente referidos.
Novo Padrão de Vida
E possível erradicar a miséria e acabar com as formas extremas da pobre-
za no Brasil? Essa questão, a que intuitivamente quase todos os brasileiros
dão uma resposta afirmativa, pode ser agora, pela primeira vez, graças à pre-
sente pesquisa, objeto de uma constatação positiva, baseada no conheci-
mento dos dados, tanto no que se refere aos problemas a serem enfrentados
quanto no que diz respeito às condições requeridas para solucionar tais pro-
blemas, inclusive em termos de metas físicas, custos, políticas, requisitos
institucionais e prazos necessários.
Colocada a questão em seus termos mais amplos, pode-se dizer que, pre-
cisamente pelo fato de ser, escandalosamente, a maior do mundo, a brecha
que separa o nível de desenvolvimento econômico do país de seu nível de
desenvolvimento social, a moderna sociedade industrial brasileira — se hou-
ver a necessária vontade política — dispõe das condições técnicas, adminis-
trativas e financeiras requeridas para incorporar, até o fim do século, a maio-
ria carente da população a padrões sociais compatíveis com os de uma mo-
derna sociedade industrial. Isto não significa, no caso brasileiro, que se pro-
ceda à transferência da totalidade dessas grandes massas para o setor urbano
industrial do país. A economia rural pode ter um grande papel a desempe-
nhar no desenvolvimento econômico-social de uma sociedade industrial, tal
ocorrendo, notadamente, no caso do Brasil.
O objetivo a ser alcançado, até o ano 2000 — e a ser aprimorado, a partir
dele —, é acabar com o atraso e a ignorância, e a miséria deles decorrente,
generalizando, para todos os brasileiros, condições de educação, de vida e
de trabalho, adequadas a uma moderna sociedade industrial. Para esse efeito
importa, por um lado, interromper o ciclo de reprodução social do atraso e
da ignorância, gerando-se, por outro lado, modalidades de trabalho e de as-
sistência à população que lhe assegurem condições de vida substancialmente
melhores. Pode-se prever, de um modo geral, que a razoavelmente correta
e tempestiva implementação do programa social proposto neste estudo con-
duzirá, até o ano 2000, à quadruplicação do padrão real de vida das grandes
massas, implicando moderado esforço tributário adicional, que não terá
efeitos negativos sobre o padrão de vida dos estratos superiores e, a médio
prazo, operará positivamente a favor de tais estratos. Importa, entretanto,
aumentar, significativamente, a eficiência dos serviços sociais, que são os de
pior qualidade no país.
O duplo objetivo de interromper o ciclo de reprodução social do atraso e
da ignorância, e de promover condições substancialmente melhores de tra-
balho e de assistência às grandes massas requer que se ponha em marcha
quatro grandes conjuntos de política: (1) uma Revolução Educacional; (2)
uma politica de pleno emprego; (3) uma política de valorização do trabalho e
(4) uma política de efetivos serviços sociais, além de no campo da educação,
nas áreas de Nutrição, Saúde, Saneamento, Meio Ambiente, Habitação,
Transportes Urbanos, Previdência, Assistência Social e Segurança Pública.
E requer que se imprima a esses serviços uma taxa de eficiência significati-
vamente superior à atual. Sem exageros nessa questão, pode-se e deve-se
exigir desses serviços um nível de eficiência comparável ao da média nacio-
nal. O grau de eficiência do atual serviço de Correios e Telégrafos pode ser
adotado como um razoável padrão a ser atingido.
Observe-se, finalmente, no tocante à quadruplicação do padrão de vida
das grandes massas, que esta apresenta características distintas - e, corres-
pondentemente, também diferentes taxas de melhoramento —, conforme se
considerem os diversos indicadores a serem levados em conta. Assim, os in-
dicadores de qualidade de vida, constantes do paradigma Brasil, 2000, im-
portam em coeficientes distintos dos aplicáveis aos indicadores referentes à
educação, aos indicadores de emprego, aos de rendimento real do trabalho e
aos referentes, além de à educação, aos demais serviços sociais, como nutri-
ção, saúde, saneamento, meio ambiente, habitação, transporte urbano, previ-
dência, assistência social e segurança social pública. O resultado a ser atin-
gido, como se expõe no presente estudo, resultará da confluência da eleva-
ção não inflacionária do patamar salarial brasileiro com o substancial incre-
mento de bem-estar, resultante da realização das previstas metas sociais.
Paradigma Brasil, 2000
O paradigma Brasil, 2000, no sentido amplo do termo, em que foi empre-
gado no livro Brasil, 2000, compreende o conjunto de metas previstas, nesta
pesquisa, para serem atingidas pelo país até o fim do século — ou primeiros
anos do próximo —, mediante a eficiente implementação do programa social
nela descrito. Essas metas se referem a posições absolutas e relativas a serem
gradualmente alcançadas, no conjunto de indicadores sociais precedente-
mente referidos, e são enumeradas em subseqüente tópico desta Introdução.
É no sentido restrito do termo, entretanto, que o paradigma Brasil, 2000
será sucintamente tratado no presente tópico. Nesse sentido estrito, o para-
digma se refere aos cinco indicadores sociais de que trata a 2- seção deste
estudo: (1) esperança de vida ao nascer; (2) mortalidade infantil de menos de
um ano de nascidos vivos; (3) ligações de água na rede; (4) ligações de es-
goto ou fossa séptica e (5) taxa de alfabetização, de 15 a mais anos.
Esses cinco indicadores têm sido amplamente usados para comparações
internacionais de níveis de desenvolvimento social. Têm o mérito de expri-
mir, de forma conseqüencial, a qualidade de vida de uma população. As po-
sições que ostentam cada um desses indicadores refletem os padrões sanitá-
rios e de meio ambiente, de condições residenciais, de educação, de saúde,
e, implícita mas efetivamente, de nível de renda de que disponha uma popu-
lação. Apresentam, como já referido por outro lado, a vantagem de permitir
comparações internacionais, como as que são apresentadas na 2- seção deste
estudo.
A posição brasileira relativa a esses indicadores, confrontada com a de al-
guns países, cuja estrutura econômico-social permite comparações significa-
tivas, apresentava, em 1984, o seguinte quadro.
QUADRO I — Paradigmas internacionais (1984)
Brasileiro Argentino Espanhol Grego Iugoslavo Português
Esperança de vida ao
nascer (anos):
• Total
• Masculina
• Feminina
Taxa de mortalidade infan-
til (menores de 1 ano) %
Taxa de mortalidade infan-
til (1-4 anos) %
Consumo diário de
caloriasper capita,
como porcentagem das
necessidades (1983)
Taxa de alfabetização
entre adultos (1980)
64
62
67
68
6
106
76
70
67
74
34
1
119
93
77
74
79
10
...
132
75
72
78
16
1
144
69
66
73
28
2
141
74
71
77
19
1
124
Fonte: World Bank (1983) e (1986b)
Levando-se em conta as taxas de modificação desses indicadores observa-
das no Brasil, no período de 1980-1985, e assumindo-se que essas taxas se
tenham mantido para o período 1985-1987, chegou-se, para este último ano,
às estimativas constantes do Quadro II.
É a partir da realidade social refletida nesse quadro, sucintamente descrita
na lª seção e analiticamente exposta nas seções 6 a 10 deste estudo, que se
procedeu à construção do paradigma Brasil, 2000. Para esse efeito, conside-
rou-se, por um lado, a experiência internacional. Como evoluíram, em rela-
ção a esses indicadores, no curso deste século, e, notadamente, nas quatro
últimas décadas, os países usados para comparações internacionais com o
Brasil? Por outro lado, considerou-se o próprio caso brasileiro. Como evo-
luíram o Brasil, em conjunto, e suas cinco regiões? Que tendência inercial
acusaria tal evolução até o ano 2000? Que resultados, finalmente, podem ser
atingidos através de políticas de desenvolvimento social, tais como as indi-
cadas na 4- seção deste estudo? Entrecruzando-se, criticamente, as projeções
decorrentes dessas diversas hipóteses na forma indicada na 2- seção deste
estudo, chegou-se à projeção revista do paradigma Brasil, 2000, conforme o
Quadro VA.
QUADRO II — Brasil e Grandes Regiões — Indicadores
sociais estimados, 1987
Brasil Norte
63 67,5
65 49,4
70,9 * ... *
49,1 * ... *
80,9 * ... *
Nordeste
54,5
100
47,6
16,1
61,9
Sudeste
65,3
57,1
85,5
70,2
87,9
Sul
69,4
45,6
64,8
52,7
87,8
Centro-Oeste
67,7
50,0
59,3
24,1
82,6
* Exclusive população rural da região Norte.
QUADRO III — Brasil e Grandes Regiões — Paradigma para o
Ano 2000 implícito nas Metas Setoriais
Brasil
70
30
81,2
72,4
91,3 *
Norte ]
72,1
23,2
76,8
67,9
87,9
Nordeste
69,5
39,3
76,8
67,9
87,9
Sudeste
69,5
29,2
86,2
77,6
92,8
Sul
72,4
24,0
76,8
67,9
93,3
Centro-Oeste
71,9
24,7
76,8
67,9
90,6
Esperança de vida (anos)
• Mortalidade infantil,
menos de 1 ano
• nasc. vivos (0/00)
Ligações de água na
rede (%)
Ligações de esgoto na
rede e fossa séptica (%)
Taxa de alfabetização,
15 anos e mais (%)
Esperança de vida (anos)
• Mortalidade infantil,
menos de 1 ano
• nasc. vivos (0/00)
Ligações de água na
rede (%)
Ligações de esgoto na
rede e fossa séptica (%)
Taxa de alfabetização,
15 anos e mais (%)
Relativamente às estimativas para o ano de 1987, o paradigma Brasil,
2000 implica as taxas de aumento ou decréscimo dos indicadores em refe-
rência abaixo relacionados:
TAXAS DE MUDANÇA
(1987-2000)
Esperança de vida ao nascer: de 63 para 70 anos: 11,11% de aumento
Mortalidade infantil: de 65/00 a 30/00 53,85% de decréscimo
Ligações de esgoto: de 49,1% a 72,4% 47,45% de aumento
Taxa de alfabetização: de 80,9% a 91,3% 13,45 de aumento
Educação
A ignorância, como precedentemente se ressaltou, é o principal fator, em
termos de imediata causalidade, do atraso e da pobreza da população. O pro-
grama social proposto neste estudo tem, como uma de suas mais importantes,
senão como a principal, das linhas de política recomendadas, o empreendi-
mento de uma revolução educacional. A matéria é sucintamente abordada na
4- seção deste estudo e detalhadamente exposta na 12- seção. Asseguradas
outras condições necessárias, é através da educação que se interromperá o
ciclo de reprodução social do atraso, da ignorância e da resultante pobreza.
A situação educacional do país, como já mencionado, encontra seus dados
mais expressivos nos seguintes itens: analfabetismo absoluto, cerca de 20%
da população de 15 anos ou mais; cerca de 50% dos brasileiros dessa faixa
etária contando menos de 4 anos de escolaridade; menos de 10% da popula-
ção adulta tendo cursado o lº grau completo.
1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Para se atingir esses resultados, é necessário lograr-se determinadas taxas
anuais de mudança, em cada um desses indicadores, e para cada uma das re-
giões do país. Para o país, como um todo, essas taxas de mudanças condu-
zem, anualmente, as metas intermediárias indicadas no quadro IV.
QUADRO IV — Metas intermediárias para o Paradigma Brasil 2000
Esp. de Vida (anos)
• Mort. infantil, menos de 1 ano
• Nasc. vivos (0/00)
Ligações de água na rede (%)
Ligações de esgoto na rede e
fossa séptica (%)
Taxa de alfabetização,
15 anos e mais (%)
63,7 65,0 66,1 67,2 68,2 69,1 70,0
60,9 53,5 47,2 41,9 37,3 33,3 30,0
71,9 73,7 75,1 77,0 78,5 79,9 81,2
51,3 55,4 59,2 62,7 65,9 69,2 72,4
82,0 84,1 85,9 87,5 88,9 90,2 91,3
Para transformar radicalmente o quadro educacional brasileiro, até o ano
2000, o programa social previsto neste estudo fixa como meta: (1) a redução
do analfabetismo a menos de 9% da população com 15 anos ou mais; (2) que
90% da população dessa faixa etária cursem o lº grau; (3) e que 60% da po-
pulação com 18 anos ou mais cursem o 2- grau.
A fim de permitir esse esforço educacional, prevê-se, entre outras medi-
das, por um lado, a formação de 150 mil novos professores habilitados e a
atualização de 100 mil dos presentemente sub-habilitados. Por outro lado,
prevê-se a execução de um amplíssimo programa de construção e reforma de
escolas, prescreve-se a instituição da rede de Escolas de Promoção Popular e
se estabelece o regime do cheque-educação.
As facilidades materiais necessárias para se levar a cabo a prevista revo-
lução educacional importam na construção de 212 mil novas unidades de
salas de aula, com capacidade, cada, para 40 alunos, num investimento esti-
mado, de 1989 a 2000, em 301 milhões de OTNs.
Institucionalmente, prevêem-se a complementação e a parcial substituição
da atual rede escolar pela rede das Escolas de Promoção Popular. As Escolas
de Promoção Popular serão um sistema federal operado, descentralizada-
mente, ao nivel de estados e regiões metropolitanas, compreendendo escolas
que funcionarão em horário contínuo de 6 horas diárias, proporcionando às
crianças, ademais de boa instrução, alimentação, uniforme e material escolar,
higiene, atendimento médico-dentário, esporte, educação moral e cívica e la-
zer educativo. 70% das novas salas de aulas previstas corresponderão a tais
Escolas, dimensionadas para 25 salas cada. As Escolas de Promoção Popular
terão facilidades para o pré-escolar.
Esse sistema permitirá proporcionar às crianças oriundas de famílias ca-
rentes, que constituem a maioria absoluta da população escolar, uma educa-
ção integral que, sem afastá-las do âmbito familiar e dos correspondentes
vínculos afetivos, interromperá o ciclo de reprodução social da cultura da
pobreza.
A política educacional proposta, ademais de proporcionar uma boa e
abrangente educação, terá, ainda, os seguintes méritos: (1) substancial redu-
ção da atual taxa de repetência; (2) prática eliminação da presente elevadís-
sima taxa de evasão escolar; (3) prevenção do ingresso prematuro de jovens
na força de trabalho e (4) encaminhamento dos graduados do 1º grau ou para
o 2- grau ou para o adestramento profissional.
E altíssima, presentemente, a taxa de repetência. Cerca de 50% das crian-
ças matriculadas na 1ª série do lº grau não logram aprovação para a 2- sé-
rie. Esse baixo aproveitamento escolar tem duas principais causas. Do lado
docente, o modesto nível do magistério, condicionado pela crescente deterio-
ração dos salários. De pouco mais de um milhão de professores do 1º grau,
existentes em 1985, apenas 35,9% dispunham da licenciatura e mais de 19%
não tinham nenhuma habilitação. Do lado discente — ademais das carências
de origem nutricional —, verifica-se o despreparo de crianças provenientes de
famílias muito pobres e desinstruídas, para ter acesso ao nível mínimo de
abstração requerido para aprender a ler e a contar. Observa-se, confirmando
tal hipótese, o fato de que as crianças da mesma procedência, que seguem o
pré-escolar, acusam, subseqüentemente, muito melhor aproveitamento.
A rede de Escolas de Promoção Popular, dotadas de pré-escola e propor-
cionando uma educação abrangente, apoiada pelo programa de aprimora-
mento do nivel docente — inclusive em termos salariais —, corrigirá, substan-
cialmente, a taxa de repetência que presentemente se verifica.
São ainda mais altas as taxas de evasão escolar. A maior parte das crian-
ças (78%) abandona a Escola depois da 3ª série. Esse fenômeno catastrófico
responde pela generalizada ignorância da população brasileira. A terrível ta-
xa de evasão escolar que afeta o sistema educacional brasileiro tem duas
principais origens. De um lado, o crescente desincentivo escolar que sofrem
as crianças submetidas a sucessivas reprovações. Depois da segunda ou da
terceira reprovação, a criança começa a se julgar incapaz para o estudo e a
sofrer as negativas conseqüências psicológicas de sua descorrespondência
com a faixa etária típica da série que é obrigada a repetir. De outro lado, as
famílias carentes, para complementar seus rendimentos, começam a buscar o
apoio do trabalho de seus filhos, a partir de 9 ou 10 anos. Essa propensão é
fortemente agravada para o caso, majoritário, de crianças repetentes.
A política educacional proposta por este estudo corrigirá a evasão escolar
através de duas principais medidas. De um lado, proporcionando, de um mo-
do geral e, notadamente, através das Escolas de Promoção Popular, uma boa
e abrangente educação, que reduzirá, a níveis internacionalmente aceitáveis,
a taxa de repetência. De outro lado, através do cheque-educação, que pro-
porcionará à família da criança, ou à criança sem familia, uma remuneração,
por estudar, equivalente ou superior à remuneração média que essa criança
obteria por sua prematura inserção na força de trabalho. Para esse efeito, es-
timou-se um pagamento não inferior a 23% do salário mínimo.
Ademais da retenção da criança na Escola e da conseqüente prevenção de
sua prematura inserção na força de trabalho, a política educacional está
orientada para evitar o pronto início de trabalho por parte dos diplomados no
lº grau. Prevêem-se medidas que assegurem ou bem a matriculação dos alu-
nos no 2- grau ou seu encaminhamento, pela própria escola de lº grau, a es-
colas profissionais ou, finalmente, ao quadro de aprendizes de profissionais
habilitados. Com isto se busca a continuidade escolar até o 2- grau, ou boa
formação profissional, quer, preferivelmente, em escolas especializadas, quer
através de adestramento supervisionado por profissionais competentes.
Adicionalmente ao dispêndio em inversões, precedentemente referido, o
custeio de programa educacional previsto de 1989 a 2000, inclusive as des-
pesas de cheque-educação, é estimado em 1.220,2 milhões de OTN.
Pleno Emprego
Se a revolução educacional constitui o principal fator imediatamente de-
terminativo de significativa elevação do padrão de vida do povo brasileiro,
o regime de pleno emprego representa uma condição estritamente necessária
para esse mesmo fim.
O mundo contemporâneo se defronta com um seriíssimo problema de em-
prego. Importa, entretanto, distinguir o caso dos países superdesenvolvidos
do dos subdesenvolvidos. Naqueles, a automatização e a altíssima eficiência
do sistema produtivo reduzem a necessidade de ocupações economicamente
úteis, inclusive no terciário, a decrescentes parcelas da população. O traba-
lho tende a se tornar uma ocupação minoritária. As instituições e os hábitos
sociais, entretanto, ainda não estão ajustados, nesses países, para essa nova
realidade. Cria-se, assim, um falso problema de desemprego, quando o que
efetivamente está em jogo é uma nova diferenciação ocupacional. Subsistem,
em quantidade decrescente, ocupações vinculadas, direta ou indiretamente, à
produção: o trabalho tradicional. E surge nova área emergente de ocupações,
que a sociedade precisa regulamentar: a ocupação dos que são levados a se
dedicar a atividades socialmente não nocivas mas também não produtivas,
que requerem, da sociedade, uma remuneração apropriada, independente-
mente da utilidade econômica do eventual produto. Trata-se, forçando leve-
mente as tintas, de assegurar a remuneração social do consumidor.
Nas sociedades subdesenvolvidas, a falta de correspondência entre a
oferta e a demanda de trabalho decorre da insuficiência de capital, das defi-
ciências técnico-gerenciais e do despreparo da mão-de-obra. Este é o caso do
Brasil, onde o desemprego (na economia formal) da mão-de-obra não quali-
ficada atinge proporções que podem ser de mais de 25% da PEA urbana e
muito superiores para a rural, gerando uma gigantesca marginalidade urbana
e uma miserável agricultura de subsistência.
De acordo com os estudos efetuados na l1ª seção desta pesquisa, obser-
va-se que, embora a taxa de crescimento demográfico tenha decrescido, es-
timando-se que dos 2,5% da década 1970-80 passe, na década 1980-90, a
cerca de 2%, o reverso ocorre com relação à PEA, que tende a crescer a ta-
xas da ordem de 3,2%, em virtude de aumento do trabalho feminino, prece-
dentemente menos freqüente. Não desprezíveis reduções no crescimento da
PEA poderão ser obtidas com a política educacional proposta neste estudo,
através da retenção das crianças na escola e sua não-prematura inserção na
força de trabalho.
Assim mesmo, se se admitir uma taxa de crescimento do produto da ordem
de 5,5% e da PEA da ordem de 3,2%, a tendência inercial, não se alterando
o perfil do sistema produtivo, é a de se manter ainda mais elevada a taxa de
desemprego até o fim do século. Conforme o estudo constante da 4- seção
desta pesquisa, as projeções de desemprego na economia formal, nas condi-
ções referidas, passam de 28,8% da PEA, em 1988, para 30,8%, no ano
2000.
A instauração, nas condições precedentemente indicadas, de política de
pleno emprego, ademais do crescimento do produto a taxas não inferiores a
cerca de 6% e da PEA a taxas não superiores a cerca de 3,2%, requer, da
parte do governo federal, a adoção de um importante elenco de medidas.
Tais medidas, em grandes linhas, podem ser distribuídas em três principais
grupos: (1) medidas encaminhadas para ampliar o crescimento do emprego
rural, (2) medidas orientadas para maximizar o emprego urbano, e, final-
mente, (3) medidas apropriadas para eliminar o desemprego residual, salvo
uma inevitável taxa de desemprego friccional.
Nos últimos 10 anos foi nula a taxa de crescimento do empregado rural.
Daí a maciça migração de 15 milhões de camponeses para os centros urba-
nos, onde não puderam ser convenientemente absorvidos. Nas atuais condi-
ções brasileiras, a única forma eficaz de se elevar o emprego rural é a pro-
moção de uma reforma agrária que, liberada de injunções ideológicas ou de
pressões clientelísticas, tenha, como objetivo primordial, a produção de em-
prego e, complementarmente, o aumento da oferta de alimentos. Trata-se de
optimizar a relação homem-terra, assegurando aos desempregados rurais uma
boa alternativa produtiva, e encaminhando esta, predominantemente, para a
produção de alimentos.
Diversamente das formas ideológicas ou clientelísticas de considerar a re-
forma agrária, o principal problema desta não é a disponibilidade de terras
por desapropriação ou cessão de áreas públicas. Os problemas básicos em re-
forma agrária são o do assentamento dos camponeses e o de sua assistência
técnica e social. O assentamento é, certamente, o aspecto mais custoso do
programa porque envolve, ademais de medidas relacionadas com as inver-
sões preparatórias das lavouras, inclusive manutenção das famílias até sua
auto-suficiência, outras, que dizem respeito ao transporte das famílias para
as áreas a que vão ter acesso, e as que se referem à indispensável urbaniza-
ção dos lavradores, situando-os em pequenas e médias cidades, próximas ao
sítio de trabalho, ou formando agrovilas.
A política de emprego agrícola proposta neste estudo envolve todas essas
medidas e busca assegurar ao emprego agrícola uma taxa de crescimento
próxima a 2%, Concomitantemente com providências asseguradoras de um
nível de bem-estar para o trabalhador rural, competitivo com as condições de
vida do trabalhador urbano com menos de dois salários mínimos.
Estima-se, para o assentamento de 2 milhões de famílias de camponeses
sem terra, de 1989 a 2000, um dispêndio da ordem de 2,5 bilhões de OTN.
A maximização do emprego urbano, dada uma estimativa de crescimento
do PIB da ordem de cerca de 6%, requer uma política de amplos incentivos
para as atividades intensivas de mão-de-obra. A análise das condições para-
metrais da economia brasileira, a que se procede na 3
5
seção deste estudo,
revela a possibilidade, dentro de uma prudente flexibilidade, de se incentivar
determinados setores a um desenvolvimento fortemente intensivo de mão-de-
obra, para atendimento da demanda doméstica, sem prejuízo da moderniza-
ção geral da economia. Tais incentivos deverão compreender um amplo
conjunto de medidas, tanto as que transfiram para o faturamento encargos
usualmente assumidos pela folha de pagamento — notadamente para salários
até três mínimos — como as que impliquem incentivos fiscais e creditícios.
Tal política poderá elevar, sensivelmente, o número de postos de em-
rego urbano, contribuindo para reduzir, a um limite estimável em cerca de
22%, a provável taxa de desemprego urbano para o fim do século. Assim
mesmo, continua importante a previsível taxa de desemprego urbano. Para
absorver esse desemprego residual, excluída uma taxa da ordem de 5% de
desemprego friccional, previu-se a montagem de um sistema de promoção de
emprego pelo governo federal, através do Serviço Nacional, além da eleva-
ção da renda do setor informal.
O Serviço Nacional será uma agência do Ministério do Interior, operada,
descentralizadamente, ao nível dos estados e das regiões metropolitanas. Seu
objetivo será o de assegurar emprego, em regime de trabalho autônomo e ní-
vel de salário mínimo, a qualquer trabalhador válido que o solicite. Qualifi-
cados e registrados, esses trabalhadores serão postos à disposição de em-
preiteiras, de empresas que trabalhem para o governo e do setor privado, em
geral, para a execução de serviços não especializados. O Serviço Nacional
assegurará o deslocamento desses trabalhadores para seus sítios de trabalho e
responderá por seus salários, durante um período experimental de ajuste do
trabalhador ao serviço que lhe for designado, até sua direta contratação pela
empresa executora da obra. A entidade proprietária ou destinatária da obra
reembolsará o Serviço Nacional dos salários adiantados, descontando-os do
montante do preço.
O resíduo de trabalhadores não absorvidos pelo setor privado será direta-
mente empregado pelo Serviço Nacional na execução de obras ou serviços
públicos e no apoio aos assentamentos da Reforma Agrária.
A fim de manter muito baixos os custos operacionais do Serviço Nacional
e reduzir a um mínimo seu corpo de funcionários permanentes, prevê-se,
como alternativa ao serviço militar, respeitados os contingentes por este ne-
cessitados, a incorporação, aos quadros auxiliares, técnicos e administrativos
do Serviço Nacional, em condições equivalentes às do serviço militar, e por
prazos razoáveis, de seis meses a um ano, de jovens de 18 a 21 anos que
hajam completado o 2- grau. O Serviço Nacional contará com a cooperação
das Forças Armadas, ademais da de outros órgãos ou empresas públicas, pa-
ra lhe proporcionar apoio operacional em todo o território do país.
Estima-se em 900 milhões de OTN os dispêndios não reembolsáveis dessa
política de emprego, de 1989 a 2000.
Valorização do Trabalho
Uma terceira condição necessária para a elevação do padrão de vida do
povo brasileiro é a valorização do trabalho. A sub-remuneração do trabalho
constitui uma das conseqüências da falta de qualificação da mão-de-obra, em
condições de superabundância de oferta da mesma. Os brasileiros são pobres
porque ganham mal. E ganham mal porque, por um lado, a baixa qualifica-
ção per capita do trabalho conduz a níveis muito baixos de produtividade e,
por outro, por causa da superabundância da oferta, em relação à demanda de
trabalho não qualificado.
A interrupção da reprodução social do ciclo de pobreza requer, ademais
de uma revolução educacional (qualificação do trabalho) e de um regime de
pleno emprego (equilíbrio estável entre a oferta e a demanda do trabalho),
medidas que, prudentemente, conduzam à valorização da remuneração do
trabalho. Existe, no Brasil, um amplo espaço para uma prudente valorização
da remuneração do trabalho, como se verifica pelo estudo constante da 4-
seção desta pesquisa.
Observa-se, com efeito, manifesta discrepância entre o nível médio e seto-
rial de produtividade da economia brasileira, comparada aos países do Sul da
Europa, e o nível do salário mínimo brasileiro, comparado ao dos países da-
quela região. A produtividade média da economia brasileira, medida em ter-
mos de produto per capita, é de 1/3 a 1/4 da dos países em referência. O
salário mínimo brasileiro, todavia, representa menos de 1/10 do vigente na-
queles países. Há, portanto, amplo espaço para uma prudente e gradual ele-
vação não inflacionária, em termos reais, do salário mínimo brasileiro.
Importa, entretanto, para esse efeito, levar-se em conta a estrita necessi-
dade de se assegurar, previamente, três condições de que depende a eficácia
de uma elevação não-inflacionária do salário mínimo. Essas três condições
prévias são: (1) abundância de alimentos, (2) pleno emprego e (3) prévia
acumulação de suficiente margem de poupança. Sem a primeira, a elevação
do salário mínimo produzirá uma elevação mais que proporcional do preço
dos alimentos, tornando negativos os efeitos da majoração salarial. Sem es-
táveis condições de pleno emprego, a elevação do salário mínimo produzirá
um incremento do desemprego, anulando, para o conjunto dos trabalhadores,
os benefícios do aumento salarial. E sem a prévia formação de uma razoável
margem de poupança, a elevação do salário real entorpece o crescimento
econômico. Ambas essas pré-condições, entretanto, podem ser atendidas em
prazos razoavelmente curtos, da ordem de três a quatro anos. O programa
social previsto neste estudo propõe, assim, que se dê pronto início às medi-
das necessárias para assegurar a abundância da oferta de alimentos e o pleno
emprego.
Serviços Sociais
Ademais das condições precedentemente mencionadas — educação, pleno
emprego e valorização do trabalho -, a elevação do padrão de vida do povo
brasileiro requer substancial ampliação e melhoria dos serviços sociais bási-
cos. Estes, ademais da educação, já abordada, compreendem: Nutrição, Sa-
neamento, Meio Ambiente, Saúde, Habitação, Transporte Urbano, Previdên-
cia, Assistência Social e Segurança Pública. A 4- seção deste estudo contém
uma sintética exposição dos problemas com que o país se confronta, nessas
áreas, e das medidas previstas para solucionar tais problemas, com indicação
do respectivo custo. Nas seções 12 a 21 desta pesquisa constam, discrimina-
damente, os estudos monográficos na base dos quais foram elaboradas essas
recomendações de política.
É matéria pacífica, por parte de todos os estudiosos, que o Estado con-
temporâneo, ademais dos serviços públicos tradicionais, tem de assumir a
responsabilidade por diversos serviços sociais. A amplitude desses serviços
varia de conformidade com as características culturais e as instituições polí-
ticas de cada país, ademais de suas condições econômicas. Os Estados Uni-
dos tenderam a moderar a intervenção social do Estado, em proveito da ini-
ciativa privada, com base em altos níveis médio e mínimo de rendimentos da
população. A Europa Ocidental, diversamente, tendeu a maximizar a oferta
dos serviços sociais nas áreas da educação, da saúde, do transporte urbano e
da habitação. Os países socialistas, obviamente, transferiram para, a respon-
sabilidade do setor público a totalidade dos serviços sociais.
No caso brasileiro, é indiscutível a necessidade da prestação, pelo Estado,
dos serviços sociais precedentemente enumerados, bem como a de se proce-
der, aceleradamente, a uma substancial ampliação dos mesmos e correspon-
dente melhoria de seu padrão de eficiência e qualidade. Importa levar em
conta, a esse respeito, que a baixíssima remuneração do trabalho, no Brasil,
comparada a dos países com equivalente nivel de desenvolvimento econômi-
co, coloca o país diante de uma clara alternativa. Ou amplia e melhora,
substancialmente, seus serviços sociais, de sorte a que estes contribuam com
importante parcela para o bem-estar da população, ou eleva, substancial-
mente, a remuneração do trabalho, permitindo que a população adquira, pri-
vadamente, no mercado, os serviços sociais que este possa oferecer. É óbvio
que a segunda alternativa é inviável. O setor privado não está, nem por
muitos anos poderá estar, aparelhado para dar eficiente e econômico atendi-
mento às demandas de toda a população em matéria de educação, de saúde,
de habitação, ou de transporte urbano, para mencionar aqueles, dentre os
serviços em referência, que são mais susceptíveis de privatização. Acres-
centa-se que os salários que seriam necessários, para uma privatização de
tais serviços, teriam de corresponder, necessariamente, aos padrões america-
nos, ou seja, algo 20 vezes maior que o atual nível brasileiro.
Torna-se evidente, assim, nas condições do país, que o objetivo de elevar
substancialmente o padrão de vida da população, em termos comparáveis, até
o fim do século, aos atualmente observáveis no Sul da Europa, ou seja, em
termos que implicam a quadruplicação do presente nível de vida das grandes
massas, só é realizável combinando-se, com as medidas precedentemente in-
dicadas em matéria de educação, de pleno emprego e de valorização do tra-
balho, uma política de substancial ampliação e melhoria dos serviços do Es-
tado nas referidas áreas de Nutrição, Saneamento, Meio Ambiente, Saúde,
Habitação, Transporte Urbano, Previdência, Assistência Social e Segurança
Pública.
Como já mencionado, as políticas sociais em questão acham-se sucinta-
mente expostas na 4- seção desta pesquisa. Para os fins desta Introdução se
procederá, apenas, à enumeração das metas previstas para serem atingidas,
até o ano 2000, em cada um desses setores, com indicação do respectivo
custo. Importa registrar, entretanto, entre esses setores, que Nutrição e As-
sitência Social constituem casos especiais. Dado o presente nível de miséria
e pobreza da população, um programa de desenvolvimento social tem, neces-
sariamente, de conter, na sua fase inicial, um importante aspecto assisten-
cial. Enquanto não se melhoram as condições gerais da sociedade, há ur-
gentes problemas nutricionais e demandas de assistência a serem atendidos.
Conforme se realizem as metas de desenvolvimento social, incluída a da
abundante oferta de alimentos, vão se reduzindo, proporcionalmente, as ca-
rências nutricionais e as situações de absoluto desamparo.
QUADRO V - Metas das Políticas Sociais para 2000
METAS
Custos
1.000.000 OTN
Invest. Custeio Total
1. Educação
1 - Matriculação de 90% da população de 7
a 14 anos no lº grau.
2 - Matriculação de 60% da população de
15 a 18 anos no 2º grau.
3 - Alfabetização de 8,8 milhões de 9 a 19
anos, reduzindo-se o analfabetismo a
menos de 9% da população de 15 anos
ou mais.
4 — Formação de 150 mil professores e
atualização de 100 mil.
5 - Cheque-educação para os alunos da 4-
à 8
5
série do lº grau.
6 — Construção de 212 mil unidades de sa-
las de aulas para 40 alunos, 70% em
EPPs e 30% em escolas comuns.
301,0 1.220,2 1.521,2
2. Nutrição
1 — Unificação no INAN das funções do
planejamento e execução do programa
nutricional.
2 — Atendimentos pelos programas PSA e
PNAE de nutrizes, crianças de 7 a 14
anos, nas faixas da miséria, e da estrita
pobreza. (Em 1989 tal atendimento
abrangerá 32,6 milhões de pessoas, cor-
respondendo a 1.679,4 mil toneladas de
alimentos).
3. Saúde
1 — Elevar para 70 anos a esperança de vida
ao nascer.
2 - Reduzir para 30/1000 a mortalidade in-
fantil até 1 ano de nascidos vivos.
2.218,5 2.218,5
METAS
3 — Assegurar apropriada assistência médi-
co-hospitalar à totalidade da população.
4 —Construir 216.000 novos leitos hospi-
talares.
5 — Instalar 20.000 novos consultórios.
4. Habitação
1 - Cobrir o atual déficit habitacional de 7
milhões de moradias e atender à futura
demanda adicional.
2 — Construir ao todo 14 milhões de novas
moradias.
3 — Melhorar 1,9 milhão de moradias.
4 — Padrões de moradia e taxa média de fi-
nanciamento público não recuperável:
a) Padrões:
- até 5 s.m.
—
40 m
2
- de 5 a 10 s.m. - 70 m
2
- + 10 s.m. - 100 m
2
b) Financiamento:
- até 1 s.m. - 100%
- de 1 a 2 s.m. - 50%
- de 2 a 3 s.m. - 30%
- de 3 a 5 s.m. - 20%
- de 5 a 10 s.m. - 10%
5. Transporte Urbano
1 — Assegurar a todo o cidadão urbano
acesso a transporte confiável e de boa
qualidade, a custo compatível com ren-
dimento mensal de 1 s.m., mediante
subsidiamento público compensatório.
2 — Instituir um sistema combinando corre-
dores de transporte de massa com servi-
ços de ônibus em pontos apropriados
dos corredores e assegurar um incre-
mento de 80 milhões de viagens/dia.
6. Saneamento
1 — Instalar 14.740 mil novas ligações de
água, atendendo 81,2% das necessida-
des estimadas.
Custos
1.000.000 OTN
Invest. Custeio
Total
1.703,9 3.621,1 5.325,0
5.797,5
5.797,5
3.329,2 768,5 4.097,7
METAS
Custos
1.000.000 OTN
Invest. Custeio Total
2 —Instalar 18.970 ligações de esgoto,
atendendo 72,4% das necessidades es-
timadas.
3 — Manter 4.300 mil instalações sanitárias
domiciliares, atendendo 95% das neces-
sidades estimadas.
4 — Duplicar, em termos reais, as inversões
de microdrenagem, relativamente ao
ano de 1980.
5 — Duplicar as inversões do DNOS relati-
vamente ao ano de 1980.
6 —Assegurar serviço de coleta de lixo a
85% da população urbana. 3.863,9 — 3.863,9
7. Meio Ambiente
— Instaurar e manter, no país, condições
ambientais de padrão internacional. 1.905,1 — 1.905,1
8. Previdência
1 — Assegurar a estabilidade financeira do
SIMPAS, elevando de 8 para 9% do
PIB sua arrecadação.
2 — Assegurar a universalidade e a eqüidade
do atendimento previdenciário (SIM-
PAS será autofinanciado pelas contri-
buições previdenciárias: dos recursos de
custeio, 2% se destinam a Assistência
Social). — 2.776,8 2.776,8
9. Assistência Social
— Assegurar assistência social aos desam-
parados, atendendo a suas necessidades
básicas, com 2% da arrecadação Previ-
denciária.
10. Segurança Pública
1 — Proceder ao aprimoramento institucio-
nal, ético-profissional e material do
sistema de segurança pública — Polícias,
Ministério Público, Justiça Penal, Sis-
tema Carcerário.
METAS
Custos
1.000.000 OTN
Invest. Custeio Total
2 — Assegurar espaço carcerário adicional
para uma população prisional de até
100.000 pessoas.
3 — Concentrar o esforço de aprimoramento
e de construções nos 5 primeiros anos
de programa. 597,2 358,3 955,5
0 - ITEM ESPECIAL
Assentamentos da Reforma Agrária — 2.389,0 2.389,0
TOTAL GERAL 17.497,8 13.352,4 30.850,2
QUADRO VI - Programa Social
1989-2000 (OTN)
Ano
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
TOTAL
Investimento
1.072,9
1.161,4
1.259,2
1.347,0
1.482,6
1.591,5
1.651,0
1.575,4
1.564,3
1.586,8
1.613,0
1.592,7
17.497,8
Custeio
707,9
792,2
877,4
965,1
1.082,5
1.203,3
1.322,8
1.302,0
1.245,7
1.235,8
1.262,2
1.355,3
13.352,2
Total
1.780,8
1.957,6
2.136,6
2.312,1
2,565,1
2.794,8
2.973,8
2.877,4
2.810,0
2.822,6
2.875,2
2.948,0
30.850,0
QUADRO VII - Programa Social
1989-2000 (% PIB)
Ano
1989
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
2000
Investimento
2,77
2,84
2,92
2,96
3,09
3,14
3,09
2,80
2,63
2,53
2,43
2,29
Custeio
1,82
1,94
2,04
2,12
2,26
2,38
2,47
2,31
2,09
1,97
1,91
1,94
Total
4,59
4,78
4,96
5,08
5,35
5,52
5,56
5,11
4,72
4,50
4,34
4,23
Custos do Programa
As políticas sociais previstas no presente estudo, como precedentemente
se indicou, implicam um investimento da ordem de 17,5 bilhões de OTN e
gastos de custeio da ordem de 13,3 bilhões de OTN, totalizando, até o ano
2000, 30,8 bilhões de OTN. Isto significa um dispêndio adicional anual to-
tal, em programas sociais, da ordem de 5% do Produto Interno Bruto, em
média, durante o período de execução do programa (1989-2000).
As estimativas feitas na primeira etapa desta pesquisa, relativas ao custo
total do programa, eram substancialmente inferiores. Como naquela primeira
fase não se dispusesse de estudos detalhados sobre as políticas setoriais que
permitissem estimativas acuradas e desagregadas dos custos envolvidos, su-
geriu-se, como valor indicativo, a diferença entre os gastos sociais realizados
por países do Sul da Europa e pelo Brasil como registrada pelo Banco Mun-
dial. Estimamos, assim, que gastos adicionais da ordem de 2,5% do PIB, até
o fim do século, permitiriam superar o presente estado de pobreza e de
miséria.
A desagregação, ao nível setorial, da análise das políticas sociais, proce-
dida nesta segunda etapa da pesquisa, e que permitiu aprimorar a qualidade
das informações sobre custos, conduz a cifras que são substancialmente su-
periores às previsões anteriores. Por que foi tão majorada a conta? A res-
posta contém dois principais elementos. Por um lado, existe a reconhecida
fragilidade da estimativa, apenas indicativa, feita anteriormente. Por outro
lado — que é o que efetivamente importa —, as diferenças que nos separam
da experiência dos países do Sul da Europa são muito mais significativas do
que parecem à primeira vista. Em síntese, podem ser enumeradas da seguinte
forma: (1) em que pese nosso maior potencial de crescimento, o problema de
emprego, no Brasil, é muito mais grave, em virtude da grande diferença
existente entre os níveis atuais de subemprego e renda e o fato de que as ta-
xas de crescimento da força de trabalho no Brasil são cerca de três vezes su-
periores às dos países do Sul da Europa; (2) o déficit residencial, no início
dos programas de desenvolvimento social, no Sul da Europa, era incompara-
velmente inferior ao brasileiro e se confrontou, uma vez mais, com taxas de
crescimento da demanda habitacional bem inferiores às vigentes no Brasil;
(3) a reforma agrária nesses países, de uma ou de outra forma, já havia sido
feita, enquanto nossa reforma agrária está praticamente toda ainda por fazer.
Mesmo assim, apesar de os grandes esforços em melhoria das condições
de habitação urbana das populações de baixa renda e assentamento rural, as-
sociados à reforma agrária, a serem empreendidos no programa aqui pro-
posto — os mais custosos entre os previstos —, não constarem dos dispên-
dios europeus, incluindo-se a previdência social, os atuais níveis de gasto
público em serviços sociais, nesses países, continuariam superiores aos ní-
veis brasileiros, conforme resultantes do programa.
Coerência Macroeconômica e Financiamento do Programa
Uma condição fundamental para a consecução dos objetivos de erradica-
ção da miséria e elevação do bem-estar social, no Brasil, é a manutenção de
um crescimento econômico, sustentado a um ritmo que permita a absorção do
subemprego e a melhoria do padrão de consumo das populações até hoje
marginalizadas na distribuição dos frutos do progresso material, ocorrido nas
últimas décadas. Entretanto, um aumento substancial do dispêndio público,
como o exigido pelo programa aqui proposto, somado a políticas que visem
atenuar as grandes distorções existentes na distribuição da renda nacional,
tem duas importantes conseqüências negativas sobre o potencial de cresci-
mento econômico a longo prazo. Por um lado, enquanto o aumento dos gas-
tos de custeio das administrações públicas contribui para erodir ainda mais a
poupança do governo, as políticas distributivas reduzem a propensão a pou-
par do setor privado. A operação desses dois efeitos reduz a poupança do-
méstica como proporção do produto e, conseqüentemente, a capacidade de
acumulação de capital e o crescimento da capacidade produtiva. Por outro
lado, partindo-se de uma situação de profundo desequilíbrio financeiro do
setor público e reconhecida necessidade de recuperação dos investimentos
em infra-estrutura, o financiamento não inflacionário de uma substancial ele-
vação do gasto público em programas sociais pode conduzir a dívida pública
interna a uma trajetória explosiva.
Por isso, a implementação do programa de forma coerente, com o objetivo
de crescimento sustentado, tem como requisitos a contenção temporária de
demandas por aumentos no salário real médio acima dos incrementos de pro-
dutividade, de modo a manter a poupança do setor privado a níveis consis-
tentes com o esforço de investimento necessário, e a adoção paralela de um
conjunto de medidas capazes de promover o retorno de influxos positivos de
poupança externa e restaurar a capacidade de financiamento do setor públi-
co. Dentre essas medidas, destacam-se:
a) Progressivo aumento da poupança externa ao longo da próxima déca-
da, de modo a atingir 1,5% do PIB no fim do século. Esse aumento projeta-
do — que, por definição, é igual ao aumento do déficit em conta corren-
te — resultaria da redução do saldo comercial, fruto de aumento das impor-
tações não-petróleo a um ritmo maior do que o crescimento do produto, pro-
vocada por medidas de liberalização comercial, parcialmente compensada
por queda paralela, mas em menor extensão, do déficit da conta de serviços,
ambos tomados como proporção do PIB. Esses menores pagamentos projeta-
dos em conta de serviços resultariam, exclusivamente, da queda no compo-
nente de juros, causada por substancial redução do estoque da dívida externa
líquida como proporção do produto, a ser obtida, principalmente, pela recu-
peração progressiva, até 1994, dos níveis de ingresso líquido dos investi-
mentos diretos estrageiros como proporção do PIB vigentes no início da dé-
cada e da internalização de três quartas partes desses fluxos, através de ope-
rações de conversão da dívida.
O financiamento do déficit em conta corrente, bem como a elevação do
valor do estoque de reservas para cerca de seis meses de importações, resul-
taria da ampliação dos fluxos líquidos de dinheiro novo — provenientes de
organismos multilaterais, agências governamentais e, eventualmente, de ban-
cos e instituições financeiras privadas — em algo como 1% do PIB em rela-
ção aos níveis atuais. Passo importante na normalização das relações com os
credores - e em especial com os credores oficiais - seria dado pela reto-
mada do serviço integral das dívidas com as agências governamentais, que se
seguiria à assinatura de acordos de reescalonamento do total dos pagamentos
de amortização da dívida bancária registrada de médio e longo prazos e dos
devidos ao Clube de Paris, relativas ao período 1987-1988, por um prazo de
quinze anos e dez de carência, com os novos vencimentos, divididos em par-
celas iguais, ocorrendo, portanto, entre 1999 e 2013. É importante observar
que, como mostrado na seção 3, materializando-se a projetada recuperação
dos fluxos de investimento direto e a substancial redução da dívida líquida
como proporção do PIB — dos atuais 40,8% a 14,8% no ano 2000 —, seria
possível a retomada de seu serviço integral em 1999, inclusive as amortiza-
ções da dívida reescalonada, sem alteração relevante do nível então vigente
de empréstimos e financiamentos brutos.
b) Recuperação da receita líquida das administrações públicas da ordem
de 7% do PIB até 1994. Esta recuperação da carga tributária líquida seria
obtida, principalmente, através de medidas de caráter tipicamente fiscal, vi-
sando a elevação da receita tributária bruta e a redução de transferências e
subsídios, descritas em detalhe na seção 3. Seria também auxiliada, de forma
importante, pelos efeitos indiretos da redução da taxa de inflação, a ser con-
seguida pela reintrodução temporária de rígido controle de preços e salários,
simultaneamente no início do programa.
A recomposição da capacidade de financiamento do setor público, basi-
camente promovida pelo ajuste fiscal, seria consolidada pela manutenção da
receita líquida das empresas estatais federais — excluídas transferências (sub-
sídios) do Tesouro e despesas de investimento — aos níveis atualmente pro-
gramados, ligeiramente superiores a 2% do PIB.
Tomadas em conjunto, estas medidas permitiriam:
a) Elevar progressivamente a capacidade de investimento da economia em
cerca de 4,5% do PIB, em relação aos níveis atuais, e recompor as parcelas
de formação bruta de capital fixo das empresas privadas e públicas federais
no PIB, aos níveis da primeira metade da década passada. O ritmo de au-
mento da capacidade produtiva, tornado possível pela maior taxa de inver-
são, possibilitaria acelerar o crescimento do produto para taxas anuais entre
6 e 6,5% nos próximos três anos e sustentá-las em torno de 5,5% ao longo
da próxima década, mantendo-se praticamente constante o nível de utilização
de capacidade. Por outro lado, a recuperação da poupança nacional permiti-
ria promover-se, a partir de 1994, progressivo aumento da parcela de salários
na renda nacional, elevando-se em cerca de 45% o salário real médio da
economia entre 1998 e 2000.
A melhoria dos indicadores de renda e consumo privado por habitante,
decorrente da retomada do crescimento sustentado e do impacto distributivo
da prevista política salarial, não deve ser subestimada: neste cenário, a renda
per capita, a preços constantes, se elevaria dos atuais 1.850 dólares a cerca
de 3.000 dólares no ano 2000, enquanto o consumo por habitante, hoje em
torno de 1.250 dólares, ultrapassaria os 1.900 dólares no fim do século, va-
lor significativamente superior ao atual consumo per capita português e
comparável ao nível grego. Acrescente-se que na política salarial prevista,
privilegia-se o aumento real dos salários mais baixos, a partir do mínimo, as-
segurando-se a este um incremento efetivo (duplicação) significativamente
superior ao aumento médio, para o conjunto dos salários, da ordem de 45%,
em relação a 1988.
b) Financiar o grande aumento dos gastos sociais do governo decorrente
do programa e, ao mesmo tempo, reduzir progressivamente as necessidades
de financiamento do setor público, no conceito operacional, dos atuais 5,5%
do PIB para 1,8%, no ano 2000. Esta redução do desequilíbrio fiscal que,
como discutido na seção 3, deveria ser acompanhada pelo abandono da ge-
rência da taxa de juros como instrumento de controle da demanda e sua su-
bordinação aos objetivos da política financeira do governo, seria suficiente
para evitar o crescimento explosivo da dívida pública interna como propor-
ção do PIB.
Deve ser notado, finalmente, que, como a economia brasileira deverá
continuar a operar sob severa restrição cambial no futuro previsível, o cres-
cimento também poderá vir a sofrer restrições oriundas do impacto de cho-
ques externos sobre a capacidade de importar. Estas considerações não são
centrais na discussão sobre os requisitos de política macroeconômica domés-
tica, feita na seção 3 e resumida acima, que se concentra na análise da facti-
bilidade do programa, tendo em vista seu impacto sobre a taxa de investi-
mento e sobre os requisitos de financiamento do setor público, supondo-se
um cenário internacional de relativa estabilidade. Entretanto, é importante
que se tenha em mente a grande vulnerabilidade atual de nossa economia em
relação a eventos como esses, cuja possibilidade de ocorrência é elevada,
enquanto persistir o enorme potencial de instabilidade nos mercados finan-
ceiros internacionais, provocado pelo desequilíbrio externo dos Estados
Unidos. Caso advenha uma conjuntura adversa — como, por exemplo, alta
súbita das taxas internacionais de juros, que será provavelmente acompanha-
da de queda de demanda nos países industriais -, será impossível sustentar-
se temporariamente a taxa de crescimento projetada sem financiamento ex-
terno adicional ou redução equivalente do serviço da dívida, alterando-se,
evidentemente, todos os resultados aqui simulados. Por outro lado, na ausên-
cia desses acontecimentos adversos, a vulnerabilidade externa da economia
deve diminuir progressivamente na medida em que, como é provável, se re-
duzam tanto a relação dívida-exportações quanto o potencial de instabilidade
da economia mundial.
Importa levar em conta, na hipótese de um cenário desfavorável, marcado
pela elevação da taxa internacional de juros e restrições das exportações bra-
sileiras, que o país sempre disporá, em tal eventualidade, de alguns recursos
compensatórios. Como consta da Tabela 5 da 3- seção deste estudo, o mon-
tante de juros previstos para atendimento do serviço da dívida, no período
1989-2000, representa algo que varia de 3,4%, no início, a 1,2% do PIB, no
final do período. Esse montante representa de 33 a 12% das exportações,
respectivamente, em 1989 e 2000. Considerando-se que a superveniência de
um cenário desfavorável é mais provável no início do que no fim do período
em referência, temos que a margem de resistência compensatória do país se-
ria apreciável, permitindo, mediante a suspensão de pagamento de juros e
uma política de moratória, apreciável correção para a queda das exportações
e para a neutralização da alta da taxa de juros.
Recuperação Operacional do Estado
Qualquer programa social — na verdade, qualquer política pública — re-
quer, nas presentes condições do Brasil, a recuperação da capacidade opera-
cional do Estado. A despeito de suas sérias deficiências, o Estado brasileiro,
na década de 1970, tornou-se, indubitavelmente, o mais moderno Estado do
3
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Mundo. Circunstâncias diversas, notadamente decorrentes do desmesura-
do clientelismo que acompanhou a instauração da Nova República, erodiram,
seriamente, a capacidade operacional do Estado.
Três são as principais características da presente deterioração do Estado
brasileiro: (1) insolvência financeira, (2) ineficácia administrativa e (3) ir-
responsabilidade pública. A insolvência financeira se denota pela queda da
taxação bruta, da ordem de 26% do PIB, na década de 1970, para o presente
patamar, da ordem de 22% do PIB. Mais ainda, denota-se pela queda da ta-
xação líquida, da ordem de 16%, na passada década, para um nível da ordem
de 10%, correntemente.
A ineficácia administrativa decorre de um conjunto de fatores, predomi-
nantemente de origem clientelística, que conduziu a uma generalizada subs-
tituição de critérios de competência e idoneidade, na designação de servido
res públicos, notadamente nos escalões superiores, por critérios de repartição
partidária das funções públicas, comandados por razões de ordem meramente
eleitoral. Criou-se uma verdadeira política de butim, que conduziu a uma
feudalização da máquina do Estado, com o preenchimento das funções pú-
blicas por pessoal inabilitado, Concomitantemente com uma abusiva expan-
são dos quadros e, freqüentemente, não menos abusiva (o caso dos "mara-
jás") elevação de remunerações.
Inevitável decorrência desse estado de coisas tem sido intolerável perda
de responsabilidade pública por parte dos servidores do Estado. A sociedade
civil se sente privada da assistência dos poderes públicos, perdendo confian
ça na prestação dos serviços públicos rotineiros e, mais ainda, nas políticas e
promessas governamentais.
Esse Estado deficitário, inepto e desacreditado não tem nenhuma capaci-
dade de manter e administrar políticas coerentes, muito menos quando se
trata de um complexo programa multianual, como o proposto no presente
estudo. Esse Estado é simplesmente inviável nas condições de uma avançada
sociedade industrial como a brasileira. O país se defronta, assim, com uma
clara alternativa. Ou o Estado assume um nível de modernidade e um grau de
eficiência comparáveis com os observáveis nos setores adiantados da eco-
nomia brasileira, tornando-se apto a regular e assistir tal economia, ou conti-
nua resvalando para crescentes níveis de ineficiência, tornando inviável a
preservação do progresso econômico-tecnológico já alcançado pela socieda-
de civil, e compelindo esta a retrogradar para os padrões afro-asiáticos que
estão prevalecendo na máquina do Estado.
A recuperação da capacidade operacional do Estado tem, como condição
necessária, a recuperação de seu equilíbrio financeiro, mediante discreta ele-
vação da taxação bruta (mais 4% do PIB) e substancial elevação da líquida,
retornando a um nível mínimo da ordem de 16% do PIB. Essa recuperação
financeira, entretanto, não é viável se não se proceder, Concomitantemente, a
uma reforma administrativa que restaure, internamente, a eficácia do Estado
e, externamente, recupere sua credibilidade pública. A sociedade civil atin-
giu um nível de absoluta falta de confiança nos homens públicos e no servi-
ço público, e oporá (compreensivelmente) a mais intransigente resistência a
quaisquer intentos de majoração tributária, se não receber a mais clara evi-
dência de que o governo passe a imprimir absoluta transparência à utilização
dos recursos públicos e alta taxa de eficiência e responsabilidade ao funcio-
namento da máquina do Estado.
DEBATEDORES
Juarez Rubens Brandão Lopes*
A primeira parte do chamado "documento Hélio Jaguaribe" foi publicada
num livro coordenado por ele próprio, intitulado Brasil, 2000. Depois de sua
publicação, houve a continuação dos trabalhos, procurando detalhar as me-
didas necessárias para se chegar aos níveis sociais já atingidos pelos países
do sul da Europa.
Essa segunda parte do trabalho pode ser vista como uma espécie de exer-
cício, em que se procura quantificar o que seria necessário para o Brasil dar
um salto qualitativo em seu desenvolvimento social, equivalente àquele dado
por países como a Grécia, a Espanha, Portugal e Iugoslávia, e no qual pro-
gramas de Educação, pleno emprego, valorização do trabalho e serviços so-
ciais são tratados detalhadamente. Este exercício, de qualquer forma, parece
extremamente útil e nos levaria a assumir pelo menos uma primeira posição
frente à disjuntiva que é colocada no título do trabalho: "Reforma ou Caos".
Com relação à comparação com tais países do Sul da Europa, um dos mo-
tivos é o fato de eles terem partido, há uns trinta anos, de níveis de indicado-
res sociais não muito distantes das médias brasileiras e terem atingido níveis
bem acima dos nossos atuais. Por outro lado, existem dúvidas sobre se ou-
tros países não teriam sido mais pertinentes, considerando-se o fato de que
os pontos de partida do Brasil e dos países do sul da Europa não são exata-
mente os mesmos. Podem ser em termos de indicadores globais mas não es-
pecificamente quanto às questões habitacional e da Reforma Agrária. Esses
países do sul da Europa, realmente, não são países que tiveram uma estrutura
social e econômica subdesenvolvida. Ou seja, não estão marcados pelo fato
de terem estado, no sentido sociológico — não histórico —, como colônias no
passado, nem terem passado por uma economia escravista. Mais adequada,
talvez, a comparação com os países do sudeste da Ásia. Estes partiram de
situações subdesenvolvidas e tiveram sua industrialização quase no mesmo
período que o Brasil. Apesar disso, não devemos tirar, desta comparação,
modelos para a situação latino-americana. Isso já foi mais do que analisado
para mostrar que os exemplos da Coréia e de Taiwan têm sido extremamente
distorcidos e usados ideologicamente, nas comparações que são feitas com
os países latino-americanos, como se nesses países não tivesse havido um
papel extremamente importante do Estado na promoção do desenvolvimento.
É importante observar uma mudança de tom existente entre o livro de Ja-
guaribe e a discussão que se processa no momento, tendo-se instalado um
certo pessimismo diante da perspectiva de maior peso do caos sobre a refor-
* Professor de Ciência Política no IFCH da UNICAMP.
ma. Seria interessante indagar por que houve essa mudança de tom. Primei-
ramente, dados do custo do programa social, referentes aos últimos anos, in-
dicam que duas das partes da reforma proposta são extremamente custosas —
a reforma habitacional e a reforma agrária — e que, justamente nesses dois
pontos, a comparabilidade com o início da linha de evolução dos países do
sul da Europa quebrava completamente. Esta percepção está clara agora,
nessa fase do trabalho.
Um segundo motivo dessa mudança de tom é o capítulo sobre a coerência
macroeconômica do programa, que parece repleta de condicionantes, quase
todos na dependência de aspectos imponderáveis da economia mundial. Pa-
rece que isso pesa muito para o tom mais pessimista do trabalho. Pensa-se na
necessidade de uma renegociação da dívida em termos muito mais favoráveis
ao Brasil; em evitar choques externos, através de elevações dos juros inter-
nacionais; em promover influxo de recursos externos. Nesse ponto, vale res-
saltar a falta de uma contraposição entre um dos objetivos do programa de
reforma social — a elevação do custo da força de trabalho - e a questão dos
influxos dos recursos externos. Certamente, estes entram em países como o
Brasil devido ao fato de o custo do trabalho ser baixo. Na medida em que o
sucesso do programa de reforma social atingisse o seu objetivo de valorizar
o trabalho, frustraria, certamente, o desejo, expresso no programa global, de
entrada de capital estrangeiro.
Um terceiro motivo para a mudança do tom, que é importante, porém difí-
cil de ser caracterizado, é que 1988 não é 1986: a situação política e o modo
de percebê-la mudaram radicalmente.
As metas propostas na reforma parecem difíceis de serem alcançadas. E aí
se nota, no livro de Hélio Jaguaribe, Brasil, 2000, a ausência de uma análise
mais política, não só um exercício social e econômico de proposição de me-
tas, de quantificação do financiamento dos programas necessários para atin-
gir essas metas e a sua compatibilidade com a economia em geral, mas uma
estimativa de até que ponto partes determinadas do programa contrariam in-
teresses fortes.
Neste momento, reflito sobre o fato de a história raríssimas vezes funcio-
nar segundo o disjuntivo "Reforma ou Caos". Nós podemos ter reformas ou
caos parciais, isto é, desorganizações localizadas ou temporárias. E nessas
circunstâncias, o conhecimento das forças sócio-políticas, que estão influin-
do na situação, não é extremamente importante. Cenários alternativos, em di-
ferentes eventualidades, deveriam ter sido analisados, uma vez que esse tipo
de exercício parece crucial para a discussão de uma reforma social. Qual a
sua exeqüibilidade ou quais são as variantes possíveis em termos de resistên-
cias a partes consideráveis da reforma? Até que ponto as medidas propostas
levam àquele aumento genérico da qualidade de vida das grandes massas?
Não há, porém, dúvida nenhuma de que os objetivos são bastante ambicio-
sos, principalmente se se considerar o prazo de doze anos. Os pontos que
provavelmente desencadeariam maiores resistências seriam as questões ha-
bitacional e agrária, porque tocam em interesses extremamente fortes na so-
ciedade brasileira. Há alternativas para isso? Acho que não. O trabalho de
Hélio Jaguaribe leva a um enorme pessimismo. E há necessidade de se pen-
sar que o Brasil não vai acabar daqui a 12 anos.
Há, no entanto, na proposta Jaguaribe, uma posição implícita mais oti-
mista. Ela já foi resvalada por Fábio Comparato. Trata-se do tema de refor-
ma do Estado. Jaguaribe fala na recuperação operacional do Estado e lem-
bra: há serviços públicos que são eficientes no Brasil de hoje; seria ótimo se
conseguíssemos que os serviços sociais tivessem a eficiência, pelo menos,
dos serviços de Correios e Telégrafos. Por que digo que existe aí um tom
implicitamente otimista? É porque a ineficiência do Estado na área social é
tamanha que, se esse problema for resolvido, os ganhos econômicos seriam
enormes. E isso introduziria novos parâmetros em toda a questão da Reforma
Social. E essa, porém, a única dimensão mais otimista da proposta Jaguaribe.
Da minha parte, só não adoto uma posição totalmente pessimista por não
aceitar a disjuntiva "Reforma ou Caos".
Marcos Cintra Cavalcanti de Albuquerque*
Vou dar uma abordagem um pouco diferente à análise do trabalho de Hé-
lio Jaguaribe. A economia é a ciência da escassez. Trata de como administrar
a escassez, de modo que, em vez de me prender a uma análise do diagnóstico
já feita aqui pelo professor Octávio Ianni, gostaria de discutir um pouco mais
detalhadamente a terapêutica. Quais são as linhas de ação propostas pelo
professor Hélio Jaguaribe e o que isto implica? Qual a viabilidade e os cus-
tos desta proposta? Antes de mais nada - e aqui somente para reforçar os
dados já mencionados pelo dr. Fábio Comparato, quando cita a distribuição,
a perversa distribuição de renda no Brasil —, gostaria só de colocar uma certa
perspectiva histórica nisso. Ele dizia que os 50% mais pobres da população
auferiram em 1986, segundo o último dado que temos, 13,5% da renda do
País. Isto é um fato em 1986. Porém, em 1960 - é para isso que eu queria
chamar a atenção —, esses mesmos 50% mais pobres, ou de rendimentos mais
baixos, auferiram 17,5% dessa renda, ou seja, ao longo de 26 anos houve
una perda de participação relativa na renda desses 50% mais pobres, que foi
totalmente transferida para esse 1% mais rico. De modo que não é só o fato
estatístico, essa péssima distribuição de renda brasileira, mas, claramente, ela
está num processo de deterioração mais agudo.
Voltando, porém, ao trabalho do professor Hélio Jaguaribe, ele faz algu-
mas afirmações que, do ponto de vista da definição de uma terapêutica ou de
medidas para resolver-se o problema social no Brasil, realmente me deixam
um pouco surpreso. Afirmações do tipo: a moderna sociedade industrial bra-
sileira, se houver a necessária vontade política, dispõe das condições técni-
cas, administrativas e financeiras requeridas para incorporar, até o fim do sé-
* Diretor da Escola de Administração de Empresas de São Paulo - FGV/SP. Membro da Comissão
Organizadora do CEBRAEF.
culo, a maioria carente da população a padrões sociais compatíveis com o
uso de uma moderna sociedade industrial. Cremos, claramente, que há con-
dições de se melhorar essa situação social detectada por ele. Da forma mais
simplista possível, poderíamos dizer até o seguinte: a renda per capita do
Brasil, hoje, é US$ 2.000, por ano. Uma distribuição eqüitativa disso daria,
por família, tomando por média cinco pessoas por família, US$ 10.000 de
renda anual. Os recursos estão aí, eles existem, não há dúvida nenhuma, to-
do mundo sabe disso. O problema, porém, é o seguinte: dentro de uma situa-
ção concreta, dentro de uma realidade específica, qual é o mecanismo ou a
viabilidade de se efetuar essa transferência? Ou de se efetuar esta nova re-
partição de renda? Não adianta se dizer simplesmente que os recursos estão
aí, que estão disponíveis.
