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Marcos Cohen
A
valiação do Uso de Estratégias Colaborativas na Gestão
de Unidades de Conservação do Tipo Parque na Cidade
do Rio de Janeiro
Tese de Doutorado
Tese apresentada como requisito parcial para
obtenção do título de Doutor pelo Programa
de
Pós-Graduação em Administração da PUC-Rio.
Orientador: Prof. Jorge Ferreira da Silva
Co-orientadora: Profa. Alessandra Magrini
Rio de Janeiro
Abril de 2007
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
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Marcos Cohen
Avaliação do Uso de Estratégias Colaborativas na Gestão
de Unidades de Conservação do Tipo Parq
ue na Cidade
do Rio de Janeiro
Tese apresentada como requisito parcial para obtenção
do título de Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em
Administração da PUC-
Rio. Aprovada pela Comissão
Examinadora abaixo assinada
.
Prof. Jorge Ferreira da Silva
Orientador
Departamento de Administração - PUC-Rio
Prof. Paulo Cesar de Mendonça Motta
Departamento de Administração - PUC-Rio
Profa. Angela Maria Cavalcanti da Rocha
COPPEAD- UFRJ
Prof. Luiz Felipe Guanaes Rego
Departamento de Geografia – PUC-Rio
Profa. Letícia Moreira Casotti
UFRJ
Prof. João Pontes Nogueira
Coordenador Setorial do Centro de Ciências Sociais - PUC-Rio
Rio de Janeiro, 10 de abril de 2007
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
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Todos os direitos reservados. É proibida a reprodução total
ou parcial do trabalho sem autorização da universidade, do
autor e do orientador.
Marcos Cohen
Professor e Supervisor de Área do Departamento de Administração
da PUC-Rio. Mestre em Administração de Empresas pela PUC-
Rio, com especialização em Marketing. Engenheiro de Produção
pela UFRJ. Atuou profissionalmente como: coordenador e gerente
de estudos de mercado da Diretoria de Marketing Estratégico da
Embratel; assessor da Diretoria Financeira e coordenador de
projetos organizacionais da Cia. Metalúrgica Bárbara (atual Saint
Gobain Canalizações); gerente de planejamento de materiais da
Folic; consultor de empresas sênior da Andersen Consulting (atual
Accenture).
Ficha Catalográfica
Cohen, Marcos
Avaliação do uso de estratégias colaborativas na
gestão de unidades de conservação do tipo parque na
cidade do Rio de Janeiro / Marcos Cohen ; orientador:
Jorge Ferreira da Silva ; co-orientadora: Alessandra Magrini.
– 2007.
341 f. ; 30 cm
Tese (Doutorado em Administração)–Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2007.
Inclui bibliografia
1. Administração – Teses. 2. Meio ambiente. 3.
Estratégias colaborativas. 4. Unidades de conservação. 5.
Parques. 6. Gestão participativa. 7. Desenvolvimento
sustentável. 8. Parcerias. I. Silva, Jorge Ferreira da. II.
Magrini, Alessandra. III. Pontifícia Universidade Católica do
Rio de Janeiro. Departamento de Administração. III. Título.
CDD: 658
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A meus queridos Pais,
pelo amor infindável e sacrifícios
feitos para que eu pudesse chegar até aqui!
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Agradecimentos
Ao meu orientador, Prof. Jorge Ferreira da Silva, que durante estes doze anos
de convívio na PUC-Rio, sempre me apoiou e confiou em meu trabalho.
À Profa. Alessandra Magrini, pela paciência e precisas contribuições à
realização da pesquisa.
Aos professores do Departamento de Administração da PUC-Rio que me
auxiliaram nessa difícil escalada.
Às caras amigas e colegas de turma Silvia Becher-Costa e Katia Rousseau,
pelo companheirismo e ajuda nas horas difíceis.
Às caras amigas e colegas de Doutorado Lenise Saraiva de Vasconcelos Costa
e Graziela Fortunato, sempre prontas a ajudar.
À secretária do Departamento Maria Teresa Campos, por quebrar todos os
galhos do mundo, sempre com um sorriso nos lábios.
À Mônica Sztern, companheira nas boas e nas más horas.
À Maria de Lourdes Figueira, pela ajuda na pesquisa do PARNA da Tijuca.
À Secretaria Municipal de Meio Ambiente
Ao IEF-RJ
Ao IBAMA
Aos Gestores dos parques que participaram da pesquisa e que foram
fundamentais para seu sucesso.
Aos atores sociais entrevistados durante a pesquisa, que contribuíram de forma
significativa para a sua realização.
À Giorgia Werneck pela eficiência e gentileza na transcrição das entrevistas.
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Resumo
Cohen, Marcos; Silva, Jorge Ferreira da. Avaliação do uso de
estratégias colaborativas na gestão de unidades de conservação do
tipo parque na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 2007. 341p.
Tese de Doutorado - Departamento de Administração, Pontifícia
Universidade Católica do Rio de Janeiro.
No ano de 2000 foi promulgada a lei 9985 que criou o Sistema Nacional
de Unidades de Conservação Ambiental (SNUC) e regulamentou a gestão dos
diferentes tipos de unidades de conservação ambiental no país, a fim de
melhor protegê-las. Algumas das características inovadoras do SNUC são a
definição de diretrizes e os mecanismos que assegurem a participação da
sociedade, bem como a abertura para a colaboração de organizações não-
governamentais, organizações privadas e pessoas físicas na criação,
implantação e gestão dessas unidades. Na cidade do Rio de Janeiro, existem
diversos tipos de unidades de conservação ambiental, sob responsabilidade de
diferentes esferas do estado, porém as mais comuns são a do tipo parque.
Trabalhos acadêmicos recentes, relatórios de auditorias realizados em alguns
parques e a imprensa em geral têm mostrado que, apesar dos esforços
empreendidos, os órgãos governamentais responsáveis vêm enfrentando
dificuldades na implementação de uma gestão mais participativa, no
estabelecimento de parcerias e na garantia da sustentabilidade desses
parques. Nesse contexto, foi realizada uma pesquisa exploratória, de caráter
qualitativo, com o objetivo de entender como as estratégias colaborativas
utilizadas pelos responsáveis pelas unidades de conservação do tipo parque
vêm sendo implementadas e como afetam os resultados da gestão e o
relacionamento com diferentes grupos de atores sociais envolvidos, buscando,
ao mesmo tempo, identificar os problemas vivenciados pelos gestores e os
fatores intervenientes que facilitam ou dificultam sua atuação. Foram realizados
múltiplos estudos de caso de unidades de conservação do tipo parque no Rio
de Janeiro, sendo seis parques municipais, um parque estadual e um parque
federal. Os dados foram coletados junto aos órgãos gestores dos parques e a
representantes dos principais grupos de atores sociais envolvidos ou
interessados na gestão desses parques. Realizaram-se pesquisas
documentais, observações diretas e entrevistas semi-estruturadas. Após a
análise dos casos individuais procedeu-se a uma análise cruzada dos casos
para identificar padrões de estratégias, de resultados alcançados e de
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problemas comuns a todos eles. As conclusões indicam que os órgãos dos
governos responsáveis vêm tomando iniciativas para estabelecer uma gestão
mais participativa, por meio de Conselhos Consultivos, porém a maioria dos
parques não havia ainda implementado tais Conselhos durante a realização da
pesquisa. Observou-se também que o processo de formação e condução dos
Conselhos é ainda lento e deficiente, causando problemas entre gestores e
atores sociais. A grande quantidade de atores sociais e a presença de
complexos fatores, tais como, falta de recursos financeiros, pressões de
agentes econômicos e políticos, violência e crescimento urbano desordenado
são fatores agravantes. Os casos revelaram diferentes formas de parcerias
com outras organizações, desde informais até complexas, envolvendo múltiplos
atores e mais de uma esfera de governo. Porém, fatores como burocracia, falta
de autonomia dos gestores e a não utilização de instrumentos de gestão
adequados a essa nova realidade são empecilhos à expansão dessas
estratégias. Ao final, apresenta-se uma modelagem das interações observadas,
seguida de proposições de caráter teórico sobre como as estratégias
colaborativas são influenciadas pelos diferentes fatores identificados e como
elas afetam os resultados da gestão dos parques, visando futuras pesquisas.
Palavras-chave
Meio ambiente; Estratégias colaborativas; Unidades de conservação;
Parques; Gestão participativa; Desenvolvimento sustentável; Parcerias.
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Abstract
Cohen, Marcos; Silva, Jorge Ferreira da. Evaluation of collaborative
strategies used in the managing environmental parks in Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro, 2007. 341 p. PhD Dissertation. IAG /
Departamento de Administração, Pontifícia Universidade do Rio de
Janeiro.
The National System of Conservation Units was established in Brazil, in
July 2000, through Federal Law 9985. This legislative instrument defined
different categories of environmental conservation units, in attempt to preserve
them and regulate their sustainable use and management. Among the main
innovations it comprises, the main aspect that should be pointed out is the fact
that it ensures the participation of members of society in general as well as the
collaboration of non-governmental organizations, enterprises and individual
community members in implementing and managing such units. The city of Rio
de Janeiro encompasses different types of conservation units, reporting to
different governmental spheres; however, most of them belong to the category
of parks. Recent academic studies, reports from auditing organizations that
analyzed some of these parks and the press itself have revealed that state
institutions have not been successful in their efforts of implementing more
collaborative and participative management, in establishing productive
partnerships and in assuring the sustainability of these parks. The present
exploratory research of qualitative nature aims at analyzing the implementation
of collaborative strategies in environmental parks and their effect on the results
obtained by management, as well as the nature of the relationships set with the
different social players involved. Management problems and the intervening
factors that have helped or hindered the sustainability and conservation of such
parks are also studied. Multiple case studies were used in the study: six
municipal conservation parks managed by the city of Rio de Janeiro, one state
park owned by the state of Rio de Janeiro and one federal park. Data were
collected from the managing departments of those parks and from
representatives from the different categories of stakeholders, including not only
those involved directly in managing the parks but also those interested in the
parks as users. Based on documentation, direct observation and semi-
structured interviews, the cases were analyzed individually and collectively,
through cross-analysis, to identify common patterns of strategy implementation,
successful practices and underlying problems. The findings revealed that
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governmental agencies have been making an effort to establish more
participative management by means of councils, yet these management boards
had not actually been implemented at the time of this research. The process of
organizing and conducting such councils is slow and inefficient, and can cause
controversies among social players and the management teams. The diversity
of social actors and intervening factors such as lack of funds, economic and
political pressures, uncontrollable urban growth and violence can be
aggravating issues. The cases have shown different forms of partnership
maintained with varied organizations – ranging from informal to complex;
involving multiple actors and even different governmental powers. Factors such
as bureaucracy, lack of management autonomy and the inadequate use of
managing tools can be barriers to the expansion of such collaborative
strategies. As a result of the findings, it was possible to devise a model of the
interactions disclosed in the cases studied and a series of theoretical principles
to explain how collaborative strategies are influenced by the different factors
and how these strategies can affect the success of park management
procedures. This model can be groundwork for future research.
Key-Words
Environment; Collaborative strategies; Conservation units; Parks;
Participative management; Sustainable development; Partnerships
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Sumário
1 Introdução 20
1.1. O Desenvolvimento Sustentável Local e as Unidades de Conservação 20
1.2. Entendimento e Definição do Problema da Pesquisa 23
1.3. Principais Objetivos da Pesquisa 32
1.4. Delimitação da Pesquisa 33
1.5. Relevância da Pesquisa 33
2 Referencial Teórico 35
2.1. Evolução do Pensamento e da Legislação Ambiental 38
2.2. Gestão Ambiental Pública e Legislação Ambiental 43
2.2.1. Gestão Ambiental Pública 43
2.2.2. Legislação Ambiental e Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação 46
2.3. Conflitos Ambientais Urbanos 52
2.4. Estratégias Colaborativas e sua Aplicação ao Caso de Unidades de
Conservação Ambiental 55
2.4.1. Alianças e Redes de Colaboração 55
2.4.2. Colaboração nas Questões Ambientais 59
2.4.3. Enfoque Institucionalista 63
2.4.4. Críticas à Colaboração 65
2.4.5. Experiências com Gestão Participativa em Unidades de Conservação 66
2.5. Identificação dos Principais Atores Sociais Envolvidos com a Gestão de
Unidades de Conservação Ambiental 70
2.5.1. O Estado 71
2.5.2. Comunidades Urbanas 74
2.5.3. Organizações Não Governamentais (ONGs) 77
2.5.4. Empresas 79
2.5.5. Órgãos de Financiamento 81
2.6. Discussão dos Resultados da Pesquisa Bibliográfica 82
3 Metodologia 84
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3.1. Estruturação Geral da Pesquisa 84
3.2. Premissas Filosóficas da Pesquisa 85
3.2.1. Alternativas de Paradigmas de Pesquisa 85
3.2.2. Decisão sobre o Paradigma de Pesquisa 87
3.3. Definições Estratégicas da Pesquisa 89
3.4. Método de Pesquisa 94
3.4.1. Elaboração do Pré-Projeto da Pesquisa 94
3.4.2. Elaboração do Projeto de Pesquisa 95
3.4.3. Aprovação e Revisão do Projeto de Pesquisa 95
3.4.4. Desenho Conceitual e Elaboração do Protocolo de Estudo de Caso 96
3.4.4.1. Desenho Conceitual do Estudo de Caso 96
3.4.4.2. Protocolo dos Estudos de Caso 98
3.5. Limitações do Método 104
4 Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 106
4.1. Os Casos dos Parques Naturais Municipais 106
4.1.1. A Secretaria Municipal de Meio Ambiente 106
4.1.1.1. Breve Histórico do Sistema Municipal de Meio Ambiente 106
4.1.1.2. Atribuições e Organização da SMAC 107
4.1.1.3. Análise das Estratégias Centralizadas para Gestão dos Parques 111
4.1.2. Estudo de Caso do PNM Chico Mendes 129
4.1.2.1. Caracterização do Parque 129
4.1.2.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 131
4.1.2.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 136
4.1.3. Estudo de Caso do PNM de Marapendi 146
4.1.3.1. Caracterização do Parque 146
4.1.3.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 147
4.1.3.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 151
4.1.4. Estudo de Caso do PNM da Prainha 160
4.1.4.1. Caracterização do Parque 160
4.1.4.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 161
4.1.4.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 163
4.1.5. Estudo de Caso do PNM Bosque da Barra 172
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4.1.5.1. Caracterização do Parque 172
4.1.5.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 174
4.1.5.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 176
4.1.6. Estudo de Caso do PNM do Penhasco Dois Irmãos 187
4.1.6.1. Caracterização do Parque 187
4.1.6.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 187
4.1.6.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 191
4.1.7. Estudo de Caso do PNM do Bosque da Freguesia 199
4.1.7.1. Caracterização do Parque 199
4.1.7.2. Identificação dos Atores Sociais Locais 200
4.1.7.3. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 203
4.1.8. Estudo de Caso do Parque Estadual da Pedra Branca 220
4.1.8.1. O Instituto Estadual de Florestas (IEF-RJ) 220
4.1.8.2. Caracterização do Parque 221
4.1.8.3. Identificação dos Atores Sociais Locais 223
4.1.8.4. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 225
4.1.9. Estudo de Caso do Parque Nacional da Tijuca 246
4.1.9.1. O IBAMA 246
4.1.9.2. Caracterização do Parque 246
4.1.9.3. Identificação dos Atores Sociais Locais 247
4.1.9.4. Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender
ao SNUC 249
5 Análise entre Casos e Discussão dos Resultados 261
5.1. Gestão Participativa das Unidades de Conservação do Tipo Parque 262
5.1.1. Formação e Condução do Conselho Consultivo 262
5.1.2. Associações de Amigos de Parques e Outras Parcerias Informais 265
5.2. Colaboração com ONGs, Empresas e Instituições 268
5.2.1. Colaboração para Recuperar e Conservar os Ecossistemas 271
5.2.2. Colaboração em Educação Ambiental 272
5.2.3. Colaboração em Pesquisas Científicas 273
5.2.4. Colaboração para Organizar Atividades de Lazer e Ecoturismo 274
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5.3. Formas Alternativas de Gestão 275
5.3.1. Gestão Compartilhada 275
5.3.2. Gestão em Mosaico 276
5.4. Fatores de Sucesso para a Gestão dos Parques 277
6 Conclusões 279
6.1. Conclusões à Luz dos Objetivos da Pesquisa 279
6.2. Modelo Conceitual do Problema 283
6.2.1. Proposições do Modelo 287
6.3. Considerações Finais 288
6.3.1. Reflexões sobre o Futuro 289
7 Glossário 290
8 Referências Bibliográficas 306
9 Anexos 308
9.1. Anexo 1 – Mapa das Unidades de Conservação do tipo Parque na
cidade do Rio de Janeiro 308
9.2. Anexo 2 – Carta de Apresentação do Pesquisador 309
9.3. Anexo 3 – Listas de Questões para Entrevistas 310
9.4. Anexo 4 – Listagem Codificada das Entrevistas, Reuniões e
Documentos da Pesquisa 319
9.5. Anexo 5 – Primeira Página do Termo de Cooperação entre SMAC
e Carvalho Hosken para Adoção do PNM Prof. Mello Barreto 324
9.6. Anexo 6 – Mapa e Foto Aérea do PNM Chico Mendes 325
9.7. Anexo 7 – Mapa e Foto Aérea do PNM de Marapendi 326
9.8. Anexo 8 – Notícias sobre Poluição das lagoas da Barra da Tijuca
Fonte: SERLA (2007) 327
9.9. Anexo 9 – Listagem da Fundação Parques e Jardins comprovando a
adoção de uma área do PNM de Marapendi pela Associação do
Condomínio Mundo Novo 331
9.10. Anexo 10 – Mapa e Foto Aérea do PNM Prainha 332
9.11. Anexo 11 – Folha de instauração do Inquérito Civil contra Autoridades
e gestores do PNM da Prainha 333
9.12. Anexo 12 – Mapa e Foto Aérea do PNM Bosque da Barra 334
9.13. Anexo 13 – Mapa e Foto Aérea do PNM do Penhasco Dois Irmãos 335
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9.14. Anexo 14 – Mapa e Foto Aérea do PNM Bosque da Freguesia 336
9.15. Anexo 15 – Documentos relativos à Crise do Conselho Consultivo
do PNM Bosque da Freguesia 337
9.16. Anexo 16 – Mapa e Foto Aérea do PE da Pedra Branca 340
9.17. Anexo 17 – Mapa e Foto Aérea do PARNA da Tijuca 341
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Lista de figuras
Figura 1- Modelo que representa o conceito de desenvolvimento
sustentável 21
Figura 2 - Modelo lógico de inter-relação entre os conceitos estudados 36
Figura 4 - Os quatro paradigmas segundo Burrell e Morgan
(2003 (1979), p.3 ) 86
Figura 5 – Fluxo das etapas e atividades da pesquisa 94
Figura 6 - Organograma da Secretaria Municipal de Meio Ambiente
(SMAC, 2005) 108
Figura 7 - Mapa da região mostrando os parques Chico Mendes
e Marapendi 130
Figura 8 – Área do PNM de Marapendi adotada pela Associação
Mundo Novo 156
Figura 10- Unidades de Conservação do Tipo Parque na cidade do
Rio de Janeiro 308
Figura 11 – Mapa do PNM Chico Mendes 325
Figura 12 – Foto com vista aérea do PNM Chico Mendes 325
Figura 13 – Mapa do PNM e da APA de Marapendi 326
Figura 14 – Foto com vista aérea do PNM Chico Mendes 326
Figura 15 – Mapa do PNM da Prainha 332
Figura 16 – Foto com vista aérea do PNM da Prainha 332
Figura 17 – Mapa do PNM Bosque da Barra 334
Figura 18 – Foto aérea do PNM Bosque da Barra 334
Figura 19 – Mapa do PNM do Penhasco Dois Irmãos 335
Figura 20 – Foto aérea do PNM do Penhasco Dois Irmãos 335
Figura 21 – Mapa do PNM Bosque da Freguesia 336
Figura 22 – Foto aérea do PNM Bosque da Freguesia 336
Figura 23 – Mapa do PE da Pedra Branca 340
Figura 24 – Núcleo da Lagoa do Camorim 340
Figura 25 – Mapa do PARNA da Tijuca mostrando três setores
do parque 341
Figura 26 – Vista aérea do setor da Pedra Bonita e Pedra da Gávea 341
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Lista de tabelas
Tabela 1- População Urbana e Rural no Brasil ao longo dos anos
(em milhares) 24
Tabela 2 –Estatísticas de denúncias de crimes ambientais 235
Tabela 3 – Estatísticas do IEF-RJ sobre o Progrma “Zero-Zero” ( IEF, 2007) 237
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Lista de quadros
Quadro 1 – Lista dos Parques existentes na cidade do Rio de Janeiro à
época da pesquisa. 100
Quadro 2 – Motivos para seleção dos parques para os estudos de caso 101
Quadro 3 - Resumo das gravações e anotações de dados 102
Quadro 4 – Lista dos Parques Naturais Municipais selecionados para os
estudos de caso 110
Quadro 5 – Mudanças de Governo e de gestão no IEF-RJ 225
Quadro 6 – Análise dos Conselhos Consultivos por Parque 263
Quadro 7 – Análise das Parcerias com Associações de Amigos do Parque
e Parcerias informais 267
Quadro 8 – Análise do alcance dos Objetivos de cada Parque por meio de
colaboração 269
Quadro 9 – Resumo dos Fatores de Sucesso para gestão dos parques 278
Quadro 10 - Grau de alcance dos objetivos por esferas de governo 283
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Lista das Siglas mais usadas
AABF – Associação dos Amigos do Bosque da Freguesia
AMAF – Associação de Moradores e Amigos da Freguesia
AMCT – Associação dos Moradores do Canal das Taxas
AMOL – Associação dos Moradores da Orla da Lagoa da Barra da Tijuca
AMOR – Associação dos Moradores do Recreio dos Bandeirantes
APA – Área de Proteção Ambiental
ASAP – Associação dos Surfistas e Amigos da Prainha
CADI – Condomínios Associados Dois Irmãos
CAL – Associaçlão de Moradores do Alto Leblon
CEA – Centro de Educação Ambiental
CECA – Comissão Estadual de Controle Ambiental
CEDAE – Companhia Estadual de Águas e Esgotos
COMLURB – Companhia Municipal de Limpesa Urbana do Rio de Janeiro
CONSEMAC – Conselho Municipal de Meio Ambiente
FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
FAFERJ - Federação das Associações de Moradores em Favelas do RJ
FPJ – Fundação Parques e Jardins do Rio de Janeiro
FUNBIO – Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
GAE – Grupo de Ação Ecológico
GDA – Grupamento de Defesa Ambiental
GRUDE – Grupo de Defesa Ecológica
GUC – Gerência de Unidades de Conservação da SMAC
ha – Hectare
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis.
IBASE – Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
IEF-RJ – Instituto Estadual de Florestas do Rio de Janeiro
MMA – Ministério do Meio Ambiente
NIMA – Núcleo Intedisciplinar de Meio Ambiente da PUC-Rio
NIMA-JUR – Setor Jurídico do NIMA
ONG – Organização Não-Governamental
PARNA – Parque Nacional
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PCRJ – Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
PNM – Parque Natural Municipal
REBEA – Rede Brasileira de Educação Ambiental
SEA – Secretaria de Estado de Ambiente do Rio de Janeiro (antiga SEMADS)
SEMADS – Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvovlimento
Sustentável do Rio de Janeiro
SEMA – Secretaria Federal do Meio Ambiente
SERLA – Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
SMAC – Secretaria Municipal de Meio Ambiente
SNUC – Sistema Nacional de Unidades de Conservação
TCMRJ – Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro
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1
Introdução
1.1.
O Desenvolvimento Sustentável Local e as Unidades de
Conservação
Em junho de 1992 foi realizada no Rio de Janeiro a Conferência das
Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD). Os
temas abordados vinte anos antes no 1
o
Congresso Mundial sobre Meio
Ambiente, em Estocolmo, foram então rediscutidos, à luz das recomendações do
Relatório Brundtland (“Nosso Futuro Comum”), publicado pela ONU em 1987
(Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988), com o
objetivo de gerar medidas concretas de proteção ao meio ambiente. O principal
resultado dessa conferência foi a elaboração de dois documentos, assinados por
178 países:
- a Declaração do Rio, que preconiza o estabelecimento de acordos
internacionais que protejam a integridade do sistema ecológico da terra, ao
mesmo tempo em que garantam o desenvolvimento das nações e a melhoria da
qualidade de vida, respeitando os interesses de todas as partes;
- a Agenda 21 Global, plano de ação que tem como objetivo estabelecer
uma série de programas práticos que viabilizem a efetivação da Declaração do
Rio (Andrade et al., 2000).
A Agenda 21 Global serviria de base para a elaboração de Agendas 21
Nacionais por cada um dos países signatários. Estas, por sua vez, funcionariam
como diretrizes para planos e políticas nacionais, de responsabilidade dos
governos, considerando-se serem estes fornecedores de muitos serviços
básicos relacionados ao meio ambiente (por exemplo, água, saneamento,
controle ambiental) e responsáveis pela constituição e implementação de
normas regulamentadoras sobre meio ambiente (Egler, 1999). O conceito básico
por trás da Agenda 21 é o de desenvolvimento sustentável, definido aqui como
um processo de mudança social e elevação de oportunidades sociais que tem
como objetivos integrar e compatibilizar o desenvolvimento econômico e social e
a qualidade ambiental (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
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Introdução
21
Desenvolvimento, 1988; Egler, 1999; Equipe NEAL-UNICAP, 1999). Esta
definição embute a noção de que os problemas ambientais não podem ser
tratados isoladamente das questões sócio-econômicas, como, por exemplo, a
pobreza e a desintegração social (De Graaf, Muster e ter Keurs,1996). Assim,
pode-se afirmar que o desenvolvimento sustentável de uma sociedade visa à
promoção simultânea da equidade social, da eficiência econômica e da
conservação ambiental (Figura 1). Sua implementação, portanto, é
extremamente complexa, pois, em muitas situações, tais objetivos mostram-se
pouco claros ou mesmo antagônicos, em função dos interesses divergentes dos
agentes envolvidos: governo, organizações com fins lucrativos, organizações
sem fins lucrativos, comunidade (segmentada em suas diferentes classes
sociais) e outras organizações. Forma-se assim um complexo sistema - na
verdade, uma rede de múltiplas inter-relações e interdependências entre os
subsistemas que a compõem: econômico, político, técnico, social, ecológico e
cultural. Tendo em mente tal complexidade, esta rede deve ser gerenciada de
maneira eficiente a fim de se alcançar resultados que possam beneficiar a todos
e ainda garantir o desenvolvimento sustentável da sociedade e de seu meio
ambiente (Equipe NEAL-UNICAP, 1999).
EQUIDADE
SOCIAL
CONSERVAÇÃO
AMBIENTAL
EFICIÊNCIA
ECONÔMICA
DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL
Figura 1- Modelo que representa o conceito de desenvolvimento sustentável
No Brasil, a Agenda 21 Nacional possui um capítulo que trata
especificamente das autoridades locais, isto é, da aplicação de uma Agenda 21
no âmbito de comunidades, municípios e estados (Trindade, 1997). O
fundamento lógico por trás dessa inclusão é que a grande maioria dos
problemas e soluções para a questão do desenvolvimento sustentável está
diretamente ligada ou se origina de atividades realizadas localmente (Egler,
1999; Musters, De Graaf e ter Keurs, 1998). Assim, segundo Egler, para que
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Introdução
22
qualquer Agenda 21 Nacional seja bem sucedida, é fundamental a participação e
a cooperação de autoridades municipais e estaduais dos órgãos locais
reguladores de meio ambiente, bem como dos diferentes segmentos da
comunidade envolvida, seus representantes oficiais, grupos comunitários e de
consumidores e entidades de classe, entre outros, formando Agendas 21 locais.
Um dos temas discutidos nas Agendas 21 locais é a proteção dos
ecossistemas de estados e municípios, estejam eles em áreas rurais ou urbanas.
Segundo o Relatório Brundtland (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, 1988), uma das principais causas da atual aceleração da
extinção das espécies e de vários ecossistemas da Terra é o crescimento da
população humana e de suas atividades econômicas, agro-pastoris e industriais.
O relatório cita diversos argumentos para justificar a conservação dos recursos
naturais vivos do planeta, desde aqueles considerados utilitaristas, como o
elevado potencial econômico da biodiversidade, até razões éticas (valor da vida
em geral), estéticas (o bem estar causado pelo contato com a natureza),
culturais e científicas (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, 1988) e propõe diretrizes e medidas para tentar alcançar este
objetivo. No nível nacional, a conservação das espécies poderia ser obtida, por
exemplo, por meio de uma nova abordagem definida pelo lema "prever e evitar",
que agregaria uma nova dimensão ao método tradicional de criar áreas
protegidas: o planejamento estratégico, o que implicaria em alterar as estruturas
econômicas e o uso da terra visando atingir este objetivo. Nesse novo modelo,
as políticas de desenvolvimento deveriam incorporar a previsão dos resultados
de políticas econômicas mais destrutivas e iniciar a prevenção antes de sua
implantação ou mesmo, evitá-las se os resultados forem extremamente
indesejáveis.
Em termos organizacionais poderiam ser elaboradas “Estratégias
Nacionais de Conservação” com a participação de agências governamentais,
ONGs, instituições de interesse privado e a própria comunidade, a fim de se
analisar todas as questões referentes aos recursos naturais e definir prioridades
de ação. Além disso, o Relatório propõe algumas medidas específicas, tais
como:
- definição sobre quantas áreas protegidas são ainda necessárias (vis-
à-vis sua contribuição para o desenvolvimento econômico);
- melhor administração das áreas protegidas já existentes; e
- criação de áreas de proteção não convencionais e promoção ao
ecoturismo. (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, 1988).
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Introdução
23
O termo “área protegida” será substituído daqui em diante por “unidade de
conservação”, como definido pela legislação ambiental específica (Brasil, 2000,
Capítulo I, Artigo 2º. Item I):
“Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído
pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob
regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas
de proteção.”
A questão da proteção aos ecossistemas torna-se crítica quando uma
determinada comunidade possui ou está localizada próxima ou dentro de uma
unidade de conservação. As atividades sócio-econômicas ali praticadas podem
ter impactos negativos, levando, na pior das hipóteses, a sua destruição, com o
conseqüente comprometimento da qualidade de vida e da viabilidade econômica
da própria comunidade. O risco é tanto maior quanto mais populosa e
urbanizada for esta comunidade. Uma estratégia para reduzi-lo seria pensar em
termos de desenvolvimento sustentável da unidade de conservação ou, de forma
mais abrangente, do desenvolvimento sustentável da comunidade, aí incluída a
própria unidade de conservação.
Considerando tal estratégia e a complexidade social já mencionada, faz-se
então necessária uma abordagem sistêmica a fim de se compreender toda a
questão e desenvolver estratégias colaborativas e efetivas a partir das relações
entre os diferentes atores sociais que interagem e impactam as unidades de
conservação. (Equipe NEAL-UNICAP, 1999). Esta visão é compartilhada por
Musters, De Graaf e ter Keurs (1998) quando sugerem a adoção de uma
estratégia com base na concepção de um sistema sócio-ambiental que leve em
consideração as partes interessadas. Porém, eles mesmos reconhecem que
historicamente vêm sendo adotadas estratégias com enfoques desintegrados,
como, por exemplo, aquele defendido pelos que entendem que o meio ambiente
já atingiu seu limite de exploração e que medidas normativas e legais devem ser
tomadas para reduzir o impacto da atividade humana sobre o mesmo.
1.2.
Entendimento e Definição do Problema da Pesquisa
O desenvolvimento sustentável local tem se tornado tema de debate em
vários segmentos da sociedade brasileira. Este debate gira em torno de dois
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Introdução
24
eixos: rural e urbano. A dicotomia cidade–campo tem apresentado contornos
dramáticos nas últimas décadas, sobretudo a partir da revolução de 1964, em
função do modelo industrializante e excludente, em termos sócio-econômicos,
adotado pelos sucessivos governos federais (Acselrad, 2004). O principal
indicador da grande mudança ocorrida nesse período é aquele que mostra o
crescente deslocamento das populações rurais para as cidades em busca de
maiores oportunidades de trabalho e melhores condições de vida. A Tabela 1
mostra claramente que, se na década de 60, a população rural brasileira
representava 55,3% de toda a população, em 1996 ela representava apenas
21,6%. Nesse mesmo período, a população urbana mais que duplicou
(Estatísticas do Século XX, 2003).
O impacto dessa enorme migração populacional se deu em todas as
áreas da sociedade brasileira, particularmente nos hábitos sociais e culturais,
gerando conseqüências positivas, como aumento do nível educacional médio do
brasileiro, mas também negativas, como o crescimento desordenado das
cidades, a explosão dos níveis de violência, principalmente nas grandes
metrópoles, e a crescente e contínua degradação do meio ambiente urbano e
seu entorno (Santos, 1978; Maricato, 1996; Acselrad, 2004). Este último fato
decorre da incapacidade das políticas públicas urbanas proverem trabalho e
habitação suficientes para as massas migrantes, que acabam se deslocando
para as únicas áreas restantes das cidades onde podem construir moradias
informais: as encostas de morros e margens de rios e lagos, definidas por lei
como áreas de preservação ambiental (Maricato, 1997; Acselrad, 2004).
Anos População
Total
População
Urbana
%
Urbana
População
Rural
%
Rural
1940 (1)
41.236
12.880
31,2% 28.356 68,8%
1950 (1)
51.944
18.783
36,2% 33.162 63,8%
1960 70.070
31.303
44,7% 38.767 55,3%
1970 93.139
52.085
55,9% 41.054 44,1%
1980 119.003
80.436
67,6% 38.566 32,4%
1991 146.825
110.991
75,6% 35.834 24,4%
1996 157.070
123.077
78,4% 33.993 21,6%
Tabela 1- População Urbana e Rural no Brasil ao longo dos anos (em milhares)
(1) população presente
Fonte: Estatísticas do Século XX (2003)
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Introdução
25
O equacionamento de questões rurais, como a reforma agrária e o uso
sustentável da terra, é condição essencial para que se possa vislumbrar uma
solução que reverta o fluxo migratório campo-cidade, fator ainda importante no
baixo nível de desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras. Assim,
parece que a solução dos atuais problemas enfrentados pela maioria das
cidades brasileiras, em especial os grandes centros urbanos, não depende
apenas de uma boa gestão dos recursos financeiros, técnicos e humanos nelas
disponíveis, mas da elaboração de um novo modelo de desenvolvimento
econômico para o país que busque, entre tantas outras coisas, reequilibrar a
relação campo-cidade em todas as suas dimensões, privilegiando o equilíbrio
entre desenvolvimento econômico, equidade social e conservação ambiental.
Todavia, é também imprescindível que os centros urbanos ampliem as
ações no sentido de resolver seus problemas específicos e caminhar em direção
ao seu desenvolvimento sustentável. Em função da enorme pressão exercida
pelo crescimento da malha urbana sobre as áreas naturais ali existentes, tem-se
percebido que as cidades de médio e grande porte, no Brasil e no Mundo, estão
cada vez mais preocupadas com a conservação de suas áreas naturais por meio
da criação de diversos tipos de unidades de conservação ambiental, sob
responsabilidade do Estado - governos federal, estadual ou municipal. Além
disso, várias medidas têm sido tomadas pelo Estado para garantir a conservação
de áreas naturais, tais como, leis de proteção e punição de infratores,
monitoramento técnico das áreas, replantios de espécies originais, policiamento
das áreas, educação ambiental das comunidades próximas, projetos de
conservação ambiental e implantação de unidades de conservação ambiental
(Scandurra, 1995; Rocha, 1997; Detzel et al., 2000; Wondolleck, 2000;
Raimundo, 2002; Souza, 2002; Cozzolino e Irving, 2004; Horowitz e Bursztyn,
2004; Oliva e Magro, 2004; Oliveira e Santos, 2004). No Brasil, destaca-se entre
essas ações a promulgação da lei n
o
9985 de 18 de junho de 2000, que define a
criação, implantação e gestão das unidades de conservação ambiental no país
(Brasil, 2000) e cujos trechos mais relevantes para esta tese são apresentados e
analisados no Capítulo 2.
Neste contexto, percebe-se que algumas cidades possuem vocação
especial para a conservação ambiental por estarem próximas ou conterem
inúmeras áreas naturais de importância ecológica ou de interesse turístico. É
óbvio que, para seu pleno aproveitamento, é necessário que os governos locais
adotem um enfoque estratégico que lhes permita perceber e aproveitar, entre
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Introdução
26
outras coisas, o enorme potencial econômico do ecoturismo, associado a
atividades de educação ambiental, lazer para os próprios habitantes, pesquisa
científica aplicada com base na biodiversidade, reciclagem de lixo residencial e
industrial, entre outras.
Infelizmente, os resultados das ações governamentais no sentido de criar e
gerenciar unidades de conservação ambiental nas cidades nem sempre são os
esperados, variando do fracasso total a soluções parciais ou insatisfatórias. Isto
se deve, em grande parte, à falta de recursos financeiros e humanos por parte
dos governos, em geral responsáveis pela administração dessas unidades de
conservação, à complexidade dos projetos e da natureza interdisciplinar da
questão, requerendo a participação de especialistas de várias áreas, o que na
maioria das vezes não acontece, e, na opinião de muitos estudiosos da questão,
à falta de participação efetiva dos diversos segmentos da sociedade em tais
empreendimentos (Waltrick, 2001; Araújo e Coelho, 2004; Horowitz, 2004; Silva
et al., 2004). Segundo o próprio site do IBAMA (2004), as unidades de
conservação já criadas ainda não atingiram totalmente os objetivos que
motivaram sua criação. Porém, com a visão atualmente em vigor de que o meio
ambiente contém um conjunto de oportunidades de negócios sustentáveis, isto
é, que compatibilizam o crescimento econômico com geração de renda e
conservação dos recursos naturais, as chances de que isso venha a ocorrer têm
aumentado substancialmente.
Tomando-se a cidade do Rio de Janeiro como foco deste estudo, constata-
se facilmente a existência de grande quantidade e variedade de áreas naturais e
unidades de conservação ambiental (PCRJ-SMAC, 1998), como pode ser
observado no mapa do Anexo 1. Além de necessárias para a manutenção do
equilíbrio do ecossistema urbano e da qualidade do ar, estas unidades de
conservação são também promissoras geradoras de trabalho e renda para a
população da cidade, por meio de empregos nos diversos serviços de apoio à
gestão da unidade, às atividades turísticas e às atividades educacionais e de
pesquisa ligadas ao meio ambiente. Constata-se, porém, que uma boa parte
dessas unidades de conservação oficialmente constituídas (reservas, áreas de
proteção ambiental, parques, etc.), carece de infra-estrutura e recursos
financeiros, humanos e gerenciais suficientes para garantir sua auto-
sustentabilidade. (PCRJ-SMAC, 2004; IBASE, 2005; TCMRJ, 2005). Assim
como na capital, várias cidades do Estado do Rio de Janeiro, como Araruama,
Búzios, Cabo Frio e Angra dos Reis, entre outras, enfrentam os mesmos
problemas de degradação ambiental, associados ao crescimento muito rápido e
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Introdução
27
desordenado da malha urbana e à exploração turística inconseqüente de suas
belezas naturais. Tal fato também tem sido observado em cidades de outros
estados, como, Fortaleza-CE, Florianópolis-SC e Lençóis-BA (Souza, 2002; Silva
et al., 2004).
Para Presas (2001) a transição para o desenvolvimento sustentável requer
uma nova forma de pensar baseada, não mais no tradicional enfoque
verticalizado, de cima para baixo, mas em um mecanismo de aprendizado
coletivo, fruto do diálogo entre os atores sociais, mesmo quando existem
posições antagônicas. Isto só acontecerá na medida em que estes se dêem
conta de seu papel individual, das interdependências e da necessidade de
parcerias. Assim, um amplo debate de caráter democrático e um processo
decisório participativo, com as partes interessadas relevantes, seriam essenciais
para identificar corretamente as questões relevantes, estabelecer as prioridades
e definir os planos de ação viáveis. Esta estratégia é também defendida por
Korten (1990), Rocha (1997); Davos (1998); Musters, De Graaf e ter Keurs
(1998); Power et al. (2000); Horowitz (2002); Quam (2002); Wondolleck e Yaffee
(2000); Valladares-Padua et al. (2002), entre outros, a fim de viabilizar o
desenvolvimento sustentável, especialmente nos casos que envolvem unidades
de conservação.
Mais recentemente, inúmeras experiências de governança cooperativa de
projetos ambientais e unidades de conservação em áreas urbanas têm sido
relatadas no mundo (Korten,1990; Fowler e Heap, 1998; Selman e Wragg, 1999;
Halme e Fadeeva, 2000) e no Brasil em particular (Equipe NEAL-UNICAP,1999;
Gomes, 2000; Raimundo, 2002; Souza, 2002; Barros e Friggo, 2004; Cozzolino e
Irving, 2004; Oliva e Magro, 2004; Oliveira e Santos, 2004). O ponto comum a
todas essas experiências é que, com base na identificação dos diferentes
agentes interessados (atores sociais) e de suas motivações, foi possível
estruturar uma rede de colaboração, ora liderada por órgãos do governo, ora por
ONG's ou pela própria comunidade. Como conseqüência, os conflitos existentes
entre as partes envolvidas foram resolvidos por meio do entendimento e as
ações conservacionistas implantadas de maneira eficaz.
Pensar, a partir do que foi dito antes, que a colaboração tem sido a forma
dominante de organização na gestão das questões ambientais é um engano. É
fundamental ressaltar o caráter eminentemente conflituoso das questões
ambientais, seja no meio urbano ou rural. A motivação de quase todas as ações
no sentido de conservar ou recuperar áreas naturais surge quando um ou mais
grupos de atores sociais manifestam-se através de reclamação sobre uma
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Introdução
28
situação que os incomoda ou prejudica de algum modo. Assim, pode-se dizer
que, a priori, todas as questões ambientais embutem um grau de conflito de
interesses inerente ao fato de que diversos atores sociais, com posições muitas
vezes antagônicas, estão interagindo e impactando permanentemente o meio
ambiente. São exemplos deste tipo de conflito: visão de mercado versus visão
sócio-ambiental; necessidade econômica de comunidades pobres versus
necessidade de conservação ambiental, enfoque técnico versus político, etc.
Além disso, mesmo quando as partes envolvidas resolvem colaborar nas
questões ambientais, o grau dessa interação pode variar enormemente, indo
desde colaborações pontuais e informais, que não se sustentam no tempo, até
complexas redes de parceiros formais, passando por alianças estratégicas com
múltiplos grupos de atores sociais, inclusive diferentes esferas de governo
(Yaffee e Wondolleck, 1996; Healey ,1997; Wondolleck e Yaffee, 2000; Wells e
Mc Shane, 2004).
Em relação à conservação das unidades de conservação das cidades, o
que se tem observado é exatamente a prevalência da primeira configuração,
tendo freqüentemente como gestor das ações o Governo, em nível federal,
estadual ou municipal. Além disso, a forma como as leis e normas relativas à
gestão ambiental são elaboradas e implementadas acaba por gerar uma disputa,
definida como um conflito de competência, isto é, quando os papéis dos órgãos
gestores ou dos diversos atores sociais interessados em dada questão não
estão claramente definidos ou se sobrepõem, criando mais obstáculos que
soluções. Assim, mesmo quando são formadas parcerias entre governos e
diversos representantes da sociedade, surgem problemas de gestão. Isto ocorre
principalmente devido às diferentes estratégias usadas pelos atores sociais em
função de seus objetivos particulares, ao fato dos objetivos dos envolvidos
mudarem conforme o projeto e com o tempo, à existência de diversas
estratégias colaborativas possíveis, como negociação, parcerias, alianças
temporárias entre partes, e, ainda, aos possíveis papéis exercidos pelos atores
sociais durante o processo: liderança, contestação, integração, suporte técnico,
etc. (Healey, 1997).
Recentemente tem aumentado o debate sobre a efetividade da gestão
pública isolada versus a gestão pública participativa das unidades de
conservação. Segundo Magrini (2001) o grande desafio atual da Gestão
Ambiental é rediscutir o papel do Estado, das organizações e da sociedade e
suas formas de articulação. Entende-se aqui que a gestão de uma unidade de
conservação em meio urbano, pelo enfoque sustentável, deve levar em
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Introdução
29
consideração vários objetivos simultâneos a serem monitorados, como, por
exemplo:
- objetivos ecológicos, isto é, de conservação da área;
- objetivos sociais referentes à comunidade no entorno dessas áreas,
através da melhoria na qualidade de vida (educação, saúde, etc.);
- maiores oportunidades de emprego geradas a partir da intervenção na
área em questão;
- melhorias na infra-estrutura urbana; e
- objetivos de eficiência econômica, que podem advir do uso inteligente da
área para fins de geração de renda para a comunidade (sobretudo a carente) e
lucro para as empresas locais.
- revitalização do entorno atraindo novos investimentos.
Neste novo contexto, é imprescindível que os governantes dos centros
urbanos ampliem as ações no sentido de resolver seus problemas específicos e
caminhar em direção ao seu desenvolvimento sustentável, Tal meta só será
alcançada por meio de adequado planejamento urbano que integre as
necessidades básicas das populações, as atividades econômicas e a
conservação do meio ambiente, aí incluídas o ar e as águas, por meio de
saneamento básico, despoluição de praias, rios, lagos, reservatórios e lagoas,
além da conservação de áreas verdes.
Assim, a motivação maior desta pesquisa é a busca de um modelo
estratégico, com base na colaboração entre diferentes grupos de atores sociais,
que viabilize a gestão de unidades de conservação ambiental em áreas urbanas,
sejam elas cidades inteiras ou regiões dentro delas, com foco específico nas
unidades de conservação do tipo parque, como definido pelo SNUC (Brasil 2000,
Capítulo III, Artigo 11º ).
As unidades de conservação do tipo parque são unidades de
conservação integral, isto é, seu objetivo básico é preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos
casos previstos na lei do SNUC. Assim sendo, são terminantemente proibidos o
extrativismo e as práticas agropastoris dentro dessas unidades (Brasil, 2000,
Capítulo III, Artigo 7º, Parágrafo 1º).
No município do Rio de Janeiro existem quinze parques naturais
municipais, três parques estaduais e um parque nacional (federal), além de
diversas outras unidades de conservação integral e de uso sustentável (SMAC,
2007). Cada um desses parques é administrado pelo órgão gestor responsável
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Introdução
30
dentro da respectiva esfera de governo, que delega parte das atribuições a um
funcionário do órgão que exerce o cargo de gestor (ou administrador) do parque.
A lei do SNUC identifica cinco grandes objetivos de uma unidade de
conservação integral do tipo parque (Brasil, 2000, Capítulo III, Artigo 11º):
1. Preservar ecossistemas naturais (fauna e flora) de grande relevância
ecológica e beleza cênica.
2. Possibilitar a realização de pesquisas científicas.
3. Desenvolver atividades de educação e interpretação ambiental.
4. Desenvolver atividades de recreação em contato com a natureza.
5. Desenvolver o turismo ecológico (ecoturismo).
Estes objetivos, se cumpridos de forma efetiva, podem contribuir para a
auto-sustentabilidade da unidade de conservação e para o desenvolvimento
sustentável das comunidades urbanas em seu entorno. Enquanto que os dois
primeiros objetivos referem-se à conservação ambiental, o terceiro objetivo
refere-se tanto à conservação ambiental quanto ao desenvolvimento pessoal e
social dos atores sociais que passam pelo processo de Educação Ambiental. Já
o quarto objetivo, se alcançado, trará como conseqüência a melhoria da
qualidade de vida aos freqüentadores da unidade. Finalmente, o turismo
ecológico, ao mesmo tempo em que diverte, é uma opção de geração de receita
para o parque e seus parceiros e de geração de renda para as comunidades em
seu entorno, atingindo assim a dimensão financeira da sustentabilidade.
Foram também identificadas algumas diretrizes básicas do SNUC que
incorporam a noção de gestão participativa e colaboração, mencionadas a seguir
(Brasil, 2000, Capítulo II, artigo 5º):
“O SNUC será regido por diretrizes que:
...II - assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao
envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política
nacional de unidades de conservação;
III - assegurem a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação”;
IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação”;
V - incentivem as populações locais e as organizações privadas a
estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do
sistema nacional”.
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Introdução
31
Enquanto a diretriz II, de caráter mais genérico, trata da política nacional
de unidades de conservação, a diretriz V tem um caráter mais terceirizante e as
diretrizes III e IV colocam de maneira implícita a responsabilidade dos órgãos
gestores das unidades de conservação pela elaboração de estratégias que
garantam a participação da sociedade nessa gestão (aqui denominada gestão
participativa), ou seja, de estratégias colaborativas, num conceito mais amplo.
Na verdade, o SNUC cria dois instrumentos de gestão das unidades de
conservação do tipo parque que embutem este tipo de estratégia: o Conselho
Consultivo e o Plano de manejo elaborado a partir de contribuições da
sociedade, embora, no caso de parques, a participação da sociedade não seja
obrigatória durante a elaboração do Plano de manejo.
Com base nessas duas diretrizes para a colaboração e nos objetivos
propostos pelo SNUC e considerando ainda os problemas já mencionados da
gestão de unidades de conservação do tipo parque em meio urbano, algumas
questões emergem naturalmente.
- Por que as unidades de conservação do tipo parque têm dificuldades em
atingir as diretrizes e os objetivos propostos no SNUC?
- Quais são as estratégias colaborativas, ou não, usadas pelos órgãos
responsáveis e pelos gestores dos parques para atingir seus objetivos?
- Quais são as estratégias, colaboratvas ou não, usadas pelos diversos
grupos de atores sociais envolvidos para atingir seus objetivos?
- Qual é a configuração estratégica resultante da interação dos atores
sociais com o gestor e entre si: conflito, colaboração total, colaboração parcial,
nenhuma, outras?
- É possível identificar qual das configurações estratégicas resultantes é
aquela que consegue atingir de maneira mais efetiva os objetivos de
conservação de unidades de conservação do tipo parque propostos de pelo
SNUC?
- Que outros fatores são determinantes para o sucesso ou fracasso da
gestão de uma unidade de conservação urbana?
Estas questões podem ser resumidas por uma grande questão teórica:
Como as diversas estratégias, colaborativas ou não, utilizadas pelos
responsáveis pela gestão dos parques e pelos atores sociais interessados
afetam a implantação de uma gestão participativa e efetiva à luz das diretrizes e
objetivos do SNUC?
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Introdução
32
1.3.
Principais Objetivos da Pesquisa
Tendo aquelas questões em mente, foi realizada uma pesquisa
exploratória, de caráter qualitativo, com o objetivo de entender como as
estratégias colaborativas utilizadas pelos órgãos gestores das unidades de
conservação do tipo parque vêm sendo implementadas e como afetam os
resultados da gestão e o relacionamento com diferentes grupos de atores sociais
envolvidos. Buscou-se, ao mesmo tempo, identificar os problemas vivenciados
pelos gestores e os fatores intervenientes que facilitam ou dificultam sua
atuação.
Mais especificamente são objetivos finais desta pesquisa:
1. Entender como as estratégias colaborativas utilizadas pelos responsáveis
pela gestão dos parques são implementadas, à luz das diretrizes
participativas e colaborativas do SNUC.
2. Entender como as estratégias, colaborativas ou não, utilizadas pelos
responsáveis pela gestão dos parques afetam os objetivos de gestão
propostos no SNUC.
3. Identificar, pela ótica dos responsáveis pela gestão dos parques e dos
atores sociais, que fatores de sucesso atuam sobre os resultados da
gestão do parque.
4. Identificar aspectos comuns a todas as unidades de conservação do tipo
parque, e aos responsáveis pela gestão, que possam representar as
estratégias utilizadas, os fatores intervenientes e os resultados obtidos à
luz do que propõe o SNUC.
São objetivos intermediários desta pesquisa:
1. Identificar os diversos grupos de atores sociais e seu papel junto aos
responsáveis pela gestão dos parques.
2. Identificar as estratégias, colaborativas ou não, utilizadas pelos diversos
grupos de atores sociais envolvidos na gestão do parque.
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Introdução
33
1.4.
Delimitação da Pesquisa
Para os estudos de caso da pesquisa foram incluídas somente as
unidades de conservação ambiental do tipo parque geridas na cidade do Rio de
Janeiro, que já estão implantadas há tempo suficiente para permitir avaliar a
gestão, as estratégias utilizadas e os resultados alcançados. Foram
selecionadas unidades de conservação que representam diferentes
configurações estratégicas a fim de permitir conclusões mais abrangentes.
Parques criados muito recentemente foram excluídos desse estudo,
considerando-se a incipiência de sua gestão. Por outro lado, a opção por
analisar somente unidades de conservação do tipo parque e não outras, como
Áreas de Proteção Ambiental (APA) ou Reservas Biológicas, se deveu ao fato de
ser aquele tipo de unidade organizacionalmente bem definida quando
comparada a uma APA (Brasil, 2000). Além disso, a gestão de APAs está ainda
em fase embrionária na cidade do Rio de Janeiro. Já quanto às Reservas
Biológicas, não existem em número suficiente e seus objetivos são restritos à
preservação ambiental, conforme definido no SNUC, não permitindo o acesso
humano para atividades como recreação ou lazer.
Cabe lembrar que como a pesquisa busca entender como se dá a
aplicação de estratégias colaborativas na gestão dos parques à luz do que
preconiza o SNUC, e tendo o mesmo sido criado somente em 2000, o estudo se
limitou a analisar as ações ocorridas a partir desse ano.
1.5.
Relevância da Pesquisa
Entende-se que a maior contribuição que uma pesquisa desta natureza
pode trazer é a de permitir uma nova modelagem e um maior entendimento
sobre a aplicação do conceito de desenvolvimento sustentável em meio urbano,
particularmente no que diz respeito a sua dimensão ambiental. Em particular,
esta pesquisa possui relevância teórica, na medida em que contribui para o
avanço do conhecimento acadêmico sobre a formulação e implementação de
estratégias colaborativas na gestão pública do meio ambiente. Ela permite
também traçar um perfil das diversas organizações, com e sem fins lucrativos,
que interagem com os órgãos públicos na gestão de unidades de conservação,
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Introdução
34
permitindo a futuros pesquisadores o melhor entendimento de sua lógica e
estratégias de ação.
Ao mesmo tempo, permitirá à academia se aproximar cada vez mais da
realidade que a cerca ajudando-a a tornar-se agente ativa da mudança social a
que se propõe. Neste aspecto, a proposta desta pesquisa vai ao encontro da
proposta humanista da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro e da
visão central do Programa de Doutorado em Administração de Empresas do
IAG: o processo contínuo e a cada dia mais rápido da mudança e a preparação
de pesquisadores e professores aptos a lidar com suas incongruências e as
conseqüências sobre as pessoas e organizações. Além disso, a preocupação
com a conservação dos recursos naturais nas cidades, integrada ao
desenvolvimento econômico com justiça social é cada vez valorizada em nossa
sociedade. Nas grandes e médias cidades do Brasil, esta questão é mais
premente devido à crise urbana que vivenciamos.
É opinião deste pesquisador que falta no Brasil uma visão clara sobre
desempenho das unidades de conservação ambiental e a melhor maneira de
planejá-las e geri-las de forma sustentável e participativa, integrando os esforços
de todos os atores sociais interessados. Assim, espera-se que este trabalho
possa contribuir para tornar a questão mais clara para todos aqueles envolvidos
com a gestão de unidades de conservação urbanas do tipo parque.
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2
Referencial Teórico
A etapa de revisão bibliográfica é essencial para o bom encaminhamento
da tese, já que permite o aprofundamento dos conceitos pelo pesquisador, a
melhor contextualização do problema, sua correta formulação e o
desenvolvimento do modelo do problema. O conteúdo do referencial teórico deve
procurar seguir uma lógica que leve o leitor de conceitos mais amplos
relacionados ao tema até aspectos específicos necessários à plena
compreensão das análises realizadas na tese. Ao mesmo tempo, deve ficar
clara a interligação dos temas apresentados.
A figura 2 mostra os principais temas tratados neste capítulo e suas inter-
relações. O conceito de desenvolvimento sustentável corre tradicionalmente em
paralelo com o de gestão ambiental pública, cada um com seu enfoque para
tratar a questão ambiental, porém mais recentemente sente-se a influência do
conceito de desenvolvimento sustentável sobre a gestão ambiental pública,
sobretudo na flexibilização de sua atuação e na legislação que cada vez mais
incorpora este conceito. A legislação ambiental produzida dentro do escopo de
atuação da gestão pública e a lei que cria o Sistema Nacional de Unidades de
Conservação são discutidas. Assim, inicia-se este capítulo revisando de forma
crítica o conceito de desenvolvimento sustentável e apresentam-se alguns
indicadores que permitam medi-lo. A seguir, são apresentados o conceito de
gestão ambiental pública e sua evolução, que, pela ótica das unidades de
conservação, desemboca na promulgação da lei 9985 que cria o SNUC. Esta lei
é então apresentada e discutida, bem como algumas regulamentações que a
complementam.
O conceito de conflito ambiental está presente na gênese da discussão
ambiental. O desenvolvimento sustentável e a gestão ambiental pública tentam
exatamente eliminar ou reduzir este conflito, seja pela adoção de estratégias
colaborativas, que surgem a partir do conceito de desenvolvimento sustentável,
seja pelos instrumentos de comando e controle, tão utilizados na gestão
ambiental pública.
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Referencial Teórico
36
Assim, após se apresentar o conceito de conflito ambiental e discutir
algumas de suas formas, são apresentados os conceitos relacionados a alianças
estratégicas e redes no mundo dos negócios e como estes conceitos são
adaptados e usados por aqueles que militam nas questões ambientais. São
então apresentadas algumas experiências recentes de colaboração em meio
ambiente, inventariando as estratégias identificadas durante a revisão
bibliográfica. Discutem-se, então, as principais estratégias colaborativas
vivenciadas por diferentes organizações e atores sociais. Obviamente que o
conceito de colaboração não é uma unanimidade e, portanto, algumas críticas a
sua adoção são apresentadas e discutidas para fechar este tópico.
Finalmente, como no centro de todas essas ações, sejam elas
colaborativas, sejam conflituosas, encontram-se os diferentes atores sociais, faz-
se necessário identificá-los e discutir um pouco as distintas lógicas presentes
nesses grupos.
.
Figura 2 - Modelo lógico de inter-relação entre os conceitos estudados
Gestão Ambiental
Pública
Desenvolvimento
Sustentável
Estratégias
Colaborativas
Ambientais
Legislação
Ambiental e
SNUC
Conflitos
Ambientais
nas cidades
Atores
Sociais
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Referencial Teórico
37
A revisão bibliográfica foi realizada através de visitas, reais e virtuais, às
bibliotecas das principais universidades do país e do exterior, devendo-se
destacar aqui as da PUC-Rio, PUC-SP, UFRJ (PPE e COPPEAD), UERJ, USP,
UFBA e FGV-RJ, no Brasil e Columbia University e Michigan University nos
EUA. Foram consultadas também diversas bases de dados disponíveis de
artigos e teses, buscando identificar: artigos relevantes publicados em revistas
indexadas de estratégia, administração, marketing e meio ambiente, livros
academicamente reconhecidos como importantes na área de pesquisa e teses
de doutorado (e eventualmente de mestrado) na área. Revistas indexadas, como
Strategic Management Journal, Journal of Marketing, Academy of Management
Review, Journal of Environmental Management, Environmental Science & Policy,
Journal of Environmental Planning and Management, entre outras, foram
utilizadas como fontes de artigos sobre estratégias colaborativas e colaboração
em questões ambientais. Foi dada preferência àqueles periódicos melhor
classificados em rankings divulgados por instituições especializadas.
Foram consultados especialistas em questões ambientais para orientar
melhor a pesquisa e também consultados órgãos e sites da internet relacionados
a desenvolvimento sustentável e projetos ambientais, tais como:
- secretarias estaduais e municipais de meio ambiente de alguns estados
(SP. PR, RJ e MG e BA);
- IBAMA;
- Banco Mundial;
- organizações não governamentais especializadas em meio ambiente
(como WWF Brasil, SOS Mata Atlântica, Ecomarapendi, Rede Nacional Pró-
Unidades de Conservação, entre outras).
Foram também pesquisados os anais do II , IIII e IV Congressos Brasileiros
de Unidades de Conservação (2000, 2002 e 2004), de onde foram extraídos
diversos artigos sobre o SNUC, colaboração , conflito e Coonselhos Consultivos.
O pesquisador participou também do VII e VIII Congressos em Defesa do
Meio Ambiente, organizados pelo Clube de Engenharia, em 2003 e 2005. Nesse
último, apresentou artigos sobre o tema e discutiu com especialistas no assunto.
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Referencial Teórico
38
2.1.
Evolução do Pensamento e da Legislação Ambiental
Vários autores de teoria das organizações têm procurado explicar como as
organizações produtivas se relacionam com a natureza. Carrieri (2000) procura
mostrar que há uma evolução neste relacionamento a partir das análises de
vários autores, que classificam as ações organizacionais de acordo com
determinados paradigmas. Colby (1990), por exemplo, descreve o paradigma da
economia de fronteiras como aquele no qual a natureza é vista como algo a ser
dominado e onde as forças de mercado, em conjunto com o desenvolvimento
tecnológico, definem a melhor maneira de explorar os recursos naturais. Este
paradigma dominou as relações entre o homem e a natureza até os anos 60 nos
países desenvolvidos. Egri e Pinfield (1999) denominam esta mesma atitude
como o paradigma social dominante, isto é, a visão tradicional de mundo da
sociedade industrial. Com base em valores antropocêntricos, tais como o
materialismo mecanicista, a racionalidade e o reducionismo científico, esta
perspectiva sempre enxergou o progresso da humanidade como ilimitado e
baseado em recursos naturais infinitamente exploráveis, como definido pelas
teorias econômicas neoclássica e marxista. Estas sempre trataram os recursos
naturais como externalidades: por exemplo, a limpeza de desastres ecológicos é
contabilizada no PIB como crescimento econômico (Egri e Pinfield, 1999).
Assim, o impacto degradante da ação humana sobre o meio ambiente nunca foi
levado em conta por esta perspectiva dominante, sendo, portanto a visão a ser
combatida pelas demais perspectivas. Carrieri (2000 apud Cidade,1995) lembra
que este paradigma ainda predomina nos países periféricos, entre os quais o
Brasil, tendo sido tolerado em conjunto com taxas elevadas de crescimento
demográfico e urbanização, cujos eventuais malefícios seriam resolvidos
posteriormente, por meio de soluções criadas pelo progresso científico e
tecnológico.
Como reação às primeiras crises ambientais surgidas na década de 60 e à
crise do desenvolvimento dos países industrializados que se instala a partir da
década de 70, caracterizada pela persistência de desigualdades, e pela crise da
educação e dos serviços sociais, surgiu o movimento da ecologia política, que
buscava um novo paradigma de desenvolvimento, orientado para novos temas,
quais sejam:
- o atendimento das necessidades de toda a população, não subordinadas
à produção;
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Referencial Teórico
39
- desenvolvimento endógeno, pensado a partir do contexto político, social
e cultural interno, não imitativo;
- desenvolvimento self-reliant, isto é, baseado na autonomia das decisões
da população com o uso de modelos próprios; e
- consciência da dimensão ecológica, buscando a harmonia entre homem
e natureza.
Esta nova forma de desenvolvimento recebeu o nome de
ecodesenvolvimento, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiete,
em 1972. Segundo Sachs (1993), o ecodesenvolvimento propõe um
planejamento participativo, contratual e contextual, que visa a harmonizar
objetivos econômicos, sociais e ecológicos, por meio da atuação em vários
níveis, quais sejam:
- a modulação da demanda social ou estilos de vida; e
- a escolha da função de produção de bens e serviços (oferta social)
subordinada a políticas tecnológicas e energéticas (baixo consumo com uso de
energias renováveis e não-convencionais), ao uso eficiente de recursos
(preservação daqueles raros, recuperação e reciclagem), à melhor organização
do espaço (equilíbrio entre cidade e campo) e à gestão ambiental.
A partir da década de 80, passa a predominar esta visão, que Carrieri
(2000) chama de paradigma da administração de recurso, e que, pela primeira
vez, incorpora a noção de que as práticas econômicas diferem entre países.
Egri e Pinfield (1999) referem-se a este paradigma como ambientalismo
renovado. Nesta perspectiva, a visão antropocêntrica é alterada a fim de incluir
valores biocêntricos, buscando uma reconciliação das duas, através do conceito
de desenvolvimento sustentável, ou seja, a satisfação das necessidades das
gerações atuais sem sacrificar a capacidade das gerações futuras de
satisfazerem suas necessidades, como definida pelo Relatório Brundtland da
ONU de 1987 (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente, 1988), conceito este
oficializado no Congresso da ONU sobre meio ambiente - Rio 92. Nesta
perspectiva, a partir de um enfoque sistêmico e baseado em leis de conservação
de energia, reconhecem-se os limites físicos da natureza e dos sistemas
econômicos e busca-se desenvolver e conservar os recursos não-renováveis,
além de desenvolver recursos energéticos renováveis e incorporar o meio
ambiente ao processo de decisão organizacional. Assim, surgem a economia
ecológica e a ecologia industrial. É este o paradigma predominante atualmente
nos países centrais, surgindo daí a necessidade de se integrar o meio ambiente
natural ao processo decisório por meio da abordagem das organizações, vistas
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Referencial Teórico
40
como interdependentes dos sistemas sociais, econômicos, culturais, políticos
técnicos e naturais (Carrieri, 2000).
Neste contexto, Sachs (1993) define cinco dimensões do que seria o
ecodesenvolvimento :
1ª - Sustentabilidade Social, que visanria a uma maior justiça na
distribuição dos bens e da renda, tal que seja viável satisfazer as necessidades
básicas materiais e não-materiais (espirituais, por exemplo).
2ª - Sustentabilidade Econômica, cuja premissa seria eliminar as
diferenças entre países ricos e pobres ou em desenvolvimento. Esta seria
viabilizada pela alocação e gestão mais eficientes dos recursos naturais e por
fluxos de investimento público e privado para este segundo grupo de países.
Uma das metas a ser alcançada seria a eliminação das causas desta diferenças,
tais como: serviços da dívida elevados, fluxo líquido de recursos financeiros dos
países pobres para os ricos, protecionismo comercial dos países ricos e
limitações ao acesso dos países pobres às modernas tecnologias.
3ª - Sustentabilidade Ecológica, que poderia ser garantida por meio de
uma série de ações: o uso mais criativo e racional dos recursos naturais; a
limitação do consumo de combustíveis fósseis e outros recursos não-renováveis;
ações de proteção e conservação dos diversos ecossistemas do planeta, seja
por meios legais ou econômicos; a redução da poluição e dos resíduos,
autolimitação do consumo material pelos países ricos; pesquisa de tecnologias
mais limpas, etc.
4ª - Sustentabilidade Espacial, que requereria a concentração mais
equilibrada entre a cidade e o campo e melhor distribuição territorial de
assentamentos humanos (com menor concentração em áreas metropolitanas) e
atividades econômicas (industrialização descentralizada, projetos de agricultura
regenerativa, rede de reservas naturais e de biosfera).
5ª - Sustentabilidade Cultural, que seria alcançada por meio da busca de
soluções de desenvolvimento que respeitassem as especificidades de cada
ecossistema, de cada cultura e de cada local.
Por outro lado, Carrieri (2000) diferencia o significado de desenvolvimento
sustentável em países desenvolvidos e periféricos. O impasse surge da
confrontação dos interesses econômicos e das demandas ambientais. Assim,
não se pode pensar apenas em pressão social local, mas global, caracterizada
pela formação de uma rede de informação e pressão sobre a questão ambiental
que incluiria as localidades e nações, indivíduos e populações.
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Referencial Teórico
41
Se, como mostram Sachs (1993) e Carrieri (2000), definir desenvolvimento
sustentável é uma tarefa complexa, em função da necessidade de se levar em
conta sua mulltidimensionalidade sistêmica e espacial, mais complexa ainda é a
sua medição (Pace et al., 2004). Diversos autores estrangeiros e nacionais têm
se dedicado a identificar a melhor maneira de medir o grau de sustentabilidade
de ações conservacionistas ou do desenvolvimento de determinada região, sem
que, no entanto se tenha chegado a um consenso sobre o melhor método. Há,
no entanto, concordância a respeito da necessidade de se considerar
indicadores relacionados aos resultados econômicos, sociais e ambientais na
avaliação (Egler, 1999). Segundo Bellen (2004), indicadores devem ser
entendidos como sistemas de apoio à decisão, sendo fundamentais na avaliação
do desenvolvimento sustentável. Como os métodos atualmente em uso são
pouco conhecidos, o que dificulta sua correta aplicação, Bellen (2004) realizou
estudo de três ferramentas de avaliação que procuram medir a sustentabilidade
do desenvolvimento. São elas:
1 Ecological Footprint Method - ferramenta que transforma o consumo de
matéria-prima e a assimilação dos dejetos de um sistema econômico ou
população humana em área correspondente de terra ou água produtiva. Ele
indica a área de ecossistema necessária para assegurar a sobrevivência de uma
determinada população ou sistema. O método representa a apropriação de uma
determinada população sobre a capacidade de carga do sistema total (Bellen,
2004).
2. Dashboard of Sustainability - índice agregado de vários indicadores.
Cada um dos indicadores pode ser avaliado tanto em termos de sustentabilidade
como em termos de sua importância e desempenho. A importância de um
determinado indicador é relativa em relação aos demais indicadores na
representação visual do sistema correspondente. Já o desempenho do indicador
é mensurado através de uma escala de cores que varia do verde até o vermelho.
(Bellen, 2004).
3. Barometer of Sustainability - ferramenta usada para mesclar indicadores
e mostrar seus resultados por meio de índices. Os índices são apresentados
através de uma representação gráfica, procurando facilitar a compreensão e dar
um quadro geral do estado do meio ambiente e da sociedade. Esta
representação pode apresentar a dimensão principal de cada índice para realçar
aspectos de desempenho que mereçam mais atenção, sendo adequada também
para comparações entre diferentes avaliações (Bellen, 2004).
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Referencial Teórico
42
Para Bellen (2004), as três ferramentas estudadas possuem campos de
aplicação específicos e lidam com dimensões distintas do desenvolvimento,
possuindo vantagens e desvantagens. Desse modo, é necessária a clara
definição do escopo e do objetivo do projeto de desenvolvimento sustentável,
bem como das atividades econômicas que aí se desenvolverão, de modo a
permitir a implantação do sistema de indicadores mais apropriados.
Por exemplo, a gestão de uma unidade de conservação ambiental deve
envolver a atividade do ecoturismo. Neste contexto, Ross e Wall (1999)
defendem que as funções básicas do ecoturismo são, além da geração de uma
experiência agradável na natureza, a proteção das áreas naturais, a geração de
receita, a educação e a construção da capacidade e participação locais. Juntas,
elas atingiriam alguns objetivos específicos, dentro de um conceito de
desenvolvimento sustentável, na busca da resolução do conflito entre exploração
e conservação do recurso natural. Assim sendo, um conjunto específico de
indicadores deve ser desenvolvido, a fim de medir, de forma adequada, se tais
objetivos estão sendo alcançados.
Todavia, o conceito de desenvolvimento sustentável não é uma
unanimidade, como se possa pensar a princípio. Como contraponto aos dois
paradigmas já citados (paradigmas social dominante e do ambientalismo
renovado), surgiu o paradigma do ambientalismo radical (Egri e Pinfield, 1999),
que possui uma visão biocêntrica que remonta às sociedades mais primitivas
(indígenas, por exemplo) e passa por sociedades humanas mais adiantadas,
como as orientais e as da antiga Grécia. O ponto central é a crença de que os
limites e o frágil equilíbrio da natureza (biosfera) precisam ser conservados. Na
atualidade, esta visão se opõe ao paradigma social dominante, preconizando a
revisão total dos sistemas de produção agrícola e industrial e de transporte a fim
de reduzir a interferência humana sobre o meio ambiente por meio de uma ética
anticonsumista e antimaterialista. Segundo Egri e Pinfield (1999), esta
perspectiva se divide em diversas correntes, destacando-se entre elas:
- ecologia profunda – uma perspectiva holística que integra as dimensões
biológica, psicológica, espiritual e metafísica de ecossistemas interdependentes
e interativos. Defende o “igualitarismo biosférico”, sendo a natureza vista como
base das civilizações humanas e não extensão delas;
- ecologia social, também chamada de ecologismo (Lago e Pádua, 1985) -
defende uma nova ordem social e política por meio do municipalismo libertário,
baeado em planejamento e governo descentralizados, participativos e
biorregionais. Segundo Lago e Pádua (1985), a idéia central do ecologismo é de
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Referencial Teórico
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que uma mudança no impacto destrutivo da atual sociedade sobre o meio
ambiente só será obtida de forma profunda e permanente se houver um amplo
processo de descentralização da economia, do poder e do espaço social. A
proposta do ecologismo supõe a existência de democracia direta, autonomia,
controle social sobre a qualidade de vida e a integridade do ambiente;
- ecofeminismo - defende o fim da dominação da natureza e do homem
pelo homem, por meio da justiça social com base na inclusão social,
comunitarismo e tomada de decisão consensual.
Uma crítica que se faz ao paradigma do ambientalismo radical é de ele se
considerar a única verdade, julgando incontestável um conjunto de premissas
resultantes de interações políticas e sociais. Junte-se a isso, o fato de que a
maioria de suas teses continua não testada (Egri e Pinfield,1999).
Por outro lado, a principal crítica que se faz à perspectiva do
ecodesenvolvimento é justamente sobre o conceito de desenvolvimento
sustentável. De acordo com Egri e Pinfield (1999), trata-se, para muitos, de uma
definição imprecisa, que permite diferentes interpretações e ações. Para os
ambientalistas radicais, esta é uma visão de mudanças incrementais e, portanto,
insuficientes. Existiria uma contradição fundamental entre os princípios e
objetivos da sustentabilidade ambiental e os do desenvolvimento econômico.
Além disso, os ambientalistas radicais criticam a defesa da energia nuclear e da
biogenética no Relatório Brundtland (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, 1988).
2.2.
Gestão Ambiental Pública e Legislação Ambiental
2.2.1.
Gestão Ambiental Pública
O conceito de gestão ambiental pública diz respeito à administração, pelo
governo, do uso dos recursos ambientais, por meio de ações ou medidas
econômicas, investimentos e ações institucionais e jurídicas, com a finalidade de
manter ou recuperar a qualidade do meio ambiente, assegurar a produtividade
dos recursos e o desenvolvimento social (Barbieri, 2004).
A gestão ambiental pública brasileira remonta aos anos 70, quando foram
criadas a SEMA (Secretaria Federal do Meio Ambiente) e as diversas
Secretarias Estaduais do Meio Ambiente. Nessa década, prevalecem as óticas
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Referencial Teórico
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corretiva e preventiva. A gestão ambiental é praticada exclusivamente pelo
Estado por meio principalmente dos instrumentos de comando e controle. Há
uma predominância de conflitos entre público e privado, entre as próprias
empresas entre o Estado e a sociedade, mas também dentro dos governos,
chamados de conflitos de responsabilidades (Magrini, 2001; Barbieri, 2004).
A gestão ambiental pública só se torna efetiva com a lei n
o
6.938, de
31/8/1981, que institui a Política e o Sistema Nacional do Meio Ambiente, e cria
diversos órgãos de atuação ambiental. A gestão ambiental nos níveis nacional e
local se efetiva por meio da implementação de diversos instrumentos de políticas
ambientais públicas e privadas (Barbieri, 2004).
A lei n
o
6.938 foi a primeira lei federal a abordar o meio ambiente como um
todo, ampliando sensivelmente o conceito de poluição e definindo-a como a
degradação da qualidade ambiental. Estabeleceu a Política Nacional do Meio
Ambiente fixando os princípios, objetivos e instrumentos. Estabeleceu o Sistema
Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA) e criou o Conselho Nacional do Meio
Ambiente (CONAMA), além de reconhecer a legitimidade do Ministério Público
da União para propor ações de responsabilidade civil e criminal por danos
causados ao meio ambiente.
Os instrumentos de política pública ambiental são aqueles que dizem
respeito diretamente às questões ambientais podendo ser divididos em três
grandes grupos (Magrini, 2001; Barbieri, 2004):
1. Questões de Comando e Controle
- padrões de emissão;
- padrões de qualidade;
- proibições e restrições sobre produção, comercialização e uso de
produtos;
- licenciamento ambiental;
- zoneamento ambiental; e
- estudo de Impacto ambiental.
2. Questões Econômicas
- tributação sobre poluição;
- tributação sobre o uso de recursos naturais;
- incentivos fiscais para reduzir emissões e conservar recursos; e
- financiamentos especiais.
3. Outros
- apoio a desenvolvimento científico e tecnológico;
- educação ambiental;
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Referencial Teórico
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- unidades de conservação; e
- informação ao público.
Aqui se destacam os instrumentos de comando e controle, ou de regulação
direta, que buscam limitar e punir as ações que agridem o meio ambiente. Neles
se enquadram as proibições, restrições e obrigações impostas às organizações
e às pessoas em geral, por meio de normas legais (Barbieri, 2004).
Dentro dessa ótica, surge a lei dos crimes ambientais, n
o
9.605/1988, que
estabelece as sanções administrativas e penais derivadas de condutas lesivas
ao meio ambiente (Paz et al., 2006). Esta lei amplia a tipificação dos crimes
ambientais e consolida outros crimes que eram objeto de outras leis, tais como
os códigos de caça e pesca e florestal. Uma de suas novidades é a
responsabilidade penal das empresas. Já a Constituição de 1988 reforça
autonomia dos municípios na questão ambiental, gerando, no entanto, o risco de
conflitos de competência. Com a criação do Ministério do Meio Ambiente (MMA),
em 1992, o IBAMA (criado em 1989) passou a integrar este ministério com
atribuições mais operacionais, passando a ser responsável pela administração
de diversas unidades de conservação ambiental.
O conceito de comando e controle tem evoluído para uma perspectiva de
gestão compartilhada pelos diferentes agentes envolvidos e articulados em seus
diferentes papéis, a partir da perspectiva de que a responsabilidade pela
conservação ambiental é de toda a sociedade e não apenas do governo, e
baseada na busca de uma postura pró-ativa de todos os atores envolvidos
(Magrini, 2001).
Por exemplo, a Constituição Federal de 1988 incorporou o conceito de
desenvolvimento sustentável no Capítulo VI, dedicado ao Meio Ambiente, como
pode ser observado na redação do art. 225 (Brasil, 1988):
“Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de
uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações”.
Esse artigo foi influenciado pelo relatório “Nosso Futuro Comum”,
divulgado em 1987 (Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento,
1988), período em que o Congresso elaborava a constituição. Além de um
capitulo específico para o meio ambiente, a atual constituição ampliou os
mecanismos para a defesa da natureza conferindo a qualquer cidadão o direito
de propor ação popular para proteger o meio ambiente, o patrimônio histórico,
etc.
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Referencial Teórico
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O período que vai da década de 90 aos dias atuais caracteriza-se por uma
maior aproximação do governo federal com as demais esferas de governo, seja
através de financiamentos de projetos ambientais, seja através da cooperação
em projetos específicos ou na preservação de unidades de conservação
existentes (Ministério do Meio Ambiente, 2004; Paz et al., 2006), criadas e
administradas por órgãos governamentais nas diferentes esferas e definidas no
Capítulo 1.
As unidades de conservação representam cerca de 8% do território
nacional. Cerca de 200 dessas unidades estão sob administração do IBAMA e
outras 460, sob administração de governos estaduais e municipais (IBAMA,
2004).
2.2.2.
Legislação Ambiental e Lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação
A lei n
o
9.985 de 18 de julho de 2000 (Brasil, 2000) criou o Sistema
Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), formado pelo
conjunto de unidades de conservação federais, estaduais e municipais, e
estabeleceu regras para sua gestão (Paz et al., 2006). Saliente-se o fato de que
antes dessa lei não havia uma regulamentação unificada acerca das unidades
de conservação (Kelecom e Bernardo, 2004). Entende-se por unidade de
conservação o “espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas
jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo
Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime
especial de administração”.(Brasil, 2000, Artigo 2º). Dentro desta nomenclatura
enquadram-se dois tipos de unidades: as de proteção integral, que admitem
apenas o uso indireto de seus recursos naturais, pois têm como objetivo principal
preservar a natureza, e as de uso sustentável, que permitem a exploração direta
dos seus recursos naturais, de forma socialmente justa e economicamente
viável, desde que os mesmos sejam conservados, bem como os processos
biológicos que lá ocorram, garantindo assim, a biodiversidade previamente
existente.
O grupo das unidades de proteção integral contém as seguintes categorias
de unidade de conservação: estação ecológica; reserva biológica; parque
nacional; monumento natural; refúgio de vida silvestre. Já o grupo das unidades
de uso sustentável contém as seguintes categorias de unidade de conservação:
área de proteção ambiental; área de relevante interesse ecológico; floresta
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Referencial Teórico
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nacional; reserva extrativista; reserva de fauna; reserva de desenvolvimento
sustentável; reserva particular do patrimônio natural (Brasil, 2000).
Cabe ressaltar que o órgão central responsável pelo SNUC é o Ministério
do Meio Ambiente, que utiliza o Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA) como seu órgão deliberativo e consultivo e delega a sua implantação
ao IBAMA e aos órgãos estaduais e municipais de meio ambiente, sobretudo, no
que diz respeito à administração das unidades de conservação.
O escopo desta pesquisa são os Parques Nacionais, Estaduais e
Municipais, que constituem um tipo de unidade de conservação de uso integral
que tem como objetivo primordial a preservação dos ecossistemas relevantes
existentes dentro de sua área.
Especificamente em relação aos objetivos dessa tese, alguns artigos do
SNUC devem ser analisados em mais detalhe. Optou-se por citar os trechos da
lei no corpo da tese, seguidos por comentários de esclarecimento ou crítica.
Inicia-se pelo Artigo 5º, que estabelece as diretrizes do SNUC, algumas delas,
essenciais para a análise desta tese. Citam-se, a seguir, as mais relevantes para
a tese.
“Art. 5o. O SNUC será regido por diretrizes que:
II - assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao
envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política
nacional de unidades de conservação;
III - assegurem a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação;
IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação;
V - incentivem as populações locais e as organizações privadas a
estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do
sistema nacional;
VI - assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das
unidades de conservação;........
XII - busquem conferir às unidades de conservação, nos casos possíveis e
respeitadas as conveniências da administração, autonomia administrativa
e financeira; e
XIII - busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado
de unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou
contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores
ecológicos, integrando as diferentes atividades de preservação da
natureza, uso sustentável dos recursos naturais e restauração e
recuperação dos ecossistemas. “(Brasil, 2000).
Como explicado no Capítulo I, os itens II a V das diretrizes do SNUC dão o
caráter participativo a essa lei. Já os itens VI e XII, preocupam-se com os
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Referencial Teórico
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recursos financeiros que garantam a sustentabilidade econômica das unidades.
Foram criados Fundos Ambientais nos Estados e Municípios para ajudarem na
gestão das unidades de conservação, mas, infelizmente, o que se tem percebido
é que uma boa parte desses recursos acaba desviada para outras finalidades
dos governos, gerando uma falta crônica de fundos para a finalidade original.
Finalmente, o item XIII fala da gestão integrada de conjuntos de unidades
de conservação próximas entre si, e que, mais adiante, é definida como gestão
em mosaico, um tipo de gestão compartilhada. No entanto, o SNUC não
esclarece como isso seria realizado. Já no decreto 4340 de 22 de agosto de
2002, o Capítulo III estabelece a figura do Conselho de Mosaico, órgão
consultivo, mas também não oferece pistas de como se daria na prática a gestão
em mosaico (Brasil, 2002).
O artigo 11 do SNUC define o que é uma unidade de conservação integral
do tipo Parque Nacional, enfatizando que este nome muda para Parque Estadual
nos Estados e Parque Natural Municipal, nos municípios.
“Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de
ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em
contato com a natureza e de turismo ecológico.
§ 1o O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as
áreas particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de
acordo com o que dispõe a lei.
§ 2o A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas
no plano de manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão
responsável por sua administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3o A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão
responsável pela administração da unidade e está sujeita às condições e
restrições por este estabelecidas, bem como àquelas previstas em
regulamento.
§ 4o As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou
Município, serão denominadas, respectivamente, Parque Estadual e
Parque Natural Municipal.” (Brasil, 2000).
Logo no início, o artigo estabelece os cinco objetivos de um parque, já
mencionados no Capítulo 1 e que estarão presentes ao longo da análise dos
casos. No parágrafo segundo, é mencionada a necessidade de cada unidade ter
seu plano de manejo. No parágrafo terceiro do Artigo 27, é estabelecido o prazo
de cinco anos a partir da data de criação da unidade de conservação para que
seu plano de manejo esteja elaborado.
Já no Artigo 29, o SNUC trata do Conselho Consultivo das unidades de
conservação do grupo integral.
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Referencial Teórico
49
“Art. 29. Cada unidade de conservação do grupo de Proteção Integral
disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão responsável por
sua administração e constituído por representantes de órgãos públicos, de
organizações da sociedade civil, por proprietários de terras localizadas em
Refúgio de Vida Silvestre ou Monumento Natural, quando for o caso, e, na
hipótese prevista no § 2o do art. 42, das populações tradicionais
residentes, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da
unidade.” (Brasil, 2000).