O professor Jaguaribe cita, num ponto do trabalho dele, que os gastos so-
ciais do governo federal no Brasil são de, aproximadamente, 10% do PIB e
que, no paradigma que ele menciona aqui, dos países do sul da Europa, gas-
tam-se 12,5% do PIB, daí a sua primeira estimativa de que seria necessário
que o Brasil gastasse a mais 2,5% do PIB para que tivesse os mesmos pa-
drões de bem-estar social desses países. Revendo, evidentemente, essa esti-
mativa, ele chegou a um número muito maior, 5%. O fato concreto é o se-
guinte: 10% é pouco ou é muito?
Uma estimativa do Banco Mundial muito detalhada, acerca dos gastos so-
ciais no Brasil, em relatório lançado este ano, cita um dado que, realmente,
pode impressionar a todos nós. Tomando-se por base os gastos do Governo
Federal, Estados e Municípios, chega-se à conclusão de que 18% do PIB
brasileiro são gastos em atividades ditas sociais. Isso equivale a, aproxima-
damente, 50 bilhões de dólares por ano. São recursos que estão sendo, já
hoje, despendidos em atividades sociais e que poderiam, evidentemente, ser
mais bem utilizados no sentido de se sanar algumas dessas falhas. Isto, por si
só, resolve o problema? Saber se precisamos gastar 2,5% do PIB ou se é
25% do que nós efetivamente dispomos? Não. O que nós precisamos analisar
é concretamente como é que faremos: 1) Qual é o padrão de gastos sociais?
Sob que forma esses recursos são utilizados? e, 2) Se fosse necessário au-
mentá-los, qual seria a forma de, efetivamente, fazer isso?
Então, dentro dessa análise, Jaguaribe propõe quatro linhas de ação.
Quatro metas. A primeira delas é a que ele chama de uma revolucão educa-
cional — o professor Fábio Comparato já descreveu, em detalhes, quais são
as medidas propostas pela equipe desse trabalho. Não dá dúvida, uma refor-
ma educacional é uma coisa fundamental, e é só nós olharmos, por exemplo,
a história da Coréia, que, freqüentemente citada como um país que cresceu
rapidamente, na década de 50 tinha renda per capita de aproximadamente
três quartas partes da renda per capita brasileira e, hoje, já está em torno de
US$ 3 mil. Qual foi a primeira providência e o esforço iniciado de meados
da década de 50 em diante? Uma ampla reforma educacional, um amplo in-
vestimento na educação. A Suécia fez a mesma coisa no século passado. A
partir de 1860, lançou um grande programa educacional que, realmente, deu
a sustentação, depois, para um processo de desenvolvimento mais acelerado.
Considero a questão da educação básica fundamental e precisamos efetiva-
mente realizá-la, como foi discutido aqui ontem.
A segunda e a terceira sugestões: pleno emprego e a valorização do tra-
balho, são duas metas em que há uma confusão muito grande entre problema
e solução. Pleno emprego: não é a solução, é o problema que nós queremos
resolver. Se se garante o pleno emprego, não há mais o problema. Há uma
confusão muito grande, então, entre o que é preciso fazer para se resolver o
problema e a definição desse problema. E aqui, claramente, esta confusão fi-
ca patente. É a mesma coisa com a valorização do trabalho. Isso não é solu-
ção, esse é o problema que precisa ser resolvido: como valorizar o trabalho.
Uma vez valorizada a mão-de-obra, é evidente que os padrões de misera-
bilidade da população seriam drasticamente reduzidos. E, finalmente, ele cita
como a quarta linha de ação para a solução dos problemas a questão dos ser-
viços sociais: serviços sociais mais efetivos. E, realmente, aqui é que se en-
contra um caminho muito fértil para ser explorado. Essas quatro sugestões,
ou quatro metas a serem atingidas, implicam custos, evidentemente. E custos
bastante elevados. Não foi aqui citado com muita clareza, nem mesmo pelo
dr. Fábio Comparato, que fez o resumo do trabalho, o fato de que as proje-
ções de custo para a obtenção dessas metas se aproximam de 31 bilhões de
OTN. Isso equivale a aproximadamente US$ 180 bilhões. É verdade que es-
se custo vai ser distribuído ao longo de 12 anos e envolve, aproximadamen-
te, 5% do PIB. É o custo de todas essas reformas aqui preconizadas. Muito
bem. Qual é a viabilidade efetiva de se conseguir essa massa de re-
cursos?
Uma primeira indicação nos diz o seguinte: hoje, a receita tributária do
Governo Federal é de aproximadamente 10% do PIB, se tirarmos a previ-
dência. Então se formos aumentar a carga tributária em 5% do PIB, para fa-
zer frente a essas necessidades, nós teríamos um acréscimo na carga tributá-
ria federal, especificamente, de aproximadamente 50%, considerando-se,
ainda mais, o fato de que a nossa estrutura tributária é muito regressiva.
O Imposto de Renda da pessoa Jurídica é extremamente regressivo. Isso é
custo, e é imediatamente repassado a preço. Efetivamente, o que sobra são
os assalariados que, em última análise, seja via inflação, via imposto infla-
cionário, via tributação de renda, de seus rendimentos pessoais, acabam ar-
cando com os custos da tributação brasileira. Então, pergunto: qual é a via-
bilidade concreta de se aumentar sem uma reforma tributária ampla — e esse é
o ponto fundamental — a arrecadação de 5% do PIB, necessária para fazer
frente a todos esses projetos?
Além disso, existem problemas com os próprios projetos. Os senhores
vejam, por exemplo, o caso do cheque-educação. Sem dúvida alguma, o que
está por trás dessa proposta? E fazer com que se mantenha o menor na esco-
la, que ele não saia para complementar os rendimentos familiares, que ele
seja remunerado para estudar. Isso poderia ser complementado com medidas
do tipo proibição de trabalho a menores de 15 anos, por exemplo. Outra me-
dida complementar a essa seria proibir, mesmo a nível de aprendizado, toda
a atividade produtiva remunerada para menores de 15 anos. No entanto, eu
pergunto: é viável se pensar numa proposta dessa, concretamente? Quando
você sabe, por exemplo, que os projetos de distribuição de leite, evidente-
mente, para menores de idade, para crianças, freqüentemente são consumidos
pelos pais dessas crianças? É irracional isso? Não. Considero absolutamente
racional que o pai acabe bebendo o leite que estava destinado à sua criança.
Por quê? Porque ele, efetivamente, é naquele momento, naquela situação es-
pecífica, quem gera a receita familiar. Não adianta ele se sentir subnutrido,
não ter condições de trabalho, embora, evidentemente, sua criança esteja
crescendo de forma saudável e tudo o mais; mas, do ponto de vista da racio-
nalidade interna dessa familia, isso faz sentido. Ainda, o que garante que um
cheque-educação não vai simplesmente fazer com que essa criança receba o
cheque-educação, se matricule na escola e depois, evidentemente, vá conti-
nuar faltando, sendo um aluno ausente e, eventualmente, agravando o pro-
blema de repetência, que nós já temos. Então, são todos problemas que,
realmente, fazem com que essas soluções apresentadas percam muito da sua
eficácia e da perspectiva prática de serem viabilizadas.
Problema de gerar pleno emprego. Quais são as propostas feitas no texto,
para que se obtenha pleno emprego na economia? Aumento do emprego rural
foi mencionado aqui. E como fica a competitividade da produção brasileira?
Como ficam os processos de mecanização sem os quais, efetivamente, o Bra-
sil vai perder parcelas significativas em termos de sua participação no mer-
cado internacional? E até mesmo em termos de custos de vida para a própria
população, para a qual se estão criando novos empregos? Aumento do em-
prego urbano. Mais uma vez, é só o processo de crescimento econômico que
vai fazer com que se criem novas oportunidades de emprego. A condição
subjacente a tudo isso é que se renove o processo de dinamismo do novo
crescimento e não uma linha de, simplesmente, se tentar de uma forma ou de
outra aumentar o emprego.
A sugestão, por exemplo, de se fazer os custos de INPS, encargos sociais,
não sobre a folha de pagamento, mas sobre o faturamento da empresa, real-
mente é uma proposta que faz sentido. Não teria impacto inflacionário ne-
nhum; se estaria simplesmente substituindo uma base tributária por outra e
uma que, relativamente à outra, não encarece a mão-de-obra. A partir do
momento em que a folha de pagamento não é a base para o recolhimento de
encargos sociais, evidentemente se estaria incentivando a absorção da mão-
de-obra, coisa que, de outra forma, poderia não ser feita.
Reforma Agrária - outro problema. Pois bem, e, aqui, o dr. Fábio Compa-
rato me lembrou, com muita propriedade, ela não deve ser vista como uma
Reforma Agrária produtivista, embora o discurso do governo tenha sido
sempre esse.
Reforma Agrária é uma forma de se aumentar a produção, de se moderni-
zar a produção, de se baratear custos. Alega-se que a pequena propriedade é
mais eficiente, custos mais baixos, uma coisa altamente discutível. Porém, se
a Reforma Agrária não tiver esse objetivo produtivista, como compatibilizar
um processo de assentamento de dois milhões de famílias que, provavel-
mente, irão exigir áreas com infra-estrutura produtiva? Não adianta, sim-
plesmente, alocarmos essas pessoas e reproduzirmos as condições de miséria
que o próprio Hélio Jaguaribe identifica como sendo prioritariamente de cu-
nho rural. Não adianta, simplesmente, fazer uma Reforma Agrária ou au-
mentarmos ou potencializarmos essa própria miséria rural, sem uma caracte-
rística produtiva e, ao mesmo tempo, querer compatibilizar isso com o que
ele mesmo diz aqui, que é o seguinte: "importa, entretanto, para o efeito de
valorização do trabalho, levar-se em conta a estrita necessidade de se asse-
gurar previamente três condições de que depende a eficácia de uma elevação
não inflacionária do salário mínimo, quais sejam: a abundância de alimentos,
pleno emprego, e prévia acumulação de suficiente margem de poupança".
Então, vejam, uma das condições é a abundância de alimentos. É um cír-
culo vicioso. Se eu faço uma Reforma Agrária de cunho não produtivista,
possivelmente com o impacto negativo no nível de produção, valorizo nomi-
nalmente, tão-somente nominalmente, os salários e, através desta não-abun-
dância de alimentos, que provavelmente seria o resultado desse processo, te-
ríamos um incremento no custo de produção e o salário real cairia simples-
mente. Isto é, se estaria frustrando o próprio processo de valorização do tra-
balho, que é uma das metas colocadas por Hélio Jaguaribe.
Quando se fala então nas condições macroeconômicas para que esse plano
seja viável, realmente a coisa surpreende. Ele cita, por exemplo, a inflação e
está tomando por base uma inflação de menos de 30% ao ano e passa rapi-
damente sobre o assunto, sem qualquer indicação de como isso poderia ser
feito. E tivemos hoje uma discussão aqui, pela manhã, que, claramente,
mostra a dificuldade e a complexidade do processo.
Para resumir e para finalizar, só gostaria de citar que, em seu trabalho
original Brasil, 2000, Hélio Jaguaribe se refere a um processo que ele cha-
mou de "Minimax", e diz ainda que cabe à sociedade achar esse Minimax.
O Minimax se resume em identificar dois conjuntos e ele quer saber se
existe, ou não, uma interseção desses dois conjuntos, que é o seguinte: o
máximo que os mais ricos estão dispostos a conceder aos mais pobres para
resolver os problemas sociais, e o mínimo que os mais carentes estão dis-
postos a aceitar. Se houver o Minimax, ou seja, se o máximo que os mais ri-
cos estiverem dispostos a conceder, de alguma forma, atingir o mínimo que
os mais pobres estão dispostos a aceitar para resolver o problema social,
ótimo. Achou-se o Minimax e esse é o caminho que nós precisaríamos então
seguir. Imagino que isso seja o encaminhamento para a discussão de um
pacto social e, nesse sentido, vejo o trabalho como início de uma discussão.
Creio que estão se colocando alguns parâmetros extremamente importantes,
que precisariam ser discutidos, mas, evidentemente, com todas essas qualifi-
cações que o professor Octávio Ianni fez com relação ao diagnóstico.
Octávio Ianni*
Nas épocas de crise, a questão social se torna mais evidente como desafio
e urgência. Os mais diversos setores da sociedade passam a interessar-se
pelo desenvolvimento social, o descompasso entre as conquistas sociais e as
econômicas, as tensões sociais no campo e na cidade, os riscos de explosão
do descontentamento popular, as lutas pela conquista de direitos, a constru-
ção de uma sociedade mais justa, o pacto social. Os movimentos sociais,
sindicatos, partidos, correntes de opinião pública e setores governamentais
mostram-se preocupados com os rumos da questão social. Variam as deno-
minações e os aspectos mais ou menos urgentes para uns e outros, mas todos
refletem sobre a questão.
A questão social tem sido objeto de interpretações divergentes. A despeito
de alguns pontos comuns, no diagnóstico ou na explicação, às vezes são
mesmo opostas. Uma interpretação considera essa questão como algo disfun-
cional, anacrônico, retrasado, em face do que é a modernização alcançada
em outras esferas da sociedade, como na economia e na organização do po-
der estatal. Falam em arcaico e moderno, dualismos, dois brasis. Outros en-
caram as suas manifestações como ameaça -à ordem social vigente, à harmo-
nia entre o capital e o trabalho, à paz social. Falam em multidão, violência,
caos, subversão. E há os que a focalizam como um produto e uma condição
da sociedade de mercado, da ordem social burguesa. Falam em desigualda-
des, antagonismos e lutas sociais. Naturalmente podem apresentar-se outras
interpretações. Mas essas oferecem uma idéia da importância do tema. Mos-
tram como a questão social está na base dos movimentos da sociedade.
A questão social é um tema básico e permanente na sociedade brasileira.
Influencia o pensamento e a prática de muitos. Em diferentes lugares procu-
ra-se conhecer, equacionar, controlar, resolver ou exorcizar suas condições
ou efeitos. Acontece que há aspectos fundamentais das relações entre a so-
ciedade e o Estado que passam por essa questão.
As Desigualdades Sociais
A história da sociedade brasileira está permeada de situações nas quais
um ou mais aspectos importantes da questão social estão presentes. Durante
um século de repúblicas, compreendendo as oligárquica, populista, militar e
nova, essa questão se apresenta como um elo básico da problemática nacio-
nal, dos impasses dos regimes políticos ou dilemas dos governantes. Reflete
disparidades econômicas, políticas e culturais, envolvendo classes sociais,
grupos raciais e formações regionais. Sempre põe em causa as relações entre
amplos segmentos da sociedade civil e o poder estatal.
Desde o declínio do regime de trabalho escravo, ela passou a ser um in-
grediente cotidiano em diferentes lugares da sociedade nacional. A despeito
* Professor de Ciências Sociais no IFCH da UNICAMP. Membro da Comissão Organizadora do
CEBRAEF.
das lutas sociais que envolve, e das medidas que se adotam em diversas oca-
siões, para fazer face a ela, continua a desafiar os distintos setores da socie-
dade. Ao longo das várias repúblicas formadas desde a Abolição da Escra-
vatura e o fim da Monarquia, a questão social passou a ser um elemento es-
sencial das formas e movimentos da sociedade nacional. As várias modalida-
des do poder estatal, compreendendo autoritarismo e democracia, defrontam-
se com ela. Está presente nas rupturas políticas ocorridas em 22, 30, 37, 45 e
64, para mencionar algumas. Dentre os impasses com os quais se defronta a
Nova República, iniciada em 1985, destaca-se também a relevância da
questão social. As controvérsias sobre o pacto social, a toma de terras, a re-
forma agrária, as migrações internas, o problema indígena, o movimento ne-
gro, a liberdade sindical, o protesto popular, o saque ou a expropriação, a
ocupação de habitações, a legalidade ou ilegalidade dos movimentos sociais,
as revoltas populares e outros temas da realidade nacional, essas controvér-
sias sempre suscitam aspectos mais ou menos urgentes da questão.
É claro que durante a vigência do regime de trabalho escravo havia uma
questão social. O escravo era expropriado do produto do seu trabalho e na
sua pessoa. Sequer podia dispor de si. Era propriedade do outro, do senhor,
que podia dispor dele como quisesse: declará-lo livre ou açoitá-lo até a
morte. A contrapartida, na perspectiva do escravo, era o suicídio, a tocaia
contra o senhor, membros da família deste e capatazes, rebelião na senzala,
fuga, formação de quilombo, saque, expropriação. Não havia dúvidas sobre
a situação relativa de um e outro, escravo e senhor, negro e branco. Não se
abria qualquer possibilidade de negociação. A questão social estava posta de
modo aberto, transparente.
Com a Abolição, com a emergência do regime de trabalho livre e toda a
seqüência de lutas por condições melhores de vida e trabalho, nessa altura da
história, coloca-se a questão social. As diversidades e os antagonismos so-
ciais começam a ser enfrentados como situações suscetíveis de debate, con-
trole, mudança, solução ou negociação. Ainda que na prática predominem as
técnicas repressivas, a violência privada e a do poder estatal, ainda assim o
direito liberal adotado nas constituições e nos códigos supõe a possibilidade
da negociação. E o protesto social, sob diversas formas, no campo e na cida-
de, sugere tanto a necessidade da reforma como a possibilidade da re-
volução.
Aos poucos, alguns setores dominantes e os governos são levados a reco-
nhecer que a questão social é uma realidade. Ainda que utilizem outras de-
nominações e preconizem a violência contra as reivindicações e os protestos,
ainda assim se começa a reconhecer que algo pode mudar, que alguma nego-
ciação pode haver, sem que o status quo seja abalado. Tanto assim que, ao
longo das décadas de 20 e 30, os governantes e setores dominantes começa-
ram a admitir que a questão social poderia deixar de ser considerada um pro-
blema de polícia, e começar a ser tratada como um problema político.
Mas leva tempo a moderada alteração de atitudes, métodos, interpreta-
ções. Além disso, são freqüentes os retrocessos. Mesmo depois da década de
30, já nos anos do populismo e do militarismo, vários aspectos da questão
tornaram a ser considerados problemas de polícia. Aliás, nunca deixou de
ocorrer a repressão contra diferentes manifestações sociais de setores popu-
lares, no campo e na cidade. Em certas conjunturas, os aparelhos repressi-
vos, de dentro e fora das agências estatais, agem no sentido de anular ou in-
timidar movimentos, sindicatos e partidos, suas bases e lideranças.
A questão social continua a ser um desafio para a Nova República, inau-
gurada em 1985. Os diagnósticos realizados indicam a gravidade da situação
social brasileira herdada de muitos anos e décadas. Remetem a raízes que
implicam o militarismo e o populismo. Enquanto a economia cresce e o po-
der estatal se fortalece, a massa dos trabalhadores padece.
Vejamos o que se diz em um documento governamental. Desde os anos
30, e mais ainda a partir dos 40, o poder público investiu largamente na ex-
pansão e na diversificação da economia. Mobilizou recursos para transpor-
tes, geração e fornecimento de energia, comunicações, serviços de infra-es-
trutura urbana. "Investiu diretamente na produção de insumos considerados
estratégicos para a produção do desenvolvimento industrial", como no caso
da siderurgia e do petróleo, da mineração e dos transportes. Em geral, "atra-
vés de empresas estatais ou de associações destas com o capital privado na-
cional e estrangeiro". Cresceram a urbanização, a industrialização e as ex-
portações de manufaturados, além das exportações de matérias-primas e gê-
neros. "As dimensões da economia brasileira cresceram catorze vezes, entre
1940 e 1980." Tanto assim que "a economia brasileira hoje é industrializa-
da, moderna, diversificada". E a renda per capita passa de 160 a 2.100 dóla-
res. "Mas a distribuição permaneceu marcadamente desigual. Das pessoas
que recebiam renda, os 40% mais pobres detinham 9,7% da renda total, en-
quanto os 10% mais ricos detinham 47,9% — esse era o problema da pobreza
no Brasil. Mesmo após 45 anos de progresso e desenvolvimento acelerado,
cerca de 50 milhões de brasileiros sofrem as dificuldades agudas da fome, da
desnutrição, da falta de habitação condigna e de mínimas condições de
saúde"
1
.
Em outra linguagem, alguns aspectos fundamentais da questão social são
relembrados por Hélio Jaguaribe. "A sociedade brasileira se caracteriza pela
maior discrepância existente no mundo entre seus indicadores econômicos e
seus indicadores sociais. Aqueles, situando o Brasil como a oitava potência
econômica do mundo ocidental, aproximam-se dos níveis dos países indus-
trializados da Europa, enquanto os indicadores sociais se aproximam do ní-
vel dos países menos desenvolvidos do mundo afro-asiático"
2
. Seriam duas
sociedades superpostas, mescladas, mas diversas. "A característica funda-
mental da sociedade brasileira é seu profundo dualismo." A um lado "en-
contra-se uma moderna sociedade industrial, que já é a oitava economia do
mundo ocidental e acusa um extraordinário dinamismo". No outro "encon-
1. João Sayad, "Diretrizes Gerais de Política Econômica", publicação da Folha de S. Paulo, 18 de
maio de 1985, sob o título "Seplan divulga o 4
2
Plano Nacional de Desenvolvimento".
2. Hélio Jaguaribe e outros, Brasil, 2000 (Para um pacto social), Rio de Janeiro, Editora Paz e Terra,
1986, p. 187.
tra-se uma sociedade primitiva, vivendo em nível de subsistência, no mundo
rural, ou em condições de miserável marginalidade urbana, ostentando pa-
drões de pobreza e ignorância comparáveis aos das mais atrasadas socieda-
des afro-asiáticas"
3
.
É curioso observar que essas análises não estabelecem uma relação evi-
dente, mas incomoda: que a prosperidade do capital e a força do Estado es-
tão enraizadas na exploração dos trabalhadores do campo e da cidade. Preci-
samente, as vítimas das "dificuldades agudas da fome, da desnutrição, da
falta de habitação condigna e de mínimas condições de saúde".
Há processos estruturais que estão na base das desigualdades e antago-
nismos que constituem a questão social. Dentre esses processos, alguns po-
dem ser lembrados agora. O desenvolvimento extensivo e o intensivo do ca-
pitalismo, na cidade e no campo, provocam os mais diversos movimentos de
trabalhadores, compreendendo indivíduos, famílias, grupos e amplos contin-
gentes. As migrações internas atravessam os campos e as cidades, as regiões
e as nações. Movimentam trabalhadores em busca de terra, trabalho, condi-
ções de vida, garantias, direitos. A industrialização e a urbanização expan-
dem-se de modo contínuo, por fluxos e refluxos, ou surtos. Assim como
ocorre a metropolização dos maiores centros urbano-industriais, também
ocorrem a abertura e a reabertura das fronteiras. Os surtos de atividades
agrícolas, pecuárias, extrativas, mineradoras e industriais, ao longo das vá-
rias repúblicas, assinalam os mais diversos movimentos de populações e ne-
gócios, de fatores econômicos ou forças produtivas. As crescentes diversida-
des sociais estão acompanhadas de crescentes desigualdades sociais. Criam-
se e recriam-se as condições de mobilidade social horizontal e vertical, si-
multaneamente às desigualdades e aos antagonismos.
Esse o contexto em que o emprego, o desemprego, o subemprego e o pau-
perismo tornam-se realidade cotidiana para muitos trabalhadores. As reivin-
dicações, os protestos e as greves expressam algo desse contexto. Também
os movimentos sociais, sindicatos e partidos revelam dimensões da comple-
xidade crescente do jogo das forças sociais que se expandem com os desen-
volvimentos extensivos e intensivos do capitalismo na cidade e no campo.
Sob essas condições, manifestam-se aspectos mais ou menos graves e ur-
gentes da questão social. As lutas sociais polarizam-se em tomo do acesso à
terra, emprego, salário, condições de trabalho na fábrica e na fazenda, ga-
rantias trabalhistas, saúde, habitação, educação, direitos políticos, cidadania.
Aos poucos, a história da sociedade parece movimentada por um vasto
contingente de operários agrícolas e urbanos, camponeses, empregados e
funcionários. São brancos, mulatos, negros, caboclos, índios, japoneses e
outros. Conforme a época e o lugar, a questão social mescla aspectos raciais,
regionais e culturais, juntamente com os econômicos e políticos. Isto é, o te-
cido da questão social mescla desigualdades e antagonismos de significação
estrutural.
3. Hélio Jaguaribe, "Brasil, Reforma ou Caos", Fundação Unesp, São Paulo, 1988, mimeo., p. 1.
No curso dessa história, formam-se grupos e classes, sindicatos, movi-
mentos sociais e partidos políticos. Desenvolvem-se reivindicações, greves,
protestos, revoltas. Simultaneamente, há uma luta aberta e surda pela cida-
dania. Um vasto processo histórico-social por meio do qual entra em curso a
metamorfose da população de trabalhadores em povo de cidadãos.
Vista assim, em perspectiva histórica ampla, a sociedade em movimento
se apresenta como uma vasta fábrica das desigualdades e antagonismos que
constituem a questão social. A prosperidade da economia e o fortalecimento
do aparelho estatal parecem estar em descompasso com o desenvolvimento
social. Isto é, a situação social de amplos contingentes de trabalhadores fa-
brica-se precisamente com os negócios, a reprodução do capital. As dificul-
dades agudas da fome e da desnutrição, a falta de habitação condigna e as
precárias condições gerais de saúde são produtos e condições dos mesmos
processos estruturais que criam a ilusão de que a economia brasileira é mo-
derna; ou de que o Brasil já é a oitava potência econômica do mundo oci-
dental e cristão.
A Criminalização da Questão Social
A questão social apresenta diferentes aspectos econômicos, políticos e
culturais. Algumas vezes envolve principalmente operários, outras, campo-
neses. Aqui podem estar presentes os negros, lá, os índios, sem esquecer que
um muitas vezes é o outro. As reivindicações, os protestos e as revoltas não
se esgotam no nível da economia e da política. Podem implicar aspectos
culturais. No limite, as mais diferentes manifestações de trabalhadores da ci-
dade e do campo, enquanto expressões da questão social, podem implicar
tanto a reforma das reações e instituições sociais como a sua revolução.
A complexidade da problemática social é de tal ordem que suscita enfo-
ques diferentes e contraditórios. A despeito das múltiplas e até mesmo con-
traditórias interpretações e denominações, é inegável que muitos são os que
procuram equacioná-la. Uns dizem desemprego, subemprego, marginalidade,
periferia, pobreza, miséria, menor abandonado, mortalidade infantil, desam-
paro, ignorância, analfabetismo, agitação, baderna, violência, caos, subver-
são. Também há os que falam em harmonizar trabalho e capital, conciliação
de empregados e empregadores, paz social, pacto social. E os que dizem
movimento social, pauperismo, greve, protesto, toma de terras, ocupação de
habitação, saque, expropriação, revolta, revolução. Essas são algumas das
expressões mais correntes no pensamento e na prática de uns e outros: cien-
tistas sociais, jornalistas, políticos, membros da tecnocracia pública e priva-
da, civil e militar e outros. Apanham aspectos básicos das desigualdades so-
ciais que atravessam a sociedade brasileira. Mas sempre repõem a questão
social, como uma dimensão importante dos movimentos da sociedade na-
cional.
Vista em perspectiva histórica ampla, é possível constatar que a questão
social recebe não só diferentes denominações como distintas explicações.
A influência do evolucionismo, darwinismo social, arianismo, positivismo,
catolicismo, liberalismo, neo-liberalismo, estruturalismo, marxismo e outras
correntes de idéias revela-se nos termos em que alguns autores procuram
descrever, explicar, resolver ou exorcizar as manifestações da questão social.
Lembremos alguns exemplos. Nina Rodrigues falava em coletividades
anormais, referindo-se aos lavradores paupérrimos de Canudos. Oliveira
Viana preconizava soluções autoritárias, compreendendo o estado forte, ao
alegar que a sociedade civil era incapaz. E combinava autoritarismo e aria-
nismo, europeização da população pelo incentivo à imigração, alegando li-
mitações nos índios, negros e mestiços. Outros falavam em eugenia, massas
deseducadas, mestiços doentios, desorganização social, patologia social,
multidão, subversão. Muitos falavam e muitos falam, já que algumas dessas
explicações continuam a ser valorizadas e, muitas vezes, fundamentam polí-
ticas de setores públicos e privados. Não é episódica, ao contrário, é perma-
nente, a convicção de setores dominantes e governantes, civis e militares, de
que as manifestações operárias e camponesas ameaçam a ordem pública, a
paz social, a segurança, a ordem estabelecida, ou a lei e a ordem. Qualificam
essas manifestações como problemas de polícia ou também militares
4
.
Em geral, os setores sociais dominantes revelam uma séria dificuldade pa-
ra se posicionarem em face das reivindicações econômicas, políticas e cultu-
rais dos grupos e classes subalternos. Muitas vezes reagem de forma extre-
mamente intolerante, tanto em termos de repressão como de explicação. Essa
inclinação é muito forte no presente, mas já se manifestava nítida no
passado.
Tobias Barreto, em 1877, quando estava em curso o declínio da economia
açucareira no Nordeste e já se tornava evidente o processo de extinção da
escravatura, formulava juízos bastante negativos sobre o povo, o estado so-
cial da nação. "Entre nós, o que há de organizado é o Estado, não é a Na-
ção; é o governo, é a administração, por seus altos funcionários na Corte,
por seus sub-rogados nas províncias, por seus ínfimos caudatários nos muni-
cípios; — não é o povo, o qual permanece amorfo e dissolvido, sem outro
liame entre si, a não ser a comunhão da língua, dos maus costumes e do ser-
vilismo. Os cidadãos não podem, ou melhor, não querem combinar a sua
ação. Nenhuma nobre aspiração os prende aos outros"
5
. Essa é uma forma
muito freqüente de pensar o povo, desde aquele passado. Não ocorre a esses
intérpretes esclarecer como se alimentam a organização, a eficácia ou a no-
breza do poder público dos que mandam.
Depois, algumas décadas após a instalação do regime de trabalho livre,
Gilberto Amado retoma o problema nos termos negativos que já se haviam
instalado no pensamento e na prática de setores dominantes. "Hoje, na Re-
4. Guerreiro Ramos, Cartilha Brasileira do Aprendiz de Sociólogo, Rio de Janeiro, Editorial Andes,
1954, especialmente "O Problema do Negro na Sociologia Brasileira"; Lúcio Kowarick, Traba-
lho e Vadiagem, São Paulo, Editora Brasiliense, 1987; Gisálio Cerqueira Filho, A "Questão So-
cial" no Brasil, Rio de Janeiro, Editora Civilização Brasileira, 1982.
5. Tobias Barreto, Um Discurso em Mangas de Camisa, Apresentação de Hermes Lima, Rio de Ja-
neiro, Livraria São José, 1970, p. 20.
pública, o estado social é o mesmo em todo o Brasil; é o mesmo que na mo-
narquia. Povo propriamente não o temos. Sem contar a das cidades que não
se pode dizer seja uma população culta, a população do Brasil politicamente
não tem existência." Menciona pescadores, seringueiros, agregados, vaquei-
ros, operários rurais, matutos, jagunços, cangaceiros, fanáticos, capangas,
pequenos artífices, considerando-os pouco produtivos, entregues "à sua pró-
pria miséria e alheamento do mundo". Fala dos muitos que viveriam "um
desconforto voluntário, sem saúde, sem hábitos de trabalho": Uma popula-
ção "dada às superstições das raças selvagens, inútil quase como força eco-
nômica, e tendo, na sua maioria, do Brasil a idéia que nos deu Euclides da
Cunha em Os Sertões"
6
.
Muito tempo depois, praticamente um século após a Abolição da Escra-
vatura, ainda ressoa no pensamento social brasileiro a suspeita de que a ví-
tima é culpada. Há estudos em que a miséria, a pobreza e a ignorância pare-
cem estados de natureza, ou da responsabilidade do miserável, pobre, anal-
fabeto. Não há empenho visível em revelar a trama das relações que produ-
zem e reproduzem as desigualdades sociais.
Em vários estudos sobre aspectos da problemática social, subsiste a im-
pressão de que os indicadores sociais não acompanham os econômicos, de-
vido à negligência ou à incapacidade dos setores sociais carentes, margi-
nais, periféricos. A descrição objetiva, ou isenta, do pauperismo e das me-
didas para reduzi-lo transmite a impressão de que a sociedade primitiva, ou
subdesenvolvida, e a moderna sociedade industrial são dois brasis, não só
diversos mas estranhos entre si. Parecem justapostos, heterogêneos, apesar
de mesclados, emaranhados.
Hélio Jaguaribe parte da constatação de que a sociedade brasileira está
organizada e prejudicada pelo "dualismo social". De um lado, está "uma
moderna sociedade industrial, que já é a oitava economia do mundo ociden-
tal". Do outro, está "uma sociedade primitiva, vivendo em nível de subsis-
tência, no mundo rural, ou em condições de miserável marginalidade urbana,
ostentando padrões de pobreza e ignorância comparáveis aos das mais atra-
sadas sociedades afro-asiáticas". Estranhamente, no entanto, explica esse
"dualismo" sem demorar-se nas suas reciprocidades. Sequer alude a que um
é condição do outro. Apenas lembra uma origem desse estado social: viria do
modo pelo qual se deu o término da "servidão". A rigor, esta parece ser a
origem do segmento "primitivo" da sociedade nacional: "Não se levou em
conta a necessidade de assistência especial, em matéria de educação e de
outras facilidades, para incorporar os ex-escravos e suas famílias a condições
aptas a lhes permitir o pleno desfrute da cidadania. A reprodução familiar da
ignorância e da miséria manteve, assim, no curso das quatro gerações que
nos separam da Abolição, o dualismo básico entre participantes e excluídos
dos benefícios da civilização brasileira". Note-se que a partir daí se inicia "a
6. Gilberto Amado, Grão de Areia e Estudos Brasileiros, Rio de Janeiro, Livraria José Olympio Edi-
tora, 1948, p. 38. Citação do capítulo "As instituições políticas e o meio social no Brasil", texto
datado de 1916.
reprodução familiar da ignorância e da miséria". Pobreza, miséria e ignorân-
cia que estariam prejudicando as perspectivas do Brasil 2000, colocando a
angustiosa alternativa "Brasil: reforma ou caos". São milhões de pessoas
que "não puderam ser absorvidas pelas atividades industriais", devido às
migrações internas. São milhões vivendo em "elevadíssimo estado de igno-
rância". Assim, "a falta de qualificação da população economicamente ativa
a reduz a níveis extremamente modestos de produtividade e, dado o imenso
exército de reserva, aos irrisórios padrões de remuneração e de vida" cons-
tatados pelos "indicadores" sociais e econômicos que configuram a "duali-
dade social" brasileira
7
. Daí as medidas a serem adotadas por um "novo
pacto social". Trata-se de "incorporar as grandes massas a níveis superiores
de vida, de capacitação e de participação. Ou, em outras palavras, visa-se a
erradicar a miséria, a superar as formas extremas do atraso e da pobreza e
a incorporar a totalidade dos brasileiros no âmbito e aos benefícios de uma
moderna sociedade industrial, regida por uma democracia social"
8
.
Mas cabe lembrar que a economia e a sociedade, a produção e as condi-
ções de produção, o capital e o trabalho, a mercadoria e o lucro, o pauperis-
mo e a propriedade privada capitalista reproduzem-se reciprocamente. O
pauperismo não se produz do nada, mas da pauperização. O desemprego e o
subemprego são manifestações dos fluxos e refluxos dos ciclos dos negócios.
A miséria, a pobreza e a ignorância, em geral, são ingredientes desses pro-
cessos. O contingente de trabalhadores de reserva tem sido um elemento al-
tamente conveniente para a empresa e a fazenda, no sentido de reduzir os
custos da mão-de-obra para o comprador; além de facilitar a divisão da clas-
se operária, enfraquecendo-a em seus sindicatos, partidos, movimentos so-
ciais. É enganoso sugerir que os dois brasis pouco ou nada têm a ver um
com o outro. A análise atenta das relações, dos processos e estruturas de
dominação política e da apropriação econômica permite demonstrar que os
progressos da economia têm raízes na pauperização relativa — e às vezes ab-
soluta — de trabalhadores da cidade e do campo. Isto é, os participantes e os
excluídos estão atados por relações, processos e estruturas que os reiteram
continuamente, em distintas formas, diferentes regiões; em geral por inter-
médio de instrumentos e técnicas controlados pelos que mandam, ou seja,
uma parcela dos participantes.
Diante de uma realidade social muito problemática, incômoda, às vezes
explosiva, uma parte do pensamento social prefere naturalizá-la, conside-
rá-la como fatalidade ou apenas herança arcaica pretérita.
Dentre as explicações que naturalizam a questão social, vale a pena des-
tacar duas. Não esgotam o assunto, mas dão uma idéia das metamorfoses que
transfiguram as desigualdades sociais.
Uma tende a transformar as manifestações da questão social em problemas
de assistência social. O sistema nacional de previdência e o serviço nacional
7. Hélio Jaguaribe, "Brasil, Reforma ou Caos", citado, p. 2-3.
8. Hélio Jaguaribe e outros, Brasil, 2000, citado, p. 193.
de assistência social são as expressões mais evidentes dessa forma de expli-
car e resolver a questão social.
Outra explicação tende a transformar as manifestações da questão social
em problemas de violência, caos. Daí a resposta óbvia: segurança e repres-
são. Toda manifestação de setores sociais subalternos na cidade e no campo
pode trazer o gérmen da subversão da ordem social vigente. A ideologia das
forças policiais e militares, bem como de setores dominantes e de tecnocratas
do poder público, está impregnada dessa explicação.
Essas explicações, no entanto, não andam sempre separadas. Podem com-
binar-se. Muitas vezes o assistencialismo, a previdência, as medidas de segu-
rança e a repressão operam em conjunto. Os mesmos interesses dominantes
acionam diferentes técnicas sociais, em distintas situações, ou no mesmo
lugar.
Simultaneamente, os setores dominantes e as agências do governo adotam
medidas modernizantes. Criam e aperfeiçoam instituições, de modo a garan-
tir o controle sobre o jogo das forças sociais e a continuidade das políticas
de crescimento, desenvolvimento, progresso ou modernização. Colocam-se
em prática medidas destinadas a aperfeiçoar o status quo: reformar alguma
coisa para que nada se transforme. Isto é, modernizar instituições para que
grupos e classes permaneçam sob controle, não ponham em causa a paz so-
cial ou a lei e a ordem.
Quando se criminaliza o outro, isto é, um amplo segmento da sociedade
civil, defende-se, mais uma vez, a ordem social estabelecida. Assim, as desi-
gualdades sociais podem ser apresentadas como manifestações inequívocas
de fatalidades, carências, heranças, quando não responsabilidades daqueles
que dependem de medidas de assistência, previdência, segurança ou re-
pressão.
Uma parte do pensamento social brasileiro — que funda políticas do poder
público e de setores dominantes — implica a criminalização de grupos e clas-
ses sociais subalternos. Há conjunturas em que amplos segmentos da socie-
dade civil são criminalizados em linguagem conspícua, que se apresenta co-
mo se fora científica.
A Pedagogia do Trabalho
Por muito tempo, a economia primária exportadora esteve em expansão. A
cafeicultura era próspera e caminhava por todos os oestes. Simultaneamente,
expandia-se o mercado interno, e a indústria já se manifestava. Depois, hou-
ve novos e mais fortes surtos de industrialização. Em escala crescente, o ca-
pitalismo desenvolvia-se, e continuou a desenvolver-se, de modos extensivo
e intensivo, na cidade e no campo. Em diferentes momentos, e em distintas
formas, a divisão social do trabalho articula e rearticula atividades produti-
vas e setores socias. Aos poucos, desenvolvem-se as classes sociais, de per-
meio com os grupos raciais e as diversidades regionais.
Formam-se situações e surgem manifestações da problemática social. À
medida que se desenvolvem e multiplicam as diversidades sociais, também
desenvolvem-se e multiplicam-se as desigualdades e os antagonismos. Em
um nível, ocorrem a migração, o desemprego, o subemprego, a marginaliza-
ção, o pauperismo, a mortalidade infantil etc. Em outro, o movimento social,
a reivindicação, o protesto, o saque, a expropriação, a revolta. Aqui e lá ma-
nifestam-se os mais diversos problemas sociais. Desde Canudos e Contesta-
do até as tomas de terras nos dias atuais, da Amazônia ao Sul, são muitas as
manifestações dos desencontros que se sintetizam na questão social.
Estão em curso as lutas sociais. As reivindicações e greves, as associa-
ções e os sindicatos, os movimentos e os partidos mostram que a questão so-
cial já é uma realidade. As greves na lavoura cafeeira e na indústria ainda
incipiente, ao longo da Primeira República, punham em causa as técnicas
oligárquicas e patrimoniais de controle e repressão.
Aos poucos, começa-se a equacionar a questão. As exigências da econo-
mia, os desenvolvimentos das forças produtivas, as possibilidades da indus-
trialização exigem que as relações de produção sejam formalizadas, institu-
cionalizadas. Desse modo, o trabalho pode atender melhor às exigências do
desenvolvimento e diversificação do sistema econômico. Modernizar as rela-
ções trabalhistas, as condições de oferta e demanda de força de trabalho po-
de ser uma exigência do mercado, da grande empresa, da industrialização, do
comércio exterior e até mesmo do capital estrangeiro.
Esse é o contexto em que alguns intelectuais, políticos, membros de go-
verno e empresários começam a reconhecer a conveniência de equacionar a
questão social.
Para Sampaio Dória, o trabalho está no centro da questão social. Podem-
se discutir as abordagens, as implicações econômicas e políticas da questão
social, em termos liberais, conservadores, socialistas ou outros. Mas o fun-
damento é codificar as condições de oferta e demanda de força de trabalho.
"É tudo o trabalho. Não como castigo, nem redenção de culpas que lhe não
caibam. Mas como condição primeira de saúde e de vida." É esse já um pro-
blema fundamental da sociedade brasileira, escrevia ele na década de 20. Por
isso, não há por que negar os problemas sociais compreendidos pelo trabalho
social, produtivo. Em lugar de negar que no Brasil haja uma questão social,
porque não há "falta de trabalho", ou porque "a Constituição mais liberal do
mundo" estaria vigente no país, é indispensável reconhecer que "a questão
social é de todos os lugares e de todos os tempos"
9
.
José Maria Bello, na década de 30, retoma o problema com ênfase. Apela
para os compromissos sociais da revolução. Lembra a criação do Ministério
do Trabalho, Indústria e Comércio, no começo do governo Vargas. "Gene-
raliza-se na elite brasileira o pensamento de que o Brasil poderia preparar a
própria independência econômica. O proletariado urbano, melhor discipli-
nando-se, adquire mais nítida consciência dos seus direitos. A 'questão so-
cial' começa a interessar alguns intelectuais e raros políticos. No Congresso
9. A. de Sampaio Dória, A Questão Social, São Paulo, Off. Graph. Monteiro Lobato & Cia., 1922,
p.
5-6 e 204.
legislativo, surgem as primeiras e tímidas medidas em favor do trabalhador
urbano. O proletariado rural é um não valor que não serve sequer para figura
de retórica dos demagogos. O 'protecionismo' e o 'intervencionismo' econô-
mico do Estado brasileiro visam apenas às classes patronais. As condições
das maiorias proletárias não o interessam."
10
Roberto Simonsen retoma o tema em outro momento, beneficiando-se da
condição de empresário, conselheiro nas esferas do governo e intelectual.
Tem clareza sobre as implicações econômicas e políticas da formalização das;
relações de trabalho, em todos os níveis, da empresa ao poder público, do
sindicalismo ao assistencialismo. "O problema social no Brasil, como, de
resto, em qualquer nação democrática, é suscetível de plena solução prática
sem que os fundamentos tradicionais da ordem pública e política sejam sub-
vertidos, quer pela violência revolucionária, que nada constrói, quer pela
ação mistificadora de mitos estranhos à sensibilidade e à formação histórica
nacionais. Não há questão social — habitação, alimentação, educação, saúde
e outras — cuja solução exija mais do que apenas boa vontade e diligência
por parte dos que respondem pela preservação do nosso patrimônio social e
histórico."
11
Para muitos, a questão social diz respeito ao trabalho produtivo exigido
pela economia de mercado, a reprodução progressivamente diversificada do
capital. Desde o declínio do regime escravista, começou a redefinição do
trabalho, como necessário e produtivo, no sentido de produzir mercadoria
e lucro, de ser indispensável à vida do indivíduo e da sociedade. Iniciou-se
um processo de redefinição ideológica do trabalho braçal, especializado ou
não, qualificado ou sem qualificação, naturalmente sempre priorizando o
mais bem qualificado, pelas exigências da especialização e da produtividade.
Tratava-se de libertar a força de trabalho e o trabalhador do estigma cria
do por séculos de escravismo. Por muito tempo, o trabalho braçal foi classi
ficado como atividade inferior, desprezível, de escravo etc. Toda uma cultu
ra se produziu durante a Colônia e o Império, valorizando o senhor, branco,
administrador, proprietário, político, intelectual, bispo, general. Em detri-
mento do escravo, negro, trabalhador no eito e no ofício, engenho e fazenda,
cafezal e moenda.
Ao longo das várias repúblicas, desenvolve-se uma vasta louvação do tra-
balho, como indispensável à vida do indivíduo, dos negócios e da nação.
Desde Joaquim Nabuco, em O Abolicionismo, lida-se com esse aspecto da
questão social. Além dos governantes e dos porta-vozes dos setores domi-
nantes, nesta ou naquela conjuntura, vários intelectuais dedicam-se a fazer a
apologia do trabalho. Os novos tempos exigem a pregação sobre o trabalho
como atividade dignificante. Trata-se de combater a preguiça, a leseira, a
tristeza, a luxúria.
10. José Maria Bello, A Questão Social e a Solução Brasileira, Rio de Janeiro, Imprensa Nacional,
1936, p. 17.
11. Roberto C. Simonsen, O Problema Social no Brasil, São Paulo, Imprensa Gráfica Siqueira, 1946,
p. 3. Discurso pronunciado na instalação do Conselho Consultivo do Serviço Social da Indústria
(SESI).
Logo após a Abolição, o jornalista frâances Max Leclerc colocava o tema
que afligia muitos, principalmente aqueles interessados no trabalho produti-
vo. "A escravidão não perdurou tanto tempo no país sem produzir amargos
frutos. É de grande urgência reabilitar o trabalho livre, restaurar a dignidade
humana"
12
. Já se valorizava bastante a imigração e a colonização, não s<5 pa-
ra substituir o braço escravo, mas também para dignificar o trabalho etc.
Rui Barbosa entra nessa campanha em 1919. Começa falando do Jeca
Tatu, criado por Monteiro Lobato, na crítica ao modo de vida caipira que
subsistia no Vale do Paraíba após os tempos de prosperidade cafeeira. Trata-
se de exorcizar todo um conjunto de padrões e valores, formas de viver e
trabalhar, ainda fortemente influenciados pelo escravismo e pelas economias
de subsistência que povoam a sociedade nacional da época. Mas já está em
curso a proletarização, o desenvolvimento extensivo e também intensivo do
capitalismo no campo e na cidade. Cabe revalorizar o trabalho produtivo. "O
trabalho não é castigo: é a santificação das criaturas. Tudo o que nasce do
trabalho é bom. Tudo o que se amontoa pelo trabalho é justo. Tudo o que se
assenta no trabalho é útil. Por isso a riqueza, por isso o capital, que emanam
do trabalho, são, como ele, providenciais"
13
.
Está em curso um processo de beatificação do trabalho, para que o traba-
lho ganhe dignidade, a sociedade progrida e o capital se multiplique. Daí o
combate sem trégua à preguiça. "O trabalho é condição de saúde e de vida.
O maior castigo da ociosidade é a própria ociosidade"
14
.
Mario Pinto Serva combate o ufanismo das belezas e riquezas naturais que
poderiam induzir à ociosidade. Valoriza "o gênio paulista", que teria in-
ventado a indústria e o trabalho nos novos tempos. Lastima que "o trabalho
não é o ideal dos brasileiros. Nós no Brasil acreditamos na existência da ri-
queza sem trabalho". Mas isso é um grave erro. "Não existe riqueza nacio-
nal sem um grande trabalho produtivo." O Brasil deveria superar hábitos ba-
charelescos, burocráticos e outros, herdados dos tempos do escravismo.
"Precisa dedicar-se ao trabalho produtivo"
15
.
O tema continua em pauta entre intelectuais de várias procedências, polí-
ticos profissionais, membros de agências governamentais e lideranças empre-
sariais.
Roberto Campos, senador e constituinte em 1988, não deixou de fazer a
apologia do trabalho. Diante das conquistas sociais que se achavam em dis-
cussão na Assembléia Constituinte, passou a combatê-las, dizendo que se
queria "entronizar a preguiça" na Constituição. Argumentou que o país de-
veria adotar "a ética do trabalho", como as "nações" da "franja asiática",
isto é, Cingapura, Hong-Kong, Taiwan e Coréia do Sul. Teria ocorrido uma
12. Max Leclerc, Cartas do Brasil, Tradução de Sérgio Milliet, São Paulo, Companhia Editora Na-
cional, 1942, p. 90.0 livro reúne reportagens publicadas inicialmente em 1889-1890.
13. Rui Barbosa, A Questão Social e Política no Brasil, Rio de Janeiro, Edições da Organizações Si-
mões, 1951, p. 17.
14. A. de Sampaio Dória.op, cif.,p. 235.
15. Mario Pinto Serva, Pátria Nova, São Paulo, Companhia Melhoramentos de S. Paulo, 1922, p.
64-65.
espécie de milagre naquela região. "Nada disso é possível, entretanto, sem a
ética do trabalho." Mas lastima as conquistas sociais em debate. "E tudo in-
dica que estamos mais preparados para a ética do lazer", ou da "pregui-
ça
Aliás, Ulysses Guimarães, presidente da Assembléia Nacional Consti-
tuinte, também se refere ao tema. Ao discursar na solenidade em que pro-
mulga a Constituição, falou na miséria, em abstrato. "O inimigo mortal do
homem é a miséria." E julgou conveniente valorizar o trabalho, condenando
a ociosidade. "A nação repudia a preguiça, a negligência, a inépcia"
17
.
Sim, a história da questão social no Brasil pode ser vista como a história
das formas de trabalho. Com uma reiterada apologia do trabalho. Essa é uma
pedagogia antiga, contínua e presente. Em todos os lugares, de modo explí-
cito e difuso, no meio do entretenimento e de forma subliminar, sempre está
em curso a pedagogia do trabalho.
A Modernização pelo Alto
Vista em perspectiva histórica ampla, a economia brasileira moderniza-se
de modo mais ou menos contínuo, crescente. A despeito dos ciclos, crises ou
fluxos e refluxos, o sistema econômico amplia-se e diversifica-se. De quando
em quando, imagina-se que o país alcança os padrões de nações desenvolvi-
das, que o Brasil se torna potência econômica mundial.
Depois de séculos de economia primária exportadora, de exportação de
produtos tropicais, o Brasil ingressa na industrialização substitutiva de im-
portações. Depois de alguns surtos de industrialização reflexa, induzida pe-
las crises da economia primária exportadora, adotam-se políticas deliberadas,
combinando recursos privados e públicos, nacionais e estrangeiros. Indus-
trializam-se a cidade e o campo, as regiões e a nação. Todas as atividades
produtivas passam a subordinar-se direta e indiretamente aos movimentos do
capital nacional e estrangeiro. A produção de bens de consumo correntes e
duráveis e a de bens de produção desenvolvem-se em escala ampla. O pla-
nejamento governamental e o engajamento do poder público nas atividades
produtivas permitem dinamizar a reprodução ampliada do capital. Aos pou-
cos, forma-se uma poderosa aliança entre o grande capital financeiro nacio-
nal e o estrangeiro com o Estado nacional. Sob vários aspectos, a revolução
econômica realiza-se plenamente. Ou a modernização da economia brasileira
alcança pleno êxito.
Desde que o poder público foi levado a atuar de modo combinado com o
capital privado nacional e estrangeiro, a transformação do sistema econômi-
co foi substancial. "As dimensões da economia brasileira cresceram catorze
vezes, entre 1940 e 1980. A produção industrial passou a representar 38%
16. Roberto Campos, "A Ética da Preguiça", O Estado de S. Paulo, São Paulo, 24 de janeiro de
1988,
p.
8.
17. Ulysses Guimarães, "O Inimigo Mortal do Homem é a Miséria",Folha de S. Paulo, São Paulo,
6 de outubro de 1988, p. 14.
da produção nacional. A exportação exibe hoje uma pauta diversificada de
produtos. A população urbana cresceu vertiginosamente. A economia brasi-
leira hoje é industrializada, moderna, diversificada"
18
. Uma modernização
bastante influenciada pela capacidade gerencial, tecnologia ou know-how
provenientes de matrizes e sucursais de empresas multinacionais. E favoreci-
da pela atividade de agências governamentais brasileiras. Nesse percurso,
forma-se uma tecnocracia especializada nos diversos campos de atividades
relacionados à gestão das agências e empresas públicas e privadas, nacionais
e estrangeiras.
Daí a última onda do ufanismo brasileiro: o Brasil potência. Em vários
setores sociais e políticos dominantes, dentro e fora do aparelho estatal, sur-
gem manifestações patrióticas. Essa é a face mais visível do país, segundo
alguns. É isto que "revelam os indicadores econômicos": trata-se de "uma
moderna sociedade industrial, que já é a oitava economia do mundo ociden-
tal e acusa um extraordinário dinamismo, no curso dos últimos quarenta
anos". E essa façanha, em boa parte, é creditada à ditadura militar. "A des-
peito de suas sérias deficiências, o Estado brasileiro, na década de 1970,
tornou-se, indubitavelmente, o mais moderno Estado do 3º Mundo"
19
.
Entretanto, a própria sociedade moderniza-se pouco. As relações sociais e
políticas desenvolvem-se com dificuldade, deparando-se com obstáculos di-
versos. Além das heranças oligárquicas e patrimoniais, emergem os interes-
ses dominantes aglutinados em diretrizes governamentais. Os movimentos
sociais, as organizações sindicais, os partidos políticos e outros espaços de
atividades sociais, políticas e culturais sofrem contínuas injunções de inte-
resses identificados com a moderna sociedade industrial.
As desigualdades sociais não se reduzem; ao contrário, reiteram-se ou
agravam-se. Vários itens da questão social atravessam a história das várias
repúblicas: as lutas operárias e camponesas, as reivindicações do movimento
negro, o problema indígena, a luta pela terra, a Uberdade sindical, o direito
de greve, as garantias do emprego, o salário desemprego, o acesso à saúde, à
educação, à alimentação e à habitação. Estes e outros itens aparecem em di-
versos momentos dessa história. Uma história que se sintetiza nas seguintes
palavras: questão social, problema de polícia ou problema político. Uma
história que revela a escassa modernização alcançada em determinadas esfe-
ras da sociedade, enquanto nas principais esferas da economia tudo parece
muito próspero, diversificado e moderno. A mesma fábrica do progresso fa-
brica a questão social
20
.
A rigor, o operário e o camponês são submetidos a uma dupla exploração.
Dupla no sentido próprio, de cem por cento mais. São expropriados de modo
a garantir os interesses dos setores dominantes na sociedade brasileira. E ex-
18. João Sayad, "Diretrizes Gerais de Política Econômica", citado.
19. Hélio Jaguaribe, "Brasil, Reforma ou Caos", citado, p. 1 e 42.
20. Clovis Moura, O Negro (De bom Escravo a mau Cidadão?), Rio de Janeiro, Conquista, 1977;
Eunice Paiva e Carmen Junqueira, O Estado Contra o índio, São Paulo, PUC, 1985; José Alber-
tino Rodrigues, Sindicato e Desenvolvimento no Brasil, São Paulo, Difel, 1968; José Cesar Gnac-
carini, Latifúndio e Proletariado, São Paulo, Editora Polis, 1980.
propriados de modo a garantir os interesses de setores estrangeiros, com os
quais aqueles se acham articulados. E tudo isso é garantido por um aparato
bastante modernizado e altamente repressivo, no qual as forças policiais e
militares são essenciais para a garantia da lei e da ordem.
Modernizam-se a economia e o aparelho estatal. Simultaneamente, os pro-
blemas sociais e as conquistas políticas revelam-se defasados. A própria
cultura, em sentido lato, também se mostra bloqueada, ou pouco estimulada.
A mesma nação industrializada, moderna, conta com situações sociais, polí-
ticas e culturais desencontradas.
Talvez se possa dizer que esse desencontro entre a sociedade e a econo-
mia seja um dos segredos da prosperidade dos negócios. As expansões do
capital beneficiam-se das condições adversas sob as quais os trabalhadores
são obrigados a produzir, no campo e na cidade. Os mesmos indicadores
econômicos da modernização alimentam-se dos indicadores sociais da socie-
dade primitiva. Os setores sociais participantes têm uma base na exploração
dos excluídos. Em outros termos, a mesma sociedade que fabrica a prosperi-
dade econômica fabrica as desigualdades que constituem a questão social.
João Victor Straus*
Como jornalista, vou começar contando uma história de jornalista. Ela se
passou há exatamente 20 anos, em 1968, e foi uma das primeiras reportagens
que eu, então recém-chegado do interior, estava realizando aqui, já na pro-
fissão. Tratava-se de investigar um caso. Havia uma denúncia, no Sindicato
dos Químicos, de um laboratório farmacêutico, da região de Santo Amaro,
que trabalhava numa linha de anticoncepcionais e cujas condições de segu-
rança de trabalho não eram efetivamente boas.
A operária que havia feito a denúncia estava tendo distúrbios menstruais
diários. O fato foi levantado pelo sindicato, mas em círculo fechado, e houve
até uma certa dificuldade de acesso a ele. Bom, jovens repórteres são muito
aplicados. Consegui descobrir o endereço dessa operária, já num cair de
noite, e resolvi ir atrás dela, naquele momento mesmo. Ela morava em um
bairro numa das margens da estrada de Itapecerica, cujo aspecto era de pai-
sagem lunar, com as ruas repletas de crateras intransponíveis que tornavam o
lugar realmente assustador. Eu e o repórter fotográfico fomos descobrir, a
pé, onde ficava a rua. Depois de muito perguntar, resolvemos bater numa ca-
sa. Atendeu um homem com 30 anos, no máximo — devia ser um operário;
perguntei a ele: "Por favor, a rua S?" Ele fez uma expressão de surpresa e
disse: "Não sei". Então, voltei a questionar: "Bom, a rua da sua casa, que
rua é esta aqui?" Aí ele ficou mais perplexo ainda e falou: "Espera aí que eu
vou perguntar para minha mulher". Quer dizer, ele não sabia sequer o nome
* Editor executivo de ''O Estado de São Paulo".
da rua onde morava. Bem, conseguimos achar a casa da operária e ali houve
também um pequeno e inesperado episódio: ela nos atendeu na companhia
do marido. E aí explicamos que éramos jornalistas e queríamos saber se era
verdade o que estava acontecendo com ela. Então, respondeu-nos que era
exatamente o que vinha ocorrendo, que já tinha ido ao médico e notificado o
sindicato, etc. e tal. O marido, visivelmente preocupado, incomodado, dizia
a ela: "O que é isso, mulher? Fica quieta, você só vai se prejudicar, cala a
boca". Diante disso, ela tentou manter-se firme na sua intenção de divulgar
o fato, caso contrário, no seu entender, as coisas não mudam; porém, seu
marido continuou protestando e, de repente, começou a espancar a mulher na
nossa frente. Tivemos que separar o casal, pedir desculpas e sair rápido dali.
Bem, considero que este episódio reúne alguns elementos que ilustram,
jornalisticamente, superficialmente, vários elementos encontrados no diag-
nóstico do estudo do professor Jaguaribe. Ali, visivelmente, não existiam as
mínimas condições sociais para a existência: não havia esgoto, nem uma es-
cola; não tinha absolutamente nada.
Pois bem, já se passaram 20 anos e os dados disponíveis vivenciam que a
situação não mudou para melhor, pelo contrário, se agravou. Isso coloca,
não só para nós, jornalistas, mas também para os leitores, a questão de o que
noticiar. Esta decisão está cada vez mais difícil, pois o Brasil é muito rico
em situações deste tipo, e se fôssemos tratar todos esses assuntos - que são,
sem dúvida, importantíssimos — acabaríamos oferecendo ao leitor um produto
que, muito provavelmente, seria recusado, porque a capacidade de absorver
tanta miséria, tanta coisa triste e cinzenta tem limites. De 1968 para cá, rea-
lizou-se uma grande quantidade de estudos, planos ou projetos, próxima ou
longinquamente aparentados com este do professor Jaguaribe. Foram traba-
lhos produzidos, por exemplo, pelo Ministério do Planejamento, por volta de
1969/70, e projetos do Brasil potência, da época do presidente Geisel, que,
a partir de um diagnóstico, propunham terapêuticas muito específicas, muito
bem delineadas.
Este tipo de postura pode ser perigosa e, por isso, prefiro considerar um
estudo como esse como um exercício. Aí, sim, ele passa a ter muito valor.
Mas eu ficaria realmente apavorado se, de repente, o presidente Sarney re-
solvesse adotar esse projeto e colocá-lo em prática. Até porque considero a
realidade bem mais complexa e difícil de ser trabalhada do que se pode pre-
tender, através de estudos e projetos, por mais bem realizados e intenciona-
dos que sejam. Para se colocar em prática qualquer plano desse gênero, te-
ríamos certamente que pagar o custo da perda de liberdade política, inevita-
velmente. Haveria uma falta de consenso, que precisaria ser superada através
de alguma dose de autoritarismo.
Ao mesmo tempo, não consigo ser otimista quanto ás possibilidades de
reverter essa situação social absolutamente vergonhosa em que vivemos.
Nesse aspecto, o diagnóstico do trabalho coloca, como um dos fatores de-
terminantes, as seqüelas da forma como se deu a abolição da escravatura.
Apesar disso, é provável que o problema seja mais amplo e mais antigo, li-
gado à origem de nossa formação cultural e política, que nos leva sempre
a trilhar o caminho do patrimonialismo; é por isso que concordo com a afir-
mação de que este projeto, se tivesse a intenção pedagógica de fazer a cabe-
ça das elites das classes dominantes, não obteria sucesso. Em boa parte, so-
mos o que somos por causa de um brutal egoísmo, uma empedernida ganân-
cia de nossas elites.
Finalizando, volto à história do laboratório farmacêutico, para atentar ao
elemento de esperança contido na postura daquela operária, que adquirira um
mínimo de consciência de sua cidadania e se propunha a assumir riscos e
lutar por seus direitos. Fatos como este é que nos permitem ainda acreditar
que as coisas podem mudar.
NOTAS SOBRE O
DESENVOLVIMENTO POLÍTICO DO
BRASIL
Francisco C. Weffort*
"O inimigo mortal do homem é a miséria. Não há pior dis-
criminação do que a miséria. O Estado de Direito, consec-
tário da igualdade, não pode conviver com estado de misé-
ria."
"A Nação quer mudar. A Nação deve mudar. A Nação vai
mudar. A Constituição pretende ser a voz, a letra, a vonta-
de política da sociedade rumo à mudança."
(Deputado Ulysses Guimarães, Discurso na Solenidade de
Promulgação da Constituição, 6-10-1988)
"Direito individual assegurado, direito social sem garantia:
eis a situação."
(Senador Afonso Arinos de Mello Franco, Discurso na So-
lenidade de Promulgação da Constituição, 6-10-1988)
Se pretendemos que a democracia se consolide, temos que entender a or-
dem política atual e definir alguma perspectiva quanto a possíveis desenvol-
vimentos futuros. Estas notas se situam na esteira de uma tradicional inquie-
tação intelectual brasileira, cujas raízes podem ser rastreadas pelo menos até
a revolução de 1930
1
. Entre os estudiosos que, mais recentemente, vêm dan-
do contribuições a este debate, eu mencionaria, no campo da ciência política,
nomes como os de Hélio Jaguaribe, Guillermo 0'Donnell, Bolivar Lamou-
nier, Wanderley Guilherme, Fábio Wanderley Reis e Régis de Castro Andra-
de. A estes, e aqui me limito apenas àqueles cujos trabalhos tomo como
apoio ou como referência para estas reflexões, haveria que juntar o nome do
historiador Raymundo Faoro, tanto por seus estudos sobre a Constituinte
quanto por algumas de suas entrevistas recentes.
* Professor de Ciência Política do Departamento de Ciência Política da USP e diretor do CEDEC.
Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
1. Texto preliminar.
Se me limito aos autores mais recentes, insisto, porém, em que o tema
destas reflexões é antigo entre nós, pelo menos tão antigo quanto a nossa
história política. Como disse, certa vez, Afonso Arinos de Mello Franco,
nossa história política nunca foi capaz de combinar "a reivindicação da li-
berdade política" e a da igualdade social. Eis a questão que dá motivo a es-
tas notas.
Se a questão não é nova, convém reconhecer que ressurge, na atual situa-
ção econômica, social e política do país, com uma excepcional gravidade e
com um extraordinário sentido de urgência. O belo discurso do Presidente da
Constituinte, Deputado Ulysses Guimarães, acentuou, com muita força, o
problema, na solenidade de promulgação da nova Constituição. Em diversos
momentos, ele colocou tal empenho em ligar, pelo menos no plano do con-
ceito e das intenções, a "reivindicação da Uberdade política" e a da igualda-
de social que chegou mesmo a definir a cidadania por seus atributos sociais
mais do que por seus atributos políticos. Diz Ulysses Guimarães, logo ao
início do seu discurso: "A Constituição (...) quer mudar o homem em cida-
dão e só é cidadão quem ganha justo e suficiente salário, lê e escreve, mora,
tem hospital e remédio, lazer quando descansa".
Penso que se verá, mais adiante, que o nosso tema tem amplas ressonân-
cias no pensamento político contemporâneo, em geral de procedências euro-
péia e americana. Estamos no campo dos debates do que Umberto Cerroni
designou como a "socialização da política", fenômeno de muitas variantes,
mas, em todo caso, de alcance geral nas sociedades modernas e nas socieda-
des, como a nossa, em processo de modernização. O Estado contemporâneo
é sempre, em algum sentido, um Estado social e um Estado de massas. Em
nossa própria história temos exemplos disso, desde a ditadura de 1937 ou
desde a democracia (populista) da Constituição de 1946. Mesmo quando se
volta para a exclusão autoritária das massas, como ocorreu no país, depois
de 1964, o Estado contemporâneo está sempre obrigado a tomá-las como re-
ferência.
Assim como não se pode definir o Estado contemporâneo, em qualquer de
suas formas, sem alguma referência às massas, também não se pode defini-lo
sem alguma referência ao social ou, se se quiser, à "questão social". Mesmo
em suas formas autoritárias, o Estado pode reprimir as manifestações da
"questão social", mas não pode ignorá-las. No campo das democracias, que
é o que nos interessa aqui, o modo pelo qual se resolve a relação entre a po-
lítica e o social (e entre o Estado e a massa) é sempre uma questão decisiva.
Uma questão decisiva que, uma vez mais, se apresenta em nossa história.
Todos estes aspectos estão envolvidos em nosso tema. Mas creio que as
questões do momento, as que se colocam agora na política nacional, exigem
maiores especificações tanto no diagnóstico da atualidade política e social do
país quanto nas perspectivas. Para onde vamos, nesta etapa que agora se
abre com a Constituição de 1988? Quais as perspectivas de consolidação - e
de desenvolvimento — da democracia política em um país que apresenta,
nesta época de crise, um quadro de desigualdade social tão extrema quanto a
nossa? Como combinar a democracia política e a democracia social? Temos
pela frente a possibilidade de um pacto social? Temos pela frente um regime
de social-democracia, como querem alguns?
Constituição: Ordem Política e "Questão Social"
Convém esclarecer, desde logo, que não é meu objetivo a análise jurídica
da nova Constituição. Esta empreitada, para a qual, aliás, me falta compe-
tência, corresponde a outro capítulo dos nossos debates. Da perspectiva de
análise em que me coloco aqui, a nova Constituição é relevante, sobretudo,
como fato político, certamente o mais importante da época atual. Assim, em
vez da análise jurídica do texto constitucional, importa aqui examinar o que
nos diz a nova Carta sobre a realidade política do país. E o que nos diz esta
realidade do país sobre as possibilidades do seu futuro.
Entendo que, apesar dos avanços registrados na nova Constituição, a
questão proposta permanece em aberto. Não me refiro ao plano das intenções
nem ao dos princípios, pois aqui se avançou muito. Os Constituintes chega-
ram, até mesmo, a aprovar princípios favoráveis à participação popular no
espírito de uma concepção da democracia direta. Embora tais declarações de
intenção sejam mais importantes do que comumente se pensa, o fato é que
permanece a inarticulação, tradicional em nosso país, entre os mecanismos
institucionais que organizam o espaço da liberdade política e os que se dedi-
cam — ou deveriam se dedicar — à promoção da igualdade social. Retomando
antiga reflexão sua, o Senador Afonso Arinos de Mello Franco toca este
ponto em seu discurso na mesma solenidade de promulgação da Constitui-
ção: "A garantia dos direitos individuais é cada vez mais eficaz e operativa
nas Constituições contemporâneas, mas a garantia dos direitos coletivos e
sociais, fortemente capitulados nos textos, sobretudo nos países em desen-
volvimento e, particularmente, nas condições do Brasil, torna-se extrema-
mente duvidosa (...) quaisquer que sejam as afirmações gráficas existentes
nos documentos, como este que estamos, hoje, comemorando. Afirmar o
contrário é ingenuidade, ilusão, ou falta de sinceridade, quem sabe de cora-
gem. Direito individual assegurado, direito social sem garantia: — eis a
situação"
2
.
Mais do que uma "falha" de orientação que pudesse ser imputada, em
particular, a este ou àquele segmento da política brasileira, a permanência de
uma inarticulação entre a liberdade política e os temas sociais deve ser ex-
pressão da realidade social e política do país. E, pois, neste rumo que se
orientam as hipóteses deste trabalho. Minha primeira hipótese é que a nova
Constituição expressa os resultados políticos da conjunção de forças que
vem dirigindo a transição democrática desde o episódio do Colégio Eleitoral.
Minha segunda hipótese é que a nova Constituição avança na definição das
instituições apropriadas ao objetivo que se definiu como fundamental no
2. O Senador Afonso Arinos de Mello Franco falou no ato solene de promulgação da Constituição
em nome dos Constituintes.
processo da transição: a construção de uma ordem política liberal-democráti-
ca. Minha terceira hipótese é que quanto as "questões sociais" — ou, para di-
zer de outro modo, quanto àquelas "questões" que teriam possibilitado con-
ferir à nova ordem política um sentido social mais profundo — elas aparecem
(quando aparecem) como acréscimos, anotações à margem do texto constitu-
cional. São acréscimos que não tinham como ser evitados no quadro de pres-
sões corporativas que acompanharam o desenrolar dos trabalhos constituin-
tes, mas que permanecem, ainda assim, à margem. Em outras palavras: os
temas de alcance social não fazem um todo com a ordem política que se aca-
ba de definir.
O que foi dito acima na linguagem dos objetivos institucionais também
poderia ser dito, se quisermos tomar um ponto de vista exterior ao texto, na
linguagem dos grupos e das classes sociais. A nova Constituição garante os
mecanismos de convivência entre os grupos e as classes dominantes na so-
ciedade brasileira. Na verdade, é mais do que isso. O processo de elaboração
constituinte, quando os corredores do Congresso foram literalmente tomados,
nas mais diversas oportunidades, pelos mais diversos grupos de pressão
existentes na sociedade brasileira, permitiu a todos antever o caráter geral da
nova Constituição. Além de se dizer que a atual Constituição garante os me-
canismos de convivência entre os grupos dominantes, pode-se afirmar, em
sentido mais geral, que garante também os mecanismos de convivência entre
as classes e os grupos sociais organizados da sociedade brasileira. Entre es-
tes se acham incluídos importantes setores das classes dominadas, em parti-
cular dos trabalhadores urbanos e, mais especialmente, da classe operária. E,
não haja dúvidas, isso constitui um considerável avanço da democracia da
Constituição de 1988, não apenas em relação ao regime militar, mas também
em relação à democracia da Constituição de 1946.
O nosso problema, porém, permanece: como ficam os outros, ou seja, os
que não estão entre as classes e os grupos organizados? A verdade é que
continuam à margem, na ordem constitucional, os que já se achavam à mar-
gem na ordem política real que a Constituição expressa. Eles formam a gran-
de massa dos "não-organizados" das cidades e a massa, não menos impres-
sionante, dos pobres do campo, aos quais se poderiam chamar, literalmente,
os "deserdados da terra". No livro Brasil, 2000, Hélio Jaguaribe estima que
"os 52,4 milhões de brasileiros integrantes da PEO se acham fortemente
concentrados nos mais baixos níveis salariais. 29,3% dos trabalhadores (ex-
clusive os sem rendimentos) ganham até um salário mínimo. Esse percentual
é de 42,9% para os trabalhadores rurais. 22,5% ganham de um a dois salá-
rios mínimos". Incluindo os trabalhadores sem rendimentos (cerca de 27%
dos trabalhadores rurais se acham nesta condição), o autor conclui "que
64,7% da população economicamente ocupada se encontram em níveis que
variam da miséria (até um salário mínimo) à estrita pobreza (até 2 salários
mínimos)"
3
.
3. Hélio Jaguaribe e outros, Brasil, 2000, Para um Novo Pacto Social, 3ª ed., Rio de Janeiro, Editora
Paz e Terra, 1986, p. 17.
É disso, primordialmente, que se fala quando se diz que temos, no Brasil
de hoje, uma "questão social" a resolver. Se, na Europa de meados do sé-
culo XIX, a expressão "questão social" designava a situação de vida e os
problemas do proletariado industrial, no Brasil de fins do século XX a
"questão social" se refere a essa enorme massa de miseráveis da cidade e do
campo. Suas dimensões ultrapassam, de longe, as dimensões do proletariado
como classe produtiva e incluem mais da metade da população do país. Nos-
so problema é: quais as perspectivas de uma democracia que mantém à mar-
gem metade da população?
Um Regime de Oligarquias Competitivas
Em amplo panorama que se estende sobre diferentes épocas históricas,
Hélio Jaguaribe concebe, em outro de seus trabalhos, uma teoria geral da
democracia nos termos de um processo de transição - nem sempre gradual e,
eventualmente, sujeita a rupturas e conflitos — de uma democracia de notá-
veis para uma democracia de classe média e desta para uma democracia de
massas. Sem perder esta distinção entre as democracias quanto ao caráter de
classe, está mais perto de nosso tema a distinção que Jaguaribe estabelece
quanto à "abrangência" das democracias modernas. Diz ele que as democra-
cias modernas, as quais são ou tendem a ser sempre democracias de massa,
se dividiriam em dois tipos: a democracia liberal e a democracia social. Esta
seria uma "democracia organizatória", isto é, uma democracia "que configu-
ra a sociedade para os fins da coletividade". Em outras palavras: "De puro
gendarme dos contratos, o Estado se torna (...) fiscal da interdição de certas
práticas que possam afetar o interesse público (medidas antitruste) e, final-
mente, ativo coordenador da economia (dirigismo) e preservador dos interes-
ses das classes trabalhadoras (democracia social)"
4
. Em contraste, a demo-
cracia liberal seria apenas "regulatória", ou seja, se dedicaria apenas a re-
gulamentar a sociedade civil. Se os exemplos mais típicos de democracia li-
beral estão na Europa Ocidental do século XIX e das primeiras décadas do
século XX, os de democracia social estariam nas democracias contemporâ-
neas caracterizadas pelo Welfare State
5
.
Discutiremos estes conceitos mais adiante. Tomando-os agora de emprés-
timo, mesmo que o seja em caráter provisório, creio poder afirmar que a no-
va Constituição, em que pesem suas inovações no campo social, está mais
perto de expressar a ordem política de uma "democracia regulatória" do que
a de uma "democracia organizatória". Se a ordem política liberal clássica
era dos proprietários, a ordem liberal moderna é dos proprietários e dos gru-
pos organizados em geral. Amplia-se a participação das classes, mas o cará-
ter regulatório permanece fundamental. Se pudermos admitir esta idéia, a
pergunta que surge, imediatamente a seguir, é a seguinte: estaríamos no trân-
4. Idem, ibidem, p. 30.
5. Cf. Hélio Jaguaribe, "O Experimento Democrático na História Ocidental", em Jaguaribe e ou-
tros, Brasil, Sociedade Democrática, Rio de Janeiro, Editora José Olympio, 1985, p. 27.
sito para uma democracia social? Estaríamos no caminho para uma democra-
cia organizatória? Poderíamos falar, como parece crer Jaguaribe, que, no
Brasil como em geral na América Latina, estaríamos diante de um processo
de "características irreversíveis e que (...) à queda dos regimes militares sul-
americanos, em pleno curso, seguir-se-á a formação de democracias de mas-
sa e seu encaminhamento para uma democracia social"
6
? Estamos no cami-
nho de um Estado que preserve os interesses dos trabalhadores? Teríamos,
como quer Jaguaribe, de modo explícito em suas manifestações políticas e
em alguns de seus artigos de combate, a perspectiva de uma social-democra-
cia no Brasil?
Antes de avançarmos neste debate, fazem-se necessárias algumas especi-
ficações na caracterização da ordem política atual. Creio que a hipótese de
uma "democracia liberal, regulatória" é útil porque, a meu ver, cobre uma
parte importante da realidade. Mas creio também que, apenas com esta des-
crição, deixaríamos de fora alguns aspectos essenciais ao nosso debate. O
que segue são algumas qualificações sobre o uso que estou dando a esta no-
ção para o caso brasileiro.
No quadro de uma transição política de caráter marcadamente conservador
como a nossa, temos, por certo, entre os resultados da Constituinte, a defini-
ção de uma ordem política liberal. Mais ainda: não creio que se possa ter
qualquer dúvida em admitir que o processo de transição, embora conservador
e, portanto, de ênfase continuísta, tem consistido numa significativa afirma-
ção de requisitos importantes para a democratização do Estado. Quero dizer
que, mais do que cobrir, no plano real, parte significativa do processo em
curso no país, a noção de uma "democracia liberal, regulatória", cobre tam-
bém, no plano normativo, parte relevante daquilo que entendemos como
condição necessária ao jogo democrático em geral.
Quaisquer que sejam as críticas que se possam fazer ao processo de tran-
sição, creio não haver dúvida quanto ao crescimento das oportunidades de
exercício dos seguintes direitos e liberdades: liberdade de expressão, liber-
dade de associação, direito de voto, direito de informação, direito dos líderes
políticos competirem por apoio, elegibilidade para os cargos públicos, elei-
ções livres. Tomo esta lista do clássico Poliarchy, de Robert Dahl . E tam-
bém acompanho Dahl em suas anotações a propósito da Itália de Giollitti
quando (apoiando-se em observações de Gaetano Mosca e de Benedetto
Croce) ele diz que, afinal de contas, o regime das oligarquias liberais da-
quela época era melhor, porque garantia o exercício das liberdades de ex-
pressão, do que aquilo que veio a ser depois o fascismo de Mussolini. Do
mesmo modo, não creio que devesse haver qualquer dificuldade, entre nós,
para se afirmar que o regime militar do qual vamos lentamente saindo era
pior do que este regime liberal que o processo de transição criou e que a
Constituição define.
5. Cf. Hélio Jaguaribe, op. cit., p. 100-101.
7. Dahl faz uma listagem de requisitos para a democracia na forma de garantias institucionais para
que as pessoas se expressem e influam sobre o governo. Robert Dahl, Poliarchy, Participacion and
Opposition, New Haven, Yale University Press, 1971, p 3 e seguintes.
Na listagem de Robert Dahl que adoto acima como critério para a descri-
ção dos avanços liberais, três pontos, pelo menos, mereceriam ressalvas
quando aplicados à transição brasileira. O primeiro diz respeito à liberdade
de associação: pelo menos na área sindical, ela permanece ainda submetida
aos controles corporativistas da CLT, embora já bastante atenuados, tanto
pelas inovações constitucionais que afirmam uma maior independência dos
sindicatos em relação ao Estado quanto pelas conquistas políticas mais re-
centes do movimento sindical, em especial o reconhecimento das centrais
sindicais. O segundo ponto a merecer ressalvas diz respeito às limitações que
pesaram, ao longo da transição, sobre a liberdade eleitoral. Não tivemos ain-
da eleições livres (ou seja, diretas) para a Presidência da República. E nin-
guém pode se esquecer de que boa parte dos arranjos políticos que assinalam
a transição brasileira se apóia precisamente sobre esta restrição. Terceiro:
tendo em conta o peso da Presidência no conjunto do sistema de governo,
a inexistência de eleições para a Presidência significa que, pelo menos até
aqui, não se pode falar, em plano nacional, que "as instituições que definem
políticas governamentais dependem do voto"
8
. Assinalo, desde logo, que
temos a perspectiva de mudar esta situação a partir de novembro de 1989.
Complementando a descrição, iniciada com os termos de Jaguaribe, pode-
ríamos dizer, usando expressões cunhadas por Robert Dahl, que a Constitui-
ção definiu um regime de tipo liberal ao estilo de um regime de "oligarquias
competitivas". Estamos longe daquilo que Dahl chama de "poliarquia" - ca-
racterizada por um equilíbrio entre a liberalização e a participação. A ordem
política definida pela Constituição reflete um processo de transição no qual
aquelas duas dimensões do processo de democratização tiveram um cresci-
mento bastante desigual. O crescimento da liberalização — ou seja, a capaci-
dade de as pessoas se informarem e se expressarem - foi sempre mais im-
portante que o da participação — ou seja, a capacidade de as pessoas influí-
rem, por meio das eleições ou por quaisquer outros meios democráticos, so-
bre o governo e suas políticas.
Isso me parece válido desde o início de transição, isto é, desde a "política
de distensão" do General Ernesto Geisel e continua no período da "política
de abertura" do General Figueiredo. E permanece verdadeiro até hoje, em
que pesem as novidades institucionais que emergem com as eleições de 1982
— estimulando uma maior participação em alguns governos estaduais - e, de-
pois, com o governo da Nova República. Não pretendo dizer que inexistis-
sem, durante a transição, pressões da sociedade ou que estas não tivessem
desempenhado um relevante papel no processo de democratização. O que di-
go apenas é que seus efeitos eram maiores sobre o regime, até porque visa-
vam mudá-lo (ou derrubá-lo), do que sobre os governos. A rigor, não eram
participação no governo, como se supõe que deva existir em uma democra-
cia, mas contestação de um regime ditatorial. Creio que só depois da entrada
em vigência da nova Constituição e, em particular, das eleições de 1989 para
a Presidência, estaríamos autorizados a falar de participação.
8. Idem, ibidem, p. 3.
Deste modo, além de refletir a sociedade brasileira com sua estrutura so-
cial extremamente desigual, a ordem política que se consagra na Constitui-
ção reflete um processo histórico, o de transição política, com a sua força e
com as suas debilidades democráticas. Mais ainda: dentro deste processo de
transição, reflete um processo constituinte, cujos limites foram claramente
definidos. Não tivemos uma Constituinte exclusiva, que poderia ter assinala-
do uma ruptura com a ordem institucional herdada do regime militar, mas
uma Constituinte Congressual, que, convocada no espírito dos compromissos
que levaram as antigas oposições ao Colégio Eleitoral e eleita à sombra dos
governadores de 1986, não tinha como deixar de enfatizar seus laços de
continuidade com a ordem anterior. O exemplo mais nítido desta continuida-
de está na definição constitucional do papel das Forças Armadas, caracteri-
zando uma autonomia das instituições militares em face do poder civil; uma
autonomia dos militares que arrisca, pelo menos em situações de crise, a
converter-se, de novo, em tutela sobre os civis. E que, à parte as intenções
atuais das Forças Armadas, as mantém no horizonte dos grupos políticos e
sociais que possam vir a estar, em circunstâncias de crise, interessados em
virar a mesa.
Tudo isso quer dizer que a Constituição de 1988 não reflete, de modo di-
reto, a correlação das forças (grupos e classes) na sociedade. Ela as reflete
através do prisma deformante da correlação de forças políticas que se gestou
ao longo da transição. Um prisma que, impedindo as eleições diretas para
Presidente da República e a convocação de uma Constituinte exclusiva, pro-
vavelmente deformou em um sentido político ainda mais conservador uma
realidade social já de si conservadora.
Um processo de transição como o que tivemos realmente não tinha como
chegar a uma democracia social, menos ainda a um regime de social-demo-
cracia a la européia. Temos um regime liberal de oligarquias competitivas.
Mas, se não podemos considerar esta definição suficiente, como definir o
resto do sistema de poder? Ou melhor: como definir o conjunto?
Um "Sistema Dual": Os de Dentro e Os de Fora
De novo seguindo os termos de Dahl, direi que temos no Brasil, hoje, um
"sistema dual". O cientista político americano esclarece o sentido do "sis-
tema dual" com os exemplos de Atenas, da Antigüidade, e do Sul dos Esta-
dos Unidos, até os anos 60. Este sistema de poder combina, de modo pecu-
liar, a participação de alguns e a exclusão de outros. No Sul dos EUA, a
participação dos brancos e a exclusão dos negros; em Atenas, a participação,
por exemplo, dos aristocratas e a exclusão dos escravos. Para uns, se reser-
vam mecanismos mais ou menos efetivos de expressão e de influência (Dahl
argumenta para o caso Sul dos Estados Unidos como se fosse uma poliar-
quia, garantindo, para os brancos, Uberdade de expressão, de organização,
de influência sobre os governos etc.). Para outros, se reserva um regime de
coerção e, nos casos extremos, de terror
9
. Está claro que os "sistemas duais"
podem ser bastante diferentes entre si. A África do Sul de hoje seria um caso
extremo. Um exemplo mais suave poderia ser a Itália do período de Giollitti,
com a sua notória divisão entre o Norte e o Sul.
Creio que a ordem política do Brasil de 1988 poderia ser considerada co-
mo um "sistema dual". E creio que este poderia ser tido como semelhante ao
italiano (até as primeiras décadas deste século) sobretudo pela acentuada di-
ferenciação regional do jogo de poder. Para fins de comparação com outros
"sistemas duais" de poder de forte diferenciação regional, convém ter tam-
bém presente que somos, como os Estados Unidos, em especial o do Sul,
uma sociedade de passado escravocrata. Aproxima-nos, porém, do caso ita-
liano a circunstância de que aqui, provavelmente, a "dualidade" do sistema
se baseie menos em critérios de discriminação racial do que em critérios de
discriminação social. Como diz Ulysses Guimarães, a miséria é uma forma
de discriminação e "não há pior discriminação do que a miséria"; "num país
de 30.401.000 analfabetos, afrontosos 25% da população, cabe advertir: a
cidadania começa com o alfabeto". No nosso caso, portanto, a "dualidade"
está caracterizada pelo fato de que existem dezenas de milhões de pessoas
que são cidadãos, no sentido político-formal da expressão, mas que não têm
condições sociais de exercer a cidadania.
Em que consiste o nosso "sistema dual"? Para os de dentro - isto é, para
os grupos dominantes e, a partir da Constituição de 1988, para os setores or-
ganizados da sociedade - temos um regime liberal de oligarquias competiti-
vas. E evidente que dentre estes setores organizados existem os que se
opõem, particularmente, entre os trabalhadores e demais setores populares.
Os de fora são os muito pobres e os sem capacidade de organização. E per-
manecem à margem, não por força de critérios de discriminação racial ou por
qualquer restrição institucional específica (como poderia ser, por exemplo, a
exclusão do analfabeto do direito ao voto), mas por efeito de suas próprias
condições sociais de existência e de suas condições culturais e políticas de
organização (ou melhor, de desorganização).
A Itália do período do transformismo (que o liberal Robert Dahl menciona
de passagem e que o marxista Antonio Gramsci analisa extensamente) é um
caso no qual se percebe que o dualismo pode assumir a unidade típica de um
sistema. Dizer dualidade não significa, necessariamente, afirmar uma separa-
ção das partes. Dizer que temos um "sistema dual" de poder não significa
dizer que tenhamos dois países, exteriores um ao outro, como sugeria Jac-
ques Lambert com a sua teoria dos "dois Brasis". No que se refere às mas-
sas, é importante assinalar que um "sistema dual" não é, a rigor, um sistema
de exclusão mas um peculiar sistema de dominação. E isso vale tanto para as
"de dentro" quanto para as "de fora". Afinal, não se pode erguer um siste-
ma de dominação sobre as massas "excluídas" sem que isso tenha pesadas
repercussões sobre a dominação das massas "incluídas".
9. Dahl designa este último como um "regime de hegemonia".
Nas anotações de Gramsci sobre o "Mezzogiorno", fala-se das massas
mais pobres do Sul da Itália não para qualificar a sua ausência no processo
político mas para definir as formas heterônomas, extremamente rígidas, de
incorporação, a que se acham submetidas. Enquadradas em uma estrutura ru-
ral de grande propriedade e de baixo nível tecnológico, estas massas de tra-
balhadores rurais são tão pobres que se tornam, por isso mesmo, incapazes
de ação autônoma e de organização autônoma. Significa dizer que estes tra-
balhadores estão excluídos como cidadãos, mas estão incorporados como
"clientes". No contexto de uma sociedade atrasada e de uma economia sem
dinamismo, a dependência econômica e social em que vivem estes trabalha-
dores "cria" ( ou "recria") sua dependência política e ideológica.
Estou acompanhando o argumento de um marxista. A rigor, porém, esta
visão não tem nada de especificamente marxista. Robert Dahl, inspirado em
Tocqueville, diz que, nas sociedades agrárias tradicionais, "desigualdade em
terra é equivalente a desigualdade na distribuição de recursos políticos". E
acrescenta: "... em uma sociedade agrária as desigualdades serão acumulati-
vas, não dispersas, e (...) o poder terá uma alta correlação com a propriedade
da terra". Isso significa que pode ocorrer uma "acumulação de desigualda-
des" quanto a status, riqueza, renda e meios de coerção, levando a uma de-
sigualdade de recursos políticos que é reforçada pelas crenças prevalecentes.
Do lado de uma ínfima minoria acumulam-se o poder, a riqueza e a estima
social; do outro lado, para a grande maioria da população, está "uma vida de
opressão, privação, dependência, repressão e ignorância"
10
. Tudo isso se
agrava quando o Estado entra no meio como um fator adicional de concen-
tração de recursos nas mãos da minoria.
Gramsci observa que os trabalhadores do Sul da Itália se tornam "massas
de manobra" dos seus próprios patrões e do inumerável séqüito de padres e
de burocratas que os apóiam. Apoiados no controle das massas atrasadas, os
oligarcas rurais do Sul da Itália teriam formado, junto com os empresários
industriais (modernos) do Norte, um bloco de poder que domina o conjunto
do país. Ou seja, o "sistema dual" separa e divide os trabalhadores na base
da sociedade, mas isso não significa uma separação da sociedade como tal.
Divide os de baixo mas não os de cima. O "sistema dual" é, portanto, na
realidade, um sistema uno. Ele se unifica no bloco de poder que unifica a
classe dominante, esteja esta no Norte ou no Sul. É este, segundo Gramsci, o
conteúdo de classe do "sistema dual". Poderíamos acrescentar que, através
desse método de unificação da classe dominante, o lado mais atrasado do
país governa o lado mais moderno.
Sistema Dual, Clientelismo e Bloco de Poder
O caso do Brasil talvez tenha algo a acrescentar à literatura sobre os
"sistemas duais" de poder. Com o desenvolvimento urbano e industrial, dos
anos 30 em diante, o "Coronelismo" diminuiu de escala e se tornou um fenô-
10. Dahl, op. cit., p. 54 e 55.
meno regional, em especial nos Estados do Norte e Nordeste. No conjunto
do país, o "Coronelismo" se diluiu em um "clientelismo" muito mais geral e
difuso, menos dependente da figura do proprietário de terras do que de qual-
quer um que, mesmo nas cidades, se instale nas vizinhanças do poder. Refi-
ro-me, aqui, a isso que se poderia chamar de clientelismo tradicional e que
pode alcançar tanto o campo quanto a cidade, em particular nas regiões agrá-
rias tradicionais
11
. É bastante diferente, no seu conteúdo como nos seus me-
canismos, da ação dos grupos de pressão e de outros grupos de interesse que
compõem a clientela moderna da política, em geral autônomos na sua orga-
nização e na sua conduta, e que podem ser observados nas regiões mais mo-
dernas do país.
Retomando Victor Nunes Leal, o "Coronelismo" é, do lado do "coronel",
expressão de uma espécie de compromisso entre um "poder privado" deca-
dente e um "poder público" fortalecido. Quanto ao trabalhador, o "Corone-
lismo" consiste em considerá-lo não como cidadão mas como "cliente" em
uma relação de dependência de padrão senhorial. Como no "clientelismo"
tradicional em geral, ao qual se assemelha e no qual, com freqüência, se di-
lui, no "Coronelismo" o trabalhador não é cooptado pelo salário mais alto,
nem pelos lucros do seu esforço, caso se trate de um pequeno proprietário,
de um arrendatário ou de um autônomo, nem conquistado pelo acesso a
maiores possibilidades de consumo de uma economia dinâmica, nem seduzi-
do pelo progresso que o patrão representa. Não é porque o patrão tem êxito
como capitalista que o trabalhador é levado a apoiá-lo. Pelo contrário, é o
fracasso do patrão como capitalista que leva o trabalhador a depender do
patrão. Do mesmo modo, não é o êxito do patrão como capitalista que o leva
ao controle do Estado. E, pelo contrário, o seu fracasso como capitalista que
o leva a depender do Estado nos grandes temas e a controlá-lo na miudeza
fisiológica. É claro que isso tudo tem muito a ver com a nossa formação ibé-
rica e com os padrões de um capitalismo burocrático e mercantilista que ain-
da hoje caracteriza as regiões agrárias mais tradicionais do país¹² .
No Sul dos EUA, diz Robert Dahl, era o terror dos brancos que excluía os
negros do exercício do voto. No "Coronelismo" e no clientelismo tradicio-
nal, é, no fundo, também o terror o grande "estímulo" para que o pobre vote
... no seu patrão. São diferentes, porém, a base do medo e o seu resultado.
Aquilo de que se tem medo não é tanto dos jagunços, embora estes não es-
tejam ausentes do panorama, mas, sobretudo, das secas, das inundações,
11. Algumas vozes autorizadas sobre um caso, o da Bahia. Jutahy Magalhães Jr., Secretário da Justi-
ça e coordenador político do governo da Bahia e deputado federal, diz que as oligarquias, "em
termos de estrutura eleitoral, representam 50% do interior do Estado". O deputado Luiz Eduar-
do Magalhães, de grupo (oligárquico) opositor no Estado, entende que "duas coisas explicam a
oligarquia. Uma é a tradição, o costume. Outra £ a fisiologia mesmo". Jutahy Magalhães Jr. não
crê no futuro das oligarquias: "A concentração nos centros urbanos e a televisão vão acabar com
isto". Diz também que "até no pólo petroquímico de Camaçari, que tem apenas 11 anos, o gran-
de empregador era o Estado". Ver reportagem de Bob Fernandes, "Oligarquias familiares do-
minam a política da Bahia", Folha de S. Paulo, 9-10-1988.
12. Ver a análise de Luís Carlos Bresser Pereira sobre o governo Sarney, em particular a relação en-
tre o Nordeste e o capital mercantil. O autor enfatiza, particularmente, a relação entre o cliente-
lismo (o fisiologismo) e o tipo de formação capitalista prevalecente naquela região.
da falta de alimento, do deslizamento fácil do subemprego para o desempre-
go. A violência dos jagunços cresce diante dos que desobedecem e, sobretu-
do, diante dos que ousam se organizar para defender os seus interesses. De
alguns anos para cá, essa violência atinge, de modo direto, os segmentos
mais combativos do sindicalismo rural, na proporção de um assassinato a ca-
da dois dias
13
. Mas o que vale para a maioria não é, diretamente, a violência
do jagunço, mas a da miséria. É, diretamente, a miséria que induz o traba-
lhador a estar sempre na dependência da migalha que pode, eventualmente,
cair da mesa do patrão. É a miséria que "estimula" o trabalhador a estar pre-
sente na eleição para apoiar o patrão ou o chefe político local que o patrão
apóia.
Eis aí um fator decisivo na arquitetura política do "sistema dual" na so-
ciedade brasileira. Em 1982, na expressão de Tancredo Neves, o partido do
governo, então o PDS, tornou-se o "partido do Nordeste". Depois, o
PMDB, como partido do governo, teve a sua vez no Nordeste. E terá a sua
vez na região qualquer partido, desde que seja do governo e desde que seja
capaz de restabelecer os liames do "Coronelismo" e do clientelismo tradicio-
nal. Nas condições sociais de miséria das massas populares e na estrutura da
propriedade da terra, vigentes naquela região e em outras regiões do país,
acham-se alguns dos fundamentos do sistema de poder vigente no país.
Na Itália se falava (não era apenas Gramsci, nem apenas os marxistas,
também os liberais) de uma questione meridionale, para indicar como o po-
der enraizado nas regiões mais atrasadas do país constituía uma estaca deci-
siva do sistema nacional de poder. Os efeitos das diferenciações regionais no
plano político são sempre difíceis de se avaliar, em especial em um país co-
mo o nosso, de estrutura e tradição federativa. Mas não teria chegado o tem-
po de admitirmos que, depois de toda a industrialização e a urbanização do
Centro-Sul do Brasil, é ainda o poder enraizado nas áreas de predominância
da grande propriedade da terra, em geral no Norte e no Nordeste, que serve
de fundamento para o sistema nacional de poder? Não seria tempo de admi-
tirmos que temos aqui algo parecido a uma questione settentrionale?
Em todo caso, parece certo que aqui, como na Itália de Giollitti, a arqui-
tetura do "sistema dual" divide os de baixo e unifica os de cima. Os de cima
são organizados, na maior parte, senão todos, quase como decorrência direta
de sua condição social. E mesmo quando não o sejam, como aliás ocorre
com muitos, em especial no plano político-partidário, podem suprir a falta de
organização com dinheiro. Os de baixo são' divididos: por mais combativos
que sejam, os organizados são uma minoria; na maior parte são desorganiza-
dos, não sabem se representar e, por uma razão ou por outra, têm que ser re-
presentados por alguém que não pertence a seu meio. Até aqui é inegável
que estes outros que os representam têm sido, na maior parte dos casos, seus
próprios patrões. Eis uma questão central do ponto de vista dos que se iden-
13. Exemplos de violência rural podem ser encontrados em qualquer dos Estados predominante-
mente rurais do país. Com mais freqüência, aparecem, ultimamente, os casos do interior do Ma-
ranhão, do Sul dô Pará e de Rondônia.
uficam com os interesses dos trabalhadores: como estabelecer a unidade dos
de baixo?
14
.
A nova Constituição reflete esta realidade de poder em pelo menos dois
pontos fundamentais. O primeiro está nos critérios definidos para a repre-
sentação da população na Câmara Federal, possibilitando, a contrapelo da
boa doutrina da representação proporcional, enormes diferenças no peso do
voto dos cidadãos segundo o Estado a que pertençam
15
. Embora defendida
por muitos em nome dos princípios do federalismo, a distorção da represen-
tação favorece, na maior parte dos casos, as oligarquias políticas dos Estados
de caráter basicamente rural. É, portanto, uma condição favorável aos grupos
de poder de regiões sempre tendentes a maximizar, em termos nacionais, a
sua capacidade regional de controle de massas.
O segundo ponto diz respeito à ausência na Constituição de qualquer me-
canismo institucional eficaz para a promoção de uma reforma agrária no
país. Não saímos da legislação preexistente sobre a matéria e que tem origem
no governo Castello Branco. Embora a Constituição possa ser criticada, em
muitas partes, por "detalhismo" e por "corporativismo", não creio que esta
crítica pudesse se adequar à questão da reforma agrária num país que man-
tém, em muitas regiões, uma estrutura agrária tecnologicamente atrasada,
economicamente improdutiva e apoiada no binômio latifúndio-minifúndio.
Não se pode, evidentemente, pretender qualquer efeito milagroso para uma
reforma agrária como fator de consolidação da democracia política e de de-
senvolvimento de uma democracia social. Mas é importante assinalar que,
neste caso, prevaleceu, na Constituição, o poder de grupos de pressão, aliás
tão "detalhistas" e "corporativistas" quanto quaisquer outros. A única dife-
rença é que, aqui, prevaleceu a vontade dos interessados em manter o status
quo da estrutura agrária do país.
Um Sistema de Contradições
Mesmo à custa de excessos de simplificação, vale a pena resumir os traços
do nosso "sistema dual" de poder. Temos, de um lado, uma ampliação dos
direitos individuais, dos direitos políticos e dos direitos sociais. São exem-
plos, no campo dos direitos individuais, o habeas-data, o tratamento dado
à tortura e as restrições impostas à autoridade policial para efetuar a prisão;
no campo dos direitos políticos, são exemplos a liberdade de organização
partidária e o direito de comunicação política nas épocas eleitorais; no cam-
po dos direitos sociais, temos a equiparação dos direitos dos trabalhadores
14. Anoto, de passagem, que, em alguns dos importantes embates de opinião ocorridos durante a
Constituinte, foi possível observar que muitos setores de pequenos proprietários rurais, even-
tualmente filiados à CONTAG, aceitaram a liderança da associação dos grandes proprietários de
terra, a UDR.
15. A importância do tema está ressaltada por Ulysses Guimarães quando fala da Federação como "a
unidade na desigualdade" (...) "a irmandade entre as regiões". Reconhecendo a situação peculiar
do Norte e do Nordeste, ainda em nome do federalismo, diz que as regiões "mais prósperas de-
vem colaborar com as menos desenvolvidas".
do campo aos da cidade, a maior independência da organização sindical (em
que pesem as sobrevivências do corporativismo do Estado Novo) e o direito
de greve, pela primeira vez afirmado sem ressalvas em uma Constituição
brasileira. Do outro lado, o sistema se caracteriza pela permanência da auto-
nomia das instituições militares em face dos poderes civis da República, pela
sub-representação das regiões mais modernas do país e pelo "congelamento"
da "questão agrária".
Não se podem diminuir os avanços realizados no caminho da construção
de uma democracia política no país. Estamos diante de uma considerável
ampliação do campo do direito em nossa sociedade. Mas também é verdade
que estamos diante de um processo de crescimento democrático que se en-
contra sob estrito controle conservador. Isso nem sempre é tão evidente
quanto seria de se desejar porque, como em todo sistema, também neste
"sistema dual" as partes se entrelaçam, misturando o bom e o ruim. A sobre-
representação das regiões dominadas por oligarquias tradicionais não se acha
desmentida pelo crescimento do poder do Congresso. E, não há como negar,
o crescimento do poder do Congresso em face do Executivo é uma das ino-
vações democráticas mais significativas em nossa tradição de presidencialis-
mo imperial e de Congresso fraco. Mas esta inovação quanto ao regime de
governo, que nos afasta da nossa experiência recente de ditadura e nos apro-
xima de modelos democráticos (por exemplo, o modelo americano do presi-
dencialismo de Congresso forte), se faz ao preço da manutenção dos privilé-
gios das oligarquias. •
Exemplos como este indicam que estamos diante de um verdadeiro siste-
ma de poder, não apenas de uma lista de regras formais. Como qualquer sis-
tema, também este é um tecido feito de privilégios, de direitos, de institui-
ções e de organizações. E este conjunto expressa o nível atual do desenvol-
vimento — ou, conforme o ponto de vista, do subdesenvolvimento — da so-
ciedade brasileira. Buscando manter sua difícil unidade, o sistema não teria
como evitar a combinação de elementos contraditórios. E isto significa, evi-
dentemente, a possibilidade de problemas, crises e situações de instabilidade.
Mas também significa a perspectiva de mudanças. A questão é: quais pro-
blemas, quais perspectivas?
Parece não haver dúvida de que avanços no sentido de uma maior igual-
dade social podem ser tidos como uma condição de consolidação da demo-
cracia política. Tem havido justificada insistência neste tema entre nós. Co-
mo diz Bolivar Lamounier, "no longo prazo, mais igualdade ajuda a susten-
tar a democracia"
16
. O mesmo autor sugere ainda, confirmando esta mesma
idéia, que o processo de consolidação da democracia no Brasil dependerá
tanto de condições políticas, que se expressariam em um crescimento da libe-
ralização e da participação (que ele unifica na idéia de representação),
quanto de condições sociais que conduzam à desconcentração de poder e ao
pluralismo social. Neste sentido, creio que podemos aceitar a idéia de que
16. Bolivar Lamounier, "Perspectives on Democratic Consolidation: The Brazilian Case", São
Paulo, IDESP, abril, 1986, p. 37 e seguintes.
temos, pela frente, uma perspectiva tanto de consolidação de uma democra-
cia política quanto de construção de uma democracia social. Trata-se de bus-
car uma estratégia política que reconheça que a questão da democracia polí-
tica e a da democracia social estão, ambas, na agenda, como dizem
0'Donnell e Schmitter
17
.
Tentativas de resposta têm sido oferecidas, em particular, pelos defenso-
res das propostas de pacto social, muitos dos quais (embora nem todos) de-
fendem também perspectivas de uma democracia social ao estilo das social-
democracias européias. O maior mérito dos que insistem nesta temática tem
sido o de chamar a atenção para a urgência da "questão social" no país.
Retomemos, por exemplo, a reflexão de Jaguaribe: "A principal conclusão a
que conduziu a presente pesquisa, no que se refere às condições de viabili-
dade de uma democracia estável e socialmente responsável, nas presentes
condições brasileiras, foi a de que, para alcançar tal resultado, se necessita
de um novo pacto social, que estabeleça (...) um programa de desenvolvi-
mento social e econômico que assegure, com a possível celeridade, uma efe-
tiva elevação do nível de vida das grandes massas, de sua educação e capa-
cidade produtiva e de sua participação na sociedade brasileira. Se não se
chegar (...) a um sério acordo a esse respeito, não se logrará uma democracia
estável no Brasil"
18
. Vale acentuar algumas palavras — acordo, pacto social,
programa, estabilidade política. É, sobretudo, no que se refere a estas pala-
vras que eu gostaria de assinalar algumas ressalvas quanto aos conceitos de
Jaguaribe.
Como o tema que estamos debatendo, também não é nova a propensão pa-
ra se buscar algum caminho ao estilo dos regimes social-democratas da Eu-
ropa. Trata-se, aliás, de uma tendência que não se limita aos intelectuais .
Ela está presente também, senão na prática, pelo menos nos rituais da politi-
ca. Na democracia da Constituição de 1946, esta propensão aparecia, por
exemplo, na designação adotada por alguns dos partidos políticos: o nome
do PSD foi inspirado no SPD alemão, assim como o do PTB foi inspirado no
Labour Party inglês, sem esquecer a abundante safra de pequenas legendas
"trabalhistas" e "sociais" daquele período. Mais recentemente, isto é, desde
a reforma partidária de 1979, tivemos a repetição do mesmo fenômeno: a
ARENA converteu-se no PDS; do PMDB surgiu, há pouco, o PSDB; sem
esquecer, uma vez mais, as tentativas sempre renovadas dos partidos "so-
ciais", "socialistas" e "trabalhistas"; além destes, a velha sigla PSD voltou
aliás irreconhecível, em 1987. Não se pode omitir o ressurgimento dos dois
partidos "comunistas", sem ligações com a social-democracia, mas com evi-
dente preocupação com a "questão social". E, finalmente, o PT, nascido de
importante segmento do "novo sindicalismo".
17.
Guillermo 0'Donnell e Philippe Schmitter, Transições do Regime Autoritário - Primeiras Con-
clusões, Editora Vértice, Cap. 2.
18.
Jaguaribe et alii - Brasil, Sociedade Democrática, op. cit., p. 443.
19. São vários os intelectuais brasileiros que vêm trabalhando nesta perspectiva. Entre os mais pre-
eminentes, seria importante ter presente, além de Hélio Jaguaribe, o nome de Luís Carlos Bresser
Pereira. Deste autor, ver, em especial, o livro Pactos Políticos.
Poucas vezes se terá visto na história de um país tanta angústia em vin-
cular a política e o social. A mesma inquietação pode ser registrada, além
das siglas, nos programas dos partidos e em boa parte dos temas de debate
político mais recente, em torno de "planos de emergência" propostos, em di-
ferentes momentos, pelo governo da Nova República. Aliás, se o governo
Sarney tem algum programa, coisa da qual se pode legitimamente duvidar,
este se resume nessa idéia: "Tudo pelo social". E para finalizar esta lista já
longa, temos o discurso de Ulysses Guimarães, o qual, apesar do ceticismo
de Afonso Arinos, tenta colocar como divisa desta nova época democrática a
antiga preocupação brasileira com a ligação entre o social e o político.
Quando se examina de conjunto a história política brasileira desde os anos
30 para cá — quando a "questão social" deixou de ser, para o Estado, ape-
nas uma questão de política —, é difícil saber o que mais surpreende, se a in-
sistência em se falar no problema, se a incapacidade prática em encontrar
caminhos que o resolvam. Como os alemães da época de Marx, também de
nós, brasileiros, se poderia dizer que somos levados a "realizar" no pensa-
mento aquilo que não somos capazes de realizar na prática.
Qual Democracia Social?
Fábio Wanderley coloca a ênfase num ponto esquecido por muitos: a
questão da organização. Já vimos como a questão da organização é um dos
critérios para descrever o travejamento do sistema de poder. Aliás, não deixa
de ser surpreendente o esquecimento em que se acha a questão da organiza-
ção em um país onde já se colocou tanta ênfase (Oliveira Vianna) em seu
amorfismo e em sua própria incapacidade de se organizar. Uma razão a mais
para que o ponto de vista da organização assuma um caráter prático no mo-
mento em que se buscam perspectivas para a consolidação da democracia no
país. Sabemos, diz Fábio Wanderley, que a consolidação da democracia po-
lítica e a construção de uma democracia social se apresentam, ambas, ao
mesmo tempo, na agenda de nossa época. Daí que, "do ponto de vista práti-
co, a questão crucial é a de saber onde — em que esfera, social ou políti-
ca — se encontram as alavancas de cujo manejo cabe esperar o desdobra-
mento de um processo favorável". A resposta que ele mesmo apresenta, e
com a qual eu concordo, é a de que as relações entre a democracia social e a
democracia política são, em si mesmas, um problema político. Ou seja, trata-
se de buscar as "condições políticas da democracia social — e politica"
20
.
Se não temos nem democracia política (consolidada) nem democracia so-
cial, teremos que buscar uma estratégia que aponte para a consolidação da
primeira e para a construção da segunda. É este o sentido fundamental que
deveria ser atribuído a muitas das formulações, algumas delas bastante con-
fusas e outras demasiado vagas, que se encontram ao longo de nossa história
20. Fábio "Wanderley Reis, "Consolidação democrática e construção do Estado", em Fábio Wan-
derley Reis e Guillermo 0'Donnell, A Democracia no Brasil - Dilemas e Perspectivas, Editora
Vértice, 1988, p. 14. Os grifos são meus (FCW).
de após 1930, e que eu qualifiquei acima como angustiosa procura das liga-
ções entre o social e o político. E acrescento ainda que o fato de podermos
reconhecer este problema como um problema real não significa que tenha-
mos que alimentar a ilusão de que seja posssível construir, neste país, uma
social-democracia, no futuro previsível. A social-democracia foi, na Europa,
uma das formas de enfrentar esta questão, mas não foi a única nem prova-
velmente a que mais se aproxime de nossa experiência histórica e de nossas
condições sociais e políticas.
Com a lucidez que lhe é habitual, não se encontram por acaso, nas refle-
xões de Hélio Jaguaribe, palavras como acordo, pacto, programa e estabili-
dade. A da social-democracia que ele almeja supõe não apenas uma socieda-
de organizada — em especial uma classe operária amplamente organizada -
mas pressupõe também um elevado grau de consenso sobre alguns pontos
decisivos relativos ao desenvolvimento social e econômico do país. Supõe
uma sociedade programável, senão mesmo programada, de que é emblemáti-
ca a concepção social-democrática da co-gestão - ou seja, de uma divisão
de responsabilidades e de uma complementação entre operários e empresá-
rios, na gestão da empresa, como se espera que as classes possam dividir
responsabilidades e colaborar na gestão da sociedade. Não creio que tenha-
mos muita coisa parecida com isso no Brasil, não, pelo menos, nas condições
atuais. E, last but not least, também nos falta, na época atual, este outro
pressuposto da social-democracia, qual seja o de um Estado saindo da longa
abstinência econômica do período do liberalismo clássico para um crescente
intervencionismo.
Estamos, pelo contrário, em uma sociedade pouco organizada, altamente
desigual e conflitiva. E diante de um Estado que esgotou sua capacidade de
financiamento depois de meio século de crescente intervencionismo. O que
se toma por influências ideológicas da social-democracia em nossa história
política é, na verdade, uma outra coisa. Temos, isso sim, em nossa tradição,
muitos sinais de uma generosa influência de uma democracia ao estilo de
Rousseau ou de Jefferson. Nosso pensamento democrático está fortemente
marcado pela concepção de uma democracia majoritária voltada para os
ideais da igualdade política que, na tradição americana, recebeu a designa-
ção de populist democracy
21
. Franklin Roosevelt está muito mais perto desta
tradição jeffersoniana de democracia do que de qualquer social-democracia
imaginável. Creio também que o discurso de Ulysses Guimarães, no ato de
promulgação da nova Constituição, está firmemente ancorado nesta mesma
tradição. Em nossa formação política, esta tradição de pensamento democrá-
tico se misturou com as práticas e os costumes disso que chamamos, em nos-
sa história, de populismo. O nosso populismo não tem tradição teórica, mas,
se formos escavar nos significados possíveis de suas muitas práticas (algu-
mas delas, aliás, de sentido autoritário), encontraremos elementos de uma
democracia majoritária e uma funda preocupação com a igualdade politica
22
.
21. Sobre este tema, ver Robert Dahl, A Preface to Democratic Theory, Chicago, University of Chi-
cago Press, 1956.
22. Soa paradoxal mas é real. Embora tenhamos, na prática, uma política de minorias, isto é, de oli-
garquias, a nossa tradição está dominada por uma concepção da democracia de maioria. A ar-
Temos que assumir com toda clareza o caráter conflitivo de nossa socie-
dade e, por conseqüência, da democracia que se pode construir entre nós. O
exemplo desta conflitividade foi dado pelo processo de transição: falou e foi
ouvido quem teve força, isto é, organização e recursos para tal. O que temos,
na Constituição, é uma democracia na qual só terão voz e serão ouvidos os
que tenham recursos para enfrentar os conflitos que devem vir. A boa estra-
tégia para desenvolver a democracia entre nós será aquela que levar a sério o
caráter conflitual que a nossa realidade contém.
Temos em perspectiva, no horizonte imediato, uma democracia política de
massas. É bem provável que caminhemos, ao mesmo tempo, para uma demo-
cracia social de massas. Como poderia funcionar uma social-democracia em
um sistema dual de poder ou a partir de um sistema dual de poder? Podería-
mos, talvez, com muito boa vontade, imaginar uma social-democracia fun-
cionando em São Paulo. Mas, neste caso, como ficaria o resto do país? Além
de pressupor uma sociedade organizada, uma social-democracia pressupõe
uma sociedade integrada, isto é, uma sociedade que já integrou — ou está in-
tegrando — todas as classes "autóctones". A social-democracia reforçou ten-
dências a uma maior igualdade social, mas reforçou tendências que já vigo-
ravam em países como a Alemanha, a Suécia e a Inglaterra, nos quais o ca-
pitalismo assumiu, desde inícios deste século, tendências de efeitos homoge-
neizadores, tanto no plano social quanto nos planos étnico e inter-regional,
que contrastam fortemente com os efeitos excludentes do capitalismo do sé-
culo XIX
23
. Alguns países europeus, como a França, se aproximam da hi-
pótese, embora guardando suas peculiaridades. Onde a integração homoge-
neizadora do capitalismo enfrentou dificuldades maiores, a social-democra-
cia não surgiu. Poderíamos, realmente, falar de social-democracia para paí-
ses como os Estados Unidos, de após Franklin Roosevelt, ou como a Itália,
do após-guerra em diante? É certo que todas as sociedades democráticas mo-
dernas passaram pela experiência do Welfare State e da ampliação dos di-
reitos sociais. Mas a ocorrência de ambos os fenômenos, se basta para indi-
car a existência de uma democracia social de massas, é insuficiente para ca-
racterizar um regime de social-democracia.
A incapacidade de amplos setores da política brasileira em assumir os
conflitos (e as carências de organização), tais como se apresentam, é o que
explica tanto a persistência de paradigmas social-democratas quanto a insis-
tência nas propostas de pacto social. Tanto do lado dos empresários quanto
do lado dos patrões, a insistência na idéia de um pacto social tem mais a ver
com resíduos ideológicos do populismo do que com as possibilidades reais
da situação presente.
quitetura institucional é, por assim dizer, de estilo "madisoniano", ou seja, visa garantir as mi-
norias (oligárquicas) através de um sistema bicameral e, sobretudo, da sobre-representação das
regiões agrárias. Mas a ideologia do sistema é "jeffersoniana". Daí que, com freqüência, as ins-
tituições políticas sejam vistas na perspectiva do conjuntural.
23. Joseph Schumpeter, Capitalismo, Socialismo y Democracia, capítulo 26, Madrid, Editoral Agui-
lar, 1971.
Do lado dos trabalhadores, as diferenças de orientação entre a CUT e a
CGT ajudam a entender o problema. A CUT cresce por uma razão básica:
em última instância, ela só acredita na sua capacidade de organização e na
capacidade de luta de seus filiados
24
. A CGT — herdeira do espólio do sindi-
calismo da época populista — se mantém, mas com um ritmo menor de cres-
cimento. A freqüência com que líderes do "sindicalismo de resultados" apa-
recem, em conversas, aliás muitas delas sem qualquer resultado, com figuras
do governo ou das classes empresariais, acaba por produzir, em suas bases,
um efeito desmobilizador. Dá a impressão de que conquistas podem ser obti-
das sem luta, apenas pela eficácia do diálogo e do entendimento. Na verda-
de, o "sindicalismo de resultados" da CGT só alcança algum êxito — ainda
que, na maior parte, êxito de imprensa — quando tem, atrás de si, a mobiliza-
ção das greves, e estas, na maior parte, são lideradas pelo "sindicalismo de
conflito" da CUT.
Parece-me claro que todos pagamos um preço pelas tradições populistas
que estimulam atitudes paternalistas; estas, além de indesejáveis em uma de-
mocracia, são inviáveis em nossa situação atual. Se na democracia populista,
políticas paternalistas tiveram algum êxito, foi, em primeiro lugar, porque os
trabalhadores eram, mesmo nos seus setores mais organizados, demasiado
frágeis para buscar caminhos autônomos. E, em segundo, porque o Estado
podia, ainda, operar como um instrumento, senão de redistribuição de renda
em favor das classes populares, pelo menos como um dos principais finan-
ciadores das políticas de crescimento econômico, e, assim, indiretamente,
criar empregos e novas possibilidades de renda para as classes populares.
Mais do que distante imitação da Espanha, com seus famosos pactos de
Moncloa, as propostas de pacto social que circulam entre nós são formas de
nostalgia de uma democracia populista que acabou em 1964. Têm conduzido
às mesmas decepções e aos mesmos fracassos as propostas de acordos políti-
cos de caráter mais amplo em torno de algum plano de desenvolvimento eco-
nômico, cujas diretrizes ninguém define, pois isso significaria criar, de ime-
diato, círculos de resistência e de oposição. Neste sentido, a história da No-
va República é, desde o início, desde o primeiro "plano social" solicitado
por Tancredo Neves a uma equipe de economistas, uma história de repetidos
fracassos.
Se pudermos deixar a nostalgia populista de lado, talvez cheguemos à
conclusão de que o caso brasileiro está mais próximo do caso dos Estados
Unidos da época de Roosevelt do que dos regimes de social-democracia eu-
ropéia. O New Deal não nasceu de nenhum "pacto social", embora talvez
tenha levado, como pretendia, a um novo pacto. Nasceu de iniciativas do
governo que foram processadas, desde o início e, aliás, com extrema eficá-
cia, em cenários estritamente políticos e institucionais, ou seja, no jogo dos
partidos e no Congresso. Não houve, pelo menos não no início, nenhum ce-
24. Pode ser tomado como indicador deste crescimento o recente Congresso da CUT, realizado em
Belo Horizonte, em início de setembro, com cerca de 7.000 dirigentes sindicais e militantes de
base.
nário ao estilo de La Moncloa, nenhuma mesa onde tomassem lugar repre-
sentantes dos empregadores e dos empregados junto com os partidos políti-
cos e com as centrais sindicais. O New Deal nasceu das iniciativas do go-
verno, que ouviu quem quis e que elaborou suas próprias concepções, pelas
quais assumiu inteira responsabilidade diante de um Congresso cuja maioria
este mesmo governo estava preparado para conquistar. No que se refere aos
trabalhadores, o New Deal consistiu em estabelecer novas regras e novas ga-
rantias para regular as disputas entre capital e trabalho mais do que em esta-
belecer medidas de caráter "substantivo". Neste sentido, pode-se dizer que,
diferente da social-democracia com seu reformismo social, o New Deal foi,
sobretudo, um reformismo institucional. Assegurados, por exemplo, o direito
de greve e a proibição de listas negras ou de lock-outs, a "substância" da
mudança teria que vir pela luta social
25
.
Estamos perto disso com a nova Constituição? Depois de havermos pas-
sado tanto tempo buscando modelos na Europa, não pretendo sugerir que
passemos a buscá-los nos Estados Unidos. A propósito, em qualquer compa-
ração entre a nossa renascida democracia liberal e a democracia americana
não pode passar por alto o fato de que a nossa é muito mais conservadora.
Pretendo apenas sugerir que o fato de se reconhecer o quanto tem de conser-
vadora a nova ordem política não deve impedir ninguém de valorizar as
perspectivas que se abrem para quem seja capaz de se organizar e de lutar. O
caminho para a sociedade e para ampliar a democracia tem que usar "ala-
vancas" que se apóiem nos pontos sadios da ordem institucional existente.
Quem quiser mais Uberdade política e mais igualdade social terá que defen-
der, ampliar e consolidar os direitos existentes. E terá que defender, ampliar
e consolidar as organizações e as instituições democráticas existentes. Esta
perspectiva vale tanto no plano da política e do Estado quanto no plano da
sociedade civil. E significa não apenas defender, ampliar e consolidar o
existente, mas também criar direitos, organizações e instituições novas.
Em termos gerais, este crescimento da capacidade de organização demo-
crática da população na política e na sociedade deverá significar mais liber-
dade e mais igualdade. Até porque, como bem observa Fábio Wanderley, a
organização é um "requisito de êxito da ação política, sobretudo no que diz
respeito à classe trabalhadora ou aos 'setores populares'"
26
. E deverá tam-
bém confluir em uma articulação mais ampla, e mais sofisticada, entre o Es-
tado e a sociedade. No limite, deverá significar uma nova forma de relacio-
namento entre democracia política e democracia social, entre a "reivindica-
ção da Uberdade política" e a da igualdade social.
Não se pode, evidentemente, pretender que a consolidação da democracia
política e a implantação de uma democracia social no país venham a depen-
der apenas de uma estratégia de construção de organizações e de instituições
democráticas. Dependerão também de mudanças em questões "substantivas"
25. Sobre o New Deal, ver Arthur Schlesinger, The Corning of the New Deal, Cambrigde, Mass.,
USA, The Riverside Press Cambridge, 1958.
26. Fábio Wanderley Reis, op. cit., p. 28 e seguintes.
como a dívida externa, a estrutura da propriedade da terra, o nível de empre-
go, a distribuição de renda, a evolução do salário real, o controle do proces-
so inflacionário etc. Estas são questões imperativas que serão resolvidas de
alguma maneira, progressista ou conservadora, democrática ou autoritária. É
evidente que reformas não se propõem apenas para satisfazer o vezo refor-
mista dos proponentes, mas porque as situações as exigem. Ou a democracia
política se revela eficaz para produzi-las ou perecerá. Isso tudo, porém, não
significa que acordos sobre questões substantivas sejam prováveis. Na ver-
dade, chances de algum acordo sobre questões "substantivas" são mínimas,
nas condições atuais. O caminho para alguma eficácia sobre as questões
"substantivas" tem que passar pelo reforço das instituições políticas e das
organizações da sociedade civil. E, sobretudo, tem que passar pela luta
social.
O caso do Brasil é único (como, aliás, todos os outros...). Mas se a nossa
experiência pode ensinar algo (senão aos outros, que o seja a nós mesmos...)
é que as questões de natureza institucional nunca se dão em um vazio de re-
lações sociais e que sempre repercutem sobre estas relações. Sempre encon-
traremos exemplos de temas que não puderam ser tratados no plano institu-
cional, porque as relações sociais, isto é, as relações reais de poder, impedi-
ram os políticos de fazê-lo. Um deles é o da reforma agrária. Mas também há
exemplos de sinal contrário, ou seja, que indicam situações nas quais a
existência da organização, do direito, da liberdade é condição de um resulta-
do favorável no plano social real. De novo, o sindicalismo da CUT é um
bom exemplo. É evidente que a deterioração real dos salários seria muito
maior, não fosse a capacidade de organização dos sindicatos e a Uberdade de
greve que conquistaram. Nenhum sindicato foi ainda capaz de oferecer qual-
quer política salarial alternativa que o governo pudesse adotar em algum
grande "acordo nacional". Mas um segmento combativo do sindicalismo tem
sido capaz de resistir, embora às vezes até atabalhoadamente, a políticas de
compressão salarial. Sem prejuízo da influência de outros fatores, esta resis-
tência sindical tem obrigado os governos a políticas menos nefastas para os
trabalhadores do que seriam na ausência dessa resistência. Exemplos desse
tipo poderiam ser oferecidos nos mais diversos setores, não apenas no setor
sindical. O que tem muito a ver tanto com a transição política, marcadamente
política e institucional, em que vivemos, quanto com a natureza da crise de
Estado e da crise econômica. É verdade que o reforço das instituições políti-
cas e das organizações da sociedade civil convive também com atitudes do
gênero "salve-se quem puder" e com um acentuado corporativismo. Mas é
este também um dos caminhos pelos quais a sociedade e o Estado se organi-
zam e se democratizam.
Estamos entrando em um período de intensa conflitividade social, a qual
se desenvolverá nos marcos de um regime de tipo liberal, que será tão mais
democrático quanto maior for a capacidade de organização e de participação
popular. Como diz Raymundo Faoro: "É possível que o Estado brasileiro se
modernize em conseqüência da atuação dos sindicatos e dos setores de base,
ligados a uma classe que chegaria em um terceiro tempo. Primeiro, seria a
classe do Ancien Régime. Em segundo, esse conluio entre parte da socieda-
de - a burguesia que não emergiu - e o Estado. E a terceira classe, que é
desprezada, mas que consegue níveis de organização e de mobilização mais
expressivos do que os outros — o operariado"
27
. Falando da transição brasi-
leira, alguém já observou que temos pela frente ainda um longo período no
qual as questões de natureza institucional ocuparão o centro das preocupa-
ções de todos
28
. E provável que assim seja. Parece, contudo, evidente que,
nesta nova etapa histórica, as manifestações da "questão social" já não po-
derão ser omitidas. Até porque serão os portadores da "questão social" os
mais diretamente interessados na ampliação dos marcos institucionais exis-
tentes. Se for assim, como espero, a célebre e tradicional dissociação entre a
liberdade política e a igualdade social terá encerrado o seu percurso em nos-
sa história. Até porque os maiores interessados na igualdade social, isto é, os
trabalhadores, estarão entre os primeiros defensores da Uberdade política.
27. Entrevista de Raymundo Faoro, "Um Estado autenticamente militar desde 1930", Revista da
OAB, 43/48,1988.
28. Esta sugestão me foi feita por Marcos Aurélio Garcia, meu colega dos seminários sobre Direitos
Políticos, no CEDEC.
DEBATEDORES
Marco Aurélio Nogueira*
O texto de Francisco Weffort nos propõe um leque de temas e problemas
de primeiríssima grandeza, carregados de conseqüências políticas funda-
mentais para os dias de hoje. Quero me deter naquele que considero, dentre
todos os apresentados, o mais relevante, complexo e explosivo: qual seja, o
da relação entre "questão institucional" e "questão social", ou, para usar
expressões de Afonso Arinos tão bem resgatadas e incorporadas por Weffort,
o da combinação entre a "reivindicação de liberdade política" e a reivindi-
cação da igualdade social.
Weffort começa constatando que ainda estamos diante de uma grave
"inarticulação entre os mecanismos institucionais que organizam o espaço da
liberdade política e os que se dedicam (ou deveriam se dedicar) à promoção
da igualdade social". E lembra, também com muito acerto, que a busca de
ligação entre o social e o político tem sido recorrente na história brasileira,
inclusive de modo dramático e "angustiante". Ao mesmo tempo, constata
que, apesar de toda essa insistência em se falar no problema, persiste a "in-
capacidade prática de encontrar caminhos que o resolvam". Com o que, seria
possível concluir, chegaríamos a um dos eixos constitutivos e explicativos da
atual situação brasileira. Um eixo que apenas será deslocado com o incre-
mento da organização da sociedade civil, capaz de colocar em outro nível o
espaço institucional e de dar maior eficácia e consistência à participação po-
lítica.
O diagnóstico, aqui muito grosseiramente sumariado, é irrecusável. Mas
creio que ele não se completa inteiramente, como se carecesse de algumas
respostas a mais. Uma delas envolve o tema da Constituição elaborada em
1988, por Weffort considerada mais afeta à democracia "regulatória", que à
democracia "organizatória", conforme expressões por ele emprestadas de
Hélio Jaguaribe. Creio ser fundamental, nesse ponto, reconhecer que Weffort
analisa com muita argúcia e competência o processo de que resultou o novo
texto constitucional, demarcando com clareza o seu real significado: "a or-
dem política que se consagra na Constituição reflete um processo histórico, o
de transição política, com a sua força e com as suas debilidades democráti-
cas". Embora limitado, o processo constituinte pôde produzir um texto re-
pleto de inovações no plano dos direitos e das garantias. Que, no entanto,
ainda não conseguiu ir além de um "sistema dual", em que participação e
exclusão, atraso e moderno combinam-se intimamente.
* Professor de Ciência Política na Faculdade de Ciências e Letras da UNESP - Campus de Arara
quara. Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
Minha ressalva diz respeito às conseqüências que Weffort parece extrair
desta constatação. Ele parece não levar até o fim o reconhecimento de que a
Constituição de 88 está fundada prioritariamente nos setores organizados da
sociedade, que souberam fazer valer seus interesses e seu peso específico,
deixando de fora "os muito pobres e os sem capacidade de organização".
"O que temos, na Constituição" — afirma ele —, "é uma democracia na qual
só terão voz e serão ouvidos os que tenham recursos para enfrentar os con-
flitos que devem vir."
Pergunto-me: mas não será assim mesmo que as coisas podem ocorrer?