O capítulo V do decreto 4340 de 2002 regulamenta o Conselho Consultivo,
podendo-se destacar os seguintes parágrafos (Brasil, 2002):
“§ 1º A representação dos órgãos públicos deve contemplar, quando
couber, os órgãos ambientais dos três níveis da Federação e órgãos de
áreas afins, tais como pesquisa científica, educação, defesa nacional,
cultura, turismo, paisagem, arquitetura, arqueologia e povos indígenas e
assentamentos agrícolas.
§ 2º A representação da sociedade civil deve contemplar, quando couber,
a comunidade científica e organizações não-governamentais
ambientalistas com atuação comprovada na região da unidade, população
residente e do entorno, população tradicional, proprietários de imóveis no
interior da unidade, trabalhadores e setor privado atuantes na região e
representantes dos Comitês de Bacia Hidrográfica.
§ 3º A representação dos órgãos públicos e da sociedade civil nos
conselhos deve ser, sempre que possível, paritária, considerando as
peculiaridades regionais.“
Aqui é importante ressaltar a participação da sociedade civil no Conselho
Consultivo com representação paritária, sempre que possível, com os
representantes do poder público. Esta é uma inovação importante na legislação
ambiental.
No decreto 4340 de 2002, são estabelecias competências do Conselho:
“Art. 20 - Compete ao conselho de unidade de conservação:
I - elaborar o seu regimento interno, no prazo de noventa dias, contados da
sua instalação;
II - acompanhar a elaboração, implementação e revisão do Plano de
manejo da unidade de conservação, quando couber, garantindo o seu
caráter participativo;
III - buscar a integração da unidade de conservação com as demais
unidades e espaços territoriais especialmente protegidos e com o seu
entorno;
IV - esforçar-se para compatibilizar os interesses dos diversos segmentos
sociais relacionados com a unidade;
V - avaliar o orçamento da unidade e o relatório financeiro anual elaborado
pelo órgão executor em relação aos objetivos da unidade de conservação;
VI - opinar, no caso de conselho consultivo, ou ratificar, no caso de
conselho deliberativo, a contratação e os dispositivos do termo de parceria
com OSCIP, na hipótese de gestão compartilhada da unidade;
VII - acompanhar a gestão por OSCIP e recomendar a rescisão do termo
de parceria, quando constatada irregularidade;
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Referencial Teórico
50
VIII - manifestar-se sobre obra ou atividade potencialmente causadora de
impacto na unidade de conservação, em sua zona de amortecimento,
mosaicos ou corredores ecológicos; e
IX - propor diretrizes e ações para compatibilizar, integrar e otimizar a
relação com a população do entorno ou do interior da unidade, conforme o
caso.”(Brasil, 2002).
Percebe-se uma ampla variedade de atribuições, o que indica a clara
necessidade de capacitar tanto gestor quanto os membros do Conselho sobre
suas responsabilidades, principalmente sobre instrumentos como plano de
manejo, já que está prevista (ainda que não seja obrigatória para parques) a
participação consultiva dos membros do conselho na elaboração deste plano.
Cabe ainda citar o artigo 30 que dispõe sobre a possibilidade das unidades
de conservação virem a ser geridas de forma compartilhada por organizações da
sociedade civil de interesse público (OSCIPs), o que é regulamentado em 2002.
“Art. 30. As unidades de conservação podem ser geridas por organizações
da sociedade civil de interesse público com objetivos afins aos da unidade,
mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua
gestão.” (Brasil, 2000).
Alguns estudiosos das leis têm feito uma série de comentários a respeito
do SNUC. Kelecom e Bernardo (2004), por exemplo, opinam sobre os aspectos
positivos e negativos da lei do SNUC, devendo-se destacar algumas de suas
críticas, quais sejam:
1- Aspectos positivos:
a) facilitação, ao menos teoricamente, da proteção ao meio ambiente, com
a uniformização da regulamentação e administração das unidades de
conservação;
b) obrigatoriedade da realização de Consultas Públicas, objetivando tornar
acessível para a população (principalmente a que vivem em torno das unidades
de conservação) as informações e objetivos das unidades de conservação;
c) ampliação dos recursos para fiscalização das unidades e manutenção
dos equipamentos, através da possibilidade de cobrança de taxa de visitação.
2 - Aspectos negativos:
a) os treze objetivos apresentados na lei são conflitantes e por demais
extensos. Por exemplo, os três primeiros objetivos apresentados poderiam ser
condensados em um só, pois se referem à manutenção, proteção e restauração
da diversidade biológica;
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Referencial Teórico
51
b) excesso de categorias de Unidades de Conservação, sendo que as
distinções são tão sutis que podem dificultar o entendimento, principalmente da
população leiga;
c) falta de autonomia administrativa das Unidades de Conservação, uma
vez que a administração é centralizada junto ao IBAMA;
d) criação das reservas de biosfera, cuja administração é muito
complicada, por se tratar de área extensa, muitas vezes abrangendo mais de um
estado, por exemplo, a Reserva da Biosfera da Mata Atlântica.
Kolecom (2004) conclui que a edição da lei do SNUC foi um avanço, no
sentido de ter uniformizado a questão, no entanto, para ele não basta mera
existência da lei para que os problemas sejam resolvidos. Seria necessário
também garantir a efetiva participação da sociedade, de modo a implementar e
até melhorar a legislação.
Em entrevista realizada em 16 de maio de 2006, o Diretor do NIMA-Jur
(setor de direito do Núcleo Interdisciplinar de Meio Ambiente da PUC-Rio),
lembra que antes do SNUC, o Brasil não tinha uma legislação mais consistente,
não só em matéria de gestão de unidade de conservação, mas até da sua
natureza jurídica. O SNUC resolve uma controvérsia antiga dentro do movimento
ambientalista ao criar dois tipos diferentes de unidades de conservação, um que
admitiria a presença do homem e a propriedade privada e a outra mais restritiva,
de propriedade de domínio público, sem presença do homem. Ele enxerga como
duas idéias básicas da lei, a democratização da gestão, por meio do Conselho
Consultivo e o planejamento da gestão, por meio do Plano de manejo que
abrange, inclusive, sua zona de amortecimento. Ele conclui avaliando o SNUC
como aquilo que há de mais moderno em matéria de gestão de unidade de
conservação, inclusive quando comparado com outros países. O Diretor do
NIMA-Jur faz apenas um reparo: a de que os bons propósitos da legislação
esbarram no fato de que o Estado cria o espaço, mas não se preocupa com a
sua gestão, o que, segundo ele, se reflete, por exemplo, na falta de pessoal para
administrar os parques adequadamente. Ele conclui avaliando que, depois de
quase seis anos de sua promulgação, a lei do SNUC ainda está longe de ser
implementada.
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Referencial Teórico
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2.3.
Conflitos Ambientais Urbanos
Burton e Dukes (1990) definem os conflitos como enfrentamentos sociais
causados por diferentes razões. Uma delas pode ser a disputa por questões
ligadas ao meio ambiente. Neste caso, ela recebe o nome de conflito ambiental,
sendo em geral resultante da ação de forças organizadas contra o Estado, o
detentor dos direitos sobre o meio ambiente (Burguess, 1997). Para Acselrad
(1995), o que existe é um conflito sócio-ambiental, definido como um tipo de
conflito social, onde grupos de interesses opostos lutam pelo controle de
recursos naturais e o uso do meio ambiente comum. Bredariol (1997)
complementa este conceito com a noção de tensões ambientais entre interesses
privados e públicos (ou sociais), que não chegam a caracterizar um conflito, mas
podem levar a ele, já que envolvem a disputa pela apropriação do meio ambiente
comum em uma cidade. Já segundo De Mio et al. (2004) os conflitos ambientais
são causados pela degradação ambiental, pela opção de desenvolvimento
adotada e pela marginalização de setores da sociedade. Para ela, dentro do
novo modelo de desenvolvimento sustentável, os interesses que eram
antagônicos, agora precisam ser integrados, a fim de se resolver o conflito.
Para Scandurra (1995), a cidade moderna tem um papel fundamental e
insubstituível como o ambiente do Homem (L´ambiente dell´uomo), local de
produção de riqueza, mas, ao mesmo tempo, um sistema dissipativo, que gera
problemas ambientais e sociais. Para ele, as cidades industriais estão
comprometendo de forma muito rápida as condições biofísicas que sustentam a
vida no planeta. Scandurra enxerga a cidade moderna como predadora de
recurso territorial, lugar de concentração de poluição e de crescente separação e
intolerância social, que levam aos conflitos e tornam a vida cada vez mais
insustentável nos grandes aglomerados urbanos. Uma das causas dessa
situação seria a contradição estrutural do atual modelo econômico neoliberal,
que, por um lado foca na redução de gastos públicos em saneamento, educação
e saúde, mas, por outro lado, incentiva o consumo fútil que polui e desperdiça
energia, aumentando a necessidade de recolhimento de lixo e gerando o
aumento de tarifas de serviços públicos.
Na mesma linha de Scandurra, Costa e Braga (2004) afirmam que a
prática ambiental urbana no Brasil tornou-se extremamente complexa devido à
grande heterogeneidade de nossa sociedade. Isto é facilmente constatado nas
grandes cidades onde os problemas oriundos da má distribuição de renda
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Referencial Teórico
53
convivem com problemas causados pelo excesso de consumo das classes mais
abastadas. Assim, podem-se observar nos grandes centros urbanos ocupações
irregulares de áreas ambientalmente protegidas (encostas de morros, beiras de
rios, lagoas e mangues), problemas na coleta de lixo e no tratamento do esgoto
convivendo com aumento do volume de lixo e da poluição causada por carros,
devido a altos padrões de consumo das classes de maior renda. As políticas
públicas concebidas para tentar tratar desses problemas acabam afetando os
diferentes e complexos interesses dos vários grupos de atores sociais. Neste
contexto, Costa e Braga (2004, p 199) definem o conflito ambiental urbano no
Brasil:
“Identificamos como principal foco do conflito de interesses em torno das
políticas ambientais urbanas a tensão entre o uso público e privado dos
recursos econômicos, sociais, culturais, bióticos e abióticos da cidade e de
seu entorno, que são por principio, públicos”. ...A dimensão do urbano é
antes um campo em construção e disputa que uma definição acabada. “
Costa e Braga denunciam a lógica da valorização do capital no espaço
urbano, que acaba causando a exclusão de grande parte da população do
acesso à moradia e que gera, conseqüentemente a ocupação ilegal das áreas
ambientais protegidas, os espaços urbanos que acabaram sobrando para os
pobres.
Acselrad (2004) traça um histórico dos conflitos ambientais no Brasil. Entre
o final da II Guerra Mundial e os anos 80, o Estado implementou grandes
projetos desenvolvimentistas autoritários que envolveram a apropriação de
espaço, sobretudo rural, integrado a uma estrutura industrial espacialmente
concentrada nas grandes cidades do sudeste, com forte concentração de renda,
resultando em grandes efeitos negativos sobre os ecossistemas e
deslocamentos de produtores rurais para áreas menos nobres ou expulsos para
as cidades.
Nos anos 90 houve mudanças na maneira do Estado se apropriar da
natureza, ainda que mantendo as desigualdades criadas. Porém, abriu-se
espaço para atividades que explorassem de modo conservacionista as áreas
ambientais (por exemplo, por meio do ecoturismo, ou da maior demarcação de
áreas de preservação). Segundo Acselrad (2004) os conflitos ambientais
surgem a partir da “flexibilização das normas ambientais ou da fragilização das
agências públicas responsáveis por sua aplicação”, sempre procurando justificar
a necessidade de desenvolvimento. Assim o Estado busca politizar a questão,
opondo tecnólogos e economistas que defendem a desregulação aos grupos
que barram o crescimento do país por meio do conflito político. Na verdade,
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Referencial Teórico
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tradicionalmente, o Estado tem dificuldade em enxergar a oposição como
expressão de diferenças reais entre atores sociais a serem enfrentados em
arenas públicas democráticas.
Na cidade do Rio de Janeiro, as tensões e conflitos ambientais estão
presentes em diversas regiões geográficas, entre esferas de governo, classes
sociais e por atividades econômicas. Por exemplo, vários casos são relatados
por pesquisadores (Abreu, 1987; Bredariol, 1997; Fuks, 1998) e órgãos públicos
(TCM-RJ, 2005; SERLA, 2007) envolvendo ameaças ao meio ambiente como
resultado de expansão imobiliária desordenada da cidade em direção as suas
últimas áreas verdes, sobretudo na região da Barra da Tijuca, promovida pela
iniciativa privada. Em paralelo, o crescimento desgovernado das favelas em
direção ao alto dos morros ou ao longo de rios e canais, ameaça as unidades de
conservação da cidade.
Mais recentemente no Brasil, vários estudos vêm sendo realizados no
sentido de empregar metodologias de negociação na mediação de conflitos
ambientais em meios urbanos, em um processo democrático (Bredariol, 2001;
Bredariol e Magrini, 2003). Segundo Bredariol (2001), tem havido uma forte
tendência em se adotar a gestão ambiental, as parcerias e a negociação como
caminhos para resolução dos conflitos, tendo como base mecanismos tripartites,
isto é, envolvendo o Estado, as empresas e a sociedade civil organizada.
Neste sentido, uma ferramenta bastante eficaz na resolução de conflitos
vem sendo a educação ambiental. Loureiro et al. (2003) e Loureiro (2004) , por
exemplo, têm estudado a prática educativa ambiental voltada para a gestão
democrática de conflitos estabelecidos em torno do uso e apropriação dos
recursos naturais, em unidades de conservação e em comunidades.As
atividades foram realizadas em espaços públicos de discussão entre atores
sociais, por meio de processos educativos participativos e informais. Para
Loureiro et al. (2003), os espaços públicos que podem ser criados no contexto
da política ambiental nacional são “excelentes oportunidades de articulação
política e ação educativa, por meio dos quais se podem gerir conflitos,
estabelecer negociações, questionar a realidade, e aprofundar nossa
aprendizagem constante”.
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Referencial Teórico
55
2.4.
Estratégias Colaborativas e sua Aplicação ao Caso de Unidades de
Conservação Ambiental
2.4.1.
Alianças e Redes de Colaboração
Segundo Gronroos (1995), a sociedade ocidental já vive dentro de uma
economia de serviços, já que mais da metade do produto interno bruto dos
países que a compõem deriva do setor de serviços. Esta economia de serviços
é enxergada por Gerelli (1995) como sendo uma característica de um novo tipo
de sociedade: a sociedade pós-industrial.
A partir da década de 80, o processo de globalização dos mercados e o
acirramento da competição têm forçado as empresas, sobretudo os grandes
conglomerados, a reverem suas estratégias competitivas e suas estruturas
organizacionais. Há quase 20 anos atrás, Austin (1990) concluía que os fatores
(forças) que afetavam as indústrias estavam num constante estado de fluxo,
obrigando as empresas a constantemente monitorarem seu ambiente
competitivo.
Este processo se tornou mais agudo nos últimos anos do século XX.
Segundo Rosenkopf (2000), um novo ambiente competitivo está se formando.
Neste novo ambiente a globalização e a mudança tecnológica estão criando
novas formas de competição, que ela denomina de “um jogo diferente”. Ela
também ressalta que as estratégias estão cada vez mais dinâmicas em função
dos movimentos dos competidores. Neste contexto, o sucesso da estratégia
residiria em como antecipar os movimentos dos concorrentes e necessidades
dos clientes além das mudanças ambientais, tais como novas tecnologias e
regras de mercado, que envolvem aspectos como governança corporativa e
responsabilidade social e ambiental.
Esta tendência tem levado várias organizações, desde as empresas com
fins lucrativos até organizações do 3º setor, a adotarem estratégias e estruturas
mais flexíveis, utilizando-se para isso de mecanismos como alianças
estratégicas (McKenna,1992; Ring e Van de Vem, 1992; Barney, 2002) e
estruturas de redes (Zeffane, 1995; Dyer e Nokeoka, 2000; Gulati et al., 2000).
Todas essas alternativas têm em comum o fato de basearem-se na cooperação
entre entidades independentes com vistas a um relacionamento de médio e
longo prazo. A prática do marketing estratégico decorrente dessa nova situação
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Referencial Teórico
56
introduziu o conceito de estratégia colaborativa ou cooperativa, campo de estudo
relativamente recente. Este campo tem se mostrado promissor na gestão de
projetos complexos, envolvendo uma grande quantidade de atores sociais e com
níveis elevados de conflito entre os mesmos, tais como aqueles relacionados à
gestão ambiental. O conceito de colaboração e de estratégias com base neste
enfoque deve ser aprofundado, dada a sua clara aplicabilidade à questão do
desenvolvimento sustentável.
Segundo Gulati et al. (1998), alianças estratégicas são “arranjos
voluntários entre empresas envolvendo troca, compartilhamento, ou co-
desenvolvimento de produtos, tecnologias ou serviços”. Elas podem ocorrer
como resultado de uma ampla variedade de motivos e objetivos, podendo
assumir várias formas, e cruzar as fronteiras vertical e horizontal da empresa.
Nesta mesma linha, Ireland et al. (2002) define alianças estratégicas como
arranjos cooperativos entre duas ou mais empresas a fim de melhorar suas
respectivas vantagens competitivas e desempenho, através do
compartilhamento de recursos. Segundo pesquisa por eles realizada, a maior
parte dos estudos sobre o tema se concentra nas razões e benefícios das
alianças. Os principais benefícios citados das alianças estratégicas são em
geral:
- criação de valor por meio de economias de escala, gerenciamento do
risco, acessos menos custosos ao mercado e aprendizagem dos parceiros;
- minimização dos custos de transação;
- facilidade para lidar com ambientes imprevisíveis; e
- redução da dependência de recursos fora de seu controle.
O estudo dos modelos de redes internas (organizações em rede) e
modelos de redes interorganizacionais vêm adquirindo maior importância tanto
no meio acadêmico quanto empresarial (Rosenkopf, 2000). Segundo Gulati et al.
(2000), as redes estratégicas “compreendem um conjunto de relacionamentos da
empresa, tanto horizontais como verticais, com outras organizações -
fornecedores, clientes, concorrentes e outras entidades - incluindo relações
através das indústrias e países....”. Herber et al. (2000) definem a organização
em rede como um conjunto organizado de relacionamentos entre unidades de
trabalho autônomas ou semi-autônomas, encontrado dentro das empresas
(interno) ou entre grupos de empresas (externo), e que se baseia na
coordenação de esforços via comunicação lateral e relações de mercado. As
redes externas entre empresas podem se apresentar como "federadas", na qual
um conjunto de empresas trabalha de forma relativamente autônoma, mas
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Referencial Teórico
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mantêm monitoramento e controle umas das outras, ou como "teias
organizacionais", formadas temporariamente em torno de uma oportunidade de
negócio ou como alianças estratégicas, nas quais as empresas formam acordos
cooperativos com fornecedores ou colaboram com empresas de pesquisa. Como
se pode reparar por estas definições, as alianças e redes implicam em repensar
as fronteiras das organizações nelas envolvidas, agora muito mais fluidas e
dinâmicas, bem como em rever todos os processos e recursos internos e a
maneira como o conhecimento é adquirido e transmitido.
Nessa visão integrativa, ganham importância as alianças e redes de
aprendizagem inter e intra-organizacional. Destaca-se aqui a Teoria da Rede
Social, que sugere que as estratégias das empresas são afetadas pelo contexto
social, isto é, pelos laços diretos e indiretos com atores da rede e
relacionamentos inter e intraorganizacionais dos recursos (Gulati et al., 2000,
Ahuja, 2000).
Segundo Barney (2002), as estratégias colaborativas são uma categoria de
alianças estratégicas em que não há envolvimento de ativos entre os parceiros,
isto é, as partes envolvidas mantêm sua autonomia, mas são bilateralmente
dependentes, de tal forma que se uma das partes sair, a outra forçosamente
incorrerá em custos (Costa, 2005).
Nas alianças passa-se por uma seqüência repetitiva de estágios de
negociação, compromisso e execução. Baseados em pesquisas, Douma et al.
(2000) sugerem que o sucesso de uma aliança (quando cada parceiro atinge
seus objetivos na aliança) depende do eficaz e eficiente alinhamento (fit) em
cinco áreas entre os parceiros envolvidos: estratégico, organizacional,
operacional, humano e cultural. Estes alinhamentos são dinâmicos e são
permanentemente postos à prova em função das mudanças ambientais ou na
organização dos parceiros e o sucesso em alcançá-los determina o potencial da
aliança. Douma et al. (2000) sugerem que os potenciais parceiros procurem
responder a seis questões críticas a fim de decidir se e em que condições a
aliança é interessante e deve ser feita. São elas:
- Há compartilhamento de visão comum sobre desenvolvimento no
ambiente de parceria?
- A aliança é compatível com cada estratégia corporativa?
- A aliança tem importância estratégica para ambos os parceiros?
- Os parceiros dependem um do outro para atingirem seus objetivos?
- As atividades conjuntas adicionam valor para os clientes e os parceiros?
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- A aliança será aceita pelo mercado (compradores, competidores e
governo)?
Com base nas respostas, os parceiros potenciais podem determinar o
grau de alinhamento estratégico decidir se vão em frente ou se os conflitos de
interesse são barreiras intransponíveis.
O grau de alinhamento estratégico (strategic fit) ajuda na decisão de ir em
frente com a aliança. Já o alinhamento organizacional é crítico para
exeqüibilidade da aliança, sendo direcionado, sobretudo pelas semelhanças e
diferenças organizacionais, pela flexibilidade da aliança, pela redução da
complexidade, pelo controle gerencial efetivo pelos parceiros e pela resolução
adequada de conflitos (Douma et al., 2000).
O modelo proposto por Douma et al. para avaliar e estruturar alianças
competitivas vai ao encontro das preocupações de Austin (2000) em relação a
como encontrar o melhor alinhamento entre os parceiros de alianças
estratégicas. Austin (2000) foca na parceria entre organizações com e sem fins
lucrativos e propõe uma série de questões que deveriam ser respondidas pelos
candidatos a parcerias. Estas questões coincidem em grande parte com aquelas
colocadas por Douma et al. como direcionadores do alinhamento estratégico.
Austin também afirma que o alinhamento entre os parceiros é um processo longo
e que demanda comprometimento entre as partes, passando pela sinergia das
missões, combinação das necessidades e habilidades e compartilhamento de
valores. Também aqui há coincidência dos pontos de vista entre os autores.
Por outro lado, Anand e Khanna (2000) contribuem para o tema das
alianças ao questionarem se as empresas aprendem a gerenciar as alianças
conforme a experiência se acumula, Douma et al. vão além e aprofundam a
questão do aprendizado interativo entre os parceiros e na troca de know-how, no
que convergem para o pensamento de Ahuja (2000), que vê as parcerias como
formas de compartilhamento de recursos entre empresas. Neste sentido, eles se
aproximam do conceito de aprendizagem organizacional e de redes de
conhecimento. Nesta mesma linha, Sivadas e Dwyer (2000) definem o conceito
de competência cooperativa, que se manifestaria pela efetiva troca de
informações e pela negociação e projeto de atividades e papéis. Competência
cooperativa é a habilidade de integrar unidades (dentro ou entre organizações)
de forma a ajustá-las mutuamente por meio da confiança, comunicação e
coordenação.
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Referencial Teórico
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2.4.2.
Colaboração nas Questões Ambientais
Levando-se em conta o que foi dito a respeito de conflitos ambientais
urbanos e tendo como base as teorias de alianças estratégicas, estratégias
colaborativas e de organizações em redes, que surgiram no mundo dos
negócios, e que foram adaptadas às necessidades daqueles grupos que agiam
de forma cooperativa na questão ambiental, faz-se necessário definir o que é
colaboração nas questões sócio-ambientais. Além disso, é necessário também
identificar os diferentes tipos de colaboração que estão sendo praticados nessa
área, o que ajudará a identificá-las durante a pesquisa de campo envolvendo
colaboração na gestão de unidades de conservação.
Gray (1985) define colaboração como “a reunião de recursos tangíveis
e/ou intangíveis por dois ou mais stakeholders a fim de resolver um conjunto de
problemas que nenhum deles pode resolver sozinho”.
Com base na constatação recente de que o campo de estudos sobre
estratégias colaborativas é ainda desorganizado e desconectado teórica e
conceitualmente (Costa, 2005) e, também, no fato de que a literatura sobre
colaboração em meio ambiente tem sua própria linguagem conceitual, deve-se
deixar claro que neste trabalho o termo “estratégia colaborativa” será empregado
de maneira mais ampla do que aquela definida por Barney (2002) e já citada
anteriormente.
Ele incorporará diversos tipos de arranjos colaborativos, temporários ou não,
com muitos ou poucos participantes, oficiais ou informais, incluindo alguns
tradicionais como alianças estratégicas ou redes. A seguir são dados exemplos
de estratégias colaborativas em meio ambiente encontradas na literatura ou nas
leis brasileiras. Esta lista com certeza não é exaustiva.
Parcerias simples - aquelas focadas em um ou dois temas, envolvendo
um pequeno número de parceiros e possuindo uns poucos objetivos específicos.
(Wondolleck e Yaffee, 2000).
Parcerias Múltiplas ou Redes de Parceiros - aquelas envolvendo um
grande número de parceiros, em geral em torno de projetos ambientais mais
complexos, formando uma complexa teia de relacionamentos formais ou
informais. A rede tem como características de autoorganização não hierárquica
(Castells, 2000; Wondolleck e Yaffee, 2000; WWF, 2004).
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Referencial Teórico
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Coordenação entre agências (órgãos de governo) - são ações
integradas entre órgãos do mesmo governo ou de governos diferentes para
atingir objetivos comuns em questões ambientais. (Wondolleck e Yaffee, 2000).
Cooperação financeira bilateral entre países - em geral um país
desenvolvido aporta recursos financeiras para conservação ambiental por meio
de um acordo bilateral de cooperação com outro país. Ex: Programa de Proteção
da Floresta Atlântica no Paraná, fruto de uma cooperação Brasil – Alemanha, por
ntermédio do banco alemão KfW (Detzel, et al. 2000).
Comitês de Bacia Hidrográfica (large watershed collaborative) –
comitês focados numa grande quantidade de temas econômicos, ecológicos e
sociais em bacias hidrográficas (Wondolleck e Yaffee, 2000). No Brasil, os
Comitês de Bacias Hidrográficas são órgãos colegiados, que contando com a
participação dos usuários, da sociedade civil organizada, de representantes de
governos municipais, estaduais e federal, atuando como um fórum de decisão no
âmbito de cada bacia hidrográfica (Ministério do Meio Ambiente, 2007).
Redes Ambientais Virtuais - existem vários tipos de redes ambientais
virtuais, isto é, funcionando na Internet. Algumas são redes de discussão
ambiental (Jornal do Meio Ambiente, 2006; REBIA – Rede Brasileira de
Informações Ambientais, 2007), organizadas por áreas geográficas ou por
temas. Outras são redes de educação ambiental (REBEA, 2005) ou ainda, de
comunicação entre ONGS ambientalistas.e órgãos ambientais de governos
(Rede Pro Unidades de Conservação, 2006; Rede Brasileira de Justiça
Ambiental, 2007).
Termo de Cooperação ou Programa de Adoção - Baseia-se em
modelo de gestão que busca aproxinmar a iniciativa privada e a sociedade
civil do Poder Público. Empresas, associações de moradores ou
entidades sociais “adotam“ determinada área verde pública, de interesse
ambiental ou não, encarregando-se de sua manutenção e conservação. Um bom
exemplo é o Programa de Adoção de Áreas Verdes da Fundação Parque e
Jardins do Rio de Janeiro (FPJ, 2007).
Convênios - Acordos firmados entre órgãos públicos ou entre órgãos
públicos e privados para realização de atividades de interesse comum dos
participantes. Convênio é acordo, mas não é contrato. No contrato, as partes
têm interesses diversos e opostos; no convênio, os partícipes têm interesses
comuns e coincidentes. É quase sempre celebrado entre entidades públicas,
para realizar atividades de interesses comuns, no campo social, educacional, de
pesquisa, etc. O órgão repassador do numerário, pelas dificuldades de realizar
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determinadas tarefas, delega a outras entidades localizadas onde os fatos
acontecem, a incumbência de realizar tais tarefas, repassando o numerário para
aquela atividade (SMAC, 2006; UEL,2007).
Gestão em Mosaico de unidades de conservação – consiste no
gerenciamento conjunto e participativo de unidades de conservação ou
quaisquer áreas protegidas, públicas ou privadas, próximas, justapostas ou
sobrepostas, formando um “mosaico de unidades de conservação” (Brasil,
2000).
Gestão Compartilhada ou Co-Gestão de unidades de conservação
com OSCIPs – quando uma unidade de conservação é gerida por Organizações
da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs) com objetivos afins aos da
unidade, mediante instrumento a ser firmado com o órgão responsável por sua
gestão (Brasil, 2000; Brasil, 2002; Wiedmann, 2002).
Gestão Participativa de unidades de conservação – inclui a participação
da comunidade do entorno de um a unidade de conservação por meio de um
Conselho Consultivo, conforme definida na seção sobre o SNUC (Brasil, 2000;
Oliva e Costa Neto, 2000; Brasil, 2002; Loureiro et al., 2003).
Educação Ambiental – Sua abordagem deve ser realizada de forma
interdisciplinar e participativa, voltada para possibilitar a compreensão e o
desenvolvimento de atitudes e habilidades, por parte dos indivíduos, apontando
ao sentido da construção de um meio ambiente socialmente justo e
ecologicamente equilibrado (Quintas, 2000; Oliveira, 2003; Loureiro et al., 2003;
Loureiro, 2004).
Com base em Healey (1997) pode-se afirmar que cada vez mais, as
estratégias tradicionais de planejamento e desenvolvimento das sociedades,
baseadas em critérios puramente econômicos e sem a consulta e participação
no processo de planejamento e na tomada de decisão, deixam de ser plausíveis.
Há necessidade da adoção de um enfoque sócio-ambiental, considerando os
interesses das redes de atores sociais envolvidos. Destacam-se aqui os
trabalhos de Wondolleck (1994) Yaffee e Wondoleck (1996) e Wondolleck e
Yaffee (1997, 2000) a respeito da dimensão colaborativa da gestão de
ecossistemas e sobre o processo decisório na questão ambiental. Eles focam
seus trabalhos na solução não conflituosa de disputas envolvendo áreas
ameaçadas pela atuação das empresas, buscando identificar os fatores que
facilitam e os que impedem a colaboração e coordenação entre as fronteiras
geopolíticas que dividem ecossistemas. Wondolleck enfatiza que a gestão eficaz
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de ecossistemas requer comunicação e colaboração ao longo de vários anos e
através de várias administrações locais, trocas de posse de terras e de
interesses.
Especificamente em relação aos questionamentos sobre colaboração em
questões ambientais, Wondolleck e Yaffee (2000) explicam que a colaboração
pode levar a decisões mais eficientes e fáceis de serem implantadas. Ao mesmo
tempo, as comunidades e órgãos de governos que colaboram entre si adquirem
habilidades que poderão servir em futuras situações, em um processo de
aprendizado coletivo. Para ela, construir pontes entre governos, organizações
privadas e os indivíduos promove o entendimento mútuo, o apoio e a
capacitação de todos os envolvidos. Scandurra (1995) defende essa mesma
linha de solução de problemas e contradições do meio urbano por meio de uma
nova política urbana, com base na solidariedade e colaboração entre os diversos
grupos sociais.
Wondolleck e Yaffee (2000) alertam, porém, para barreiras institucionais e
estruturais presentes nas complexas situações projetos ou conflitos ambientais,
fato já relatado anteriormente por Selin e Chevez (1995), que identificaram a
cultura organizacional e as assimetrias de poder como fatores limitadores à
colaboração nas questões ambientais.
Se não forem corretamente identificadas, estas barreiras podem minar a
capacidade e disposição das pessoas em colaborarem. As principais barreiras
por eles identificadas são:
- falta de oportunidades e incentivos;
- objetivos antagônicos das partes;
- inflexibilidade de Políticas e procedimentos das partes envolvidas; e
- recursos limitados.
Eles também identificam barreiras de percepção e atitudes dos envolvidos:
- falta de confiança mútua;
- atitudes intergrupais hostis;
- normas e cultura organizacionais; e
- falta de apoio para colaborar.
Wondolleck e Yaffee (2000) propõem algumas ações para superar essas
barreiras:
- eliminar as percepções erradas entre parceiros e incentivar o
entendimento mútuo por meio de contatos freqüentes, inclusive informais;
- focar nos indivíduos e não as organizações, pois as parcerias são
essencialmente feitas de pessoas;
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- estabelecer relacionamentos duradouros; e
- incentivar a confiança e o respeito mútuos.
Estas propostas vão ao encontro da percepção de Selin e Chevez (1995)
de que os gerentes envolvidos com questões ambientais necessitam de novas
habilidades para poderem gerenciar o processo colaborativo em um ambiente
sócio-político cada vez mais dinâmico.
2.4.3.
Enfoque Institucionalista
Segundo Healey (1997), na Grã-Bretanha os conflitos ambientais locais
ganharam complexidade com o passar dos anos, deixando de ser atribuíveis
apenas aos industriais locais e passando a ser associados à ameaça de fluxos
de capitais externos com interesses globais. Além disso, as próprias
comunidades que antes eram mais homogêneas, fazendo sentido falar-se em
“interesse público”, transformaram-se em sociedades pluralistas, com valores e
modos de viver diversos, caracterizando a ordem social fragmentada pós-
modernista, onde surgem conflitos entre diferentes grupos de interesses.
Assim, Healey aponta o surgimento de dilemas sobre a coexistência em
ambientes locais nos tempos atuais, por exemplo:
- Como realizar o planejamento tradicional das cidades?
- Como superar diversidades e atingir acordos?
- Como confrontar forças poderosas que exploram e oprimem?
Healey cita que experiências de enfoques colaborativos locais com ampla
base têm surgido, sobretudo na Escandinávia. No entanto, na Grã-Bretanha o
poder público hipercentralizador dificulta a colaboração local e a coordenação
espacial. Isto gera sérios problemas nos conflitos locais devido à existência de
atores sociais de vários setores e níveis dentro do próprio governo e de vários
setores: público, privado e terceiro setor (ONGs).
Neste complexo contexto, enfrentar o desafio de como abordar a
preocupação coletiva com qualidade ambiental das regiões urbanas requer novo
enfoque, que passa pelas seguintes ações:
1. descrever forças que podem gerar as mudanças locais;
2. oferecer idéias sobre formas e processos de governança unindo
atores sociais e comunidades locais.
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Assim, o trabalho de Healey (1997) é construído no sentido desenvolver
esse novo enfoque, que ela entende como sendo a agregação do novo
institucionalismo das ciências sociais com o enfoque comunicativo na teoria de
planejamento (com base em Giddens e Habermas). O enfoque proposto por
Healey rejeita a noção de que o mundo é constituído de indivíduos autônomos
com preferências próprias e buscando sua satisfação. Sua base é a noção de
identidades individuais socialmente construídas, como fruto das relações entre
os indivíduos, em acordo com as teorias de Giddens e Habermas. Para Healey,
as atitudes e valores se encaixam em contextos históricos e geográficos,
fazendo com que as referências e sistemas de significado evoluam. Os
indivíduos são assim moldados por sua situação social, mas também a moldam.
Sua abordagem reconhece que o trabalho ativo de construção social não ocorre
em território neutro, pois relações de poder estão envolvidas nesse processo.
O enfoque institucionalista serviria então de base para o planejamento
colaborativo, com foco nas teias e redes relacionais comunitárias, formando
vínculos, que geram o capital intelectual e social. A metáfora representativa
desta dinâmica social relacional seriam as redes sociais. Os pontos de
interseção na teia são chamados de nós e podem ser constituídas pelas casas,
empresas, organizações formais e informais, associações, etc. Nestas redes, as
alianças informais são a base dos “movimentos sociais urbanos” e a mobilização
conecta as pessoas e muda as percepções e o entendimento das questões.
Neste contexto, para que a gestão de assuntos comuns de comunidades
políticas seja viável Healey entende como necessário que se formem arenas
formais, completadas pelas informais. Assim, os processos de governança
geram teias relacionais que perpassam ou conectam teias de vida de domicílios
e empresas. Healey lembra contundo, que as teias relacionais e redes sociais
não são homogêneas e variam muito em termos de alcance espacial e relacional
sendo, muitas vezes, a origem de conflitos locais. Por exemplo, numa mesma
comunidade estes conflitos podem ser gerados por diferentes posições
relacionais ou pela falta de contatos anteriores (mesmo se os indivíduos são
vizinhos e tenham posições parecidas). Além disso, as comunidades culturais,
com distintos sistemas de significado e modos de valorar, criam concepções
diferentes sobre o problema e como se organizar. Pode-se citar como exemplo
para ilustrar o conceito de Healey, o caso de favelados e moradores de classe
média de um mesmo bairro frente a uma mesma questão ambiental que podem
ter visões completamente antagônicas.
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Na prática, isto significa que os processos de planejamento colaborativos
são multiculturais e devem contemplar conflitos, objetivando a construção de
elos entre redes afastadas, para forjar nova capacidade relacional dentro da
diversidade de relações.
2.4.4.
Críticas à Colaboração
A colaboração não é um consenso entre os estudiosos do tema. Brittel
(1997), por exemplo, é um dos críticos desse enfoque. Ele procura mostrar que
em situações de conflito, nem sempre a negociação e o consenso, dentro da
ótica do “ganha-ganha”, é o enfoque mais apropriado. Segundo Brittel, no campo
dos conflitos ambientais criou-se um mito de que as pessoas bem intencionadas
sempre podem alcançar acordos por meio de consenso. Com base nisso,
acordos do tipo "ganha-ganha”, onde, a princípio, todas as partes saem
ganhando e satisfeitas, estão se proliferando, mas nem sempre com resultados
satisfatórios, segundo os ambientalistas. Britell segue a opinião do ativista
ambiental Saul Alinsky de que grupos de consenso, parcerias e mesas-redondas
acabam por fazer pressão sobre os ativistas ambientais mais atuantes para
unirem-se a eles, criando fraturas na união desses grupos devido a um processo
de cooptação dos ambientalistas mais fracos. Essa visão é compartilhada por
Modavi (1996), Coggins (1998) e Poncelet (2001).
Segundo Brittel (1997), a abordagem para tomada de decisão baseada na
idéia do "ganha-ganha” e grupos de consensos faz parte do que ele chama do
“movimento de liderança" financiado pelas classes mais abastadas e por
empresários nos Estados Unidos. A origem desse enfoque se deu nas escolas
de administração empresarial, sendo adotado no setor público, sobretudo depois
do predomínio do neoliberalismo (nos EUA, era Clinton). Britell lembra que as
bases teóricas do neoliberalismo e dos ativistas são tão incompatíveis que estes
dois grupos não podem coexistir simultaneamente na mesma organização
Na visão do neoliberalismo, que defende a abordagem “ganha–ganha”,
poder-se-ia resolver tudo por meio da negociação. As premissas básicas por trás
dessa crença são que, pessoas sensatas trabalhando juntas podem resolver
todos os problemas e descobrir soluções “ganha-ganha” e que parcerias e
grupos de trabalho podem mudar a atitude das pessoas, desde que elas estejam
imbuídas de boas intenções e abertas a novas idéias. Segundo Brittel, essa é
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uma visão que visaria apenas a acalmar os grupos mais atuantes e que buscam
o conflito, principalmente na justiça, como a solução de questões ambientais.
Outra crítica feita à colaboração é que os grupos de colaboração não
conseguem obter as melhores soluções para as crises ambientais, porque
somente as soluções que fossem o mínimo denominador comum entre os
participantes seriam aprovadas, (Mc Closkey, 1996).
Enfim, como se pode notar, não há consenso sobre ser a colaboração a
melhor estratégia. Ainda assim, ela tem crescido como opção, sobretudo na
gestão ambiental pública.
2.4.5.
Experiências com Gestão Participativa em Unidades de Conservação
Na tentativa de entender como vem ocorrendo a colaboração em meio
ambiente no Brasil, pesquisaram-se diversos casos recentes, inclusive em
unidades de conservação, que são brevemente relatados aqui, dando-se ênfase
aos casos em que foram utilizados instrumentos de gestão do tipo Conselho
Gestor ou Consultivo.
A importância desse tipo de ferramenta é enfatizada por Gohn (2001),
que, com base em experiências de Conselhos Gestores em diversas áreas da
gestão municipal, Gohn afirma que a experiência participativa pode resultar em
cidadãos ativos e politizados, com visão crítica da realidade e com compreensão
sobre as causas e as origens dos problemas que os envolvem, ainda que haja
sempre o risco de de esses cidadãos ativos acabrem tendo atuações
individualizadas e personalistas, muito distantes de qualquer sentido público.
Um caso documentado que mostra a tendência cada vez maior do uso da
colaboração e da governança dos atores sociais em posições conflituosas é
aquele relatado por Valladares-Padua et al. (2002) e que envolve a conservação
do parque estadual do Morro do Diabo, localizado numa das áreas mais
explosivas do país em termos de conflito pela posse da terra: o Pontal do
Paranapanema, em São Paulo, uma das últimas regiões de mata atlântica
restantes neste estado. A ONG Instituto para Proteção Ecológica (IPÊ), que há
mais de quinze anos atua na região protegendo os ecossistemas naturais e as
espécies ameaçadas de extinção por meio de projetos multidisciplinares e
programas em pesquisa educação ambiental e recuperação de habitats, viu-se,
a partir de 1995, diante do desafio de políticas públicas de assentamento de
trabalhadores sem-terra, sob pressão constante do Movimento dos
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Trabalhadores Sem-Terra (MST) de um lado, e latifundiários contrários aos
assentamentos, de outro.
Com o objetivo de conservar as áreas da reserva e de fragmentos
remanescentes de florestas isoladas na região, o IPE conseguiu, em 1998,
negociar com o governo estadual um acordo preservando um cinturão de 50
metros livre de assentamentos em torno dos fragmentos de florestas
remanescentes. Mas era necessário garantir o respeito por parte dos assentados
ligados ao MST. Isto só foi possível por meio de enfoque participativo no qual a
ONG compartilhava com a cooperativa dos assentados locais o resultados de
suas pesquisas sobre a melhor forma de explorar de forma economicamente
viável e sustentável os recursos naturais da região, compatibilizando dois
objetivos historicamente antagônicos: conservação ambiental e reforma agrária.
Em agosto de 1996, foi assinado um acordo de parceria entre o IPÊ e a
cooperativa que viabilizou projetos agro-ecológicos na região, explicitando a
necessidade de buscar a compatibilização do desenvolvimento sócio-econômico
sustentável com a conservação do ecossistema. Uma das ferramentas mais
utilizadas nesse processo foi a educação ambiental, por meio de cursos e
workshops oferecidos pelo IPÊ e parceiros locais. Os membros da comunidade
treinada agiram como multiplicadores do conhecimento adquirido, gerando uma
rede de aprendizagem em toda a região do Pontal (Valladares-Padua et al.,
2002).