Claro, há que se pensar na superação da excludência e no ataque à "questão
social" em si: impossível postergar o combate à miséria para o momento em
que os miseráveis se organizarem. Mas a atual Constituição tem o seu lado
"revolucionário" (tão bem reconhecido no discurso proferido pelo deputado
Ulysses Guimarães na solenidade de promulgação da Carta) justamente no
fato de ter fixado - de modo inédito — importantes direitos e garantias fun-
damentais para os miseráveis. A questão, no fundo, é saber como os organi-
zados poderão ajudar a organizar os desorganizados. Donde o tema da cen-
tralidade da política, tão bem privilegiado por Weffort. Trata-se, em suma,
de perguntar como os partidos de extração e orientação democrático-popula-
res (PMDB, PT, PSDB, os partidos comunistas) irão se conduzir para agre-
gar os desagregados — impedindo assim sua integração pura e simples pelo
"sistema" - e viabilizar soluções positivas para a questão nacional como um
todo. Bem ponderadas as coisas, é esse o tema, por exemplo, para ficar numa
dimensão teórica "clássica", da "questão meridional" italiana que tanto inte-
ressou Antonio Gramsci e que ainda hoje motiva acesas polêmicas na Itália.
Inegável que o "sistema dual" divide os de baixo e unifica os de cima, o
que torna ainda mais relevante a questão de saber "como estabelecer a uni-
dade dos de baixo". Exatamente por se colocar numa perspectiva que se re-
cusa a "diminuir os avanços realizados no caminho da construção de uma
democracia política", Weffort sabe que aquela unidade é decisiva, e apenas
alcançável na política, através de uma orientação que consolide e reforce as
instituições e construa a democracia social. O tema da organização (vale di-
zer, politização) dos desorganizados, portanto, teria tudo para receber um
tratamento mais completo e abrangente no próprio texto em discussão.
Toda a discussão precedente abre para um segundo problema: o da nego-
ciação ou do "pacto social", como se convencionou falar nos últimos tempos
entre nós. Aqui, temo não concordar com o inteiro teor da análise proposta
pelo texto de Weffort a respeito. Ele parte do pressuposto acertado de que
amplos setores da política brasileira estão "incapacitados para assumir os
conflitos (e as carências de organização) tais como se apresentam", e por is-
so insistem tanto na proposição recorrente de "pactos" e "acordos". Segun-
do Weffort, tais proposições "são formas de nostalgia de uma democracia
populista que acabou em 1964".
Não há como discordar da idéia de que diversos "resíduos ideológicos"
do populismo estão presentes na vida brasileira, enformando a maioria dos
projetos e tentativas de "pactar" e povoando muito do imaginário popular e
da cultura política de nossos partidos democráticos e de esquerda. Mas o te
ma da negociação é muito mais que um escape ideológico; está posto pela
vida (embora paradoxalmente também esteja por ela inviabilizado ou difi-
cultado). O fato é que o Brasil tornou-se complexo demais (com sua moder-
nização conservadora e seus problemas sociais dramaticamente multiplica-
dos, entre outras coisas) para que as soluções nasçam de modo não acorda-
do, não negociado, não pactado. E quase como se o pacto tivesse se conver-
tido na idéia-força de todo um amplo movimento interessado na reorganiza-
ção das bases da cidadania, na reforma do Estado, na redefinição da política
econômica e das políticas sociais de modo geral. Verdade (e aí é plena a
concordância com Weffort) que os "pactos" tentados até hoje não ultrapas-
saram o plano da coreografia; não foram organizados para valer, a partir de
instâncias legitimadas pela sociedade e portadoras de vontades efetivamente
reformadoras, e estiveram atravessados por intenções abertamente "instru-
mentais", vazias, portanto, de maiores conteúdos. Nos últimos três anos, as-
sistimos realmente a uma "história de fracassos" no espaço que estaria re-
servado aos acordos e negociações. Nada de muito concreto resultou das su-
cessivas tentativas de estabilizar fóruns e "pactos sociais", a não ser — e isso
talvez seja de importância crucial — um ganho na afirmação de uma predis-
posição para negociar e um acréscimo na experiência negociadora dos su-
jeitos sociais organizados, além de pequenos mas importantes avanços no
plano mesmo da representação. (Hoje, por exemplo, não deixa de ser positi-
vo constatar que as representações do mundo do trabalho - PCs, CUT, CGT,
PT — são tratadas como parceiros legítimos por amplos setores do patronato,
pela opinião pública e pela chamada "classe política", até certo ponto con-
trariando uma consolidada tradição nacional.) No fundo, as propostas de
"pacto" apresentadas ao longo dos últimos anos falharam porque a elas fal-
taram, justamente, interlocutores mais bem qualificados e implantados, re-
vestidos de maior representatividade e dotados de projetos consistentes (ob-
servação que vale especialmente, mas não só, para o Governo). E falharam
principalmente porque foram buscadas através de instâncias corporativas,
externas à política: a elas faltaram os partidos e a intermediação do Con-
gresso, que não se mostraram competentes para impor sua presença como
forjadores de negociações substantivas.
O que esteve ausente da movimentação negociadora do período Sarney,
portanto, foi precisamente aquilo que mais forte pulsa no texto de Weffort:
política. Despolitizada pelo esvaziamento e retraimento dos partidos, do
Congresso e dos políticos, a idéia de negociação e do "pacto social" como
instrumento de superação da crise nacional não teve como proliferar, com
repercussões negativas, tanto no plano de governabilidade quanto no do sis-
tema político em seu conjunto. Exatamente por isso, são de grande importân-
cia para o atual momento político brasileiro algumas das observações con-
clusivas de Weffort, que resumo brevemente. Partindo do pressuposto de que
"o fato de se reconhecer o quanto tem de conservadora a nova ordem políti-
ca não deve impedir ninguém de valorizar as perspectivas que se abrem para
quem seja capaz de se organizar e lutar", nosso autor é categórico na defesa
de uma postura essencialmente política: "quem quiser mais liberdade política
e mais igualdade social terá que defender, ampliar e consolidar os direitos
existentes. E terá que defender, ampliar e consolidar as organizações e as
instituições democráticas existentes". Trata-se, pois, de trabalhar pelo "cres-
cimento da capacidade de organização democrática da população na políti-
ca", bem como pela criação de novos direitos, espaços e instituições. Isso
tudo com os olhos na dialética forma/conteúdo e na força da mobilização e
do conflito competentemente orientados: "Não se pode, evidentemente, pre-
tender que a consolidação da democracia política e a implantação de uma
democracia social no país venham a depender apenas de uma estratégia de
construção de organizações e de instituições democráticas. Dependerão tam-
bém de mudanças em questões 'substantivas' [dívida externa, nível de em-
prego e de salário, política econômica, estrutura da propriedade da terra]" —
questões que apenas poderão encontrar desfecho positivo à base do "reforço
das instituições políticas e das organizações da sociedade civil" e, sobretu-
do, da luta social.
Não há como recusar tal sinalização, que se volta inteiramente para a bus-
ca de um ataque à questão social que não ignore a centralidade da questão
democrática, institucional, e não se oponha a ela, recuperando assim, clara-
mente, uma impostação que fez a fortuna e organizou muito da luta demo-
crática dos últimos anos. Ambos os pólos da grande questão nacional de
nossos dias são, assim, tratados de modo a não colidirem, a não prevalece-
rem um sobre o outro como que num processo autofágico de excludência e
paralisia. E é excelente que se possam extrair essas conclusões de um texto
de Francisco Weffort, intelectual dotado de uma personalidade teórico-políü-
ca muito precisa, e de uma grande capacidade de influenciar importantes se-
tores da esquerda brasileira, ainda não totalmente ganhos para a estratégia de
construção democrática.
É justamente por isso que desejo concluir observando que não avançare-
mos neste caminho que combina reforço institucional e luta social sem uma
forte consideração a respeito da cultura política brasileira. Pois muito do
êxito desta armação em favor de uma democracia social combinada com de-
mocracia política passa pela crítica da cultura política, especialmente a da
esquerda, ainda presa a interpretações fundadas em idéias estranhas ao Brasil
realmente existente. Só podemos lamentar que Weffort não tenha podido se
dedicar ao tema neste seu texto, principalmente se lembrarmos o tom por ele
adotado em Por que democracia? (1985), onde o assunto foi tratado genero-
samente. Isso porque é extremamente complicado realizar qualquer discussão
a respeito de perspectivas e soluções, a respeito, portanto, do futuro, sem a
superação de diretrizes, modos de pensar e comportamentos políticos engan-
chados no passado e no "atraso" brasileiro. Ou será que os setores progres-
sistas, democrático-populares, de nossa sociedade não estão repletos de auto-
ritarismo, de golpismo, de recusa à "grande política" e às práticas parla-
mentares, problematizando assim sua própria relação com os temas e os de-
safios do poder e da governabilidade? Como construir o futuro, neste fim de
século tão carregado de crises e promessas e tão necessitado de revisões e
renovações, com uma mentalidade revolucionária terceirinternacionalista,
com condutas antipolíticas que namoram a veemência verbal sem chegar ao
verdadeiro radicalismo, banalizam as disputas eleitorais, estimulam a "autô-
noma manifestação" de tudo o que se mexe na sociedade, pouco importando
seus efeitos e conseqüências, que o tempo todo — quase em sentido oposto ao
do movimento democrático que derrotou o velho regime autoritário — opõem
o "social" ao "institucional", como se a virtude estivesse toda no primeiro
pólo e o mal todo no segundo?
Não é preciso muito esforço ou muita pesquisa para reconhecer que essa
cultura política (empirista, refratária à própria elaboração teórica) é ainda
forte em nossas esquerdas. Sem a sua crítica e a sua superação — partes inte-
grantes do processo de unificação dos de baixo — não parece ser possível
avançar rumo a um movimento reformador que reúna condições de contra-
por-se à maré montante do neoliberalismo e de com ele disputar a hegemonia
(tema em si mesmo merecedor de toda a atenção), reforçar as instituições
políticas democráticas e as organizações populares, dar operacionalidade e
projeto à movimentação social e, à base disto tudo, viabilizar soluções posi-
tivas para as grandes questões nacionais.
Fabio Wanderley Reis*
Em geral, os debatedores preferem os pontos de divergência aos de con-
cordância e partir para a briga. Tenho algumas divergências de perspectivas
com o trabalho de Francisco Weffort, mas tenho também certas concordân-
cias a salientar: em particular, a ênfase no aspecto organizacional, que cer-
tamente compartilhamos. No entanto, surge um problema importante já em
conexão com esse aspecto, isto é, o de saber se cabe esperar que, relativa-
mente às massas populares brasileiras, a solução do problema organizacional
se dê autonomamente ou espontaneamente.
No diagnóstico da problemática política brasileira da atualidade, duas
perspectivas contrastantes me parecem igualmente erradas. Uma delas cor-
responde a algo que se poderia chamar de uma espécie de "continuísmo es-
sencialista", para usar essa expressão rebarbativa. A tendência é a de não
ver senão permanência. Se o Brasil de hoje (ou o de ontem, o de 1964 a
1985, por exemplo) é autoritário, é porque o Brasil sempre foi autoritário.
Nós somos autoritários porque somos, porque sempre fomos: há uma espécie
de "caráter nacional" brasileiro, uma certa "cultura política", que tem a ver
com a nossa herança ibérica e que seria ela própria de natureza autoritária.
Uma perspectiva contrastante, que me parece igualmente equivocada e
pouco profícua, é a que caracteriza muito da literatura recente a respeito do
autoritarismo e dos processos correlatos. Essa perspectiva tende a não en-
* Professor de Ciência Política da UFMG.
xergar senão mudanças, e resulta numa espécie de perseguição meio míope
aos eventos: passa-se rapidamente, ao sabor das conjunturas mutáveis, da
descrição da ruptura da democracia para a da dinâmica dos regimes autoritá-
rios, em seguida para o estudo dos processos de abertura, depois para a tran-
sição e, eventualmente, para a consolidação da democracia. Como essa
"consolidação" é problemática, naturalmente, corre-se o risco de que daqui
a pouco se esteja falando de nova ruptura da ordem democrática, com a
inauguração de nova fase de autoritarismo, etc.
Mas há uma alternativa melhor do que essas duas. Nela, as dificuldades
da atualidade brasileira são vistas como correspondendo a um "problema
constitucional" não resolvido, tomando-se a expressão "constitucional" num
sentido sociologicamente denso que, apesar de ter ramificações no plano ju-
rídico-organizacional, não se reduz às questões que se colocam nesse plano.
Por outras palavras, não se trata de um problema que possa ser resolvido
simplesmente escrevendo-se uma nova Constituição. Ao contrário, o proble-
ma constitucional no sentido de que falo diz respeito às transformações pelas
quais o País vem passando nas décadas recentes, ao aprofundamento do seu
desenvolvimento capitalista, aos processos de industrialização e urbanização
— e à incorporação conseqüente de novos atores à cena política, especial-
mente de novas classes sociais e dos assim chamados "setores populares".
Essa incorporação é tensa e problemática, e é ela o fator por excelência a
emprestar o caráter problemático a nosso problema constitucional, para usar
uma fórmula redundante.
Um aspecto importante da questão é que este problema pode agravar-se
na medida em que ocorram certos desenvolvimentos que à primeira vista pa-
receriam favoráveis. Assim, o fato de que a estrutura ocupacional do País se
tenha transformado de maneira importante durante o período autoritário pode
ser visto como subjacente ao aparecimento de um movimento sindical novo e
distinguido por traços de autonomia que contrastam com o "peleguismo"
tradicional. Em princípio, isso pode ser visto como uma ocorrência favorável
a um processo político democrático, representando a redução da eficácia de
um importante mecanismo de controle à disposição do Estado que tem sido
denunciado como afim ao autoritarismo da vida política brasileira. Ocorre,
porém, que o caráter militante, aguerrido e agressivo desse sindicalismo no-
vo e de suas ramificações pòlítico-partidárias pode surgir aos olhos do
establishment como uma ameaça a ser encarada como tal e eventualmente
enfrentada, o que corresponderia, naturalmente, a um aguçamento do pro-
blema latente.
O traço fundamental de nosso problema constitucional aparece "grafica-
mente", por assim dizer, em algo que o jornalista Marcos Sá Corrêa assina-
lava recentemente no Jornal do Brasil. Marcos Sá Corrêa chamava a atenção
para o fato de que o Brasil, neste momento, conta mais de 75 milhões de
eleitores e apenas cerca de 7,5 milhões de contribuintes — ou seja, os contri-
buintes, quer dizer, as pessoas que dispõem de renda suficiente para deverem
pagar imposto de renda e que podem ser vistas como mais ou menos adequa-
damente integradas ao sistema econômico, não são senão um décimo dos
eleitores! Há, assim, um claro contraste entre a lógica inevitavelmente ex-
pansiva da democracia política e o caráter viscoso e lento da incorporação
permitida pelo desenvolvimento capitalista do país — a tal ponto que se torna
possível dizer que os inputs provenientes do processo eleitoral (através do
qual, afinal, se tomam decisões importantes) não podem senão tender a apa-
recer como inputs "selvagens" do ponto de vista da lógica "sadia" do siste-
ma econômico. O célebre populismo é, naturalmente, afim a esse desen-
contro.
O problema, como dizia Weffort, está nas massas miseráveis, que estão de
fora, mas nem tanto, porque votam e com isso decidem, por exemplo, quem
vai ser o presidente da República. Introduz-se, assim, um crucial elemento
de tensão entre a democracia política, por um lado, e, por outro, as condi-
ções de incorporação sócio-econômica dessas massas, condições essas que
envolvem, no fundo, o problema que se costuma descrever em termos de
"democracia social", ou do componente social do próprio ideal de democra-
cia. Este aspecto, também ressaltado por Weffort em sua exposição, deu lu-
gar a um debate clássico na sociologia política em torno da questão das
"condições sociais da democracia", que tem sido retomada correntemente
entre nós. Hélio Jaguaribe, por exemplo, num texto que Weffort citava, tem
sustentado que o Brasil tem de ser uma democracia social de massas para
que possa ser uma democracia política estável. Essa posição, porém, situa
um paradoxo, pois, se não temos nem democracia política nem democracia
social, não há nenhuma razão para presumir que seja mais difícil fazer uma
democracia social do que uma democracia política: não vamos fazer demo-
cracia social da noite para o dia. E a questão que se coloca diante da situa-
ção de carência de ambas as formas de democracia é, naturalmente, a ques-
tão de que fazer, a questão de onde se encontram as "alavancas" manejáveis
que possam ajudar a eventualmente deflagrar um processo global favorável
ou sadio.
Observado nesses termos, toma-se claro, acredito, que o problema deve
ser formulado em termos opostos ao da famosa fórmula das "condições so-
ciais da democracia política": cumpre indagar antes pelas "condições políti-
cas da democracia social", ou mesmo da própria democracia política. Pois,
seja o que for que se trate de fazer, não há como escapar da necessidade de
agir politicamente. Tanto para assegurar a democracia política como a social
— ou para assegurar o entrelaçamento de ambas, que é por certo a maneira
mais adequada de ver a questão —, temos que tratar de construir politica-
mente instituições, organizações, mecanismos ou procedimentos que tenham
efetividade. E aqui surge o drama de que, se necessariamente agimos no pre-
sente, em conjunturas fugazes, a ação destinada a construir instituições tem o
seu teste decisivo no futuro, e mesmo num futuro indeterminado.
O institucional envolve uma certa dialética na qual ele se apresenta em
primeiro lugar como objeto a ser manipulado. É o caso daquela atividade que
consiste, por exemplo, em escrever uma Constituição: vista de certo modo, a
tarefa assim definida não requer senão que se juntem uns tantos constituintes
(cinco, como em certas experiências brasileiras recentes, ou quinhentos e
cinqüenta e nove, como na experiência mais recente) e que se redija uma
carta constitucional... Mas o outro aspecto da dialética de que falo é o de
que uma instituição, para merecer o nome, tem de se "impregnar" contex-
tualinente, por assim dizer, tem de amadurecer e "sacralizar-se", tornando-se
parte efetiva e importante do contexto no qual as ações do dia-a-dia se de-
senvolvem e um real fator condicionante dessas ações. No caso da Constitui-
ção, é bastante claro que uma Constituição só é efetiva, só se torna na ver-
dade uma Constituição, só se institucionaliza, na medida em que se tradicio-
naliza. O interesse disso para os problemas que estamos vivendo pode ser
apreciado quando essa idéia é contrastada com a insistência com que o adje-
tivo "moderna" 6 empregado para descrever uma característica que a nova
Constituição brasileira deveria ter para ser uma boa Constituição. Evidente-
mente há boas razões para se aspirar por uma Constituição moderna, se por
"moderna" se entende uma Constituição capaz de garantir certas conquistas
sociais — mas seria também fundamental que essa Constituição, tão moderna
quanto possível, seja antes de mais nada uma Constituição capaz de "tradi-
cionalizar-se" para pretender durabilidade e para assim vir a representar um
enquadramento democrático estável do processo político brasileiro.
Mas aqui surge um desdobramento crucial: o de que nenhuma Constitui-
ção que se redija apresentará essas características se não for uma expressão
apta e realística das relações de poder prevalecentes. Ainda que se assegu-
rem, naturalmente, espaços democráticos e conquistas sociais e que se bus-
que a acomodação ou reacomodação no convívio das várias classes e seg-
mentos da sociedade, é preciso entender que não se faz revolução com
Constituição — uma nova Constituição, no melhor dos casos, garante novas
relações de poder que se tenham conquistado previamente. E não se fará, em
geral, construção institucional bem-sucedida se não houver a presença im-
portante deste elemento de realismo. Ele esteve presente, sem dúvida, no ca-
sos dos países capitalistas ocidentais de maior tradição liberal-democrática,
onde o dinamismo e o amadurecimento do capitalismo permitiram a "desra-
dicalização" dos setores populares e a solução realística do "problema cons-
titucional", garantindo-se a democracia política (e eventualmente as políticas
sociais que dela derivam) em troca da garantia do próprio capitalismo. No
caso da atualidade brasileira, creio que essa linha de considerações conduz a
avaliações pessimistas das perspectivas da democracia que agora se inaugu-
ra: acho que ainda vamos viver muitos trambolhões e sobressaltos, pois nos-
so problema constitucional, em sua dimensão sociológica (e sócio-psicológi-
ca) mais densa, não está resolvido, e está mesmo longe de ser resolvido.
Creio que é possível extrair disso certa perspectiva em relação a como ca-
beria agir. Já que as condições da ação são condições restritivas, já que es-
tamos submetidos a constrições severas, o esforço de construção político-
institucional deveria estar orientado por algo que (para utilizar uma sugestão
que me fazia Paul Singer algum tempo atrás) pode ser assimilado à lógica do
judô, por contraste com a lógica do caratê. Estou longe de ser um entendido
nesses assuntos, mas parece possível dizer que, ao contrário do impacto
frontal que caracteriza o caratê, no judô se usa a força ou o impulso do pró-
prio adversário contra ele. Acredito que algo desse tipo seja necessário se
quisermos ter perspectivas de êxito no esforço de construção institucional
que a regularização democrática da vida brasileira exige. As conseqüências
dessa perspectiva podem ser ilustradas brevemente por referência a certos
temas polêmicos, e trago com eles algumas provocações ao Weffort.
Tome-se, por exemplo, a questão da perspectiva que caberia adotar com
relação à Constituição que se acaba de elaborar, a perspectiva que os pró-
prios constituintes idealmente deveriam ter. A mim me parece que essa pers-
pectiva é a de que a Constituição que se fazia não era uma Constituição des-
tinada a durar um milênio, ou mesmo a durar os duzentos anos da Constitui-
ção americana — mas sim uma Constituição que, se a gente tiver sorte, dura
quinze ou vinte anos. Já que é assim, já que não se está (ou estava) jogando
tudo, já que daqui a pouco provavelmente será necessário enfrentar de novo
a tarefa de escrever uma Constituição, por que não experimentar? Por que
não ousar certas coisas algo heterodoxas com o objetivo de que os consti-
tuintes que venham a reunir-se daqui a vinte anos não tenham de partir do
mesmo ponto, mas possam, ao contrário, contar com o resultado dessas expe-
riências novas? Naturalmente, essa ótica tem a vantagem decisiva de permitir
que os constituintes, em vez de simplesmente exprimirem este ou aquele in-
teresse ou ideal, pudessem preocupar-se com a eficácia de suas propostas nas
condições da atualidade brasileira e tendo como referência um momento vi-
sível do futuro.
Uma ilustração das conseqüências dessa busca de construção constitucio-
nal realista e que passo a passo se teria com a questão do papel dos militares.
A maneira como o tema dos militares foi tratado na Assembléia Constituinte
pode ser resumida na indagação sobre se se iria ou não proibi-los de dar gol-
pes. Se a questão se coloca nesses termos, certamente sou favorável a que os
golpes militares sejam proibidos com veemência, com toda a força possível.
Mas isso, naturalmente, é amplamente irrelevante: se os militares vão dar
golpe ou deixar de dar golpe não é algo que se decida, em última análise, em
função do que se encontra escrito a respeito na Constituição — apesar de que
caiba admitir que os dispositivos constitucionais tenham algum efeito margi-
nal sobre as disposições que manifestem os militares, efeito este que seria a
razão para que se proibissem os golpes. Nessas circunstâncias, que fazer? Eu
proporia que, como os militares são inequivocamente um fator político real e
poderoso (por razões estruturais e de psicologia coletiva não passíveis de
alteração imediata) e como seria obviamente ilusório pretender simplesmente
eliminá-los como tal, se procure trazer seu poder real para o âmbito institu-
cional, trazê-los institucionalmente para o diálogo político — e assim talvez
mitigar e controlar aquele poder a médio ou longo prazos. Assim se estaria
pelo menos rompendo o isolamento institucional da corporação militar e pro-
vavelmente atenuando as condições que engendram a peculiar paranóia que
tem caracterizado sua perspectiva política, permitindo que as lideranças mi-
litares (através, por exemplo, de representação no Executivo e talvez mesmo
no Legislativo) tivessem contato com segmentos diversos de interesses e
opiniões da sociedade brasileira. A aposta de.que isso pudesse resultar numa
reeducação política dos militares brasileiros encontra algum respaldo na ex-
periência de ver, durante o regime autoritário recente, mesmo
chefes militares "duros" passarem a agir com isenção e equilíbrio ao assumi-
rem a posição de juizes nos próprios tribunais militares. Admito que isso en-
volve uma aposta precária e que contém certos riscos, mas nós temos feito e
perdido sistematicamente a aposta contrária, ou seja, a de que os militares fi-
quem, sem mais, nos quartéis...
Creio que seria possível dizer coisas parecidas com relação a outros temas
polêmicos do debate político brasileiro, como os que dizem respeito ao cor-
porativismo e aos partidos políticos. Quanto ao corporativismo, em vez da
crítica permanente e rombuda a nossa tradição estadista e corporativista e da
aspiração pela condição oposta e idealizada na qual as forças sociais sejam
todas autônomas perante o Estado, seria preciso confrontar com realismo
dois traços da nossa realidade: por um lado, o Estado está aí para ficar, ainda
que possa justificar-se o anseio por certa contenção de seu expansionismo
como agente econômico e esta ou aquela privatização de empresa; por outro
lado, os setores populares brasileiros são constituídos em ampla medida pe-
las massas destituídas de que falávamos antes e que não têm condições de
mobilizar-se autonomamente, e a atuação do Estado, e mesmo certo paterna-
lismo estatal, parece indispensável se se pretende assegurar eventualmente a
afirmação conseqüente dos direitos sociais para essa parcela da população.
Parece inevitável, assim, e mesmo desejável, que ocorra certa articulação
"corporativa" do Estado com a sociedade, e, em vez da redução ou elimina-
ção do corporativismo, nosso problema seria antes o de assegurar a constru-
ção de um corporativismo "às direitas", no qual se neutralize o caráter so-
cialmente enviesado que tem caracterizado nosso corporativismo tradicional,
com a sensibilidade especialmente aguçada do Estado perante os interesses
empresariais que se dá na operação dos "anéis burocráticos" do célebre
diagnóstico de Fernando Henrique Cardoso. Em vez disso, tratar-se-ia de dar
representação adequada aos interesses populares e dos trabalhadores em con-
selhos e arenas corporativas (órgãos como o Conselho Monetário Nacional,
por exemplo), cuja apropriada institucionalização criaria formas visíveis e
não mais clandestinas de processamento de decisões e permitiria o controle
de tais decisões pelo Legislativo, pela imprensa, pela sociedade em geral...
Em vez de opor-se à democracia, portanto, um corporativismo assim enten-
dido seria um instrumento importante de realização dela.
Quanto aos partidos, para fechar com eles esta apresentação fatalmente
atropelada da perspectiva que proponho, a idéia básica é de que não adianta
sonhar com partidos ideológicos — ou insistir na reiterada recomendação se-
gundo a qual a vida política brasileira, para estabilizar-se em termos demo-
cráticos, exigiria a organização de partidos portadores de mensagens ideoló-
gicas nítidas e dirigidas a setores específicos do eleitorado que se distribui-
riam com clareza ao longo de um eixo esquerda-direita. Tal recomendação
está envolvida numa fantasia que não corresponde à realidade política de
qualquer país, e que certamente não tem condições de realizar-se através de
partidos que possam pretender contar com penetração eleitoral nas circuns-
tâncias que caracterizam as parcelas amplamente majoritárias do eleitorado
popular brasileiro da atualidade. Eu diria que, se quisermos esperar fazer dos
partidos um instrumento real de avanço do processo político e democrático
brasileiro, seria necessário contar com a estrutura plástica e flexível de
"partidos-frente". Não vamos ter esse instrumento em partidos de intelec-
tuais bem intencionados e inteligentes, mas sem viabilidade eleitoral. E se
um Partido dos Trabalhadores pode pretender contar com essa viabilidade
eleitoral, é preciso reconhecer que ela decorre em boa parte das mesmas ra-
zões que antes tornaram viável um MDB (ou PMDB) quando veio a ser per-
cebido como o "partido dos pobres"...
Clóvis Rossi*
Antes de mais nada, dois esclarecimentos. Não vou fazer comentários, e
sim apenas perguntar, porque isso é um vício profissional invencível. Se-
gundo, permito-me ser ainda mais pessimista do que o professor Fábio Wan-
derley disse que seria. A origem das minhas perguntas reside num ponto que
me pareceu mais ou menos consensual, a partir da exposição de Weffort.
Trata-se da afirmação de que um dos eixos da consolidação institucional, e
um eventual avanço para uma democracia social, é a necessidade de constru-
ção, simplificando a expressão de Weffort, a construção organizativa da so-
ciedade civil.
Meu pessimismo vai na direção de supor que talvez seja necessária, mais
que a construção, a reconstrução da organização da sociedade civil, pois a
sensação que se tem é de que ela se esgarçou muito nestes últimos anos. Um
exemplo muito atual é o da situação eleitoral: há uma absoluta apatia em
parte substancial do eleitorado, reconhecida por todos os candidatos; ne-
nhum dos partidos teve coragem ou possibilidade de ir às ruas para fazer
comícios, e a razão disso, ao contrário do que muitos defendem, não está no
domínio da era eletrônica, já que' no mundo todo acontecem grandes comí-
cios em campanhas eleitorais. Foi o caso, por exemplo, da recente eleição
Francesa; o caso da Argentina, com comícios de um milhão de pessoas, em
dois dias consecutivos, um do peronismo, outro do radicalismo; e do Chile,
que mobilizou cerca de um milhão de pessoas para um plebiscito que não
deixou de ser uma forma distorcida de eleição presidencial. Quer dizer, se a
era da eletrônica existe no mundo inteiro, não vejo razão pela qual o Brasil
tenha que ser uma ilha à parte, onde não se possa fazer comício pelo menos
para mil, duas mil pessoas, pelo menos em São Paulo. Parece-me que, na
verdade, o brasileiro não se animou a fazer manisfestação de rua por sentir
não haver clima para qualquer tipo de mobilização, apesar de a Constituição
de 1988 estabelecer um regime no qual há lugar reconhecido para todos os
grupos organizados da sociedade — o que significa um dos grandes avanços
em comparação com a Constituição de 46, como diz o Weffort. Parece estar
havendo um paradoxo, segundo o qual até os grupos organizados não estão
* Jornalista. Colunista político na Folha de S. Paulo.
ocupando todo o espaço reconhecido pelo arcabouço institucional recém-
inaugurado. Um exemplo é a questão da carestia. Há dez anos, quando as di-
ficuldades enfrentadas pelos setores mais desamparados da sociedade não
eram tão graves — nem a inflação mensal tão elevada —, havia o Movimento
Custo de Vida, chamado por alguns de Movimento Contra a Carestia, muito
impregnado pela Igreja, é verdade, mas nascido da base de setores não orga-
nizados, os mais desprovidos e conseqüentemente mais vitimados pela infla-
ção. E isto numa época de condições institucionais precárias, em que a Polí-
cia Militar colocava suas tropas nas ruas, a fim de conter eventuais distúr-
bios provocados pelo movimento.
Hoje, que estamos chegando a 30% de inflação ao mês, alguém ouviu fa-
lar de algum novo movimento contra a carestia, contra o custo de vida? Nin-
guém. E essa é uma preocupação, inclusive, das pessoas que trabalharam ou
tiveram alguma ligação - orgânica ou ocasional - com aquele grupo. O car-
deal de São Paulo, D. Paulo Evaristo Arns, que obviamente teve uma parti-
cipação importante, nota uma ebulição nas mesmas bases das quais se origi-
nou o Movimento Contra a Carestia, que, porém, ainda não se cristalizou;
isto quer dizer, ninguém tomou a iniciativa de sair às ruas e fazer alguma
coisa mais concreta.
Weffort foi, de certa maneira, otimista quanto a isso, falando num cresci-
mento impressionante da organização no âmbito sindical. E eu me permitiria
perguntar, não seria esse crescimento decorrente muito mais da mudança da
estrutura ocupacional, mencionada pelo professor Fábio Wanderley, do que
propriamente de um avanço da organização do movimento sindical?
Excluindo as teorias mais globalizantes da CUT — em que realmente são
discutidas questões mais abrangentes, como o tipo de pagamento da dívida
externa, contrato coletivo de trabalho, relações gerais de trabalho, negocia-
ções dos convênios coletivos de trabalho —, os sindicatos em geral, com ex-
ceções, propõem como esqueleto básico do movimento sindical as comissões
de fábrica. Nenhum movimento sindical vai ficar em pé sem essa estrutura
fundamental, baseada na prática da negociação coletiva dos convênios, na
rotina do dia-a-dia, e não na retórica das centrais sindicais. Acontece que,
quando o patronato se recusa a aceitar a comissão de fábrica, esta logo
abandona sua proposta em troca de pequenos aumentos salariais, eventuais
vantagens ou melhores condições de trabalho. Não estou querendo dizer,
com isso, que 2,5% de aumento de salários ou vantagens trabalhistas não
sejam interessantes, mais sim que, do ponto de vista organizacional da so-
ciedade civil, é mais importante, nos médio e longo prazos, a estruturação de
comissões de fábrica. E justamente agora, quando existe um espaço aberto
para a atuação de grupos organizados e reconhecidos institucionalmente.
Nota-se, por outro lado, que boa parte daquelas pessoas com potencial pa-
ra desempenhar tais papéis estão preferindo a porta de saída do País. Segun-
do pesquisas estatísticas, a partir de 1985 — quando esta nova conjuntura
começa a surgir —, e até 1988 — ano em que tais mudanças são formaliza-
das —, 1,2 milhão de pessoas deixou o País para não mais voltar, e parece ób-
vio, por essas mesmas estatísticas, que não se trata dos destituídos da terra
ou da fortuna, mas de representantes privilegiados, sócio-culturalmente fa-
lando, de nossa população.
Frente a todos esses fatores, concluiu-se que o primeiro passo para a con-
quista da democracia social, mencionada por Weffort, e a consolidação da
democracia política, deve ser a reconstrução do tecido social, hoje bastante
esgarçado.
PARTE II
Temas Políticos e Econômicos
INÉRCIA INFLACIONÁRIA E
INFLAÇÃO INERCIAL
Mário Henrique Simonsen*
1 — Introdução
O diagnóstico da inflação pelo lado da demanda é conhecido pelo menos
desde a controvérsia entre Jean Bodin e o M. de Malestroit no final do sé-
culo XVI. Nas mãos de Wicksell, Marshall e Irving Fisher, esse diagnóstico
moldou a equação quantitativa, a qual, mediante adequada escolha de unida-
des, pode ser expressa na forma:
m = p + y, (1)
onde m, p e y representam os logaritmos da oferta de moeda, do índice geral
de preços e do índice do produto real, respectivamente. Essa equação ainda é
a base do controle monetário da inflação, embora não mais se deva definir
moeda no sentido convencional de Mj (papel-moeda em poder do público
mais depósitos à vista sem juros).
Como a equação quantitativa apresenta uma variável exógena (m) e duas
endógenas (p,y), uma teoria da inflação requer pelo menos uma outra equa-
ção, que explique como as variações de m se refletem nas de p e y. A hipó-
tese clássica era a de que a trajetória do produto real fosse independente da
de m. Isto posto, designando por II = p a taxa de inflação:
II = m-y,
explicando a inflação pelo excesso do crescimento da oferta de moeda sobre
o do produto real.
Pelo menos no princípio do século XX, vários economistas, a começar por
Hawtrey e Fisher, começaram a perceber que, a curto prazo, as variações de
m não apenas afetavam os preços, mas também o produto real. Essa percep-
ção resumiu-se na frase "as médias monetárias afetam as quantidades antes
de afetar os preços", inteiramente compreensível para um economista não
matemático, mas à espera de uma descrição formal. Note-se que, nessa frase,
estava embutido o conceito de inércia inflacionária: o aperto monetário, an-
tes de baixar a taxa de inflação, provocaria uma recessão. Isso para mudar os
hábitos dos agentes econômicos, viciados na espiral preços-salários.
* Diretor da Escola de Pós-Graduação em Economia da FCV-RJ.
Algumas experiências mostraram que a receita ortodoxa para cura de uma
inflação de dois dígitos anuais era excessivamente dolorosa para ser aceita
pelas sociedades. Isto posto, economistas e administradores de política eco-
nômica não tardaram a idealizar o combate à inflação como uma guerra em
duas frentes: a da demanda, onde o ataque se efetivaria pelo controle mone-
tário e fiscal, e a da oferta, onde a espiral preços-salários seria quebrada pe-
las políticas de rendas.
Para um economista da década de 1980, a inspiração teórica de muitos
programas de combate à inflação da década de 1960 parece mal articulada. C
PAEG, do Governo Castello Branco, publicado em 1964, baseava a teoria da
inflação e do crescimento em apenas três peças: a teoria quantitativa da
moeda, o modelo de Harrold-Domar e uma visão complementar da inflação
como conflito distributivo. As políticas de rendas destinavam-se, exatamen-
te, a arbitrar esse conflito. Só que o PAEG deu certo, à semelhança de certos
teoremas verdadeiros, mas que são imperfeitamente demonstrados pela pri-
meira vez. Muitas outras experiências recentes, a começar pelo Plano Cruza-
do, vieram com uma roupagem teórica muito mais refinada, mas deram com
os burros n'água.
A explicação formal de "por que as alterações da política monetária afe-
tam as quantidades antes de afetar os preços" só surgiu no final da década
de 1960, com a combinação da teoria aceleracionista da curva de Phillips
com a hipótese de expectativas adaptativas de Cagan, e será revista na seção
2 deste artigo. Em princípio, o modelo resume o que há de mais relevante na
teoria da inflação a curto e a longo prazo. Por certo, a hipótese de expectati-
vas adaptativas caiu de moda com a revolução das expectativas racionais,
onde a inércia inflacionária só se explicaria pela auto-regressividade da ex-
pansão monetária ou pela justaposição de contratos salariais, como no mo-
delo de John Taylor. O presente trabalho trata de reabilitar teoricamente a
hipótese de expectativas adaptativas, mostrando o irrealismo da hipótese de
agregação na macroeconomia das expectativas racionais.
O fracasso tanto dos ortodoxos quanto dos heterodoxos brasileiros no
combate à inflação da década de 1980 explica-se facilmente pelo modelo da
seção 2. Os ortodoxos parecem só ter lido as conclusões a longo prazo do
modelo, os heterodoxos, só as conclusões de curto prazo. Os heterodoxos,
em particular, se apegaram a um modelo de inércia por indexação, com al-
gum sucesso empírico, mas com uma grave falha teórica, e que será apre-
sentado na seção 3. De fato, esse modelo leva, entre outras coisas, a uma
confusão semântica, transformando inércia inflacionária em inflação inercial.-
Essa confusão parece ter sido a origem tanto do auge quanto do colapso do
Plano Cruzado.
2 — Inércia por Expectativas Adaptativas
O seguinte modelo descreve o lado da oferta da inflação, combinando a
teoria aceleracionista da curva de Phillips com a hipótese de expectativas
adaptativas de Cagan:
•
onde p é o logaritmo do índice de preços, w o logaritmo do índice de salá-
rios nominais, u uma função do tempo que acumula os choques de oferta, y o
logaritmo do produto real, o logaritmo do produto real a pleno emprego, h
o desvio do produto, a taxa efetiva e a taxa esperada de inflação.
Combinando-se as equações (2), (3) e (5), obtém-se a curva de Phillips de
preços:
(7)
ou seja, a taxa esperada de inflação é uma média ponderada das taxas de in-
flação observadas no passado, com pesos exponencialmente cadentes para
trás. Juntando-se essa expressão com a curva de Phillips de preços, obtém-
se:
(8)
a equação que desdobra a taxa de inflação em três componentes: a autônoma,
correspondente ao choque de oferta ú; a de realimentação, igual à taxa espe-
rada de inflação; e a de demanda, igual a
Essa equação esclarece vários pontos. Primeiro, a política monetária só
pode afetar a taxa de inflação via h. Isso formaliza a velha sentença: "as
medidas monetárias afetam as quantidades antes de afetar os preços". Se-
gundo, a inflação pode tornar-se crônica com h=0. Ou seja, desde que haja
acomodação monetária, a inflação não necessariamente significa excesso de
dinheiro disputando poucos bens, mas pode perpetuar-se por inércia.
No modelo, o inverso de e o inverso de são parâmetros de inércia.
Com efeito, quanto menor , maior a memória inflacionária, isto é, maior o
peso relativo das inflações remotas na formação das expectativas de inflação
presente. Do mesmo modo, quanto menor , menos a taxa de crescimento
dos salários nominais responde a um dado desvio do produto em relação à
posição de pleno emprego. Isto sugere que o combate à inflação deve ser
tanto mais penoso quanto menores os parâmetros e , e quanto piores os
choques de oferta.
E fácil transformar essa sugestão em teorema. Juntando as equações (6) e
(7), obtém-se:
Integrando-se entre o instante 0 e o instante T:
(9)
195
Segue-se que, para reduzir a taxa esperada de inflação de k pontos per-
centuais entre o instante 0 e o instante t, isto é, tornar
II*(T)-II*(0) = -k, o sacrifício acumulado do produto será:
(10)
Abstraídos os choques de oferta, a combinação do modelo apresentado
com a teoria quantitativa da moeda descreve formalmente a inflação como
um fenômeno puramente monetário a longo prazo. Com efeito, tomando u =
0, as equações (7) e (9) resumem-se a:
(7b)
(9b)
Escrevamos a equação quantitativa (1) sob a forma, combinada com a
equação (4):
e suponhamos constantes as taxas de crescimento da oferta de moeda e do
produto real a pleno emprego, . Derivando a equação acima
em relação ao tempo:
(11)
ou, tendo em conta (7b):
Derivando-se novamente esta última equação em relação ao tempo, e
combinando-se com a equação (9b), conclui-se que a trajetória do desvio do
produto será dada por:
(12)
ou possui duas raízes reais negativas ou duas raízes complexas conjugadas
com parte real negativa. Como li converge para zero, segue-se, da equação
(11), que II converge para
Formalmente, o modelo parece consagrar a recomendação de Friedman,
manter uma taxa de expansão monetária constante, igual à taxa de cresci-
mento do produto real a pleno emprego. Pela análise acima, a regra friedma-
niana concilia, a longo prazo, a estabilização dos preços com
o pleno emprego (h=0). Mais ainda, fica claro que, a longo prazo, a inflação
é um fenômeno puramente monetário, já que II converge para
O defeito desse evangelho monetarista é que ele esquece a máxima de
Keynes: "a longo prazo todos estaremos mortos". De fato, antes de chegar
ao pleno emprego com preços estáveis, a sociedade tem que suportar a perda
acumulada do produto, expressa pela equação (10), igual, na ausência de
choques de oferta, à taxa de inflação inicial vezes o coeficiente de inér-
cia
Isso suscita uma questão importante: até que ponto a oferta de moeda po-
de ser considerada variável exógena, até que ponto ela é endogenamente
determinada pelos choques de oferta e parâmetros de inércia? A resposta de-
pende basicamente da organização do sistema monetário. No regime do pa-
drão-ouro, a oferta de moeda era endógena, mas em função do desempenho
do balanço de pagamentos. Um banco central independente fica num meio
termo. Em tese, ele poderia adotar a regra monetária friedmaniana, custasse
o que custasse, doesse a quem doesse, o que, em certa medida, foi feito na
OCDE em 1981. Só que os banqueiros centrais não constituem um poder ab-
solutamente independente, mas de alguma forma se subordinam ao Executivo
e ao Legislativo. O grau de subordinação é essencial na definição de que até
que ponto a oferta de moeda pode ser tratada como variável exógena.
No Brasil, particularmente na Nova República, que transformou as direto-
rias do Banco Central em cargos de alta rotatividade, é difícil imaginar que a
oferta de moeda efetivamente possa ser considerada variável exógena. Isto
posto, o combate à inflação fica subordinado à maximização de alguma fun-
ção utilidade (dos políticos, não necessariamente da sociedade, que não
gostam da inflação, mas que também abominam a recessão). O resultado po-
de ser uma inflação crônica, se as utilidades futuras forem descontadas, co-
mo realmente costuma ocorrer. Aí, a taxa de inflação de equilíbrio é tanto
maior quanto maiores os parâmetros de inércia do modelo, como se discutirá
na seção 4.
O objetivo de uma política de rendas é apagar a memória inflacionária,
tomando na equação (6). O acoplamento da regra friedmaniana com
essa eliminação da inércia é a sugestão natural do modelo.
Se o erro dos nossos ortodoxos foi esquecer o problema da inércia, a an-
títese heterodoxa foi igualmente errada: imaginar a inflação como puramente
inercial. O modelo deixa evidente que é inútil apagar a memória da inflação
e depois reacendê-la pela expansão monetária e fiscal. Até porque a memória
ressurge com extrema rapidez, como se verificou com o Plano Cruzado.
3 — Inércia por Indexação Salarial
Um modelo de inflação, muito ao gosto dos inercialistas brasileiros, ex-
plica a alta crônica de preços a partir das seguintes hipóteses:
a) a mão-de-obra é homogênea;
b) os trabalhadores dividem-se em n classes com igual número de partici-
pantes; os salários nominais da classe i são revistos de n em n meses a contar
do mês i;
c) o salário nominal S
t
da classe reajustada no mês t é fixado de modo a
que o seu poder aquisitivo, aos preços P
t-1
do mês anterior, seja igual a c;
d) os produtores fixam o preço do produto acrescentando um coeficiente
de margens ao custo médio da mão-de-obra.
Indiquemos por W
t
o salário nominal médio do mês t. Como os salários
nominais de cada classe revêem-se de n em n meses, no mês t, l/n da força
de trabalho recebe o salário nominal S
t
, l/n o salário nominal S
t
_
1
,..., l/n o
salário nominal S
t
_
n+
j, ou seja:
Designando por b a produtividade média do trabalho, e por m a margem
de lucro, ambas supostas constantes, os preços se determinam por:
O modelo explica a inflação supondo que os trabalhadores fixem S
t
=
cP
t
_
1
, sendo o salário real pico pretendido c superior ao salário real médio
na economia:
(14)
(13)
podendo k ser interpretado como o coeficiente de incompatibilidade distri-
butiva. Como k > 1, é imediato que a equação (13) é incompatível com a
estabilidade de preços. Ela é compatível, isto sim, com uma taxa de inflação
constante r por período, isto é, com onde:
(15)
(16)
Na equação (15), f(r) é decrescente para valores não negativos de r, sendo
Como k > 1, segue-se que existe uma única taxa de infla-
ção r > 0 de equilíbrio, isto é, que satisfaça às equações (15) e (16). É ime-
diato que, dado n, r é tanto maior quanto maior o coeficiente de incompati-
bilidade distributiva k. Com suaves algebrismos prova-se que, dado k, r é
tanto maior quanto menor n, isto é, quanto menor o espaçamento dos reajus-
tes salariais. Um resultado mais excitante está demonstrado em apêndice: in-
dicando por r a taxa de inflação determinada pelas equações (15) ou (16), e
por P
t
uma solução qualquer da equação (13), P
t
(l+r)
_t
converge para uma
constante positiva. Isso significa que a taxa de inflação
converge para o nivel r determinado pela equação (16).
O que há por trás da equação (16), além da matemática das equações de
diferenças finitas, é algo muito simples. Os assalariados, ao obterem
S
t
= cP
t
_
1
, pretendem um salário real que seria igual a c se os preços se
mantivessem estáveis. Contudo, com uma inflação constante à taxa r, o que
cada classe realmente recebe de salário real médio entre dois reajustes nomi-
nais consecutivos é dado por:
Se a taxa de inflação r é dada pela relação (16), o salário real médio que
cada classe de trabalhadores recebe entre dois reajustes consecutivos é dado
por:
ou seja, o salário real de equilíbrio na economia. Em suma, o modelo explica
a inflação pela hipótese da relação pico/média maior do que 1. Os trabalha-
dores conseguem, em cada reajuste, um pico real de salários, aos preços do
período anterior, superior àquele que a economia pode pagar. A inflação é o
mecanismo pelo qual os salários reais se reduzem àquilo que a economia
efetivamente pode pagar. O modelo pode ser ampliado de modo a incluir
outros rendimentos, além dos salários, na formulação da incompatibilidade
distributiva, mas isso em nada altera a sua estrutura.
O defeito óbvio do modelo é que ele toma o salário pico pretendido c e a
margem de lucro m como variáveis exógenas. Como tal, ele descreve a infla-
ção apenas pelo lado da oferta, sem nenhuma consideração pelo lado da pro-
cura. Um mínimo de bom senso exigiria uma flexibilização do modelo, de
modo a levar em conta que: i) o pico real pretendido c é função crescente do
desvio do produto e da taxa de inflação esperada para os n meses seguintes
ao reajuste nominal de salários; ii) o coeficiente de margens m também varia
conforme o desvio do produto. Levando-se em conta esses fatores, a versão
corrigida do modelo seria uma revisão bastante complicada da dinâmica da
inflação com expectativas adaptativas, descrita na seção precedente.
Na versão apresentada, o modelo é incapaz de descrever como a inflação
pode nascer ou renascer pela exacerbação da demanda. Como tal, não con-
segue explicar por que o Plano Cruzado deu com os burros n'água, e o Plano
Bresser não impediu que a inflação voltasse aos 16,5% ao mês de janeiro de
1988. Também, pelo modelo, a austeridade monetária seria incapaz de de-
belar qualquer inflação, por maior que fosse a recessão de transição, o que
obviamente não condiz com a evidência empírica.
Quem inventou a teoria da inflação baseada na relação pico/média? Eis
um desafio para os pesquisadores da história do pensamento econômico. O
autor deste artigo lembra-se, no entanto, de que essa teoria transitava com
algum desembaraço no Departamento Econômico da Confederação Nacional
da Indústria no final da década de 1950. Mas a idéia, na época, é que essa
teoria era complementar à equação quantitativa, no sentido de que a taxa
efetiva de inflação seria determinada pela maior das duas: a correspondente à
hipótese pico/média e a associada à teoria quantitativa.
O que o Programa de Ação Econômica do Governo Castello Branco real-
mente incorporou foi essa teoria bipolar da inflação. Se a austeridade mone-
tária tentasse reduzir a inflação abaixo da taxa determinada pela teoria pi-
co/média, o resultado seria apenas a recessão. Mas, se a expansão monetária
fosse além da conta, a inflação explodiria pelas tensões de demanda. Em su-
ma, na ausência de políticas de rendas, a inércia determinaria um piso para a
taxa inflacionária. Mas a expansão monetária, além desse piso mais o cres-
cimento do produto real, poderia elevar a inflação acima de qualquer limite.
Nessa ordem de idéias, o PAEG começou estabelecendo metas de inflação,
descontando das metas de expansão monetária as taxas esperadas de cresci-
mento do produto. Em seguida, estabeleceu que os reajustes de salários no-
minais, ao invés de recompor os picos prévios de salário real, deveriam ser
calculados a partir das médias passadas (ajustadas pelos ganhos de produti-
vidade) vezes a relação pico/média correspondente à taxa de inflação pre-
vista. Em suma, o ponto de referência dos reajustes não mais seria o pico
real c, mas a média Z.
É interessante confrontar esse modelo bipolar, anterior ao desenvolvi-
mento da teoria aceleracionista da curva de Phillips, com o modelo de inér-
cia por expectativas adaptativas discutido na seção anterior. O primeiro é um
caso particular do segundo, tomando-se o coeficiente de inércia como
infinito para h < 0 e zero para h > 0. Essa assimetria rude é a origem dos
exageros da teoria bipolar, que é incapaz de explicar duas possibilidades
amplamente conhecidas: i) é possível combater a inflação pela terapia mo-
netarista sem políticas de rendas, embora o custo possa ser elevado, em ter-
mos de recessão; ii) a euforia é o prelúdio da inflação de demanda.
O interessante no modelo bipolar, no entanto, é que ele chama a atenção
para uma possibilidade que não foi discutida na seção anterior: a de acelera-
ção e desaceleração da inflação não serem fenômenos simétricos. A as-
simetria talvez seja descrita caricaturalmente no modelo bipolar, mas isso
não exclui a sua existência.
A indexação de salários, diga-se de passagem, reforça essa assimetria.
Uma regra de reajustes salariais da forma:
(18)
reajustando os salários nominais de n em n meses na proporção do aumento
do custo de vida, equivale a S
t
= cP
t
_
1
, onde c é uma constante, o que nos
leva ao modelo de incompatibilidade distributiva discutido nesta secção, on-
de a inflação se encarrega de compatibilizar a relação pico/média. Nesse
sentido, o modelo discutido realmente descreve a inércia por indexação. No
modelo, como se viu, a inflação tende a estabilizar-se em patamares determi-
nados pela equação (16). Um aumento no patamar da inflação explica-se
apenas por três razoes:
i) um choque de oferta desfavorável que reduza o salário real de pleno
emprego b/(l+m), elevando conseqüentemente o coeficiente de incompati-
bilidade distributiva k;
ii) um encurtamento do intervalo n de reajustes de salários nominais;
iii) um aumento do poder dos sindicatos capaz de aumentar o pico c, ou
um aumento das margens m de oligopólio.
Que o modelo é capaz de explicar os saltos da inflação brasileira entre
1968 (quando, na prática, se estabeleceu a indexação salarial no Brasil) e
1984 é questão passada em julgado. A inflação pulou do patamar de 20% ao
ano, no governo Médici, para cerca de 40%, no governo Geisel, por conta
do primeiro choque do petróleo. Daí para 100% ao ano na primeira parte do
governo Figueiredo, por conta do segundo choque do petróleo e por conta de
redução do intervalo de reajustes salariais de doze para seis meses. E daí pa-
ra mais de 200% ao ano após a maxidesvalorização cambial de fevereiro de
1983. Isso sugere que o modelo de inércia por indexação salarial talvez não
seja tão fraco quanto pode parecer a um acadêmico contemporâneo, habitua-
do a resolver equações de expectativas racionais.
Por certo, o grande pecado dos monetaristas brasileiros foi ignorar o mo-
delo de inércia por indexação acima discutido. Para eles, a regra de indexa-
ção salarial (18), ainda que imposta por lei, não teria qualquer influência no
curso da inflação, talvez porque essa regra jamais foi discutida na Universi-
dade de Chicago. Por certo, uma lei de indexação pode ser contornada des-
pedindo-se empregados caros para contratar substitutos baratos. Só que essa
rotação da mão-de-obra custa caro para a empresa, não apenas pelos custos
impostos por lei para despedir empregados, mas porque a empresa perde o
investimento em capital humano especializado no seu ramo de negócios.
Mais ainda, uma empresa cuja reputação seja a de despedir empregados com
freqüência dificilmente recrutará bons empregados, a não ser que lhes pague
muito mais do que o que custaria seguir uma regra de indexação. Por último,
no caso dos trabalhadores de salário mínimo, não há como escapar à regra
de indexação legal, exceto pelo ingresso nos perigosos caminhos da econo-
mia paralela.
No reverso da medalha, os inercialistas de tal forma se entusiasmaram
com o modelo de inércia por indexação que esqueceram que a relação (18)
apenas estabelece um piso para os reajustes salariais, que numa versão mais
sofisticada deveria substituir a igualdade entre o primeiro e o segundo mem-
bro por uma relação maior ou igual Ou seja, que numa economia supe-
raquecida, os reajustes salariais podem avançar muito além de qualquer regra
de indexação.
A conclusão é que os nossos doutores em economia foram vitimados por
uma indigestão de leituras. O modelo bipolar das décadas de 1950 e 1960
talvez caricaturasse a realidade. Mas gerava bom senso e boas recomenda-
ções de política econômica.
4 — Inércia Assimétrica e Acomodação Monetária
A teoria aceleracionista da curva de Phillips, combinada com a hipótese
de expectativas inflacionárias adaptativas, leva a duas conclusões extrema-
mente importantes: i) os sacrifícios de combate à inflação são apenas transi-
tórios; ii) desde que se controle o agregado monetário adequado, a regra
friedmaniana, a longo prazo, leva à estabilidade de preços com pleno em-
prego.
Só que nenhuma dessas conclusões leva automaticamente à recomendação
da regra friedmaniana. As sociedades são avessas à instabilidade de preços,
mas também às recessões, ainda que transitórias. Isto posto, o programa anti-
inflacionário ótimo deve resultar de uma maximização intertemporal de utili-
dades que leve em conta ambos, os custos da inflação e da recessão. Especi-
ficamente, a partir da curva de Phillips de preços, deve-se encontrar um pro-
grama que maximize:
onde 0 < v < 1 é o coeficiente de desconto das utilidades futuras, funções
do desvio do produto e da taxa de inflação.
A título de exemplo, tomemos a curva de Phillips de preços
(19)
onde u
t
é um ruído branco. Obtém-se essa curva combinando-se a regra de
mark-up p
t
= w
t
+v
t
, onde v
t
é um passeio aleatório, com a curva de Phil-
lips de salários
onde 7 indica o coeficiente de flexibilidade salarial. Suponhamos, por outro
lado, que a função utilidade seja:
(20)
A medindo a aversão à recessão, B, a aversão à instabilidade de preços.
Esta última supõe-se simétrica, no sentido de que uma deflação de x% ao
ano é considerada tão indesejável quanto uma inflação de x% ao ano (em ta-
xas logarítmicas, bem entendido).
Pela curva de Phillips de preços é imediato que:
Logo, a política antiinflacionária deve ser escolhida de modo a maxi-
mizar:
A solução da equação de Euler, que também atende à condição de trans-
versalidade, dá: (*)
(20)
O que significa que a política ótima é a que estabiliza, a partir do período
1, a taxa de inflação em II
L
, independentemente do ponto de partida II
o
e
dos choques de oferta. Note-se que IIL=0 apenas no caso em que v=l, isto
é, quando não se descontam as utilidades futuras. Se 0 < v < 1, a taxa ótima
de inflação é positiva, função decrescente do coeficiente v de desconto das
utilidades futuras, inversamente proporcional ao coeficiente de flexibilidade
salarial y, diretamente proporcional à aversão à recessão A, e inversamente
proporcional à aversão à instabilidade de preços B.
Note-se que, no caso, a política antiinflacionária ótima repassa todos os
choques de oferta para o produto. Supondo válida a teoria quantitativa:
tomando as primeiras diferenças, e admitindo que o produto real a pleno em-
prego cresça à taxa constante g:
A política monetária ótima deve: i) tornar II
t
=II
L
; transferir todos os
choques de oferta para o produto, o que pela curva de Phillips (19) implica:
* Com a função utilidade em questão, linear no desvio do produto, não há gradualismo nem repasse
parcial dos choques de oferta à inflação. Independentemente desses choques e da taxa de inflação
incial II
o
, a política ótima torna II
t
= II
L
a partir do período 1. Chegar-se-ia a uma trajetória
gradualista se a função utilidade fosse côncava no desvio do produto, tal como:
Qualquer semelhança entre essa regra monetária ótima e a de Friedman
(m
t
—m
t
_
1
=g) é mera coincidência.
Cuidemos agora do problema da inércia assimétrica, a qual, como se viu
na seção anterior, pode ser o resultado das práticas de indexação. Analiti-
camente, isso equivale a se substituir a curva de Phillips de preços (19) por:
(19.a)
(19.b)
Chega-se agora a duas taxas-limite de inflação:
a inferior:
O que essa duplicidade de taxas agora cria é um intervalo de acomodação.
Especificamente, na função intertemporal a maximizar, tomando
II
t
= II
t
_
1
+ u
t
, a derivada parcial de F em relação a II
t
é maior à esquer-
da do que à direita:
Do mesmo modo:
Daí se segue que, enquanto a melhor polí-
tica é deixar que a inflação flutue ao sabor dos choques de oferta, mantendo
o produto a pleno emprego. Apenas quando é que a política
ótima programará uma recessão, de modo a não deixar que a inflação vá
além da taxa-limite superior. No reverso da medalha, quando
a política ótima acelerará a demanda de modo a manter a in-
Vários estudos empíricos sugerem que, desde 1968 até 1985, o Brasil se-
guiu políticas de acomodação monetária, que deixaram a inflação flutuar ao
sabor dos choques de oferta. Os estudos em questão passam por cima de fa-
tos importantes que os modelos econométricos costumam desprezar, tais co-
mo o superaquecimento da demanda em 1972, 1973, final de 1975, de 1979
e de 1985, bem como o desaquecimento moderado do segundo semestre de
1976, e os fortes freios monetários de 1981 e 1983. De qualquer forma, a
análise acima mostra que, numa economia amplamente indexada, a acomoda-
ção tem sua lógica. Mais ainda, se uma sucessão de choques de oferta desfa-
voráveis eleva a taxa de inflação, a resposta pode ser um encurtamento dos
intervalos de indexação, como aconteceu com os salários em 1979, em 1985
(quando os reajustes salariais caminharam para a trimestralidade), para não
falar do gatilho e da URP de 1987. Esse encurtamento obviamente diminui o
coeficiente de B de aversão à inflação na fórmula (20), e como tal eleva as
taxas-limite II'
L
e II "
L
-
A lição prática da discussão precedente é muito simples: a política mone-
tária é menos exógena do que imaginam os nossos monetaristas. Por certo,
um banco central independente tende a ser menos acomodatício do que um
similar subordinado ao Poder Executivo. De qualquer forma, a função utili-
dade dos banqueiros centrais não pode ser muito diferente da do resto da so-
ciedade, já que eles não dispõem de uma guarda pretoriana que garanta a sua
soberania ampla e irrestrita. Isto posto, para sustentar a austeridade monetá-
ria é preciso quebrar a inércia inflacionária, o que, no caso de inflações al-
tas, não dispensa políticas de rendas.
5 — O Falso Controle Monetário
De um modo geral, os monetaristas brasileiros consideram missão cumpri-
da controlar M
1
, ou seja, papel-moeda em poder de público mais depósitos à
vista que não rendam juros. Isso explica a proeminência do Diretor da Dívi-
da Pública do Banco Central, que enxuga a liquidez do setor privado via
operações de mercado aberto.
A eficácia da política monetária depende, em grande parte, da verificação
da teoria quantitativa, isto é, da correspondência biunívoca entre oferta de
moeda e produto nominal. Isto posto, se a oferta de moeda não se expande, o
produto nominal não cresce. Se a inflação continuar em corrida anaeróbica,
o produto real cairá, tirando o fôlego da subida dos preços.
A questão que se coloca é até que ponto o simples controle de M
1
é capaz
de interromper essa corrida anaeróbica. Como se sabe, desde Keynes, Tobin
e Baumol, a procura por M
1
não apenas depende do produto nominal, mas
também da taxa nominal de juros, que agrega à expectativa de inflação a ta-
xa real de juros. Supondo esta última constante, o equilíbrio entre a oferta e
a demanda de M
1
pode ser descrito pela equação:
(21)
onde m, p, y indicam os logaritmos da oferta de M
1
, do índice de preços e
do índice do produto real, II* a taxa esperada de inflação, a, f constantes.
O problema a discutir é se se mantiverem constantes no
tempo, a taxa de inflação convergirá para —g e o desvio do produto
para zero, tal como modelo da seção (2).
Tomemos na equação e derivemos em relação ao tempo. Ob-
tém-se:
(22)
Utilizemos agora a curva de Phillips de preços da seção 2:
e a relação:
obtida pela combinação dessa curva de Phillips de preços com a hipótese de
Cagan de expectativas adaptativas.
A equação (22) pode agora reescrever-se na forma:
Derivando-se novamente em relação ao tempo:
Agora só se pode assegurar que h converge para zero se for obedecida a
condição de estabilidade de Cagan:
Nesse caso, se demonstrando imediatamente que a taxa de inflação con-
verge para
O problema prático é até que ponto se pode apostar cegamente na verifi-
cação da condição de estabilidade de Cagan, que pode ser desobedecida por
um encurtamento da memória inflacionária, desde que a procura de M
1
seja
sensível à taxa esperada de inflação. Além do mais, ainda que essa condição
se verifique, a hipótese de que f se mantenha constante na equação (21) é
uma hipersimplificação. Com efeito, as inovações financeiras costumam re-
duzir f ao longo do tempo.
A conclusão é que controlar apenas a expansão de pode ser um falso
monetarismo. O controle efetivo deveria estabelecer metas para o cresci-
mento de nominal de , o total de ativos financeiros em poder do público
(inclusive ). Ou, o que dá praticamente na mesma, fixar metas para a ex-
pansão total do crédito, ao governo, ao setor privado e ao exterior.
A dificuldade prática é que a maior parte de é indexada. Como a in-
dexação sempre envolve alguma defasagem, um corte abrupto na taxa de ex-
pansão de obrigaria as instituições financeiras a não renovar boa parte
dos empréstimos vencidos, provocando violenta crise de liquidez. A conclu-
são é de que, com uma inflação alta, a própria eficácia de política monetária,
no sentido de controle de , depende de alguma política de rendas.
Mesmo com políticas de rendas, como controlar a expansão de M4, quan-
do o governo mantém um déficit operacional permanente, eis um problema a
discutir. É claro que, quando há poupanças externas dispostas a financiar es-
se déficit, como aconteceu na América Latina, na década de 1970, e nos Es-
tados Unidos, durante o Governo Reagan, o problema se resolve facilmente.
Apenas a estrada do endividamento externo tem um fim, como sabe a Améri-
ca Latina, desde o fim de 1982, e como os Estados Unidos também começam
a perceber. Isto posto, ao cabo de certo tempo, o déficit acaba mesmo tendo
que ser financiado ou por poupanças internas ou pelo imposto inflacionário.
Admitamos que a demanda de M4 seja 30% do produto e que a economia
cresça de 5% ao ano. Ainda que todo o crescimento de M4 se destine a fi-
nanciar o déficit público, este não pode ir além de 1,5% do produto interno
bruto, sob pena de se ter que recorrer ao imposto inflacionário. Por certo, a
curto prazo, o governo pode avançar além desse limite, comprimindo o cré-
dito ao setor privado. Apenas, isso não é incoveniente para o crescimento
econômico, como também não pode durar muito tempo. Com efeito, a rela-
ção entre dívida pública interna e PIB tem um limite, obviamente inferior à
M
4
/produto. Se esse limite for 20% do PEB, uma vez atingido, o máximo de
déficit financiável pela expansão da dívida pública, numa economia que
cresça 5% ao ano, é apenas 1% do produto. O resto há que se financiar pelo
imposto inflacionário.