Valladares-Padua et al. (2002) concluem que a experiência no Pontal do
Paranapanema mostra que, só por meio de esforços contínuos e sistemáticos
baseados na educação e participação da comunidade e demais atores sociais,
na confiança (gerada pelo respeito aos interesses da comunidade e sua cultura),
na transparência e na flexibilidade das ações, é possível compatibilizar pesquisa
ambiental, conservação dos ecossistemas e desenvolvimento sócio-econômico.
Já Roper (2000) informa que a gestão participativa em unidades de
conservação ainda é problemática na prática, sobretudo em Áreas de Proteção
Ambiental, que contemplam o conceito de desenvolvimento sustentável. Nestas
áreas os interesses são mais conflitantes, dado que é permitida a atividade
econômica em certas zonas da unidade.
Neste contexto a institucionalização da APA Estadual de Chapada dos
Guimarães no Estado do Mato Grosso, caso por ele relatado, só pôde ser
entendida como um difícil processo de negociação sócio-política, onde a
ocorrência de conflitos entre atores sociais da região fez parte das regras do
jogo. Ele afirma que o processo de institucionalização foi influenciado por
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processos regionais e redes institucionais paralelas e cita como exemplo a
fracassada tentativa do órgão gestor de afastar uma ONG do processo, o que
acabou por isolar o próprio órgão.
A situação de conflito também é relatada por Ferreira et al. (2001)
estudaram os conflitos provocados pela institucionalização de áreas protegidas
no Brasil, especificamente no entorno de três unidades e conservação: Área de
Proteção Ambiental de Ilha Comprida, Estação Ecológica de Juréia-Itatins e
Parque Estadual do Alto Ribeira. Eles concluem que os grupos de atores sociais
analisados (ONGs, agentes institucionais e grupos sociais do Vale do Ribeira)
respondem de diferentes maneiras aos problemas causados pela mudança
social oriunda da institucionalização da conservação do ecossistema em que
vivem e trabalham. Para eles o processo de institucionalização foi responsável
por criar as condições ideais para o conflito entre atores sociais heterogêneos.
Horowitz e Bursztyn (2004), por sua vez, descrevem as ações de
planejamento e manejo das unidades de conservação Federais do grupo de
Proteção Integral e analisa sua implantação no Parque Nacional de Brasília. Em
função das dificuldades encontradas durante esse processo, elas identificaram
diversos fatores, que, quando combinados, contribuem decisivamente para o
fracasso da iniciativa. São eles:
“- processo político institucional, sócio-econômico e cultural no qual evolui o
conceito das unidades;
- organização e estrutura debilitada das instituições que administram o
Parque;
- compartimentação intra e inter institucional;
- descontinuidade administrativa;
- pessoal insuficiente e formação inadequada;
- não alocação de verbas e falta de incentivo aos programas de proteção,
pesquisa e outros;
- desconhecimento de alguns dirigentes dos objetivos e importância do
parque.”
Nota-se que a maioria dos fatores têm a ver com problemas estruturais e
de financiamento, mas também o isolamento do órgão é citado. Entre as
diversas propostas, Horowitz e Bursztyn (2004) incluem a capacitação dos
recursos humanos do órgão responsável no sentido de se integrar às
necessidades da sociedade.
Por outro lado, Oliva e Costa Neto (2000) compartilha uma experiência
interessante de planejamento e gestão participativa em dez unidades de
conservação de proteção integral do Estado de São Paulo, iniciadas em 1997 e
que desembocou na criação de comitês de apoio à gestão. Segundo ele, o
processo foi fruto de um esforço institucional das equipes envolvidas no sentido
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de criar canais de comunicação com as diversas comunidades. No entanto, por
volta de 2000, em função da existência de uma série de conflitos envolvendo a
ocupação humana do entorno e seu reflexo no manejo das unidades e
considerando a inexistência de uma política pública do poder executivo do
Estado para resolver os impasses surgidos, os conflitos se agravaram e
causaram a paralisação dos comitês. Ainda assim, os coordenadores
continuaram atuando no sentido de mediar os conflitos. A lição que fica é que as
ações participativas descentralizadas nas unidades de conservação devem ser
acompanhadas de políticas e respostas rápidas e concretas por parte do
governo, a fim de manter a credibilidade do processo junto aos atores sociais
envolvidos.
Mais recentemente, Teixeira et al. (2004) relatam o processo de criação do
Conselho Consultivo da Área de Proteção Ambiental - APA em João Leite, Goiás
descrevendo a metodologia abordada e as etapas. Para eles, a grande
importância do Conselho foi permitir que a comunidade participasse no processo
de gestão da APA, o que acabou por criar em seus membros o senso de co-
responsabilidade pela área. Segundo Teixeira et al. (2004), as ações procuraram
envolver a comunidade permanentemente e o Conselho criado caminhou em
direção a uma gestão participativa. A quantidade de participantes no Conselho
impressiona: trinta e sete entidades, sendo dez órgãos públicos estaduais, sete
entidades de classe, seis ONGs, um comitê de bacia hidrográfica, cinco
entidades de ensino e oito órgãos públicos municipais, de forma praticamente
paritária. Eles concluem aprovando a experiência e indicando ser este o
caminho a ser seguido para as demais unidades de conservação de Goiás,
principalmente por meio da inclusão das organizações mais relevantes da região
no Conselho.
No Parque Nacional da Tijuca, Figueira et al. (2004) relatam interessante
experiência realizada durante dez meses com dez jovens de comunidades de
baixa renda do entorno do parque . Eles foram treinados e contratados para
efetuar o monitoramento do parque, com o objetivo de identificar irregularidades
em seu interior. A experiência mostrou que, com esta parceria informal
ganharam tanto o parque, que sofre de carência crônica de recursos, quanto a
comunidade carente, cujos jovens moradores ganharam educação ambiental,
remuneração e experiência de trabalho , que os ajudará no futuro.
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Referencial Teórico
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2.5.
Identificação dos Principais Atores Sociais Envolvidos com a
Gestão de Unidades de Conservação Ambiental
A partir de trabalhos realizados na Stanford University na década de 60,
Freeman (1984, p. 46) retoma e consolida o conceito de stakeholders como
“qualquer grupo ou indivíduo que é afetado ou que afeta o alcance dos objetivos
das organizações”.
Diversos trabalhos recentes no campo da gestão e responsabilidade sócio-
ambiental (Meppem, 2000; Presas, 2001; Assad, 2004; Bellen, 2004, Cunha,
2004) têm demonstrado que a teoria dos stakeholders pode ser estendida ao
campo de projetos de desenvolvimento sustentável de unidades de conservação
ambiental.
Por outro lado, diversos trabalhos sobre meio ambiente adotam o termo
“atores sociais” (Healey, 1997, Jacobi, 1997, Fuks, 1998)
Nesta tese, optou-se pelo termo “atores sociais” em detrimento a
“stakeholders”, não por entender que este último não seja correto, mas tão
somente, porque o termo atores sociais reflete melhor, na opinião do
pesquisador, uma postura proativa dos diversos grupos sociais que atuam em
torno das questões ambientais. O termo “ator” induz a pensarmos nestes grupos
como agentes de mudança, positiva ou não, sobre o meio ambiente urbano, seja
como moradores que poluem, mas também fazem campanhas para proteger o
meio ambiente, seja como empresários, que descaracterizam a cidade de um
lado e investem em inovações para proteger o meio amnbiente de outro.
Mas, quem são em geral os participantes da rede de discussões e
interações que se formam em torno das questões ambientais, quais as suas
motivações e que estratégias utilizam no processo? Viola (1996, p.27) lista sete
grandes setores: ONGs e grupos comunitários envolvidos na luta pelo meio
ambiente; agências estatais; grupos e instituições científicas de pesquisa; um
grupo de administradores e gerentes envolvidos com a gestão ambiental dos
processos produtivos; um mercado consumidor que exige produtos
ecologicamente corretos; redes multisetoriais que estabelecem e certificam
processos e produtos pela ótica da sustentabilidade e agências e tratados
internacionais. Os diversos casos reais permitiriam identificar outros atores
sociais.
Sachs (1993) identifica três grupos de atores sociais responsáveis pelo
desenvolvimento sustentável: o Estado, as empresas e o chamado terceiro setor,
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Referencial Teórico
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formado pelas ONG´s e movimentos comunitários. Pare ele as formas de
parceria e a distribuição de poder entre estes atores ainda estão sendo
definidas, mas com certeza, nenhum deles poderia dar conta de tal tarefa
isoladamente, quer pela complexidade, quer pela longa maturação de ações
desta natureza. Falta ao Estado (aqui entendido como governo central dos
países e governos estaduais / regionais) a capacidade de entender a
complexidades e necessidades locais assim como falta às empresas o foco
social e de longo prazo. Assim, Sachs propõe a criação de políticas públicas que
estimulem as iniciativas de âmbito local, alertando, porém para o risco de
ignorar o processo de globalização, que obriga o local a pensar também de
forma global, para evitar um isolamento, que possa mais tarde comprometer os
objetivos estratégicos do desenvolvimento.
2.5.1.
O Estado
Tradicionalmente, a responsabilidade pela conservação ambiental no
Brasil esteve sempre dentro da esfera estatal - federal, estadual ou municipal. As
ações de conservação por parte de outros atores sociais que não os governos
somente começa a se estruturar na década de 80, através de ações de
organizações não governamentais (ONGs) estrangeiras, que atuam ou
incentivam a criação de ONGs nacionais (Barbieri, 2004). A democratização do
país também abre espaço para a mobilização das comunidades para
reclamarem sobre questões sanitárias e ambientais em geral. No entanto,
mesmo com novos atores sociais atuando, o papel dos governos ainda é
fundamental, considerando-se a grande extensão do país, a quantidade de áreas
a conservar e as restrições financeiras da iniciativa privada. Assim, é importante
entender como atuam as várias esferas do poder público.
As diversas esferas de governo, pressionadas pela crescente
conscientização da sociedade sobre diversas questões ambientais, têm
elaborado uma série de instrumentos legais e normativos que visam disciplinar
as ações de organizações e pessoas que afetem o meio ambiente. Vários
órgãos governamentais, em várias esferas de poder têm atuado, muitas vezes
em paralelo e sem sincronia, no sentido de implementar estas leis e normas
(Gomes, 2000).
O Ministério do Meio Ambiente (MMA) é o órgão federal responsável pelo
planejamento e implementação das políticas públicas de meio ambiente,
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Referencial Teórico
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inclusive relacionadas ao desenvolvimento sustentável. Para realizar suas
tarefas, o MMA é composto de uma série de secretarias, e órgãos colegiados e
entidades vinculadas. (Ministério do Meio Ambiente, 2004). Dentro do MMA,
cabe destacar a Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável, à
qual compete “propor políticas, normas e estratégias e implementar estudos,
visando a melhoria da relação entre o setor produtivo e o meio ambiente”. Alguns
dos temas aborados por este órgão são:
- formulação da Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável;
- desenvolvimento de instrumentos econômicos para a proteção ambiental;
- incentivos econômicos fiscais e creditícios;
- fomento ao desenvolvimento de tecnologias de proteção e de
recuperação do meio ambiente e de redução dos impactos ambientais;
- promoção do ecoturismo, entre outros (Ministério do Meio Ambiente,
2004).
A fim de criar uma rede de troca de informações e discussão sobre o tema,
esta secretaria mantém o Fórum Permanente para o Desenvolvimento
Sustentável do Brasil, para o qual convida instituições e entidades civis
interessadas.
Já o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), é um órgão
consultivo e deliberativo do Sistema Nacional do Meio Ambiente- SISNAMA, que
tem como principais atribuições “estabelecer diretrizes de políticas
governamentais para o meio ambiente e recursos naturais e baixar normas
necessárias à execução e implementação da Política Nacional do Meio
Ambiente” , sendo composto de representantes de órgão e entidades dos
governos federal, estadual e municipal além de 21 representantes de entidades
de trabalhadores e da sociedade civil e mais representantes do empresariado e
outras instituições.(Ministério do Meio Ambiente, 2004). Cabe também citar o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis -
IBAMA, criado em 1989 com a função de ser o órgão gerenciador da questão
ambiental, responsável por formular, coordenar, executar e fazer executar a
política nacional do meio ambiente e da preservação, conservação e uso
racional, fiscalização, controle e fomento dos recursos naturais renováveis. Com
a criação do MMA, em 1992, passou a integrar este ministério com atribuições
mais operacionais. O IBAMA é responsável pela administração de diversas
unidades de conservação ambiental.
Um exemplo da atuação do governo federal em projetos de
desenvolvimento sustentável por meio de parcerias com diversos atores sociais
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Referencial Teórico
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é o do Programa Turismo Verde na região amazônica. Seu objetivo é disseminar
e apoiar o ecoturismo nesta região, na tentativa de garantir desenvolvimento
econômico integrada à conservação do meio ambiente. O programa baseia-se
na parceria com a iniciativa privada e teve como principais ações até o
momento:
- financiamento de projetos de ecoturismo na Amazônia e formação de
pessoal qualificado;
- implantação de infra-estrutura nos pólos de ecoturismo na região,
realização de estudos de oportunidades de investimento nesta área e criação de
roteiros ecoturísticos;
- estudo de viabilidade técnica, econômica e ambiental do ecoturismo na
Amazônia (Ministério do Meio Ambiente, 2004).
Já os governos estaduais possuem suas Secretarias Estaduais do Meio
Ambiente. No caso do Rio de Janeiro, por exemplo, apesar de haver uma
secretaria específica para a questão do meio ambiente, a Secretaria de Estado
do Ambiente (SEA) até pouco tempo atrás, denominada Secretaria de Estado de
Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SEMADS, há outras
secretarias que tratam de assuntos que possuem forte interface com a questão
do desenvolvimento sustentável, quais sejam:
- Secretaria de Estado de Saneamento e Recursos Hídricos – SESRH;
- Secretaria de Estado de Ação Social e Cidadania – SASC;
- Secretaria Extraordinária de Desenvolvimento Comunitário – SEDECOM;
-Secretaria de Estado de Planejamento, Desenvolvimento Econômico e
Turismo – SEPDET;
- Secretaria Extraordinária de Desenvolvimento Comunitário – SEDECOM.
(Governo do Estado do Rio de Janeiro, 2002)
Os Conselhos Estaduais de Meio Ambiente (CONEMAs) são órgãos
deliberativos e normativos, com representação de membros do poder público e
da sociedade civil, encarregados de estabelecer as diretrizes da Política
Estadual de Controle Ambiental e assessorar os respectivos governos estaduais
no assunto. Os CONEMAs podem criar grupos de trabalho temporários. No Rio
de Janeiro, um dos grupos mais importantes atualmente em funcionamento é o
que estuda o impacto ambiental da atividade industrial e portuária em Sepetiba e
também alternativas sustentáveis para o turismo na Ilha Grande. Há inclusive um
pré-projeto de desenvolvimento sustentável para o turismo dessa reserva natural
que transformaria toda Ilha Grande num grande parque nacional, com controle
do turismo semelhante ao de Fernando de Noronha. (SEMADS, 2004).
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Referencial Teórico
74
No estado do Rio de Janeiro, existe ainda a FEEMA - Fundação Estadual
de Engenharia do Meio Ambiente que atua como órgão técnico da Comissão
Estadual de Controle Ambiental - CECA, sendo responsável pelo monitoramento
da qualidade ambiental, pelo licenciamento de atividades e pela fiscalização
ambiental no estado (SEMADS, 2004).
No caso dos governos municipais, existem as secretarias municipais
divididas por áreas de atuação. Assim, os municípios de maior porte, como o Rio
de Janeiro, possuem uma Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC no
Rio). Dentro da SMAC, existe, desde 1995, o Conselho Municipal de Meio
Ambiente, com atribuições semelhantes ao conselho estadual, além de dois
órgãos responsáveis, que durante muito tempo, foram responsáveis pelas
unidades de conservação ambiental do município: Fundação Parques e Jardins
e Fundação Rio-Zoo. Atualmente, esta atribuição está sob responsabilidade da
Coordenadoria de Conservação e Recuperação Ambiental (SMAC, 2005).
Carvalho e Castro (2000) destacam que os conselhos municipais, surgem
no final da década de 80, como mecanismo de gestão dos governos municipais
que buscava criar novas formas de melhor gerenciar as políticas sociais por
meio da participação da sociedade civil, o que inclui sua mobilização e
articulação. Carvalho e Castro (2000, apud Bonduki, 1997) citam como
fundamentos destes conselhos a descentralização das decisões, a participação
popular, as parcerias com organizações não governamentais, o respeito ao
meio ambiente e o acesso à cidadania a fim de garantir cidades menos
desiguais e mais humanas. As decisões unilaterais do governo municipal dão
lugar à negociação e o consenso entre estado e representantes comunitários,
tendo tais conselhos como foro. No entanto, há dificuldades no funcionamento
destes conselhos, pois questiona-se sua autonomia, já que estão inseridos
dentro da estrutura das secretarias de meio ambiente dos municípios (Carvalho
e Castro, 2000).
2.5.2.
Comunidades Urbanas
As comunidades urbanas que se desenvolvem em torno ou dentro de
unidades de conservação representam uma parte da sociedade e causam
impactos sobre estas unidades, ao mesmo tempo, que sofrem sua influência,
beneficiando-se ou sendo prejudicadas. A correta identificação dos
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Referencial Teórico
75
relacionamentos existentes é fundamental para mapear a complexa rede de
atores sociais dentro da própria comunidade.
Tomando como exemplo a Área de Proteção Ambiental (APA) da Lagoa
de Marapendi, que se estende da Barra da Tijuca ao Recreio dos Bandeirantes,
no Rio de Janeiro (SMAC, 2005), verifica-se que, após anos de abandono,
durante os quais foi objeto de caça e pesca ilegais, incêndios criminosos, além
da descarga de esgoto residencial dos diversos condomínios (ainda presente),
esta área retornou à lista de preocupações do governo municipal. As diversas
comunidades em torno do Parque Natural Municipal de Marapendi, localizado
nestsa APA, não estão totalmente compromissadas com sua preservação e, em
grande parte, desconhecem seu potencial de lazer. Um enorme desperdício de
dinheiro público e de potencial econômico-social. Ressalte-se ainda que o caso
do APA da Marapendi é uma parte de um problema maior que deve ser tratado
pelo conceito de bacia hidrográfica e sub-bacias e da gestão ambiental das
mesmas, no caso a de Jacarepaguá, incluindo aí o Parque Chico Mendes e sua
lagoa, o canal de ligação entre este último e a reserva da lagoa de Marapendi
(cerca de 3 km de distância) e os rios e canais que desembocam nestas
lagoas.
No exemplo acima, podem-se identificar vários grupos de atores sociais
dentro da comunidade em torno do parque e formada pelos habitantes e
trabalhadores da Barra da Tijuca e Recreio dos Bandeirantes. Este primeiro
grupo impacta atualmente a APA e o parque de maneira negativa por meio da
poluição causada pelo esgoto sanitário proveniente das residências e não
tratado, ou tratado de forma precária. O lixo jogado nos rios da região e na
própria lagoa também contribui para o agravamento da situação. Estas duas
ações poluidoras são originadas tanto das camadas mais pobres (favelas locais
próximas à lagoa) quanto das mais ricas, já que os dois bairros não são servidos
por rede de esgotamento sanitário.
O rápido crescimento urbano dos dois bairros nos últimos anos acelerou a
degradação ambiental da região. Outro tipo de intervenção negativa é a ação
predatória de membros da comunidade ao pescarem e caçarem dentro da área
da APA e do parque. Como resultado dessa ação da comunidade sobre o meio
ambiente, as conseqüências retornam sobre a própria comunidade sob a forma
de poluição das águas, que impede o banho na lagoa de Marapendi, de mau
cheiro proveniente de gases acumulados no fundo, e de proliferação de
mosquitos, elevando o risco de doenças endêmicas, como a dengue. Por outro
lado ações voluntárias dos próprios moradores em conjunto com ONGs,
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Referencial Teórico
76
empresários locais, escolas, instituições religiosas (outros grupos de atores
sociais dentro da comunidade) procuram por um lado, minimizar o problema,
através de coleta de lixo, educação ambiental e plantio de mudas de plantas, e
por outro, pressionando as autoridades municipais no sentido de se implantar a
rede de esgotamento sanitário destes bairros (Ecomarapendi, 2002). Um dos
objetivos principais é que ao despoluir a lagoa, esta possa voltar a ser fonte de
lazer e de saúde para a comunidade. Cabe lembrar que em projetos de
desenvolvimento sustentável em unidades de conservação ambiental, a
possibilidade da exploração do ecoturismo surge como uma forte fonte de
geração de renda para as comunidades locais, sobretudo as mais pobres.
Assim, turistas locais, regionais e estrangeiros passam a ser considerados com
partes interessadas na unidade de conservação enquanto fonte de lazer e esta
passa a ser vista pela comunidade como meio de geração de emprego e renda.
É importante frisar que o comportamento da comunidade não se dá em
geral de forma coesa nem uniforme, já que cidadãos da mesma comunidade
podem ter visões diferentes da mesma situação. Presas (2001) alerta que
consumidores e cidadãos em geral têm a capacidade de alavancar a melhoria
ambiental, mas também podem atuar com barreiras. Uma mesma pessoa que
clama por leis ambientais, enquanto cidadão, pode não estar disposta a segui-
las quando se comporta como um consumidor. Esta dicotomia deve ser levada
em consideração no momento de planejar ações ambientais devido à existência
de necessidades e ideais distintos e, muitas vezes, antagônicos.
Por outro lado, ao discutir a questão das relações estado-sociedade e da
conversão de serviços estatais em públicos, Cunill Grau (1998) defende uma
estratégia de ampliação da participação dos cidadãos através de mecanismos
que gerem novos espaços de interlocução e negociação em torno das decisões
públicas para o que ele chama de "um grande número de atores sociais,
inclusive os alijados da sociedade mercantil". Na mesma linha de Cunill Grau,
Amorim (2000) conclui que a democratização do estado brasileiro só será
possível a partir do fortalecimento da cidadania e da capacidade de organização
da população, através da criação de amplos canais de participação. Só assim,
afirma ela, o estado estará defendendo os interesses da sociedade.
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Referencial Teórico
77
2.5.3.
Organizações Não Governamentais (ONGs)
Para fins dessa tese, são consideradas ONGs quaisquer organizações
que não façam parte da estrutura estatal e que não tenham surgido em
decorrência de acordos entre governos (Padron,1987). O termo também se
refere às organizações sem fins lucrativos envolvidas em assuntos de interesse
público com foco na ajuda a terceiros. Uma característica típica das ONGs é a
sua autonomia, com capacidade decisória independente (Maia, 2000). Na
prática, o termo engloba uma variedade muito grande de organizações, desde
sindicatos a agências assistenciais e organizações de base, a maioria ligada ao
tema da cidadania. O relatório “Nosso Futuro Comum” elaborado em 1987 pela
Comissão Mundial sobre Ambiente e Desenvolvimento da ONU convoca os
governos dos países a reconhecerem e darem às ONGs acesso às informações
sobre meio ambiente e recursos naturais (Jasanoff, 1997). Após o congresso do
Rio em 1992, surgiram ou se expandiram no Brasil muitas ONGs ligadas ao
movimento ambientalista, algumas das quais parceiras de agências
internacionais de desenvolvimento, como o Banco Mundial (Maia, 2000).
Maia (2000) também cita levantamento feito por Fowler e Heap (1998)
apontando algumas características positivas associadas às ONGs na literatura,
quais sejam: alcance de comunidades distantes e pobres, operação com baixos
custos, fortalecimento das instituições locais, flexibilidade e promoção do
desenvolvimento sustentado, e que as colocariam em vantagem em relação a
agências governamentais no que tange a programas voltados para a
participação e fortalecimento da sociedade civil. No entanto, as ONGs também
apresentam limitações, tais como sua capacidade limitada de autosustentação,
reprodução e expansão de suas experiências e restrita capacidade
administrativa, o que as impede de serem alternativas exclusivas à ação do
Estado.
No Brasil, as ONGs captam a maior parte de seus recursos de agências
não-governamentais de cooperação internacional. Maia (2000) relata que nos
últimos anos tais recursos vêm escasseando gerando uma crise entre as ONGs
brasileiras e forçando-as a buscarem parcerias com instituições privadas e
agências governamentais, além da prestação de serviços de consultoria e busca
de doações voluntárias. Este problema também é relatado por Korten (1990) em
relação às ONGs asiáticas no início dos anos 90. Durão (1995) alerta para o fato
das ONGs viverem uma profunda contradição causada pelo aumento de suas
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Referencial Teórico
78
responsabilidades sociais e a redução dos meios disponíveis para cumpri-las,
devido ao crescente nível de exigência dos órgãos financiadores, sobretudo em
relação à medição dos resultados e impactos dos projetos. Como resultado, as
ONGs vêm buscando alcançar maior profissionalização e capacitação técnica e
política.
Apesar de suas limitações financeiras, as ONGs têm tido sucesso em suas
ações graças ao trabalho voluntário, cuja força emerge da capacidade do
terceiro setor em mobilizar milhares ou até milhões de pessoas. Este processo
de mobilização é alavancado por meio de amplas redes, que são, ao mesmo
tempo desestruturadas e de tendências muitas vezes conflitantes, porém
eficazes em criar novas realidades e se aproveitar dos mais diferentes setores
da sociedade e meios de comunicação (por exemplo, a internet) para atingir
seus objetivos (Korten, 1990). Estas redes estratégicas de indivíduos e
organizações acabam extrapolando o setor formal do voluntariado e agregam
estudantes, universidades, pesquisadores (Rudel, 2002), agências do governo,
organizações socialmente responsáveis e a mídia, no nível local, nacional e até
internacional (casos do WWF e do Greenpeace). Korten (1990) cita o caso da
represa Nam Choam, na Tailândia. Uma pequena ONG tailandesa (Project for
Ecological Recovery – PER), que tem apenas 10 funcionários e um orçamento
anual de menos de US$ 35 mil, foi capaz de catalisar uma rede estratégica
integrada por 38 organizações locais, organizações estudantis, ambientalistas, a
mídia de massa, ONGs internacionais e jornalistas, a qual foi capaz de
convencer o governo tailandês a cancelar o projeto da represa Nam Choam que
iria destruir um santuário da vida selvagem.
É interessante salientar neste caso a competência dessa ONG em
perceber, aceitar e alinhar as diferentes motivações que levaram cada grupo de
atores sociais a participar do movimento. Por exemplo, as comunidades locais
lutavam por suas casas e sua forma de vida ameaçada; os estudantes
representavam a visão da esquerda de oposição ao governo; os ambientalistas,
mais à direita, estavam mais comprometidos com a preservação de uma área
florestal única; já os jornalistas tinham um papel de informar o público sobre a
causa.
Um das mais atuantes ONGs brasileiras na área ambiental no país é o
SOS Mata Atlântica. Usando parcerias com órgãos governamentais,
comunidades e diversas instituições, esta ONG vem realizando com sucesso
uma série de projetos de desenvolvimento sustentável na área ambiental.
Destaca-se o do pólo turístico de Lagamar, no Vale da Ribeira- SP, região que
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Referencial Teórico
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engloba a maior área contínua de mata atlântica do país. Com o objetivo de
conter a exploração predatória dos recursos naturais dessa região, optou-se pelo
incentivo ao ecoturismo, que também é fonte de renda para a população dessa
área, considerada uma das mais pobres do país. O projeto, iniciado em 1995 só
foi viabilizado por meio de parcerias com a Embratur e dezenas de agências de
viagens, hotéis, restaurantes, associações comerciais, barcos, guias, prefeituras
e outras instituições, bem como a mobilização da população local, preocupada
em preservar sua cultura. O projeto do pólo ecoturístico incluiu cursos de
capacitação e educação ambiental para a comunidade local e a implantação do
Centro de Interpretação Ambiental e Informação Turística em Iguape (SOS Mata
Atlântica, 2003).
Um interessante resultado da organização da Conferência do Rio em 1992
foi o surgimento de um movimento espontâneo de educadores de todo o país
no sentido de criar uma forma de comunicação e troca permanente de idéias e
experiências relacionadas à educação ambiental. Surgiu assim neste mesmo
ano a Rede Brasileira de Educação Ambiental – REBEA, que nada mais é que
uma estrutura informal em forma de rede, real e virtual, coordenada em nível
nacional por oito entidades e apoiada pela estrutura das organizações que a
constituem. A partir da rede nacional, organizaram-se redes estaduais e redes
temáticas que se interligam e promovem a difusão do conhecimento entre os
membros da rede e as experiências da própria rede. Uma das principais
contribuições dessas redes é permitir a maior visibilidade e socialização de
projetos e experiências em educação ambiental (REBEA, 2005).
2.5.4.
Empresas
Senge e Carstedt (2001) afirmam que a percepção de que as empresas
fazem parte de sistemas complexos e em evolução acentua o papel dos
relacionamentos e da confiança, conforme anteriormente preconizado por
Shrivastava (1994, 1995) . Segundo eles, não é mais possível para as empresas
tomarem decisões sem levar em conta o impacto sobre terceiros. Eles citam o
exemplo da Shell, que em 1995 planejava afundar uma antiga plataforma de
petróleo no Mar do Norte. Apesar da empresa ter levado três anos para
identificar a melhor alternativa ambiental, com a ajuda do governo britânico, a
reação de outros países ao afundamento foi tão grande que a empresa teve de
enfrentar um grande problema de relações públicas. Isto levou a Shell a buscar
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Referencial Teórico
80
formas de contabilidade que procurassem equilibrar os desempenhos
econômico, ambiental e social.
De qualquer forma, as leis ambientais em vigor, as normas ambientais
voluntariamente aceitas (por exemplo, ISO 14001) pelas empresas (mas, de
certo, modo impostas pelo mercado) e a própria pressão da sociedade, têm feito
as empresas tomarem a iniciativa de agir de maneira mais consciente e
cooperativa em relação ao meio ambiente. Assim, têm surgido nos últimos anos
uma série de instrumentos privados destinados a gerir as ações das empresas
no que concerne seu impacto sobre o meio ambiente. Chama-se a isso de
gestão ambiental privada (Maimon,1996; Barbieri, 2004).
Na verdade, as empresas que causem danos sócio-ambientais devem ser
vistas também como parte da solução. Um exemplo recente ilustra bem esta
situação. A Petrobras mudou completamente sua postura e estratégia em
relação ao meio ambiente após o gigantesco vazamento de óleo ocorrido na
Baía de Guanabara em janeiro de 2000, seguido de outro, em julho do mesmo
ano, na refinaria de Araucária, no Paraná, quando vazaram quatro milhões de
litros de óleo. Criou-se internamente um maior compromisso com as questões
ambientais por meio de um programa de excelência em segurança e meio
ambiente, com medidas internas de prevenção de acidentes que geraram
investimentos da ordem R$ 1,8 bilhões, além de diversas parcerias que
procuraram mudar a imagem da empresa junto à opinião pública e às
organizações ambientais (Petrobras, 2006).
No caso das empresas, cresce a percepção de sua interdependência com
o contexto, social, econômico, cultural e político Além disso, a noção de que a
economia de recursos naturais afeta seu bottom line e, naturalmente seus
atores sociais. A empresa Tetra Pak, por exemplo, atuando no ramo de
embalagens e sistemas de processamento e distribuição de líquidos, estabelece
em sua missão um compromisso consistente com o desenvolvimento
sustentável, em sintonia com o conceito de responsabilidade social. Na prática,
isso significa estratégias e operações ecologicamente corretas e parcerias com
outros atores sociais No caso de embalagens o principal desafio é gerenciar o
desperdício pós-consumo No Brasil, por exemplo, a Tetra Pak mantém
parcerias com associações de catadores de papelão, membros marginalizados
da comunidade para viabilizar a reciclagem deste material (Presas, 2001).
Como se pode concluir, as empresas podem atuar ora como causadoras
de danos ao meio ambiente ora como agente conservador. Este segundo
comportamento enquadra-se dentro do conceito de responsabilidade sócio-
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Referencial Teórico
81
ambiental, e compreende o atendimento das diversas demandas básicas
originadas nos elementos sociais com os quais a empresa mantém alguma
forma de intercâmbio.
Richers (2000) conceitua o marketing comunitário como o conjunto de
atividades que inclui o marketing social, marketing cultural e marketing ecológico,
os quais, segundo ele, apelam para aquilo que o indivíduo valoriza acima e além
do consumo de bens. Richers define ainda o marketing comunitário como sendo
"a iniciativa que visa a incrementar os negócios de uma empresa ou instituição
através do seu apoio a atividades de ordem social, cultural ou ecológica”. O
retorno pode-se dar tanto pelo lado financeiro quanto pelos benefícios para a
imagem da empresa. Ainda segundo Richers (2000), atualmente a área
ecológica é a que demanda esforços mais urgentes e que, mais cedo ou mais
tarde, todas as empresas terão que se preocupar com isso, seja por pressões
da lei, dos consumidores ou da própria natureza.
Neste contexto, o Instituto Gênesis da PUC-Rio (incubadora de empresas)
já enfatiza em seu currículo do curso de empreendedorismo a crescente
necessidade da cooperação e formação de alianças estratégicas e a adoção de
valores éticos e que norteiem o comportamento social das empresas (Aranha et
al., 2006).
2.5.5.
Órgãos de Financiamento
São diversas as fontes de financiamento de projetos de desenvolvimento
ambiental no país: o Banco Mundial, ONGs internacionais como The Nature
Conservancy, Conservation International e Worldwide Fund for Nature e WWF),
entre outros (Rudel, 2002), além do próprio Ministério do Meio Ambiente por
meio de seus órgãos e as Secretarias estaduais e municipais de meio ambiente.
Até mesmo países, como o Japão no caso do projeto de despoluição da Baía de
Guanabara, apóiam tais projetos. Outro caso de financiamento destacado por
parte de um governo estrangeiro é a cooperação financeira entre o governo
alemão, por meio do banco governamental KfW Entwicklungsbank, e governos
estaduais, desde 1995. A previsão é de que até 2008 quase cem milhões de
euros sejam investidos em programas dentro de unidades de conservação de
vários estados brasileiros. No Rio de Janeiro, o Parque Estadual da Pedra
Branca já vem sendo contemplado com parte destes recursos. (IEF-RJ, 2007)
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Referencial Teórico
82
Empresas e bancos, enquanto entidades privadas que investem em meio
ambiente, também são fontes potenciais de financiamento. A grande dificuldade
reside em planejar tais empreendimentos e estruturá-los de tal forma a serem
aceitos pelos órgãos financiadores. Para isso, empresas de consultoria
especializadas em captação de recursos, bem como ONGS especializadas
surgiram nos últimos anos.
Uma ONG brasileira também vem se destacando no financiamento de
projetos ligados ao desenvolvimento sustentável. Trata-se do FUNBIO - Fundo
Brasileiro para a Biodiversidade, uma associação civil sem fins lucrativos que
atua desde 1995 complementando as ações governamentais para a
conservação e o uso sustentável da diversidade biológica no Brasil. O FUNBIO
é responsável pelo funcionamento de um fundo para apoio financeiro e material
a projetos de conservação e uso sustentável da biodiversidade no Brasil. Os
recursos por ele gerenciados foram inicialmente doados por um fundo financeiro
independente para projetos pelo meio ambiente, denominado GEF - Global
Environmental Facility, no valor de cerca de vinte milhões de dólares. Porém,
mais recentemente, o FUNBIO vem realizando parcerias com diversas
empresas, governos e outras ONGS no sentido de viabilizar projetos de
interesse comum, por meio de fundos específicos por projeto, formados por uma
doação do parceiro (de no mínimo 50% do valor total do projeto) e
complementada pelo FUNBIO (FUNBIO, 2005).
2.6.
Discussão dos Resultados da Pesquisa Bibliográfica
A revisão bibliográfica permitiu entender vários aspectos importantes
relacionados à gestão de unidades de conservação do tipo parque em áreas
urbanas. Os casos pesquisados indicam que as estratégias colaborativas
podem ser essenciais para garantir o sucesso da gestão dos parques onde
existem diversos atores sociais, com eventuais interesses antagônicos,
particularmente, quando questões de posse da terra estejam em jogo. As
estratégias tradicionais, onde apenas um determinado ator social em geral um
órgão do governo ou uma empresa, atua de modo isolado, sem consultar os
demais interessados, estão em cada vez mais sendo substituídas por estruturas
colegiadas. Isto fica claro pela própria estrutura dos órgãos ambientais estatais,
que incluem conselhos com participação da comunidade, empresários, ONGs e
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Referencial Teórico
83
outros atores sociais. A própria pressão da sociedade, cada vez mais
preocupada com as questões ambientais, encarrega-se de levar os governos
nas esferas federal, estadual e municipal a buscarem parceiros. Assim, formam-
se parcerias temporárias ou permanentes entre a unidade de conservação
(representada pelo órgão do governo à qual está subordinada) e um
determinado ator social ou mais complexas redes de parcerias entre a unidade
de conservação e diversos atores sociais. A maioria dos pesquisadores
identificados nessa pesquisa conclui, a partir de casos reais, que é necessário
e eficaz estabelecer estratégias colaborativas com os atores sociais para
viabilizar a gestão dos parques e projetos de desenvolvimento sustentável. Ainda
que se perceba claramente que todos os órgãos governamentais ligados ao
meio ambiente preconizem a participação da comunidade e de outras entidades
da sociedade, nem sempre esse processo tem sido eficiente. Para se ter uma
idéia do enorme potencial para a formação de redes colaborativas em torno
destas áreas, lista-se a seguir os diversos grupos de atores sociais identificados
na pesquisa bibliográfica e envolvidos em projetos de desenvolvimento
sustentável: a comunidade como um todo e seus e seus cidadãos
individualmente, consumidores, comissões e conselhos ambientais (mistos),
empresas com fins lucrativos atuando na área, ONGs ambientais e sociais,
instituições de ensino e pesquisa, redes de educação ambiental, turistas -
brasileiros e estrangeiros,
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3
Metodologia
3.1.
Estruturação Geral da Pesquisa
A escolha do método de pesquisa é tarefa complexa e desafiadora, não
apenas por implicar numa tomada de posição do pesquisador em relação ao
objeto pesquisado (Creswell, 2003), mas porque, em última análise, leva o
pesquisador a questionar sobre seus próprios valores e formas de enxergar o
mundo, que, por sua vez, influenciam o paradigma de pesquisa em que se
enquadra (Khun, 1970 (1962)).
A leitura de diversos autores (Gioia e Pitre, 1990; Patton, 1990; Remenyi
et al., 1998; Guba e Lincoln, 2000; Creswell, 2003), ainda que esclarecedora,
tornou esta tarefa ainda mais árdua, pois descortinou ao pesquisador diferentes
abordagens e nomenclaturas, muitas delas com vários pontos em comum.
Optou-se por utilizar o modelo de Creswell (2003) que parece mais atual,
didático e fácil de seguir em sua abordagem da metodologia de pesquisa do que
os de outros autores. Ao mesmo tempo, ele foge de armadilhas, tais como a
ênfase na escolha do paradigma de pesquisa (Guba e Lincoln, 2000), de
simplificações, como a dicotomia “fenomenologia–positivismo” proposta por
Remenyi et al. (1998), ou ainda, de definições pouco claras, como a de
“estratégia de pesquisa” em Remenyi et al (1998).
Conforme a figura 3, Creswell (2003) propõe a adoção de uma estrutura
para desenhar um projeto de pesquisa entre três possíveis alternativas:
qualitativa, quantitativa e enfoque misto. Tal estrutura contém três elementos
principais: premissas filosóficas, que são as diferentes alegações (claims) sobre
o conhecimento; as estratégias de pesquisa que contém procedimentos gerais
da pesquisa e procedimentos detalhados, que incluem a coleta, análise e
redação do relatório, também denominado métodos. A definição e combinação
desses três elementos em determinada seqüência permitem estruturar a
pesquisa, que resultará numa abordagem quantitativa, qualitativa ou mista.
A seguir serão discutidas as decisões tomadas pelo pesquisador, tendo
como referência o modelo de Creswell (2003).
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Metodologia 85
Figura 3 - Modelo de Creswell (2003) para estruturação da pesquisa
3.2.
Premissas Filosóficas da Pesquisa
3.2.1.
Alternativas de Paradigmas de Pesquisa
Creswell (2003) define as alegações sobre o conhecimento com base nas
premissas adotadas pelo pesquisador quando este identifica o tipo de
conhecimento que pretende adquirir com sua pesquisa e a forma que adotará
para obtê-lo. Tais premissas estão intimamente ligadas ao posicionamento do
pesquisador em relação ao objeto estudado (Patton, 1990), obrigando-o a
elaborar desde o início sua visão de mundo. Por isso, são também conhecidas
como paradigmas, termo cunhado por Khun (1970 (1962)) e adotado por
diversos pesquisadores (Remenyi et al, 1998; Guba e Lincoln, 2000; Burrell e
Morgan, 2003 (1979); Gioia e Pitre, 1990). Burrell (1998), por exemplo, sugere
que há consenso sobre os paradigmas definirem uma forma de ver o mundo e
como este deveria ser estudado. Aqueles que compartilham do mesmo
paradigma, buscam uma postura e uma linguagem conceitual comum. Isto
significa ter uma posição com respeito à natureza do problema organizacional
em questão -sua ontologia - e à natureza do conhecimento a seu respeito - sua
epistemologia - a fim de definir os processos para estudá-lo -sua metodologia
(Creswell, 2003).
Alegações sobre o
conhecimento
Estratégias de
pesquisa
Métodos
disponíveis
Conceitualizados
pelo pesquisador
Elementos da
Pesquisa
Abordagens da
Pesquisa
Processos de Desenho
da Pesquisa
Qualitativa
Quantitativa
Mista
Traduzidas na
prática por
Questões
Lentes teóricas
Coleta de dados
Análise dos dados
Relatório e
Validação
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Metodologia 86
Seja qual for o nome que se dê a tais premissas - alegações sobre
conhecimento, paradigmas ou pressupostos filosóficos-, ainda assim, não há
consenso entre acadêmicos sobre as diferentes visões disponíveis e sua
nomenclatura. Creswell (2003), por exemplo, identifica quatro grandes escolas
de pensamento atual a respeito das alegações sobre o conhecimento, que
possuem pontos em comum, mas não correspondem totalmente aos quatro
paradigmas sociológicos definidos por Burrell e Morgan (2003, (1979)). Já
Remenyi et al. (1998) limitam as opções paradigmáticas a dois enfoques
alternativos: positivismo e fenomenologia.
Com base na idéia central de que “todas as teorias de organização são
baseadas em uma filosofia da ciência e uma teoria da sociedade” Burrell e
Morgan (2003 (1979)) criaram um modelo de pesquisa “sociológica” a partir de
duas dimensões conceituais básicas: afirmativa da ciência social sobre a própria
natureza da ciência (objetiva versus subjetiva) e afirmativa da ciência social
sobre a natureza da sociedade (sociologia da mudança versus sociologia da
regulação). O cruzamento desses dois eixos forma quatro quadrantes, que
seriam paradigmas mutuamente excludentes, como se vê na Figura 4.
.
Figura 4 - Os quatro paradigmas segundo Burrell e Morgan (2003 (1979), p. 3 )
O paradigma sociológico dominante em pesquisa social é, segundo Burrell e
Morgan (2003 (1979)) o “funcionalista”. Creswell (2003) e Remenyi et al. (1998)
referem-se a ele também como paradigma “positivista”. Se no campo das
ciências exatas e biológicas, o paradigma funcionalista / positivista foi por muito
tempo uma unanimidade, apesar de estar cada vez mais sob contestação com
base em novas maneiras de enxergar a vida (Capra, 1995), no campo das
Humanista
Radical
Estruturalista
Radical
Interpretativista
Funcionalista
Mudança Radical
Regulação
Objetivo Subjetivo
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Metodologia 87
ciências sociais, aí incluída a teoria organizacional, a polêmica paradigmática se
fez sentir desde o início.
3.2.2.
Decisão sobre o Paradigma de Pesquisa
Para definir a postura filosófica deste pesquisador perante sua pesquisa,
buscou-se ajuda no esquema elaborado por Morgan e Burrell (2003 (1979), p. 3),
descrito anteriormente.
No que diz respeito à natureza do problema organizacional em questão
(sua ontologia) pode-se observar que enquanto o enfoque objetivista é
ontologicamente “realista”, isto é, entende o mundo social externo ao indivíduo
como sendo formado por estruturas reais, observáveis e relativamente estáveis,
independente de como o indivíduo o percebe, o enfoque subjetivista concebe a
natureza da realidade social como sendo “nominalista”, isto é, fruto de uma
cognição individual que elabora nomes, conceitos, rótulos que ajudam a construir
esta realidade. Ora, tendo em vista que esta pesquisa deseja entender como se
dá o relacionamento entre grupos de atores sociais em situações potencialmente
conflituosas em arenas de debate típicas de processos participativos, o enfoque
subjetivista parece mais adequado a captar as percepções dos indivíduos sobre
esta realidade socialmente construída. Em outras palavras, trata-se de tema
muito mais próximo à razão substantiva do que à instrumental.
Quanto à natureza do conhecimento a respeito do problema (sua
epistemologia), tal dicotomia se apresenta sob a forma de “positivismo” versus
“antipositivismo”, que poderia ser denominado, também, “fenomenologia”
(Remenyi et al, 1998). O objetivismo é claramente positivista, na medida em que
busca entender, explicar e prever a realidade social por meio da identificação de
padrões estáveis e relações causais entre os elementos que constituem o tecido
social, pela ótica de um observador (supostamente) neutro, enquanto que o
“antipositivismo” (ou “fenomenologia”) entende a realidade social como relativa e
dependente dos elementos que dela participam, sendo assim impossível e,
mesmo, não desejável buscar padrões de comportamento. Neste sentido, o
conhecimento sobre o problema é mais rico quando assume caráter
interdisciplinar, pois contempla fenômenos estudados por diferentes áreas da
ciência, tais como administração, ecologia, economia e sociologia. Esta
interdisciplinaridade possibilita a construção teórica com base em diferentes
paradigmas de pensamento e pesquisa social. Desse modo, uma exclusiva
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Metodologia 88
abordagem do problema pelo paradigma positivista / funcionalista pode ser
limitadora nesta pesquisa, já que o mesmo pressupõe total objetividade e certa
estabilidade ou manutenção da situação atual (Burrell e Morgan, 2003 (1979);
Gioia e Pitre, 1990). Assim, esta pesquisa se posiciona numa posição
intermediária entre a visão positivista e antipositivista, pois ainda que se
reconheça a realidade como fruto da interação dos atores sociais, procura-se
identificar padrões de comportamento social, mesmo que não totalmente
estáveis, desses grupos sociais.
Uma terceira categoria de premissas usada por Burrell e Morgan (2003
(1979)) para distinguir objetivismo de subjetivismo diz respeito à natureza
humana e relação dos seres humanos com o ambiente em que vivem. Neste
sentido, o objetivismo é claramente “determinista”, na medida que enxerga o
homem como sendo resultado do ambiente em que vive, enquanto que o
subjetivismo é “voluntarista” pois entende ser o homem provido de desejo
próprio, capaz de alterar seu destino. Esta pesquisa se aproxima claramente da
visão voluntarista. Quanto à natureza humana envolvida, os estudos de
Wondolleck (1994), Healey (1997), Wondoleck e Yaffee (2000) permitem
observar a atuação permanente dos atores sociais envolvidos em prol de suas
idéias. A própria presença do conflito potencial entre os atores sociais estudados
e a busca de soluções negociadas e da colaboração mostram que o estudo da
gestão de unidades de conservação tipo parque precisa adotar um enfoque
subjetivista.
Burrell e Morgan (2003 (1979), p.11) também elaboram premissas sobre
segunda dimensão de seu modelo - a natureza da sociedade - a partir do debate
sociológico em torno da questão “ordem – conflito”. Este debate separa dois
grupos de teóricos sociais: o primeiro grupo está preocupado com teorias que
expliquem a ordem social e entende cada sociedade como uma estrutura
relativamente estável e resultante de consenso entre seus elementos (com base
em trabalhos seminais de Durkheim, Weber e Pareto), originando a dimensão
“sociologia da regulação”; o segundo grupo foca nos conflitos sociais como força
motriz da mudança social (com base em trabalhos seminais de Marx) e entende
cada sociedade como uma estrutura permanentemente sujeita a mudanças,
que se baseia na coerção como método de eliminação da discórdia. Este grupo
origina a corrente da “sociologia da mudança”. Esta pesquisa reconhece o
conflito como inerente às questões sócio-ambientais e a ação dos atores sociais,
mas ao contrário da “sociologia da mudança”, entende a negociação e a
resolução de conflitos como o mecanismo principal para resolução de conflitos, o
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Metodologia 89
que empurra a pesquisa para uma posição intermediária entre a regulação e a
mudança radical.
Assim, adotando o modelo paradigmático de Burrell e Morgan, esta pesquisa
se aproxima dos paradigmas estruturalista e humanista radical, sem uma
preocupação maior de se posicionar em um ou outro quadrante, já que as
dicotomias “objetivismo-subjetivismo” e “mudança-regulação” propostas por
Burrell e Morgan (2003, (1979)) representam, na verdade, as respectivas
extremidades de um continuum (Remenyi et al.1998, p. 103) de visões que
separam os conceitos. No estudo da teoria das organizações sociais não se
pode cometer o erro de enxergar apenas preto e branco, posição suportada, pelo
trabalho de Gioia e Pitre (1990), que propõem a possibilidade de uma visão
multiparadigmática e pela constatação de Remenyi et al. (1998) de que um
pesquisador pode ocupar uma posição intermediária na estrutura de análise
proposta por Burrell e Morgan (2003 (1979)). Já Patton (1990) propõe uma
abordagem ainda mais aberta ao afirmar que o que realmente importa em uma
pesquisa é a adequação metodológica do pesquisador aos seus objetivos e
questões de pesquisa, proposta implementada por Coutinho (2005) em pesquisa
recente no campo da responsabilidade social, por meio de uma visão integrativa.
Entende-se, assim que esta pesquisa exige análise das forças atuantes por meio
de métodos mais subjetivos e qualitativos a fim de não se perder importantes
dimensões durante o processo de análise dos dados.
3.3.
Definições Estratégicas da Pesquisa
Ainda segundo Creswell (2003), uma outra tarefa a ser completada é a de
definir a estratégia de pesquisa. Segundo Remenyi et al. (1998) a definição da
estratégia de pesquisa é crítica, pois é ela que estabelece as diretrizes para
execução da pesquisa. Isto implicou em tomar algumas decisões, tais como:
1- Definir os objetivos dessa pesquisa, que são explicitados no capítulo 1.
De acordo com aqueles objetivos esta pesquisa pode ser caracterizada como
exploratória (Zikmund, 1994; Gil, 1996; Remenyi et al, 1998; Castro, 2006), pois
busca obter um conhecimento inicial sobre um campo de estudo relativamente
pouco estudado, no Brasil, o das estratégias colaborativas aplicadas à gestão de
unidades de conservação, propondo-se a revelar fenômenos que nelas ocorrem
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Metodologia 90
(estratégias utilizadas pelas diversas partes que interagem e relacionamento
entre elas, por exemplo, colaboração ou conflito).
2- Optar pela realização de uma pesquisa empírica, ou de campo, ao invés
de uma pesquisa teórica, considerando-se que os objetivos da pesquisa, só
poderiam ser alcançados por meio desse enfoque. Ressalte-se, porém, a relação
dialética entre os dados empíricos coletados e a teoria que ajuda a explicá-los e
que será renovada a partir de sua análise, como bem salientam Remenyi et
al.(1998). Assim, espera-se que o resultado dessa pesquisa possa contribuir
com novas idéias para o aprofundamento da discussão teórica a respeito de
estratégias voltadas para a gestão ambiental, em particular de unidades de
conservação ambiental.
3- Definir pela execução de uma pesquisa com ênfase no entendimento do
processo de gestão ao longo dos seis anos decorridos entre a promulgação da
lei do SNUC e o início da pesquisa. Isto permite melhor avaliar as estratégias
colaborativas utilizadas e os seus resultados, capturando aspectos temporais
que ajudam a explicar o porquê do comportamento dos grupos de atores sociais
envolvidos. A gestão da maioria dos parques foi acompanhada durante um ano e
foram feitas pesquisas documentais em documentos anteriores ao período da
coleta de dados.
Reconhece-se, no entanto, que nem sempre os dados mais antigos
estavam disponíveis de forma adequada a se ter uma visão de todo o período
desejado. Buscou-se compensar esta limitação por meio de algumas perguntas
que forçassem os entrevistados a se referenciar ao período de 2001 a 2005,
anteriores à coleta dos dados. Em muitos casos isso ocorreu de modo natural
durante o relato de um projeto, por exemplo. Ainda assim, reconhece-se que um
ano de observação é um período curto de tempo, quando comparado com
estudos longitudinais de cinco anos ou mais de duração.
4- A definição de uma abordagem eminentemente qualitativa de pesquisa,
ao invés de uma abordagem quantitativa, ou mesmo, mista. Ainda que alguns
dados quantitativos tenham sido levantados e tabulados gerando estatísticas de
freqüência, sua análise foi eminentemente qualitativa. Esta decisão é suportada
por Creswell (2003), quando ele defende o enfoque qualitativo nas pesquisas
exploratórias e quando as variáveis mais importantes ainda são desconhecidas.
Miles e Huberman (1994) sugerem algumas características recorrentes de uma
pesquisa de caráter eminentemente qualitativo, São elas:
- são realizadas com base em intenso ou longo contato com o objeto de
estudo ou uma situação de vida;
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Metodologia 91
- o pesquisador busca obter uma visão integral do contexto estudado,
sobretudo de sua lógica, arranjos e regras;
- busca-se captar as percepções dos atores locais sem pré-conjecturas;
- uma das tarefas mais importantes é explicar como os atores entendem,
agem e gerenciam seu dia-a-dia;
- muitas interpretações são possíveis a partir do material coletado;
- não há um instrumental padronizado para analisar os dados, sendo o
pesquisador o principal instrumento; e
- a maior parte das análises é realizada com palavras.
Com base nessas características, fica evidente a melhor adequação da
abordagem qualitativa a uma pesquisa que busca entender como estratégias são
elaboradas e implementadas em unidades de conservação e como se dá a
complexa interação entre diferentes atores sociais em situação de colaboração
ou conflito.
5- Identificar a estratégia de pesquisa que melhor se adapte ao fenômeno
de estudo. De acordo com Creswell (2003), diversas estratégias qualitativas de
pesquisa estão disponíveis, como por exemplo:
- pesquisa fenomenológica, na qual o pesquisador tenta capturar a
essência de experiências humanas em relação a dado fenômeno, vivenciadas
pelos participantes ao longo de um período considerável de período de tempo,
com a finalidade de desenvolver padrões e relações de significado;
- etnografia, na qual o pesquisador estuda um grupo cultural em seu meio
natural durante um longo período de tempo, sobretudo a base de observações
de seu comportamento e valores;
- grounded theory, na qual o pesquisador tenta extrair uma teoria abstrata
e genérica de um processo ou interação, baseado (grounded) nas visões dos
participantes do estudo. Isto implica em coletar dados em vários estágios da
pesquisa e refiná-los e relacioná-los com categorias de informação, que formam
a base da contínua comparação (Creswell, 2003).
Optou-se pela estratégia do estudo de caso. Para Creswell (2003, apud
Stake, 1995), nesta estratégia de pesquisa o pesquisador preocupa-se em
estudar em profundidade um evento, uma atividade um processo ou mesmo
indivíduos, ao longo de um período de tempo, durante o qual são coletados
dados detalhados por meio de diversas técnicas. Um importante motivo para a
escolha da estratégia de estudo de caso é que ela tem a vantagem de responder
às perguntas “como” e “por quê” sobre o fenômeno estudado, formado por
eventos atuais, além de não requerer controle sobre os eventos
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Metodologia 92
comportamentais (Yin, 1994). Como a definição de Creswell é um tanto genérica,
buscou-se um pouco mais de detalhamento, o qual é encontrado em Yin (1994,
p.13) que propõe uma definição técnica de estudo de caso como uma estratégia
de pesquisa dividida em duas partes:
1ª. Parte:
“O estudo de caso é uma pesquisa empírica que investiga um fenômeno
contemporâneo dentro de seu contexto de vida real, especialmente quando
as fronteiras entre o fenômeno e o contexto não são claramente
evidentes”.
Yin quer enfatizar aqui a importância do contexto onde ocorrem os
fenômenos estudados e diferenciar o estudo de caso de outras estratégias que
isolam o contexto (por exemplo, experimentos) ou têm dificuldades em lidar com
ele (por exemplo, surveys).
2ª. Parte:
“A pesquisa de estudo de caso lida com a situação tecnicamente distinta,
na qual haverá mais variáveis de interesse do que pontos de dados, e
como um resultado disso, baseia-se em múltiplas fontes de evidência, com
os dados necessitando convergir numa triangulação, e como um outro
resultado beneficia-se do desenvolvimento anterior de proposições teóricas
que guiam a coleta e análise dos dados”.
Aqui fica clara a importância dada ao processo de triangulação dos dados
a fim de permitir conclusões confiáveis. Também se salienta, em oposição a
estratégias como a grounded theory, que o estudo de caso utiliza proposições
teóricas e princípios conceituais na estruturação de formas de coletar, observar e
classificar as informações obtidas.
Segundo Yin (1994), o estudo de caso ainda é objeto de preconceitos por
parte de muitos pesquisadores. A maior crítica ao estudo de caso como
estratégia de pesquisa recai sobre sua suposta falta de rigor, devido ao uso
evidências incompletas (Remenyi et al., 1998, apud McCutcheon and Meredith,
1993). Yin rebate essa crítica ao afirmar que durante o estudo de caso é
obrigação do pesquisador empenhar-se em relatar todas as evidências de forma
correta. A falta de rigor, se ocorrer, seria causada pelo pesquisador, o que pode
ocorrer com qualquer outra estratégia de pesquisa.
Outra crítica refere-se à tendenciosidade presente nessa estratégia. Yin
(1994) lembra, no entanto, que este problema pode estar presente até mesmo
em experimentos, ainda que admita haver um risco maior de isso acontecer
durante um estudo de caso. Uma estratégia a ser usada para contornar este
potencial problema é o uso do processo de triangulação, por meio de múltiplas
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Metodologia 93
fontes de dados que suportem as principais assertivas, inclusive com a opinião
de especialistas de fora da organização estudada (Remenyi et al. 1998, p.170;
Scandura e Williams, 2000).
Segundo Yin (1994) e Miles e Huberman (1994, apud Guba e Lincoln,
1981), uma outra crítica freqüente ao estudo de caso é feita por autores que
consideram questionável a capacidade de generalização científica dos estudos
de caso por se tratar de pesquisa qualitativa.
Yin (1994) refuta esta colocação lembrando que estudos de caso são, tal
qual experimentos, generalizáveis para proposições teóricas e não para
populações ou universos. Isto significa dizer que o estudo de caso permite a
generalização analítica. Esta capacidade tem sido comprovada por meio da
adoção de múltiplos estudos de caso (Miles e Huberman, 1994, apud Herriot e
Firestone, 1983) e da lógica de replicação, análoga a de múltiplos experimentos
(Yin, 1994, p.45).
Miles e Huberman (1994) já constatavam um substancial aumento no
número de múltiplos estudos de caso realizados sobre organizações complexas
nos dez anos anteriores, tais como empresas e escolas, freqüentemente
acompanhados de múltiplos métodos de pesquisa. Schofield (1995), por
exemplo, estudou o efeito da tecnologia de informática em salas de aula por
meio de múltiplos casos. Em recente obra, Yin (2003) relata alguns exemplos
bem sucedidos de múltiplos estudos de caso, como o da avaliação da
efetividade da assistência técnica no planejamento de programas contra a AIDS
nos EUA e outro sobre processo de desenvolvimento de propostas em
universidades públicas e privadas americanas.
No Brasil, já se registram há alguns anos várias pesquisas utilizando-se o
método de múltiplos casos, principalmente no campo da saúde pública (Porto,
1997; Machado, 1997; Akerman et al., 2002) e, mais recentemente, no campo da
administração (Troccoli, 2002; Molina-Palma, 2004; Pitassi, 2004; Villardi, 2004;
Coutinho, 2005; Martins, 2005; Netto, 2005; Becher-Costa, 2006;). A escolha
dessa estratégia de pesquisa por estes pesquisadores aponta para a tendência
cada vez mais presente de entender os fenômenos organizacionais com base
em situações e contextos diferenciados, aprofundando-se as questões sob
estudo com a finalidade de contribuir com princípios teóricos ou conceitos de
análise inovadores.
A estratégia de estudo de caso já vem sendo aplicada e testada há
bastante tempo e por grande número de pesquisadores, no Brasil e no Mundo,
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Metodologia 94
mas como em qualquer estratégia de pesquisa, cuidados metodológicos devem
ser tomados para garantir a validade de suas conclusões.
3.4.
Método de Pesquisa
A figura 5 apresenta o fluxo de atividades da pesquisa e será explicado
em detalhes a seguir.
Figura 5 – Fluxo das etapas e atividades da pesquisa
3.4.1.
Elaboração do Pré-Projeto da Pesquisa
Durante o primeiro semestre de 2003, foi esboçado o pré-projeto da
pesquisa, tendo sido escolhidos na ocasião a área e o tema de estudo, bem
Pré-Projeto de Pesquisa
Projeto de Pesquisa e
Consórcio Doutoral
Aprovação e Revisão do
Projeto de Pesquisa
Desenho Conceitual e
Protocolo do Estudo de Caso
Revisão Bibliográfica e
Pesquisa Documental
Realização da Coleta de dados
para oito casos
Tratamento e Análise dos
Dados dos oito casos
2003
-
2004
2004
2005
2005
Nov/ 2005 a
Dez /2006
Preparação do Relatório da
Pesquisa e Submissão à
Banca
2007
2006 a 2007
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Metodologia 95
como definidos preliminarmente os objetivos e principais assuntos e textos que
comporiam a revisão bibliográfica. O pré-projeto foi concluído em meados de
2004. Parte da revisão bibliográfica já tinha sido realizada e a metodologia
definida. Na ocasião, a pesquisa tinha um enfoque misto, quantitativo e
qualitativo, já com a previsão de realização de alguns estudos de caso. O
objetivo então era medir o desempenho da gestão de unidades de conservação
em função do uso de estratégias colaborativas.
Nessa época o pesquisador cursou três disciplinas eletivas nos cursos de
mestrado e doutorado do Programa de Pós-Graduação em Engenharia
Ambiental, na COPPE-UFRJ, com o objetivo de aprofundar seus conhecimentos
sobre a questão ambiental e a colaboração como solução dessas questões. Foi
definida também nessa ocasião a participação de uma co-orientadora com
especialização na área ambiental a fim de garantir que os aspectos ambientais
da pesquisa fossem tratados de maneira apropriada.
3.4.2.
Elaboração do Projeto de Pesquisa
O projeto de pesquisa foi elaborado a partir do pré-projeto, incorporando-
se a ele mais temas do referencial teórico e um arcabouço metodológico mais
elaborado. No segundo semestre de 2004, o pesquisador participou do
Consórcio Doutoral da ANPAD, onde apresentou o pré-projeto e recebeu
valiosos subsídios para a continuação da pesquisa.
3.4.3.
Aprovação e Revisão do Projeto de Pesquisa
O projeto de pesquisa revisado a partir das sugestões do Consórcio
Doutoral, foi defendido no final de fevereiro de 2005 e, apesar de aprovado,
acabou sofrendo alterações quanto aos objetivos e a estratégia de pesquisa. Isto
ocorreu em função de sugestões da banca e diante da constatação das
dificuldades em realizar uma pesquisa quantitativa, dado o pequeno número de
unidades de conservação do tipo parque que apresentavam uma gestão efetiva
há tempo suficiente.
Como resultado, o projeto de pesquisa foi revisado, definindo-se a nova
estratégia qualitativa com base em múltiplos estudos de caso. A princípio,
decidiu-se por realizar as pesquisa somente junto aos parques municipais.
Porém depois de algum tempo do início da coleta dos dados, verificou-se que a
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Metodologia 96
inclusão dos parques estadual da Pedra Branca e Nacional da Tijuca era
imprescindível, em face de sua importância no contexto das unidades de
conservação, como também pela oportunidade de se poder comparar a atuação
das três esferas de governo. Ampliou-se, assim, o escopo da pesquisa, o que
acabou por causar certo atraso no encerramento da coleta de dados.
3.4.4.
Desenho Conceitual e Elaboração do Protocolo de Estudo de Caso
3.4.4.1.
Desenho Conceitual do Estudo de Caso
Segundo Yin (1994), quando se elabora o desenho conceitual do estudo
de caso, é importante considerar cinco componentes:
1- as questões de pesquisa;
2- as proposições, se houver;
3- sua(s) unidade(s) de análise;
4- a lógica que une os dados às proposições;
5- os critérios para interpretar os dados.
Algumas considerações devem ser feitas sobre estes cinco pontos
mencionados:
1- As questões de pesquisa foram definidas no Capítulo 1 e alimentaram os
objetivos da pesquisa
2- Em função do caráter exploratório da pesquisa, optou-se por não
elaborar proposições a serem testadas. Elas foram incluídas ao final da
pesquisa como resultado da análise dos casos.
3- As unidades de análise consideradas foram:
- a gestão dos parques, aí incluídos os gestores dos parques e seus
superiores enquanto decisores racionais, que aplicam estratégias
colaborativas e competitivas;
- os gestores dos parques, enquanto indivíduos que precisam se
relacionar com os atores sociais e podem tomar decisões não racionais;
- as estratégias colaborativas utilizadas pelos órgãos e pelos gestores
na busca de seus objetivos;
- os grupos de atores sociais que mantêm um relacionamento com
eles.
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Metodologia 97
4- Como Yin (1994) mesmo admite, não existe nenhum meio preciso para
estipular os critérios a serem usados para interpretar os dados coletados.
Nesse sentido, o bom senso e a busca de padrões comuns a todos os
casos ou de diferenças causadas pela presença ou ausência de
determinado fator deve ser a base para as análises dos dados.
Uma outra preocupação que o pesquisador deve ter é estabelecer critérios
para avaliar a qualidade do desenho conceitual de seu estudo de caso. Neste
sentido, Yin (1994, p.33) e Remenyi et al. (1998) sugerem a adoção de quatro
testes comuns a todos os métodos de ciências sociais: validade dos conceitos,
validade interna, validade externa e confiabilidade da pesquisa.
Usando critérios propostos por Yin (1994), buscou-se garantir a validade
dos conceitos estudados pelo uso de múltiplas fontes de evidência (entrevistas
de diferentes partes envolvidas, coleta de documentos oficiais dos governos e
responsáveis pelos parques e de documentos gerados por outras entidades,
consulta a páginas da Internet das partes envolvidas) e revisão de conclusões
por alguns entrevistados-chave.
A validade interna não foi uma prioridade por se tratar de uma pesquisa
exploratória e não explanatória ou causal. Mesmo assim, quando se propôs
alguma explicação, tomou-se o cuidado de baseá-la em dados analisados em
mais de um caso, que permitissem visualizar um padrão de comportamento.
Já a validade externa (ou seja, a capacidade de generalização da
pesquisa) foi garantida, ao menos parcialmente, pela abordagem de múltiplos
estudos de caso, ainda que a capacidade de generalização de estudos de caso
seja contestado por alguns autores (Miles e Huberman, 1994, apud Guba &
Lincoln, 1981).
Procurou-se garantir a confiabilidade da pesquisa utilizando um protocolo
de estudo e caso e criando-se uma base de dados com todas as entrevistas e
documentos coletados. Uma das tarefas táticas mais importantes no
planejamento do estudo de caso é a elaboração do protocolo do estudo de caso,
sendo que no caso de múltiplos estudos de caso, este protocolo é essencial,
pois aumenta a confiabilidade da pesquisa (Yin, 1994; Remenyi et al, 1998). Este
instrumento contém os procedimentos e regras gerais a serem seguidos para a
coleta, tratamento e análise dos dados, bem como para a confecção do relatório
da pesquisa e será apresentado na próxima seção. Dentro do protocolo, uma
das tarefas mais importantes é a preparação para coleta de dados. Esta tarefa
incluiu a definição sobre quais parques seriam objeto de estudo de caso, a
definição dos gestores e atores sociais a serem entrevistados e a preparação de
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Metodologia 98
listas de questões para as entrevistas semi-estruturadas. Foram preparadas
diferentes listas de questões, de acordo com o grupo de atores sociais. Foram
também contemplados a elaboração da carta de apresentação do pesquisador e
o contato com os órgãos responsáveis pela gestão dos parques escolhidos para
agendar entrevistas.
3.4.4.2.
Protocolo dos Estudos de Caso
O protocolo destes múltiplos estudos de caso é apresentado a seguir e
descreve a metodologia utilizada para realizar a coleta e o tratamento de dados,
bem como para a elaboração do relatório de pesquisa.
1- Introdução ao estudo de caso vide capítulo 1, onde o problema é
descrito e são apresentados os objetivos da pesquisa e as principais
questões a serem respondidas.
2- Procedimentos de Campo
a. Planejamento da Coleta dos dados
Segundo Yin (1994), a coleta de dados deve seguir três princípios básicos:
1º Princípio – Usar múltiplas fontes de evidências.
Para cumprir este princípio, foram usadas as seguintes fontes de dados:
entrevistas em profundidade com gestores e atores sociais envolvidos na gestão
dos parques; entrevistas com especialistas sobre meio ambiente; levantamento e
análise de arquivos sobre a gestão dos parques; análise de documentos e
correspondências produzidos sobre a gestão dos parques, tais como relatórios
de auditorias, relatório de dez anos da Secretaria Municipal de Meio Ambiente,
e-mails trocados entre gestores e grupos de atores sociais, etc.; observação
direta dentro dos parques, de eventos e de reuniões relacionados a eles.
Quanto àquelas situações e informações consideradas importantes para os
objetivos da pesquisa, buscou-se corroborá-las por meio de entrevistas com
diversos participantes da mesma situação, especialmente quando se tratava de
um conflito, e por meio de consulta a documentos produzidos sobre o assunto,
inclusive notícias de jornais, quando aplicável e por meio de registros produzidos
sobre fatos. Por meio desta triangulação das fontes de dados, procurou-se
eliminar eventuais problemas com a validade dos construtos da pesquisa.
2º Princípio – Criar uma Base de Dados da pesquisa.
Todos os documentos produzidos ou recolhidos antes e durante a
pesquisa foram listados, codificados e arquivados por estudo de caso, inclusive
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Metodologia 99
digitalmente quando possível. Todas as entrevistas gravadas foram transcritas
ou passadas para documento Word (quando não eram gravadas). Criou-se um
diretório em computador para cada caso, onde foram sendo arquivados todos os
documentos digitais.
3º Princípio - Manter uma cadeia de evidências.
Sempre que se deparava com alguma informação relevante, porém com
mais de uma versão, procurou-se traçar a origem da informação, quer por
pesquisa bibliográfica ou documental, quer retornando aos entrevistados e
clarificando pontos.
Tendo estes pontos em mente tratou-se de iniciar a coleta de dados. O
contato inicial com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC) se deu por
meio da participação do pesquisador numa reunião do Conselho Municipal de
Meio Ambiente (CONSEMAC), após o que foi marcada uma reunião com o
gerente da Gerência de Unidades de Conservação (GUC), durante a qual foi
entregue uma carta de apresentação do pesquisador (Anexo 2). O processo foi
desprovido de qualquer burocracia ou exigência de documentações formais do
pesquisador. A definição exata dos parques a serem estudados em profundidade
só foi possível durante a pesquisa, após terem sido entrevistados quase todos os
gestores dos parques e os gerentes da SMAC envolvidos com eles a fim de se
tomar conhecimento da realidade dos parques.
Já a coleta de dados para o Parque Estadual da Pedra Branca só foi
possível mediante o cadastramento prévio do pesquisador junto ao Intituo
Estadual de Florestas (IEF-RJ) e a apresentação do projeto de pesquisa a este
órgão. O processo análise e aprovação , bastante burocrático, levou mais de um
mês e gerou atraso no encerramento da coleta dos dados. Já para o Parque
Nacional da Tijuca, o contato foi feito diretamente com a gestora do parque, com
a ajuda de uma amiga do pesquisador, que trabalha na equipe gestora do
parque.
Quanto aos grupos de atores sociais, o processo foi bem mais informal.
As organizações foram contatadas diretamente ou por intermédio de contatos
pessoais do pesquisador. O critério de seleção dos atores sociais privilegiou
aquelas organizações e pessoas que tivessem relacionamento importante com o
parque estudado.
A lista dos parques disponíveis para estudo é mostrada no Quadro 1. Para
fins de seleção, foram levados em consideração os critérios de tempo suficiente
de funcionamento do parque (pelo menos, desde 2000), de estabilidade de sua
gestão, de facilidade de acesso pelo pesquisador e de interesse em termos de
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Metodologia 100
relacionamento do parque com atores sociais do entorno. Assim, foram
selecionados oito parques, conforme os motivos expostos no Quadro 2.
Parques, Lei / Decreto de
Criação
Área
(ha)
Localização
Parque Nacional da
Tijuca
Decreto Federal -
50923 - 06/07/61
3953,0
Alto da Boa Vista
Parque Estadual da
Chacrinha
Decreto Estadual -
2853 - 22/05/69
126,0
Copacabana
Parque Estadual da
Pedra Branca
lei Estadual 2.377
/74
12.500,0
Zona Oeste
Parque Estadual do
Grajaú
Decreto Estadual nº
32.017, de 2002
55,0
Grajaú
Parque Natural
Municipal (PNM)
Bosque da Barra
Decreto Municipal -
4105 - 03/06/83
50,0
Barra da Tijuca
PNM Bosque da
Freguesia
Decreto Municipal
11.830/92
31,0
Freguesia
PNM
da Catacumba
Decreto Municipal -
3124 - 26/06/81
30,8
Lagoa
PNM da Cidade Decreto Municipal 47,0
Gávea
PNM
Chico Mendes
Decreto Municipal
8452 - 08/05/89
40,0
Recreio dos
Bandeirantes
PNM Darke de
Matos
Decreto Estadual
394 - 18/05/76
6,7
Ilha de Paquetá
PNM da Fazenda do
Viegas
Decreto Municipal
148000 - 14/05/96
9,5
Senador Câmara
PNM de Grumari Decreto Municipal
20149/2001
166,0
Grumari
PNM de Marapendi lei Municipal 61 -
03/07/78
971,0
Recreio / Barra
PNM do Mendanha lei Municipal 1208 –
28/03/88
1323,0
Zona Oeste
PNM Penhasco Dois
Irmãos
Decreto Municipal
11850 - 21/12/92
25,3
Leblon
PNM da Prainha Decreto Municipal
17445/99
146,9
Grumari
PNM Prof. Mello
Barreto
Não disponível 6,5
Barra da Tijuca
PNM da Saudade Decreto Municipal
6231 - 18/10/86
5,0
Humaitá
PNM Serra da
Capoeira Grande
Decreto Municipal
21.208/2001
9,5
Senador Camar
Quadro 1 – Lista dos Parques existentes na cidade do Rio de Janeiro à época da
pesquisa.
Fonte: Gerência de Unidades de Conservação - SMAC (2006)
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Metodologia 101
Parques Selec. Motivo
Parque Nacional da
Tijuca
Sim Único parque federal da cidade e com gestão
estável há vários anos.
Parque Estadual da
Chacrinha
Não Estava fechado para reformas durante a maior parte
da pesquisa.
Parque Estadual da
Pedra Branca
Sim O maior parque urbano do Mundo e com gestão
estável há vários anos.
Parque Estadual do
Grajaú
Não Estava fechado para reformas durante a maior parte
da pesquisa.
Parque Natural
Municipal (PNM)
Bosque da Barra
Sim Parque com gestão estável e em processo de
formação do Conselho Consultivo .
PNM Bosque da
Freguesia
Sim Parque com gestão estável e o único a ter o
Conselho Consultivo funcionando.
PNM
da Catacumba
Não Parque com gestão estável, porém com poucos
atrativos em termos de atores sociais no entorno e
sem processo de formação de Conselho Consultivo.
PNM da Cidade Não Parque em precárias condições de manutenção
devido a problemas de verba e com gestora muito
recente.
PNM
Chico Mendes
Sim Parque bastante conhecido e com gestão estável há
vários anos, além de ser próximo à residência do
pesquisador.
PNM Darke de Matos Não Parque de difícil acesso. Localizado na Ilha de
Paquetá.
PNM da Fazenda do
Viegas
Não Parque em precário estado de conservação, distante
e localizado entre grupos de traficantes rivais.
PNM de Grumari Não Parque ainda não implantado na ocasião
PNM de Marapendi Sim Parque bastante conhecido e com gestão estável há
alguns anos, além de ser próximo à residência do
pesquisador.
PNM do Mendanha Não Parque em precárias condições de manutenção, de
difícil acesso e com um gestor que freqüentava
pouco o parque, atuando mais na sede da SMAC.
PNM Penhasco Dois
Irmãos
Não Parque com gestão estável e em processo de
formação do Conselho Consultivo.
PNM da Prainha Sim Parque com gestão estável e com um conflito em
andamento com atores sociais do entorno.
PNM Prof. Mello
Barreto
Não Parque estava em vias de ser adotado por uma
empresa, além de ser muito pequeno e quase
desconhecido. O gestor também atuava mais na
sede da SMAC.
PNM da Saudade Não Parque ainda não implantado na ocasião.
PNM Serra da
Capoeira Grande
Não Parque ainda não implantado na ocasião.
Quadro 2 – Motivos para seleção dos parques para os estudos de caso
b. Questões
As listas de questões utilizadas durante as entrevistas estão disponíveis no
Anexo 3. Foram realizadas entrevistas em profundidade, com base em questões
abertas, que permitiram ao entrevistador maior flexibilidade e a possibilidade de
explorar mais as respostas (Zikmund, 1994; Remenyi et al., 1998). Foram
elaboradas quatro versões básicas de listas de questões: para órgãos gestores,
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Metodologia 102
para, para os gestores dos parques, para os atores sociais que se relacionam
com os parques (as associações, ONGs, instituições, e indivíduos) e para
empresas. Na prática, novas questões foram sendo adicionadas às entrevistas
em função das informações prestadas.
c. Coleta de dados e entrevistas
A coleta de dados foi iniciada em novembro de 2005 pelos parques sob a
tutela da Prefeitura. Buscou-se primeiramente entrevistar os gerentes dos órgãos
centrais da Secretaria Municipal de Meio Ambiente a fim de facilitar o contato
com os gestores. Por uma questão de facilidade de acesso e conhecimento
prévio do gestor, optou-se por tomar o Parque Natural Municipal Chico Mendes
como o estudo de caso-piloto, a partir do qual foi possível revisar o método e os
instrumentos de coleta de dados, reavaliando algumas das questões.
Gravações ou Anotações
na Coleta de Dados
Qtde.
Entrevistas utilizadas 71
Entrevistas não utilizadas 7
Palestras utilizadas 4
Palestras não utilizadas 5
Reuniões utilizadas 4
Correspondências utilizadas 3
Quadro 3 - Resumo das gravações e anotações de dados
Na medida do possível, as entrevistas foram agendadas com
antecedência, mas houve casos de elas serem realizadas no mesmo dia do
contato inicial, o que foi facilitado pela existência das listas de perguntas pré-
definidas. Como se vê na Quadro 3, foram realizadas 78 (setenta e oito)
entrevistas, das quais 71 (setenta e uma) foram aproveitadas. Além disso, o
pesquisador participou de 9 (nove) palestras de especialistas e profissionais as
área ambiental e 4 (quatro) reuniões de Conselho Consultivo de parques.
As entrevistas realizadas foram, na sua maioria, baseadas nas listas de
questões pré-elaboradas, mas houve casos de entrevistas focadas em
determinados temas, principalmente com os gestores, que foram entrevistados
mais de uma vez em diferentes momentos.
Sempre que os entrevistados consentiram, as entrevistas foram gravadas
e depois transcritas, o que ocorreu na imensa maioria dos casos. Tomou-se o
cuidado de durante as entrevistas manter uma posição neutra, principalmente
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Metodologia 103
em relação a tópicas que envolvessem visões antagônicas e conflitos, reais ou
em curso. Foi evitado ao máximo, não induzir o entrevistado a uma resposta
(Patton, 1990). No entanto, nem sempre esta intenção foi alcançada com
sucesso em função do natural envolvimento do pesquisador com o assunto no
transcorrer da pesquisa. Nos casos em que foi realmente constatada a indução a
uma resposta, a mesma foi descartada durante o tratamento dos dados, a fim de
evitar tendenciosidade nos resultados da pesquisa.
Um aspecto interessante a ser registrado é que durante a realização de
várias das entrevistas, os próprios entrevistados identificaram organizações e
pessoas que viriam a ser, depois, entrevistadas. Pôde-se constatar na prática da
coleta de dados a existência de uma ampla rede de relacionamento, formal e
informal, entre grupos de atores sociais, quer como aliados, quer como
antagonistas nas questões que envolviam os parques estudados. Assim, foi
possível identificar diversas correntes de pensamento e ação, o que certamente
enriqueceu a pesquisa.
3- Tratamento e Análise dos Dados
O tratamento dos dados foi eminentemente qualitativo, usando-se um
software de Análise de Conteúdo (Atlas versão 4.2) como suporte à análise das
entrevistas transcritas. O software facilita a análise dos textos por permitir criar
categorias de dados e reuni-los independentemente do texto onde estejam, o
que permite visualizar rapidamente como diversos entrevistados se
manifestaram sobre determinado assunto. Foram pré-elaboradas diversas
categorias de análise dos dados em função dos objetivos da pesquisa. Durante a
pesquisa se juntaram a esta lista mais algumas categorias, que após
refinamento durante o processo de análise foram reduzidas a: Estratégia
Colaborativa, Estratégia Competitiva, Alinhamento (fit), Parceria informal,
Parceria Formal, Conflito, Estrutura Organizacional, Recursos Financeiros,
Recursos Humanos, Capacitação, Fatores de Sucesso, Fatores Limitadores,
Atores Sociais, Desempenho da Gestão, Conselho Consultivo, Plano de Manejo,
Educação Ambiental; Pesquisas Científicas, Conservação de Ecossistemas,
Lazer e Ecoturismo.
As análises dos dados resultaram no preenchimento de diversas planilhas
que ajudaram a chegar a conclusões sobre cada caso independentemente e
sobre todos os casos quando comparados entre si.
Alguns dos dados levantados, como fatores de sucesso identificados pelos
entrevistados, foram tratados quantitativamente, gerando estatísticas de
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Metodologia 104
freqüência, porém a interpretação de seu significado foi essencialmente
qualitativa.
4- Apresentação dos Resultados
Optou-se por relatar em detalhes cada caso, ao invés de simplesmente
apresentar tabelas resumidas e conclusões. Isto implicou também na opção de
utilizar o recurso, comum em estudos de caso, de citar as declarações dos
entrevistados em situações consideradas importantes para o entendimento de
certa situação descrita. Entende-se que esta foi uma decisão acertada, na
medida em que as palavras originais dos entrevistados, cheias da emoção do
momento, ajudarão o leitor desta tese a sentir-se mais perto das situações
vivenciadas pelo pesquisador. Teme-se, pela falta de experiência, ter exagerado
nas citações em alguns momentos, mas, este é um risco que se ousou correr a
fim de dar ao leitor a chance de melhor compreender de maneira clara cada
caso. Tomou-se o cuidado de preservar ao máximo as palavras originais do
entrevistado citado, mas em alguns casos foi necessário eliminar ou alterar nas
frases aquelas expressões execessivamente coloquiais ou alguns vícios de
linguagem, que dificultavam o entendimento da idéia expressa.
Cabe esclarecer que durante a descrição dos casos, as citações e
observações feitas com base em informações obtidas durante as entrevistas
serão seguidas do código da entrevista entre parênteses, conforme a listagem
codificada das entrevistas, reuniões e cocumentos da pesquisa, apresentada no
Anexo 4.
3.5.
Limitações do Método
Qualquer método usado em uma pesquisa sempre apresentará limitações,
que devem ser identificadas e explicitadas para que sua pesquisa possa ser
avaliada de forma correta. A primeira delas diz respeito a limitações inerentes à
estratégia de estudo de caso. Por se tratar de pesquisa qualitativa, o estudo de
caso acaba se baseando em percepções subjetivas do pesquisador, que por
mais treinado que seja, sempre corre o risco de se deixar envolver na pesquisa
sem ter se preparado para isso (Yin, 1994; Remenyi et al, 1998). Como
resultado, perguntas feitas de forma não neutra podem induzir a respostas com
viés.. Também os fatos relatados ou opiniões emitidas podem ser
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Metodologia 105
inconscientemente distorcidos pelo pesquisador. Daí a importância do processo
de triangulação para mitigar essa tendência natural.
Outra limitação desta pesquisa e também ligada à estratégia escolhida, é
que determinados casos dos oito estudados acabaram sendo privilegiados em
termos de aprofundamento da coleta e análise dos dados.Os motivos de isso
acontecer foram, na opinião do pesquisador: a facilidade de acesso a certos
parques do que a outros; a colaboração e participação maior de determinados
gestores de parque para com a pesquisa e a dificuldade de acesso a dados em
determinados casos. De qualquer forma, os oito casos foram analisados em
profundidade, o que reduz um pouco a distorção causada por aquele fato. Além
disso, a análise entre casos acaba por reduzir esta limitação, pois obriga o
pesquisador a abrir mão dos detalhes irrelevantes em favor de grandes fatos e
padrões comuns a todos os casos.