A discussão acima obviamente se relaciona com a conhecida análise de
Sargent-Wallace do financiamento do déficit público. A análise supõe que o
governo sustente um déficit primário (isto é, excluído os juros da dívida pú-
blica) igual a uma fração b do produto real Y, que o produto real cresça a
uma taxa constante g, e que o governo possa financiar-se emitindo títulos
a taxa real de juros r, enquanto a relação dívida/produto não ultrapassar o
seu teto aceitável z. Isto posto, indicando por D a dívida pública real, por B
a base monetária nominal e por P o índice de preços, a restrição orçamentá-
ria do governo se expressa por:
(23)
Indicando por z=D/Y a relação dívida/produto:
o que transforma a equação (23) em:
Sargent e Wallace supõem que a demanda pela base monetária seja pro-
porcional ao produto nominal PY:
o que implica:
onde II = P/P indica a taxa de inflação. Isto posto, a restrição orçamentária
do governo expressa-se por:
(24)
Imaginemos que, inicialmente, a relação dívida/produto z seja igual a zero
e que o governo se limite a expandir a base monetária na proporção da taxa
g de crescimento do produto real, de modo que a taxa de inflação seja igual
a zero. Se se verificar a desigualdade:
(25)
o financiamento não inflacionário do déficit público poderá prosseguir inde-
finidamente. Ou b-kg será negativo, e nesse caso o governo se tornará credor
líquido, ou b-kg=0 e a dívida pública se manterá em zero, ou b-kg > 0 e,
nesse caso, a relação dívida/produto convergirá para:
O problema surge quando:
Nesse caso, é inevitável que, ao fim de certo tempo, a relação dívida/pro-
duto chegue ao limite z. A partir desse momento, z = 0, a restrição orça-
mentária do governo exige que parte do déficit público se financie via im-
posto inflacionário. A taxa de equilíbrio será então determinada pela
equação:
(26)
Se r < g, isto é, se a taxa real de juros for inferior à taxa de crescimento
do produto real, o segundo membro da equação acima será função decres-
cente de g. Isso significa que, apesar dos pesares, a política de endivida-
mento não terá sido inútil. A inflação ressurge ao fim de certo tempo, mas a
uma taxa menor do que aquela que surgiria se, desde o início, o governo re-
solvesse financiar seu déficit via imposto inflacionário. Por trás dessa equa-
ção está um fato óbvio. Se a relação dívida/produto não consegue crescer,
mas se o produto real se expande a uma taxa superior à taxa de juros, o cres-
cimento da dívida financia a totalidade dos juros mais alguma parte do défi-
cit primário.
O caso de aritmética desfavorável da dívida, enfatizado por Sargent e
Wallace, é aquele em que , isto é, em que a taxa real de juros é superior
à taxa de crescimento do produto real. Pela equação (26), quanto maior z,
maior a taxa limite de inflação. Isso significa que a contenção temporária da
inflação via endividamento do setor público custa o aumento da inflação fu-
tura, mantido o déficit primário g como proporção do P.I.B. A razão é sim-
ples, se r>g, no momento em que a dívida pública não consegue crescer à
taxa superior a g, parte de seus juros tem que ser financiada via imposto in-
flacionário.
Qual o cenário mais provável: o da aritmética favorável ou o da aritmética
desfavorável da dívida? A resposta é ambígua, mas é muito possível que uma
aritmética aparentemente favorável no início do processo de endividamento
acabe se transformando em desfavorável algum tempo depois. A razão é que
quanto maior a relação dívida/produto z, maior tende a ser a taxa real de ju-
ros r e menor a taxa de crescimento do produto real g. Isto posto, na estrada
que leva z de 0 a z, é bem possível que o sinal de g—r mude de positivo para
negativo.
A conclusão da discussão acima é que uma política de austeridade mone-
tária sem o lastro da austeridade fiscal corre o risco de s<5 conseguir vitórias
de Pirro contra a inflação. Isto se a política monetária for efetivamente capaz
de conter o crescimento do produto nominal.
6 — A Catástrofe do Cruzado
Que o Plano Cruzado acabou sendo uma das experiências mais catastrófi-
cas já empreendidas no Brasil é questão passada em julgado. O que interessa
examinar é por que essa experiência deu errado e por que tantos economistas
ortodoxos a aplaudiram na época.
As explicações para a catástrofe do lado da oferta são bem conhecidas. Os
preços foram congelados em 28 de fevereiro de 1986 fora do seu equilíbrio
relativo, pois o Presidente da República vetou os reajustes de tarifas de
energia elétrica, automóveis, produtos farmacêuticos e outros tantos aprova-
dos nas vésperas do Plano. O congelamento durou demais, esquecendo as
flutuações sazonais de produtos agrícolas, a ponto de o Ministro da Fazenda
e seu exército Brancaleone resolverem evitar a alta dos preços da carne na
entressafra por uma queda de braço com os pecuaristas e pelo confisco de
bois. Os salários não foram estabilizados pela média em 28 de fevereiro de
1986, mas receberam um abono real de 8% em geral, e 15% no caso do salá-
rio mínimo. Por último, em novembro, seis dias após as eleições, o governo
resolveu cortar o déficit público por uma forte elevação de impostos indire-
tos nuns poucos produtos, o que só poderia reacender as expectativas infla-
cionárias.
Por que o Plano Cruzado conquistou tantos adeptos, entre heterodoxos e
ortodoxos, é uma questão mais sutil. O apoio popular obviamente refletiu o
fato de que a população estava farta da inflação. Os economistas mais cons-
cientes logo perceberam que o Plano encerrava grandes imperfeições técni-
cas. Só que essas imperfeições pareciam adjetivas diante de dois fatos subs-
tantivos: o congelamento não duraria mais do que três meses, já que não se
pretendia engessar a economia, como disse o Ministro da Fazenda do Con-
gresso. E o déficit operacional do Governo, também segundo o Ministro, ha-
via sido reduzido a 0,5% do PIB.
Como se soube a posteriori, tratava-se de informações falsas. O déficit
operacional continuava em nível insustentável, tendo sido em grande parte
financiado pela queda de exportações e pelo festival de importações que le-
vou à moratória dos juros externos, decretada em 20 de fevereiro de 1987. E
o congelamento estendeu-se até as eleições de novembro de 1986, com am-
plos dividendos para o PMDB e com a posterior frustração de toda a socie-
dade, que passou a associar o Cruzado a um estelionato eleitoral. A falsidade
de informações, diga-se de passagem, escamoteou 1,2 bilhões de dólares das
importações de 1986, para que o balanço comercial parecesse menos ruim do
que realmente foi.
Quem culpar pelo fracasso do Plano Cruzado é questão que não vale a
pena explorar. Nos dias de sucesso o Plano tinha muitos pais e até uma mu-
sa. No fracasso, todos se escafederam. Os políticos dizem que foram enga-
nados pelos tecnocratas, estes afirmam que não foram ouvidos quando suge-
riram correções de rumo. E provável que cada qual tenha sua dose de razão.
O que importa notar é que o Plano Cruzado foi concebido às pressas, com
enormes erros de teoria econômica. O primeiro foi a confusão entre inércia
inflacionária e inflação inercial. Que o sistema de indexação de rendimentos
e ativos financeiros tornava praticamente impossível o combate à inflação
era uma visão certa. A visão errada era que a simples desindexação, sem
corte do déficit público, era capaz de automaticamente promover a estabili-
dade dos preços. Em particular, os inercialistas se esqueceram de que a esta-
bilização dos preços exigiria um substituto ao imposto inflacionário, da or-
dem de 2% do PIB, na época.
Erro mais grave foi a hipótese de que o déficit público pudesse ser finan-
ciado pela remonetização. Numa palavra, a estabilização dos preços elevaria
a demanda de base monetária de 2% para 6% do PIB, o suficiente para abri-
gar o financiamento inflacionário de um déficit público de 4% do PIB.
Tratava-se aí de uma tentativa de produzir o moto contínuo em economia.
Com efeito, a remonetização nada mais seria do que uma reorganização das
componentes de M4, o total dos ativos financeiros e monetários em poder do
público. Isto posto, o que o governo poderia fazer sem expandir M4 seria
substituir parte de sua dívida interna por base monetária. Isso lhe daria al-
guns dividendos, se a demanda de base subisse de 2% para 6% do PIB. Se a
taxa real de juros fosse 10% ao ano, a remonetização lhe pouparia 0,4% do
PIB, sem nenhum efeito inflacionário. Só que os autores do Plano Cruzado
multiplicaram essa conta por dez.
Em suma, o Plano Cruzado deu errado, parte pelos erros de administra-
ção, mas também em grande parte pelos de concepção: confundiu-se inércia
inflacionária com inflação inercial, ignorou-se o imposto inflacionário e as
restrições orçamentárias do governo. M4 expandiu-se 30% em março de
1986, sinal inequívoco de que o Plano estava condenado ao fracasso. Que os
preços das ações e imóveis disparassem em abril de 1986 podia ser interpre-
tado como nova onda de confiança na economia brasileira. Mas que o mesmo
tenha acontecido com as cotações do dólar no mercado paralelo era a evi-
dência de que algo podre havia no Reino da Dinamarca.
Quanto ao Plano Bresser, de 12 de junho de 1987, ele não passava de um
Cruzado requentado, com suas três fases, a de congelamento, flexibilização
e liberação, baseado na teoria inercial em que José, Antônio e Maria au-
mentavam seus preços de 10% ao mês por simples imitação. O Plano preten-
dia combater o déficit público. Como nada se fez efetivamente neste sentido,
a inflação voltou a 16,5% ao mês em janeiro de 1988.
O que é lamentável no fracasso do Plano Cruzado e no Plano Bresser é
que eles movem a terapia da inflação para a receita puramente monetarista,
numa reação pendular que já provou que não dá certo. A solução positiva,
que combina políticas de rendas com austeridade fiscal e monetária, exige
uma postura eclética, que foi adotada no Programa de Ação Econômica do
Governo Castello Branco, e que foi imitada com sucesso pela França no go-
verno Miterrand, pela Itália na administração Craxi, e na Espanha sob a lide-
rança de Felipe Gonzalez e seu pacto de Moncloa.
7 — Déficit Nominal x Operacional
O que o déficit público controla: o nominal, que incorpora a correção mo-
netária da dívida pública, ou o operacional, que não contabiliza essa corre-
ção como déficit do governo? Curiosamente, alguns ortodoxos tupiniquins, e
muitos banqueiros estrangeiros rezam pela cartilha do déficit nominal. Vale
lembrar que o acordo do Brasil com o FMI de janeiro de 1983 foi suspenso
no momento em que estouraram as metas do déficit nominal, pois a taxa de
inflação foi muito além da projeção de 90% ao ano. E que o grande trabalho
do presidente do Banco Central Affonso Celso Pastore foi convencer o FMI
de que a variável relevante era o déficit operacional e não o nominal, hipóte-
se engolida a contragosto pelo Fundo, mas que acabou sendo aceita em
muitos outros acordos.
O fulcro da discussão é o que fazem os credores com a correção monetá-
ria de seus créditos. Na ausência de ilusão monetária, qualquer um deles
compreenderá que a correção não é para ser gasta. No caso dos credores ex-
ternos, essa percepção é imediata: nenhum deles aumenta seu dispêndio só
porque o seu saldo credor em dólares vale cada vez mais cruzados. Quanto
aos credores internos, os que gastarem a correção monetária como se fosse
rendimento real não sobreviverão por muito tempo.
Em suma, na ausência de ilusão monetária, a correção da dívida pública
gera exatamente a poupança privada nominal necessária para financiá-la,
numa paródia da lei de Say. Isto posto, tal correção não exerce qualquer
efeito sobre a demanda agregada.
Por certo, conhecem-se milhares de viúvas que vivem da correção mone-
tária e dos juros da caderneta de poupança, até porque a propaganda oficial
induz à seguinte crença: i) gastar os juros reais é certo; ii) gastar a correção
monetária é apenas pecado venial; iii) pecado mortal é comer o principal em
cruzados nominais. A importância desses nichos de ilusão monetária, no en-
tanto, não deve ser superestimada. Se eles fossem realmente importantes, o
congelamento de preços durante o Plano Cruzado deveria ter provocado uma
recessão, e a explosão das taxas inflacionárias no início de 1988 uma onda
de consumo.
O que mais intriga é que a procura real de ativos financeiros (M4) parece
ser função crescente da taxa de inflação. Uma explicação possível é que-,
quanto maior a taxa de inflação, maior a variância dos preços dos ativos
reais, inclusive os denominados em moeda estrangeira. Isto posto, o aumento
da procura real de M4 com o aumento da taxa de inflação não necessaria-
mente deve ser tomado como um sintoma de ilusão monetária: pode sim-
plesmente refletir a aversão ao risco.
Essa interpretação, no entanto, leva a uma conseqüência prática da maior
importância: a taxa de juros real, medida pelo excesso da taxa nominal sobre
a taxa de inflação, deve ser tanto mais alta quanto menor a taxa de inflação.
Isso, em parte, explica a exacerbação da demanda nos meses seguintes à de-
cretação do Plano Cruzado. O Banco Central tentou manter a taxa real de ju-
ros ao mesmo nivel anterior ao do congelamento de preços, e o resultado
imediato foi a fuga das aplicações financeiras para os ativos reais. Essa fuga
pode explicar-se pela ilusão monetária, pela persistência das expectativas in-
flacionárias, ou simplesmente pela queda da taxa de inflação com a diminui-
ção da incerteza sobre o rendimento dos ativos reais. Qualquer explicação,
no entanto, leva a uma recomendação sobre os tratamentos inflacionários de
choque: a taxa de juros não deve ser controlada, ainda que pareça extrema-
mente alta, em termos reais, nos primeiros meses da política de estabilização.
8 — Inércia e Expectativas Racionais
A combinação da teoria aceleracionista da curva de Phillips com a hipóte-
se de expectativas adaptativas formalizou a velha idéia de que as medidas
monetárias afetam as quantidades antes de afetar os preços. Como subpro-
duto, explicou-se o problema da inércia inflacionária. Só que dois problemas
ficaram sem explicação.
Primeiro, como as políticas de rendas poderiam quebrar a inércia inflacio-
nária. Se as expectativas de inflação eram determinadas pelo comportamento
passado dos aumentos de preços, não havia razão plausível para que os con-
troles de salários e preços gerassem algo diferente de desajustes entre a
oferta e a procura nos vários mercados. Uma válvula de escape era admitir
que o parâmetro p da equação de Cagan:
pudesse ser alterado pelas políticas de rendas, mas isso era uma explicação
ad hoc, incrivelmente débil do ponto de vista da teoria econômica. Segundo,
porque os agentes econômicos estimariam a inflação futura a partir do seu
comportamento passado, ao invés de estimá-la a partir do desempenho espe-
rado da política monetária. Nesse sentido, a hipótese de expectativas adapta-
tivas nivelava a inteligência dos agentes econômicos à daquele meteorolo-
gista que, após uma semana de chuvas, prevê outra semana chuvosa.
Não surpreende que, em meados da década de 70, os melhores cérebros
econômicos se apaixonassem pela hipótese das expectativas racionais, se-
gundo a qual as previsões da inflação, assim como as de quaisquer variáveis
endógenas, deveriam ser obtidas a partir das projeções das variáveis exóge-
nas, como a oferta de moeda. Como as conclusões da macroeconomia das
expectativas racionais eram bastante estranhas, não faltaram grandes econo-
mistas, a começar por Franco Modigliani, que perceberam que o mundo real
não era o de Lucas e Sargent. De fato, enquanto as expectativas adáptativas
construíram uma teoria aparentemente ruim mas que dava bons resultados, as
expectativas racionais pareciam uma teoria superior, ainda que com resulta-
dos estapafúrdios. Por certo, uma teoria que leve a corolários estapafúrdios
não merece nenhum respeito científico, pelos critérios de Karl Popper. Só
que os acadêmicos norte-americanos são extremamente propensos ao esco-
lasticismo econômico, e Modigliani e seus seguidores não perceberam de
imediato o que havia de errado na macroeconomia das expectativas ra-
cionais.
A conclusão mais revolucionária da macroeconomia das expectativas ra-
cionais era que a política monetária esperada não teria qualquer impacto so-
bre o lado real da economia. A base dessa conclusão era a curva de oferta de
Lucas:
(27)
onde h
t
indicava o desvio do produto em relação ao pleno emprego, p
t
o lo-
garitmo do índice de preços no período t, E
t
_2 a esperança condicional ao
conjunto de informações disponíveis no fim do período t-1, u
t
um choque de
oferta tal que
A curva de Phillips em questão poderia ser obtida a partir de uma curva
de oferta agregada log-linear:
combinada com uma regra de contratação do salário nominal (w
t
, em loga-
ritmos) pela intersecção ex-ante das curvas de oferta e procura de mão-de-
obra:
da qual resultaria:
pf indicando o logaritmo do nível de preços esperado. A novidade da hipó-
tese das expectativas racionais era substituir qualquer hipótese ad hoc
quanto a p
t
por uma outra aparentemente muito superior tecnicamente:
ou seja, a esperança condicional de p
t
ao conjunto de infor-
mações disponíveis no fim do período t- 1.
Com a curva de oferta de Lucas:
(28)
o que implica que nenhuma variável de política econômica z
t
tal que z
t
=
poderia influenciar a posição cíclica do produto h
t
. Em particular, is-
so se aplicaria à oferta de moeda, o apelidado teorema da neutralidade. Co-
mo curiosidade, vale lembrar que a neutralidade da política monetária espe-
rada costumava ser demonstrada por um modelo macroeconômico completo,
que combinava a curva de oferta de Lucas ou com a equação quantitativa ou
com um jogo de relações 1S-LM. A completitude era redundante, já que a
neutralidade era conseqüência automática da curva de oferta de Lucas.
Uma conseqüência extraordinária da macroeconomia das expectativas ra-
cionais é que ela previa a possibilidade do combate indolor à inflação sem
políticas de rendas: bastaria que banqueiros centrais acima de qualquer sus-
peita anunciassem (e cumprissem) a implantação da regra friedmaniana. A
inflação despencaria de qualquer patamar para zero, sem recessão e sem pre-
cisar das muletas das políticas de rendas. O que se pedia dos banqueiros
centrais era apenas firmeza e credibilidade. Nesse sentido, a macroeconomia
das expectativas racionais conseguiu justificar o que Friedman jamais conse-
guiu provar: que sua regra monetária era realmente ótima.
Com a curva de oferta de Lucas, a inércia inflacionária desaparece por
completo. Como as experiências de combate à inflação do início da década
de 1980 na OCDE foram bastante dolorosas, a teoria das expectativas racio-
nais apegou-se a duas possibilidades.
A primeira é que a austeridade monetária anunciada não tivesse sido leva-
da a sério pelos agentes econômicos. Com efeito, combinemos a curva de
oferta de Lucas com a equação quantitativa.
da qual resulta:
Segue-se que:
o que implica uma recessão (choques de oferta à parte), sempre que m
t
<
, ou seja, sempre que houver uma contração monetária inesperada. O
defeito dessa explicação é porque os agentes econômicos insistem em apos-
tar na fraqueza de banqueiros centrais fortes, como Paul Volcker ou Karl-
Otto Pöhl.
A segunda é que o teorema da neutralidade supõe que as mudanças de
política monetária necessariamente se sincronizem com a revisão dos con-
tratos salariais. Essa é uma hipótese francamente irrealista, pois os contratos
de trabalho costumam firmar-se por períodos bem mais longos do que os de
aquisição de novas informações pelas autoridades monetárias. Contudo, ain-
da que o Banco Central se dispusesse a só mudar a regra monetária no mo-
mento da recontratação dos salários, surgiria um outro problema, o dos con-
tratos justapostos. Com efeito, a data de renovação dos contratos de trabalho
não é a mesma para todos os empregados. Numa visão esquemática, é possí-
vel que os salários nominais sejam contratados por um ano, mas que metade
dos contratos sejam firmados em lº de janeiro, metade em 1- de julho. É
evidente que, nessa hipótese, é impossível conciliar as mudanças da regra
monetária com a renovação dos contratos de trabalho.
Dentro da hipótese de expectativas racionais, isso abre campo para a inér-
cia à John Taylor, que será discutida na próxima seção. Trata-se, no entanto,
de uma inércia fraca. Na ausência de políticas de rendas, é impossível estan-
car imediatamente a inflação sem um interlúdio recessivo. Mas é possível
uma terapia gradualista que liquida a inflação em pouco tempo sem políticas
de rendas.
O calcanhar de Aquiles da macroeconomia das expectativas racionais será
dissecado mais adiante, ferindo o próprio conceito básico de racionalidade
em jogos não cooperativos, o de equilíbrio de Nash. Em síntese, a hipótese
de expectativas racionais eqüivale à suposição de que, num jogo não coope-
rativo, os agentes econômicos acertem na mosca um equilíbrio de Nash, logo
no primeiro lance. Ocorre que, salvo em jogos particulares, o conceito de
equilíbrio de Nash é o de sabedoria a posteriori, o que não necessariamente é
sinônimo de racionalidade a priori.
9 — Inércia à John Taylor
Num famoso artigo publicado em 1978, John Taylor mostrou que, com
contratos salariais justapostos, a hipótese de expectativas racionais não im-
plica a neutralidade da política monetária esperada. Basicamente, John
Taylor admite que os contratos salariais durem um ano, mas que metade dos
trabalhadores celebre seus contratos em lº de janeiro, metade em lº de ju-
lho. Isto posto, indicando por s
t
o logaritmo do salário nominal do grupo
reajustado no início do semestre t, o logaritmo w
t
do salário nominal médio
geométrico é dado por:
(29)
já que no semestre t o salário de metade dos trabalhadores, medido em loga-
ritmos, é igual a s
t
, o de outra metade igual a s
t-1
. A essa equação junta-se a
regra de mark-up:
(30)
A curva de Phillips do modelo é dada por:
(31)
Como o contrato dura dois semestres, o primeiro membro da equação é a
média do logaritmo dos salários reais esperados durante a vigência do con-
trato. Pela equação (30), o salário real médio esperado para a economia tem
logaritmo igual a zero. A equação (31) admite que o poder aquisito médio
esperado dos salários contratados no início do período t se desvie para mais
ou para menos desse equilíbrio conforme a posição cíclica média prevista pa-
ra o produto durante a vigência do contrato. Combinando-se as equações
(29), (30) e (31), obtém-se:
(32)
Taylor fecha o modelo descrevendo o lado da demanda pela equação
quantitativa:
(33)
Valem duas observações. Primeiro, as equações acima são uma versão es-
tilizada do modelo original de John Taylor. Na versão original, a curva de
Phillips de salários é apresentada diretamente na forma (32), o que é de difí-
cil compreensão. Além do mais, Taylor muda de lugar o choque de oferta u
t
e admite, na curva de Phillips de salários, que os pesos de pos-
sam ser diferentes, o que equivaleria a admitir que os assalariados atribui-
riam diferentes pesos ao poder aquisitivo do primeiro e do segundo semestre
do contrato salarial. Trata-se de uma generalização pouco relevante e que
introduz complicações algébricas potenciais que Taylor não soluciona.
A segunda observação é que, como as variáveis são expressas em logarit-
mos, as médias geométricas nas equações (29) e (31) tomam o lugar do que
deveriam ser médias aritméticas ou harmônicas. Trata-se de uma aproxima-
ção destinada a tornar o modelo log-linear, sem o que a álgebra de expecta-
tivas racionais se complicaria bastante.
Notemos que, pela equação (33):
Tendo em vista (29) e (30):
combinando as duas últimas equações e a relação de Phillips (32), resulta:
(34)
onde um acento circunflexo sobre uma variável indica a sua esperança con-
dicional ao conjunto de informações no final do período t-1. Estamos diante
de um processo misto, parcialmente auto: regressivo, parcialmente antecipa-
tivo. Notemos que a equação algébrica:
possui uma raiz a de módulo menor do que 1:
a outra raiz sendo a
-1
, e portanto com módulo maior que 1. Em termos de a,
a equação pode ser escrita na forma:
Desde que se suponha que os agentes econômicos descartam a hipótese de
tender para o infinito, segue-se que:
(35)
as demais variáveis endógenas do modelo determinando-se imediatamente a
partir de s
t
.
John Taylor analisa especificamente os efeitos de uma regra monetária:
o que, pela equação quantitativa (33), torna:
(36)
adiantando essa equação de um período e levando o resultado na relação de
Phillips (32), obtém-se:
de onde resulta, com as condições de transversalidade usuais, que:
e, pela equação (36):
expressão que depende de g. Daí se conclui que uma mudança da regra mo-
netária afeta E
t
_
1
h
t
, ou seja, que o princípio da neutralidade não se verifica
com contratos salariais justapostos.
Note-se que, no modelo de John Taylor, até a regra friedmaniana m
t
=
0 torna a inflação auto-regressiva. Com efeito, no caso s
t
= as
t
_
1
- Como:
Nessa Unha, o modelo endossa a conclusão de que um tratamento de cho-
que de inflação gera recessão. Especificamente, eliminemos do modelo os
choques de oferta e de demanda, e suponhamos que, até o período 0, a eco-
nomia se encontre em equilíbrio inflacionário à taxa constante
expressões consistentes com as equações (29) a (33) quando se supõe
Admitamos que no final do período 0 o Banco Central mude a política
monetária de modo a estabilizar os preços em p
0
. Isso implica
para quaisquer Pela equação (35):
partindo da condição inicial Isso significa que, para
ou seja, a estabilização de preços ao nível p
0
, por um tratamento de choque,
custa uma recessão em que, a menos de choques, a perda esperada total do
produto é expressa por:
Há, no entanto, uma grande diferença entre a transição recessiva do mo-
delo acima e a do modelo de expectativas adaptativas descrito na seção 2.
Neste tíltimo, a recessão era inevitável, qualquer que fosse a trajetória esco-
lhida para o combate à inflação. Agora, a recessão deve-se apenas à tentativa
de estabilizar os preços ao nível p
o
. Com efeito, suponhamos que o governo
adotasse a seguinte regra monetária a partir do fim do período 0:
Pela equação (35) teríamos agora:
partindo da condição inicial Pela nova regra monetária, a oferta
de moeda cresceria entre o período 0 e o período 1, para daí por diante
se estabilizar em Os salários de cada grupo, pela equação acima, se
estabilizariam para Os preços subiriam em para
no período 1, para se estabilizar daí por diante. Mais ainda, abs-
traídos os choques de oferta e de demanda, a estabilização dos preços nessa
fórmula gradualista, que aceitaria uma inflação temporária de apenas no
período 1, seria indolor. Com efeito, para teríamos
Em suma, a inércia no modelo de John Taylor de contratos salariais justa-
postos é o que se pode apelidar inércia fraca: salários e preços só se vincu-
lam ao seu desempenho passado por conta dos contratos vincendos. O com-
bate indolor à inflação sem políticas de rendas continua parecendo uma pos-
sibilidade real, desde que se aceite uma transição gradualista.
10 — Racionalidade em Jogos Não Cooperativos
Um jogo não cooperativo de n pessoas e com interferência da natureza
descreve-se, na forma normal, da seguinte maneira: i) cada jogador dispõe de
um conjunto X
i
de estratégias, X
1
para o primeiro, X
2
para o segundo,... X
n
para o n-ésimo; ii) cada jogador i deve escolher uma estratégia sem
poder comunicar-se com os demais; iii) cada jogador escolhe sua estratégia
sem saber as estratégias escolhidas pelos demais nem que estado da natureza
ocorrerá; iv) a utilidade de cada jogador depende das estratégias escolhidas,
por ele e pelos demais jogadores, e do estado da natureza que se realizar; v)
os estados da natureza podem ocorrer de acordo com um sistema conhecido
de probabilidades objetivas. Isto posto, a utilidade esperada de cada jogador
será:
O conceito mais popular de equilíbrio em jogos não cooperativos é devido
a Nash. Trata-se de um conjunto de estratégias uma para cada
jogador, tal que nenhum deles possa aumentar a sua utilidade esperada mu-
dando unilateralmente de estratégia, isto é, tal que, para qualquer
A idéia é uma extensão do equilíbrio de oligopólio de Cournot. Até que
ponto ela corresponde a comportamento racional em jogos não cooperativos,
eis o nó da questão. É claro que se cada jogador, ao escolher sua estratégia,
conhecesse as escolhas dos demais jogadores, e se considerasse incapaz de
afetar essas escolhas, um equilíbrio de Nash representaria simplesmente o re-
sultado da maximização da utilidade esperada de cada jogador. A questão é
que o jogo não cooperativo na forma normal é, por definição, um jogo de in-
formação imperfeita: cada jogador deve escolher a sua estratégia antes de
saber a escolha dos demais. Isso leva a várias complicações.
Comecemos pelos jogos sem interferência da natureza (ou, o que dá na
mesma, com um único estado possível da natureza). O verdadeiro sentido de
equilíbrio de Nash é o de sabedoria a posteriori: verificadas as escolhas dos
demais participantes, nenhum jogador se arrepende da estratégia que esco-
lheu. Em jogos com diversos estados da natureza, o conceito é híbrido: trata-
se de racionalidade ex-ante no que diz respeito aos estados da natureza, mas
de sabedoria a posteriori no que tange às escolhas estratégicas dos demais
jogadores. Com efeito, o que agora cada jogador verifica num equilíbrio de
Nash é que ele não poderia ter aumentado a sua utilidade esperada mudando
unilateralmente a sua estratégia. Contudo, conhecido o estado da natureza,
outra escolha estratégica talvez lhe tivesse proporcionado maior utilidade.
Fiquemos, para simplificar, nos jogos com um único estado da natureza, e
que já complicam suficientemente a associação entre racionalidade a priori e
equilíbrio de Nash. Há dois problemas. Primeiro, muitos jogos práticos são
de informação incompleta: cada jogador conhece a sua função utilidade es-
perada, mas desconhece a dos demais. Nesse caso, não há elementos para
calcular o equilíbrio de Nash. Segundo, mesmo em jogos de informação
completa, em que cada jogador conhece as utilidades esperadas de todos os
demais, o arrependimento de um jogador que se desvie da estratégia de Nash
pode acarretar o arrependimento do que jogou a estratégia de Nash.
Um jogo simples ilustra o problema racional, o jogo da metade da média.
Numa sala de aula com um grande número n de alunos, cada um deles é in-
timado a escrever num pedaço de papel um número real no intervalo fechado
[0;1], sem saber a escolha dos demais. Isto posto, recolhem-se as indicações
dos n alunos com as respectivas assinaturas e calcula-se metade da média
dos números indicados. Quem tiver escrito um número acima de metade da
média nada ganha nem perde. Quem acertar na mosca a metade da média ga-
nha um prêmio de 100 dólares. Mas quem tiver escrito um número inferior à
metade da média terá que pagar uma multa de 100 dólares.
Indiquemos por X
I
o número escrito pelo i
ésuno
aluno. Se cada um deles
pudesse adivinhar a escolha dos demais, a maneira de tornar X
i
exatamente
igual à metade da média, e com isso ganhar o prêmio de 100 dólares, seria
escolher Xi de modo a se ter:
ou seja:
O conceito de racionalidade em expectativas racionais é o mesmo de
equilíbrio de Nash em jogos não cooperativos: não arrependimento, ou seja,
sabedoria a posteriori. Para que tal acontecesse, a equação acima deveria
valer para todos os indivíduos, o que exigiria:
ou seja Como todos os devem situar-se no intervalo
[0;1], a única hipótese em que ninguém se arrependeria da escolha (o equilí-
brio de Nash do jogo) seria aquela em que todos tivessem escolhido
É fácil testar como o jogo é efetivamente jogado numa sala de aula com
um apreciável número de alunos. Dificilmente alguém escolhe , e só
em casos raríssimos todos escolhem . A razão é que escolher
sem a certeza de que os demais farão o mesmo é uma escolha altamente im-
prudente. Pois basta que alguém escolha para que o estrategista de
Nash, que escreveu tenha que pagar a multa de 100 dólares, ao invés
de recolher o prêmio.
Isso nos leva a um outro conceito, o de estratégia de maximin: trata-se da
estratégia que maximiza a utilidade esperada do jogador na pior hipótese
quanto às estratégias dos demais jogadores. A título de exemplo, voltemos
ao jogo da metade da média. Escolhendo no intervalo [0,1], o ganho do
i-ésimo jogador será:
Como segue-se que Segue-se que, se
, o i-ésimo jogador tanto pode ganhar 0,100 quanto perder 100,
depende da escolha dos demais. Escolhendo , o risco de perder
100 desaparece. Qualquer dessas escolhas é uma estratégia de maximin. A
estratégia dominante de maximin consiste em escolher:
o jogador i, com essa escolha, ganhará 100 dólares, se todos os demais es-
colherem , e nada perderá se algum escolher
O que é mais racional, escolher a estratégia de Nash X
i
= 0 ou a estraté-
gia dominante de maximin ? No caso, a estratégia de ma-
ximin parece bem mais sensata, mas isso se deve a uma peculiaridade do jo-
go: quem erra para mais nada perde, quem erra para menos perde o que ga-
nharia se acertasse na mosca metade da média.
Reformulemos a estrutura de pagamentos do jogo, estabelecendo uma
multa de um dólar para quem escolher acima da metade da média, uma
multa de dois dólares para quem tomar abaixo da metade da média e
mantendo o prêmio de 100 dólares para quem acertar na mosca metade da
média. As estratégias de Nash e de maximin continuam as mesmas do caso
anterior, mas as estruturas de prêmios e punições convidam os jogadores a
serem um pouco mais ousados do que no exemplo anterior. Por exemplo, ca-
da um deles pode partir do palpite
mar:
ficando a meio caminho entre a estratégia de Nash e a de maximin.
O que a discussão acima deixa claro é que comportamento racional, em
jogos não cooperativos, não é um conceito fácil de se estabelecer. Por certo,
para uma ampla classe de jogos, os do tipo A, o conflito entre as estratégias
de Nash e de maximin não existe: são os jogos em que todo equilíbrio de
Nash é uma combinação de estratégias dominantes de maximin e vice-versa.
Em tais jogos, a própria prudência leva à sabedoria a posteriori. Jogos em
que cada participante dispõe de uma estratégia dominante (isto é, uma estra-
tégia preferível a qualquer outra independentemente do que façam os demais
jogadores, como no dilema dos prisioneiros) pertencem a essa classe. O
mesmo acontece como jogos de duas pessoas soma zero com ponto de sela.
Um outro exemplo é dado pelo seguinte jogo da média: "cada aluno, numa
classe de n, deve escolher o número X
i
no intervalo fechado [0;1]; indicado
por:
o prêmio do i-ésimo aluno será:
Verifica-se facilmente que as estratégias de maximin e de Nash coinci-
dem, levando todos os alunos a escolher Xj = 0.5.
É plausível supor que, em jogos não cooperativos do tipo A, participantes
racionais acertem de saída o equilíbrio de Nash. Isso vale tanto para jogos de
informação completa quanto incompleta, pois para identificar a sua estratégia
de maxirnin, um jogador não precisa conhecer as utilidades esperadas dos
demais.
O problema são os jogos do tipo B, em que surge o conflito Nash/maxi-
min, como no jogo de metade da média. Como outro exemplo, tomemos o
jogo bimatricial (as casas (a,b) da matriz indicando, respectivamente, o ga-
nho a do jogador X e o ganho b do jogador Y):
No caso, as estratégias de maximin são X
III
para o primeiro jogador e
Y
III
para o segundo, assegurando um ganho mínimo igual a 4 para cada um
deles. Contudo, o único equilíbrio de Nash é a combinação de estratégias
(X
II
, Y
II
) e que proporciona um ganho igual a 5 para cada um deles. Mais
uma vez, o conceito de racionalidade é ambíguo, mas as estratégias de ma-
ximin parecem mais atrativas do que as de Nash. Com efeito, se X se com-
portar como estrategista de Nash e Y como de maximin, o prejuízo será de
X, que tomará um prejuízo igual a 10. Do mesmo modo, se o segundo joga-
dor escolher a estratégia de Nash
e o primeiro, a de maximin X
III
,o
prejuízo igual a 8 será do estrategista de Nash.
Por certo, em jogos com um único equilíbrio de Nash, a repetição pode
acabar levando ao equilíbrio. Com efeito, fora do equilíbrio, sempre surge o
incentivo para que um jogador tente mudar unilateralmente de estratégia.
Como modelar essa convergência para o equilíbrio de Nash é assunto aberto
à polêmica. O protótipo clássico é devido a Cournot: cada jogador procura
maximizar seu ganho no n-ésimo lance, presumindo que os demais parceiros
repitam o lance anterior. No exemplo bimatricial acima apresentado, supon-
do que o ponto de partida seja a combinação de estratégias de
maximin, teríamos:
ou seja, o equilíbrio de Nash seria alcançado no quarto lance, mantendo-se
daí por diante.
Do mesmo modo, usando o protótipo de Cournot para o jogo de metade
da média, e supondo que no primeiro lance todos os jogadores tomem a es-
tratégia dominante de maximin, teríamos no t-ésimo lance:
convergindo para o equilíbrio de Nash quanto t tende para o infinito.
A crítica clássica ao modelo de convergência de Cournot é que ele se ba-
seia numa hipótese em que os participantes do jogo erram sistematicamente
em suas previsões: cada qual muda de estratégia lance a lance presumindo
que os demais repitam a estratégia do lance anterior, o que é falso. Podem-se
desenvolver modelos mais sofisticados de aproximações sucessivas para o
equilíbrio de Nash. Nenhum deles, no entanto, escapa a um dilema: num jo-
go não cooperativo do tipo B, isto é, em que há conflito entre as estratégias
de Nash e de maximin, ou os jogadores se baseiam em hipóteses falsas ou se
comportam com imprudência. Donde se conclui que as primeiras podem ser
convenientes, desde que forneçam uma aproximação prudente para o equilí-
brio de Nash.
Note-se que a convergência para o equilíbrio de Nash é uma possibilida-
de, não uma certeza. Em jogos com mais de um equilíbrio de Nash, a ques-
tão se complica. A título de exemplo, consideremos o jogo bimatricial:
Há agora dois equilíbrios de Nash, , o primeiro, ótimo
para o primeiro jogador mas péssimo para o segundo, o outro, ótimo para o
segundo mas péssimo para o primeiro. Mais ainda, se cada jogador tentar
forçar o equilíbrio que lhe é favorável, o primeiro escolhendo a estratégia
o segundo, a estratégia , ambos ficarão no pior dos mundos. O bom
senso sugere que ambos os jogadores optem pela combinação de maximin
, que assegura a cada um ganho igual a 12, mas isso nada tem a ver
com equilíbrio de Nash. Mais ainda, a dinâmica de Cournot, partindo da
combinação de maximin levaria os jogadores a se alternarem entre
as combinações
11 - Expectativas Racionais e Equilíbrios de Nash
Estamos agora em condições de provar uma proposição fundamental, na
qual se baseia toda a crítica à macroeconomia das expectativas racionais: ela
implicitamente supõe que participantes racionais num jogo não cooperativo
localizem imediatamente um equilíbrio de Nash.
Que o funcionamento de uma economia competitiva sem leiloeiro walra-
siano é um jogo não cooperativo é questão que dispensa maiores explica-
ções. Cada agente é obrigado a tomar suas decisões (isto é, a escolher suas
estratégias) sem saber como agirão os demais. Os agentes eventualmene po-
dem reunir-se em grupos, como cooperativas e sindicatos, mas feita essa res-
salva, não dispõem de maiores informações sobre as estratégias dos demais.
Comecemos pelo caso não estocástico, em que a hipótese de expectativas
racionais equivale à de perfeita previsão. O que diz, no caso, um modelo
macroeconômico de expectativas racionais é que um vetor X de variáveis
endógenas é determinado por um vetor Y de variáveis exógenas controladas
pelo governo:
X = f(Y) (37)
as componentes de X e Y podendo ser datadas, de modo a descrever o com-
portamento da mesma variável em diferentes períodos.
Que o vetor de variáveis endógenas X resulta de um processo de agrega-
ção é imediato. Numa economia com n agentes privados:
(38)
onde X
i
é o vetor de decisões do i-ésimo agente.
Desagregando a economia, o vetor X
i
deve ser determinado por um pro-
cesso de maximização da utilidade do i-ésimo agente.
Numa economia competitiva é plausível supor que cada agente se julgue ca-
paz de mudar sua estratégia sem alterar a dos demais. Essa hipótese determi-
na a sua função de reação:
(39)
Suponhamos que o sistema de equações de reação seja determinado, dado
Y. A hipótese de perfeita previsão implica que os vetores obe-
deçam às equações de reação (39), cuja solução dá:
(40)
Isto posto, a equação (37), que sintetiza o modelo macroeconômico, re-
sulta das relações (38) e (40), tomando-se:
A relação entre a hipótese de expectativas racionais e equilíbrio de Nash
torna-se evidente. O vetor X de variáveis endógenas é uma função dos veto-
res de decisão individual A decisão ótima X
i
de cada indiví-
duo i é função das decisões dos demais indivíduos
e do vetor de política econômica Y. O problema da interdependência entre
os indivíduos soluciona-se pela resolução do sistema de equações de reação,
dado o vetor de variáveis de política Y. Ou seja, encontrando-se, para cada
Y, o equilíbrio de Nash do jogo entre os n agentes privados.
Num modelo de expectativas não racionais, dado Y, os X
i
não são deter-
minados pelo sistema de equações (39), mas por equações do tipo:
como nos modelos de equilíbrio temporário da teoria do equilíbrio geral. A
construção desses modelos é bem mais complicada, em tese, exigindo que se
especifique como se estabelece para cada A hipótese de expecta-
tivas racionais elimina essa complicação, tomando
Uma complicação possível é que o sistema de equações de reação (39)
tanto pode ser determinado, impossível quanto indeterminado. O primeiro
caso corresponde à descrição acima apresentada. O segundo, à inexistência
de equilíbrio de Nash, e, portanto, à inexistência de equilíbrio com expecta-
tivas racionais. O terceiro casa é o de equilíbrios múltiplos de Nash, o que
leva à multiplicidade de equilíbrios com expectativas racionais, como no
modelo IS-LM.
Passemos agora ao caso estocástico, e que exige algumas hipóteses adi-
cionais. Designando por a esperança condicional ao conjunto de infor-
mações disponível L é preciso supor que a utilidade esperada de cada agente
privado:
o que só se verifica sob certas hipóteses, como a de que a utilidade
seja função linear de Y. Isto posto, o equilíbrio de Nash
entre os agentes privados dá:
Tendo em vista a equação (38), segue-se que:
dentro do protótipo da macroeconomia das expectativas racionais.
12 — Inércia e Políticas de rendas — uma nova visão
A idéia de que as medidas monetárias e fiscais afetam as quantidades an-
tes de afetar os preços é tão velha quanto a macroeconomia. Só que ela não
encontra amparo na macroeconomia das expectativas racionais, a menos
quando se apele para a existência de contratos a longo prazo, como no mo-
delo de John Taylor. Ainda assim, o máximo que a hipótese de expectativas
racionais consegue explicar é uma inércia fraca, bem mais branda do que a
que se costuma verificar na prática.
A discussão precedente fornece uma nova explicação para o problema da
inércia. Uma mudança na política monetária ou fiscal implica uma mudança
das estratégias de Nash para os vários participantes do jogo. Num jogo tipo
B, quer a informação incompleta, quer a incerteza de cada jogador de que os
demais imediatamente localizem as novas estratégias de Nash, é um obstá-
culo ao deslocamento imediato para o novo equilíbrio. Inércia é o termo ge-
nérico que indica as dificuldades para se encontrar imediatamente um equilí-
brio de Nash num jogo não cooperativo do tipo B.
Ilustremos a discussão acima com um exemplo. Admitamos uma economia
com um contínuo de bens, um para cada número real , cada qual
produzido por um agente econômico. O produto nominal R da economia é
controlado pelo governo, presumivelmente pelo controle de algum agregado
monetário relevante. Cada agente econômico deve fixar seu preço antes
de conhecer os preços fixados pelos demais. Isto feito, o índice geral de pre-
ços é dado por:
(41)
onde g(z(x,P
x
)) é função crescente de P
x
e onde P é homogêneo de grau um
nos P
x
, isto é:
(42)
Admitamos que a utilidade do indivíduo x seja função homogênea de grau
zero de P
X
,P,R. E que, para cada par (P,R), exista um único P
x
tal que ma-
ximize essa utilidade:
(43)
P
x
é o preço do bem x que maximiza a utilidade do seu produtor, dado o ní-
vel geral de preços e dado o produto nominal R. O problema é que cada in-
divíduo x é obrigado a fixar antes de conhecer o nivel geral de preços P e
o produto nominal R. Um governo com credibilidade acima de qualquer sus-
peita pode tornar R predeterminado. Ainda assim, deve ser fixado antes
que se conheça P, que pela equação (41) depende do conjunto dos
Admitiremos que seja função contínua, crescente nas
suas duas variáveis e homogênea do grau um (o que resulta de a utilidade
individual ser homogênea de grau zero eme que, para qualquer P
positivo se tenha:
Suponhamos que todos os agentes econômicos imagineim. que o nivel geral
de preços será igual a P* e que o produto nominal seja igual a R. Isto posto,
cada agente econômico tomará Como conseqüência, o ver-
dadeiro nivel geral de preços será, de acordo com a equação (41):
(44)
o que obviamente pode levar a erros de previsão, isto é, a
Notemos que, pelas hipóteses acima, é função contínua, crescente
em ambas as variáveis e homogênea do grau um. Além disso, para qualquer
P* positivo:
Daí se segue que, para cada P positivo, existe um único real R > 0 tal
que:
h(P,R) = P (45)
Como h(P,R) é homogênea do primeiro grau nas suas duas variáveis, essa
equação resolve-se por:
(c > 0) (46)
Podemos agora provar imediatamente a existência e a unicidade do equi-
líbrio de Nash no jogo de fixação dos preços. Num tal equilíbrio, todos os
participantes do jogo devem prever corretamente P e R, tomando de
acordo com a equação (43). Segue-se pelas equações (45) e (46) que:
P = cR (47)
Examinemos agora o problema da inércia. Admitamos que o governo,
após manter por muito tempo o produto nominal em R, decida-se a mudá-lo
para R'. Presume-se que, antes da mudança, os agentes econômicos já se ti-
vessem acomodado ao equilíbrio de Nash em que fixando por
O problema é como reagem os agentes econômicos, logo após o governo
anunciar a mudança do produto nominal de R para R'. Num jogo tipo B, a
localização no novo equilíbrio de Nash pode não ser imediata, quer porque
os agentes econômicos, com informação incompleta, desconheçam a equação
(41), que fecha o sistema de equações, quer porque eles suspeitem de que os
demais participantes não se movam prontamente para a nova estratégia de
Nash. Na dinâmica de Cournot, supondo que os agentes econômicos acredi-
tem efetivamente na mudança do produto nominal de R para R', a dinâmica
do índice geral de preços se determinará a partir de:
o que implica:
(48)
Como a função h é crescente e homogênea de grau um nas suas duas va-
riáveis, é fácil provar que o nível geral de preços converge para o novo
equilíbrio de Nash, em que A título de exemplo, se , se-
gue-se que:
o que significa que . Segue-se que o nível geral de preços
acompanhará uma seqüência decrescente e limitada inferiormente, e portanto
convergente para cR', o novo equilíbrio de Nash.
A inércia é o resultado dessa chegada ao novo equilíbrio de Nash por
aproximações sucessivas. Inicialmente, o produto real era No
meio do caminho, o produto real torna-se igual a até chegar ao novo
equilíbrio de Nash igual ao inicial, em termos de produto real.
A discussão acima pode ser transposta para explicar a inércia inflacioná-
ria. Basta supor que, antes do programa de estabilização, o governo expanda
o produto nominal a uma taxa constante r, e que os agentes econômicos to-
mem num equilíbrio móvel de Nash à taxa r,
por período. Subitamente, o governo resolve estabilizar o produto nominal.
Ainda que os agentes econômicos creiam piamente nas promessas do gover-
no, nem todos admitirão que os demais agentes econômicos continuem a au-
mentar seus preços, ou à taxa r, ou a algo um pouco inferior, mas positivo.
Isso é suficiente para explicar a inércia inflacionária. Se a economia estiver
praticamente indexada, ninguém se desindexa espontaneamente sem ter a
certeza de que todos os demais se desindexam.
A discussão acima, de certa forma, reabilita teoricamente a hipótese das
expectativas adaptativas. A hipótese vale na medida em que descreve a loca-
lização de um equilíbrio de Nash num jogo não cooperativo do tipo B por
aproximações sucessivas. Apenas não faz sentido modelar expectativas inde-
pendentes das políticas esperadas do governo, na tradição de Cagan. A sín-
tese é uma teoria de expectativas adaptativo-racionais, como no modelo aci-
ma apresentado de fixação de preços. Elas são racionais no que concerne
a R, adaptativas quando ao nível geral de preços P.
Dentro dessa concepção, as políticas de rendas, ou seja, as de controles
temporários de salários e preços, encontram uma justificação teórica: elas se
destinam a apressar a localização do novo equilíbrio de Nash. No exercício
precedente, suponhamos que o governo, após mudar a renda nominal de R
para R' decrete que todos os preços devem variar na mesma proporção. A
utilidade do decreto é que, uma vez que todos os agentes se convençam de
que o novo nível geral de preços será P' = PR'/R todos eles localizarão sem
incertezas as novas estratégias de Nash. Nesse sentido, as políticas de ren-
das, embora discutíveis na medida em que constrangem o comportamento in-
dividual, valem pelo seu conteúdo informacional, ou seja, como os outros se
comportarão.
É claro que políticas de rendas mal orquestradas podem ser uma tentativa
infrutífera de combater a inflação pelos seus efeitos, como no Plano Cruza-
do. Contudo, elas podem ser bem sucedidas, como aconteceu no Brasil em
1964, e na França, Itália e Espanha na década de 1980. O que interessa à
presente discussão é por que políticas de rendas bem articuladas podem ser
úteis, tema que a teoria econômica jamais explicou convincentemente. A
resposta é que elas podem apressar a localização do equilíbrio de Nash.
Apêndice
Mostremos que, se são todos positivos, qual-
quer solução da equação de diferenças finitas:
(A.l)
é tal que:
onde:
ou seja, onde r > 0 e 1+r é raiz da equação algébrica:
(A.2)
Notemos que f(x) é o polinômio característico associado à equação de di-
ferenças finitas (A.l).
Provaremos que:
i) f(x) possui uma única raiz real positiva 1 +r, sendo que r > 0;
ii) 1 +r é raiz simples;
iii) qualquer outra raiz de f(x) possui módulo menor do que 1 +r.
Isto posto, segue-se imediatamente que, se P
t
é uma solução da equação
de diferenças finitas (A.1):
converge para uma constante. Provaremos ainda que Q
t
converge para uma
constante positiva.
Para provar a primeira proposição, notemos inicialmente que as raízes de
f(x) = 0 são inversas às da equação:
Para valores positivos de z, g(z) é decrescente, sendo g(0) = n > 0 e
g(l) = n (1—k) < 0. Logo, g(z) possui uma única raiz real positiva
sendo r > 0. Como segue-se que é raiz simples.
Com isso fica provado que o polinômio característico f(x) possui uma única
raiz real positiva 1+re que essa raiz é simples.
Seja agora y uma raiz negativa ou complexa de f(x). Segue-se que
é raiz negativa ou complexa de g(z). Tem-se, no caso:
ou seja:
o que implica já que g(z) é decrescente para valores positi-
vos de z. Logo:
Isto posto, 1+r é a taxa de crescimento dominante na trajetória de P
t
, o
que prova que converge para uma constante. Para provar que
a taxa mensal de inflação converge para r, resta demonstrar que Q
t
converge
para uma constante positiva.
Notemos inicialmente que Q
t
é uma seqüência positiva, pois os índices de
preços são positivos. Isto posto, o que se tem que demonstrar é que Q
t
não
converge para zero. Para tanto, comecemos por notar que a dinâmica de Q
t
é
descrita pela equação de diferenças finitas, equivalente à equação (A.l):
segue-se que Daí resulta que o que é incompatível
com a possibilidade de Q
t
convergir para zero.
13 —Bibliografia
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DEBATEDORES
Luiz Gonzaga de Mello Belluzo*
O professor Simonsen fez um resumo bastante razoável do que é, na ver-
dade, um texto muito interessante, muito complexo à respeito de alguns repa-
ros que poderiam ser feitos aos pressupostos dos modelos de inflação. Po-
rém, o professor Simonsen omitiu uma parte interessante, a que se refere ao
problema da coordenação das decisões numa economia inflacionária. Daí o
professor Simonsen deduz a necessidade de uma política de rendas. Gostaria
que ele apresentasse, à platéia, estes supostos e as conclusões desse modelo.
De qualquer maneira, a questão da política de rendas, independentemente da
inflação ser inercial ou não, é um problema de coordenação.
O Plano Cruzado foi feito com uma dispersão de preços muito grande.
Creio que, dificilmente, com uma inflação naquele patamar, não se teria uma
dispersão muito grande. Os problemas de coordenação são muito mais com-
plexos do que a gente pode imaginar com uma economia já inclinada à hiper-
inflação. Essa é uma observação que colide frontalmente com a hipótese com
que o professor Simonsen está trabalhando. Estou falando de situações em
que a Teoria dos Jogos pode mostrar o que é uma fuga para frente: todos os
agentes estão obrigados a maximizar os seus lances. Evidentemente os pro-
blemas de equilíbrio de preços relativos são muito mais graves do que a
gente costuma imaginar e estou certo de que os problemas de coordenação
que surgiram no Plano Cruzado não se devem só ao fato de que alguns pre-
ços que estavam marcados para serem reajustados não o foram, mas, tam-
bém, porque os problemas de coordenação eram muito mais sérios. Em se-
gundo lugar, minha observação dirige-se ao tratamento do papel do preço
dos ativos. No final o professor Simonsen se referiu ao fato de que há o de-
sequilíbrio em situações de inflação entre os ativos reais e os ativos financei-
ros e esse desequilíbrio é cumulativo. No caso das economias endividadas,
esse desequilíbrio se transformou em um desequilíbrio entre setor público e
setor privado. Qualquer reforma monetária tem que levar em conta o fato de
que durante o período de ajustamento externo, o setor privado acumula di-
reitos contra o setor público. Essa questão deve ser resolvida de alguma ma-
neira. Não pelas políticas monetárias convencionais, porque elas não conse-
guem resolvê-la. Não é só o problema de que há uma mudança na composi-
ção dos ativos do setor privado, como a predominância, por exemplo, de ati-
vos indexados vis-a-vis ao cruzado. O problema é que esses ativos são di-
reitos contra o Estado, que se transforma no grande devedor da economia
pelas próprias características do ajuste realizado. Eu gostaria de lembrar que,
* Professor de Economia no Instituto de Economia da UNICAMP. Secretário de Ciência, Tecnologia e
Desenvolvimento Econômico do Estado de São Paulo.
quando se fala de reforma monetária, fala-se principalmente, da Reforma
Monetária de 23, na Alemanha. Mas se esquecem da reforma monetária de
48; coordenada pelo governo de ocupação aliado. Fez-se uma reforma mo-
netária desvalorizando os ativos daqueles que haviam acumulado dívida
contra o Estado durante a guerra. Essa é uma questão da qual é muito difícil
fugir e que se toma cada vez mais grave à medida que avança o processo de
ajustamento em que o Estado é obrigado a bancar e manter a liquidez do se-
tor privado. A Eliana mencionou muito bem o que isso envolve. O Estado
não é uma entidade abstrata, nós já devíamos saber disso há muito tempo,
mas nós nos portamos como se nós não soubéssemos e que qualquer reforma
monetária ou qualquer reforma fiscal tem embutido um conflito distributivo
tremendo. Não é por acaso que medidas fiscais compatíveis com um progra-
ma de estabilização, qualquer que seja o corte dele — sobretudo num país em
que as pessoas foram habituadas ao facilitáno que caracterizou a economia
brasileira dos anos 60 para cá —, não apresentam resultados. A redução rela-
tiva dos recursos tributários, a inexistência do sistema financeiro doméstico,
deixou um rastro, deixou um problema. Quando se interrompeu o fluxo de
financiamento externo, nós teríamos que arranjar fontes de financiamento
alternativas para cumprir as necessidades da economia e, além disso, para
servir a dívida. É necessário um ajuste fiscal cavalar. Não é por outro motivo
que os governos, os ministros da Fazenda se sucedem e não conseguem fazer
o ajuste fiscal. É porque o Estado, sobretudo o Estado brasileiro, o ministro
muito bem apontou, está carregado de interesses privados. Não há um Estado
mais privatizado que o Estado brasileiro. Todos nós que passamos pelo go-
verno sabemos disso. Sabemos, por exemplo, houve um esforço muito gran-
de entre 81 e 83 no sentido de se preservar o setor privado, isso foi feito à
custa da renúncia fiscal. O problema fiscal é uma coisa muito mais profunda
do que as pessoas imaginam. Envolve conflitos muito mais graves do que
nós estamos habituados a declarar, quando nos reportamos à necessidade de
se reformular o financiamento do setor público. Houve um padrão de finan-
ciamento que terminou. Que acabou. Nós temos que buscar outro. Nós temos
que nos lembrar de que, no pós-guerra, a economia brasileira, do ponto de
vista externo e do ponto de vista fiscal, se financiou de maneira muito hete-
rodoxa. De maneira muito heterodoxa, com condições externas muito favo-
ráveis. Essas condições mudaram. A abordagem que o ministro Simonsen
fez, da questão fiscal, e sobretudo a ausência de qualquer referência ao pro-
cesso de ajustamento externo, tornam o paper criticável.
Marco Antonio Rocha*
Gostaria de fazer aqui algumas observações a respeito do fenômeno do
crescimento econômico que o Brasil teve, verdadeiramente exponencial nos
* Jornalista.
últimos 50 anos. Talvez seja um fato realmente raro uma economia que tenha
mantido taxas elevadas de crescimento durante período tão longo, como foi o
caso da economia brasileira nesses últimos cinqüenta anos. Considero a in-
flação que temos hoje um dos resultados do tipo de crescimento que tivemos
no passado, durante praticamente meio século, o qual produziu, de um lado,
uma espécie de elite econômica brasileira, aquinhoada pelos frutos desse de-
senvolvimento econômico, e, por outro lado, uma massa de deserdados. Nos-
sa inflação, em certa medida, é resultado desse conflito, do antagonismo en-
tre essa massa de deserdados e a elite privilegiada. Quer dizer, o Estado bra-
sileiro crescentemente vem se encontrando na contingência e na obrigação,
diante do imperativo categórico de atender de alguma maneira essa massa de
deserdados; por outro lado, ele é prisioneiro de interesses privados.
Durante o regime autoritário que tivemos, esse conflito praticamente ine-
xistiu, ou melhor, foi omitido, porque o Estado brasileiro se limitou a aten-
der, com seus recursos fiscais, principalmente ao seu próprio custeio e a um
grande número de interesses privados que circulavam em torno dele. Além
disso, fazia algumas obras e alguns investimentos graças à captação de em-
préstimos externos. Desta forma, o atendimento daquelas carências acumula-
das no processo de desenvolvimento, daquele imperativo categórico de pro-
gramas sociais e tal, foi praticamente omitido nesses 20 anos, o que obvia-
mente agravou o quadro que já vinha se avolumando desde a década de 30.
Ora, isso não podia continuar eternamente, mesmo num regime ditatorial.
A menos que se transformasse em crueldade absoluta, num regime sangui-
nolento, ele teria que, em algum momento, começar a atender a esses impe-
rativos sociais do desenvolvimento brasileiro. Então, a partir de um determi-
nado momento, o Estado brasileiro passou a fazer aquilo que a grande im-
prensa e alguns empresários, que fazem parte daquela elite, chamam de de-
magogia, ou seja, tentar atender de alguma maneira aos reclamos sociais.
Com que recursos? Com recursos fiscais e alguns outros de que já dispunha
num momento final desse processo, uma vez que se perdeu uma fonte im-
portante de recursos, que eram os financiamentos externos. Então, de repen-
te, esse Estado se vê a braços com a necessidade de continuar a atender à
clientela privada, de manter o seu próprio custeio, e ainda resolver os pro-
blemas sociais acumulados no país durante 50 anos. Obviamente, essa tenta-
tiva dos políticos, dos governantes, police-makers, dirigentes do Estado bra-
sileiro, de atender a essas três coisas simultaneamente só podia resultar, evi-
dentemente, no agravamento daquele problema crônico brasileiro, que é a in-
flação. Nenhum brasileiro com idade em torno de 50 anos conhece outra si-
tuação que não seja a de instabilidade monetária. A dose é que variou ao
longo do tempo. Hoje estamos chegando a uma dose astronômica. Tivemos
momentos incríveis, como em 1955, em que a inflação foi de 7% no ano; em
59 ela foi para 20%. Tivemos uma inflação européia — alta — em 1955, mas,
enfim, com variação de dosagem, o fenômeno inflacionário faz parte da nos-
sa vivência e está se tornando uma ameaça catastrófica. A questão da estabi-
lidade monetária é importante, urgente, inclusive porque a economia brasilei-
ra, a despeito das falhas no processo de crescimento, transformou-se numa
grande economia internacional e, portanto, para continuar o seu processo de
desenvolvimento, precisa se integrar aos moldes econômicos mundiais, o que
não é possível com uma inflação neste nivel. Um programa de ajuste fiscal,
uma política monetária compreensível e eficiente, uma política de renda são
premissas para um programa bem-sucedido de combate à inflação, mas si-
multaneamente temos que adotar uma atitude de austeridade, existem carên-
cias sociais imensas a serem atendidas no país e não dispomos dos financia-
mentos internacionais que nos permitiriam contornar o problema sem desa-
propriar as elites brasileiras. Assim, a única maneira de conseguir recursos
para atender as carências da massa de deserdados é expropriar a dos benefi-
ciados, o que, politicamente, é uma charada, principalmente quando se está
numa transição para um regime democrático, onde todos têm o direito, os ri-
cos e os pobres, de fazer os seus pleitos e defender os seus interesses através
dos meios políticos lícitos. Esse impasse é um dos fatores que ameaçam o
nosso desenvolvimento econômico. Nos últimos 50 anos, aumentou muito o
desnível sócio-econômico entre a classe mais alta e a mais baixa da socieda-
de brasileira. Na verdade, o grande insucesso do nosso processo de desen-
volvimento nesse período foi não se ter organizado o Estado brasileiro, que é
condominial, onde pessoas mandam em determinados segmentos. Não há
uma institucionalização real do poder político no Brasil. A sociedade brasi-
leira não desenvolveu mecanismos de controle, de fiscalização do seu Estado
e, portanto, de limitação do poder pessoal dos seus governantes.
Estamos, portanto, com o nosso desenvolvimento ameaçado, mas não
apenas pelo problema da inflação. Ela, aliás, é um sintoma da grande ameaça
que é a desorganização do Estado brasileiro e a desestruturação da sua so-
ciedade.
Yoshiaki Nakano*
A leitura do paper do professor Mario Henrique Simonsen foi realmente
estimulante e no fundo dá vontade de discutir alguns de seus detalhes. Nele,
temos uma elegante resenha sobre o conceito de inércia inflacionária. São
duas as suas contribuições fundamentais neste ponto. A discussão da inércia
inflacionária de um lado e, de outro, o que ele chama de falso monetarismo
ou falso controle monetário. Ele parte mostrando que, dada a existência da
inércia inflacionária, tanto os monetaristas puros quanto os inercialistas in-
gênuos, em suas propostas de política econômica, falaram muitas besteiras. E
preciso, então, resgatar alguma coisa da teoria econômica que, de certa for-
ma, ficou esquecida, ao ponto mesmo de ter havido uma certa regressão no
meio acadêmico. E o resgaste que ele faz é o do modelo keynesiano com
"Curva de Phillips" como núcleo teórico fundamental. A partir desse mo-
* Professor de Economia da FGV/SP. Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
delo Simonsen mostra que o custo de um programa convencional é extrema-
mente elevado, isto é, um programa ortodoxo de controle da demanda ou de
controle de um agregado monetário tem um custo recessivo, um custo em
termos de PIB extremamente elevado, que a sociedade normalmente não
aceita. Portanto, a política de rendas é um ingrediente fundamental de qual-
quer programa antiinflacionário.
Gostaria de concentrar meus comentários em três pontos: primeiro, no
próprio conceito de inércia inflacionária; segundo, sugerir que esse conceito
não é mais suficiente para explicar a atual inflação brasileira; terceiro, queria
colocar algumas apreensões importantes quanto à questão do déficit público.
Na parte em que resenha o conceito da inércia inflacionária, Simonsen faz
um trabalho muito importante de resgatar o velho modelo da "Curva de
Phillips" com expectativas adaptativas. Isto é muito importante porque esse
modelo representava até meados da década de 70 uma espécie de consenso
entre os macroeconomistas. O consenso se quebrou a partir da grande ofen-
siva dos teóricos das expectativas racionais que desenvolveram um postulado
chamado de "neutralidade da política fiscal e monetária", com o qual procu-
ravam demonstrar que, aceita a hipótese da expectativa racional e de que os
mercados se ajustam instantaneamente, as políticas fiscal e monetária não te-
riam efeito nenhum sobre o lado real da economia, a não ser que essas polí-
ticas fossem inesperadas pelos agentes econômicos. Isso criou uma grande
divergência entre os economistas: muitos passaram para o lado das expecta-
tivas racionais e, com isso, houve aquilo que Simonsen chamou de regressão
intelectual. Alguns partiram para o monetarismo puro e do outro lado desen-
volveu-se o inercialismo puro. Esse resgate da "Curva de Phillips" com ex-
pectativas adaptativas deu-se nos últimos anos com um intenso trabalho teó-
rico e empírico que, fundamentalmente, procura mostrar que o mecanismo de
preço não funciona como querem os chamados "novos clássicos", da forma
que os economistas das expectativas racionais entendem; que ele não se
ajusta instantâneo-sincronizadamente, porque existe uma inércia no sistema
de preços. Os preços e salários têm uma rigidez e essa rigidez gera ajuste
gradual de preços e salário, e num contexto inflacionário, dá origem à inér-
cia inflacionária. Em decorrência, a explicação desses fatos passou a ser da-
da de diferentes formas. A primeira delas, que já era conhecida, é a hipótese
das expectativas adaptativas. O professor Simonsen apresenta, ainda, três
outras versões para explicar a inércia inflacionária e elas, sob certas hipóte-
ses, são perfeitamente equivalentes.