Outra limitação da pesquisa foi causada pela falta de indicadores de
desempenho histórico na maioria dos órgãos estudados que avaliassem o
desempenho da gestão de uma unidade de conservação, bem como a falta, em
muitos casos, de dados que permitissem uma melhor avaliação. Assim, buscou-
se superar esta limitação, incluindo questões nas entrevistas que forçassem os
entrevistados a avaliar subjetivamente o desempenho do parque para alguns
itens da gestão. Juntando-se a estas informações as observações e anotações
do pesquisador, foi possível fazer uma avaliação da gestão para cada objetivo
do SNUC analisado. Não é com certeza uma avaliação precisa, mas oferece
uma visão próxima da realidade estudada, pois é resultado de uma triangulação
de diferentes avaliadores, um tipo de média qualitativa.
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
4
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso
Neste capítulo são apresentadas as análises referentes aos estudos de
casos de oito unidades de conservação do tipo parque. Para propiciar melhor
entendimento, os estudos de caso são apresentados em três grandes grupos:
parque municipal (seis casos), parque estadual (um caso) e parque federal (um
caso). Como introdução a cada grupo são descritos primeiramente os aspectos
gerais relacionados aos órgãos centrais responsáveis pela gestão dos parques,
para depois serem focados os parques especificamente.
4.1.
Os Casos dos Parques Naturais Municipais
Os parques naturais municipais do Rio de Janeiro são criados, planejados
e administrados pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC). Na
próxima seção a SMAC será descrita e analisada quanto às estratégias
centralizadas desenvolvidas por ela e que são aplicáveis a todos os parques
naturais municipais.
4.1.1.
A Secretaria Municipal de Meio Ambiente
4.1.1.1.
Breve Histórico do Sistema Municipal de Meio Ambiente
O Sistema Municipal de Meio Ambiente do Rio de Janeiro é relativamente
recente, tendo sido instituído pela lei n
o
2138 de 11 de maio de 1994, que
também criou a Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC), órgão executivo
central responsável pela efetiva implantação do sistema, no triênio de gestão
1997-2000 (SMAC, 2005). Em 1998, a SMAC foi reestruturada e criou-se o
Conselho Municipal de Meio Ambiente (CONSEMAC).
O Sistema Municipal de Meio Ambiente é composto atualmente pelos
seguintes órgãos:
- Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SMAC;
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 107
- Fundação parques e Jardins – FPJ;
- Fundação Rio Zôo – RIOZOO;
- Fundo de Conservação Ambiental – FCA;
- Conselho Municipal de Meio Ambiente – CONSEMAC;
- Coordenação do Fórum 21.
Entre 2001 e 2006, o cargo de Secretário Municipal de Meio Ambiente já
havia sido ocupado por três pessoas diferentes, todos eles com forte atuação
político-partidária. Em meados de 2006, durante a pesquisa, o então Secretário
se afastou do cargo para concorrer a um cargo público. Esta pesquisa foi
realizada durante as duas últimas gestões.
4.1.1.2.
Atribuições e Organização da SMAC
A missão da Secretaria Municipal de Meio Ambiente é definida a seguir
(SMAC, 2000, p.2):
“Fazer com que a política municipal de meio ambiente seja realizada,
cumprindo e fazendo cumprir todos os instrumentos legais vigentes referentes ao
meio ambiente no município, e com a finalidade de planejar, promover,
coordenar, fiscalizar, licenciar, executar e fazer executar a política municipal do
meio ambiente, em coordenação com os demais órgãos do Município.”
O próprio texto menciona a necessidade de coordenação da SMAC com
os demais órgãos municipais, em função da complexidade da questão ambiental
e do impacto causado pelas ações das Secretarias de Habitação, Saneamento,
Indústria e Educação sobre o meio ambiente.
As grandes linhas de atuação da SMAC são (SMAC, 2005):
- prevenção, controle e mitigação de impactos e danos ambientais;
- criação e conservação de áreas naturais protegidas;
- reflorestamento de áreas degradadas; e
- educação ambiental.
O cumprimento dessas atividades é alcançado por meio da estrutura
organizacional apresentada na figura 6. A SMAC dispõe de cinco escritórios
técnicos regionais criados para descentralizar a administração e para favorecer a
proximidade com a população (SMAC, 2006).
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 108
Figura 6 - Organograma da Secretaria Municipal de Meio Ambiente.(SMAC, 2005)
A criação das unidades de conservação é planejada e executada pela
Coordenadoria de Informações e Planejamento Ambiental. Além disso, esta
Coordenadoria também mantém toda a base de dados da SMAC. Já a gestão
das unidades de conservação do município (objeto desta tese) está inserida na
linha de atuação de criação e conservação de áreas naturais protegidas. A
gestão das unidades de conservação está sob a responsabilidade da
Coordenadoria de Conservação e Recuperação Ambiental, responsável por
elaborar e coordenar a execução de programas e projetos de recuperação da
qualidade do meio ambiente no município, com ênfase na gestão das unidades
de conservação municipais e em programas de reflorestamento e manutenção
das áreas reflorestadas. Destaca-se ainda no organograma a Coordenadoria de
Controle Ambiental, responsável por fiscalizar e licenciar projetos e atividades
que possam poluir ou degradar o meio ambiente, tendo relação direta com a
Secretário de
Meio Ambiente
Coordenadoria
de Controle
Ambiental
Subsecretário
Subchefia
Especial de
Assuntos
Técnicos
Gerência de
Implantação de
Projetos
Especiais
Coordenadoria
de Conservação
e Recuperação
Ambiental
Assessoria de
Comunicação
Social
Comissão
Permanente de
Licitação
Assessoria de
Informática
Diretoria de
Administração
Coordenadoria
de Despoluição
dos Recursos
Ambientais
Coordenadoria
de
Informações e
Planejamento
Ambiental
Centro de
Educação
Ambiental
Escritórios
Técnicos
Regionais (5)
Gerência de
Programa (4)
Fundo de
Conservação
Ambiental
CONSEMAC
Fundação
Parques e
Jardins
Órgão Vinculado:
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 109
gestão dos parques naturais municipais. Esta coordenadoria é responsável pelo
programa de “monitoramento da cobertura vegetal da cidade”, que é um trabalho
contínuo de caracterização da cobertura vegetal e do uso das terras no
município do Rio de Janeiro com base em imagens de satélite ao longo dos anos
(SMAC, 2006).
Para gerenciar as unidades de conservação sob sua responsabilidade, a
Coordenadoria de Conservação e Recuperação Ambiental é dividida em três
gerências:
- Gerência da Gestão de Unidades de Conservação (GUC), responsável
direta pela gestão das unidades de conservação;
- Gerência de Reflorestamento, responsável pelo Programa “Mutirão
Reflorestamento”.
- Gerência de Manutenção das Áreas Reflorestadas
A GUC é responsável pela gestão das unidades de conservação
municipais.do Rio de Janeiro, o que inclui Áreas de Proteção Ambiental (APAs),
Reservas Biológicas, Monumentos Naturais e, a partir de 2003, também os
parques municipais enquadrados na categoria de Unidade de Conservação, os
quais foram renomeados como Parques Naturais Municipais por meio do
Decreto Municipal n° 22.662, de 19/02/2003. Assim, a gestão desses parques
passou a ser coordenada somente pela Coordenadoria de Conservação e
Recuperação Ambiental da SMAC, ficando sob responsabilidade da Fundação
Parques e Jardins apenas as áreas de praças, parques de lazer urbanos e
outras áreas verdes (SMAC, 2005). A gestão dos parques é feita com base no
Manual de Gestão Ambiental, que contém quatro Programas: de Conservação e
Recuperação de Recursos Naturais; de Uso Público; de Infra-estrutura e de
Equipamentos e de Segurança. No Quadro 4 são listados os parques naturais
municipais sob tutela da GUC que foram selecionados como objetos dos estudos
de caso.
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 110
Parque Natural
Municipal (PNM)
Lei / Decreto de
Criação
Área
(ha)
Localização
Bosque da Barra Decreto Municipal -
4105 - 03/06/83
50,0
Barra da Tijuca
Chico Mendes Decreto Municipal
8452 - 08/05/89
40,0
Recreio dos
Bandeirantes
Penhasco Dois Irmãos Decreto Municipal
11850 - 21/12/92
25,3
Leblon
Bosque da Freguesia Decreto Municipal
11.830/92
31,0
Freguesia
Marapendi lei Municipal 61 -
03/07/78
971,0
Recreio dos
Bandeirantes / Barra
Prainha Decreto Municipal
17445/99
146,9 Grumari
Quadro 4 – Lista dos Parques Naturais Municipais selecionados para os estudos de caso
Fonte: Gerência de Unidades de Conservação – SMAC (2006)
Na época da pesquisa a GUC possuía um gerente, seis funcionários
administrativos e doze gestores de parque, número considerado insuficiente pelo
gerente da área para todas as atividades a serem executadas, conforme se pode
constatar pelo seu depoimento.
Gerente da GUC – “O meu organograma?... Mínimo, mínimo. Eu tenho uma
grande carência de pessoal. Eu só tenho este setor, é isso aqui que você está
vendo, só. ... Daquela mesinha ali no corredor pra cá. Eu tenho carência de
pessoal e carência de material. ...Então é uma carência de pessoal técnico,
dentro do setor aqui. ...Eu acho que um fator é realmente que a gente não pode
mais ser uma gerência. A tendência nossa em março de 2006, com essa meia-
dúzia de pessoas que você está vendo aqui, é ter que administrar doze contratos
de conservação, um contrato de manutenção predial - um contrato de veículos,
um de plano de manejo que está acontecendo, um de computadores, um de
rádio-telefonia, ou seja, 20 contratos para serem acompanhados, por meia-dúzia
de pessoas; a gente não vai fazer outra coisa a não ser acompanhar os
contratos”.
Cabe comentar que no início e durante a maior parte da pesquisa a
gerência da GUC foi ocupada por um funcionário da SMAC, que chegou a ser
entrevistado duas vezes. Com a troca do Secretário Municipal do Meio
Ambiente, já ao final da pesquisa, este gerente foi substituído por uma
funcionária da SMAC, que chegou a ser contatada, mas não entrevistada.
Em função da passagem da gestão dos parques naturais municipais para a
GUC, foi necessário contratar dezesseis funcionários, que foram treinados para
atuarem como gestores desses parques, sob a coordenação da GUC.
Algumas das atribuições dos gestores dos parques naturais municipais
mais relevantes para esta pesquisa são, de acordo com Resolução SMAC Nº
360, de 20 de setembro de 2004, que as criou (SMAC, 2004):
“I) Fazer cumprir as normas estabelecidas para a gestão de Parques
Naturais Municipais, tais como horário de funcionamento, proibições e
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 111
permissões, comunicando imediatamente à Secretaria toda e qualquer
ocorrência em desacordo com a legislação em vigor;
II) Promover o diagnóstico da comunidade do entorno do respectivo
Parque Natural – pessoas físicas e jurídicas - objetivando a formação do
Conselho Consultivo conforme estabelece o Art. 29 da lei 9.985 de 19 de
julho de 2000;
VI) Contribuir com qualquer tipo de divulgação que venha ser realizada
sobre os atributos do respectivo Parque Natural, enfatizando a importância
de sua conservação para a qualidade de vida da população;
VII) Identificar o perfil do usuário do respectivo Parque Natural objetivando
a implementação de ações de educação ambiental informal;
VIII) Proceder ao levantamento quantitativo e qualitativo da rede escolar no
entorno do Parque, objetivando a implementação de ações de educação
ambiental formal;
XIII) Promover a interface com outros órgãos públicos na necessidade de
realização de serviços, não afetos à SMAC, no respectivo Parque Natural e
contribuir com a fiscalização de quaisquer serviços relativos à sua gestão;
XV) Buscar parcerias com setores públicos ou privados para a
implementação de projetos de interesse mútuo, encaminhando as
propostas à MA/CRA/GUC para avaliação técnica e de viabilidade.”
É importante enfatizar o caráter colaborativo das atribuições número II, que
determina a realização de um diagnóstico da comunidade do entorno para a
criação do Conselho Consultivo; número VII, que objetiva divulgar entre a
população local os benefícios do parque; números VII e VIII que buscam
identificar o perfil dos usuários e escolas para fins de planejamento de educação
ambiental e, finalmente, a número XV, que dá ao gestor a responsabilidade de
buscar parcerias com os setores da sociedade, mas devendo encaminhá-las à
GUC, que tomará a decisão final. Assim, percebe-se que o gestor tem autonomia
limitada quanto a esta atribuição.
4.1.1.3.
Análise das Estratégias Centralizadas para Gestão dos Parques
A seguir, serão descritas e analisadas as estratégias praticadas de forma
centralizada pela SMAC e GUC no intuito de cumprir as principais diretrizes
previstas na lei n
o
9985, do SNUC, no que diz respeito a uma gestão
participativa baseada em colaboração com a sociedade e as organizações em
geral, conforme apresentado no primeiro capítulo. Estas estratégias se aplicam a
todos os parques municipais analisados, ainda que sejam operacionalizadas de
forma diferente em cada um.
Busca-se principalmente entender se durante o processo de gestão existe
colaboração ou não com os diversos atores sociais interessados. Em caso
afirmativo como ela ocorreu e quais os resultados alcançados. Os resultados da
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 112
análise foram agrupados de acordo com duas diretrizes colaborativas
selecionadas do Artigo 5º do SNUC (Brasil, 2000) e aplicáveis aos objetivos da
pesquisa:
1- Assegurar a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação.
2- Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais,
de organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos,
pesquisas científicas, práticas de educação ambiental, atividades de lazer e de
turismo ecológico, monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão
das unidades de conservação.
Deve-se recordar que dentro da segunda diretriz estão explicitados os
cinco grandes objetivos da gestão de uma unidade de conservação do tipo
parque, quais sejam (Brasil, 2000):
1- Preservar ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e
beleza cênica (fauna e flora).
2- Possibilitar a realização de pesquisas científicas.
3- Desenvolver atividades de educação e interpretação ambiental.
4- Desenvolver atividades de recreação em contato com a natureza
5- Desenvolver o turismo ecológico (ecoturismo).
Dentro de cada diretriz, as análises são apresentadas por grandes
atividades regulares ou projetos especiais realizados pela SMAC ou GUC.
As informações e citações baseadas em entrevistas ou documentos que
compõem a base de dados da pesquisa são referenciadas às respectivas
entrevistas pelo código entre parênteses, conforme a listagem do Anexo 4, onde
são identificados os órgãos e cargos dos entrevistados.
1- Diretriz do SNUC: Assegurar a participação efetiva das populações locais
na criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar a gestão participativa nos parques
Atividade / Instrumento de Gestão Formação do Conselho Consultivo
Responsáveis GUC e Gestores
Como visto no segundo capítulo, o SNUC prevê, em seu artigo 29º a
formação de Conselhos Consultivos nas unidades de conservação do grupo de
proteção integral, que inclui os parques naturais municipais. Este conselho
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 113
deverá ser composto por representantes de órgãos públicos e de organizações
da sociedade civil (Brasil, 2000).
No entanto, a formação dos Conselhos Consultivos dos parques naturais
municipais é uma tarefa ainda embrionária na SMAC, ainda que, segundo o
gerente da GUC, esforços estejam sendo feitos no sentido de criá-los. De fato,
apenas um Conselho Consultivo estava em funcionamento, de forma provisória,
entre todos os parques da SMAC, o do Parque Natural Municipal (PNM) Bosque
da Freguesia, que é estudado em detalhe no caso referente a este parque.
O gerente da GUC mencionou também, que ainda haveria resistências ao
processo entre os gestores, informação confirmada durante a realização dos
estudos de caso (SM01).
Gerente da GUC- “Não, nós estamos seguindo os dutos... Até por conta da
dificuldade de gestão, está sendo necessário realmente a criação dos
conselhos. ...Existem resistências, tá, tem gestores que resistem a isso,
mas tem outros com vontade da coisa dar certo, né, porque a comunidade
nos cobra às vezes pensando que o poder público está no marasmo...”
Analisando a estrutura organização e os processos internos da GUC,
foram identificadas deficiências relativas à formação de Conselhos Consultivos e
unidades de conservação:
- falta de uma equipe, de preferência multidisciplinar, para planejar as
ações de criação do conselho, treinar os gestores e os demais membros
potenciais e ajudar na implantação e funcionamento inicial de Conselhos
Consultivos;
- falta de normas e procedimentos relativos à criação e gestão de
Conselhos Consultivos dos parques ou de Conselhos Gestores das APAs;
- falta de um cronograma de implantação de Conselhos Consultivos nos
parques;
- apesar de haver uma experiência de Conselho Gestor em funcionamento
na APA do Morro da Babilônia, no Leme, esta experiência não foi
adequadamente divulgada nem usada como modelo;
- falta de cobrança, por parte da GUC, de ações efetivas dos gestores para
criar os Conselhos Consultivos, por exemplo, diagnóstico socioambiental do
entorno dos parques..
Atualmente o processo de formação de Conselhos Consultivos está
temporariamente suspenso para permitir que uma equipe desenvolva normas
internas para criação e gestão de Conselhos Consultivos e Gestores nas
unidades de conservação do município. Os motivos para que tal medida fosse
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 114
tomada serão explicadas no caso do PNM Bosque da Freguesia. Os trabalhos
estão sob responsabilidade da nova gerente da GUC, que espera concluí-los até
o final de abril de 2007.
Com base no que foi exposto, pode-se concluir que, no nível da GUC, o
objetivo de formação de Conselhos Consultivos dos parques não está sendo
alcançado.
2- Diretriz do SNUC : Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação
(Brasil, 2000, Artigo 5º. – Parágrafo IV).
.
2.1.- Objetivo Todos os cinco objetivos do SNUC para parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Elaboração e implantação do
plano de manejo
Responsáveis SMAC e GUC
Cabe esclarecer que de acordo com o parágrafo 2º do artigo 27 do
SNUC, as unidades de conservação de proteção integral não são obrigadas a
elaborar um plano de manejo com a participação da população local. No entanto,
levantou-se durante as pesquisa a existência de uma demanda crescente por
parte de grupos ambientalistas (GE05) e de associações de praticantes de
esportes ecológicos, como montanhistas (PB10), no sentido de serem ouvidos
durante a elaboração de planos de manejo dos parques a fim de poderem
incorporar a eles suas idéias e necessidades. Horowitz (2002), por exemplo,
estudou a elaboração do plano de manejo do Parque Nacional de Brasília e
concluiu que quanto maior a participação da sociedade na fase planejamento
melhor será a integração e a articulação entre os diversos atores sociais que
compõem o subsistema social do parque. Acrescente-se a isso o fato de que a
etapa inicial de um plano de manejo é composta de um diagnóstico
socioambiental que tenta identificar todos os atores sociais do entorno. Nada
mais lógico então, que estes atores sociais participem do processo.
Em 2004 foi elaborado pela SMAC e Fundação Rio-Zôo o "Plano Diretor do
Parque Chico Mendes", na prática, um diagnóstico da situação do parque, com
algumas orientações de ações futuras. Atualmente nenhum parque municipal
possui plano de manejo, mas a SMAC contratou em 2006 uma empresa de
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 115
consultoria, que está elaborando o diagnóstico socioambiental para oito desses
parques, que permitirá a elaboração pela SMAC dos planos de manejo dos
mesmos. Apesar de terceirizado, o plano de manejo encontra-se atrasado,
sobretudo, considerando-se que o SNUC determina que todas as unidades de
conservação deveriam ter seu plano de manejo até cinco anos depois de sua
criação. Como vários dos parques (como o PNM Chico Mendes e de Marapendi,
por exemplo) são anteriores ao SNUC, a data de início a ser considerada é a de
promulgação do próprio SNUC (18 de julho de 2000), o que já caracteriza o
atraso. Além disso, não se constatou a participação de qualquer grupo de atores
sociais nesse processo até o momento, nem qualquer ação da SMAC no sentido
de viabilizar esta participação.
Internamente à SMAC, existe colaboração entre GUC e Coordenadoria de
Planejamento no sentido de desenvolver os planos de manejo dos parques,
porém, a falta de recursos e de experiência tem impedido o atendimento desse
objetivo. Isso tem obrigado a GUC a usar a terceirização (que não é uma
estratégia colaborativa) como estratégia para realizar esta tarefa (SM09).
Coordenador de Planejamento – “Na verdade o plano de manejo tem sido
uma tarefa conduzida basicamente pela equipe de gestão. Da mesma
forma como a gente puxa por eles, eles têm puxado muito pela gente
nesse trabalho para que seja feito de forma conjunta. Até pela questão da
experiência nossa de diagnóstico prévio, etc. e tal. Mas a gente não tem
tido absolutamente nenhum sucesso na contratação de terceirização desse
trabalho. Com equipe própria da secretaria, a gente nunca conseguiu fazer
pela própria falta de experiência. Quando é questão orçamentária da
própria prefeitura ou que em um determinado momento não tem a verba
disponível. ...A gente recentemente contratou uma empresa, (que) ganhou
um volume menor de plano de manejo. E a empresa desistiu antes da
conclusão da primeira etapa absolutamente sem justificativa. Então a
gente vem esbarrando ao longo do tempo com uma série de problemas
que a gente não tem conseguido superar. Não acredito que a gente, em
médio prazo, vai conseguir superar isso com forças próprias, não. A gente
vai ter que contar mesmo com apoio externo, com contratações etc. e tal”.
O alcance deste objetivo ainda está distante, apesar de uma colaboração
parcial internamente ao SMAC. Mais uma vez ficou claro a falta de recursos
humanos em quantidade e qualificação suficientes para executarem tanto o
diagnóstico socioambiental quanto o próprio plano de manejo. A busca de
parcerias formais com instituições de ensino e pesquisa pode ser uma alternativa
à pura e simples terceirização. Parece também clara a necessidade de um
programa de capacitação de funcionários da SMAC para esta tarefa
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 116
2.2.- Objetivo Todos os cinco objetivos do SNUC para parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Parceria com empresas com
empresas e ONGs para a gestão do Parque Natural Municipal Professor Mello
Barreto.
Responsáveis SMAC, GUC E Construtora Carvalho Hosken
O PNM Professor Mello Barreto é um pequeno parque de cerca de 6,5
hectares localizado às margens da Lagoa da Tijuca, próxima à região conhecida
como Península e em frente ao shopping center Barrashopping. Se há críticas ao
fato de se caracterizar aquela área como uma unidade de conservação,
considerando-se o seu reduzido tamanho (GE05), por outro lado, os defensores
do parque entendem que ele cumpre importante função na recuperação do
sistema de manguezal da Lagoa da Tijuca, além de ter impedido o crescimento
de uma favela no local, chamada de Via Parque (SM11; SM13; BB02).
O histórico da criação do parque pela Construtora Carvalho Hosken
Engenharia e Construções S. A. tem como origem uma ocupação da faixa
marginal da lagoa da Tijuca (considerada área de preservação permanente) por
uma pequena favela em 1990. Um grupo de empresas, construtoras com
terrenos na área (entre as quais a Carvalho Hosken), representado pela
Associação City Barra, celebrou um convênio com a prefeitura (através da Rio-
Urbe) para retirar as casas da área, tendo sido os moradores removidos para
casas construídas por estas empresas em terreno da Carvalho Hosken, no bairro
de Curicica. Para evitar novas invasões que pudessem desvalorizar os
empreendimentos imobiliários da área, sobretudo da região conhecida como
Península, a Carvalho Hosken assumiu o controle do projeto de um parque com
características ambientais no local, visando recuperar o manguezal de cerca de
3,5 hectares da orla da lagoa. O parque abriga diversas espécies da fauna e da
flora locais, algumas das quais ameaçadas de extinção. Na área de uso público
foram implantados o “Jardim de Restinga”, o “Jardim de Bromélias”, o “Arboreto
de Mata Atlântica” e o “Bosque de Fruteiras” com o objetivo de atrair pássaros. O
projeto incluiu também a construção de uma arena destinada a eventos de
educação ambiental.
Devido à omissão do poder público (SM11), a Carvalho Hosken acabou
cuidando da manutenção e conservação desse parque durante vários anos.
Mais recentemente, em 2003, a Carvalho Hosken procurou a Secretaria de Meio
Ambiente para tentar uma parceria oficial que permitisse à empresa continuar
cuidando do parque e, ao mesmo tempo capitalizar este investimento em termos
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 117
de imagem corporativa. Após alguns anos de negociações e trâmites
burocráticos, foi celebrado o Termo de Cooperação n
o
67/2005 (Anexo 5) entre
as duas partes para revitalização, conservação e manutenção do PNM Professor
Mello Barreto, com duração de cinco anos, renováveis por igual período. Esta
parceria é denominada informalmente dentro da SMAC como “adoção” do
parque. A Carvalho Hosken se compromete no documento a realizar uma série
de intervenções no sentido de revitalizar o parque e outras com o objetivo de
conservá-lo e mantê-lo, arcando com todas as despesas. Já a SMAC se
compromete a prestar orientação técnica, supervisionar, fiscalizar os serviços
prestados pela Carvalho Hosken, assim como apoiar ações de educação
ambiental, disponibilizando recursos humanos e materiais.
A iniciativa da Carvalho Hosken pode ser o início de uma tendência de
mais freqüentes parcerias simples, conforme preconizado por Wondoleck e
Yaffee (2000), entre a SMAC e empresas privadas, onde a lógica do lucro do
capital privado possa se revestir de uma preocupação maior com a questão
ambiental e social, ou seja, de responsabilidade socioambiental. Segundo
informações do gerente da GUC (SM01) e do responsável da SMAC pela
supervisão da parceria com a Carvalho Hosken no PNM Professor Mello Barreto
(SM04), há uma intenção da SMAC de estender este tipo de parceria para outros
parques. No entanto, existem empecilhos internos, como excesso de burocracia
e falta de recursos humanos para realizar todos os estudos necessários, bem
como realizar os contatos e negociar as parcerias.
Entrevistador – “E quais são os empecilhos para que as parcerias sejam
implementadas?”
Responsável da SMAC pela supervisão da parceria – “Burocracia. Para
um termo de adoção ser feito, um grupo de trabalho deve ter feito para
estudar, para começar a fazer o programa de trabalho, o que que vai fazer,
que que não vai fazer; demanda muito tempo, demanda muito tempo. Você
às vezes pode escolher até o parceiro, mas até formar tudo.... É, a gente
tem uma carência de pessoal muito grande aqui na Secretaria do Meio
Ambiente. Faltam muito engenheiros, arquitetos. Não é que falta recurso,
às vezes as pessoas estão muito sobrecarregadas e têm que fazer muita
coisa ao mesmo tempo. “(SM01).
No entanto, há críticas às ações da Carvalho Hosken. Segundo o Diretor
do GAE e ex-Presidente do IEF-RJ (PB10), o Projeto da Península (que motivou
a criação do PNM Prof. Mello Barreto) só foi tornado ambientalmente adequado,
depois de muita pressão da sociedade, ou seja, por meio do conflito e ações
judiciais.
Diretor do GAE e ex –Presidente do IEF-RJ –.”...Este empreendimento
(nota: “Península”, onde a Carvalho Hosken construiu vários prédios), ele
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 118
só tem um impacto mais limitado agora, exatamente porque levou muita
pancada da sociedade. Sendo que a única vez que o GAE entrou na
Justiça contra quem quer que seja, diretamente, na condição de
litisconsorte no Ministério Público Federal foi precisamente contra a
Carvalho Hosken no empreendimento da Gleba E (nota: Península), cuja
concepção era infinitamente maior, e foi por conta de diversas ações
judiciais, de pressões, de lutas, de denúncias no Ministério Público que
eles enxugaram muito o projeto. E contrataram arquitetos de renome, com
sensibilidade ambiental, como é o caso, por exemplo, do (nome do
Arquiteto) para fazer o melhor possível daquilo ali. Então o impacto do
empreendimento não é tão grande, não porque eles sejam conscientes ou
porque tenham uma sensibilidade ambiental mais apurada do que os
outros empresários. Foi na base de muita pancada.”
Outra alternativa de parceria na gestão de unidades de conservação do
tipo parque aberta pelo SNUC é aquela que envolve a sua gestão compartilhada
por uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), regulada
por termo de parceria firmado com o órgão executor (no caso a SMAC), nos
termos da lei nº 9.790, de 23 de março de 1999 Segundo o artigo 22, a OSCIP
que desejar assumir a gestão compartilhada deverá ter como um de seus
objetivos institucionais:
“...a proteção do meio ambiente ou a promoção do desenvolvimento
sustentável e deverá também comprovar a realização de atividades de
proteção do meio ambiente ou desenvolvimento sustentável,
preferencialmente na unidade de conservação ou no mesmo bioma.”
(Brasil, 2002, Capítulo VI, Artigos 21 a 24).
Até o final da realização da pesquisa, não havia parcerias formalizadas
entre a SMAC e qualquer OSCIP ambiental. A diretora da ONG ambiental
Ecomarapendi aponta as vantagens e dificuldades para realizar este tipo de
parceria (GE02).
Diretora da Ecomarapendi – “...a tentativa de gestão compartilhada, quer dizer,
chamar a ONG para trabalhar,...eu acho que é interessante, mas tem que ser
muito claro, muito bem definido, tem que ter regras muito claras para todo
mundo, saber até onde dá, e até onde não dá. E eu acredito que isso dá muito
certo quando existe a vontade política nos parques. Porque vontade política tem
que encarar isso como prioridade. Então a Secretaria tem que ter força política
para conseguir essas prioridades.”
Conclui-se pelo exposto que, apesar de ainda estar em seu início, a
estratégia colaborativa de criar parcerias formais para fins de “adoção” e gestão
compartilhada, sob a forma de “termo de cooperação” com empresas ou “termo
de parceria” com OSCIPs, é uma alternativa viável para a SMAC. No entanto, o
sucesso de tal iniciativa dependerá do grau de mobilização política,
organizacional e de planejamento da SMAC, em especial da GUC, a fim de
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 119
superar as barreiras institucionais e estruturais identificadas por Wondolleck e
Yaffee (2000). Para isso, mais recursos humanos capacitados e parcerias
informais com outros órgãos internos (por exemplo, Coordenadoria de
Informações e Planejamento) devem ser priorizados.
2.3.- Objetivo Todos os cinco objetivos do SNUC para parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Gestão em Mosaico de Parques
Naturais Municipais
Responsáveis SMAC, GUC e Gestores dos parques.
Como mencionado na seção 2.2.2., sobre legislação ambiental, o artigo 26
da lei n
o
9985 (SNUC) prevê que qualquer conjunto de unidades de conservação
ou quaisquer áreas protegidas, públicas ou privadas, próximas, justapostas ou
sobrepostas, formando o que lei denomina “mosaico de unidades de
conservação”, deverá ser gerenciado de forma integrada e participativa,
guardando-se as devidas finalidades de cada tipo de unidade (Brasil, 2000).
Pode-se entender o mosaico como uma organização em rede de unidades de
conservação, compartilhando recursos e buscando integrar esforços no sentido
de alcançar objetivos comuns, conforme definido por Herber et al. (2000). No
capítulo III do Decreto n
o
4.340, que regulamenta a lei do SNUC, menciona-se a
necessidade de formação de um Conselho Consultivo de Mosaico que atuará
como instância de gestão integrada das unidades de conservação que o
compõem (Brasil, 2002). O que não está claro tanto na lei quanto no decreto é
se a existência de um Conselho Consultivo do Mosaico de unidades de
conservação substituiria os Conselhos Consultivos de cada unidade. Se assim o
for, o conceito de mosaico poderia facilitar a gestão participativa dessas
unidades, por englobar atores sociais que são, em geral, os mesmos, caso
contrário, a necessidade de se formar um Conselho adicional só tornaria o
processo de gestão mais confuso, o que poderia criar barreiras adicionais à
colaboração.
Quanto à operacionalização do mosaico, à época da pesquisa havia uma
experiência ainda em fase de implantação na GUC, relatada pelo seu gerente
(SM01):
Gerente da GUC- “Um exemplo nosso hoje aqui: na Lagoa, eu tenho três
parques próximos. Posso até te arranjar esse mapa depois. Não é atual, mas é
de agora... eu tenho aqui: parque da catacumba, eu tenho aqui... logo aqui
pertinho do... PNM Fonte da Saudade, tenho ainda nessa área, duas APAS: ...
inclusive ... foi feito na base do mutirão de reflorestamento ... A tendência é
aumentar essa massa verde, ... integradas, até porque ... é um parque muito
pequeno, e o PNM Merchior também, então eu não conseguiria uma empresa
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 120
interessada em fazer a conservação daquele parque, então é melhor que eu faça
a agregação deles num parque maior que seria a gestão em mosaico.”
Entrevistador – “Na verdade eles permaneceriam como uma entidade
independente.”
Gerente da GUC- “Só a gestão deles, a gestão. Por exemplo, eu quero abrir
trilhas de visitação, tá, então eu vou abrir trilha na catacumba, que vai se ligar
com a trilha do (Parque) Merchior, e vai pra a trilha do (Parque) Fonte da
Saudade... Então eu gastaria uma coisa só e integraria esses parques todos.”
Deve-se observar que dois dos parques mencionados acima, Merchior e
Fonte da Saudade, estavam de fato sem qualquer gestão na época da pesquisa,
sendo inclusive impossível ao pesquisador encontrar o acesso a eles. Eram de
fato, parques ainda “no papel”, conforme o jargão da GUC.
De qualquer forma, entende-se a gestão em mosaico como uma estratégia
colaborativa de grande potencial, levando-se em conta as dificuldades
encontradas no dia-a-dia por cada gestor, individualmente. Foi identificado
durante a pesquisa que os seis parques naturais municipais da Área de
Planejamento Quatro da Prefeitura (AP4), isto é, PNMs de Grumari, da Prainha,
Chico Mendes, de Marapendi, Bosque da Barra e Bosque da Freguesia, podem
perfeitamente se enquadrar dentro do conceito de mosaico.
De fato, em 2004 foi realizada na SMAC o Primeiro Encontro de Gestão
dos Parques Naturais Municipais da Zona Oeste (AP4), quando foi feita uma
apresentação de cada parque e discutidas questões gerenciais comum a todos
eles (SMAC, 2004). Aparentemente, esta iniciativa ainda não gerou ações
práticas no sentido de implantar uma gestão em mosaico para estes parques. Na
verdade, esta gestão ocorre de maneira informal, em função da freqüente troca
de informações e de ajuda mútua entre os gestores daqueles seis parques,
alguns com maior entrosamento, em virtude da proximidade física (caso de PNM
de Marapendi com PNM Chico Mendes e PNM Grumari com PNM da Prainha).
Com certeza, se a gestão em mosaico para as seis unidades simultaneamente
não for viável devido a dificuldades operacionais, com certeza estes dois pares
de parques podem ser gerenciados de forma conjunta com potencial elevado de
ganhos mútuos de eficiência.
2.4.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção predial dos parques.
Responsáveis GUC.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 121
Tal qual a manutenção das áreas verdes, a GUC utiliza a estratégia de
terceirização por meio de contratos de manutenção com base em licitações
públicas, renovados por um ano. No início da pesquisa de campo, os contratos
eram feitos para cada parque, mas a partir de junho de 2006 foi fechado um
contrato “guarda-chuva” de manutenção predial e pequenas obras, que serve a
todos os parques municipais. As observações feitas nos seis parques analisados
durante a pesquisa indicaram estarem as instalações prediais da maioria deles
aparentemente em bom estado. As exceções foram o PNM Bosque da Barra,
com instalações precárias para o gestor, e o PNM de Marapendi, onde o gestor
ocupa uma das salas do Centro de Educação Ambiental e tem pouco espaço e
recursos para trabalhar.
Apesar de o contrato de terceirização não caracterizar uma estratégia
colaborativa, houve uma preocupação da SMAC em fazer com as firmas
ganhadoras das licitações para manutenção dos parques contratassem a maior
parte dos funcionários que executam os serviços entre os moradores das
comunidades de baixa renda do entorno dos parques. Tal estratégia almejou
garantir, entre outras coisas, a conscientização dos moradores do entorno sobre
a necessidade de conservação aquelas unidades, pois dali tiram seu sustento,
como afirmou o gerente da GUC.(SM01):
Gerente da GUC – “...Porque a gente já faz isso, ta. Nos contratos de
conservação que nós temos nos parques, 90% dos parques utilizam mão-de-
obra local. É uma forma de ter esse camarada trabalhando dentro do parque, se
conscientizando, quer dizer, ele mora ali, isto nos ajuda muito na conservação
dos parques; não há depredação zero, né, não existe isso, mas a gente chega
bem próximo. Além do mais, quando você coloca este cara que está próximo, ele
reside próximo, você tem um custo menor de passagem, de falta do funcionário,
que está sempre por ali, então isso é muito bom. ...Nós temos pouquíssimas
substituições de funcionários, um ou outro que vai embora. Em Marapendi, por
exemplo, eu não tinha ninguém da comunidade, nem de comunidade próxima,
mas no Chico Mendes eu já tenho, na Prainha já tenho um pessoal de Grumari
que trabalha lá...”
O objetivo dessa atividade não vinha sendo satisfatoriamente atingido, pois
a burocracia interna na prefeitura e na SMAC e a falta de recursos muitas vezes
atrasavam as licitações e renovações, causando eventuais lacunas no serviço.
Nos momentos de falta de contrato, os gestores dos parques buscam ajuda por
meio de parcerias informais, o que mitiga, mas não resolve o problema. Espera-
se que com a nova modalidade de contrato, os problemas sejam superados. No
caso particular do PNM Chico Mendes, como o gestor do parque conta com uma
pequena verba doada por meio de um convênio com Fundação Rio-Zôo,
exceção entre os parques municipais, ele ainda consegue suprir alguns materiais
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 122
de consumo durante a falta de contrato, mas esta é uma exceção entre os
parques.
2.5.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Parcerias com Programas da
SMAC.
Responsáveis GUC e gestores dos parques.
Um dos grandes parceiros da GUC e dos gestores dos parques naturais
municipais tem sido o Programa “Mutirão Reflorestamento”, sob
responsabilidade da Gerência de Reflorestamento e que há mais de quinze anos
vem reflorestando as encostas e os manguezais da cidade, utilizando mudas
produzidas pela própria SMAC. Esta parceria, na verdade, uma coordenação
entre órgãos da SMAC, acontece formalmente, por meio de ações programadas
de reflorestamento nas unidades de conservação sob responsabilidade da GUC,
mas também se dá num nível informal, quando os gestores dos parques utilizam
a mão de obra do programa para ajudar, em caráter emergencial, a limpar e
podar as áreas verdes dos parques nos períodos de falta de contrato de
manutenção. Esta parceria informal depende muito do grau de relacionamento
de cada gestor com os membros do grupamento do “Mutirão Reflorestamento”
atuando próximo ao seu parque, em geral moradores do entorno e é mostrada
na análise de cada caso, nas próximas seções.
Os três objetivos principais deste programa são (SMAC, 2006):
- restauração de ambientes naturais degradados;
- recomposição da cobertura florestal do município;
- ampliação da oferta de trabalho em áreas favelizadas.
Uma das características mais interessantes do Programa “Mutirão
Reflorestamento”, e, em grande parte, responsável por seu sucesso, é a
participação direta de comunidades carentes na realização dos plantios sob a
forma de mutirão remunerado. Para que isso fosse viabilizado, formou-se uma
parceria entre este programa e as associações de moradores de comunidades
carentes de diferentes regiões do município, que o divulgam, mobilizam a
comunidade e ajudam a captar moradores dessas comunidades, em geral,
aposentados e jovens de famílias de baixa renda sob risco social, para
trabalharem no programa. Os trabalhadores do programa ganham um salário fixo
(um salário mínimo e meio) e ainda têm direito a um bônus por produtividade.
Segundo a SMAC, os benefícios dessa parceria para as comunidades são a
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 123
geração de renda para a comunidade, a educação ambiental e socialização dos
jovens dessas comunidades, a recuperação de seus ambientes naturais
degradados, o controle da expansão urbana sobre as áreas de risco ambiental
(por exemplo, encostas de morros), impedindo o crescimento desordenado de
comunidades carentes sobre áreas ambientais (SMAC, 2006). Percebe-se então
que o Programa atende às três dimensões previstas no conceito de
desenvolvimento sustentável: ambiental, social e econômica.
O Programa “Mutirão Reflorestamento” caracteriza-se, na verdade, por
múltiplas parcerias (conforme definido por Wondolleck e Yaffee, 2000) dentro da
SMAC, com o Programa Educativo em Áreas de Reflorestamento (PEAR), a ser
mencionado mais adiante e fora dela, com universidades, instituições de
pesquisa, empresas e outros órgãos públicos. (SMAC, 2006).
Na mesma linha de recuperação e conservação ambiental foi criado em
2001, o Programa de Valorização Ambiental de Rios e Lagoas – Águas do Rio,
conhecido como Programa “Guardiões dos Rios”, que consiste na limpeza e
manutenção de rios e lagoas da cidade, priorizando-se aqueles que estejam em
situação crítica de degradação, seja por resíduos sólidos e/ou pela perda da sua
mata ciliar original (SMAC, 2005). Este trabalho tem crescido em importância em
função de grande parte dos rios da cidade terem suas margens (consideradas
áreas de preservação permanente) ocupadas por habitações irregulares, o que
leva à poluição e obstrução desses corpos d´água por objetos e resíduos sólidos
lançados diretamente sem tratamento sanitário. Em 2005 o programa contava
com mais de 400 trabalhadores treinados, recrutados entre os moradores de
cerca de 54 comunidades de baixa renda, os chamados “Guardiões dos Rios”.
Segundo a diretora do Centro de Educação Ambiental da SMAC (SM06), os
membros do mutirão também participam de atividades de educação ambiental,
atuando como agentes multiplicadores junto às comunidades onde residem. Foi
constatado que a GUC mantém uma parceria com este programa com vistas à
limpeza das lagoas dentro de alguns dos parques naturais municipais (PNM
Chico Mendes e PNM de Marapendi) e em seu entorno (PNM Bosque da
Freguesia e PNM Professor Mello Barreto). Particularmente importante foi a
colaboração ocorrida durante a implantação do “corredor ecológico” entre o PNM
Chico Mendes e o PNM de Marapendi, como descrito no estudo de caso do PNM
Chico Mendes.
Finalmente, deve-se mencionar a colaboração existente entre e a GUC e o
Programa “Patrulha Ambiental”, lançado pela SMAC em 2001 e cujo objetivo é
atender de forma imediata qualquer demanda emergencial da fiscalização
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 124
ambiental ou denúncia da comunidade sobre danos ambientais, tentando impedi-
los ou mitiga-los. A Patrulha Ambiental possui duas equipes compostas por
técnicos da Secretaria e pelo Grupo de Defesa Ambiental da Guarda Municipal
(GDAs) – guardas municipais destacados para a defesa ambiental. O
atendimento em toda a cidade é realizado por duas bases de apoio. A base que
atende à Barra, Recreio, Jacarepaguá e Zona Oeste utiliza as instalações do
PNM de Marapendi. A presença dessa base dentro de um parque e próximo a
outros três parques localizados na bacia de Jacarepaguá aumenta a capacidade
dos gestores de prevenirem as ameaças de caça e pesca ilegais ou invasões de
suas áreas (SMAC, 2005; SMAC, 2006).