A teoria da incompatibilidade distributiva pressupõe que o reajuste do
salário pelo pico é incompatível do ponto de vista distributivo, ex-ante. É
necessário uma certa taxa de inflação para reduzir o salário de pico para ge-
rar um salário médio compatível com o equilíbrio da economia, o que gera
uma margem de lucro aceitável para os empresários. A outra é a formulação
da inércia devido à indexação salarial e a terceira é a teoria do salário justa-
posto de John Taylor. Poderíamos agregar, ainda, que existem outras expli-
cações para inércia. Uma importante contribuição contida no paper do pro-
fessor Simonsen é a idéia da fixação de preços, de um jogo não cooperati-
vo, e de que o caminho para o equilíbrio de Nash, gera a inércia inflacioná-
ria. Outra explicação alternativa baseia-se na idéia de que mesmo que os
preços individuais se ajustem com uma relativa rapidez, o acúmulo de lags
das decisões individuais — como os preços estão inseridos numa longa cadeia
de interação vertical ou horizontal — quando levado ao nivel geral de preços
gera essa inércia inflacionária. Outras formulações baseadas na dessincroni-
zação dos reajustes de preços e a defesa do salário relativo pelos trabalhado-
res também podem gerar inércia. Em suma, do ponto de vista teórico, a posi-
ção que o professor Simonsen adota é eclética, rejeitando tanto o monetaris-
mo de Friedman, por questões pragmáticas, quanto os novos clássicos das
teorias de expectativas pelos seus pressupostos teóricos irrealistas, como
também a teoria da inflação inercial chamada ingênua.
O ponto que eu gostaria de colocar em discussão é que esses modelos de
inércia inflacionária não permitem a compreensão da inflação brasileira em
1988, muito menos o que vem ocorrendo nos últimos seis meses. Para tentar
discutir essa questão, vou procurar utilizar uma classificação tradicional que
é feita das tipologias de inflação na América Latina. O primeiro tipo de in-
flação é a chamada inflação moderada, que, para os nossos fins, poderíamos
considerar as inflações semelhantes à dos países desenvolvidos. Normal-
mente é muito baixo, quando atinge 10, 12, 13 por cento, excepcionalmente
20 por cento. São inflações que ficam nessa faixa abaixo de 20 por cento. O
segundo tipo é a inflação alta, é aquela que nós assistimos a partir da década
de 70, aqui no Brasil, só que ela evolui por patamares. Nós chegamos pri-
meiro ao patamar de 40 por cento, depois fomos para o patamar de 100 por
cento, onde ficamos três anos, depois fomos para o patamar de 200 por cen-
to. Esse é, a meu ver, um tipo de inflação crônica com características pró-
prias, mas com predomínio da inércia inflacionária. O terceiro tipo é a infla-
ção que estamos vivendo hoje, inflação altíssima ou inflação galopante, que
se acelera continuamente. Acelera-se continuamente não pelos fatores expli-
cados pela teoria convencional da "Curva de Phillips", ou devido a choques
de custos ou choque de demanda, mas por fatores que são gerados curiosa-
mente pelo próprio sistema de preços. E, finalmente, temos, a hiperinflação.
Estamos aqui convivendo com uma inflação altíssima ou galopante, cami-
nhando rapidamente para a hiperinflação, se nada for feito.
Então o que eu gostaria de sugerir é outra reflexão. O que é que explica o
fato de que a inflação brasileira, nos últimos anos, apesar de toda a indexa-
ção existente na economia brasileira, se acelera contínua e gradualmente? A
existência da indexação, em princípio, pode explicar a inércia inflacionária,
explicar que a inflação tende a um certo patamar e se sujeita a choques, pode
mudar de patamar. Eu gostaria de sugerir dois novos fatores inflacionários.
Um fator de conflito salário-preço que já é tradição no Brasil e um outro,
que é a mudança de comportamento gerada pelo próprio patamar de inflação
altíssima. O primeiro fator novo mencionado toma a forma de Pacto Social
pró-inflação, um aperto de mão invisível entre trabalhadores e empresários.
E como é que isso se dá? Se dá da seguinte forma: trabalhadores de um lado
reivindicam maior salário, por razões óbvias, e sempre na sua reivindicação
colocam que, além da correção integral do salário pela inflação passada, é
necessária uma recomposição real por perdas passadas, mais ganho de pro-
dutividade. Do lado dos empresários, eles não concordam com toda a reivin-
dicação dos trabalhadores, mas estão dispostos a conceder um "aumento
real". E por que os empresários estão dispostos a dar esse "aumento real"?
E porque, eles estão habituados a repassar toda e qualquer elevação de cus-
tos. Cria-se um sistema em que existe uma espécie de acordo, de um lado os
trabalhadores querem aumento real, reivindicam e conseguem alguma coisa.
Conseguem elevar o salário acima do pico anterior. Do outro lado, os empre-
sários negociam, concedem e repassam automaticamente, acelerando a infla-
ção. Quando se pergunta aos empresários por que estão concedendo um au-
mento de salários, se vão repassar imediatamente, portanto deixando de ser
um aumento real, a explicação é muito lógica e simples. A ilusão do aumento
nominal reduz o conflito e reduz também o custo das greves. Nesse proces-
so, cria-se um mecanismo em que a inflação continuamente se acelera. Não
se trata nem de uma elevação do poder de barganha dos sindicatos, nem da
elevação do poder de monopólio das empresas. A margem de lucro das em-
presas se mantém constante, pois os empresários concordam com uma eleva-
ção "real", mas repassam automaticamente anulando imediatamente o "au-
mento real". Outro mecanismo importante de aceleração, um fator novo e re-
cente, é a prática de fixação de preços em que prevalece a lógica financeira.
Quando a inflação é moderada, normalmente as empresas pegam os custos
históricos, acrescentam uma margem de lucro e obtêm os preços, utilizando-
se da regra "mark-up". Do ponto de vista racional o que se devia usar não
são os custos históricos, mas os custos de reposição. Mas prática contábil
normal é a utilização do custo histórico. Os estoques são avaliados pelo tra-
dicional sistema FIFO, e por que isso? Por uma razão muito simples. Como é
muito difícil estimar a inflação futura, é mais fácil para a empresa trabalhar
com os custos históricos. Mas quando a inflação caminha para altas taxas, o
custo de reposição passa a ser importante. Passa a ser fundamental. Daí a
tendência das empresas é caminhar para aquilo que os economistas chamam
de expectativa adaptativa. Pega-se a elevação de custo da própria empresa
ou, num segundo caso, a taxa média da inflação passada e se acrescenta o
valor correspondente à margem de lucro. Com isso, fixa-se um preço que
cobre o custo de reposição. Além disso como as vendas na indústria são a
prazo é preciso acrescentar a expectativa de inflação sobre este preço. Ago-
ra, vejamos o que acontece quando a inflação atinge o patamar que estamos
vivendo de mais de 20 por cento. Essa estimativa de inflação futura para se
calcular o custo de reposição futura passa a ser fundamental e o risco au-
menta cada vez mais, porque quando a inflação é baixa os erros que se co-
metem significam prejuízos em cruzados pequenos. Quando a taxa de infla-
ção é extremamente elevada, o mesmo erro percentual significa perda em
cruzados muito maior. Então, o que acaba acontecendo é que os indivíduos
começam a mudar de comportamento. Deixam de dar importância para a in-
flação passada e vão buscar desesperadamente estimar a inflação futura.
Como essa estimativa de inflação futura é algo de elevado risco, se você erra
compromete o próprio patrimônio em inflações elevadas. A tendência nor-
mal, nesse caso, é superestimar a inflação futura. Qualquer indivíduo, qual-
quer economista, qualquer empresário, que estima uma inflação futura acaba
superestimando-a e incorporando-a nos preços, então, a inflação gradual-
mente se acelera. Outra prática comum é a de que na medida em que o risco
é crescente, reduz-se o mesmo, reduzindo-se a periodicidade dos ajustes e,
se não se faz a conversão pela média, pode-se acelerar a inflação, é o que
está ocorrendo. Na inflação brasileira recente temos estes mecanismos que
levam a uma constante aceleração, e é um mecanismo endógeno, gerado pelo
próprio sistema instável de preço. Não se deve a choques de custos de de-
manda. Seria interessante, então, procurar incorporar esses novos elementos
nos modelos teóricos. Sugeriria o seguinte: o modelo de John Taylor, que
incorpora expectativas racionais com algumas mudanças, talvez fosse um
caminho para se desenvolver um modelo para captar essa nova situação.
Bastaria incorporar no modelo de John Taylor de salário justapostos, uma
correção nos contratos de salário acima da inflação passada, mantendo o
componente de inércia. No modelo de Taylor desdobra-se a taxa de inflação
basicamente em dois componentes: de inércia, que se deve às variáveis defa-
sadas, e a expectativa racional prospectiva, agora baseado no composto sala-
rial e na lógica financeira de preços.
Finalmente, o último ponto que gostaria de mencionar é aquilo que o pro-
fessor Simonsen chama de falso monetarismo ou a aritmética desagradável.
Temos um acordo da dívida externa, em que o governo tem que pagar US$ 8
bilhões de juros, captados internamente; há um processo de conversão de dí-
vida; e o Banco Central pretende fazer uma política de juros elevados para
controlar a liquidez quando não é capaz nem de definir o que é moeda, o
problema da dívida pública e de política monetária torna-se preocupante.
Creio que podemos estar atingindo uma situação em que o estoque da dívida
pode estar chegando a um nivel em que os ajustes convencionais de redução
dos gastos de governo ou elevação dos impostos não sejam mais o caminho
viável, inclusive, porque politicamente é pouco aceitável. Como dificilmente
podemos reverter a relação desfavorável entre taxa real de juros e taxa de
crescimento do PIB e também é difícil aumentar as receitas reais não infla-
cionárias, creio que já estamos enfrentando, hoje, um problema explosivo de
dívida pública. Política monetária de juros elevados só agrava a situação. Di-
ria que estamos, hoje, diante de dois processos explosivos: de um lado um
mecanismo de preços que leva a uma aceleração constante da inflação e, do
outro, o problema explosivo da dívida, que se agrava com a inflação, é uma
bomba de efeito retardado. Com a enorme dívida pública interna absoluta-
mente líquida, não sabemos exatamente o que é a moeda neste país. A única
forma de fazer política monetária no Brasil é controlar outros agregados mo-
netários mais amplos, como o M4 ou o volume global de crédito tanto para o
setor privado quanto para o setor público. Temos um problema sério porque
todos esses agregados estão indexados e, para o programa antiinflacionário
dar certo, precisamos introduzir as chamadas âncoras nominais. É pre-
ciso, assim, colocar uma camisa-de-força no governo, controlando
o déficit público, mas também colocar uma camisa-de-força sobre a socieda-
de, através de política de rendas, como mecanismo de coordenação para se
chegar ao equilíbrio de Nash. O que isso significa? Significa que para você
controlar o M4, nominal, a dívida pública precisa ser controlada. E funda-
mental ter superávit primário, para controlar a expansão da dívida pública
interna, a não ser que se resolva o problema da dívida externa ou mais exa-
tamente o problema dos juros dessa dívida com novos financiamentos. Um
programa de estatização para realmente dar certo tem que ser um programa
abrangente e ser preparado com muito cuidado. Num choque é fundamental
que o câmbio seja congelado e para esse congelamento funcionar é preciso
congelar o salário e para o congelamento de salário dar certo é preciso con-
gelar preços. A sincronização dos congelamentos com congelamentos sin-
cronizados de agregados monetários e de crédito é condição necessária para
o processo de um programa de antiinflação.
CICLOS DA DÍVIDA NO BRASIL E NA
ARGENTINA*
Eliana A. Cardoso*
"O Brasil não tem a quem culpar por suas dificuldades financei-
ras, a não ser seus próprios homens públicos". (The Economist,
April 23, 1898)
"Devido em grande parte à sufocante incompetência de seu go-
verno, o Brasil... representa hoje a maior ameaça à estabilidade
do sistema financeiro mundial". (The Economist, Aug, 29, 1987)
Comparações macroeconômicas entre o Brasil e a Argentina colocam em
evidência uma impressionante repetição de eventos. Em ambos os países, ta-
xas de inflação excepcionalmente altas atormentam tanto os regimes autoritá-
rios como os democráticos. As crises das dívidas brasileira e argentina per-
turbam os mercados mundiais de capital há mais de um século. Administra-
ções populistas produzem orçamentos deficitários que provocam inflação e
desequilíbrio externo. A relação dívida/exportações cresce inevitavelmente
quando uma administração doméstica ruim coincide com uma deterioração
dos termos de intercâmbio. Nessas circunstâncias, os credores suspendem os
empréstimos, provocando uma crise na balança de pagamentos. Emprésti-
mos-pontes e moratórias tornam-se inevitáveis. Alguns anos mais tarde, os
fluxos de capitais retornam apenas para dar lugar a um novo ciclo.
Este trabalho examina as características comuns dos ciclos da dívida e dos
processos inflacionários no Brasil e na Argentina, ao mesmo tempo que en-
fatiza diferenças importantes. A discussão se faz em sete partes. A primeira
seção começa com comparações de natureza ampla e discute a relação entre
dívida externa, déficits orçamentários e inflação, introduzindo um tema que
será ulteriormente explorado nas seções seguintes. A segunda parte trata da
crise dos anos de 1890, e a terceira resenha a crise da dívida da década de
1930. A seção seguinte examina o desenvolvimento da crise recente, e a
quinta investiga o estado atual das duas economias. A sexta parte mostra
como a reciclagem de juros na circulação doméstica pode promover investi-
* Agradecimentos a Rudi Dornbusch e aos participantes de um seminário na EPGE pela boa dis-
cussão.
** Professora de Ciências Econômicas - University of Massachussets. Fletcher School ofLaw and Di-
plomacy, Tufts University, USA.
mento e desenvolvimento. A última seção discute os cenários em perspectiva
para o Brasil e a Argentina na década de 1990
1
.
I. Algumas Comparações Amplas
A figura 1 compara o PIB real per capita no Brasil e na Argentina
2
. Dois
fatores principais devem ser enfatizados. Primeiro, o Brasil parece ser mais
dinâmico que a Argentina a julgar pelas taxas de crescimento do PIB per ca-
pita que são muito mais altas no Brasil desde a década de 1920. Entre 1920
e 1988 a taxa média de crescimento do PIB per capita no Brasil foi de 3.4%
comparada a 1% na Argentina
3
. Segundo, o PIB argentino mostra muito
FIGURA 1
PIB, REAL PER CAPITA
Índices. 1982 = 2
Fontes: Banco Central do Brasil, Brasil Programa Econômico, Março, 1988. R.M. Zerkowski and
M.A. Veloso, "Seis Décadas de Economia Brasileira Através do PIB", Revista Brasileira de
Economia, 36(3), 1982. R. Dornbusch and J.C. de Pablo, "Debt and Macroeconomic Insta-
bility in Argentina", NBER: mimeo, 1988.
1. A segunda seção recorre a Cardoso e Dornbusch (1988) e a quarta a Cardoso e Fishlow, bem como
a Dornbusch e De Pablo (1988). Um argumento a favor da reciclagem de juros se encontra em
Dornbusch (1988), bem como em Cardoso e Dornbusch (1988). Numa conferência em Brasília em
maio de 1988, Dragoslav Avramovic também lançou uma proposta em favor da reciclagem de
juros na circulação doméstica.
2. A figura compara índices para o PIB no Brasil e na Argentina, tomando 1982 como ano-base.
Evitamos a comparação dos PIBs medidos em dólares devido às extremas oscilações nas taxas de
câmbio real argentina. Notamos, ainda assim, que em dólares atuais o PIB per capita no Brasil
cresce de menos de 300 dólares em meados da década de 1960 para quase 2000 em 1986. Como
conseqüência, seu PIB per capita, que era aproximadamente 30% do da Argentina em meados da
década de 1960, era de mais de 70% dele em meados da década de 1980. Summers e Heston
(1984) estimam que o PIB brasileiro per capita era 79% do PIB argentino per capita da década de
1980.
3. Economistas discordam sobre exatamente quando começou a estagnação na Argentina. Bunge
(1922) afirma que a estagnação se originou em 1914 quando a construção de ferrovias chegou ao
fim. Diaz-Alejandro (1970) data a estagnação de 1930. Por contraste, Rostow considera que a Ar-
gentina tinha dado a partida do crescimento industrial auto-sustentado durante os anos de 1930.
DiTella e Zymelman (1967) inicialmente aceitam as considerações de Rostow mas, mais tarde,
salientam que a aceleração da década de 1940 se imterrompe com a crise de 1952. Ferrer (1967)
escolhe 1948 como o início da estagnação. Raul Prebisch e sua equipe da ECLA vêem o período
de 1954 a 1957 como o começo do declínio. Mas Dornbusch e De Pablo (1988) atribuem estagna-
ção e declínio apenas ao período a partir de 1975.,
maior instabilidade do que o brasileiro. Entre 1920 e 1988, o coeficiente de
variação da taxa de crescimento do PIB per capita na Argentina foi de 4.5
enquanto, no Brasil, foi de 1.3.
A instabilidade da economia argentina é também ilustrada pelas extremas
oscilações de sua taxa de câmbio real, mostrada na figura 2.
FIGURA 2
ARGENTINA: TAXA DE CÂMBIO REAL
índices mensais, 1977 = 100
FIGURA 3
BRASIL: TAXA DE CÂMBIO REAL
índices mensais, 1977 = 100
Definição: A taxa de câmbio real é definida como relação entre os preços domésticos e os preços no
EUA, expressos numa moeda comum. Um aumento do índice representa uma apreciação
real.
Fontes:' IMF, International Financial Statistics -FGV, Conjuntura Econômica - FIEL, Indicado-
res de Coyntwa.
A Tabela 1 mostra o coeficiente de variação da taxa de câmbio real no
Brasil e na Argentina. No Brasil, a taxa de câmbio real torna-se mais estável
depois de 1969, mas, na Argentina, sua volatilidade aumenta. Suas oscila-
ções extraordinárias refletem erros de política econômica. A evidência é a
apreciação de 1979-1981, que foi seguida pelo colapso do peso. No Brasil,
uma política cambial pragmática evitou qualquer episódio comparável.
TABELA 1 - Taxas de câmbio real
coeficiente de variação dos índices mensais
Argentina e Brasil, 1959.1-1988.3
PERÍODO COEFICIENTE DE VARIAÇÃO
ARGENTINA BRASIL
1959.1-1969.1
1969.1-1988.3
0.15
0.26
0.14
0.16
Nota: A taxa de câmbio real foi calculada como a proporção entre os preços no atacado domésticos e
nos EUA, expressos numa moeda comum (1977= 100). Fontes: IFS, International Financial
Statistics; FGV, Conjuntura Econômica, e FIEL, Indicadores de Cayuntura.
O período de 1945 a 1955 fornece um bom ponto de partida para a dis-
cussão das diferenças nas políticas dos dois paises
4
. Peron implementou no
final dos anos 40 uma redistribuição de rendas das elites agrárias para os
trabalhadores e pequenos industriais. No Brasil, Vargas se apoiou numa
coalizão das elites militares, dos exportadores de café e dos industriais, atra-
vés da década de 1930, e começou a procurar o apoio dos trabalhadores no
início da década de 1940. Mas o fez, mantendo a militância da classe operá-
ria restrita, e mantendo o controle do Estado sobre o financiamento dos sin-
dicatos. Com os sindicatos extensivamente supervisionados, os industriais e
exportadores brasileiros sentiram-se menos ameaçados por mandatos popu-
listas e passaram a depender dos subsídios governamentais e das políticas de
investimentos estabelecidos durante a era de Vargas. Durante as décadas se-
guintes, ambos os países passaram a operar sob o legado de seus líderes po-
pulistas
5
.
O legado de Peron foi uma sociedade polarizada, uma economia descapi-
talizada, uma interminável desordem e violência política. A intervenção mi-
litar contribuiu com uma administração econômica ainda pior e abusos contra
4. Análises do desenvolvimento econômico e político no Brasil e na Argentina podem ser encontra-
das em Bresser (1984), Cavallo (1986), Fishlow (1972), Goldsmith (1986), Mallon e Sourrouille
(1985), Rock (1985), Simonsen (1988), Skidmore (1967 e 1988), Stepan (1973) e Wynia (1986).
Dados relevantes podem ser encontrados em Banco Mundial (1980, 1983, 1984, 1985, 1985a,
1988 e 1988a).
5. Ver Kaufman (1987).
os direitos humanos. Padrões recorrentes de inflação e estabilização na Ar-
gentina refletem uma luta tensa entre os interesses de diferentes grupos, cada
um com recursos políticos suficientes para defender a sua parte na renda na-
cional. Os líderes trabalhistas lutam com as autoridades a propósito de polí-
ticas macroeconômicas com a mesma intensidade que barganham no nível da
fábrica. Isso é inevitável, uma vez que os salários são grandemente afetados
pelas intervenções do governo na economia e pela implementação de pro-
gramas sucessivos de estabilização antiinflacionária. Cada mudança de regi-
me traz grandes mudanças na política econômica. Entre os setores industriais
e agroexportadores, a falta de previsibilidade comprime os horizontes de
tempo e desvia os recursos da produção para atividades especulativas de
curto prazo.
A sociedade brasileira, com um setor popular mais fraco, ingressou na era
do pós-guerra menos dividida. Políticas expansionistas contínuas atenuaram
os conflitos distributivos, enquanto uma relativa estabilidade burocrática
misturou os interesses dos negócios e da burocracia. O alicerce político da
estrutura elitista de poder já estava consolidado na época em que as classes
populares começaram a confrontar as elites durante a presidência de Goulart.
Goulart foi deposto pelos militares em 1964.
A visão de 0'Donnell, amplamente compartilhada, dos regimes militares
no Brasil em 1964 e, na Argentina, em 1966, sustenta que eles foram a con-
seqüência política da luta de classes e da industrialização incompleta, em
economias altamente dependentes
6
. Desde a década de 1940, a Argentina e o
Brasil adotaram estratégias de industrialização através da substituição de im-
portações. No começo da década de 1960, o crescimento derivado da criação
das indústrias de bens de consumo tinha se exaurido, e taxas cambiais super-
valorizadas induziram à ampliação dos desequilíbrios externos. As autorida-
des, frente às expectativas crescentes de uma classe trabalhadora cada vez
mais numerosa, procuraram acomodar os conflitos utilizando uma política de
financiamento através de meios inflacionários. Finalmente, os artífices da
política decidiram que a industrialização tinha que ser aprofundada, através
do acréscimo de indústrias de base, para tornar o crescimento novamente
possível. Seus projetos necessitavam de financiamento externo, e eles sabiam
que o investimento direto não fluiria para países abalados por conflitos so-
ciais e instabilidade política. A solução foi o autoritarismo burocrático. A
doutrina de segurança nacional forneceu a ideologia que justificaria a inter-
venção militar, alegando que a sobrevivência das sociedades livres dependia
da colocação de um ponto final na resistência das classes populares à autori-
dade
7
. Na Argentina e no Brasil, os novos governos militares anunciaram
6. Ver 0'Donnell (1973).
7. Os militares brasileiros permaneceram no poder por vinte anos, enquanto o regime militar na Ar-
gentina foi interrompido entre 1973 e 1976, quando os peronistas retornaram brevemente ao po-
der. Vale também notar que os autoritarismos brasileiro e argentino se erigiram sobre diferentes
bases políticas. Embora o conflito político tenha sido sempre intenso na Argentina, e a brutalidade
não incomum, nunca antes os atos terroristas e as represálias policiais tinham alimentado tanta
insegurança, medo e loucura como no fim da década de 1970. Entre 1976 e 1983, mais de 8.000
cidadãos foram mortos por pessoas de segurança militar e paramilitar, a maioria deles depois de
ser torturada em centros secretos de detenção.
uma série de políticas com a finalidade de reduzir o déficit do setor público,
aumentaram os impostos e, ao mesmo tempo, aboliram tarifas de importação,
estabeleceram controles de salários e facilitaram o acesso a investidores es-
trangeiros. A inflação caiu, o investimento cresceu e os protestos dos traba-
lhadores organizados foram reprimidos com sucesso, ao menos temporaria-
mente. O fluxo de capitais ajudou a financiar o crescimento durante a década
de 1970, mas no começo da década de 1980 a lua-de-mel chegava ao fim.
Dívida externa, déficits orçamentários e inflação
As figuras 4 e 5 descrevem o comportamento das taxas de inflação no
Brasil e na Argentina.
FIGURA 4
INFLAÇÃO
ARGENTINA, Jan. 1951-Ago. 1955
Os números da tabela 2 mostram as taxas médias de inflação sempre aci-
ma de dois dígitos e aumentando nas últimas décadas.
O paradigma clássico explica a manutenção de inflação alta através dos
déficits orçamentários financiados pela criação de dinheiro. No Brasil, como
na Argentina, o governo controla diretamente uma parte substancial da eco-
nomia e o orçamento tem estado em déficit substancial. Quanto rendimento
obtém o governo, no Brasil e na Argentina, da impressão do dinheiro? A ta-
bela 3 mostra a senhoriagem como parcela do PIB. A tabela 3 também mos-
tra que não há correlação positiva entre a senhoriagem como parcela do PIB
e a taxa de inflação no Brasil e na Argentina. Esta observação tem levado
alguns economistas a concluírem que o orçamento não é a fonte de inflação
nesses países.
FIGURA 5
INFLAÇÃO
BRASIL, Jan. 1951-Ago. 1955
Nota: Dados mensais: Mudança percentual de preços no atacado relativa a 12 meses antes (1 =
100%).
Fontes: FGV, Conjuntura Econômica; FIEL, Indicadores de Coyuntura e IMF, International Finan-
cial Statistics.
TABELA 2 - Taxas de Inflação, Porcentagem por Ano
Argentina e Brasil, 1951.1-1988.3
Fontes: FGV, Conjuntura Econômica e FIEL, Indicadores de Coyuntura.
1951.1-1959.12
1960.1-1969.12
1970.1-1979.12
1980.1-1988.3
31.8
23.6
134.1
278.8
18.3
45.9
28.9
154.0
PERÍODO TAXA MÉDIA DE INFLAÇÃO
ARGENTINA BRASIL
TABELA 3 — Senhoriagem e inflação (porcentagens)
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
4.2
3.2
3.0
2.5
3.9
5.5
5.1
4.3
2.6
175.5
159.5
100.8
104.5
164.8
343.8
626.7
672.1
90.1
2.0
3.3
2.0
2.0
2.1
2.0
2.7
2.7
3.6
38.7
52.7
82.8
105.6
97.8
142.1
197.0
226.9
145.2
* Senhoriagem, , é o aumento na base do dinheiro, H definido como linha 14 em International
Monetary Fund, IFS para o Brasil e Unha 14a para a Argentina, é a taxa de inflação anual de pre-
ços de consumidor, linha 64.
Fonte: International Monetary Fund, International Financial Statistics.
O fato é que o modelo clássico do monetarismo é impróprio para as eco-
nomias brasileira e argentina, porque não explica as alterações nos déficits
não financiados pela emissão de moeda e porque deixa de lado outras im-
portantes fontes de inflação. As experiências brasileira e argentina devem ser
interpretadas à luz da realidade institucional dos mercados financeiros e da
dívida externa. No início dos anos oitenta, seus governos altamente endivi-
dados se viram desprovidos de fluxos de capital estrangeiro, mas ainda pre-
cisavam financiar os pagamentos de juros sobre a dívida externa. A resposta
dos governos ao serviço forçado da dívida foi, em parte, um aumento nos
impostos e uma redução dos gastos. Mas a resposta consistiu também no fi-
nanciamento do déficit através de emissão de dívida interna e através da im-
pressão de dinheiro. Observe que o impacto inflacionário dos excedentes
comerciais não advém necessariamente de um aumento das reservas estran-
geiras. Se o excedente comercial é usado para pagar juros sobre a dívida do
ANO
ARGENTINA
A H/PIB
BRASIL
A H/PIB
governo, mesmo que as reservas internacionais não aumentem, isso pode
aumentar a emissão de dinheiro porque o governo precisa comprar as divisas
do setor privado. Não é casual que a Argentina e o Brasil experimentaram
uma inflação extraordinária em seguida ao choque da dívida em 1982.
Observe também que, para conseguir excedentes comerciais, a taxa cam-
bial deve ser grandemente depreciada. As conseqüências inflacionárias de
uma desvalorização, através de seu impacto sobre os preços dos intermediá-
rios importados e dos bens finais, são bem compreendidas. Mas as desvalori-
zações também têm um importante impacto sobre o custo doméstico do ser-
viço da dívida externa. A necessidade de desvalorizar no sentido de ganhar
em competitividade implica que o serviço da dívida calculado em moeda
doméstica aumenta e, portanto, o déficit orçamentário calculado nesta moeda
também aumenta. Isto, por sua vez, aumenta a emissão de moeda requerida
e, assim, a inflação. Voltaremos à discussão da recente aceleração da infla-
ção no Brasil e na Argentina na última seção. Agora vamos descrever como
Argentina e Brasil entraram e saíram das crises anteriores.
II. A Crise da Década de 1890
8
Peters (1934) calcula a relação dívida/PEB na Argentina em 360% em
1890-1, quando as dificuldades do serviço da dívida se materializaram. A in-
capacidade da Argentina em servir sua dívida quebrou a casa bancária ingle-
sa Baring Brothers. Os eventos que levaram à crise de Baring são descritos
por Hyndman (1892), como se segue: "A história dos empréstimos à Repú-
blica Argentina, agora que isto se tornou historia, é de fato surpreendente.
Um país que tinha uma dívida nacional de £ 10,000,000 em 1875, conseguiu
aumentá-la para £ 70,000,000 em 1889... Todos os mercados financeiros es-
tavam competindo mutuamente por uma fatia desse bolo. Londres, Paris,
Bruxelas, Berlim, todos estavam prontos a se superarem pelo privilégio de
assumir riscos e empréstimos flutuantes que, em qualquer outra época, teriam
sido vistos como de segurança muito mais duvidosa, quando a natureza do
país, o caráter da população e a instabilidade de suas instituições políticas
eram cuidadosamente consideradas..."
9
.
A intervenção rápida do Banco da Inglaterra evitou um maior colapso e
arranjou-se um empréstimo-ponte para a Argentina. Porque as políticas do-
mésticas argentinas permaneceram deficientes e os novos empréstimos eram
relativamente pequenos, o empréstimo-ponte fracassou. Um novo acordo te-
ve que ser alcançado em 1893: o Arreglo Romero reduziu o serviço da dívi-
da argentina.
8. Entre os estudos de movimentos de capital para o Brasil e a Argentina no século XIX, deve-se
mencionar Bouças (1950), Calógeras (1910), Campos (1946), Castro (1889), Edelstein (1982),
Feis (1965), Fishlow (1988), Kindleberger (1985), Stone (1977), Taussig (1928), Wileman(1896)
e Williams (1920).
9. H.M. Hyndman (1892).
A crise Baring e o racionamento do crédito externo não foram fatores de-
cisivos na experiência brasileira da década de 1890. Fishlow (1988) observa
que o Brasil continuou a contratar empréstimos externos durante 1893 e no-
vamente em 1895-97. As transferências de recursos do estrangeiro se manti-
veram positivas até a época do empréstimo-ponte de 1898. A ameaça de ina-
dimplência brasileira em 1898 foi produto da queda continuada dos preços
do café e da instabilidade financeira doméstica, que se expressava em défi-
cits orçamentários e emissão de dinheiro.
A política financeira do governo brasileiro entre 1889 e 1892 resultou
numa proliferação de novos bancos. Ao mesmo tempo, novas companhias fo-
ram iniciadas em todos os ramos de empreendimento comercial e industrial.
Exatamente como ocorrera na Argentina, foi criado um boom. The economist
comentou: "Como o capital não pode ser atraído, as impressoras são postas a
funcionar e novas emissões de papel-moeda inconvertível jorram. Dessa ma-
neira, pode ser conseguido um alívio temporário, e combustível fresco vai
para o fogo da especulação. Mas, no que pode dar o resultado definitivo des-
sa política, vemos no caso da Argentina, e é tempo para que todos que têm
um financiamento no Brasil prestem atenção na direção em que as coisas es-
tão indo"
10
.
As comparações com a Argentina finalmente provocaram o protesto de um
correspondente do Rio de Janeiro: "Permitam-me dizer que a comparação
das finanças do Brasil com as da República Argentina é tão absurda como
comparar os recursos naturais e o comércio dos dois países. Os brasileiros
são um tipo diferente de povo e a administração dos negócios públicos tem
sido sempre razoavelmente honesta. O crédito deste país tem se mantido
sempre num alto nível. Existe, sem dúvida, especulação por autoridades no
Brasil, mas nunca houve tal desonestidade como na República Argentina,
onde uma autoridade honesta de alto ou baixo grau foi, e é agora, a exceção
à regra geral... A prosperidade da Argentina durante os últimos 15 anos, tão
alardeada, foi quase inteiramente fictícia. Desde 1882, mais de £ 120 mi-
lhões de capital estrangeiro têm jorrado naquele país... uma grande parte do
qual tem sido roubada por autoridades corruptas, e outro tanto plantado em
obras públicas que nunca serão remuneradas..."
11
.
The Economist, porém, estava convencido da exatidão de sua previsão e
prosseguiu em suas comparações com a Argentina: "Aqueles interessados na
estabilidade das finanças brasileiras estão começando a temer, e não sem ra-
zão, que a mesma política de inflação da moeda que levou a República Ar-
gentina ao desastre esteja sendo seguida pelo governo brasileiro"
12
.
A instabilidade econômica e política estava, de fato, crescendo. No fim de
1891 o Marechal Deodoro da Fonseca dissolveu o Congresso e proclamou a
lei marcial no país. A mania de companhias acalmou-se e o primeiro espas-
mo de especulação selvagem passou. Para muitas companhias fraudulentas o
10.
The Economist, January 10,1891.
11.
Carta de Mr. Gibson a The Economist, 13 de dezembro de 1890.
12.
The Economist, January, 10,1891.
dia do ajuste de contas chegara. Ações que ja tinham alcançado altos preços
agora não encontravam compradores. Os bancos pararam de pagar juros so-
bre os depósitos. O processo de liquidação estava a caminho.
The Economist comentou: "Embora as finanças do Brasil tenham caído
em séria desordem, elas ainda não despencaram em semelhança à deplorável
condição da Argentina e do Uruguai. Além disso, ... em sua recente explo-
são de extravagante especulação, não tem sido com dinheiro emprestado,
mas com o seu próprio que o Brasil tem lidado"
13
.
O milréis foi submetido à rápida desvalorização. Novamente as compara-
ções com a Argentina são inevitáveis. É ainda debatido na literatura se o pe-
so desvalorizou-se por causa da superimpressão de notas bancárias na Ar-
gentina ou devido à súbita interrupção de financiamento estrangeiro. Uma
posição monetarista tende a atribuir a desvalorização do peso às novas leis
bancárias passadas na Argentina em 1887, enquanto Williams (1920) afirma
que o corte do fluxo de capital produziu a desvalorização
14
. Questões simila-
res são levantadas no caso do Brasil. Fishlow (1988) argumenta que os in-
fluxos de capital não afetaram o comportamento da taxa cambial brasileira na
década de 1890, e Cardoso (1983) mostra que a expansão monetária não foi
suficiente para explicar o comportamento da taxa cambial, a qual foi clara-
mente influenciada pelo preço do café.
A confiança externa foi abalada não apenas pela política expansionista
mas também pela instabilidade política. A despeito dos crescentes problemas
internos e externos e dos efeitos negativos da Crise Baring na avaliação da
credibilidade latino-americana, o Brasil não deixou de pagar e continuou a
ter acesso limitado a empréstimos estrangeiros.
O milréis continuou seu declínio até 1898, e as coisas foram de mal a
pior. A esperança de que os negócios financeiros no Brasil melhorariam com
a chegada ao poder do novo presidente, Dr. Campos Salles, logo deu lugar à
questão de se a insolvência nacional poderia ser evitada. As taxas cambiais
entraram em colapso, causando acréscimos pesados ao custo do serviço da
dívida externa. Uma corrente de opinião atribuiu a moratória iminente à que-
da dos preços do café e exortou os financistas europeus a salvarem o crédito
do país. Ela salientou os desastres que poderiam se seguir a um não paga-
mento do serviço da dívida e das garantias ferroviárias, e argumentou que os
financistas europeus não seriam tão cegos aos seus próprios interesses para
permitir que tal ocorresse. The Economist defendeu a visão oposta.
Ao se tornar evidente que a posição financeira do governo brasileiro era
desesperada, rearranjos da dívida tomaram lugar sob a forma de um emprés-
timo-ponte com condicionalidade que exigia uma política monetária aperta-
da. Malgrado sua impopularidade e a rebelião contra ela, a política contra-
cionista de Murtinho, combinada com amplas melhoras na balança comercial
(em parte devidas ao incipiente boom da borracha), estabilizou a taxa cam-
13. The Economist, October, 24, 1891.
14. Ver Williams (1920), Kindleberger (1985), e Fishlow (1988).
bial depois de 1903. O custo foi a recessão econômica. Mas logo depois, o
aumento nos preços do café e uma balança de pagamentos favorável iriam
atrair uma nova onda de investimentos estrangeiros e empréstimos renova-
dos. A prosperidade retomou na segunda metade da década de 1890 e iria
durar até a metade da próxima década.
A Argentina também se recobrou rapidamente. Na verdade, os 45 anos
entre 1870 e 1914 constituem o período glorioso do crescimnto argentino,
não obstante a crise do começo da década de 1890. Diaz-Alejandro (1970)
calculou que o PIB cresceu a uma taxa média anual de pelo menos 5% du-
rante o meio século que precedeu 1914. Street (1984) argumenta que o cres-
cimento foi devido a um complexo de inovações tecnológicas e a métodos
educacionais que eram inteiramente novos. De acordo com Street (1984),
Sarmiento, que foi presidente de 1868 a 1874, identificou corretamente as
necessidades de desenvolvimento de seu país. Ele encorajou a construção de
ferrovias e a imigração livre, estabeleceu um sistema nacional de educação
popular e criou novos institutos de investigação científica. Nas décadas de
1870 e 1880, raças de ovelhas importadas por rancheiros imigrantes das
Ilhas Britânicas começaram a substituir as espécies nativas mais pobres e fi-
zeram da lã o principal produto de exportação. Esse estágio foi seguido pela
criação de gado, pela instalação de cercas de arame farpado e moinhos de
aço, e pela introdução do trevo e da alfafa, o que incrementou a criação do
gado argentino, permitindo que as exportações de carne assumissem a lide-
rança. Ao mesmo tempo, a construção de estradas de ferro, instalações por-
tuárias e frigoríficos utilizando as técnicas da engenharia européia transfor-
maram o litoral do Rio da Prata e o Pampa.
As inovações-chave no fim do século XIX foram os novos métodos de
processar e embarcar carne para longas distâncias sob refrigeração. A desco-
berta de que a carne podia ser esfriada, ao invés de congelada, e embarcada
nos trópicos para chegar à Inglaterra em boas condições, abriu um vasto no-
vo mercado. Isso estimulou a construção de frigoríficos com refrigeração e
embarcações refrigeradas. Em torno de 1905, a Argentina tinha ultrapassado
os EUA como principal exportador de carne bovina e ovina fresca para o
mercado britânico. A fase do desenvolvimento agrícola, dominada pela pro-
dução de trigo, veio a seguir. O desenvolvimento processou-se em taxas rá-
pidas, para logo dar lugar a renovados problemas na balança de pagamentos.
Em 1921, o declínio agudo nos preços das mercadorias reviveu os problemas
do serviço da dívida argentina.
III. A Crise da Década de 1930
Até meados da década de 1920, tanto o Brasil como a Argentina recebe-
ram grandes empréstimos dos mercados de capital internacional. A experiên-
cia de ambos os países no período de 1928 a 1933 ilustra uma crise clássica
do balanço de pagamentos, engendrada pelo colapso dos termos de inter-
câmbio combinado com a interrupção de fluxos de capital
15
. Ambos os paí-
15. A crise da dívida da década de 1930 e sua seqüência no Brasil e Argentina têm sido exaustiva-
mente estudadas. Para diferentes abordagens e referências ver Cardoso (1987), Kindleberger
(1984), Madison (1985) e 0'Connell (1984).
ses sofreram uma dramática queda de renda, mas se recuperaram rapidamen-
te: nos dois países, em 1938, o nível de produção já se encontrava bem aci-
ma do pico anterior. Houve, contudo, ao menos duas importantes diferenças
no ajustamento à crise da dívida, conforme observado por Dornbusch e De
Pablo (1988): "A resposta da Argentina à crise da dívida... difere das de
outros países latino-americanos, notadamente o Brasil. O declínio da renda
real brasileira em 1929-32 foi em média de apenas 0,4% contra 4,8% para a
Argentina; a recuperação do Brasil em 1932-37 teve uma média de 7,5% ao
ano, contra 5,2 na Argentina. A política ativa de industrialização interna via
substituição das importações explica o desempenho superior do Brasil, por-
que, do lado externo, o período de 1932-37 foi o pior para o país. Mas há
ainda uma outra diferença importante: a Argentina manteve pontualmente o
serviço da dívida durante o período do choque adverso; o Brasil, em con-
traste, entrou em moratória."
O Brasil entrou em moratória e, logo depois, negociou seu terceiro em-
préstimo-ponte. Mas nos anos seguintes, o serviço regular da dívida não pô-
de ser mantido mesmo com a reestruturação da dívida. O serviço foi suspen-
so em 1931-32. A aplicação de parte dos recursos disponíveis para a aquisi-
ção de títulos no mercado, depreciados pelo não pagamento, tomou-se co-
mum. Em fevereiro de 1934, um "plano de reajustamento" com o nome do
Ministro das Finanças, Osvaldo Aranha, foi posto em funcionamento. Essa
foi a primeira vez que os termos do serviço da dívida foram unilateralmente
reduzidos, e alguns pagamentos suspensos. A partir de novembro de 1937,
houve uma completa suspensão de remessas da dívida. No fim de 1943, o
Brasil implementou uma proposta unilateral para consolidar o serviço da dí-
vida.
Na Argentina, em contraste, um governo conservador protegeu os interes-
ses da indústria do gado, negociando o serviço continuado da dívida em tro-
ca do acesso aos mercados britânicos. O internacionalismo era visto como a
fonte da prosperidade no passado, justificando a continuação da mesma
postura.
Embora a recuperação fosse muito mais rápida no Brasil do que na Ar-
gentina, na década de 1940 os argentinos continuaram a ser muito mais ricos
que os brasileiros. Buenos Aires era uma esplêndida cidade nas décadas de
1930 e 1940, com seus largos boulevards, parques agradáveis e edifícios
atraentes. Hoje, ela já não parece tão bem: sua infra-estrutura está se esmi-
galhando, os parques não são cuidados e as ruas estão sujas. A deterioração
de Buenos Aires reflete o declínio da economia argentina a longo prazo. O
vigoroso crescimento econômico de cerca de 1870 ao início da Primeira
Guerra Mundial deu lugar à instabilidade e à estagnação desde meados da
década de 1970.
IV. A Crise da Década de 1980
Argentina
Quando o golpe militar derrubou o regime peronista em 1976, a Argentina
estava à beira da hiperinflação. A primeira prioridade era estabilizar a infla-
ção e Martinez de Hoz rapidamente trouxe a inflação para abaixo de 200%.
Uma reforma financeira foi implementada ligando a Argentina, mais efeti-
vamente, aos mercados mundiais de capital. As transações de câmbio estran-
geiro foram completamente liberalizadas.
Porque a inflação não caía abaixo dos 150%, os condutores da política
optaram pela abordagem das expectativas administradas
16
. Começando em
1979, eles prefixaram a taxa de depreciação cambial com uma "tablita",
anunciando gradualmente taxas de depreciação em declínio. Esperava-se que
esta política abaixasse a inflação de três maneiras: pela redução da taxa de
inflação dos preços de importação, pela imposição de disciplina aos empre-
sários nacionais, que teriam que competir com importações mais baratas, e
pelo estabelecimento de uma taxa de referência para a qual as expectativas
de inflação pudessem convergir.
A inflação caiu gradualmente abaixo de 100%, mas como a taxa de infla-
ção excedeu continuamente a taxa de depreciação, a taxa de câmbio real su-
biu. Os efeitos da supervalorização para os negócios e o nível de emprego
aconteceram lentamente. Enquanto isso, taxas de juros domésticos relativa-
mente altas levaram o setor privado a tomar empréstimos externos e um ma-
ciço influxo de capital teve lugar.
Em 1980, a supervalorização era tão extrema que, a despeito da asserção
do governo de que a política prosseguiria, a especulação levou a uma cres-
cente fuga de capitais. O Banco Central foi forçado a obter empréstimos ma-
ciços para conseguir as divisas estrangeiras que sustentariam a tablita. Espe-
culadores privados, por sua vez, compravam dólares e os depositavam no
estrangeiro.
O desastre da supervalorização começou com a mudança de presidentes.
A recusa do general Viola em comentar a política cambial, meses antes de
assumir o poder, era um sinal de que a desvalorização estava à vista. A fuga
de capitais tornou-se colossal, e Martinez de Hoz foi forçado a desvalorizar.
Nos anos seguintes, a depreciação e a inflação tornaram-se desenfreadas.
Controles cambiais foram novamente instituídos. O déficit orçamentário
cresceu com os fracassos financeiros que acabavam nas mão do setor públi-
co, e com pagamentos de juros externos crescentes. A deterioração das con-
dições de comércio e a guerra das Malvinas ampliaram a devastação da eco-
nomia. A taxa de inflação estava acima de 600% na época em que Alfonsin
chegou ao poder, em 1983.
De maneira oposta à da Argentina, cujo inchaço da dívida tinha apenas
facilitado a fuga de capitais para o estrangeiro, o Brasil destinou parte de sua
dívida para investimentos.
A estratégia da dívida da década de 1970 no Brasil
O primeiro choque do petróleo em 1973/74 apanhou o Brasil no ápice de
seu "milagre" econômico: uma taxa de crescimento do PIB de 10% ao ano
16. Ver Fernandez (1985), Calvo (1983) e (1986), Corbo e de Melo (1985), Ramos (1986) e Rodri-
guez (1982).
prevalecia desde 1968, enquanto as taxas de inflação se mantinham estáveis
e relativamente baixas. Como o maior importador de petróleo entre os países
em desenvolvimento, no qual a indústria se centrava na produção de auto-
móveis e caminhões, o golpe foi especialmente severo. Para tornar as coisas
ainda mais delicadas, uma transição política estava em seus estágios iniciais,
para a qual a continuidade da prosperidade era vista como uma condição ne-
cessária. Estas circunstâncias predispuseram o Brasil a uma estratégia de
ajustamento baseada em taxas altas, embora mais lentas, de crescimento. O
governo preferiu estimular os investimentos para substituição de importações
do que enfatizar mecanismos de mercado, mudanças nas taxas de câmbio ou
nos preços relativos. A dívida externa desempenhou um papel central na-
quela estratégia, através do financiamento dos investimentos bem como dos
grandes déficits na conta corrente, e adiou os efeitos negativos do choque na
renda real
17
.
Se havia demanda pela dívida, também havia oferta. O Brasil era um par-
ticipante favorecido no mercado monetário europeu. Ele tinha começado a
tomar empréstimos cedo, antes ainda do choque do petróleo, e tanto seu
crescimento rápido quanto seu nivel de industrialização o qualificavam como
país altamente digno de crédito.
A estratégia foi bem-sucedida em manter altas taxas de crescimento, mas a
proporção dívida/exportação quase dobrou. O Brasil tinha se tornado muito
mais vulnerável às mudanças na economia internacional como resultado de
seu estilo de ajustamento. Ao mesmo tempo, sinais de um desequilíbrio do-
méstico se acumulavam. Os gastos do governo superavam suas receitas e a
acomodação monetária tornava-se uma necessidade crescente. O nível de in-
flação havia duplicado de seus 20% de antes do choque do petróleo, e ape-
nas uma macropolítica de "parar e avançar" e o aumento dos controles di-
retos evitaram que a situação ficasse ainda mais fora de controle.
Mesmo antes do segundo choque do petróleo, o Brasil já necessitava de
uma mudança na sua estratégia de meio-termo. Foi essa a proposta de Mario
Simonsen, o Ministro da Economia do governo Figueiredo, instalado em
março de 1979. Mas sua abordagem, rotulada de "recessionista" pelos críti-
cos brasileiros, cedeu a um plano mais ambicioso empreendido por Antonio
Delfim Netto. Foi dada prioridade à expansão do crédito para financiar in-
vestimentos nos setores de agricultura e energia. Uma maxidesvalorização de
30%, o primeiro desvio da política de minidesvalorizações implementada em
1968, aliviaria as restrições externas. A política macroeconômica conteria
a inflação reduzindo as taxas de juros (um componente dos custos) e mudan-
do as expectativas, através de correções monetárias pré-anunciadas e desva-
lorização da taxa cambial a 45% e 40%, respectivamente.
A estratégia de Delfim não funcionou. A balança de pagamentos registrou
um déficit de conta corrente recorde em 1980. A inflação alcançou um nível
de três dígitos, refletindo choques de demanda e de oferta, como os aumen-
17. Ver Cardoso e Fishlow (1988). A estratégia da divida brasileira é também examinada em Batista
(1983) e (1988), Cardoso (1987a), Diaz-Alejandro (1983) e Simonsen (1985), entre outros.
tos dos preços do setor público, a desvalorização cambial e uma nova lei sa-
larial forçando um intervalo de correção mais curto. Novos empréstimos se
fizeram necessários, somando-se à dívida de longo prazo crescentes obriga-
ções de curto prazo.
Em outubro de 1980 um pacote mais ortodoxo de restrições fiscais e mo-
netárias foi elaborado. Os bancos concordaram com novos empréstimos em
1981. Mas o financiamento que era crescentemente alocado para o serviço da
dívida não deixava margem para o crescimento real. O Brasil, relutantemen-
te, entrou num longo período de ajustamento através de recessão que deveria
durar até 1983, provocando um decréscimo na produção relativamente maior
do que o da década de 1930.
No Brasil e na Argentina, até 1985, a democracia já tinha sido restaurada,
mas os problemas da dívida e da inflação permaneciam inalterados. O ba-
lanço comercial brasileiro melhorou mais rapidamente do que era esperado,
devido a um salto nas exportações em 1984. O novo governo civil, livre das
exigências dos credores externos, logo optou por uma política mais expan-
sionista baseada na demanda interna. O produto doméstico cresceu mais de
8% em 1985. A aceleração da inflação, contudo, provocava descontenta-
mento popular. A resposta foi o "Plano Cruzado", nos moldes do Plano
Austral, lançado na Argentina em 1985.
V. Desenvolvimentos Recentes
Em junho de 1985, a taxa de inflação anual na Argentina alcançou quase
6.000%. A situação estava madura para o Plano Austral, um programa de
estabilização cujas características-chave eram o uso de controles preços/salá-
rios e uma taxa cambial fixa. Um programa similar foi introduzido no Brasil
em março de 1986. Embora a consolidação fiscal não fosse alcançada em
nenhum dos dois casos, ela era parte do programa inicial. A combinação de
correção fiscal com política de rendas ficou conhecida como programa "he-
terodoxo", em oposição aos pacotes convencionais do FMI, que enfatizam
política monetária apertada e correção fiscal como instrumentos exclusivos
de estabilização
18
.
A heterodoxia funciona enquanto a consolidação fiscal toma lugar e a
economia não tem que produzir excedentes comerciais maiores que aqueles
consistentes com as melhoras no orçamento e taxas de inflação reduzidas.
Uma mudança consistente no orçamento e na conta corrente pode providen-
ciar um novo equilíbrio a taxas de inflação mais baixas
19
. O congelamento
de preços combinado com a remonetização pode evitar o ajustamento custoso
através de ciclos. Mas o programa está fadado ao fracasso se o fundamental
não for mudado. Um congelamento de preços pode reduzir temporariamente
a inflação mas, uma vez removido, a inflação pode ricochetear à medida que
a economia volta a seu equilíbrio anterior.
18. Para análises mais detalhadas dos programas usados para deter a inflação no Brasil e na Argenti-
na, ver, por exemplo, Bruno et alii (1988), Cardoso (1986), Cardoso e Dornbusch (1987) e
Kaufman(1987).
19. Esse modelo é formalizado em Cardoso (1988).
Brasil
Malgrado seu sucesso inicial, o Plano Cruzado é atualmente o mais óbvio
exemplo do fracasso dos programas heterodoxos para deter a inflação. Moti-
vado pelo forte apoio popular ao congelamento de preços, os controles foram
mantidos por tempo demasiado, permitiu-se que o orçamento deteriorasse
dramaticamente, e a política monetária foi muito frouxa. No final de 1986
a inflação explodiu mais uma vez.
O desaparecimento, no ultimo trimestre de 1986, do até então costumeiro
excedente comercial levou à declaração de uma moratória em fevereiro de
1987. Seguiu-se um novo plano de estabilização e controle de preços. Ele
não durou. Em julho de 1988 a inflação havia alcançado o equivalente a uma
taxa anual de 1.200%. O déficit orçamentário tinha sido aumentado e, a des-
peito das promessas de severidade, projetos de valor dúbio (como a ferrovia
ligando Brasília ao estado natal do Presidente) foram iniciados. A tentativa
do governo de cortar sua própria folha de pagamento fracassou e o cresci-
mento brasileiro foi nulo em 1988.
Os indicadores sociais no Brasil são incrivelmente ruins
20
. A mortalidade
infantil é de 67 por mil, comparada por exemplo, a 22 por mil no Chile
21
.
No Nordeste do Brasil ela é mais alta que na maioria da África do sub-Saara.
Em educação, o perfil do Brasil é igualmente dramático. Em média, as crian-
ças no Brasil passam menos anos na escola do que as crianças de qualquer
outro país latino-americano, com exceção de El Salvador e Nicarágua. Ape-
nas 21% das crianças brasileiras freqüentam a escola secundária, em compa-
ração com 90% na Coréia. Os motivos não são apenas uma falta de fundos
sociais, mas o fato de que os fundos existentes são desviados dos setores
mais pobres da sociedade; eles são mal controlados pelas agências governa-
mentais centralizadas e sua distribuição é influenciada por interesses políti-
cos, para não mencionar a corrupção.
A única frente em que a atual administração reivindica um relativo suces-
so tem sido a renegociação da dívida em meados de 1988. A renegociação
foi resultado dos crescentes excedentes comerciais. Mas mesmo aqui parece
haver turbulência à vista. Em julho de 1988, o governo estava desvalorizan-
do o cruzado em aproximadamente 1% ao dia. Não obstante, os exportadores
alegavam que a taxa cambial estava ficando supervalorizada, enquanto o go-
verno tinha medo que taxas de desvalorização mais rápidas estimulassem a
inflação.
Hoje, o país não tem governo efetivo e a equipe econômica não tem pla-
nos. Algumas mudanças cosméticas, como acelerar a coleta de impostos,
proposta pelo Ministro da Fazenda Maílson da Nóbrega, estão longe de re-
presentar uma cura para os crescentes problemas brasileiros.
20. Ver Fishlow (1976) e Morley (1982).
21.
Os dados são do Banco Mundial (1988b).
Argentina
Na Argentina, o Plano Austral combinou um menor congelamento de pre-
ços com mais austeridade e, assim, foi mais bem-sucedido em reduzir a in-
flação do que o Plano Cruzado. Mas, tanto quanto no caso brasileiro, sem
cortes dramáticos no orçamento, e diante da necessidade de gerar grandes
excedentes comerciais para o serviço da dívida externa, não há como parar a
inflação. Embora em meados de 1988 as perspectivas de exportação da Ar-
gentina melhorassem com o aumento nos preços do grão e da carne, prog-
nósticos de excedente comercial permaneceram insuficientes para cobrir o
serviço da dívida. O governo prometeu ao FMI reduzir o déficit orçamentá-
rio para 3,9% do PEB, comparados com os 7,2% em 1987, mas muitos eco-
nomistas acreditam que o déficit está realmente crescendo. A renda per ca-
pita hoje é mais baixa que há 15 anos e seu declínio deve se acelerar. Com
pesquisas de opinião prevendo uma vitória peronista nas eleições gerais de
junho de 1989, o governo argentino parece paralisado pelo temor de que
medidas duras possam trazer uma derrota eleitoral.
VI. Em Favor da Reciclagem de Juros
A posição do setor público no Brasil e na Argentina hoje está bastante
comprometida pela necessidade de extrair recursos do setor privado para o
serviço da dívida externa. Entre 1981 e 1986, Brasil e Argentina transferi-
ram para o exterior pelo menos 2% de seus PIBs por ano. Na ausência do
alívio da dívida, ambos se defrontam com a escolha de pagar juros e aceitar
a estagflação, ou suspender os pagamentos. O Brasil tentou uma moratória
em 1987, sem sucesso. A Argentina, tendo tomado a via da austeridade, tem
feito pior, forçada a cortar investimentos enquanto luta contra a inflação e
a inquietação social.
Esta seção mostra como a reciclagem de juros pode ajudar a restaurar o
investimento e o desenvolvimento. Um esquema que recicla uma grande
parte dos pagamentos de juros no país elimina a necessidade de excedentes
comerciais e a resultante redução de investimentos. Isto tornaria possível ha-
ver investimento e crescimento e, ainda, proveria os credores do serviço da
dívida, embora em investimentos que não pudessem ser repatriados por al-
gum tempo.
A reciclagem de juros poderia tomar lugar pela adoção do seguinte proce-
dimento: um pequeno excedente comercial (de talvez 1% do PDB, no caso do
Brasil) seria usado para servir uma parte da dívida, como as dívidas a gover-
nos e agências multilaterais.
A maior parte do serviço da dívida seria paga em moeda local. Parte desse
pagamento deveria ser automaticamente emprestada ao governo para finan-
ciar investimentos e o resto poderia ser usado para financiar empréstimos ou
aquisição de ativos no país. A única restrição no emprego desses pagamentos
ou das receitas que eles gerassem seria a de que eles não poderiam ser trans-
feridos para o estrangeiro durante um determinado período. Em combinação
com uma séria reforma fiscal, essa modificação no pagamento da dívida res-
tauraria o crescimento e o investimento normais e, assim, forneceria a máxi-
ma segurança de uma transferência definitiva de recursos aos credores no
futuro.
A figura 6 representa um modelo que pode ser usado para avaliar os efei-
tos sobre taxas de crescimento que podem ser alcançadas através da recicla-
gem. Os resultados são formalmente derivados no apêndice 1. Nesta seção
usamos figuras para explicar nossos resultados.
FIGURA 6
TAXA DE CRESCIMENTO DO PRODUTO
A linha inclinada para cima denota a restrição de poupança: dados a pou-
pança doméstica e o déficit orçamentário, quanto maior a conta corrente, ex-
ceto-juros que podemos financiar, mais podemos importar, investir e crescer.
Se os salários reais são plenamente flexíveis, a taxa cambial pode ser ad-
ministrada de maneira a fazer o salário real consistente com o ponto A na fi-
gura 6, onde as duas restrições se cruzam.
Considere o caso de uma redução do déficit orçamentário. O corte no dé-
ficit libera recursos para investimentos, deslocando para a direita a linha que
representa a restrição de poupança. Se o governo pudesse desvalorizar mais
ainda a taxa real de câmbio e reduzir os salários reais, recursos estrangeiros
extras para complementar a poupança doméstica possibilitariam um maior
crescimento potencial. Mas considere o caso em que os salários reais já estão
muito baixos e enfrentamos resistência do salário real. Sob essas circunstân-
cias, uma redução do déficit orçamentário não traria benefícios. Embora ele
possa aumentar a poupança doméstica, nenhum investimento adicional toma-
rá lugar, na medida em que a economia não pode crescer sem bens importa-
dos. A economia permaneceria engasgada no ponto A, com um salário real
maior do que o consistente com um crescimento mais rápido
22
.
A figura 7 mostra o efeito da reciclagem de juros na ausência de correção
do déficit orçamentário.
FIGURA 7
RESTRICÃOCAMBIAL.
TAXA DE CRESCIMENTO DO PRODUTO
Uma economia na qual ambas as restrições estão em vigor não experi-
menta mudança em sua taxa de crescimento, se os salários absorvem plena-
mente os recursos extras. Mas uma economia onde apenas a restrição cam-
bial constrange o crescimento, e onde os salários reais são menores que os
salários reais consistentes com a reciclagem de juros, pode experimentar al-
gum aumento na taxa de crescimento.
22. No apêndice, mostramos formalmente os efeitos de uma redução do déficit orçamentário, bem
como os efeitos da reciclagem de juros.
A tabela 4 sumariza os efeitos da reciclagem de juros e da consolidação
do orçamento fiscal em economias em que ambas as restrições constrangem o
crescimento e onde o salário real é rígido.
TABELA 4 — Efeitos no crescimento e nos salários reais de diferentes
economias em que ambas as restrições estão inicialmente
vinculadas e há resistência a cortes ulteriores nos salários reais
CONSOLIDAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
NÃO SIM
RECICLAGEM
DE
JUROS
SIM
NAO
Nota: é o produto da taxa de crescimento e w é o salário real.
O caso em que queremos nos concentrar é aquele em que a consolidação
orçamentária e a reciclagem de juros ocorrem simultaneamente e é represen-
tado na figura 8.
FIGURA 8
TAXA DE CRESCIMENTO DO PRODUTO
O ponto A representa uma economia em que ambas as restrições estão em
vigor. Antes dessa situação ser alcançada, a desvalorização real em resposta
à crise da dívida trouxe para baixo os salários reais. Agora a economia se
defronta com resistência do salário real. Os salários reais estão baixos e a
economia estagnada. Diante disso, o governo implementa duas medidas.
Primeira, uma parte do serviço da dívida é reciclada em moeda corrente.
A reciclagem de juros montando a 3% do PIB libera um montante equiva-
lente para importações, desviando assim a linha negativamente inclinada pa-
ra a direita. Note que a conta corrente permanece inalterada. Suponha que o
requisito de importação por unidade de investimento é 0,5. Se as políticas
certas forem implementadas e recursos domésticos estiverem disponíveis, as
importações extras serão consistentes com um aumento no investimento igual
a 6% do PIB. Desde que a conta corrente fique inalterada, o financiamento
dos 6% extras de investimento requer um extra de 6% na poupança nacional.
Isto exige uma segunda ação: um aumento nos impostos e um corte nas des-
pesas correntes do governo que reduzam o déficit orçamentário em 6%. A
economia estaria então apta a mover-se para o ponto A', em que os salários
reais estão inalterados e o crescimento potencial é maior do que antes. O
apêndice dá a fórmula para calcular o impacto positivo sobre a taxa de cres-
cimento. Numa economia em que a relação capital/produto é 3, as importa-
ções requeridas por unidade de bens de investimento são 0,5, e 3% do PIB
são reciclados, a taxa anual de crescimento pode ser aumentada em dois
pontos percentuais.
A medida que o produto cresce, a geração de saldos comerciais se torna
menos onerosa. Em dez anos, a Argentina e o Brasil estariam aptos a come-
çar a fazer transferências para o estrangeiro sem a atual instabilidade finan-
ceira e sem dramáticos custos sociais.
VII. Observações Finais
O Brasil e a Argentina estão entre as economias mais inflacionárias do
mundo. Junto com o México, eles têm as maiores economias (em termos de
PIB) e os mais avançados setores manufatureiros da América Latina. A ênfa-
se do pós-guerra sobre a substituição das importações ocorreu de maneira
semelhante em ambos os países. Mas, em contraste com a Argentina, uma
parte da dívida contratada durante a década de 1970 foi bem aplicada no
Brasil, e ajudou a desenvolver importantes projetos de investimento. En-
quanto a Argentina estagnou desde 1975, o Brasil tem crescido rápido. E, di-
ferentemente da Argentina, a instabilidade financeira é um fenômeno recente
no Brasil.
Em meados da década de 1980, o Brasil contraiu a doença da Argentina.
Em meio às mais favoráveis condições externas — baixos preços do petróleo,
baixas taxas de juros, preços de exportação em fianCa ascensão -, a falta de
liderança política produziu a mais destrutiva política econômica que o Brasil
testemunhou neste século. Não é preciso o populismo peronista para quebrar
a estrutura produtiva de um país. Inflação alta e acelerada, instabilidade ins-
titucional, estreitamento dos horizontes políticos e políticas crescentemente
arbitrárias de um governo corrupto podem fazer o mesmo.
A Argentina e o Brasil hoje ilustram o caso de uma economia lutando pa-
ra pagar a dívida externa através da geração de excedentes comerciais e, as-
sim, enfrentando uma inflação crescente a despeito do esforço em cortar o
orçamento. A situação se complica quando se considera que a fuga da moeda
desvalorizada magnifica o processo inflacionário. As taxas inflacionárias no
Brasil, hoje, chegaram a um ponto tão alto e estão sujeitas à aceleração tão
aguda como na Argentina (ver figuras 9 e 10). Inflação alta e incerta implica
o encurtamento dos horizontes de investimento e a concentração de investi-
mentos em imóveis e ativos como ouro. A estrutura econômica resultante en-
fatiza a finança às expensas da produção. O próximo passo é a fuga de ca-
pitais, um fenômeno que tem sido endêmico na Argentina, e que tem cresci-
do no Brasil nos últimos anos (ver tabela 5).