Com base nos dados aqui relatados, pode-se concluir que tanto as
parcerias entre GUC e os Programas “Guardiões do Rio”, “Patrulha Ambiental” e
“Mutirão Reflorestamento” quanto às múltiplas parcerias sustentadas por este
último podem ser consideradas bem sucedidas tanto, em termos de alcance de
seus objetivos, quanto no aspecto de criação de sinergias dentro e fora da
SMAC.
2.6- Objetivo Desenvolver atividades de educação e interpretação
ambiental.
Atividade / Instrumento de Gestão Parceria com a Diretoria de
Educação Ambiental.
Responsáveis GUC, Centro de Educação Ambiental e Centros de
Educação Ambiental.
No que diz respeito ao objetivo de promover a educação ambiental, a
SMAC possui uma área específica, com status de Diretoria, denominada Centro
de Educação Ambiental (CEA) que, com base nos princípios da Secretaria
Municipal de Educação, trabalha transversalmente a todas as secretarias da
prefeitura por meio de ações permanentes e programas especiais, de forma
centralizada e descentralizada, em centros de referência em educação ambiental
espalhados pela cidade.
As principais atividades realizadas incluem campanhas de educação
ambiental em todas as áreas da cidade, palestras sobre diversos temas ligados
ao meio ambiente, integração com a Secretaria de Educação na capacitação de
professores da rede municipal e capacitação de pessoal nas diversas secretarias
da Prefeitura, inclusive dentro da própria SMAC. As ações variam conforme o
setor e a localidade.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 125
A seguir são citados alguns dos programas desenvolvidos pelo CEA, que
tem mais relação com os parques naturais municipais e que incluem parcerias
com outras áreas e programas.
1- Educação ambiental nas comunidades do Programa “Águas do Rio”.
O CEA mantém parceria com o Programa de Valorização Ambiental de
Rios e Lagoas – Águas do Rio (“Guardiões dos Rios”) que objetiva recuperar os
corpos d’água do município, utilizando-se de mão-de-obra de moradores das
próprias comunidades, também. Como apoio às suas ações, foi criado o “Projeto
de Educação Ambiental”, que articula parcerias com associações comunitárias e
projetos e programas que estejam funcionando nessas comunidades. Além
disso, são realizados diagnósticos sócio-ambientais participativos, diversas
atividades educativas e produção de materiais educativos de apoio (SMAC,
2006).
2- Centro de Referência em Educação Ambiental de Marapendi e Centro
de Visitação do Jequiá
O CEA dispõe de um Centro de Referência em Educação Ambiental de
Marapendi, localizado no PNM de Marapendi, que, por sua vez, possui duas sub-
sedes, no PNM da Prainha e no PNM de Grumari. O CEA também possui o
Centro de Visitação da APARU do Jequiá, na Ilha do Governador. Estes quatro
centros possuem infra-estrutura necessária ao funcionamento e desenvolvimento
de atividades educativas direcionadas para o estudo e divulgação dos principais
ecossistemas do município, contando com bibliotecas e videotecas e gerando
materiais educativos e informativos. Entre as atividades oferecidas por estes
centros, destacam-se cursos, palestras, oficinas de arte e de reaproveitamento e
reciclagem de materiais, visitas guiadas para escolas e grupos e organização de
eventos educativos especiais (SM06; SMAC, 2005).
3- Capacitação de pessoal da SMAC
O Centro de Educação Ambiental capacita profissionais das diversas
secretarias e forma multiplicadores entre os diversos programas já citados
(SMAC, 2006).
4- PEAR- Programa Educativo em Áreas de Reflorestamento
O Programa Educativo em Áreas de Reflorestamento dá apoio ao
Programa ”Mutirão Reflorestamento”. Basicamente o PEAR seleciona e capacita
agentes ambientais para atuarem nas comunidades abrangidas pelo “Mutirão
Reflorestamento”, mantém parcerias com as associações de moradores e
propicia uma série de atividades educacionais para as escolas e membros
dessas comunidades, sempre focadas na formação de agentes multiplicadores
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 126
do programa-fim (SMAC, 2005; SMAC, 2006), como relata a diretora do CEA
(SM06):
Diretora do CEA- “Então, por exemplo, na área de recuperação que é
Coordenadoria de Reflorestamento, a gente tem dois, duas ações principais que
é esse reflorestamento das encostas, do município do Rio de Janeiro e as
unidades de conservação que são os parques, não são só os parques, mas,
principalmente, os parques municipais naturais. É na área de reflorestamento,
que a gente atua junto à comunidade, a mão-de-obra é da comunidade, em
regime de mutirão, fazendo o replantio, a recuperação dessas encostas, a gente
trabalha na comunidade com uma agente de educação ambiental informando a
população sobre os benefícios do reflorestamento, dos riscos.”
Em vários parques (PNM de Marapendi, PNM Chico Mendes, PNM da
Prainha, PNM Bosque da Freguesia) ocorrem freqüentemente palestras
educacionais agendadas que têm lugar nas instalações dos Centros de
Referência em Educação Ambiental existentes em alguns deles. O Instituto
Iguaçu de Proteção e Pesquisa Ambiental, que mantém um convênio com a
SMAC, também utiliza as instalações de alguns parques municipais para dar
cursos externos pagos.
A coordenadora do Centro de Referência em Educação Ambiental de
Marapendi (CEA) explica que existe uma colaboração permanente entre o CEA
os gestores dos parques de sua área. Ela cita como exemplo dessa colaboração
a ajuda fornecida pelo centro durante o projeto de criação do corredor ecológico
do Canal das Taxas, no Recreio, por meio da confecção e distribuição no
entorno dos parques de folhetos educativos explicando o que era o corredor
ecológico, qual a importância de se preservar as árvores plantadas.
Parece bastante claro pelas entrevistas que a educação ambiental é
bastante valorizada pelos gestores dos parques e principais gerentes da SMAC.
Todos os gestores entrevistados concordaram em relação ao papel
preponderante da educação ambiental, como estratégia que envolve a
comunidade e propicia a colaboração entre governo e comunidade. Já para a
diretora de Educação Ambiental da SMAC (SM06), o papel da educação
ambiental é fundamental na viabilização da gestão dos parques. Para ela a
educação ambiental está no mesmo patamar das atividades de conservação da
natureza, por sua eficácia na transmissão do conhecimento sobre a natureza aos
visitantes, criando neles a percepção do valor dos parques. Ela enxerga a
educação ambiental como um fator de sucesso para a gestão de um parque,
mas reclama que, em função das verbas limitadas, alguns dos planos
elaborados acabam não sendo executados (SM06). A propósito dessa limitação
orçamentária, durante a realização da pesquisa estava em curso o planejamento
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 127
de um convênio (parceria formal) com a Secretaria de Educação para passar
grande parte da atividade de educação ambiental para esta secretaria, em
função da falta de recursos na SMAC (SM01),
Apesar da importância da educação ambiental para a conscientização da
sociedade sobre a questão ambiental e o importante papel das unidades de
conservação, verificou-se que o objetivo desta atividade é apenas parcialmente
atingido. A falta freqüente de verbas compromete a execução de todos os planos
elaborados. Muitos parques são ainda desconhecidos da maior da população.
Apenas como exemplo, no caso dos PNM Chico Mendes e PNM de Marapendi,
a maioria dos moradores das favelas e prédios residenciais no entorno não
conhece bem os parques e alguns deles acabam mostrando um comportamento
ambiental inadequado, jogando lixo dentro do parque ou poluindo os canais que
nele deságuam.
Analisando-se as estatísticas sobre o CEA disponíveis naquele órgão e o
Relatório de Gestão da Secretaria de Meio Ambiente para o período de 1994 a
2004, constata-se a falta de séries históricas e de indicadores de eficácia das
ações educacionais para muitos dos programas da SMAC.
Além disso, a falta de Centros de Referência em Educação Ambiental nos
PNMs Bosque da Barra e Bosque da Freguesia, dois dos parques mais visitados
da cidade, também compromete as ações educacionais dos gestores desses
parques. No entanto, cabe dizer que a estratégia de espalhar Centros de
Referência em Educação pelos parques da cidade pode ser bastante
interessante, pois cria sinergias entre o Centro e a gestão do parque,
estimulando sua visitação e o reconhecimento de sua importância pela
população em geral. Pôde-se perceber também que a presença desses centros
de educação ambiental dentro dos parques estimula o maior contato com as
escolas locais por meio de visitas guiadas, cursos e palestras, no parque ou nas
escolas, criando um vínculo muito forte entre os alunos e o parque e seu
ecossistema. Como conseqüência, os alunos tornam-se multiplicadores
espontâneos dos conceitos ligados à conservação da natureza. (MP02; SM06).
2.7- Objetivo Possibilitar a realização de pesquisas científicas.
Atividade / Instrumento de Gestão realização de pesquisas científicas
nos parques.
Responsáveis GUC e gestor do parque.
Há um convênio (parceria formal) com o Instituo Iguaçu de Proteção e
Pesquisa Ambiental, sem ônus para a SMAC. O Instituto, que possui convênios
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 128
com universidades, disponibiliza estagiários entre estudantes de Biologia,
Veterinária, etc., que recebem ajuda de transporte e diploma do estágio. O
objetivo é suprir deficiência de pesquisa e de pessoal nos parques a custo zero.
Os estagiários realizam diversos trabalhos no parque, incluindo pesquisa, auxílio
ao gestor e recepção de visitantes.
No entanto, tal parceria ainda não funciona de maneira ideal. Uma bióloga e
ex-estagiária de alguns parques municipais faz críticas ao programa de estágios
no PNM da Prainha ao relatar o ocasional não preenchimento das duas vagas de
estagiários oferecidas pelo Instituto Iguaçu, reclamando também da falta de
planejamento e ordenamento de tarefas destinadas aos estagiários e voluntários
que queiram atuar no parque (Goskes, 2005). Problemas de mesma natureza
foram também verificados durante a pesquisa em alguns dos parques analisados
(PNM de Marapendi; PNM Bosque da Barra) devido à falta de um gerenciamento
centralizado pela GUC da atuação dos estagiários, que inclua o
acompanhamento mais detalhado da sua atuação e do resultado dos estágios e
pesquisas realizados. Além disso, a falta crônica de recursos humanos nos
parques acaba por fazer o gestor alocar o estagiário para atividades mais
operacionais do que de pesquisa, além de comprometer o acompanhamento das
pesquisas realizadas pelos estagiários, como se vê pelas declarações abaixo:
Gestor do PNM Bosque da Barra – “...Os nossos problemas aqui são
outros. Tipo, um suporte, falta de pesquisadores que venham aí nos
ajudar, nos auxiliar na questão do levantamento específico mais de fauna,
de flora, a gente teve aí agora. ...Então a função do estagiário do Instituto
Iguaçu é nos ajudar na visita orientada, conduzindo essas escolas, nos
ajudando na divulgação do parque porque a gente conduz o aluno, o
estagiário distribui nas escolas, nos condomínios divulgando o parque para
que venham aqui; nos ajudam nas pesquisas científicas como, alguns se
interessam por levantamentos de fauna e flora e aí eles se direcionam”
(BB01).
Gestor do PNM de Marapendi – “De estagiário? Nós ainda estamos
formando aqui o nosso grupo de estagiários. Devido à distância aqui e
como tudo está ainda por fazer aqui, há uma dificuldade para o estagiário.
Então, é dito para o estagiário da importância dele aqui e da dificuldade
que ele vai encontrar. E como sou eu sozinho, eu não posso acompanhar
tudo ao mesmo tempo...” (MP01).
Por outro lado, os convênios de pesquisa com universidades e centros de
pesquisa no nível de mestrado e doutorado ainda são raros. Pode-se citar a
realização de pesquisas pela Universidade Estácio de Sá, que é, sem dúvida a
instituição universitária que mantém os maiores vínculos com a SMAC.
Pelos dados levantados, conclui-se que o objetivo dessa atividade é
parcialmente atingido. Falta um programa de estágio melhor estruturado por
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 129
parte da GUC que oriente e acompanhe as pesquisas dos estagiários de forma
sistemática e de um número maior de parcerias sistematizadas, de preferência
de forma centralizada, com universidades que tenham forte atuação em
pesquisa na área ambiental.
Nas próximas seções são descritos e analisados os oito casos de parques
selecionados: seis parques naturais municipais, um parque estadual e outro
federal. Dentro de cada caso, ao final de cada tópico é feita uma breve análise
do mesmo e são enunciadas as conclusões. No quinto capítulo será feita a
análise dos múltiplos casos e, no sexto cpítulo, serão elaboradas as conclusões
finais da pesquisa.
4.1.2.
Estudo de Caso do PNM Chico Mendes
4.1.2.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) Chico Mendes localiza-se numa área
de restinga de mata seca e restinga brejola (manguezal) na sub-bacia
hidrográfica de Jacarepaguá, fazendo parte de um bioma maior, que é a Mata
Atlântica. Próximo a ele, localiza-se o PNM de Marapendi. O que basicamente
distingue o ecossistema dos dois parques é que no Chico Mendes não existe
área de mangue (CM01). Os dois parques caracterizam-se pela presença de
lagoas em seu interior, interligadas pelo canal das Taxas, que forma atualmente
um corredor ecológico, conforme se vê no mapa da Figura 7. No Anexo 6 é
possível visualizar o mapa do parque e seu entorno e uma foto aérea do mesmo.
O PNM Chico Mendes foi criado em 1989 e ocupa uma área de 40
hectares no centro do bairro do Recreio dos Bandeirantes, zona oeste da cidade
do Rio de Janeiro, um dos bairros de maior crescimento populacional nos últimos
quatro anos (PCRJ/SMAC-1998). O número de lançamentos imobiliários anuais
no bairro é crescente e o parque já se encontra quase totalmente cercado por
prédios de classe média de três andares, com exceção de seu perímetro oeste.
Mas mesmo aí existem construções irregulares no seu entorno, que constituem
uma comunidade favelada (Comunidade Chico Mendes). A noroeste, o parque é
circundado pela comunidade do Canal das Taxas, conhecido como Terreirão,
parcialmente urbanizada, mas ainda sem esgotamento sanitário.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 130
O solo do parque é todo arenoso, pois o mesmo já esteve coberto pelo
mar há milhares de anos atrás. Há cerca de 320 espécies diferentes de fauna e
flora. O parque possui uma sede administrativa com espaço para exposições e
palestras, biotério, jaulas para animais em quarentena (jacarés, aves, jabutis,
etc.) trilhas, horto, e aproximadamente 12 hectares do mesmo são ocupados
pela menor lagoa do município (chamada de lagoinha), habitada por jacarés de
papo amarelo (espécie ameaçada de extinção na cidade e animal–símbolo do
parque). Esta lagoa é um dos grandes atrativos do parque. No entanto, tornou-se
bastante poluída por detritos orgânicos, por ser alimentada pelo Canal das
Taxas, que recebe esgoto in natura tanto das comunidades faveladas quanto de
alguns prédios residenciais mais antigos e empreendimentos comerciais ainda
não ligados à rede local de esgoto da Prefeitura. A poluição do Canal das Taxas
tem causado a proliferação de plantas aquáticas, denominadas gigogas, que
acabam por retirar oxigênio da água, matando os peixes e tornando-a lagoa um
berçário de mosquitos, que infestam a região (CM01, CM-MP04).
Figura 7 - Mapa da região mostrando os parques Chico Mendes e Marapendi
Fonte: Instituto Municipal Pereira Passos – Armazém de Dados (2007)
Legenda da Figura 7
1-PNM Chico Mendes
2-PNM de Marapendi
3-Corredor ecológico no canal das Taxas
4- Praia do Recreio dos Bandeirantes
5- Áreas urbanizadas que cercam os parques
Após seis anos de abandono, o parque começou a ser revitalizado em
1995, principalmente pela ação da Fundação Rio-Zôo, responsável na época por
sua gestão. Até 2006, mesmo depois da passagem do parque para a
responsabilidade da Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC), em 2003,
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 131
ainda existia um convênio entre ambas, que trazia benefícios para a gestão do
parque.
Atualmente o PNM Chico Mendes conta com um gestor em tempo integral,
formado em biologia e funcionário da SMAC, lotado na Gerência de Unidades de
Conservação (GUC), que já atua no parque desde 1998. Trata-se do gestor há
mais tempo atuando em um parque municipal e os resultados de sua atuação já
se fizeram sentir em termos de recuperação da fauna e flora original e combate
permanente às espécies exóticas, retiradas na medida do possível.
No entanto, sua atuação é comprometida pela falta de uma estrutura
organizacional adequada. Ele é o único funcionário da SMAC atuando na
administração do parque. Os demais auxiliares são de outros órgãos (Guarda
Municipal, Guarda Florestal, funcionários da firma terceirizada de manutenção,
quando o contrato está em vigor) e estagiários de biologia, em parceria com uma
ONG e universidades.
A falta de funcionários administrativos de apoio dificulta a atuação do
gestor, sobretudo nos momentos que ele tem de se ausentar para ir à sede da
SMAC, no centro do Rio, ou quando sai para divulgar o parque em palestras ou
reuniões com atores sociais locais.
4.1.2.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
Podem-se identificar vários grupos de atores sociais nas diversas
comunidades no entorno do parque, formada pelos habitantes, empresários e
trabalhadores do Recreio dos Bandeirantes. Em termos de classe social, existem
dois grupos bem distintos: moradores de médio e alto poder aquisitivo, que
habitam os prédios e casas em volta do parque e na maior parte do bairro, e
moradores de baixo poder aquisitivo, que habitam as várias comunidades
faveladas da área (cerca de seis, duas delas coladas ao parque). Ambos os
grupos impactam atualmente o parque de maneira negativa por meio da poluição
causada pelo esgoto sanitário proveniente de residências e empresas, lançado
sem tratamento na rede águas pluviais. Uma parte desse esgoto desemboca no
na lagoa dentro do parque ou no canal das Taxas. O lixo que é jogado neste
canal, o qual desemboca, parcialmente, na própria lagoa do parque, também
contribui para o agravamento da situação. Estas duas ações poluidoras são
originadas tanto nas camadas mais pobres quanto nos prédios de classe média
/média alta e empresas locais (CM01, CM-MP04).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 132
Por outro lado, percebem-se ações voluntárias dos próprios moradores em
conjunto com ONGs, empresários locais, escolas, instituições religiosas (e outros
grupos de atores sociais dentro da comunidade), que procuram, por um lado,
minimizar o problema, através de coleta de lixo, educação ambiental e plantio de
mudas de plantas, e por outro, pressionar as autoridades estaduais e municipais
no sentido de se implantar a rede de esgotamento sanitário na Barra da Tijuca e
Recreio. Um dos objetivos principais é que ao despoluir a lagoa, esta possa
voltar a ser fonte de lazer e de saúde para a comunidade. Cabe lembrar que na
gestão sustentável de unidades de conservação ambiental, a possibilidade da
exploração do ecoturismo surge como uma excelente alternativa de geração de
renda para as comunidades locais, sobretudo as mais pobres. Assim, turistas
locais, regionais e estrangeiros passam a ser considerados com partes
interessadas na unidade de conservação, enquanto fonte de lazer, e esta passa
a ser vista pela comunidade como meio de geração de emprego e renda.
A seguir são identificados os principais grupos de atores sociais que se
relacionam com o PNM Chico Mendes. Alguns deles serão descritos em maior
detalhe, considerando-se a importância desse relacionamento.
1- Moradores de maior poder aquisitivo e suas associações
O bairro do Recreio dos Bandeirantes caracteriza-se por uma população
predominantemente de médio poder aquisitivo, mas também com significativas
minorias de alto e baixo poder aquisitivo. O rendimento nominal familiar per
capita em 2000 era de R$ 1.327,43 (em valores de 2000), o que colocava o
bairro em 17º lugar entre 126 bairros do Rio. (Armazém de Dados, 2007 - Tabela
1729). Estima-se que desde então esta média tenha subido em função do
enorme número de lançamentos imobiliários no bairro destinados às classes
mais abastadas.
A principal associação de moradores do bairro é a Associação dos
Moradores do Recreio dos Bandeirantes (AMOR), que representa claramente os
interesses dos moradores de maior poder aquisitivo e se reúne semanalmente
para discutir as principais questões do bairro. Segundo o presidente da AMOR, a
posição da entidade em relação à questão ambiental é de que o Recreio é um
bairro com uma vocação eminentemente ecológica, cuja preocupação também é
com a preservação de espécies raras tanto de fauna quanto de flora (CM-MP01).
Ele entende que existem algumas questões que já vem sendo discutidas há
anos e sobre as quais a associação já teria uma opinião formada, tais como:
combate à favelização e à construção de prédios acima do gabarito permitido,
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 133
“preservação” (na verdade, conservação) do meio ambiente e preservação de
canais, como se depreende da afirmação (CM-MP01):
“Nunca ouvimos nenhum morador que fosse contrário ao combate à
favelização, que fosse contrário à preservação de meio ambiente, que
fosse contrário à promoção de asfaltamento das ruas, que fosse contrário
a obras de infra-estrutura, qualquer coisa assim, né”.
A AMOR mantém uma intensa parceria com a Associação Comercial e
Industrial do Recreio (ACIR), tendo inclusive realizado em conjunto com a ACIR
vários fóruns sobre questões locais, como o fórum de segurança já na sua quinta
edição, do III Fórum de Meio Ambiente do Recreio, organizado em meados de
2006. Trata-se de um ambiente para discussão democrática de problemas, de
questões relativas ao bairro (CM-MP01). Também atua de maneira contínua
junto com o Lions Club e o Rotary Club do Recreio. Segundo ainda o presidente
da AMOR existe um excelente relacionamento com a Associação de Moradores
de Vargem Grande e com algumas associações da Barra como a Associação de
Moradores da Orla da Lagoa da Barra da Tijuca (AMOL), entidade bastante
engajada na luta pela conservação ambiental.
No entanto, o mesmo não ocorre em relação às associações de moradores
das favelas da região. O presidente da AMOR reconhece a existência de um
conflito de interesses entre a AMOR e as comunidades faveladas e suas
associações, que de certa forma parece impedir uma colaboração entre elas no
intuito de resolver a questão da falta de esgotamento sanitário nas mesmas.
Presidente da AMOR - “Olha, nós temos um relacionamento muito próximo
não porque eles..., poderia até dizer de certa forma, existe um certo
conflito de interesses, porque... um dos nossos programas contempla o
crescimento organizado e organização do bairro. O que por conseqüência
afastaria a permanência de qualquer invasão, por exemplo... Lá no
Terreirão você tem muita ocupação de área pública, uma questão que
sempre preocupa em qualquer favela, é a existência, por exemplo, de
vielas, guetos, são algumas condições geográficas, que facilitaria uma
atuação de marginais, que na verdade afastam a possibilidade de atuação
do poder público, que a partir do momento que o poder público não pode
atuar, seria a via do caos”. (CM-MP01).
2- Moradores de baixo poder aquisitivo e suas associações
A oeste, o Parque Chico Mendes faz divisa com uma série de favelas
planas denominadas “comunidades” pelos próprios moradores, algumas
urbanizadas pelo Projeto Favela-Bairro, outras ainda formadas por barracos e
casas bem pobres. Este complexo, que ocupa vários quarteirões do bairro do
Recreio, é chamado de Terreirão, sendo composto pelas favelas Vila Amizade,
Canal das Taxas, W8, Vila Harmonia e, mais distante do Parque, a Vila dos
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 134
Pescadores e a comunidade da ladeira do Morro do Rangel. A principal
associação de moradores no Terreirão é a Associação de Moradores do Canal
das Taxas. Seu presidente estima a população local em cerca de dezenove mil
habitantes e ainda crescendo devido à chegada de migrantes nordestinos. O
Terreirão é relativamente seguro e vários moradores de maior poder aquisitivo
costumam fazer compras nas diversas lojas ali existentes devido aos preços
mais baixos ali praticados. Em conseqüência, o comércio local tem se
desenvolvido rapidamente, levando recentemente à construção de vários prédios
residenciais–comerciais dentro da comunidade, revalorizando o preço dos
terrenos (CM01; CM-06).
A sudoeste, no caminho da praia, existem mais duas favelas: a
comunidade Chico Mendes e a Papo Amarelo. A comunidade Chico Mendes
surgiu na década de 90, quando houve uma grande invasão ao parque Chico
Mendes, por dezenas de famílias. Imediatamente deu-se a mobilização das
autoridades que, por meio da presença da polícia militar, forçou os invasores a
se retirarem do parque, ocupando, porém, o terreno baldio em frente. Segundo o
gestor do parque, esta ainda é uma área de estresse constante, com risco de
novas invasões, apesar do cercamento e fiscalização do Grupo de Defesa
Ambiental, ligado à Guarda Municipal do Rio de Janeiro.
Quanto ao relacionamento entre os moradores das favelas locais e a
AMOR, fica evidente que existe uma tensão latente pela declaração do
presidente da Associação dos Moradores do Canal das Taxas (AMCT), uma das
associações mais atuantes no Tereirão.
Entrevistador – “Mas, vocês já procuraram o pessoal da Associação de
Moradores do Recreio ou eles já procuraram vocês; existe algum contato?”
Entrevistado – “Fica meio assim, porque levaram essas duas associações
uma fama muito... porque na época que eu estava aqui, ah, não, a
Associação AMOR quer tirar a Associação do Canal das Tachas, do
Terreirão, né, que era antigamente, entendeu, chegou aqui e fez a cabeça
dos moradores todos aqui e entendeu, e não tem aquele convivência que
era para ter. Não sei se é a culpa dos presidentes, da minha parte, eu não,
entendeu? Toda vez que me chamam para uma reunião eu estou lá,
entendeu? Eles não vêm à nossa reunião aqui... Foi semana passada. Nós
tivemos a reunião de todos os presidentes aqui do próprio Terreirão, daqui
da associação, entendeu, conversamos sobre os problemas das
comunidades.” (CM06).
Os principais problemas que afetam as comunidades de baixo poder
aquisitivo atualmente são a falta de urbanização e a falta de esgotamento
sanitário. Por conta disso, a maior parte do lixo e esgoto dessas comunidades
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acaba sendo lançado diretamente no canal das Taxas, que desemboca
parcialmente na lagoinha do Parque Chico Mendes.
Outro tipo de intervenção negativa que costumava ocorrer era a ação
predatória de membros das comunidades faveladas ao pescarem e caçarem
dentro da área do parque. Tal problema foi resolvido com uma ação
conscientizadora envolvendo o gestor do parque e o presidente da AMCT e à
contratação de moradores da comunidade para trabalharem como membros de
dois programas ambientais na região: “Guardiões dos Rios”, que limpa os rios da
região, e o “Mutirão Reflorestamento”.
3- Empresas, empresários e suas associações.
Foram entrevistados alguns empresários da região associados a ações
voluntárias junto ao PNM Chico Mendes. A percepção dos empresários
entrevistados é de que apesar dos esforços do gestor para fazer parcerias com
empresas, estas iniciativas esbarram na burocracia da prefeitura e na falta de
pode decisório do próprio gestor em relação a elas, pois a maior parte das
decisões estratégicas relativas à gestão do parque são tomadas de forma
centralizada na GUC ou outros setores da SMAC (CM05; CM-MP02; CM-MP03).
Eles também enxergam sua própria participação apenas como complementar,
por meio de doações de materiais, organização de eventos, mas reiteram a
responsabilidade primordial da prefeitura de dar os recursos necessários ao
gestor do parque para realizar seu trabalho adequadamente. Segundo eles, os
recursos são escassos atualmente e o parque vive sempre em dificuldades no
que tange sua manutenção. De fato, o parque ficou sem contrato de manutenção
entre abril e novembro de 2006, a partir de quando começou a vigorar um novo
contrato para limpeza, varrição e poda. Esta lacuna ocorreu devido à burocracia
na Prefeitura (exigência de licitação e trâmites burocráticos internos nos vários
órgãos da prefeitura). É comum também se solicitar ajuda aos parques da região
que estejam com contratos de manutenção em vigor. É exatamente o caso do
PNM Marapendi, que ajuda o PNM Chico Mendes com o fornecimento de alguns
materiais e vice-versa. Outro modo de obter materiais de consumo é via doações
de empresas ou grupos que visitam o parque. É de se notar que regulamentos
internos da prefeitura inviabilizam atualmente a cobrança de ingressos e a
existência de quiosques de alimentação dentro do parque.
Ainda segundo tais empresários, a consciência ambiental entre os
empresários do Recreio dos Bandeirantes ainda é baixa e muitos deles nem
mesmo conhecem o parque, o que, aliás, também ocorre com muitos moradores
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da região. Algumas empresas da região também contribuem para poluir a lagoa
do parque. É o caso de um posto de gasolina, que lança os seus detergentes
nas águas pluviais que desembocam no canal das Taxas, de um supermercado
e de restaurantes da orla, que fazem o mesmo. A Subsecretaria de Águas
Municipais da Prefeitura - Rio Águas, responsável pelo tratamento do esgoto no
Recreio dos Bandeirantes já notificou várias dessas empresas e deve multá-las
em breve, se nenhuma ação corretiva for providenciada por elas (CM-MP04;
CM02).
A atuação de demais atores sociais, como ONGs e associações classistas,
universidades, escolas e institutos de pesquisa, outros órgãos de governos,
partidos políticos e seu membros, além de visitantes e turistas será analisada na
próxima seção juntamente, com as estratégias.
4.1.2.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar a gestão participativa nos parques
Atividade / Instrumento de Gestão Formação do Conselho
Consultivo
Responsáveis GUC e gestor do parque
Não há gestão participativa oficial no parque, pois não há Conselho
Consultivo formado nem em formação. O órgão central mantém um discurso
favorável à criação de Conselhos Gestores, mas, na prática, ocorrem muito
poucas ações de implementação dos mesmos. É importante notar que apesar de
alguns dos atores sociais locais entrevistados terem demonstrado apoio à idéia
de criação de um Conselho Consultivo (CM-MP01; CM-MP02; CM-BF01) quando
perguntados a respeito, não foi identificada nenhuma ação de grupos locais no
sentido de pressionar o gestor ou a SMAC para que se crie o Conselho
Consultivo do parque. O presidente da AMOR reconheceu, inclusive, sua não
familiaridade com o tema (CM-MP01). Não é que não exista a consciência local
a respeito da importância da questão ambiental. Durante a realização da
pesquisa aconteceram várias reuniões dentro do PNM de Marapendi e do PNM
Chico Mendes, com a presença de diversas entidades ambientalistas,
associações de moradores e vários moradores do Recreio e da Barra para tratar
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da criação do Conselho Gestor (de caráter deliberativo) da APA de Marapendi,
que inclui em seu território o PNM de Marapendi. No entanto, as associações do
Recreio não parecem ainda enxergar sua participação na gestão do PNM Chico
Mendes como algo que possa lhes trazer benefícios. Nesse sentido, a falta de
divulgação e provocação da SMAC sobre o assunto também ajudam a manter o
nível de interesse baixo nessa comunidade.
A falta de prioridade aos Conselhos Consultivos dentro da SMAC
contaminou a maioria dos gestores, o que é comprovado pelo próprio
reconhecimento do gestor do PNM Chico Mendes de que uma das razões para o
parque ainda não ter um Conselho Gestor é sua própria resistência (CM01):
Gestor do parque- ”...mas a partir do momento que você cria o conselho
consultivo você tem que ter tempo para se reunir com as pessoas, ter
tempo de ouvir, nem sempre todo mundo vai de acordo com o que você vai
querer e isso faz parte. Democracia faz parte. Mas é importante. Eu estou
postergando ao máximo porque eu acho que não vai ter jeito.”
Entrevistador – “E você está me dizendo agora que você tem postergado
isso. Mas por que postergado? Que dizer, você acha que o fato de que o
conselho, você tem que consultá-lo para tomar algumas decisões
atrapalha, que dizer, cria uma certa burocracia ou tira a agilidade do
gestor....”
Gestor do parque – “É, vou fazer uma mea-culpa, talvez seja eu mesmo
que não comprei essa iniciativa, não tomei essa iniciativa de desenvolvê-
lo, né, eu acho que os parceiros já estão claros para todo mundo, é a
COMLURB, e a Rio Águas, é a Associação de Moradores do Recreio,
Associação de Amigos do Parque. Já está tudo meio que mapeado, eu
faço a mea-culpa talvez tenha sido por falta da minha iniciativa mesmo de
não ser tocado isso e talvez seja a falta de cobrança da minha chefia, né.
...Talvez eu ache que a ausência de um conselho consultivo não seja o
maior problema para o parque. Porque ele hoje tendo ou não tendo, o
parque está funcionando bem.”
Foi constatado, no entanto, que o gestor do PNM Chico Mendes vem
buscando de forma sistemática parcerias informais com as várias comunidades
do Recreio, sobretudo as de maior poder aquisitivo. A partir de contatos
freqüentes do gestor do Chico Mendes com os moradores do entorno do parque,
um advogado que mora em frente ao parque acabou por sugerir a criação de
associação que pudesse ajudar o gestor a resolver alguns de seus problemas no
dia-a-dia, no que foi totalmente apoiado. Assim, em dezembro de 2005 foi criada
por uma Assembléia a Associação dos Amigos do Parque Chico Mendes em
Defesa Ambiental. Esta associação, ainda em fase de estruturação, tem como
objetivo ajudar o parque em sua gestão, mas ainda se caracteriza pela
centralização das ações na pessoa de seu principal criador, o que impede seu
crescimento. Ainda assim, conseguiu viabilizar a doação de um busto de Chico
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 138
Mendes ao parque, por parte de empresários locais e chegou a mobilizar a
imprensa e o CREA-RJ sobre o problema das gigogas que tomaram toda a
superfície da lagoinha do parque durante quase todo ao ano em 2006.
Pressionada pela média, a SERLA disponibilizou equipamento para retirar as
plantas. Ao final de 2006, a maior parte da lagoinha já estava livre das gigogas.
Gestor do Parque – “Foi através de mobilização de outras reuniões. Alguns
moradores que gostam do parque, vêem, por exemplo, também essa
problemática da Lagoinha, vêem a lentidão do poder público em resolver
esse problema, seja ele estadual, municipal ou federal, então se
mobilizaram e tentaram: “O que você precisa? Vamos estar colaborando
com vocês do parque, naquilo que o poder público não pode atuar”; então
começou a surgir dessa forma...”(CM01).
Esta estratégia não apenas foi estimulada pelo gestor da GUC pelo
gerente da GUC (“É parceria, são as parcerias. Eu estou sugerindo aos
gestores, ta, que criem associações de amigos do parque” (SM01)), mas
também parece ser vista por ele como uma solução melhor que o Conselho
Consultivo, como se percebe a seguir.
Gerente da GUC – “O conselho é um fórum de gestão do parque? Claro
que sim. Mas ele pode não acontecer. Talvez uma associação, "amigos do
parque" - que lá na frente teria assento no conselho - seja o melhor
caminho. Então se eu tenho associações de amigos do parque Chico
Mendes; toda vez que o Geraldo tivesse um problema de administração,
essa associação, que reuniria o comércio local, tudo isso, poderia
contribuir. Não pra assumir na gestão talvez de tudo, mas pra contribuir.
Ele tem o Lions lá dentro já, ele tem o Rotary Club metido lá dentro, o
Lions ajuda muito o Chico Mendes, é o envolvimento das pessoas, né, e
elas entendendo como a coisa funciona,... elas vão ajudar. Não é um
conselho consultivo, que é uma coisa demorada, o conselho consultivo...
se cria. Associação de amigos do parque, o nome já diz: são amigos,
então as pessoas ali têm objetivos comuns. O conselho consultivo, ele é
estapafúrdio! O conselho consultivo vai ter um camarada do quiosque em
frente à Prainha, e vai ter o surfista; de repente vão se bater. Os
interesses vão ser diferentes. Com a associação de amigos, não. Não é,
quer dizer, ela...”
Entrevistador- “...Você acredita que realmente mesmo a associação de
amigos ... as pessoas lá dentro possam...”
Gerente da GUC – “Eu acho que pode ter, mas são menores do que os
outros. São menores. E sempre tem que ter democracia.”
Aqui se nota uma tendência a entender a atuação das Associações como
preferíveis ao Conselho por teoricamente evitarem o conflito. No entanto, essa é
uma visão limitada da questão. O conflito é inerente à questão ambiental, como
se viu na seção anterior e a não existência do Conselho apenas mascara esta
situação.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 139
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora
Responsáveis Gestor do parque
Desde a sua criação, o parque tem sofrido inúmeros ataques a sua
fauna e flora, sobretudo até o período de 1995, quando teve parte de sua
vegetação original retirada para instalação de canos da rede pluvial, que hoje
causam poluição na lagoinha e substituída por espécies exóticas plantadas por
moradores ou que simplesmente invadiram o parque a partir de seu entorno. A
partir de 1995 iniciou-se um processo de recuperação da flora do Parque, que
tem sido priorizado pela atual gestão, em parceria com a Diretoria Técnica da
Fundação RIOZÔO, eliminando as espécies exóticas e substituindo-as por cerca
de trinta espécies nativas, numa proporção de 10 nativas para cada espécie
exótica retirada (PCRJ-SMAC-1998). Este trabalho conta também com o apoio
do Programa “Mutirão Reflorestamento”, que realiza o plantio e a retirada das
espécies exóticas. Algumas das mudas são produzidas no próprio parque, mas
a maioria das mudas é trazida do Horto Municipal Carlos Toledo Rizzini, que
funciona dentro do PNM Bosque da Barra, por meio do Projeto Flora do Litoral,
uma iniciativa da Fundação Parques e Jardins, que também pertence à SMAC
(SMAC/RIO ZÔO, 2004; CM01; CM02).
Várias observações realizadas pelo pesquisador (freqüentador do
parque) nos últimos cinco anos, sobretudo durante a pesquisa, mostram o
sucesso da iniciativa, ainda que não total, pois algumas espécies exóticas ainda
não foram retiradas devido a dificuldades técnicas e falta de recursos. Como
resultado da reintrodução de espécies nativas, já se constatou o retorno de
várias espécies de pássaros nos últimos anos. No entanto, não há estatísticas
exatas sobre o número de espécies animais.
Destaque-se também o combate a incêndios realizado pela equipe do
parque com a ajuda da Guarda de Defesa Ambiental (GDA). Segundo o gestor
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 140
do parque, desde 1998 não há um incêndio sequer no parque, ainda que
existam riscos derivados de oferendas religiosas e de soltura de balões durante
as festas juninas.
Também em parceria com a Fundação Rio-Zôo, o PNM Chico Mendes
mantém um biotério onde são mantidos animais capturados, e seis viveiros de
acondicionamento e quarentena de animais, ocupados por tartarugas, jabutis e
jacarés de papo amarelo. Os jacarés capturados na região são trazidos para o
parque, referência no município para esta espécie, onde são tratados e soltos na
lagoinha ou transferidos para outras unidades de conservação. Estima-se em
mais de 100 indivíduos soltos atualmente dentro do parque. Segundo o gestor,
apenas em 2005 o parque recebeu 264 indivíduos de cerca de 130 espécies
diferentes, em geral trazidos pelo corpo de bombeiros, com o qual o parque
mantém uma parceria informal. Quando é necessário tratamento de algum
animal, este é enviado para o campus da Universidade Estácio de Sá, em
Vargem Pequena, com a qual o parque mantém uma parceria, especificamente
com o curso de veterinária.
Em relação ao principal problema ambiental que aflige o bairro e o PNM
Chico Mendes há anos, isto é, o lançamento de esgoto nos rios e lagoas do
bairro, houve em 2006 uma iniciativa conjunta do gestor do parque com a AMOR
e o gerente da Estação de Tratamento de Esgoto do Recreio. Eles realizaram
campanhas educacionais no sentido, tanto de conscientizar os condomínios e
algumas empresas comerciais a ligarem suas redes de esgoto predial à rede
municipal, quanto de educar os moradores das favelas a não jogarem lixo no
canal.(CM02; CM-MP01). Tais iniciativas não foram ainda bem sucedidas. A
explicação dada é que as multas a que estariam sujeitos os infratores eram
baixas até pouco tempo atrás (CM02; CM-MP04). No entanto, pode-se também
questionar se os métodos de educação ambiental utilizados teriam sido os mais
apropriados. Considera-se o esgoto que desemboca na lagoinha do parque a
maior ameaça
O objetivo dessa atividade está parcialmente atingido, pois apesar do
contínuo processo de eliminação de espécies exóticas da flora e de reintrodução
de espécies nativas, o gestor não conseguiu ainda eliminar algumas espécies
vegetais exóticas, mas estima-se que 15% das espécies de aves da cidade já
freqüentam o parque, Há também um programa bem sucedido de proteção ao
jacaré do papo amarelo, espécie ameaçada de extinção na cidade. É importante
destacar as parcerias, formais e informais, existentes que garantem o bom
funcionamento dessa importante atividade no parque.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 141
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada
Como explicado na seção 4.1, a GUC utiliza uma estratégia de
terceirização, via licitação pública, para realizar as atividades de manutenção
das áreas verdes dos parques. São firmados contratos de manutenção junto a
empresas especializadas na prestação de serviços ambientais, renováveis por
um ano. Objetiva-se assim, reduzir custos e superar a falta crônica de mão de
obra na SMAC. Como estes contratos ainda são assinados para cada parque, e
como o processo de licitação / renovação tem levado alguns meses, ocorreu do
PNM Chico Mendes ficar sem contrato durante a realização da pesquisa, o que
causou uma série de transtornos para o parque, como se constata pela segunda
e terceira entrevistas com o gestor:
2ª. Entrevista (em fevereiro de 2006 – CM02):
Gestor – “Agora, por exemplo, para você ter idéia, o contrato com a
Secretaria do Meio Ambiente vai acabar agora no dia primeiro de março.
Então o... da Limpeza, o... da Limpeza vão ser demitidos, já estão de aviso
prévio. Quem vai ficar no parque tomando conta? Além dos dois guardas
de plantão, vão ficar eu, o, que é o tratador de animais e o..., que é
terceirizado de um contrato... para limpeza. Então vão ficar três
funcionários, de dez vai cair para três.”
3ª, entrevista (em julho de 2006 -CM03):
Gestor – “A respeito do contrato não tem muito que falar porque nós
continuamos sem contrato, passados aí desde abril, maio, junho, julho,
estamos indo para agosto, vamos fazer daqui a pouco cinco meses sem
contrato...”