FIGURA 9
INFLAÇÃO BRASILEIRA
Média de 3 meses de taxa mensal
Enquanto na experiência argentina a fuga da moeda tem tradicionalmente
significado fuga de capitais para depósitos em Miami ou dinheiro em dóla-
res, no Brasil ela tem levado também à criação de um mercado financeiro
doméstico aperfeiçoado.- O governo tem o equivalente a 35 bilhões de dóla-
res de dívida doméstica e essa dívida tem uma maturidade efetiva de um dia.
Ela é indexada e, assim, em princípio, protegida contra o risco de inflação.
Mas quando o público perde a confiança na habilidade ou disposição do go-
verno em pagar a indexação plena pode haver fuga do overnight para ativos
reais e para o dólar. Taxas de juros subindo às alturas não aumentariam a
confiança porque isto significaria simplesmente que os déficits orçamentários
tornar-se-iam ainda maiores e a dívida, insustentavelmente grande. O gover-
no seria então forçado a saldar a dívida em dinheiro, financiando a fuga para
ativos reais e o dólar, o que estabeleceria a hiperinflação
23
.
FIGURA 10
INFLAÇÃO ARGENTINA
Média de 3 meses de taxa mensal
A outra razão para temer a escalada da inflação vem da adaptação da eco-
nomia à inflação, na medida em que compradores e vendedores, os que pe-
dem emprestado e os que emprestam, assim como o governo e os pagadores
de impostos estão engajados numa corrida autodestrutiva de diminuição dos
intervalos de indexação, arrecadação e recebimentos. E quanto mais bem-su-
cedidos eles são em inventar novos instrumentos e instituições, mais rapida-
mente a inflação aumenta, fazendo com que toda a economia se centre sobre
o mercado negro do dólar. E a inflação se torna cada vez mais alta.
23. É claro que há a alternativa plausível de uma consolidação compulsória da dívida em obrigações
de longo prazo. Outra possibilidade, ainda, é dar aos portadores das obrigações uma conversão
forçada a ações em empresas públicas.
Se a economia vai chegar ao extremo definitivo da hiperinflação é algo a
ser visto. Neste ponto há ainda muito espaço para o governo manejar a infla-
ção de mês para mês: ele pode comprar tempo por meio de congelamentos,
negociações e mini-ajustes, por um ano ou mais, como já fez duas vezes
quando a inflação alcançou níveis de pico. Mas a menos que a reconstrução
seja levada a sério, o cenário econômico para o Brasil na década de 1990 é o
cenário argentino de uma economia que cresce a taxas muito moderadas,
com fuga de capital, emigração, acessos freqüentes de inflação e instabilida-
TABELA 5 - Estimativas de fuga de capital
(cumulativo, bilhões de US$)
Fonte: Dornbusch (1988)
de financeira, baixo investimento e salários reais em declínio. O bolo eco-
nômico vai encolher e o combate corpo a corpo se tornar mais ferrenho. A
Argentina tem seguido essa trilha, constantemente sossobrando, e sempre fi-
cando para trás. Embora ela tenha crescido ocasionalmente, o consumo per
capita dos argentinos, hoje, está muito mais baixo que há dez anos. O Brasil,
de forma alguma, está perto desse ponto, mas o risco de cair na mesma ar-
madilha está longe de ser negligenciável. O risco é maior quando o governo
mostra falta de realismo como na meta de inflação zero do Plano Cruzado e
na absurda renegociação da dívida externa, que é atualmente um dos motores
da expansão monetária e da inflação.
Existem ainda outras razões para apreensão. Apesar da indexação genera-
lizada dos salários, preços, taxas de juros, impostos e sistemas de contabili-
dade, há um profundo impacto social para as classes mais baixas cuja sub-
sistência não é protegida. A escalada dos conflitos no Brasil, acima de seus
níveis históricos, sugere que a camuflagem da má distribuição de renda atra-
vés do crescimento funcionou no passado, mas pode não ser possível no fu-
turo.
A Argentina, apesar de uma melhor distribuição de rendas, agora experi-
menta uma pobreza crescente. Parece impossível deter a inflação, e a dívida
externa permanece um problema angustiante. Não haverá pagamentos sobre
o principal, e os juros estarão em risco ainda por muito tempo. Este estudo
argumenta que a reciclagem de juros oferece uma resposta parcial a esses
problemas. Ela funciona dando ao Brasil e à Argentina alguns anos para
restaurar uma macroeconomia normal antes de recomeçar a transferência de
recursos para o estrangeiro.
PERÍODO
1979-82
1983-86
ARGENTINA
22.4
0.4
BRASIL
5.8
12.8
APÊNDICES
I. RECICLAGEM DE JUROS
Neste apêndice derivamos formalmente os resultados no texto. Começa-
mos com a contabilidade nacional. As variáveis são expressas em unidades
de bens domésticos. O déficit orçamentário, DO é:
(A.l) DO = G + F-T,
onde G = despesas correntes exceto o serviço da dívida;
F = serviço da dívida- externa expresso em bens domésticos.
A fração aF do serviço da dívida é pago em dólares e (l-a)F é pago em
moeda local.
T = impostos menos transferências, incluindo pagamentos de juros
sobre a dívida interna.
Produto Interno Bruto, PIB, é:
(A.2) PIB = C + IB + X-M,
onde C = consumo do setor privado
IB = investimento bruto
X — M = conta corrente exceto juros
Importações definidas em unidades de bens domésticos são
onde 0 é a quantidade de bens importados e w é a taxa de câmbio real, ex-
pressa como a proporção entre os preços domésticos e estrangeiros estimados
na mesma moeda. Supondo-se que os preços refletem os custos salariais, w é
também uma medida do salário relativo doméstico e no exterior.
A Renda Interna Bruta, RIB, e a Renda Disponível dos Residentes, Y,
são definidas respectivamente como:
(A.3) RIB = PIB - F
(A.4) Y = RIB-T = PIB-F-T = (c + s)[PIB-F-TJ,
onde c e s são as propensões marginais ao consumo e à poupança.
Combinando as identidades acima, podemos escrever:
(A.5) s[PIB-F-T]-X + M + aF = IB
O investimento bruto é:
(A.6) IB = 1 + (l-a)F = IL + DEP,
onde I = investimento bruto dos residentes
(l-a)F = investimento bruto da reciclagem de juros
IL = investimento líquido
Também observamos que:
(A.7)
onde = relação capital/produto
= taxa de crescimento do PIB
= parcela da depreciação do capital no produto
Supondo que
onde quantidade de bens importados e R = recursos domésticos, pode-
mos escrever os requisitos de importação para investimentos como:
(A.8)
onde são as importações requeridas por unidade de in-
vestimento.
Dividimos (A.5) pelo LB e substituímos (A.7) e (A.8) nele, para obter:
(A.9)
Supondo que a parte de exportações no pruduto é inversamente relaciona-
da à taxa cambial real, w, e que a propensão marginal a importar é positiva-
mente relacionada a ela, representamos a equação (A.9) como linha positi-
vamente inclinada na figura 1. A inclinação da linha representando a restri-
ção de poupança é dada por:
(A. 10)
onde
= o valor absoluto da elasticidade da participação das
exportações no produto em relação à taxa de câmbio
real;
= a elasticidade da demanda por importações em relação
à taxa de câmbio real.
A restrição cambial é expressa como:
(A.ll)
e é representada pela linha inclinada descendente na figura 1. Sua inclinação
é dada por:
(A.12)
Os efeitos de uma redução orçamentária e de uma mudança no montante
do serviço da dívida pago em moeda local podem ser calculados de:
(A. 13)
Equilíbrio do orçamento
Uma melhoria no orçamento é definida como
Observamos também que:
Para salários reais flexíveis,
A resistência do salário real implica:
Reciclagem de juros
Um aumento no montante dos juros pagos em moeda doméstica é definido
como uma redução em a. De (A. 13) podemos calcular:
Para salários flexíveis:
A reciclagem dos juros e a redução orçamentária, enquanto se mantêm
os salários reais inalterados, implicam:
H. ESTATÍSTICO 1
TABELA A.I — Macroindicadores, Argentina e Brasil (porcentagens)
Período
1970-75
1976-80
1981-85
1986
1987*
Taxas de
Crescimento Real
Argentina Brasil
3.3
2.0
-2.0
5.4
1.6
10.0
7.1
1.8
8.2
2.9
Taxas de
Inflação
Argentina Brasil
90.7
181.0
390.0
81.9
174.9
22.9
56.9
165.6
142.3
415.8
Investimento/PIB
Argentina Brasil
21.2
22.7
14.6
11.6
13.3
22.8
22.4
17.4
18.1
17.1
Pontes: Conjuntura Econômica, Banco Central do Brasil, IBGE, FIEL, e Dombusch-De Pablo
(1988).
TABELA A .II - Indicadores da balança de pagamentos, Argentina e
Brasil (porcentagens e índices)
Fontes: FGV, Conjuntura Econômica e FIEL, Indicadores de Coyuntura.
Período
1970-75
1976-80
1981-85
1986
1987*
Conta Corrente/PIB
Argentina Brasil
-0.7
0.0
-4.0
-4.3
-6.1
-3.1
-7.9
-7.0
-4.5
Termos de Comércio
Argentina Brasil
79
100
82
65
62
102
100
67
89
95(?)
Taxa Cambial Real
Argentina Brasil
129
100
99
75
70
125
100
89
70
69
TABELA A.III — Indicadores da dívida externa, Argentina e Brasil
(dólares e porcentagens, anos selecionados)
Período
1965
1970
1975
1980
1982
1986
1987
Dívida Total (bilhões de US$)
Argentina Brasil
2.7
3.9
7.9
27.2
43.6
51.4
56.3
3.6
5.3
21.2
64.6
83.3
110.6
121.4
Dívida Externa/PIB
Argentina Brasil
14
17
19
37
60
65
70
16
21
20
27
31
39
37
Fontes: Banco Central do Brasil e Dorabusch-De Pablo (1988).
Entre 1920 e 1988 o coeficiente de variação do PIB per capita na Argen-
tina foi 4.5 e, no Brasil, foi 1.3.
III. ESTATÍSTICO 2
TABELA 1 - Razão Dívida Externa/PIB
1979
1982
1987
31.0
37.3
56.5
16.6
22.0
28.4
33.0
43.9
50.0
Fonte: IMF, World Economic Outlook.
TABELA 2 — A macroeconomia dos países endividados
(médias anuais; porcentagens)
Taxa de crescimento
do PIB
Taxa de inflação
por ano
Investimento como
porcentagem do PIB
1970-79
Brasil 15P**
8.7
31.3
23.0
5.9
32.5
24.0
1982-83
Brasil 15P**
-0.9 -1.6
130.3 73.7
17.4 17.0
1984-87
Brasil 15P**
6.3 3.1
204.9 108.4
17.6 17.1
1988*
Brasil 15P**
0 1.7
700 201.6
17 17.9
* Estimativa.
** 15 Paises endividados com problemas de serviço da divida.
Fonte: IMF.
África Ásia América Latina e Caribe
TABELA 3 — Paises latino-americanos com problemas em
servir a dívida
Argentina
Bolívia
Brasil
Chile
Colômbia
Costa Rica
Equador
México
Peru
Uruguai
Venezuela
49.4
4.6
114.5
20.5
15.1
4.5
9.0
105.0
16.7
3.8
33.9
1592
407
702
1666
517
354
928
1313
827
1267
1904
29
11
51
59
65
13
30
51
6
60
54
-1.2
-5.2
1.1
-2.2
0.2
-1.4
-2.2
-2.7
-0.2
-2.4
-4.6
Nota: Valor da dívida no mercado secundário em centavos por dólar, preço de abril de 1988.
Fontes: World Bank World Debt Tables 1987-88 e Salomon Brothers Inc. and Federal Financial In-
titutions Examination Council "Country Exposure Lending Survey".
TABELA 4 - Déficit orçamentário e inflação -
Argentina
Brasil
México
Peru
Déficit Operacional (% do PIB)
1987 1988
6.8
3.6
-1.2
6.8
8.0
5.5
0.5
9.3
Inflação: % p.a.
12 meses
523
554
227
388
nos últimos
3 meses
1194
961
22
8187
Fonte: IMF.
País
Dívida Externa
Total Per Capita
(US$ bilhões) US$
Taxa de crescimento
Preço da dívida do consumo per capita
no Mercado 1980-87
Secundário (média anual)
DEBATEDORES
Celso Pinto*
Queria fazer apenas algumas observações gerais, a partir da minha condi-
ção de jornalista econômico. Creio que há três pontos subjacentes ao traba-
lho da professora Eliana Cardoso que são centrais e que são linhas básicas
de discussão, independentemente do modelo específico adotado para resolver
o problema através da capitalização da dívida, de pagar a dívida em cruzado
ou reduzir os juros. O primeiro é uma conclusão que está subjacente ao tra-
balho. Não dá para crescer sem resolver o problema da dívida, ou daria para
crescer e resolvê-la de uma maneira ortodoxa, mas exigiria um custo social e
político enorme. A análise feita por Eliana Cardoso da questão no Brasil e
na Argentina é muito interessante e mostra as implicações decorrentes de
uma postura mais ou menos convencional, ou mais ou menos ortodoxa em
relação a lidar com momentos de crises da dívida muito fortes. O segundo
ponto também subjacente ao trabalho e, tanto quanto o primeiro, bastante
debatido hoje, embora haja um certo consenso entre economistas de várias
tendências a respeito, é o seguinte: não dá para imaginar que a economia
brasileira terá seus problemas resolvidos, resolvendo-se apenas o problema
da dívida. É preciso um ajuste fiscal interno, é preciso um acerto da econo-
mia que ultrapassa necessariamente a solução do problema da dívida.
A terceira conclusão, que também está subjacente, é a seguinte: não dá
para resolver o problema da dívida através de um modelo convencional.
Acho que os dois primeiros pontos são, como eu disse, razoavelmente con-
sensuais entre os economistas; o próprio ministro Maílson da Nóbrega, que
acabou de fazer um acordo em termos convencionais para a dívida externa,
tem declarado de forma muito clara, muito direta, que esse acordo não é uma
solução para a questão da dívida e que sem resolver esta questão de uma
forma mais aprofundada não há como retomar os investimentos, não há como
retomar o crescimento; portanto, isso não é uma solução definitiva, não é
uma solução de longo prazo, uma solução duradoura para a questão da
dívida.
Será que se pode falar de modelos de ajuste da dívida? O que aconteceu
ao longo desses seis anos, desde 82, desde que surgiu a crise da dívida em
termos de modelos de ajustes? O que aconteceu desde 82, foram soluções ad
hoc, soluções emergenciais, soluções que tentaram resolver, equacionar ape-
nas problemas específicos, anuais, momentâneos, de fluxo. Tentou-se evitar
um colapso durante o período inicial da crise da dívida 83/84. Houve ilusão
no período 84/85, a ilusão do acordo multíyear, isto é, a perspectiva de que
* Jornalista.
feito um ajuste fiscal sustentável a médio prazo seria possível imaginar os
países devedores voltando ao mercado convencional de tomada de recursos.
Também a médio prazo, esta perspectiva era uma coisa tão frágil, que mu-
danças no preço do petróleo destruíram o princípio. Por exemplo, o México
saiu da condição de país que teria feito um ajuste perfeito, com perspectiva
de volta ao mercado, para uma crise violenta de um ano para outro em fun-
ção de mudanças no preço do petróleo. Ainda durante o período de 85/86 e
de 86/87, vigorou uma proposta feita em 85, o chamado Plano Baker. O que
era ele? Era uma tentativa de propiciar a volta ao desenvolvimento através
de um ingrediente básico: mais recursos vindos dos Bancos privados. O que
aconteceu? Mais uma vez creio que não se adotou um modelo, mas uma res-
posta imediatista a uma pressão política então existente, um certo esgota-
mento que havia no ajuste naquela época. £ o que aconteceu, de fato, desde
85, ou seja, desde a formulação daquele Plano Baker, em termos de fluxo de
recursos de fontes privadas, de Bancos privados para os países mais endivi-
dados, foi o seguinte: em 85 houve um fluxo negativo de 4,7 bilhões, em 86
um fluxo negativo de 11,5 bilhões, em 87 um fluxo negativo de 4,4 bilhões e
este ano está previsto um fluxo negativo de 4 bilhões; ou seja, desde o Plano
Baker não só os Bancos não deram o montante de recursos que estava pre-
visto para esse grupo de países, como esses países repagaram aos Bancos
mais do que receberam, 24,6 bilhões de dólares. Portanto, mais uma vez, não
se tratava de um modelo de ajuste a longo prazo mas de resposta a uma
questão mais conjuntural, a demandas políticas, pertinentes muito mais aos
interesses dos Bancos credores.
Era uma maneira de fixar parâmetros supostamente políticos, suposta-
mente mais amplos para a negociação da dívida, que permitissem levar, rolar
esse problema de fluxo da dívida a mais longo prazo. Hoje a gente tem, des-
de o último ano e meio, um novo ingrediente que surgiu com a questão da
redução da dívida. O ministro Bresser Pereira foi um dos pioneiros em le-
vantar essa discussão. Agora, outra vez, o que se tem é um modelo conven-
cional em discussão. Creio que a recente reunião do Fundo Monetário Inter-
nacional em Berlim, há duas semanas, é um exemplo típico. O que se está
discutindo, o que se fixou, como se posicionaram os países desenvolvidos,
sem os quais não é possível imaginar um caminho de solução? O que estava
colocado lá? Pensemos o seguinte: a redução da dívida é um fato, por quê?
Porque os Bancos constituíram reservas, ampliadas a partir da moratória bra-
sileira, porque são operações de mercado que já estão acontecendo. Qual é,
então, a viabilidade delas acontecerem? E qual o parâmetro para sua aceita-
ção? Voluntárias, inteiramente voluntárias, desde que sejam através de práti-
cas de mercado e caso a caso. O que significa isso para os países devedores?
Isso é uma alternativa? Isso é uma coisa significativa? Creio que o exemplo
brasileiro leva a pensar um pouco se isso, a curto prazo e dessa maneira, de
forma voluntária, enfim, formas de mercado, tem alguma significação. O
Brasil, possivelmente, na melhor das hipóteses, poderá reduzir algo como
US$ 8 bilhões da sua dívida externa, ao longo de um ano e meio, em função
de conversões formais e informais da dívida. O que significa isso?
Do ponto de vista do estoque da dívida, é alguma redução, mas, o impacto
sobre o fluxo de pagamentos é o quê? É o custo que você deixa de pagar
desses juros. Fazendo uma conta grosseira, simplificada, 10% de custo sobre
isso dariam o quê? Oitocentos milhões de dólares. Oitocentos milhões de
dólares significam do ponto de vista do fluxo de pagamentos brasileiros o
aumento de 1% dos juros internacionais, que já aconteceu. Este ano de 88,
os juros internacionais aumentaram 1,5%. No ano que vem as perspectivas
são de um aumento ainda mais acentuado dos juros internacionais. Então, do
ponto de vista do fluxo de recursos, da economia efetiva para o País, o que
significa a redução da dívida? Oito bilhões de dólares são uma redução ex-
tremamente significativa. É certamente a maior redução da dívida em termos
absolutos já acontecida entre países devedores. Porém, do ponto de vista do
fluxo de recursos, da economia efetiva do Pais a curto prazo, ou mesmo a
médio prazo, o que significa? Significa 1% de juros internacionais, que já
subiram e vão subir mais. Então, creio também que é ilusório imaginar-se
que por aí tem um caminho muito fecundo, muito fértil de soluções, desde
que adotadas nessa base voluntária, caso a caso.
Um outro ponto que gostaria de lembrar é que é preciso colocar em pers-
pectiva essa questão da dívida externa. O que significa para o Brasil, para a
Argentina, para os demais países latino-americanos, o problema dívida ex-
terna hoje? Em 82, o problema da dívida, indiscutivelmente, significava uma
ameaça de ruptura do sistema financeiro internacional, ameaça para a saúde
dos Bancos, etc. Hoje é muito menos grave, os Bancos se capitalizaram de
forma acentuada, essa ameaça de ruptura diminuiu; além disso, creio que o
problema da dívida, hoje, é principalmente o problema de alguns grandes
devedores. Não há, por exemplo, problema da dívida na maioria dos países
asiáticos; ao contrário, eles passaram por esse período de crise da dívida de
uma forma extraordinariamente positiva. São países que se endividaram me-
nos evidentemente, ou seja, tiveram uma disciplina fiscal, na década de 70,
muito maior do que tiveram os países latino-americanos; portanto, puderam
se ajustar de forma melhor, porque tinham um estoque de dívida que signifi-
ca um desajuste fiscal menor. Então, não existe o problema da dívida para
eles. Hoje, o problema da dívida dos países mais pobres também está cres-
centemente equacionado, não há dúvida. Desde a reunião de Toronto, em ju-
nho de 88, já se fixou, como compromisso dos países do grupo dos sete mais
ricos, a posição de perdão da dívida. Está claro o diagnóstico: países de ren-
da muito baixa têm que obter um perdão da dívida, e já o estão obtendo. Se
não é uma equação, pelo menos é um caminho de solução, sobre o qual
existe consenso.
Alguns países do leste europeu têm problemas graves de dívida. A Iugos-
lávia é um caso desses, típico. São países que, dadas as suas posições políti-
cas, têm um tratamento diferenciado. Certamente, não é o mesmo tipo de
discussão política internacional ou de perspectiva que se aplica aos países
latino-americanos. Então, qual o centro do problema da dívida hoje? É o
problema de meia dúzia de grandes países latino-americanos que têm uma
carga de dívida gigantesca e, certamente, não têm como resolver esse pro-
blema sem resolver o problema de seu estoque. E o que aconteceu nos últi-
mos seis anos com esse grupo de
mais endividados? Primeiro, veja-
mos: esses últimos seis anos foram um período extraordinariamente positivo
do ponto de vista da economia internacional, quer dizer, a economia cresceu
nos países industrializados; foi um crescimento continuado, com taxas de in-
flação relativamente baixas; foi o período mais longo de crescimento da eco-
nomia internacional e dos países desenvolvidos desde a Segunda Guerra
Mundial. O presente ano de 88 está sendo ainda mais extraordinariamente
positivo, isto é, para o Grupo dos Sete está previsto um crescimento de 4,5%
da economia, com uma taxa de inflação relativamente baixa, da ordem de
3,5%; os países industrializados devem crescer 3,9%, isto é, uma taxa sin-
gularmente positiva; o comércio internacional deve crescer 7,5%, que é uma
taxa fantástica. Muito bem. E o que aconteceu nesse período com os países
mais endividados, quando havia as condições externas notavelmente positi-
vas para um ajuste do tipo convencional, ou seja, ajustar a economia, fazer
um ajuste fiscal, pagar os juros da dívida exportando mais. O que aconteceu?
Não aconteceu nada. Estamos rigorosamente no mesmo lugar. Para os 15
países mais endividados, a proporção de dívida sobre exportação continua
sendo da ordem de 308%, o estoque da dívida continua perto de US$ 500
bilhões, quer dizer, rigorosamente ficaram no mesmo lugar. Embora houves-
se condições extraordinariamente positivas na economia mundial, a taxa de
crescimento dos países devedores em 88, é de apenas 1,5%. Pergunto: são
duradouras essas condições? E possível imaginar mais seis anos de cresci-
mento internacional extraordinariamente positivo? Acho difícil. Portanto, se
não foi possível ajustar nesse período, que foi um período positivo, parece
difícil imaginar que a gente vá ajustar daqui para a frente, supondo condi-
ções externas não tão favoráveis, sem alguma mudança no modelo de ajuste.
Finalmente, eu só queria lembrar que há uma gestão política que também
é importante levar em consideração. O trabalho da professora Eliana Cardo-
so discute um pouco a questão política na Argentina e no Brasil e um pouco
a inter-relação dos problemas políticos com o problema da dívida. Do ponto
de vista de países como Brasil e Argentina, sem dúvida, a coincidência entre
o período mais agudo da crise da dívida com um período de transição demo-
crática é um fator que se tem que levar em conta quando se analisa este pe-
ríodo. As transições democráticas no Brasil e na Argentina foram, certa-
mente, transições negociadas, transições que exigiram composições, alianças
políticas extremamente amplas com ou sem ruptura com os militares. Na Ar-
gentina houve mais ruptura com os militares mas, nem por isso, foi desne-
cessário fazer alianças políticas à direita, ao centro; ao contrário, o presi-
dente Alfonsín gastou praticamente dois anos do seu mandato resolvendo a
questão militar, tentando equacionar a questão militar, evitar uma reação ar-
mada e fazer o ajuste político.
Esse quadro de transição política com apoio difuso, com alianças amplas
demais, difusas do ponto de vista de suporte para algum ajuste ou alguma
postura mais firme, creio que, de certa maneira, influenciou a resposta desses
países à questão da dívida; acho que é um fator que explica de forma impor-
tante porque no Brasil, por exemplo, pediu-se durante 10 anos para se fazer
a moratória, no lado da antiga oposição, e quando se fez a moratória não se
teve suporte para ela, nem mesmo no PMDB. Coloco essa questão para lem-
brar o seguinte: será que nós não estamos às vésperas, agora, de uma nova
fase política? Uma fase posterior, que pode influenciar de forma decisiva es-
sa questão do problema da dívida? Acho que o Brasil, a Argentina e outros
países latino-americanos, se passarem sem problemas, sem traumas, por uma
nova eleição presidencial, certamente terão governos cujos programas e cu-
jos suportes políticos serão mais delimitados e mais claramente firmados. Is-
so deverá ter implicações do ponto de vista do problema econômico, da
postura desses países, em termos de questões como a dívida externa. Ao
mesmo tempo em que, pela primeira vez, em muitos anos, existe a possibili-
dade de se ter uma convergência razoavelmente inédita do ponto de vista
desses países latino-americanos, de governos menos conservadores ou mais à
esquerda ou mais populistas, como queiram chamar, em vários desses países.
Isso também terá, a partir do próximo ano ou daqui a dois anos, conseqüên-
cias do ponto de vista da postura desses países em relação à divida externa e
em relação aos seus problemas econômicos. Não só no Brasil e na Argentina
existem candidatos importantes, como Brizola e Menen; podemos pensar em
Carlos Andrés Perez como provável futuro presidente da Venezuela e lem-
brar das pressões políticas dramáticas hoje existentes no México, que colo-
cam em xeque o próprio sistema institucional político mexicano e exigem al-
gum tipo de resposta mais positiva do ponto de vista de crescimento econô-
mico, que passa pela questão da dívida. Isso sem falar no Peru, no Equador,
etc., que são países que já têm tido essa postura, durante algum tempo, e no
próprio Chile, que também entra nesse bloco de países que estão fazendo
transição política. Então, será que não estamos às vésperas de um novo con-
texto político que certamente será importante do ponto de vista da análise e
da equação da questão dívida?
Sérgio Silva de Freitas*
Gostaria de fazer uma análise da crise externa brasileira, tentando extrair
algumas lições para o futuro, e da ligação entre a dívida externa e o panora-
ma doméstico.
Minha avaliação é a de que existiu uma alternância de desempenho entre
as administrações federais, no que diz respeito às atuações nos setores inter-
no e externo: os que melhor se comportaram internamente safram-se pior na
negociação externa. Questiono também se teria sido possível um desenvol-
vimento diferente da crise externa brasileira.
* Vice-Presidente Executivo do Banco Itaú.
O Brasil, em 71, 72, 73, no plano econômico, ia se desenvolvendo muito
bem, e vinculava-se ao segmento moderno do mundo. Após a crise do pe-
tróleo, em 73, não reagiu como muitas nações. Pressionados por nosso pro-
cesso desenvolvimentista, conseguimos, até 78/79, fazer o possível em ter-
mos de Brasil: mantendo certo crescimento, eliminamos o déficit comercial
gerado em 74 pelo acidente externo. Em 78, sobreveio nova crise, pela qual
o Brasil também não foi responsável, e outra vez fomos colocados em xeque.
Porém, dessa vez o Brasil reagiu de acordo com os mecanismos tradicionais
de nações desenvolvidas, aceitando as normas ortodoxas do Fundo Monetá-
rio Internacional, que provocaram uma recessão interna de graves propor-
ções, com o intuito de fazer o pagamento dos juros.
Neste ponto, vale examinar se, naquela época, seria possível ter-se agido
de outra maneira. Cada um terá sua opinião, mas, para mim foi lamentável
que a reação do Brasil tivesse sido a de se conformar ao modelo ortodoxo de
correção de crises de balanço de pagamentos, que dá resultado em muitos
países do primeiro mundo, mas não no Brasil, com as suas deficiências pe-
culiares. Temos hoje não só a crise geral mas, também, problemas específi-
cos que emergiram na derrocada do processo de desenvolvimento, como o
programa de álcool, que é decorrência direta da crise externa e o setor habi-
tacional, onde há enormes déficits do Tesouro ainda não contabilizados, da
ordem de US$ 20 bilhões, e que é conseqüência direta da recessão provoca-
da em 82/83.
Em razão desses problemas econômicos, as forças políticas que propug-
navam por uma solução ortodoxa perderam o domímio político do País, que
passou para um segmento que propõe uma política interna muito mais liberal
em relação a gastos, desvinculada dos modelos que o Fundo Monetário In-
ternacional prescrevia naquela ocasião.
Atuando durante muitos anos, no dia-a-dia do processo de endividamento
e, depois, nas primeiras tentativas de solução da crise, acredito que todos os
participantes estavam despreparados quando ela surgiu. As nações devedoras
não tinham capacidade de articulação, devido a seu atraso econômico, políti-
co e cultural. As nações credoras, avançadas, mantiveram-se distantes. Para
os bancos credores internacionais, que talvez não tivessem condições ime-
diatas de agir de modo diferente, a crise não existia; haveria um mau com-
portamento dos países devedores, que deveriam modificar seus procedimen-
tos internos, gerando superávit comercial e fazendo o pagamento da dívida;
eles não adotaram, em relação aos devedores internacionais, o procedimento
comum em caso de dificuldades: incentivar a reorganização da dívida para se
dar condições, a médio e longo prazos, de ser servida moderadamente. O
sistema financeiro internacional, que havia expandido exageradamente seus
empréstimos, não teve condição de reagir com mais flexibilidade, adotou
uma postura muito dura na ocasião e, tendo encontrado da nossa parte um
certo despreparo de negociação, defragrou a crise de 82/83, que tem ainda
conseqüências importantes.
Uma razão pela qual os credores sempre reagiram mal às propostas brasi-
leiras de abrandamento dos termos da dívida foi a nossa crônica incapacida-
de de tratar bem os assuntos internos. A professora Eliana Cardoso se refe-
riu, com muita felicidade, ao problema do déficit fiscal, que está, na base do
processo inflacionário brasileiro, e que, no passado, foi financiado pelo défi-
cit externo de contas correntes. Quando o déficit do governo não pôde mais
assim ser compensado, o governo fez uma enorme redistribuição de renda,
absorvendo mais recursos, cortando investimentos, e de certa forma, parali-
sando o desenvolvimento. No Brasil, falta ainda capacidade de administrar a
despesa doméstica, e aqui não quero usar nenhuma expressão econômica
mais sofisticada. Há uma incapacidade geral, e que não é específica deste
momento, talvez até ela tenha se agravado, mas que é histórica. O governo
brasileiro — e por governo entenda-se municipal, estadual e federal — nunca
conseguiu equilibrar os padrões de despesa e receita. Os medidores de défi-
cit são incompletos pois há muitos segmentos onde o governo fez, direta ou
indiretamente, saques sobre o futuro, que não foram ainda devidamente
computados.
O déficit público é um problema fundamental que, enquanto não tratado
adequadamente, dificultará muito ao Brasil a exigência de uma postura mais
acessível por parte dos credores estrangeiros, que acreditam que tudo o que
cederam será desperdiçado pela nossa política doméstica descuidada. Assim,
falta ao Brasil suficiente atuação política para reduzir o déficit público e
realizar uma negociação externa equilibrada, porém mais rigorosa que aquela
praticada até o presente momento.
Carlos Eduardo de Freitas*
A professora Eliana Cardoso nos ofereceu um resumo bem sintético de um
trabalho excelente, do qual eu destacaria dois aspectos básicos: ele oferece,
em primeiro lugar, um painel, uma retrospectiva histórica comparada entre o
desenvolvimento da economia argentina e da economia brasileira, muito rica
de informação e muito penetrante na análise. Particularmente, destacaria um
ponto em relação ao fato de que, nos anos 30, o governo argentino, ao con-
trário do governo brasileiro, serviu à dívida externa com mais rigor e pon-
tualidade. No caso do Brasil, depois de algumas negociações malsucedidas,
acabou-se numa moratória em 1937 e, afinal, evoluiu-se para uma proposta
unilateral, em 1943. O governo argentino, teria mantido um padrão de servi-
ço da dívida externa bem mais regular, o que pode sugerir uma relação com
a posterior estagnação da economia argentina. Como no próprio trabalho é
destacado, há diferentes opiniões de economistas a respeito das causas e do
momento da estagnação argentina e, segundo alguns, ela é bastante posterior
àquele fato; até por volta de 1938, as duas economias - brasileira e argentina
— já tinham recuperado seus níveis de produção de antes da crise. Seria inte-
* Professor de Economia da UFRJ.
ressante, talvez, um exame mais profundo sobre qual relação entre esses
comportamentos e os desdobramentos econômicos posteriores da Argentina
e do Brasil. Até porque a decisão do governo argentino, nessa época, pode
ter feito algum sentido, uma vez que sua economia comparava-se às austra-
liana e canadense, enquanto a economia brasileira estava num patamar bem
inferior, de forma que era mais natural que a Argentina tivesse um compor-
tamento diferente do Brasil frente à dívida externa.
Na segunda parte do trabalho nos é oferecida uma versão, também muito
interessante, do modelo de dois hiatos, quer dizer, da contribuição tradicio-
nal de Hullis Chemery, onde a professora Eliana coloca diretamente a rela-
ção entre o salário real e o crescimento econômico. Isto é, normalmente nos
modelos de dois hiatos, a relação é feita entre exportações e taxa de investi-
mentos. Aqui ela procurou estabelecer relação direta entre o salário real e
a taxa de investimento. E, com isso, deixa muito claro que o corte da transfe-
rência de recursos reais para o exterior, ou a sua redução, não implica neces-
sariamente, maior crescimento econômico, ou seja, se nós reduzirmos os va-
lores transferidos ao exterior, — se essa transferência de recursos reais redu-
zir-se - os montantes que deixarem de ser transferidos terão que, necessa-
riamente, ser investidos e, partindo-se da hipótese de que o investimento não
cria a sua própria poupança, esse investimento terá que ser financiado. Nessa
linha de idéias, o mesmo esforço de poupança que é feito para transferir os
recursos, será necessário para encaminhá-los ao investimento, ou seja, não
existe panacéia do ponto de vista, digamos, do cidadão comum. Sob um ân-
gulo de análise estático, nada muda com relação à economia, ou seja, os
mesmos sacrifícios continuarão, pois são indispensáveis se se pretende redu-
zir as transferências de recursos reais para aumentar a taxa de crescimento.
Se a redução da transferência de recursos enviados ao exterior implica ape-
nas uma substituição de poupança doméstica por poupança externa, pode-se
ter um aumento de salários reais, mas nenhuma conseqüência em termos de
crescimento econômico, o que significa, nesse caso, aumentar o endivida-
mento para consumo, que parece uma estratégia menos saudável. Quanto
vale isso? Quer dizer, quanto vale a transferência de recursos reais? Os cál-
culos, geralmente aceitos, e feitos pelos economistas de uma maneira geral,
indicam que, entre 1983 e 1986, a economia brasileira transferiu, em recur-
sos reais para o exterior, uma média de 4,5% do Produto Interno Bruto
(PIB). Ora, se esses valores fossem integralmente investidos, ou seja, se não
tivesse havido nenhum pagamento de juros, nem a agências bilaterais de fi-
nanciamento, nem a organismos multilaterais, e esses 4,5% do PIB tivessem
sido investidos na economia brasileira, considerando uma relação capital-
produto igual a 3, nós teríamos tido uma taxa de crescimento cerca de 1,5
pontos mais elevada. Ou, raciocinando de outra maneira, a nossa taxa de
crescimento teria sido, nesse período, 1,5 pontos de percentagem menor que
o seu potencial. Ora, 1,5 pontos de percentagem a menos é alguma coisa que
parece muito diferente de estagnação e fica difícil entender como isso possa
explicar a grande variância nas taxas de crescimento que nós observamos na
década de 80. Então, isso indica que a análise do problema transferência de
recursos deve ser considerada sob o ponto de vista de custos e benefícios,
quer dizer, quanto vale um tipo de negociação mais duro ou mais ortodoxo
da dívida externa, em termos de crescimento econômico. Além disso, é ne-
cessária uma análise mais dinâmica. Ao mesmo tempo que uma redução na
transferência de recursos reais ao exterior poderia causar algum impacto —
ainda que pequeno — na taxa de crescimento, anual, cumulativamente, ao lon-
go do tempo, nós poderíamos ter um quadro bastante diferente, pois, 1,5
pontos percentuais do PIB acumulados, mais juros compostos em cinco ou
dez anos, podem levar a resultados qualitativamente distintos.
Por outro lado, a redução das transferências implica crescimento do endi-
vidamento externo. Assim, talvez seria interessante estender a análise do
modelo para se ver, na perspectiva de prazo mais longo, o que significaria
uma coisa contra outra. Até porque a hipótese de redução de transferência de
recursos é extrema, pois em nenhum momento cogita-se suspender todos os
pagamentos de juros. Normalmente, quando se fala em redução de paga-
mento de juros, trata-se da dívida bancária, e tais juros devem representar,
hoje, alguma coisa ao redor de 2% do PIB, de modo que mesmo a sua sus-
pensão integral, quer dizer, o seu refinanciamento integral, nos levaria a um
aumento da ordem de 0,7 pontos percentuais na taxa de crescimento bruto.
Todos estes aspectos precisam ser analisados levando-se em conta o efeito
cumulativo da redução das transferências de recursos sobre os níveis de ren-
da e, por outro lado, os efeitos negativos, os ônus representados por um au-
mento de endividamento implícito nisso, admitíndo-se a hipótese de que não
se cogita o perdão de dívida para países de renda média como o Brasil.
Finalmente, ambas as restrições, tanto a de poupança como a de balanço
de pagamentos, estariam operando, no momento, na economia brasileira.
Mas, se o diagnóstico fosse de que a restrição de poupança estaria operando
e não a de balanço de pagamento, então o aumento na taxa de poupança po-
deria levar, efetivamente, a um aumento na taxa de crescimento, sem redução
do salário real. Há algumas indicações de que a restrição que esteja efetiva-
mente ocorrendo no momento seja muito mais interna, de poupança, do que
de divisas, a qual pressupõe elasticidades muito baixas de reação da oferta
de exportações.
ESTADO E INDUSTRIALIZAÇÃO NO
BRASIL
Wilson Suzigan*
Introdução
O desenvolvimento industrial no Brasil, da mesma forma que em outros
latecomers no processo de industrialização, não poderia prescindir de algu-
ma forma de orientação e fomento por parte do Estado. Este artigo procura
estudar essas formas de atuação do Estado no desenvolvimento industrial
brasileiro, particularmente no período de rápido crescimento e mudanças es-
truturais entre fins da década de 1960 e o final dos anos setenta. Não se tra-
ta, portanto, de discutir o grau de envolvimento direto do Estado no setor
produtivo, nem de estudar o processo de industrialização em si, mas sim de
avaliar o papel do Estado enquanto fomentador e estruturador do setor in-
dustrial. O esquema analítico é o da política industrial como complemento
das políticas macroeconômicas (monetária, cambial e fiscal), tendo em vista
objetivos de longo prazo
1
.
O artigo baseia-se em grande parte em trabalhos anteriores do autor,
particularmente: Suzigan (1976, 1978, e 1988)
2
, bem como nas contribui-
ções de Serra
3
, Bonelli e Malan
4
, Malan e Bonelli
5
, Bonelli e Werneck
6
e
* Versão ligeiramente modificada e ampliada de trabalho apresentado no XIV Congresso Internacio-
nal da Latin American Studies Association (New Orleans. 17-19 de março de 1988) e publicado
pela Revista de Economia Politica, 8, (4), outubro-dezembro de 1988. O autor agradece os co-
mentários e sugestões de Luiz Carlos Bresser Pereira.
** Do Instituto de Economia, UNICAMP.
1. Corden, W. M. "Relationships between Macroeconomic and Industrial Policies", em The World
Economy, 3(2): 167-184, September, 1980.
2. Wilson Suzigan, "As Empresas do governo e o Papel do Estado na Economia Brasileira", em F.
Rezende, (ed.) Aspectos da Participação do EStado na Economia. Rio de Janeiro: IPEA/INPES,
1976. Wilson Suzigan. (ed.) Indústria Política, Instituição e Desenvolvimento. Rio de Janeiro,
IPEA/ INPES, Série Monográfica, nº 28, 1978. Wilson Suzigan. "Indústria Brasileira: Pers-
pectivas do Crescimento Acelerado" in Revista de Economia Política, 7(1): 136-145, janeiro-
março, 1987. Wilson Suzigan. Reestruturação Industrial e Competitividade nos Países Avançados
e nos Asiáticos: Lições para o Brasil. Campinas, IE/UNICAMP, 1988. Mimeo.
3. José Serra, "Ciclos e Mudanças Estruturais na Economia Brasileira do Pós-Guerra", em Desen-
volvimento Capitalista no Brasil-Ensaios sobre a crise. São Paulo, Brasiliense, 1982.
4. R. Bonelli, e P. S. Malan, "Os Limites do Possível: Notas sobre Balanço de Pagamentos e In-
dústria nos anos 70". Pesquisa e Planejamento Econômico, 6 (2), agosto, 1976.
5. P. S. Malan, e R. Bonelli, Crescimento Econômico, Industrialização e Balanço de Pagamentos: O
Brasil dos Anos Setenta aos Anos Oitenta, Rio de Janeiro, IPEA/INPES, Texto para Discussão n
2
60,1983.
6. R. Bonelli, e D. F. F. Werneck, "Desempemho Industrial: Auge e Desaceleração nos Anos 70",
em Wilson Suzigan, Indústria: Política, Instituições e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, IP A/IN-
PES, Série Monográfica, nº 28,1978.
Tyler
7
. Na primeira seção faz-se um breve retrospecto do período até os anos
cinqüenta. Na seção 2, avalia-se especificamente o papel ativo do Estado na
consolidação do desenvolvimento industrial brasileiro no período
1968-1979. Na seção 3 são ressaltados alguns problemas decorrentes da
preocupação obsessiva com a defesa do mercado interno e da ausência de
uma estratégia de desenvolvimento científico e tecnológico nas políticas im-
plementadas. A seção 4 analisa o papel passivo do Estado em relação ao de-
senvolvimento industrial nos anos oitenta e, por último, a seção 5 sumaria as
principais conclusões.
1 - Antecedentes
Historicamente, a primeira experiência de industrialização impulsionada
pelo Estado, no Brasil, ocorreu na década de 1950. Antes dos anos cin-
qüenta, o papel do Estado na promoção do desenvolvimento industrial foi
praticamente insignificante até fins da década de 1920, e bastante limitado
nos anos trinta e princípios dos cinqüenta. No primeiro período, o cresci-
mento da produção industrial estava atrelado ao desempenho do setor agrí-
cola-exportador. O mercado interno de produtos manufaturados dependia da
renda gerada no setor exportador, por sua vez dependente da demanda exter-
na por Staples brasileiros. A partir da I Guerra Mundial, o Estado começou a
estimular o desenvolvimento de algumas indústrias específicas, mas não o
desenvolvimento industrial em geral. Os incentivos e subsídios eram conce-
didos a empresas individuais e não a setores ou indústrias, não eram siste-
máticos, e foram pouco eficazes
8
. No período a partir da década de 1930, a
ação do Estado em defesa do setor agrícola-exportador em crise (café) aju-
dou indiretamente o desenvolvimento industrial. A demanda de produtos
manufaturados passou a crescer primordialmente em função da renda gerada
nas atividades ligadas ao mercado interno, e o nível da renda foi mantido
elevado por políticas macroeconômicas expansionistas em defesa do setor
exportador. A proteção à indústria foi dada por desvalorizações cambiais e
restrições não-tarifárias às importações motivadas pela crise cambial. Com
isso, a industrialização avançou substituindo importações de bens de consu-
mo não duráveis e de alguns bens intermediários. Mais tarde, na década de
1940, o Estado passou a investir diretamente em algumas indústrias de bens
intermediários (siderurgia, mineração, álcalis) e na produção de motores pe-
sados.
Foi a partir dos anos cinqüenta, no entanto, que o Estado passou a desem-
penhar um papel mais ativo na estruturação do setor industrial. Em primeiro
lugar, na articulação entre o capital privado nacional, o capital estrangeiro e
7. W. G. Tyler, "Incentivos às exportações e às vendas no mercado interno: análise da política co-
mercial e da discriminação às exportações, 1980/81" in Pesquisa e Planejamento Econômico, Rio
de Janeiro, 13(2): 543-574,1983.
8. Wilson Suzigan, Indústria Brasileira - Origem e Desenvolvimento. São Paulo, Brasiliense, 1986, p.
38-44.
o próprio Estado. Para isso foram importantes a definição de uma estratégia
geral de desenvolvimento (Plano de Metas) e o estabelecimento de metas in-
dustriais através da ação dos Grupos Executivos, criados para orientar a im-
plantação de indústrias específicas. Em segundo lugar, a proteção ao merca-
do interno foi substancialmente aumentada. Essa proteção era dada por uma
nova tarifa aduaneira, altamente protecionista, e pela política cambial, atra-
vés do controle do mercado de câmbio e de taxas de câmbio diferenciadas
segundo um sistema de prioridades
9
. Em terceiro lugar, o Estado passou a
fomentar o desenvolvimento industrial, principalmente através da ação do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE). Criado em 1952,
o BNDE viria a ser a principal agência pública de financiamento industrial;
inicialmente concentrado em indústrias de base (principalmente siderurgia) e
em infra-estrutura (energia e transportes), a partir dos anos sessenta passaria
a financiar o investimento privado em praticamente todos os gêneros da in-
dústria de transformação. E por último, e em quarto lugar, o Estado ampliou
a sua participação direta através de investimentos na indústria de base (side-
rurgia, mineração, petroquímica) e realizou pesados investimentos em infra-
estrutura econômica (energia e transportes), em parte "financiados" por po-
líticas monetária e fiscal francamente expansionistas.
Como resultado, a estrutura industrial avançou no sentido de incorporar
segmentos da indústria pesada, da indústria de bens de consumo duráveis e
da indústria de bens de capital, substituindo importações de insumos básicos,
máquinas e equipamentos, automóveis, eletrodomésticos, etc. Essa estrutura
seria a base sobre a qual se apoiaria o rápido crescimento da produção in-
dustrial na primeira fase do ciclo expansivo 1968-1973/74.
2 — O Ciclo Expansivo e a Consolidação da Estrutura Industrial
1968-1979
Após a severa recessão de 1963-67 e as reformas institucionais promovi-
das pelo regime autoritário instalado em 1964, a indústria brasileira experi-
mentou um novo ciclo de rápido crescimento e mudanças estruturais a partir
de 1968. Apesar da retórica liberalizante do novo regime, o Estado desem-
penhou um papel ativo na expansão do mercado interno e na promoção de
exportações de produtos manufaturados, que se somaram às condições favo-
ráveis da economia mundial em termos de dinamismo do comércio interna-
cional e de facilidades de aporte de capital externo de risco e por emprésti-
mos em moeda.
Na primeira fase do ciclo, o crescimento da produção industrial apoiou-se
na capacidade instalada no período de rápido crescimento entre meados da
década de 1950 e princípio dos anos sessenta. Os níveis de capacidade ocio-
sa, que já eram elevados no início dos anos sessenta em virtude das escalas
mínimas e do superdimensionamento de algumas indústrias (automobi-
9. F. Bergsman, Brasil: Industrialization and Trade Policies. Oxford: Oxford University Press, 1970,
cap. 3.
lística, por exemplo), foram acentuados pela recessão de 1963-67. Porém,
uma vez absorvidas essas margens de capacidade ociosa, os investimentos
foram retomados, especialmente a partir de 1970.
A formação de capital industrial no novo ciclo de investimentos foi forte-
mente subsidiada pelo Estado. Havia três formas principais de subsídio à
formação de capital na indústria: 1) isenções ou reduções da tarifa aduaneira
e demais impostos (IPI, ICM) incidentes sobre a importação de máquinas e
equipamentos destinados a projetos industriais aprovados pelo Conselho de
Desenvolvimento Industrial (CDI) ou por ógãos setoriais e regionais de de-
senvolvimento. A partir de 1971, as isenções de IPI e ICM foram estendidas
às compras de máquinas e equipamentos no mercado interno, de forma a eli-
minar a discriminação à produção interna de bens de capital, implícita na le-
gislação anterior, e estimular o desenvolvimento da indústria de bens de ca-
pital; 2) subsídios implícitos nos financiamentos de longo prazo para inves-
timento industrial, concedidos pelo BNDE. Esses financiamentos tinham cor-
reção monetária pré-fixada em limites significativamente inferiores às taxas
de inflação observadas nos anos setenta; e 3) incentivos fiscais, administra-
dos por órgãos regionais de desenvolvimento, para investimentos industriais
em regiões menos desenvolvidas.
A ampliação do mercado para produtos manufaturados resultou tanto da
expansão da demanda no mercado interno quanto da expansão e diversifica-
ção das exportações. A expansão da demanda por produtos manufaturados
no mercado interno teve três fontes principais de dinamismo: a política ma-
croeconômica expansionista, o boom de construções residenciais e a recupe-
ração dos níveis de consumo.
A política macroeconômica expansionista constituiu-se principalmente da
realização de um amplo programa de investimentos públicos nas áreas de in-
fra-estrutura econômica e social (energia, transportes, comunicações, urbani-
zação e saneamento básico, etc.), bem como de investimentos diretos das
empresas estatais nas indústrias de base, principalmente mineração e explo-
ração de petróleo, siderurgia, química, petroquímica e fertilizantes, e nas in-
dústrias de armamentos e aeronáutica. Esses investimentos foram em grande
parte financiados por recursos externos, dadas as facilidades então existentes
no mercado financeiro internacional para obtenção de empréstimos em moe-
da e financiamentos de importação, mesmo após a crise internacional de
meados da década de 1970. Os investimentos das empresas privadas nacio-
nais, por seu turno, eram financiados pelos créditos subsidiados do BNDE e
por Bancos Regionais de Desenvolvimento, além dos incentivos fiscais ad-
ministrados pelos órgãos regionais de desenvolvimento, acima mencionados.
A demanda interna de produtos manufaturados foi também impulsionada
pelo boom de construções residenciais urbanas. Esse boom foi decorrência
das facilidades de financiamento à construção imobiliária a partir da criação,
no bojo das reformas institucionais de meados dos anos sessenta, do Sistema
Financeiro da Habitação (SFH), constituído de um "banco central" (Banco
de Habitação - BNH) e de instituições e instrumentos específicos para em-
préstimo e captação de recursos a médio/longo prazos no sistema financeiro,
tais como as letras imobiliárias e as cadernetas de poupança.
Foram também criadas, no mercado interno, condições propícias à expan-
são do consumo, que ficara reprimido durante a longa recessão dos anos ses-
senta (1963-67). A demanda de consumo cresceu não apenas como resultado
da elevação do nível de emprego e do aumento da massa de salários, mas
também pelas facilidades de financiamento, a partir do desenvolvimento, no
sistema financeiro privado, de um segmento especializado no crédito direto
ao consumidor. Com isso, os setores produtores de bens de consumo durá-
veis, particularmente as indústrias automobilística e de eletrodomésticos, ex-
pandiram-se rapidamente e lideraram o crescimento da produção industrial
no período de auge do ciclo expansivo (1968-1973).
A expansão das exportações de produtos manufaturados, por sua vez, foi
estimulada por dois tipos de medidas: 1) uma substancial desvalorização
cambial inicial (agosto de 1968), seguida da adoção do sistema de minides-
valorizações cambiais em compasso com a taxa de inflação, e 2) criação de
novos incentivos e subsídios fiscais e financeiros à exportação, à formação
de trading companies e a programas especiais de produção para exportação,
estes últimos através a Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais a
Programas Especiais de Exportação - BEFIEX, criada em 1972. Não se deve
esquecer, no entanto, que a expansão das exportações brasileiras de produtos
manufaturados foi facilitada pelo dinamismo do comércio mundial até a crise
internacional de meados da década de 1970.
Após o choque do petróleo e a elevação dos preços das matérias-primas
no mercado internacional (1973-74), o Estado aumentou ainda mais sua in-
fluência sobre os rumos do desenvolvimento industrial. Embora a política
macroeconômica tivesse sido mantida moderadamente expansionista, à custa
de maior endividamento externo, o ritmo de crescimento da produção indus-
trial e os níveis de consumo caíram na segunda metade dos anos setenta. O
déficit da balança comercial fez com que fossem mantidos e ampliados os in-
centivos e subsídios à exportação de manufaturados, e aumentadas as barrei-
ras não-tarifárias às importações. Entretanto, os níveis de investimento no
setor industrial permaneceram elevados, o que se deve à ação estruturadora
do Estado sobre o setor industrial na segunda metade dos anos setenta, de
forma semelhante ao que ocorrera na década de cinqüenta.
Através de II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND, 1975/79), o
Estado articulou uma nova fase de investimentos públicos e privados nas in-
dústrias de insumos básicos (siderurgia e metalurgia dos não-ferrosos, quí-
mica e petroquímica, fertilizantes, cimento, celulose e papel) e bens de ca-
pital (material de transporte e máquinas e equipamentos mecânicos, elétricos
e de comunicações), além de investimentos públicos em infra-estrutura (e-
nergia, transportes e comunicações). O objetivo foi o de completar a estrutu-
ra industrial brasileira e criar capacidade de exportação de alguns insumos
básicos. Embora dificuldades de financiamento, sobretudo do investimento
privado nacional, tenham comprometido a plena realização das metas, não
há dúvida de que os investimentos do II PND representaram "um esforço de
acumulação de capital e uma diversificação de estrutura industrial na direção
da indústria pesada, sem precedentes na história da industrialização brasilei-
ra"
l0
.
3 — Super proteção, atraso tecnológico e ineficiência da indústria
Embora a ação do Estado entre meados dos anos sessenta e fins da década
de 1970 tenha sido decisiva para integrar a estrutura industrial e consolidar o
processo de industrialização, as políticas implementadas apresentaram defi-
ciências e lacunas em termos de política industrial que contribuíram para
criar uma mentalidade protecionista, agravar o atraso tecnológico e manter a
indústria com baixos níveis de eficiência e pouco competitiva. De fato, as
políticas de industrialização implementadas desde os anos cinqüenta foram
predominantemente defensivas e se caracterizaram por um protecionismo
exagerado e permanente. Juntamente com a política cambial, essas políticas
favoreceram taxas de rentabilidade mais elevadas no mercado interno relati-
vamente à exportação, criando assim uma tendenciosidade à produção para o
mercado interno. O resultado foi o desenvolvimento de uma indústria com
elevado grau de ineficiência - e por isso mesmo não-competitiva interna e
internacionalmente — e com pouca ou nenhuma criatividade em termos tec-
nológicos.
Essa ineficiência e não-competitividade da indústria brasileira resultaram
da ausência de uma estratégia de desenvolvimento cientifico e tecnológico
como parte das políticas de industrialização implementadas a partir dos anos
50. Estas visavam exclusivamente à substituição de importações, e a estraté-
gia utilizada foi a de fechar a economia, reservando o mercado para produto-
res locais, inclusive empresas estrangeiras. Entretanto, a proteção proporcio-
nada constituía-se naquilo que Fajnzylber
11
denomina de protecionismo frí-
volo, no sentido de que não teve um objetivo de aprendizagem, apoiado num
processo concomitante de geração de exportações e de desenvolvimento
científico e tecpológico. A questão fundamental é que a substituição de im-
portações não requer a absorção e desenvolvimento de tecnologia. Isto con-
tribuiu para incutir no empresariado industrial brasileiro uma mentalidade
protecionista, que encara o protecionismo como um fim e não como um meio
para que, num determinado horizonte de tempo, se implante uma indústria
eficiente e competitiva, voltada tanto para o mercado interno quanto para o
mercado internacional. Muitas indústrias contam até hoje com mercado in-
terno cativo, e essa mentalidade protecionista se constitui em verdadeira bar-
reira a ser vencida, para que se possa implantar um processo amplo de assi-
milação, adaptação e desenvolvimento de tecnologia-
10. M. C. Tavares, e C. Lessa, O Desenvolvimento Industrial da Década de 70 - Impasse e Alternati-
vas, 1984, p. 6. Mimeo.
11. F. Fajnzylber, La Industrialización Trunca de America Latina. México, D. F., Editora Nueva
Imagem, 1983.
O sistema de promoção de exportações de manufaturados, criado a partir
da segunda metade dos anos sessenta, nada mais fez do que compensar c
viés antiexportação decorrente do sistema de proteção. Com isso, e dada a
extraordinária expansão da economia mundial até 1973, a indústria brasileira
conseguiu lançar-se no mercado internacional sem ter realizado um esforço
significativo de absorção e desenvolvimento tecnológico. E mais, sua inser-
ção no mercado internacional foi (e, em grande medida, ainda é) baseada em
bens intensivos em recursos naturais e mão-de-obra barata.
Com o fim do ciclo expansivo (1973/74) e com a mudança na conjuntura
econômica internacional, a partir da crise de meados da década de setenta, a
política econômica adotou a estratégia de manter o crescimento à custa de
maior endividamento externo. Com isso se acentuou, ao longo da segunda
metade da década, a importância estratégica das exportações de manufatura-
dos e da contenção de importações na geração de saldos comerciais sufi-
cientes para o serviço da dívida. Assim, os sistemas de proteção e promoção
foram mantidos e mesmo ampliados, revelando-se seus custos (em termos de
evasão de recursos públicos, pressão inflacionária e ineficiência da indústria)
em face do objetivo imediato do balanço de pagamentos.
Acima de tudo, o desenvolvimento industrial brasileiro se ressentiu: 1) de
melhor articulação com uma política agrícola que promovesse sobretudo o
crescimento da produção de alimentos básicos, de modo a viabilizar o cres-
cimento econômico com ganhos de salário real e incorporação ao mercado de
contingentes populacionais marginalizados; 2) de melhor articulação setorial,
de modo a evitar o atraso relativo de alguns setores, a heterogeneidade tec-
nológica e as substanciais diferenças nos níveis de produtividade; 3) do de-
senvolvimento de um sistema financeiro privado capaz de mobilizar recursos
para créditos de longo prazo para investimento, até hoje dependentes das
agências públicas de fomento; e 4) de melhor articulação social, que promo-
vesse melhor distribuição de renda e maior acesso das camadas mais baixas
de renda ao mercado e a serviços sociais básicos como educação, saúde e
habitação.
4 — Os Anos Oitenta: Caminhando para trás
A partir dos anos oitenta, o papel do Estado em relação à indústria passou
a ser inteiramente passivo. É claro que essa mudança no papel do Estado tem
muito a ver com a interrupção do fluxo de poupança externa e com a perda
da capacidade de poupança e de investimento do Estado, que reduziram o
raio de manobra da política econômica
12
. Apesar disso, não se justifica a in-
definição de uma estratégia industrial de longo prazo. Deve-se lembrar que
os países desenvolvidos, ao longo dos anos oitenta, vêm reestruturando seus
sistemas produtivos no contexto de políticas macroeconômicas conservado-
12. Luiz Carlos Bresser Pereira, "Mudanças no Padrão de Financiamento do Investimento no Bra-
sil". Revista de Economia Política, 7(4): 5-22, outubro/dezembro 1987.
ras, articulando políticas fiscais e monetárias restritivas com medidas com-
pensatórias de política industrial para setores selecionados
13
.
Na verdade, após o segundo choque do petróleo e a elevação das taxas de
juros no mercado internacional (1979), a situação do balanço de pagamentos
deteriorou-se significativamente, e o estrangulamento externo impôs-se como
a principal restrição macroeconômica ao crescimento. A partir daí tem-se ob-
servado uma predominância absoluta das preocupações de curto prazo da
política macroeconômica e ausência de qualquer estratégia de longo prazo
para o setor industrial. E isto quando tal estratégia se fazia absolutamente
necessária, seja para tornar o parque industrial brasileiro mais eficiente e
competitivo, através da incorporação dos segmentos de tecnologia avançada,
da modernização dos setores tradicionais e da redução programada dos ní-
veis de proteção e de promoção de exportações, seja para fazer frente às no-
vas condições da economia mundial. Ao invés disso, a política econômica
promoveu uma profunda recessão industrial em 1981-83 como elemento
central da estratégia de superação da crise no setor externo da economia.
A realização de saldos comerciais para o serviço da dívida externa passou
a ser o principal objetivo da política econômica. Tendo em vista esse objeti-
vo, a economia foi ajustada através de medidas de política macroeconômica
que reduziram o nível da demanda no mercado interno com o fim de gerar
excedentes exportáveis. Essas medidas incluíram: 1) uma política cambial
agressiva de modo a aumentar a rentabilidade das atividades voltadas para
exportação, relativamente àquelas orientadas para o mercado interno que,
ademais, tiveram sua rentabilidade prejudicada pela defasagem de preços
imposta pelo rígido controle do Conselho interministerial de Preços (CIP); 2)
manutenção do sistema de incentivos e subsídios à exportação de manufatu-
rados; 3) controle mais severo de importações, principalmente através de
barreiras não-tarifárias; e 4) política salarial que implicava persistente perda
para o salário. Essas medidas foram reforçadas pelo corte nos investimentos
públicos, bem como pela política monetária rígida, restrições ao crédito e
elevação da taxa de juros que desestimularam o investimento privado.
O resultado foi a pior recessão da história da industrialização brasileira.
Em três anos (1981-83), a produção industrial caiu cerca de 17%, os níveis
de investimento foram reduzidos à metade, o nível de emprego na indústria
caiu 20% (com perda de 940.000 empregos), e a indústria passou a operar
com uma capacidade ociosa de, em média, 25%. O mais grave, porém, foi a
ampliação do hiato tecnológico em relação à indústria mundial, devido ao
adiamento ou abandono de programas de pesquisa e desenvolvimento, e atra-
so de investimentos em setores de tecnologia de ponta e na modernização de
indústrias tradicionais.
A recuperação da produção industrial em 1984, baseada no aumento das
exportações de manufaturados, tem sido mencionada por economistas libe-
13. Wilson Suzigan, op. cit., 1988.
rais como prova da excelência do ajustamento através das políticas macroe-
conômicas. Entretanto, além do fato de que o aumento das exportações na-
quele ano deveu-se em grande parte ao excepcional dinamismo da economia
norte-americana, principal mercado das exportações brasileiras de manufatu-
rados, deve-se observar que a competitividade alcançada foi "espúria" por-
que obtida através de desvalorização cambial acompanhada de restrições à
demanda interna e compressão do salário real, e não através do aumento da
produtividade e da incorporação de progresso técnico
14
. Dada a ausência de
uma estratégia de desenvolvimento científico e tecnológico articulada a uma
política industrial, as políticas macroeconômicas de ajustamento são obvia-
mente inadequadas para que o país crie uma capacidade estrutural de expor-
tar e se integre competitivamente à economia mundial. Em outras palavras,
ignora-se a política industrial - opções estratégicas de longo prazo —, trata-se
a questão da competitividade internacional da indústria através de políticas
macroeconômicas de curto prazo que, periodicamente, colocam a sociedade
diante do falso dilema mercado interno versus mercado externo.
A política de reserva de mercado para a indústria de informática foi, até
certo ponto, uma exceção. De fato, essa política contribuiu efetivamente para
a implantação do segmento de mini e microcomputadores por empresas pri-
vadas nacionais, e se constitui num instrumento válido, utilizado pela maio-
ria dos países que implementaram políticas visando à implantação e consoli-
dação de indústrias de tecnologia de ponta. Entretanto, à diferença de outros
países, sua utilização no Brasil não foi acompanhada de uma política de de-
senvolvimento científico e tecnológico, formação de recursos humanos,
abertura para o mercado externo visando ganhar escala, etc., dando origem a
uma indústria em boa parte ainda sem capacitação tecnológica e pouco com-
petitiva.
Mais recentemente, entre 1985 e 1987, o Estado procurou voltar a orientar
o desenvolvimento industrial. Nesses três anos, foram formuladas diversas
estratégias de política industrial por órgãos do governo federal. De um modo
geral, essas estratégias enfatizaram essencialmente a necessidade de atingir
níveis mais elevados de produtividade e aumentar a eficiência da indústria,
sob um padrão de crescimento que visasse tanto à inserção competitiva no
mercado internacional quanto à ampliação do mercado interno. Para isso se-
riam necessárias a modernização da estrutura produtiva e a capacitação cien-
tífica e tecnológica nacional. Entretanto, nenhuma dessas estratégias chegou
a ser implementada, o que revela falta de consenso em torno das metas esta-
belecidas e total ausência de articulação entre Estado, iniciativa privada,
comunidade acadêmica e outros segmentos da sociedade.
Apesar de não ter conseguido implementar uma estratégia industrial de
longo prazo, em meados de 1987 o governo passou a definir programas de
investimento, cobrindo o período 1987-1995, nos setores petroquímico, side-
14. F. Fajnzylber, "Reestructuración Productiva y Competitividad: Contraste de Estrategias entre
Paises Desarrollados y America Latina" CEP AL/ONUDI, Runión Grupo de Expertos de Alto Ni-
vel sobre Estrategias y Políticas Industriales, Montevideo, 30 noviembre - 1 diciembre, 1987,
p.5.
rúrgico, papel e celulose, e fertilizantes. Isto é, em termos estratégicos, pas-
sou-se à fase de industrial targeting sem ter definido uma política industrial,
e o que é pior, com precária articulação com o setor privado. As possibilida-
des de erro são evidentes, mas o mais provável é que esses programas sejam
ignorados, como o foram as estratégias de política industrial formuladas pelo
governo.
Não bastasse isso, o governo ainda caminhou para trás em termos de polí-
tica industrial, em 1987, ao cogitar de medidas liberalizantes ("nova política
industrial", ZPEs), sem o respaldo de uma estratégia de desenvolvimento in-
dustrial, e ao impedir a reforma tarifária que visava, esta sim, reduzir e ra-
cionalizar a proteção e devolver à tarifa aduaneira seu papel de instrumento
primordialmente de política industrial. A chamada "nova política industrial"
passou a ser anunciada em discursos do Presidente da República e em pro-
nunciamentos do Ministro da Indústria e Comércio, a partir do segundo se-
mestre de 1987. As medidas cogitadas, no entanto, foram um conjunto incoe-
rente e até mesmo inconseqüente, e seriam melhor definidas como antipolfti-
ca industrial: ao mesmo tempo em que se afirma a necessidade de o país criar
capacidade de desenvolver tecnologia e formar recursos humanos adequados,
anuncia-se como princípios de política industrial a importação de tecnolo-
gias, a total desregulação da economia, liberdade ao capital estrangeiro para
estabelecer fábricas "de qualquer natureza", criação de zonas de processa-
mento de exportação inteiramente desvinculadas da estrutura industrial exis-
tente, etc... Estas últimas têm sido objeto de críticas devastadoras de vários
segmentos da sociedade, demonstrando seu anacronismo; a impropriedade de
sua aplicação num país com as características do Brasil hoje - estrutura in-
dustrial integrada, grande mercado interno e presença já marcante no merca-
do mundial; sua ineficiência como instrumento de desenvolvimento tecnoló-
gico, de redução dos desequilíbrios regionais e de absorção de mão-de-obra,
além do fato de nada acrescentarem aos instrumentos já existentes. Fica cla-
ro, assim, que essas idéias ("nova política industrial", ZPEs) estão longe de
constituir uma verdadeira política industrial, já que negam a própria essência
de tal política, sobretudo a articulação Estado-sociedade e a criação de van-
tagens comparativas dinâmicas, através do domínio e da difusão de tecnolo-
gias avançadas, formação de recursos humanos de alta qualificação, talento
organizacional, capacidade de previsão e habilidade para escolher e para se
adaptar
15
. Ignoram também o processo de reestruturação da indústria em ní-
vel internacional e suas implicações em termos da tendência a uma nova di-
visão internacional do trabalho, baseada cada vez mais nessas vantagens
comparativas dinâmicas e menos em dotação de recursos naturais e custo de
mão-de-obra
16
.
Na verdade, a liberalização deveria caminhar no sentido de uma redução
programada tanto do nível de proteção ao mercado interno quanto do grau de
promoção das exportações, à medida que ocorresse o aumento da produ-
15. C. Johnson, (ed.) The Industrial Policy Debate. San Francisco, California: ICS Press, 1984, p. 8.
16. Wilson Suzigan, op. cit., 1988.
tividade e da eficiência da indústria brasileira. Nesse sentido, a reforma da
tarifa aduaneira elaborada pela CPA (Comissão de Política Aduaneira) foi o
único passo na direção correta ensaiado pelo governo durante 1987, em ter-
mos de política industrial. A reforma propunha: 1) eliminar os regimes espe-
ciais de importação; 2) incorporar as diversas taxas (IOF, Adicional de Frete
para Renovação da Marinha Mercante - AFRMM, e Taxa de Melhoramento
de Portos - TMP) na alíquota do imposto de importação, e 3) redução gene-
ralizada das tarifas, com a redução da média e das disparidades em torno
dessa média
17
. Com isso visava-se dar transparência à proteção tarifária e
expor um pouco mais a indústria à concorrência com importações. No en-
tanto, antes que a própria indústria se manifestasse, a implantação da refor-
ma foi suspensa em virtude da decisão do governo de não só manter o adi-
cional do frete, como também aumentar o subsídio aos armadores, elevando
o percentual a que têm direito no rateio do referido adicional. A reforma tari-
fária foi assim inviabilizada pelo próprio governo, e voltou a ser discutida no
primeiro semestre de 1988.
Por último, cabe mencionar que a nova política industrial anunciada pelo
Ministério da Indústria e Comércio, em maio de 1988, embora de intenção
liberalizante, conflita com a reforma da tarifa aduaneira ao manter e até am-
pliar a prática de conceder benefícios fiscais com base na redução do im-
posto de importação, desestruturando a tarifa e impondo a manutenção das
restrições não-tarifárias. Enfim, o MIC ainda vê a política industrial como
essencialmente concessão de benefícios fiscais, segundo critérios definidos
exclusivamente pela burocracia, e em contradição com o discurso liberali-
zante do próprio governo.
Resumo e Conclusão
Desde os anos cinqüenta até fins da década de 1970, o Estado desempe-
nhou um papel ativo na estruturação e consolidação do setor industrial no
Brasil. Nos anos cinqüenta, a partir da definição de uma estratégia de desen-
volvimento econômico (Plano de Metas) e do estabelecimento de metas in-
dustriais, o Estado articulou o papel do capital privado nacional, do capital
estrangeiro e do próprio Estado, criou um sistema de proteção ao mercado
interno, fomentou o desenvolvimento industrial e investiu pesadamente em
infra-estrutura e indústrias de base. Entre fins dos anos sessenta e meados
dos anos setenta, após as reformas institucionais de meados da década de
1960, a implementação de políticas macroeconômicas expansionistas, a cria-
ção de um sistema de promoção de exportações de manufaturados, o desen-
volvimento do sistema financeiro e o subsídio à formação de capital indus-
trial aceleraram a industrialização. Na segunda metade da década de 1970, o
planejamento de um novo ciclo de investimentos públicos e privados nas in-
17. H. Kume,e José A. A. Patrício, A reforma aduaneira proposta pela CPA: um primeiro passo para
a formulação de uma política tarifária. FUNCEX, Texto para Discussão Interna nº 10, dezembro
de 1987.
dústrias de insumos básicos e bens de capital (II PND), ainda que à custa de
maior endividamento externo, permitiu integrar a estrutura da indústria e
consolidar a industrialização do país.
Entretanto, os níveis elevados e o caráter permanente da proteção ao mer-
cado interno, bem como o insuficiente desenvolvimento científico e tecnoló-
gico, levaram a uma indústria ineficiente, tecnologicamente atrasada e pouco
competitiva em nivel internacional. Sua abertura para o mercado externo foi
possível porque o sistema de promoção das exportações de manufaturados
compensou o viés antiexportação do sistema de proteção. Porém, a inserção
da indústria brasileira no mercado internacional ainda se baseia, em larga
medida, em produtos intensivos em recursos naturais, inclusive energia, e
mão-de-obra barata.
A partir dos anos oitenta, o Estado não apenas deixou de orientar como
retardou o desenvolvimento industrial. A indefinição de uma política indus-
trial, o drástico corte nos investimentos públicos e privados, e a redução no
esforço de incorporação de progresso técnico (pesquisa e desenvolvimento,
implantação de setores de tecnologia de ponta, formação de recursos huma-
nos) tornam muito mais sério para a sociedade brasileira o desafio da com-
petitividade, tanto no mercado interno quanto no mercado internacional. Para
que esse desafio seja adequadamente enfrentado, é essencial restabelecer o
papel desenvolvimentista do Estado.
Isto implica mudar a forma de atuação do Estado, desmontando a atual
combinação de. proteção elevada e indiscriminada com concessão de benefí-
cios fiscais ao investimento e à exportação baseados na redução ou isenção
do imposto de importação, de administração discricionária, e passando a
atuar com instrumentos de caráter mais geral, como a tarifa aduaneira, finan-
ciamento a investimentos no setor produtivo e em desenvolvimento tecnoló-
gico, política de compras do governo e empresas estatais, formação de recur-
sos humanos, etc. Para que essa mudança no papel do Estado seja viável, no
entanto, requer-se: 1) o equacionamento dos problemas representados pelas
restrições macroeconômicas em termos de finanças públicas e setor externo,
de modo a recuperar a capacidade do Estado para desempenhar papel estru-
turante e de fomento; 2) a compatibilização dos instrumentos de política in-
dustrial entre si e com as restrições macroeconômicas; e 3) a coordenação
dos órgãos de política econômica que atuam na área de indústria, em articu-
lação com os órgãos de classe setoriais, sindicatos e instituições de pesquisa
e desenvolvimento tecnológico.
O primeiro é evidentemente um requisito fundamental. De fato, para que
se possa passar a uma nova forma de atuação do Estado, coerente com a ne-
cessidade de introduzir maior grau de competição (interna e internacional) na
economia, o primeiro passo é o saneamento financeiro do Estado, aliviando
as pressões sobre o déficit público e o balanço de pagamentos. Com isso se-
ria possível devolver ao Estado um raio de manobra suficiente para restaurar
sua capacidade de investimento e de fomento, sobretudo aos investimentos
no setor produtivo e ao desenvolvimento tecnológico.
O segundo requisito é o da compatibilização dos instrumentos da politica
industrial entre si e com a política macroeconômica. Para isso, é necessário
um tratamento conjunto do sistema de proteção (tarifa aduaneira e restrições
não-tarifárias), do sistema de promoção às exportações industriais (benefí-
cios fiscais e financiamento), dos regimes especiais de importação, do câm-
bio, dos benefícios fiscais administrados pelos órgãos de política industrial,
do financiamento ao investimento no setor produtivo e em desenvolvimento
tecnológico, e da política de compras do governo e empresas estatais.
_ Essa compatibilização requer por sua vez, em primeiro lugar, reduzir a
ênfase e aumentar a seletividade na concessão de benefícios fiscais. O subsí-
dio à formação de capital industrial como forma de atuação básica da política
industrial foi válido quando o objetivo era simplesmente estimular o investi-
mento privado a preencher claros na estrutura industrial. Agora, trata-se de
tornar essa estrutura mais eficiente e competitiva e, nessas condições, a utili-
zação de benefícios fiscais somente seria válida com seletividade (moderni-
zação, desenvolvimento tecnológico, setores ou atividades de tecnologia de
ponta, etc.) e automaticidade. Ainda assim, somente seria viável a partir da
redução e eventual eliminação dos benefícios existentes e Concomitante-
mente ao saneamento financeiro do setor público. Em segundo lugar, é ne-
cessário eliminar o conflito entre a tarifa aduaneira e a concessão de benefí-
cios fiscais baseados na redução ou isenção do imposto de importação. Não
há dúvida de que a tarifa aduaneira deve recuperar seu papel de instrumento
por excelência da política industrial, protegendo setores da fronteira tecno-
lógica, ainda não implantados ou consolidados, e aqueles que ainda não
atingiram níveis de produtividade suficientes para torná-los competitivos, e
submetendo à concorrência internacional os setores que já estão aptos a en-
frentá-la. Entretanto, de nada adianta estruturar dessa forma a tarifa aduanei-
ra se, paralelamente, persistem regimes especiais de importação com redução
ou isenção de alíquota, como é o caso dos benefícios fiscais administrados
pelo CDI, para um grande número de bens de capital, matérias-primas, bens
intermediários e componentes. O mesmo comentário se aplica às restrições
não-tarifárias, cuja manutenção relega a tarifa aduaneira a um plano secun-
dário no sistema de proteção.
Ainda com relação à compatibilização dos instrumentos, em terceiro lu-
gar, é necessário administrar a política cambial de forma coerente com o ob-
jetivo da competitividade, evitando variações na taxa de câmbio real que
compensem, total ou parcialmente, os efeitos dos demais instrumentos da
política industrial/comercial. Em quarto lugar, os importantes instrumentos
do financiamento e da política de compras (governo e empresas estatais) de-
vem convergir para os objetivos da política industrial. Finalmente, em quinto
lugar, é indispensável orientar a nova forma de atuação do Estado no sentido
de dar prioridade absoluta ao desenvolvimento tecnológico, aumentando o
apoio em termos de incentivos e financiamento para gastos com pesquisa e
desenvolvimento por parte das empresas, bem como fortalecendo as institui-
ções de pesquisa e a formação de recursos humanos.
Por fim, o terceiro requisito — coordenação dos órgãos de política econô-
mica que atuam na área da indústria e tecnologia — é essencial para uma
bem-sucedida estratégia, visando o aumento da eficiência e a competitivida-
de na indústria brasileira. Com efeito, somente com uma ação coordenada em
nivel institucional é que se poderá assegurar a compatibilização de instru-
mentos e objetivos da política industrial e macroeconômica, em articulação
com a ação de entidades de classe industriais, sindicatos e instituições de
pesquisa e desenvolvimento.
DEBATEDORES
Aloísio Biondi*
Começaria dizendo que estamos vivendo um momento que é como a res-
saca das décadas em que se falava muito de nacionalismo, em modelos pró-
prios e coisas e tais. Sobre isso o ministro Bresser Pereira tem um papel
muito importante: durante a sua gestão ele falou muito que estávamos com a
cabeça velha, cheia de dogmas. Concordo com esse diagnóstico, creio, en-
tretanto, ter sido ele o responsável pela mudança no debate sobre o déficit
público no Brasil; ele acabou mostrando que a iniciativa privada era a culpa-
da pelo déficit. Agora estamos jogando tudo o que se pensava no lixo, e a
moda é falar — como em 68 — da competitividade, da necessidade de inserir a
economia nacional no contexto mundial. Penso que estamos fazendo isso de
maneira absolutamente atabalhoada, sem discussão real do que serve para o
País. Está todo mundo com vergonha de não ser moderninho. Todo mundo.
Creio que é isso. Se tínhamos metade da cabeça antiquada, é hora de co-
locarmos os dogmas de lado e discutir o que serve ao país. Em 68 estava na
moda falar n'0 Desafio Americano, livro de Servan-Schreiber que mostrava
o perigo dos modismos. Esse autor desenvolveu todo um livro para mostrar
que os Estados Unidos investiram maciçamente em Educação e em tecnolo-
gia; que a França estava atrasada; que a Europa estava atrasada. A certa altu-
ra do livro, afirmava-se uma coisa utilíssima: quem é que pode competir com
a IBM, que centraliza em seu laboratório na cidade de Genebra as pesquisas
do mundo inteiro? Temos que refletir sobre isso. Realmente, a IBM faz pes-
quisas no mundo todo, mas tudo é dirigido para a matriz e ninguém fica sa-
bendo de nada. Então, o peixe que ela tentava vender estava podre. Não vale
a pena esse tipo de dependência total.
Gostaria, por exemplo, de recolocar algumas coisas, em termos históricos,
sobre o trabalho do professor Wilson Suzigan. Ele afirma que a política de
substituição de importações das décadas de 60 e 70 só se preocupou em
substituir produtos e não se preocupou com a tecnologia. Para começar va-
mos desmistificar a tecnologia. A tecnologia é a forma de se fazer qualquer
coisa. Pode ser a forma de se fazer uma agulha, a forma de se fazer um bor-
dado, a forma de se plantar feijão. E apenas um método de se fazer alguma
coisa. Não é uma coisa absolutamente grandiosa que não se possa alcançar.
Acredito que não se substitui importação sem desenvolver tecnologia. Na
verdade, naquelas décadas, a substituição da importação, na medida em que
você estimulava a produção interna de um parafuso, possibilitava a domina-
ção da tecnologia da fabricação do parafuso. Então, para tudo o que se pro-
* Jornalista.
curou substituir, desenvolveu-se tecnologia interna. Passou-se a ter essa tec-
nologia. Por exemplo, no governo Geisel, na gestão do ex-ministro Severo
Gomes, ignorar o papel indutor que o governo teve no desenvolvimento da
tecnologia nacional é realmente dizer que não fizemos nada certo até agora e
precisamos reinventar a moda.
O governo criou, os Centros de Integração entre Empresas estatais e pri-
vadas. A Petrobrás e outras estatais, por exemplo, para comprar o que não
era produzido aqui, procuravam a Fiesp, ou outras entidades de classe e in-
dagavam quem é que tinha condições de produzir tal parafuso ou trilho, ou
válvula, etc. Então se encomendava a esse fabricante. Com isso se nacionali-
zava o produto e, inclusive, estimulava-se o desenvolvimento de um método
de produção. Simultaneamente, seguindo essa política, o LPT e as Universi-
dades voltaram-se para a criação de tecnologia local.
Além disso, devemos lembrar que nem sempre a tecnologia importada é
adequada às nossas necessidades. Há o caso célebre do fosfato de Patos de
Minas. Nós importávamos fosfato maciçamente, éramos dependentes do Ca-
nadá e do Marrocos. Nossas jazidas tinham ficado, durante décadas, em
mãos de capital estrangeiro até que a Vale do Rio Doce acabou desenvol-
vendo uma tecnologia para aproveitar o fosfato que, pela tecnologia das
multinacionais, era considerado inaproveitável comercialmente.
Logo no começo do governo Geisel, testemunhei o BNDES chamar os
empresários — como sempre paulistas - para conversar sobre a caixa preta,
sobre a situação da tecnologia. Um dos maiores fabricantes nacionais de má-
quinas mostrava, por exemplo, que ele tinha uma máquina maravilhosa, sen-
sacional, que tinha um frasquinho com um líquido verde, que se gastava a
cada seis meses, e que ele precisava mandar buscar no exterior, por um ven-
dedor. Nunca soube o que era aquele liquidozinho verde, poderia ser até
cândida com anilina, mas ele não sabia realmente. O problema da caixa preta
era violentíssimo. Fez-se um esforço muito grande — e eu estou falando nisso
agora porque acho que essa experiência tem que ser relembrada. O INPI pas-
sou a fiscalizar os contratos de compra de tecnologia, inclusive, procurando
saber qual o produto mais adequado, se são as máquinas têxteis americanas
ou as italianas, por exemplo, comprava-se a melhor. Percebe-se que houve
um papel indutor decisivo no desenvolvimento da tecnologia, na compra de
tecnologia mais adequada para a gente. Neste momento, nem estou falando
tanto das colocações do professor Suzigan, mas estou falando do que eu es-
tou vendo no País. Aliás, passei vinte anos criticando o que eu chamo de ca-
pitalismo fajuto brasileiro, dependente de incentivos, subsídios. Eu concordo
plenamente com a necessidade de mudar, mas me parece que estamos engo-
lindo tudo, goela abaixo, sem debates, porque se está com vergonha, neste
momento, de ser chamado de nacionalista, que a esta altura se tornou coisa
muito difícil. Não é problema de passar de um extremo ao outro. Creio que
temos que discutir isso. No caso do tratamento do capital estrangeiro não
estou fazendo uma crítica, mas acho que, enquanto se discutia o capital es-
trangeiro na Constituinte, o governo, na prática, criava condições incríveis
para a sua vinda. Vejam bem: eu fui contra a moratória. Sou a favor de acor-
do com os banqueiros, só que, honestamente, quer dizer, o que se concedeu,
o que se está concedendo em termos de abertura de mercado, sem nenhuma
reação da sociedade, dos economistas e dos jornalistas, é uma coisa absolu-
tamente inconcebível. Se fosse a dois ou três anos atrás, nem 10% disso se-
riam tão automáticos como vêm sendo. O que quero dizer, resumindo, é que
existe, há seis anos, oito anos, desde a primeira gestão de Reagan, uma
abertura indiscrirninada da economia internacional. O que o moço da Casa
Branca queria, abertura de mercado, ele conseguiu. E só puxar um pouco
pela cabeça para se lembrar que essa pressão para a entrada de empresas de
engenharia, Bancos, abertura ao capital americano, vem do começo da ges-
tão Reagan. No mundo todo há essa tendência de achar que o negócio, ago-
ra, é inserção na economia internacional, é competitividade, porém, nós, co-
mo sempre, agimos de uma maneira muito mais leviana do que os outros paí-
ses. Há o caso do México, por exemplo, que fechou com o FMI há muito
mais tempo do que nós. Mas, para combater a inflação, para resolver pro-
blema de balança comercial, o México há dois anos exigiu o fechamento de
fábricas da indústria automobilística, fusões, redução do número de modelos
de carros, procurando assim uma economia de escala, para ter menos infla-
ção, menos importação, para ter pagamento de menos assistência técnica com
as matrizes. Nós aqui não fizemos absolutamente nada disso, ao contrário.
Se queremos transformar a indústria nacional em algo mais competitivo, te-
mos que discutir se a tendência mundial é essa, porque, se Reagan ganhou,
não adianta mais espernear. Mas temos, pelo menos, que fazer isso levando
em conta as necessidades de cada setor industrial, levando em conta uma real
criação de tecnologia, porque os riscos dessa abertura preconizada acabam,
na verdade, levando ao retrocesso tecnológico. Todo mundo sabe, todo
mundo do setor de máquinas e equipamentos sabe que o grande industrial
sempre quis se livrar do fornecedor nacional dele. Bardella sempre foi con-
siderado "progressista", mas o fornecedor dele sempre reclamou que, na ho-
ra "H", ele queria ver se podia importar um pouco de peças e componentes
para baratear a turbina que ele ia vender. Então, há nuanças; simplesmente
abrir para o capital estrangeiro significa ter grandes empresas. Mais uma vez,
a pretexto de baratear, a pretexto de ter competitividade, essas grandes em-
presas vão abandonar seus fornecedores brasileiros e vão importar peças es-
trangeiras. Temos que levar em conta o risco tecnológico em lugar de avanço
tecnológico, sem falar, muitas vezes, na inadequação da tecnologia estran-
geira para nós.
Em relação à exportação, é bastante contraditória a proposta de "moder-
nizar" a todo custo para competir com o Japão, Estados Unidos, Alemanha e
França — porque, para o Brasil, os melhores mercados são os países de de-
senvolvimento médio, que sempre nos compraram máquinas e equipamentos,
porque eles também precisam de uma tecnologia de complexidade média. Em
relação a regiões, tratar o nordeste como centro-sul é uma contradição total.
Está aí o BNDES, por exemplo, financiando "Shopping Centers" no nor-
deste. Abre-se um "shopping" e fecham-se dois mil pequenos estabeleci-
mentos comerciais, dizendo-se que isso é para modernizar a economia. Em
resumo, eu acho que está muito pouco discutido como fazer essa moderniza-
ção da economia. Creio também que há um modismo que está sendo dado
como verdade absoluta, sem discussão, de nuanças que existem e que não
são tão desprezíveis assim, porque a industrialização dos anos 60 tinha essas
pequenas distorções que terminaram nisso que nós estamos vendo agora.
Luiz Carlos Bresser Pereira*
Wilson Suzigan disse que sua conferência tinha três partes. Acho que
eram duas: numa parte ele mostrou como o Estado tinha um papel estrutura-
dor e fomentador do desenvolvimento brasileiro muito forte, entre os anos 30
e os anos 70, e sempre mudando — o que é importante. Quem ler com cuida-
do o seu paper verá que o Estado muda a sua forma de atuação a cada déca-
da, mas sempre com um papel decisivo na promoção de um desenvolvimento
econômico, que foi, realmente, muito grande em termos comparativos mun-
diais. Mas, a partir dos anos 80 o Estado passa a ter um papel passivo. Eu
diria que não apenas um papel passivo, mas se transforma em um obstáculo
ao desenvolvimento econômico.
Ineficiência do Estado
É preciso saber agora qual é a causa disso? Para responder a essa per-
gunta temos duas teorias: a neoliberal e a da crise fiscal. A interpretação
neoliberal é a interpretação da grande maioria dos nossos empresários. Se-
gundo essa interpretação a causa dessa mudança na forma de atuação do Es-
tado seria a sua ineficiência. Esta teoria é obviamente tola. Por quê? Porque
é contraditória, porque é ilógica. Se o Estado, durante cinqüenta anos, dos
anos 30 até os anos 70, teve um papel muito importante, estruturador e fo-
mentador do desenvolvimento, e de repente, nos anos 80 ele deixa de sê-lo,
não pode ser porque o Estado é intrinsicamente ineficiente.
Esta interpretação sugere que de repente o Estado ficou ineficiente. Que
de repente os homens que dirigem o aparelho burocrático estatal, que estão
no Ministério da Fazenda, no BNDES, no Ministério do Planejamento, no
Banco do Brasil, no Banco Central, tornaram-se todos incompetentes. Isto
não faz sentido. Se formos verificar qual foi o desenvolvimento da burocra-
cia estatal, veremos que há progresso nessa área, que nesses 50 anos houve
um considerável desenvolvimento da qualidade da nossa tecnoburocracia
estatal.
Será então que os políticos ficaram incompetentes? Também não há ne-
nhuma razão para pensar nesses termos. E os militares, que também têm um
* Professor de Economia da FGV/SP. Membro da Comissão Organizadora do CEBRAEF.
papel importante? Também não, eles continuam sendo os mesmos militares,
com as mesmas qualidades e defeitos que nós conhecemos.
Mas, se essa não é a causa, temos que descobrir outra explicação para o
fato de o Estado haver deixado de ser um agente e ter-se transformado em
um obstáculo ao desenvolvimento. Sugiro que a explicação mais adequada é
a da crise fiscal — crise que se define a partir do grande endividamento ex-
terno dos anos 70.
A Crise Fiscal do Estado
A causa fundamental da presente ineficiência do Estado está no fato de
que o Estado brasileiro, hoje, vive uma grande crise financeira, uma grande
crise fiscal. Através do processo de fomentar o desenvolvimento econômico
durante todo esse período e especialmente durante os anos 70, o Estado foi
se endividando. Também, o setor privado se endividou. Mas, no começo dos
anos 80, quando se tratou de fazer o ajustamento, o ônus do ajustamento foi
assumido fundamentalmente pelo Estado.
Nas duas maxidesvalorizações, primeiro o Estado permitiu que o setor
privado pagasse em cruzados as suas dívidas e, em seguida, decidiu as maxi-
desvalorizações, que recaíram quase exclusivamente sobre o setor público e
as empresas estatais. Esse foi um dos sistemas de transferência do ônus do
ajustamento para o setor público.
O setor privado, que também estava bastante endividado até 1979, conti-
nuou recebendo todos os subsídios e incentivos a que estava acostumado e
mais vantagens adicionais entre 1981 e 1983. Continua até hoje. Já no final
de 1983, quando eu estava na presidência do Banespa, senti com muita cla-
reza a natureza do problema. Uma situação em que o Estado estava quebra-
do, profundamente endividado, numa situação financeira lastimável, en-
quanto o setor privado já estava financeiramente bem. Recentemente li nos
jornais uma entrevista de um diretor da Arthur Andersen, que fez um levan-
tamento da situação financeira das empresas privadas brasileiras. É real-
mente muito boa. índices de endividamento baixíssimos. E os lucros em
1988 voltaram a ser excelentes.
Quando se tem um Estado falido, quando se tem um Estado quebrado, isto
não significa que a situação financeira das empresas seja ruim. Pelo contrá-
rio, pode ser boa. O que estará necessariamente em crise é a economia como
um todo, porque é impossível para um regime capitalista que o Estado esteja
quebrado e a economia vá bem. Um setor privado financeiramente bem às
custas do setor público não é uma coisa saudável. E não dura muito tempo.
Imobilização do Estado
Eu não digo que seja essa a única causa da falência financeira do Estado.
Há um outro fator, que examinarei em seguida. Porém, o fundamental é en-
tender que não se pode explicar a atual situação com a afirmação de que o
Estado, por natureza, é ineficiente. O fato novo é que um Estado, financei-
ramente numa situação muito ruim, torna a sua capacidade de promover o
desenvolvimento, a sua capacidade de realizar política econômica extrema-
mente limitada. Isto se aplica não somente à politica econômica e industrial,
que foi o tema fundamental do Wilson, mas à política econômica em geral.
Ontem, quem assistiu a Mário Henrique falar, deve estar lembrado que ele
disse que política monetária, por exemplo, é totalmente impossível com uma
inflação desse tamanho. Não vamos discutir inflação aqui, mas o fato é que
hoje não há política monetária. A política monetária é totalmente passiva
neste momento. E isso está ligado, novamente, ao fato de que o Estado está
quebrado.
Caráter Cíclico da Intervenção do Estado
Eu diria que há um outro fator além desse. Escrevi recentemente um tra-
balho sobre o caráter cíclico e permanentemente em transformação da inter-
venção do Estado na economia. É um trabalho teórico, não diz respeito es-
pecificamente ao Brasil, mas procura mostrar que o Estado, ao intervir na
economia, tende, durante certos períodos, em fase de expansão da economia,
a aumentar a sua intervenção. Afinal acaba aumentando mais do que o ra-
zoável. Provoca distorções que têm depois, em uma fase de retração do ci-
clo, de ser corrigidas.
Como medir essa intervenção? Mede-se essa intervenção basicamente de
duas maneiras. Em primeiro lugar mede-se em termos de participação do
Estado na renda ou no investimento, ou participação do orçamento público
na renda global. São várias formas econômicas de medir, complicadas, e
sempre discutíveis. Há uma segunda maneira, que é através do grau de re-
gulação da economia, do grau em que o Estado regula a economia, estabele-
cendo normas, decretos, que interferem na forma pela qual o setor privado
age.
Ora, ambas as intervenções, na fase de expansão aumentam até o ponto de
se tornarem desfuncionais. Há um processo de "inchação" do Estado. Isto é
típico de todo processo cíclico. Quer dizer, o processo cíclico do organismo
humano, o processo cíclico da economia em geral, e o processo cíclico de
intervenção do Estado obedecem basicamente ao mesmo princípio: quando a
coisa está indo bem, faz-se mais intervenção do Estado, através de mais
gasto público, através de criação de novas empresas públicas estatais; e atra-
vés de um número crescente de normas, portarias, resoluções vai se aumen-
tando o sistema de regulação. Até o momento em que se gastou demais, que
se interviu demais, que se regulou demais. Então, há que se começar a pri-
vatização e a desregulação.
Há um segundo fator que diz respeito especialmente ao problema das em-
presas estatais. O Estado tem nas fases iniciais do desenvolvimento um papel
fundamental de promover a realização de poupança forçada. Ele é que tem
capacidade de recolher recursos da sociedade como um todo, concentrá-los
em grandes quantidades e fazer uma Petrobrás, uma Siderúrgica Nacional, as
usinas hidrelétricas. Esse papel é fundamental. Só o Estado praticamente po-
de desempenhá-lo. E historicamente essa é uma constante. Mas em um se-
gundo momento se verifica - e aí o argumento neoliberal tem uma certa vali-
dade — que a administração das empresas estatais não é lá grande coisa. Ten-
de mesmo a ser ineficiente. É só ver o que está acontecendo na União So-
viética hoje, ou no Brasil. Então é necessário reduzir a participação das em-
presas estatais na economia.
Mas é importante lembrar o caráter cíclico de intervenção estatal. A inter-
venção aumenta, diminui, e volta a aumentar, mas sob uma nova forma. É
uma situação muito diferente do argumento neoliberal — o modismo a que se
refere o Aloísio Biondi - segundo o qual deveríamos acabar com a interven-
ção do Estado na economia. Isto é uma tolice; não se conhece nenhuma eco-
nomia no mundo em que o Estado não tenha um papel fundamental. Veja o
que acontece nos Estados Unidos, o que acontece no Japão ainda hoje, o que
acontece na Coréia, na França. O Estado tem papel decisivo na Comunidade
Econômica Européia. Esta está sendo construída através de um processo de
intervenção na economia. Esse negócio de o Estado não intervir é uma tolice
enorme. Em certos momentos é preciso aumentar, em outros, diminuir a in-
tervenção. Estamos no momento de diminuição. Mundialmente e, especifi-
camente, no Brasil. Nós interviemos demais, quebramos o Estado, ou deixa-
mos que quebrasse, e agora temos que consertar. Temos que sanear o Esta-
do. E, ao mesmo tempo em que saneamos o Estado, temos que reduzir o seu
grau de intervenção.
Agora é o momento de analisarmos a segunda parte da análise do Wilson
Suzigan. Ele disse que é preciso ter uma nova política industrial no Brasil e
essa política industrial, segundo ele, tem que liberalizar a economia brasilei-
ra. Ele não usou essa expressão. Mas, se vocês pensarem — e lembrem que
ele é professor da Unicamp —, se vocês observarem bem, ele disse muito fir-
memente, muito insistentemente duas coisas em relação à política industrial,
com as quais eu concordo plenamente. Agora estou simplesmente traduzindo
suas palavras. Uma é que é preciso liberalizar a economia brasileira, liberali-
zar em parte, reduzir os incentivos e subsídios de todos os tipos e, funda-
mentalmente, na parte do comércio exterior, proteger a indústria nacional ba-
sicamente através de tarifas e cada vez menos através de controles adminis-
trativos. Ao mesmo tempo, eliminar todas as isenções tarifárias que existem
hoje e que tornam o sistema tarifário brasileiro um absurdo. Isto significa li-
beralização da economia brasileira, na área de comércio exterior. E ele acha
que isso é importante. Eu também acho. Acho isto absolutamente funda-
mental para que haja maior integração da economia brasileira na economia
mundial, para que haja mais competitividade. Com cuidado, mas com firme-
za, é preciso que nós tenhamos um esquema em que o mercado funcione
mais. A regulação nesse campo foi excessiva, tornou-se desfuncional, tem
que ser claramente, firmemente, diminuída.
Ele disse, porém, uma segunda coisa: perguntou o que o Estado tem que
fazer agora. Qual é a prioridade fundamental do Estado? Não é mais prote-
ção industrial e promoção de exportação através de subsídios e de incenti-
vos, mas, fundamentalmente, política industrial através de gastos na área de
Ciência e Tecnologia. E esses gastos em tecnologia têm que ser feitos, seja
através de apoio às instituições de pesquisas de Ciência e de Tecnologia do
próprio Estado ou de organizações públicas não-governamentais.
Em outras palavras o que é necessário é um novo ciclo de investimentos.
Neste novo ciclo, a participação do Estado na economia novamente aumenta-
rá, o Estado vai ter que entrar nessa área necessariamente. Teremos que sa-
near o Estado, teremos que desregular a economia, para depois começar a
regulá-la outra vez, mas em outros campos.
E o que está fazendo, por exemplo, a Coréia. A Coréia, que os conserva-
dores, que se afirmam neoliberais, dão como exemplo do que eles queriam
para o Brasil. Só que na Coréia o Estado intervém de forma firme. Não são
tolos, são pragmáticos. A introdução de indústrias de alta tecnologia naquele
país, no início dos anos 80, foi feita com o decisivo apoio do Estado.
É importante, entretanto, salientar que isto só foi possível porque na Co-
réia nos anos 80 os coreanos tiveram a coragem de fazer um ajustamento
econômico austero em 1979, enquanto nós, no Brasil, nos entregávamos ao
populismo desenvolvimentista de direita. Crescemos 8 por cento em 1979 e 8
por cento em 1980, quando um ajustamento era absolutamente essencial.
Cabe aqui duas palavras sobre o populismo. O que nós temos no Brasil
hoje, seja ao nível da direita, seja ao nível da esquerda, é populismo em ma-
téria de política econômica. Populismo às vezes misturado com ortodoxia
conservadora burra. E um desespero. O grande economista Carlos Diaz
Alejandro, professor da Yale University, escreveu um artigo em 1979 cha-
mado Políticas de Estabilização no Cone Sul. Este artigo é notável. Além de
criticar a ortodoxia de direita, ele mostra qual tem sido o ciclo populista das
políticas econômicas na América Latina. Isso aconteceu recentemente no Pe-
ru. Isso aconteceu — e é desagradável falar — no Chile de Allende. Isto,
aconteceu no Brasil de Delfim, em 1979-1980, e no Brasil do Cruzado. Isso
aconteceu em muitos lugares.
De repente, quer se resolver todos os problemas aumentando o gasto pú-
blico, aumentando salário e valorizando a taxa de câmbio. E, realmente, du-
rante alguns meses, às vezes durante um ano, tem-se grande prosperidade,
muito crescimento, baixas taxas de inflação. E uma maravilha. Depois arre-
benta tudo. A inflação explode, a balança de pagamentos estoura e entra-se
numa grande crise. Isso se repete na América Latina sistematicamente e se
repete com o argumento de que é preciso distribuir melhor a renda, de que é
preciso ser keynesiano e desenvolver a economia, de que esta seria uma po-
lítica progressista. Esse tipo de visão do mundo ou da economia — que está
muito difundida, não só na esquerda, mas também nos empresários — é, real-
mente, uma tragédia para esta América Latina e para este Brasil.
Agora, uma última coisa: o Aloísio Biondi falou muito insistentemente -
muito preocupado - no modismo antinacionalista e antiestatal, mais antina-
cionalista do que antiestatal. Eu também me preocupo um pouco com isso,
acho que ele tem uma certa razão nisto. Já falei disso de outra forma quando
disse que o Estado vai ter que defender interesses nacionais, embora no mo-
momento eu esteja mais preocupado com certos ranços nacionalistas que há
neste país. Por exemplo, eu acho difícil acreditar que nacionalismo hoje no
Brasil seja combater a empresa multinacional.
A meu ver, o nacionalismo autêntico, a defesa legítima do interesse na-
cional está hoje no Brasil em termos a coragem de resolver o problema da
dívida externa. E para resolvermos o problema da dívida externa temos que
realmente tomar medidas unilaterais muito fortes contra os nossos banqueiros
estrangeiros. Por outro lado, sou a favor de fazer acordo com o FMI, ao
contrário do que pensam os nacionalistas populistas. Se conseguíssemos fa-
zer um acordo com o FMI e ao mesmo tempo, ou em seguida, tomássemos
uma medida unilateral contra os banqueiros, se suspendêssemos novamente o
pagamento dos juros e disséssemos que nossa dívida estava daquele dia em
diante reduzida para a metade, seria uma grande vitória. São duas coisas di-
ferentes, e pode-se perguntar se é possível fazê-las juntas. Certamente o Bra-
sil pode suspender o pagamento para os bancos. E pode antes, ou conjunta-
mente, fazer um acordo com o FMI. Um acordo visando realizar interna-
mente a política fiscal de que o Brasil necessita. Uma política que zere o dé-
ficit público. Se o. FMI concordar, ótimo. Se se solidarizar com os banquei-
ros, teremos demonstrado nossa boa vontade. E nossa negociação com o go-
verno — que em qualquer hipótese será essencial — ficará fortalecida graças à
política interna de ajustamento que estaremos realizando.
Isso eu acho nacionalismo, defesa do interesse nacional. Há outros nacio-
nalismos. Aloísio tem razão. Eu acho que há mesmo outros nacionalismos.
Por exemplo, essa história de termos colocado na Constituição a diferença
entre empresa nacional e estrangeira. Eu não teria posto. Acho que é boba-
gem. Mas eu teria feito e continuaria fazendo uma clara distinção entre em-
presa nacional e estrangeira. Todos nós sabemos, a Petrobrás sabe, o
BNDES sabe, o Ministério da Fazenda sabe, quem é nacional e quem é es-
trangeiro, e todos estariam sempre dando preferência ao nacional em relação
ao estrangeiro; aliás, como sempre se fez no Brasil, como se faz nos Estados
Unidos, como se faz em toda parte. Ora, então para que pôr na Constituição?
Só para os estrangeiros ficarem irritados? E ficarem nos aborrecendo e fica-
rem nos incomodando? Mas que é preciso que haja uma preferência para a
empresa nacional, eu não tenho dúvida alguma. Que essa disposição tem que
estar clara para os formuladores de nossa política industrial, também não te-
nho dúvida. Nessas matérias é preciso ser pragmático, é preciso estar sempre
preocupado com os fatos novos que estão acontecendo.
Uma última coisa sobre política industrial, que eu acho importante. Veja o
problema da Política de Informática. A Política de Informática, quando sur-
giu - ainda bem antes da lei - no final dos anos 70, foi um extraordinário
sucesso. A meu ver, o último grande sucesso em matéria de política indus-
trial que houve no Brasil foi a Política de Informática. Que deu certo, um
pouco porque aquelas pessoas que pensaram na coisa tiveram visão e um
pouco por sorte, o que é engraçado também. A idéia original era a proteção
da indústria nacional para os minicomputadores e, de repente; explodiram os
micros, e o Brasil entrou nos micros rapidamente, acompanhando razoável-
mente a tecnologia e desenvolvendo uma indústria nacional razoavelmente
respeitável. Mas o que se observa hoje, dez anos depois? Que a Política de
Informática está ficando desfuncional. Que a proteção está excessiva; que
nós já temos um parque industrial de informática; que esse parque industrial
está sendo ele próprio obstaculizado, em parte pelo excesso de proteção; e
que, além disso, a própria indústria de bens de capital nacional, além de ou-
tras, também está sendo prejudicada. Portanto, nós precisamos rapidamente
mudar isso e flexibilizar, tornar a proteção menos violenta, porque ela é
violenta. Isto porque houve fatos novos, passaram-se dez anos. É preciso ser
pragmático. O reconhecimento de fatos novos é absolutamente fundamental
para que possamos realmente sair dessa crise econômica que estamos viven-
do.
Paulo Nogueira Batista Jr. *
Como o trabalho de Wilson Suzigan cobre um período muito amplo e trata
de inúmeros aspectos da política industrial brasileira em suas várias fases,
vou preferir concentrar os meus comentários no período recente e mais nos
pontos de discordância do que nos de concordância, que são muitos, para
que possa haver discussão maior.
Em primeiro lugar, embora esse não seja o tema principal do trabalho, pa-
rece-me que existe uma omissão importante na avaliação da década de 50 e
do processo de industrialização daquele período. Um dos problemas recor-
rentes do processo de desenvolvimento brasileiro é a propensão dos sucessi-
vos governos a intervir no campo econômico sem definir adequadamente os
esquemas de financiamento dos seus programas de desenvolvimento. Com
todos os méritos que o processo de desenvolvimento dos anos 50 teve, uma
das críticas que se pode fazer àquele período é a de que não houve uma de-
finição prévia de um programa de financiamento do Plano de Metas, dos in-
vestimentos que foram feitos naquele período. É como se o Brasil, naquele
momento, e depois, em outras fases, estivesse operando segundo o lema de
Napoleão Bonaparte — "on s'engage et puis on voit". Fazem-se os planos,
iniciam-se os gastos e só depois se procura resolver o problema de como fi-
nanciá-los.
Essa propensão brasileira está associada, talvez, a um traço cultural, que é
o imediatismo das classes dirigentes. Nos anos 50, esse imediatismo foi uma
das causas básicas da crise inflacionária que o País passou a enfrentar, a
partir do início dos anos 60, e da crise de balanço de pagamentos que, con-
jugada com a aceleração da inflação, contribuiu de maneira decisiva para a
determinação da situação econômica e política e, em última análise, para o
fim da democracia e a instauração de um regime autoritário. Parece-me,
* Chefe do Centro de Estudos Monetários e de Economia Internacional - RJ.
contudo, que há no trabalho de Suzigan uma espécie de nostalgia latente dos
anos 50, dos "anos dourados" em que o Brasil teve um programa de desen-
volvimento e um governo democrático. Houve, sem dúvida, muita coisa po-
sitiva naquela experiência, mas creio que esse problema do financiamento é
um ponto que precisaria ser enfatizado, pelas conseqüências que teve e pelo
fato de ser um problema recorrente no desenvolvimento brasileiro.
Um segundo ponto é a associação que se faz, no trabalho, entre as políti-
cas de industrialização da década de 50 e "a criação de uma mentalidade
protencionista". A "mentalidade protencionista" é, na verdade, muito ante-
rior ao processo de industrialização dos anos 50. É uma tendência muito
mais antiga, que remonta pelo menos à década de 30. Se examinarmos as
políticas tarifárias brasileiras, mesmo no século 19, verificaremos que são ra-
ros os momentos em que o Brasil teve uma política de comércio exterior
compatível com o ideário liberal. A primeira metade do século 19 foi, talvez,
a Unica exceção. Nesse período, o Brasil esteve numa camisa-de-força im-
posta pelos tratados comerciais de 1810 e 1827 com a Inglaterra. Com esses
tratados o Brasil abdicava da possibilidade de definir a sua política tarifária
e aceitava um teto para suas tarifas, que era de 15%. Esse teto valeu inicial-
mente para os produtos ingleses e foi depois estendido, por cláusulas de na-
ção mais favorecida, aos demais países que comerciavam com o Brasil. Mas
mesmo nesse período havia uma tendência permanente do governo brasileiro
de tentar escapar das restrições associadas aos tetos tarifários fixados nos
tratados com a Inglaterra, através da fixação de preços irrealistas com o in-
tuito de aumentar a tarifa efetiva. Excetuada a primeira metade do século
passado, a política tarifária brasileira sempre foi protecionista em alguma
medida. É verdade que o protecionismo tarifário era freqüentemente um sub-
produto da preocupação com a geração de receita, dado que o comércio exte-
rior era fonte básica de recursos para o setor público, ou das crises recor-
rentes de balanço de pagamentos. Em todo caso, parece-me que há um certo
exagero na afirmativa de que a mentalidade protecionista foi criada pelo pro-
cesso de industrialização do pós-guerra.
Um terceiro comentário diz respeito à década de 70. Não concordo total-
mente com o ponto de vista de Suzigan sobre o 2- PND. As análises que fi-
zemos sobre esse período na Fundação Getúlio Vargas do Rio, no Centro de
Estudos Monetários e de Economia Internacional, mostram que, do ponto
devísta do impacto sobre as contas externas, o 2- PND foi essencialmente
um programa de substituição de importações. A resposta do Brasil à primeira
crise do petróleo apoiou-se em grande medida, como frisa o trabalho de Su-
zigan, no recurso ao endividamento externo. Mas creio que seria preciso fri-
sar que houve também uma resposta importante em termos de substituição de
importações, que se materializou já no final dos anos 70 e depois nos anos
80. Suzigan afirma que o Brasil tomou nesse período a decisão estratégica de
promover exportações de manufaturados e conter importações. Mas a con-
tenção de importações foi muito mais importante do que a promoção de ex-
portação no período posterior ao primeiro choque do petróleo. Isso, pelo
menos, é o que indicam as nossas estimativas.
O trabalho afirma também que a contenção de importações e a promoção
de exportações foram feitas nesse período para gerar saldos comerciais sufi-
cientes para cobrir o serviço da dívida. Na verdade, o Brasil ainda tinha dé-
ficits comerciais nesse período; saldos positivos na balança comercial ocor-
rem somente a partir de 1981. O que houve entre 1974 e 1979 foi uma tenta-
tiva de reduzir o déficit em conta corrente de forma gradual. Essa era a es-
tratégia do 2- PND. Só depois que começa a crise da dívida, no início da dé-
cada de 80, é que o Brasil se vê obrigado a gerar saldos comerciais de gran-
de magnitude.
Mas o trabalho destaca muito bem o ponto básico: a vulnerabilidade do
padrão de financiamento que o Brasil escolheu na década de 70. Volto no-
vamente ao problema das condições de financiamento do desenvolvimento.
Na década de 50, sofremos as conseqüências da falta de uma definição pré-
via do padrão de financiamento; nos anos 70, o Brasil mais uma vez lança
um programa de desenvolvimento vulnerável pelo lado do financiamento. A
fonte básica foi, como se sabe, o crédito externo. Isso porque era a linha de
menor resistência, o caminho mais fácil. Mais uma vez aparece o imediatis-
mo das camadas dirigentes brasileiras. Não faltou quem alertasse na época
para os riscos que o Brasil estava correndo ao aceitar esse padrão de finan-
ciamento.
As vulnerabilidades do padrão de financiamento dos anos 70, hoje bas-
tante conhecidas; é fácil, em retrospecto, identificá-las. Em primeiro lugar,
havia uma discrepância entre o prazo de maturação dos investimentos que
estavam sendo financiados e o prazo médio dos créditos externos contrata-
dos. O prazo total dos créditos era de 8 ou 10 anos e o prazo médio bastante
inferior, enquanto os projetos financiados eram geralmente de longa matura-
ção. Partia-se, portanto, da hipótese de que haveria rolagem automática dos
empréstimos à medida que eles fossem vencendo. Mais grave do que essa
discrepância de prazos era o fato de que as dívidas foram contraídas a taxas
de juros flutuantes. O Brasil estava se preparando para sofrer com toda força
o choque de juros que ocorreria a partir de 1979/1980. Em terceiro lugar, a
principal fonte de financiamento externo, durante a década de 70, ao contrá-
rio do que ocorrera em períodos anteriores, foi o mercado bancário interna-
cional, que se comporta de maneira pró-cíclica. Ao aceitar esse padrão de fi-
nanciamento, o Brasil se expôs de maneira acentuada às flutuações de oferta
de crédito externo.
Quanto à década de 80, o trabalho menciona, citando um estudo do pro-
fessor Bresser Pereira, que o retrocesso do papel desenvolvimentista do Es-
tado, a partir dos anos 80, se deve à interrupção da poupança externa e à
perda de capacidade de poupança interna por parte do setor público. Mas,
apesar de partir dessa afirmativa, Suzigan sustenta que as graves dificulda-
des que surgiram, a partir de 1980, não justificam a indefinição de uma es-
tratégia industrial de longo prazo. O que significa isso? Significa responsa-
bilizar os ministros do Planejamento e da Indústria e Comércio desse perío-
do, que, apesar das gravíssimas dificuldades de financiamento do setor pú-
blico, teriam que ter operado com uma visão de longo prazo.
Nós sabemos que há importantes fatores subjetivos, a partir de 80, que,
realmente, dificultam a formulação de uma política de longo prazo, de de-
senvolvimento industrial com atuação mais abrangente do Estado. Em pri-
meiro lugar, há a mudança de comando da política econômica em 1979. Por
circunstâncias fortuitas, Delfim Netto é nomeado ministro do Planejamento e
não da Fazenda. Logo ele que era notoriamente cético quanto ao papel que o
Planejamento pode desempenhar. É dele aquela frase: "dêem-me o ano e fi-
quem com a década". E o que Delfim Netto fez na Seplan foi essencialmente
política de estabilização de curto prazo. A estrutura da Seplan é adaptada a
esta função e os mecanismos de planejamento que existiam nos anos 70 vão
sendo abandonados. Em março de 1985, quando João Sayad assume como
Ministro do Planejamento, os mecanismos de planejamento estavam pratica-
mente desmontados. Portanto, realmente não cabe desprezar esses elementos
subjetivos e pessoais. São fatores que podem nudar o rumo da política eco-
nômica. Contudo, o fundamental, insisto, é que os responsáveis pela política
econômica ao longo da década de 80 tiveram que enfrentar uma crise finan-
ceira sem precedentes, resultante da crise da dívida externa e de suas seqüe-
las em termos de inflação e estrangulamento financeiro do setor público.
Tanto isso é verdade, que as equipes mudaram várias vezes e a mesma inca-
pacidade de definir uma estratégia de longo prazo permaneceu. Na verdade,
o planejamento de longo prazo, que nunca foi o forte do Brasil, desapareceu
e, como Suzigan observa bem, houve uma predominância absoluta das preo-
cupações de curto prazo em matéria de política econômica.
Há um outro ponto que me deixa alguma dúvida. O texto parte da premis-
sa de que o Estado precisa fazer mais do que já faz. Eu pergunto se não é ir-
realista ao Estado brasileiro que intervenha mais no plano econômico. A
verdade é que o Estado mal consegue executar as políticas macroeconômicas
de curto prazo. Não estou me referindo apenas à conjuntura atual, que é par-
ticularmente difícil, mas a toda ou quase toda a década de 80.
Quanto ao governo Sarney, Suzigan constata que, de 1985 a 1987, diver-
sas estratégias de política industrial foram formuladas no âmbito do governo
federal e que nenhuma delas chegou a ser implementada. Por quê? A expli-
cação, creio, é essa que eu já sugeri. O Estado se viu completamente imobi-
lizado pelo estrangulamento financeiro originado fundamentalmente na crise
da dívida externa. Na análise do período recente, caberia também, a meu ver,
uma menção ao papel que as relações com o Banco Mundial desempenham
na definição, não apenas das medidas concretas de política industrial, mas
também do discurso governamental. Suzigan nota, com toda razão, que
existe um conflito entre o recente discurso liberalizante do governo e a práti-
ca da política industrial. Este conflito resulta, em parte, de uma tentativa do
governo brasileiro de facilitar a captação de recursos junto ao Banco Mun-
dial. Na ânsia de obter financiamentos, o governo Sarney usa um discurso
que, na prática, ele não consegue implementar, dada a sua crônica incapaci-
dade de contrariar interesses expressivos.
Para terminar esse comentário, gostaria de voltar a um ponto importante
levantado pelo professor Bresser: a crise financeira do Estado como uma das
causas básicas de interrupção do processo de desenvolvimento brasileiro. O
estrangulamento financeiro do Estado têm pelo menos três causas. Nos últi-
mos quatro anos, a partir de 1984, houve um crescimento absolutamente im-
pressionante dos gastos de consumo do governo. Não se deve cair no erro de
imaginar que os problemas financeiros do governo decorrem apenas da
existência de dívidas elevadas acumuladas no passado. A segunda dimensão
é a redução da receita tributária decorrente da aceleração inflacionária, da
evasão fiscal crescente e da estagnação do nivel de atividade. Os setores que
continuam crescendo, agricultura e exportação, pouco ou nada contribuem,
se é que contribuem alguma coisa, para a formação da carga tributária líqui-
da. A terceira causa é a existência de dívida pública elevada e contratada em
condições desfavoráveis. Basta lembrar o seguinte: o setor público brasileiro
tem hoje uma dívida de US$ 160 bilhões, dos quais US$ 100 bilhões são dí-
vida externa pública. Os juros internos e externos correspondem a aproxima-
damente 5% do PIB e a mais de um quinto da receita tributária bruta. Isso
significa que se o Brasil gerar um déficit operacional de 4% do PIB em
1988, conforme programado no acordo com o Fundo Monetário, ele estará
gerando um superávit primário de cerca de 1% do PIB. Se a carga de juros
permanecer constante, o setor público terá que gerar um superávit primário
da ordem de 3% do PIB em 1989 para alcançar a meta fixada de um déficit
operacional de 2% do PIB. Cabe reconhecer que a solução do problema do
déficit não pode depender apenas do ajuste das contas primárias do setor pú-
blico. É preciso enfrentar também a questão da dívida interna e externa. En-
quanto não resolvermos o problema do ajustamento das contas públicas, o
apelo formulado por Suzigan, no sentido de que seja restabelecido o papel
desenvolvimentista do Estado, vai ficar no papel, não haverá condições de
implementá-lo.
Walter Borelli*
Ao falarmos em perspectivas, creio que deveríamos começar com uma in-
terjeição: pobre Brasil! Pobre País, porque objetivamente a proposta seria
tentar crescer a partir de uma nova política industrial ou uma nova política
de Ciência e Tecnologia. Poderia lançar mão da desregulação, diminuindo
suas funções para sobrarem-lhe recursos, mas o Brasil já esgotou, nesta dé-
cada, toda a sua capacidade de financiamento para as tarefas funcionais do
próprio Estado.
Estamos sob a vigência de uma nova Constituição que estabelece novas
tarefas para esse Estado e responde por uma parte da chamada moderniza-
ção. Através dela, crescem as obrigações do Estado: não só a Educação de-
verá ser proporcionada desde a creche até, pelo menos, o primeiro grau; terá
* Professor de Economia da PUC/SP. Diretor do DIEESE.
que se modernizar o equacionamento das questões do meio-ambiente, que di-
ficultam qualquer forma de predação que vem junto com o sistema capitalis-
ta. Predação da natureza, dos recursos hídricos, e assim por diante. Então
coloca-se a questão da reconstrução do Estado, de sua capacidade de cum-
prir as funções para as quais existe.
Nesse sentido, temos um debate neoliberal, ressuscitado, sobre a inefi-
ciência do Estado ineficiente ou não, queremos escolas, hospitais e outros
benefícios necessários. No outro extremo temos um apelo ao desenvolvi-
mento para dentro, no qual é possível identificar certa semelhança com o
modelo antigo, populista e estatizante. O tema Estado e Crescimento Eco-
nômico, voltado para o problema do desenvolvimento ameaçado, engloba as
questões da organização institucional, da inflação, da Educação e também do
desenvolvimento político.
O conceito de desenvolvimento é muito mais abrangente, e a crítica que
se pode fazer ao tipo de industrialização brasileira é que ela nunca foi pen-
sada como uma forma de desenvolvimento integral, e de espraiamento dos
frutos deste para toda a sociedade. Talvez isto não se aplique ao que aconte-
ceu nos anos 50, mas faz justiça ao ocorrido nas décadas de 60, 70 e 80.
Uma análise do tipo da indústria montada, a partir do chamado modelo de
substituição de importações, cuja finalidade, dizia-se, era atender o chamado
mercado interno, indica que a mesma não resiste ao modelo da indústria de
produção em série, que combina Fordismo com Keynesianismo. Esta exige o
barateamento do custo para criar maior mercado, o que não ocorreu nas dé-
cadas de 60 e 70, principalmente, como proposta de política econômica, o
que fica muito arriscado de se propor a partir de agora, pois o Estado esta
fraco, não pode cumprir todas as suas funções e, quem sabe, a tecnologia
seja outra, o modelo não seja mais o da produção em série, da produção em
massa, mas, sim, da produção para um mercado de tamanho administrado
pelas oligalópolis. Enquanto a tecnologia da década de 50 até a atual — até a
era da microeletrônica - era destinada a produzir para um mercado que tinha
de crescer, a tecnologia moderna não exige mais isso. Ela pode se adequar, é
suficientemente flexível para um mercado elitista (os 20% da população,
como sô acontece aqui no Brasil).
Há funções que o Estado precisa cumprir, assim como há demandas que a
sociedade, um dia, aprenderá a exigir, reconhecidas pela Constituição. O
modelo industrial existente não é adequado ao atendimento do que seria um
mercado potencial, caso fosse reconhecido que a população devesse ter aces-
so ao consumo. Essa é a grande contradição, que deverá ser enfrentada atra-
vés da questão dos endividamentos, transformando essa exportação de capi-
tal em possibilidades de expansão interna da economia.
Quando se pensou no modelo exportador - já em 1964/1965 -, a grande
questão era a falta de uma mentalidade que incorporasse as pré-condições de
uma firma exportadora. As primeiras empresas que se aproveitaram dos be-
nefícios, normalmente, recebiam, como pedido de amostra, o equivalente à
sua produção anual, ou seja, o tamanho da unidade industrial interna, dimen-
sionada para um mercado menor, não conseguia enfrentar as novas necessi-
dades de exportação, nem se colocar ativamente no comércio exterior. Aos
poucos, todo esse setor empresarial aprendeu e passou a trabalhar numa es-
cala adequada ao volume de exportações. As duas crises recentes mostraram
que, se na primeira — de 1981 a 1984 — houve certa dificuldade para as em-
presas se adequarem ao processo exportador, hoje, nessa crise de redução de
demanda interna, elas estão perfeitamente ágeis e o total exportado, a cada
mês, bate recordes. Então, houve todo um aprendizado no sentido de a in-
dústria brasileira atender a necessidades de escoamento e de realização de
seu capital. Um modelo de privilégio à produção interna que hoje, certa-
mente, soará antigo, levará aos mesmos riscos do chamado Plano Cruzado,
porque a indústria que produz para o mercado interno não se dimensiona pa-
ra o crescimento que pode e deve ocorrer. Então, qualquer aumento de renda
que se consiga através de mecanismos diversos - ação sindical, redução da
inflação — tudo isso se transforma em excesso de consumo, perante um mer-
cado que destina uma quantidade muito pequena do crescimento para a satis-
fação da população, por não estar aparelhado para tais mudanças internas. E
é isso que deveria acontecer hoje no Brasil. Qualquer proposta governa-
mental deveria recuperar a capacidade interna, não só de investimento, mas
também de consumo. Se as instituições se democratizam, há de se esperar
que as demandas cresçam e venham a exigir mais do Estado nas suas funções
específicas e quanto ao acesso aos produtos no mercado.
Em relação à controvérsia sobre o salário mínimo, por exemplo, um man-
dato de injunção, hoje, certamente levaria o salário mínimo, segundo uma
simulação do DIEESE, dos 23 mil cruzados atuais a 136 mil cruzados. Te-
mos certeza de que a indústria, a agricultura, o comércio, o sistema de trans-
portes não estão aparelhados para um rápido crescimento da demanda interna
— já que 75% da população teriam sensível aumento salarial — e apesar disso
pensa-se na indústria de ponta como forma de dominarmos o mercado exter-
no. Ao repensar o papel do Estado ou da sociedade daqui para frente, uma
política industrial precisa remontar sua tecnologia pensando no total da po-
pulação.
O desenvolvimento científico e tecnológico necessário já se encontra dis-
ponível? Os investimentos essenciais são perfeitamente factíveis? Qual o ti-
po de indústria que precisa crescer ao fim da crise, ou qual aquela que mais
se destacará em decorrência dos investimentos? Fica claro que uma parte dos
investimentos deve ir para indústrias de infra-estrutura, em que o Estado
sempre teve um papel importante, e que são fundamentais para retomadas in-
dustriais e expansões internas que urgem acontecer em determinados setores
de nossa economia.
É o caso por exemplo da energia elétrica, cujo fornecimento está ameaça-
do por um racionamento previsto para 1991 — que fatalmente ocorrerá já que
não estão sendo feitos investimentos nesta área. Neste mesmo grupo pode-
mos colocar a indústria siderúrgica, dimensionada hoje somente para a ex-
portação; a rede de transportes, na qual a questão das ferrovias requer im-
portantes reformulações, reativação e expansão de linhas, e obras de infra-
estrutura, porque ficou claro que o modelo até agora foi continental, e que as
fronteiras agrícolas já alcançaram, principalmente, regiões como Rondônia e
Mato Grosso, onde há uma produção que precisa ser escoada e o meio de
transporte não pode ser o caminhão.
Aparentemente, um setor da iniciativa privada vai transferir incentivos
que recebe de outros segmentos para construir ali a chamada ferrovia do
centro-oeste. Além desta região, praticamente todo o território nacional apre-
senta alguma atividade agrícola, destacando-se a cana-de-açúcar, que vem
inutilizando as melhores terras com o modelo consumista do álcool, e os
grãos, produção que não está totalmente destinada ao mercado interno, o que
exige uma rede de escoamento bem estruturada e interligada com o sistema
portuário. Como se vê, enquanto para um determinado tipo de indústria exi-
gem-se investimentos em tecnologia de ponta, para o modelo do Brasil, ain-
da atrasado, devemos pensar em Ciência e Tecnologia já disponíveis, que
dominamos e que podem ser utilizadas.
Resta uma outra questão importante, num modelo de crescimento via in-
dústria, que é a chamada questão de integração regional. Os acordos feitos
pelo Itamaraty com a Argentina e o Uruguai são muito bonitos, mas nunca
foram divulgados fora dos "Diários Oficiais". Quer dizer, todo o esquema
de formação de blocos econômicos — de que o Mercado Comum Europeu é
exemplo agora seguido pelos Estados Unidos, Canadá e também pelo Méxi-
co, os quais vêm se transformando em um poderoso bloco produtor, que Ja-
pão, junto com Coréia e outros, também tentam ser - é uma saída que não
pode ser desprezada, em termos de futuro. Bem, isso tudo em nada vem a ser
contrário à proposta de Wilson Suzigan para um determinado tipo de projeto
voltado para a expansão. Agora acredito que o enfoque principal hoje, se as-
sumíssemos o que deveria ser necessidade social, já chamado de dívida so-
cial, exigiria um outro tipo de reflexão, uma mudança do que foi substituição
de importação. Todos os defeitos da substituição de importação; da integra-
ção com o mercado capitalista internacional, através do capital transnacional;
da forma como foi feita toda a política de concentração de rendas, que
acompanhou até hoje a expansão capitalista do Brasil; tudo isso necessitaria
ser questionado e redimensionado.
Nestes cem anos de República, a sociedade brasi-
leira conheceu poucos períodos de tranqüilidade, e
estes, quando ocorrem, se assemelham muito mais a
intervalos de repouso, onde se planejam os novos
elementos de crise. A sociedade brasileira parece
ter a capacidade insólita de se estruturar e deses-
truturar sem guardar memória e sem aprendiza-
gem.
O simpósio Brasil Desenvolvimento Ameaçado:
Perspectivas e Soluções, organizado pela UNESP e
CEBRAEF (Centro Brasileiro de Estudos e For-
mação para o Desenvolvimento), procurou analisar
os aspectos principais da situação nacional. Deba-
tendo temas políticos, institucionais, econômicos e
científicos, reuniram-se alguns dos mais eminentes
intelectuais, jornalistas e homens públicos do país,
como Fábio Konder Comparato, Hélio Jaguaribe,
Francisco Weffort, Mario Henrique Simonsen,
Eliana Cardoso, Wilson Suzigan, Walter Barelli,
Jorge Nagle, Janio de Freitas, Clóvis Rossi, Octá-
vio Ianni, Nilo Odália, Jacques Marcovitch, Luiz
Carlos Bresser Pereira, Aloísio Biondi, Luiz Gon-
zaga de Mello Belluzo e muitos outros. Todos eles
tornaram possível os objetivos do Simpósio: visão
global da sociedade, pluralidade de níveis de análise
e proposição de políticas alternativas.
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