Apesar dos problemas, durante a pesquisa, observou-se nas várias visitas
ao parque que suas trilhas estavam em bom estado (limpas e varridas) e
relativamente bem sinalizadas. Notou-se que há, também, freqüentes podas das
árvores, mas faltam placas de informações sobre as espécies da flora. A área de
lazer do parque é bem conservada e limpa. Isto se deve particularmente a
parcerias informais do gestor do PNM Chico Mendes: com o gestor do PNM de
Marapendi, próximo a ele, que emprestou pessoal quando tinha contrato em
vigor; com a COMLURB, que eventualmente faz a varrição e a poda das árvores;
com as equipes dos programas “Mutirão Reflorestamento’ e ‘Guardiões dos
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 142
Rios”, que ajudam na manutenção das áreas verdes e da lagoa do parque,
compensando os períodos de falta de contrato de manutenção das áreas verdes.
O objetivo desta atividade não é satisfatoriamente atingido, pois, como
citado anteriormente, a burocracia interna na prefeitura e na SMAC e a falta de
recursos costumam atrasar as licitações e renovações de contratos. Nos
momentos de falta de contrato, o gestor do PNM Chico Mendes tem buscado
ajuda por meio de parcerias informais, principalmente com os programas
“Mutirão Reflorestamento” e “Guardiões dos Rios”, aliviando um pouco os
problemas.
2.3. - Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Implantação do “Corredor
Ecológico” ligando os PNMs Chico Mendes e Marapendi.
Responsáveis SMAC e gestores dos dois parques
No início de 2005, o gestor do PNM Chico Mendes e a coordenadora
do CEA de Marapendi idealizaram a implantação de um corredor ecológico
ligando os parques Chico Mendes e Marapendi, com o objetivo de criar uma
ligação entre eles que permitisse o deslocamento de espécies terrestres entre os
parques e para combater poluição e erosão do canal das Taxas (PCRJ-SMAC,
2005). A idéia foi também abraçada pelo gestor do parque Marapendi e levada
ao então coordenador de Conservação e Recuperação Ambiental, que não
apoiou a mesma. Os idealizadores levaram então a proposta ao secretário de
Meio Ambiente, que o aprovou e autorizou o uso de pessoal dos Programas
“Guardiões dos Rios” e “Mutirão Reflorestamento” para ajudarem no processo.
Os trabalhos iniciaram-se em março de 2005. Apesar do nome dado ao projeto
ser “Corredor Ecológico”, na prática foi criada ali uma “AEIA”, ou seja, uma Área
de Especial Interesse Ambiental. Porém, o conceito por trás do nome é mesmo o
de corredor ecológico, ainda que bastante estreito, já que se localiza em área
urbana densamente povoada.
Inicialmente, foram utilizados alguns dos funcionários da frente do canal
das Taxas, engajados no Projeto Guardiões dos Rios, trabalhando uma vez por
semana. Mais adiante, foi criada uma força-tarefa com a contratação de
funcionários do “Mutirão Reflorestamento“ especialmente para o Corredor
Ecológico e deslocados guardiões do Rio para este projeto. Atualmente o projeto
conta com 11 (onze) reflorestadores e 9 (nove) guardiões do Rio trabalhando
uma vez por semana, tendo já plantado mais de oito mil mudas e retiradas
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 143
algumas espécies vegetais exóticas. No entanto, a situação atual ainda não é a
ideal. Ainda subsistem às margens do corredor muitos espécimes de bananeira
e palmeiras e alguns dos trechos ainda se encontram sem cobertura vegetal
adequada.
Foram também criadas múltiplas parcerias envolvendo principalmente os
dois Parques, o Programa “Mutirão Reflorestamento”, o Programa “Guardiões
dos Rios” e a Associação de Moradores do Recreio, porém a lista de parceiros é
bem maior segundo o relatório com a proposta do Projeto, a maior parte deles,
órgãos do SMAC ou da Prefeitura, como se vê a seguir:
Coordenadoria de Recuperação Ambiental (CRA);
Coordenadoria de Educação Ambiental (CEA);
Coordenadoria de Despoluição Ambiental (CDA);
Coordenadoria de Informações e Planejamento Ambiental (CIP);
Gerência de Unidades de Conservação (GUC);
Parque Natural Municipal Chico Mendes (PNMCM);
Parque Natural Municipal de Marapendi (PNMM);
Centro de Educação Ambiental de Marapendi (CEAMAR);
Jardim Zoológico da Cidade do Rio de Janeiro/Fundação RIOZOO;
Ouvidoria da Secretaria de Meio Ambiente da Cidade (OSMAC);
Assessoria de Comunicação da Secretaria de Meio Ambiente da Cidade;
Instituto Iguaçu de Pesquisa e Educação Ambiental (IIPEA);
Programa Mutirão Reflorestamento (PMR);
Projeto Flora do Litoral (PFL);
Projeto Guardiões dos Rios (PGR);
Escritório Técnico Regional/n
o
. 04 (ETR4);
Patrulha Ambiental (PA);
Guarda Municipal – 3º. Grupo Especial/Grupo de Defesa Ambiental;
Região Administrativa do Recreio (RAR);
Associação de Moradores do Recreio dos Bandeirantes (AMOR);
Lions Clube Recreio dos Bandeirantes (LCRB);
7
a
. Coordenadoria Regional de Educação (7º CRE);
Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB);
Universidade Estácio de Sá (UES) e;
Fundação RIO-ÁGUAS (FRA).
Conclui-se que objetivo foi parcialmente alcançado, pois o canal das Taxas
continuava poluído e a retirada de espécies exóticas ainda não havia sido
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 144
completada até o final da pesquisa. No entanto, a área foi bastante recuperada e
o projeto continua em andamento, devendo-se destacar a formação de uma
parceria múltipla, envolvendo inclusive diferentes órgãos da Prefeitura e
associações comunitárias, uma universidade e um instituto de pesquisa, faltando
integrar um pouco mais os moradores próximos ao projeto.
2.4. Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Resolução de conflitos fundiários
e invasões
Responsáveis SMAC e gestor do parque
Segundo o gestor do parque, na implantação de um parque existe uma
hierarquia de procedimentos, sendo o primeiro deles a desapropriação das terras
resolvendo-se a questão fundiária. No PNM Chico Mendes houve um problema
fundiário até 2005 com um ex-funcionário do parque que morava ali dentro e
começou a construir mais casas para seus familiares.
Gestor – “Nós tínhamos uma família aqui, na verdade cinco famílias. De
uma viraram cinco famílias, de cinco pessoas viraram 21. Então é um início
de uma favela, quer dizer, nós conseguimos que cada dessas cinco
famílias recebesse uma casa em Campo Grande, e se retirassem do
parque porque o juiz já tinha batido o martelo e tudo. Dizendo essa área é
pública, é o parque Chico Mendes e vocês têm que sair. Só que ele era
funcionário público, é o maior caso que você vai ver de invasão de área
pública é por funcionário público.”
Apesar de a SMAC ter acionado a justiça por se tratar de uma área de
preservação ambiental e, portanto, não sujeita ao direito de usucapião, acabou-
se chegando a um acordo com os invasores e as casas foram desocupadas,
tendo os invasores ganho casas em Campo Grande. Segundo o diretor da
AMCT, a solução foi satisfatória. Já o gestor do parque relatou ter até recebido
ameaças de morte durante o processo. Atualmente, face ao rápido crescimento
do bairro, muitos migrantes vêm morar nas comunidades faveladas e ainda
existe risco de novas invasões, menor que antes, devido ao cercamento do
parque e à ação da Guarda de Defesa Ambiental.
Ainda existe uma pendência fundiária com o Clube Municipal, cuja sede
campestre invadiu uma área do parque. A informação prestada é de que a
questão estaria parada na justiça há algum tempo. O detalhe interessante é que
o Clube Municipal pertence aos servidores da Prefeitura do Rio de Janeiro.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 145
Parece não haver muitas opções senão o cumprimento de instrumentos de
comando e controle, no caso de invasões, porém a complexidade das questões
pode levar a soluções menos ortodoxas e conflituosas, envolvendo algum grau
de negociação. A negociação é sempre preferível à longa espera dos processos
judiciais, ainda mais quando se trata de questão ambiental, quando a demora
pode, muitas vezes, representar um dano irreparável. Em outros casos desta
pesquisa, esta questão se mostra mais contundente.
3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo).
Atividade / Instrumento de Gestão Divulgação do parque
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
O número de visitantes vem crescendo nos últimos anos graças a um
trabalho de divulgação por parte do gestor. Existem folhetos específicos sobre
meio ambiente e pelo parque impressos de forma centralizada pela SMAC. Outro
ponto forte do parque, segundo o gestor, é a visita orientada, que acontece de
terça a sexta, em dois horários e excepcionalmente, aos domingos, quando
estudantes universitários de biologia, que fazem estágio no parque, guiam
grupos de pessoas ou estudantes das escolas da cidade (CM01). É interessante
mencionar que ocaso dos estagiários é uma das poucas parcerias feitas pela
SMAC envolvendo todos os parques. O Instituto Iguaçu de Pesquisa e Proteção
Ambiental uma ONG, intermedia estágios não remunerados nos parques
naturais municipais junto às universidades e faculdades de biologia. Esta mão de
obra gratuita ajuda o gestor em visitas guiadas e algumas operações de manejo
no parque, além de realizar pesquisas, outro objetivo de uma unidade de
conservação.
Conclui-se, assim, que graças a uma estratégia mercadológica acertada do
gestor e da SMAC e à parceria (convênio) com o Instituto Iguaçu, este objetivo
vem sendo alcançado.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 146
4.1.3.
Estudo de Caso do PNM de Marapendi
4.1.3.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) de Marapendi localiza-se ao longo de
dois bairros: Recreio dos Bandeirantes, onde tem sua sede, bem próxima ao
PNM Chico Mendes, e Barra da Tijuca, em áreas fragmentadas marginais à
Lagoa e ao canal de Marapendi, como pode ser visto no mapa do e foto aérea
do Anexo 7, ocupando uma área total de cerca de 971 hectares (PCRJ-
SMAC,1998). Esta dispersão geográfica dificulta bastante a gestão eficaz do
parque, como será demonstrado mais adiante. Como dito anteriormente parque
localiza-se numa área de restinga de mata seca e restinga brejola (manguezal)
na sub-bacia hidrográfica de Jacarepaguá e, desde 1991 integra a Área de
Proteção Ambiental (APA) de Marapendi. A grande característica do parque é
exatamente margear a Lagoa costeira de Marapendi, uma das áreas mais
exuberantes da cidade do Rio de Janeiro, ao longo de cerca de dezoito
quilômetros. O PNM de Marapendi está ligado ao PNM Chico Mendes pelo
Canal das Taxas, que atualmente forma o chamado “corredor ecológico do canal
das Taxas”.
O parque foi criado em 1978 com o nome de Parque Zoobotânico de
Marapendi e em 1989 sua administração passou à tutela da Fundação RioZôo.
Já em 1995, novo decreto muda o nome do parque para Parque Municipal
Ecológico de Marapendi e passa a tutela e gestão do mesmo à Fundação
Parques e Jardins (FPJ). A partir de 2000, com a promulgação da lei 9985 do
SNUC, novo decreto, em fevereiro de 2003, passa a denominá-lo de Parque
Natural Municipal de Marapendi e sua tutela e gestão passam para a
Coordenadoria de Conservação e Recuperação Ambiental, dentro da SMAC.
Esta constante mudança de tutela ao longo dos anos tem prejudicado a gestão
do parque, tendo suas instalações e ecossistema permanecido em precário
estado de conservação até o ano de 2004, quando se iniciou uma grande
reforma, que resultou na instalação do Centro de Referência em Educação
Ambiental de Marapendi dentro do parque.
O atual gestor do PNM de Marapendi é formado em técnica agrícola e
possui cursos de especialização em meio ambiente realizados dentro da SMAC,
atuando nesse cargo desde abril de 2005 (MP01). Antes dele, uma gestora da
SMAC ocupou o cargo de setembro de 2003 a janeiro de 2005, período durante
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 147
o qual o parque esteve vários meses fechado para reformas e implantação da
atual infra-estrutura. As instalações do parque estão localizadas na área do
parque no bairro do Recreio dos Bandeirantes. Segundo o gestor, não há uma
sede de gestão do parque, mas sim a casa onde funciona atualmente o Centro
de Referência em Educação Ambiental (CEA) de Marapendi, na qual ele ocupa
uma das salas. O gestor não tem computador e suas instalações administrativas
são precárias. A infra-estrutura atual do parque é composta de:
- ampla sede do CEA de Marapendi, onde funciona uma biblioteca, um
auditório, salas de exposição;
- casa menor na entrada, onde estão lotados os membros da patrulha
ambiental e GDA;
- playground, mesas e bancos;
- duas trilhas principais e algumas trilhas menores dentro da mata;
- viveiro de mudas.
Tal qual o PNM Chico Mendes, falta ao PNM de Marapendi uma estrutura
organizacional adequada. O gestor é o único funcionário permanente da SMAC
atuando na administração do parque. Os demais auxiliares são de outros órgãos
(guardas municipais, GDAs, funcionários da firma terceirizada de manutenção,
quando o contrato está em vigor) e estagiários de biologia, em parceria com o
Instituto Iguaçu e universidades.
4.1.3.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
Em função da área administrativa e de visitação do parque se localizar no
bairro do Recreio, bem próximo ao PNM Chico Mendes (ver Figura 7), a maior
parte dos atores sociais envolvidos nesse bairro é a mesma daquele parque. No
entanto, a grande extensão das áreas do PNM de Marapendi, que o fazem
atingir quase o início do bairro da Barra da Tijuca, acaba criando contatos com
outras comunidades, e, conseqüentemente, surgem novas situações de conflito
e colaboração.
Assim, só serão descritas a seguir aqueles atores locais não mencionados
na análise do PNM Chico Mendes.
1- Moradores de maior poder aquisitivo e suas associações
No bairro do Recreio dos Bandeirantes, as associações de moradores já
identificadas anteriormente também atuam junto ao PNM de Marapendi, porém
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 148
percebe-se um vínculo menos estreito entre estas e o gestor do PNM de
Marapendi quando comparado ao gestor do PNM Chico Mendes. Isto se deve,
provavelmente ao maior tempo que este último ocupa o cargo (desde 1998) em
comparação com o gestor do PNM de Marapendi, sendo, portanto, figura
amplamente conhecida no bairro.
No bairro do Recreio, o PNM Marapendi ocupa uma região que possui
gabarito liberado e é vizinho de vários condomínios de casas e prédios de mais
de 20 andares (Barra Bali, Pontões da Barra, Barra Sul).
Segundo informações do gerente da Rio Águas, responsável pela Estação
de Tratamento do Recreio, a maior parte dos condomínios tem Estações de
Tratamento próprias, porém ele coloca em dúvida o pleno funcionamento delas
(CM-MP04):
Gerente da ETE do Recreio – “O Barra Bali tem estação de tratamento
própria, não sei se está funcionando. Eu ouvi dizer que não está, eu não
posso confirmar. O (shopping) BarraWorld também não está ligado dentro
da rede, e ele tem uma estação e tratamento ali; também ouvi dizer que
não está ligado. São informações, eu não chequei. Eu não fui lá, entendeu.
Eu não fiz inspeção para ter certeza disso, então eu não sei dizer... eu
acho o risco é muito forte para o cara manter uma estação dessas num
monte de prédios desligada, mas a gente está correndo risco por causa
disso, né? Sabe que está correndo. Como falou na reunião tem gente que
realmente desliga a sua estação de tratamento para economizar luz, à
noite, então é o que mais tem.”
Esta declaração é, no entanto, contestada pelo presidente da Câmara
Comunitária da Barra (B03):
Presidente da Câmara Comunitária- ...”O condomínio que tem uma ETE
embaixo, e desliga, quem mora no segundo, no terceiro, no quinto andar
não agüenta ficar de janela porque fede muito. Então isso é fantasia esse
negócio de dizer que o condomínio desliga a ETE porque vai economizar
energia, não dá para fazer isso, né? ....”
Já em todo o bairro da Barra da Tijuca existem condomínios residenciais
de grande porte, shopping centers e empresas comerciais, muitos deles às
margens das lagoas do bairro. Por lei, os condomínios com mais de 100 casas
(BB03) são obrigados a possuir uma Estação de Tratamento de Esgoto (ETE).
No entanto, diversas notícias divulgadas na imprensa e no site da SERLA ao
longo dos últimos anos mostram que alguns desses condomínios não cumprem
com suas obrigações (Ver Anexo 8). Apesar dessa ameaça local causada por
moradores de alto poder aquisitivo, as associações comerciais e de moradores
locais afirmam que a principal causa de poluição das lagoas da Barra da Tijuca é
o esgoto não tratado proveniente do bairro de Jacarepaguá, objeto, junto com a
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 149
Barra da Tijuca, do projeto do emissário submarino. O presidente da Câmara
Comunitário da Barra é enfático a respeito (BB02):
Presidente da Câmara Comunitária –“...o município estava querendo
prender os síndicos, né, prender os gerentes de shopping dizendo que nós
é que estávamos matando peixe na lagoa, pó. E não era verdade, quer
dizer, o que mata o peixe na lagoa é a poluição, principalmente que vem lá
de Jacarepaguá quando você tem 600 mil habitantes aproximadamente e
todo o esgoto de lá sem tratamento nenhum chega às lagoas poluindo rios
e canais...”
No entanto, ele também admite haver alguns problemas com condomínios
locais (BB02):
Presidente da Câmara Comunitária – “...Nós ajudamos o (condomínio)
Barra Sul a arrumar recursos, quer dizer, viabilizar recursos lá dentro do
condomínio para reformar a estação de tratamento de esgoto dele que
estava praticamente parada e ..., nem funcionava mais... Tudo isso foi um
trabalho muito grande, né,...”
Uma associação de moradores bastante atuante na questão ambiental é a
Associação Mundo Novo criada em 2004 e constituída por moradores do
Condomínio de mesmo nome, localizado na Avenida das América, Barra da
Tijuca, próxima ao PNM Bosque da Barra. Os fundos do condomínio são
vizinhos à Lagoa de Marapendi e a uma área de proteção ambiental. Em
entrevista com os responsáveis pelo comitê de meio ambiente da associação, foi
informado que o objetivo do grupo de meio ambiente é a preservação dessa área
de proteção localizada entre o condomínio e a lagoa, uma das poucas áreas
grandes de vegetação nativa restantes na região. A associação acabou por
adotar uma área pertencente ao PNM de Marapendi por meio de um termo de
cooperação assinado com a Fundação Parques e Jardins. Os detalhes dessa
adoção serão discutidos mais adiante no tópico que analisa a formação de
parcerias.
2- Moradores de baixo poder aquisitivo e suas associações
Em função da localização do parque dentro do bairro do Recreio, o mesmo
se encontra mais distante das favelas existentes, sendo, no entanto, afetado
pela poluição do canal das Taxas, parcialmente proveniente destas
comunidades. O gestor alegou que alguns membros destas comunidades
costumam jogar lixo dentro do parque, aproveitando-se da ausência do muro de
proteção em alguns pontos. Ainda que tenha sido observada a presença de lixo
nessas áreas, não foi possível constatar quem foram os responsáveis por tal
fato.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 150
Em determinado ponto entre a avenida que margeia o parque e seu muro
de proteção existem algumas casas mais modestas de antigos moradores da
região. Ainda que possam ser definidas como moradias de baixa renda, não
caracterizam a existência de uma favela. O gestor afirmou nunca ter tido
problemas com tais moradores.
Em 2005, foi realizada uma outra auditoria pelo TCMRJ nos programas
ambientais da prefeitura, que descobriu que dezessete favelas da cidade já
ocupam áreas de preservação ambiental. Uma das citadas é a “comunidade da
Rua São Tillon”, que estaria dentro do PNM de Marapendi (Afonso, 2005).
Perguntado a respeito, o gestor do parque disse já ter ouvido falar a respeito
dessa favela e que ela estaria localizada numa área da Barra da Tijuca, próxima
à lagoa de Marapendi, mas que nunca esteve lá, pois não havia recebido até
hoje nenhuma notificação oficial de invasão de área do parque.
Outro motivo de poluição da Lagoa de Marapendi é a poluição e o lixo
jogado nos rios e canais que a alimentam por moradores de favelas da Barra da
Tijuca e Jacarepaguá, em função da inexistência de tratamento do esgoto
nessas comunidades. Espera-se que a conclusão do emissário submarino da
Barra, já com atraso de mais de um ano, possa solucionar parte desse problema.
3- Empresas e empresários locais
As principais empresas que atuam na área do parque são as grandes
construtoras, que têm sido a mola propulsora do crescimento urbano nos bairros
da na Barra e Recreio dos Bandeirantes. A maior parte das grandes construtoras
têm adotado um discurso “ambiental”, divulgando a preocupação ecológica de
seus empreendimentos nessas regiões, o que na maioria das vezes não
corresponde à realidade, tratando-se de prática mentirosa de “marketing verde”.
Algumas construtoras vêm realmente se preocupando com a questão ambiental
em seus empreendimentos, ainda que o objetivo final seja o lucro. Isto se deve
ao fato de a percepção sobre a questão ambiental ter aumentado entre s
potenciais compradores de imóveis nessas regiões, além da crescente pressão
das ONGs ambientais. As grandes construtoras têm, no entanto, forte lobby junto
à câmara municipal e assembléia estadual, o que vem gerando conflitos na APA
de Marapendi em virtude de constantes tentativas de construção de grandes
hotéis à beira da praia, dentro da APA.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 151
O diretor do GAE e ex-Presidente do IEF-RJ tem sua opinião a respeito (PB10):
Diretor do GAE e ex-Presidente do IEF-RJ – “Não, a posição dos
empresários não mudou, mas não por conta própria, por sensibilidade, ou
por nada disso, mas certamente a postura menos, digamos assim,
agressiva do que no passado exatamente por conta das críticas que
podem surgir ao empreendimento, matéria negativa na imprensa. Então
você vê que ainda que sob vara, né, os empresários buscando uma
adequação melhor para os seus empreendimentos do que no passado.
Nesse aspecto, podemos dizer que houve uma melhora.”
4.1.3.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Utilizaram-se para o PNM de Marapendi os mesmos critérios de análise no
caso do PNM Chico Mendes.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar uma gestão participativa nos parques
Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo
Responsáveis GUC e gestor do parque
Tal qual no PNM Chico Mendes não há gestão participativa oficial no PNM
de Marapendi, pois não há Conselho Consultivo formado nem em formação. Na
primeira entrevista (MP01), em janeiro de 2006, o gestor espontaneamente
mencionou a possível utilidade de um Conselho Consultivo para o parque.
Gestor do parque – “...o que poderia, outra coisa que poderia ser
instrumento de ajuda, ...seria um conselho consultivo atuante, da gente ver
qual a necessidade de momento e como conseguir suprir essa
necessidade.”
Entrevistador – “Quando você fala conselho consultivo, seria o quê, um
conselho de pessoas externas ao parque?”
Gestor do parque – ‘Pessoas externas ao parque. Seria outro tipo de
“amigos do parque”, tá, só que esse é mais compromissado.”
Na segunda entrevista (MP04), em junho de 2006, quando perguntado
sobre a situação do Conselho Consultivo no parque, ele respondeu:
Entrevistado – “Conselho consultivo. É, gostaria que estivesse, sim, isso
aqui, mas veja bem. Todas essas atividades, essa formação de grupos
demanda condições para que o serviço seja executado. Já tentei fazer aqui
Amigos do Parque, Grupos de Apoio ao Parque, mas sempre deparo com
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 152
o seguinte: vai ter meios de executar? Meios é o seguinte, até coisas
simples. As ferramentas estarão aqui, uma vez estando aqui, estarão em
boas condições de uso? Enxada, enxadão, o espeto de catar lixo.”
Entrevistador – “Quer dizer, que seria para essas pessoas virem aqui
ajudar você?”
Entrevistado – “Isso. Virem ajudar, com alicate, tesoura de poda, é, outra
coisa, as pessoas estarão aqui disponíveis a fazer isso? Eu tenho
reparado que dar idéias todo mundo dá, agora executar as idéias, essa é a
questão. E não vamos ter aqui 20, 30, 40 chefes, e dois, para dois
executarem, de repente três comigo.”
Aqui o gestor mostra uma preocupação maior com os problemas
operacionais e só vislumbra, num primeiro momento, a ajuda de membros do
Conselho apenas como auxílio em atividades físicas de manutenção das
instalações do parque, mas concorda que há outras possíveis atuações para os
membros do Conselho Consultivo.
Entrevistador- “Mas você enxerga que essa é a única colaboração desses
grupos seria na manutenção do parque ou de repente, de repente eles
poderiam trazer sei lá, até dinheiro para o parque ou doações?”
Entrevistado – “Se caminhar para esse lado, isso até é também, eu digo
que tudo é importante, é importante, mas caminhando para esse lado é
importante também.”
É importante mencionar também que durante todo o ano de 2006
realizaram-se diversas reuniões entre grupos de atores sociais e representantes
da SMAC para discutir a criação do Conselho Gestor da Área de Proteção
Ambiental (APA) de Marapendi, unidade de conservação do tipo sustentável, que
abrange todo entorno da Lagoa de Marapendi, incluindo em sua área o PNM de
Marapendi.
As discussões se iniciaram em 2005, dentro da Câmara Setorial
Permanente de Unidades de Conservação Ambiental da Cidade do Rio de
Janeiro, que é um fórum assessor do Conselho de Meio Ambiente da Cidade do
Rio de Janeiro (CONSEMAC). O objetivo inicial foi discutir propostas de
zoneamento, uso e ocupação do solo da Área de Proteção Ambiental de
Marapendi. Neste sentido, a Câmara Setorial promoveu cinco reuniões, muitas
delas realizadas no auditório do Centro de Educação Ambiental de Marapendi,
dentro do parque, das quais participaram membros da própria Câmara Municipal,
representantes de organizações interessadas, servidores da SMAC, incluindo os
gestores do PNM de Marapendi, PNM Chico Mendes e PNM Bosque da
Freguesia, moradores (inclusive o autor desta tese), técnicos da área ambiental
e vereadores, num amplo processo de discussão democrática, documentado nas
atas dessas reuniões e que resultou na elaboração de um parecer técnico em
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 153
novembro de 2005. Este parecer foi apresentado ao plenário do CONSEMAC
realizado em 13 de dezembro de 2005. No que diz respeito à participação da
sociedade na gestão da APA, conforme previsto no SNUC, a principal e unânime
proposta do parecer é que fosse formado o Conselho Gestor da APA de
Marapendi, a ser integrado por representantes de todos os setores da sociedade
civil. Assim, o Conselho incluiria representantes de grupos que hoje atuam de
modo conflitante dentro da APA, como representantes dos proprietários de
terrenos, empreendedores, ambientalistas, membros de universidades e centros
de pesquisas, técnicos de instituições públicas e privadas, moradores e demais
setores da sociedade, no sentido de garantir um amplo debate democrático
sobre as questões que dizem respeito a esta unidade de conservação (Câmara
Setorial Permanente de Unidades de Conservação Ambiental da Cidade do rio
de Janeiro / CONSEMAC, 2005).
Dando continuidade ao processo de criação desse Conselho, a ONG
Ecomarapendi entrou em contato com a SMAC, convocou uma reunião e
elaborou uma resolução preliminar para ser discutida e modificada na reunião. A
SMAC concordou com a criação do Conselho e informou sobre a abertura do
processo de criação do mesmo: Processo nº 14/000976/06 – 18-05-06. Como a
proposta da Ecomarapendi incluísse num único Conselho a APA e o PNM
Marapendi, foi esclarecido pela SMAC que isso não poderia ocorrer, dado que os
dois Conselhos são de caráter diferente, sendo o da APA, deliberativo, enquanto
que o do parque seria apenas consultivo. Em meio à discussão ocorreu a
suspensão de todos os processos de criação de conselhos dentro da SMAC a
fim de se criarem normas para os mesmos, como explicado anteriormente.
Portanto, até o encerramento da pesquisa de campo, o processo de criação do
Conselho da APA e do PNM de Marapendi estavam suspensos.
O gestor do parque também relatou seus esforços para obter maior
participação da comunidade. Segundo ele, o parque tem sido divulgado já há
alguns anos pelo Centro de Educação Ambiental, por meio de folhetos
distribuídos dentro do próprio parque, palestras e outras atividades sociais e
educacionais. Ele pensa, porém, que a divulgação deveria ser mais atuante,
buscando locais de grande freqüência de público, como shoppings e grandes
condomínios. Segundo o gestor, falta descobrir como cativar o público. No
entanto, ele também alerta para o fato de que é preciso ter cuidado com o
aumento excessivo do número de visitantes, pois este pode exceder a
capacidade que o parque suporta sem que seus ecossistemas sejam
prejudicados. Ele ainda desconhece este limite.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 154
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora.
Responsáveis Gestor do parque e Associação Mundo Novo.
De acordo com a auditoria do Tribunal de Contas do Município não havia
dados disponíveis em 2005 sobre a porcentagem de áreas naturais alteradas
dentro do parque. De acordo com as entrevistas e as observações realizadas,
constatou-se que, apesar das dificuldades vivenciadas pela gestão, sobretudo no
que diz respeito à falta de mão de obra especializada, alguns avanços puderam
ser observados nos últimos três anos na área da sede. Vale mencionar,
especificamente, a recuperação da flora por meio de plantio de espécies nativas
e o controle dos incêndios, que chegou a ameaçar o parque durante muito
tempo.
O gestor avalia que o estado de conservação do parque melhorou desde a
sua chegada, tendo sido este um dos objetivos principais a serem perseguidos
com sua nomeação para o cargo. Ele tem procurado trabalhar devagar mais
continuamente no sentido de substituir as espécies vegetais exóticas por
espécies nativas. Em função da falta crônica de pessoal, ele tem se utilizado
também de um grupo de voluntários da faculdade Estácio de Sá, liderada pelo
biólogo e coordenador daquele curso. Na época da pesquisa o trabalho da
equipe estava na fase de identificação e anotação das espécies exóticas para
posterior retirada e substituição. As mudas são produzidas no parque ou vêm do
Horto localizado no Bosque da Barra. (MP04).
Porém, todo esse esforço tem sido prejudicado por um problema grave que
já dura quase dois anos: a queda de parte do muro de tijolos do parque numa
extensão de aproximadamente cem metros, que o torna extremamente
vulnerável a invasões por passantes (constatadas pelo pesquisador algumas
vezes), caçadores e à saída de animais do parque para as ruas do bairro,
colocando estes espécimes em perigo. O gestor tem tentado junto à SMAC obter
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 155
verba para o conserto do muro, mas tem sistematicamente esbarrado na falta de
verbas e na burocracia. Recentemente um projeto de recuperação do muro, no
valor de duzentos mil reais foi bloqueado pelo prefeito. (CM-MP05). O gestor
também elaborou em conjunto com a coordenadora do CEA de Marapendi um
projeto para reconstrução do trecho do muro caído, apresentando-o a um banco
que costuma financiar projetos ambientais, mas não obteve os recursos
solicitados.
Considerando ainda a precariedade do controle da SMAC e do gestor do
PNM de Marapendi sobre as áreas mais distantes do parque, identificou-se uma
situação inusitada durante a pesquisa: uma área do trecho do parque foi adotada
pela Associação de Moradores do Condomínio Mundo Novo, localizada na Barra
da Tijuca. Esta associação, mencionada na seção anterior, assinou com
Fundação Parques e Jardins um termo de cooperação que, na prática se insere
dentro do programa de adoção de áreas verdes da Fundação Parques e Jardins.
Na listagem de controle das áreas adotadas da Fundação, consta a adoção de
uma área verde de 143 mil metros quadrados do PNM de Marapendi pela
Associação Mundo Novo em 3 de fevereiro de 2005, com validade até 3 de
fevereiro de 2009, sob número de processo 14/303.897/04 (Anexo 9). No
entanto, os diretores da Associação demonstraram desconhecer a natureza
dessa área durante a entrevista, pensando tratar-se de uma área da APA de
Marapendi. Pode-se verificar no mapa da figura, cedido pela própria SMAC, que
a área adotada encontra-se dentro do PNM de Marapendi.
O mais curioso é que nem o gestor do PNM de Marapendi nem o gerente
da GUC na época da pesquisa (e nem a atual gerente) sabem dessa parceria,
apesar de ela ter sido sugerida à Associação pelo Coordenador de Planejamento
e Informações da SMAC. Os diretores da Associação Mundo Novo confessaram
não conhecer o atual gestor do parque, apesar de terem conhecido sua
antecessora.
A Associação Mundo Novo tem mantido esta área com recursos próprios,
mas vem enfrentando dificuldades ultimamente, face ao baixo interesse
demonstrado por outros moradores do condomínio, o que pode levar no futuro à
falta de pessoal e de recursos financeiros para cuidar da área.
.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 156
Figura 8 – Área do PNM de Marapendi adotada pela Associação Mundo Novo
Fonte: Instituto Municipal Pereira Passos – Armazém de Dados (2007)
Conclui-se assim, que o objetivo dessa atividade não está sendo
alcançado de modo satisfatório, sobretudo pela perda de oportunidade de
sinergia. A fragmentada extensão do parque e a falta crônica de pessoal,
aliados a aparente dificuldade de comunicação dentro da SMAC são fatores que
dificultam a efetiva gestão das áreas do parque e conservação de seus
ecossistemas.
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 157
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada.
Este constituiu um dos problemas mais graves do parque de Marapendi
durante a pesquisa, em função dos problemas burocráticos com a renovação ou
licitação de contratos de manutenção. Em Novembro de 2006 terminou o
contrato de manutenção de limpeza e poda do PNM de Marapendi, mas o gestor
ainda conseguiu usar créditos até janeiro de 2007. A partir daí, o parque ficou
sem limpeza e poda e o gestor teve que requisitar ajuda ao gestor do PNM Chico
Mendes e à COMLURB. Também há parcerias informais com as equipes dos
projetos “Mutirão de Reflorestamento’ e ‘Guardiões dos Rios”, que ajudam na
manutenção das áreas verdes e da lagoa do parque.
. Durante as visitas realizadas, constatou-se que, apesar dos problemas,
na maioria das vezes, a área de lazer do parque estava bem conservada e
limpa, com exceção da última visita, já depois de encerrada a coleta de dados
(em fevereiro de 2007).
Pode-se concluir que, tal como no PNM Chico Mendes, o objetivo desta
atividade não é satisfatoriamente atingido, pelos mesmos motivos expostos para
o PNM Chico Mendes. As parcerias informais mitigam, mas não resolvem o
problema. No entanto, deve-se ressaltar o elevado grau de interação e
colaboração entre os dois gestores, certamente facilitada pela proximidade dos
dois parques.
2.3.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Implantação do “Corredor
Ecológico” ligando os PNMs Chico Mendes e Marapendi.
Responsáveis SMAC e gestores dos dois parques
Este ponto já foi mencionado na análise do PNM Chico Mendes, mas
vale lembrar que a participação do gestor do PNM de Marapendi no projeto tem
sido fundamental para o sucesso do mesmo. A integração das ações entre os
dois gestores é um dos aspectos mais positivos identificados durante a pesquisa.
2.4. Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Resolução de conflitos fundiários
e invasões
Responsáveis SMAC e gestor do parque
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 158
Face à grande extensão do PNM de Marapendi e à fragmentação de suas
áreas, é bastante difícil, senão impossível ao gestor garantir, com os escassos
recursos humanos e materiais de que dispõe, a integridade do parque contra
invasões, até porque grande parte do mesmo não está demarcada, como
constatado durante a auditoria do Tribunal de Contas do Município (TCMRJ,
2005). A comunicação entre os diversos órgãos da Prefeitura também parece
contribuir para perpetuar o problema. Assim, por exemplo, a invasão de áreas do
parque pela favela da rua São Tillon sequer chegou a ser notificada oficialmente
ao gestor do parque. Além disso, mesmo sendo objeto de um relatório de
auditoria entregue à SMAC, esta não tomou, aparentemente, nenhuma atitude
nem comunicou ao gestor do fato. Some-se a isso a falta de contato do gestor
com a maior parte dos grupos de atores sociais localizados na Barra da Tijuca, e
se pode constatar então que a ameaça de invasão de áreas do parque é grande
e compromete o objetivo de preservação dos ecossistemas ali existentes.
3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo).
Atividade / Instrumento de Gestão Incentivo à visitação pública.
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
O PNM de Marapendi costuma receber muitos visitantes, principalmente
devido ao funcionamento do CEA de Marapendi em suas dependências, pois o
mesmo atua como grande estimulador de ecoturismo, em função de suas
contínuas atividades de educação ambiental, principalmente junto às escolas
públicas, da região ou não.
Entre 15 de maio e 10 de julho de 2005 foi realizada uma pesquisa junto a
visitantes do parque, por meio de preenchimento de um questionário respondido
por 61 visitantes (nem todos responderam a todas as questões). Alguns dos
dados desse questionário foram tabulados e tratados pelo pesquisador dessa
tese e os resultados são apresentados a seguir:
- Na amostra analisada 51,7 % são homens e 48,3% de mulheres.
- Dos que informaram idade, 41,8% estão na faixa de 41 a 60 anos e
40,0% na faixa de 21 a 40 anos e 9,1% entre 16 e 20 anos. Foram ainda
contados três menores de 15 anos.
- Dos freqüentadores que assinalaram bairro de origem, 62,3 % vivem no
Recreio e 8,2 % na Barra. Os demais 29,5% vêm de outros bairros da cidade.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 159
Nota-se ser um parque basicamente freqüentado por moradores do Recreio,
mas é significativa a quantidade de visitantes de outros bairros.
- Entre os freqüentadores da amostra, 69% só freqüentam o parque nos
fins de semana e 13 % só nas férias. Os demais freqüentam muito poucos.
As principais queixas dos visitantes da amostra dizem respeito à falta de
infra-estrutura de apoio (água potável e banheiros), limpeza das águas da lagoa
e falta de divulgação do parque e de seus eventos.
Segundo o gestor, os principais impactos negativos causados pelos
visitantes sobre o parque são: colocação de lixo em locais inapropriados dentro
do parque, sobretudo próximo à área onde o muro caiu, caça e coleta indevida
de espécimes.
Um problema adicional sofrido pelo PNM de Marapendi é o excesso de
ruído causado principalmente nos fins de semana e nas férias por veículos que
transitam pela Avenida Sernambetiba (praia do Recreio) e pela avenida interior
que margeia o parque, caminho natural entre a praia e a zona sul e
Jacarepaguá. Nas horas de pico, os engarrafamentos são constantes, assim
como o acionamento das buzinas. Tanto o ruído quanto os gases emitidos pelos
veículos são prejudiciais à fauna do parque e à própria tranqüilidade dos
visitantes. Infelizmente, este é um problema sem solução, face ao crescimento
urbano em torno do parque e à vocação para o lazer praiano do bairro. O que se
poderia fazer para mitigar o problema é a criação de barreiras acústicas nessas
vias por meio do plantio de cercas vivas e árvores nos canteiros externos ao
parque.
Quanto a ações colaborativas entre o gestor do parque e a comunidade e
empresários locais, foi identificada a iniciativa de uma empresa de comunicação
e design local, que desenvolveu entre agosto e dezembro de 2005 uma
campanha intitulada “Preserve”, de divulgação das belezas naturais do bairro
entre seus moradores e sua conscientização sobre a preservação da natureza. A
campanha foi financiada por clientes da empresa, que tiveram suas empresas /
marcas divulgadas durante sua realização. Os materiais desenvolvidos foram:
mapa do recreio, destacando os dois parques do bairro, sacolas de lixo para
carro, sacolas de lixo para praia, calendário e marcador de página e divulgação
em capa dupla na revista de anúncios da empresa. A campanha foi um sucesso
e melhorou o relacionamento entre a empresa e a gestão do parque (CM-MP02).
No entanto, um dos diretores da empresa reclama do excesso de
burocracia dentro da SMAC para poder aprovar projetos. Um deles, para o PNM
de Marapendi, prevê nova sinalização e programação visual, mas já esbarrou na
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 160
proibição de uso de placas fixas de propaganda dentro do parque. Com exceção
desta iniciativa, não foram identificadas outras práticas colaborativas do parque
no sentido de aumentar a visitação e o ecoturismo.
Pode-se concluir que, em função da presença do Centro de Referência em
Educação Ambiental dentro do parque, a freqüência de visitantes é satisfatória,
principalmente de grupos organizados de alunos. No entanto, sentiu-se a falta de
continuidade nos esforços do gestor para encontrar parceiros que o ajudassem a
divulgar mais o parque, especialmente face ao interesse de empresas locais.
Talvez isso tenha ocorrido em função do fim do contrato de manutenção, que
deixou o gestor quase que inteiramente absorvido com os problemas
operacionais do parque.
4.1.4.
Estudo de Caso do PNM da Prainha
4.1.4.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) da Prainha localiza-se na região entre o
Recreio dos Bandeirantes e Grumari, sendo um dos mais bonitos da cidade, pois
tem a sua frente a bela praia da Prainha e a sua volta as encostas litorâneas dos
morros do Caeté, Boa Vista e Pedra dos Cabritos, uma mistura de encosta
rochosa e remanescente de mata atlântica submontanhosa, onde se encontram
algumas espécies endêmicas de fauna e flora, o que aumenta muito seu valor
ecológico (PCRJ - SMAC, 1998). O parque possui uma área aproximada de
146,9 hectares, dos quais grande parte se localiza naquelas encostas (TCMRJ,
2005). No Anexo 10, podem ser visualizados o mapa do parque e uma foto
aérea.
O Parque está inserido dentro da APA da Prainha, criada pela lei Municipal
no 1534 de 11 de janeiro de 1990, após enorme pressão da sociedade carioca,
mobilizada na ocasião pela Associação dos Surfistas e Amigos da Prainha
(ASAP), que denunciou a existência de um projeto imobiliário que objetivava
construir um hotel e um condomínio residencial na área (TCMRJ, 2005; Goskes,
2005). Durante a década de 90 a prefeitura logrou realizar uma permuta com o
proprietário das terras e ali construiu a sede do Parque Municipal Ecológico da
Prainha, criado em 25 de março de 1999, pelo Decreto nº 17.426. O parque foi
renomeado Parque Natural Municipal da Prainha em 2001, a fim de respeitar as
normas do SNUC (Goskes, 2005).
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O Parque possui uma sede administrativa moderna, com biblioteca,
computador e sala de reunião. Possui ainda playground, dois mirantes e um
horto para plantio de mudas de espécies nativas. Como o parque está em frente
à praia, foram instalados sanitários e chuveiros próximos à entrada que são
usados com freqüência pelos banhistas e surfistas.
A g
estora do PNM da Prainha à época da pesquisa (ela está afastada
desde dezembro de 2006 por licença–maternidade) é administradora de
empresas e especializada em Ciências Ambientais pela Faculdade de Biologia
da UFRJ, curso realizado após sua entrada na SMAC. Ela ocupa o cargo desde
meados de 2004. Antes dela, atuou inicialmente como gestora provisória uma
bióloga não vinculada à SMAC, tendo sido substituída por um funcionário da
SMAC (gestor do PNM Bosque da Barra na ocasião da pesquisa), que ficou
pouco tempo devido a atritos com a ASAP. Na ocasião da coleta de dado, a
gestora contava em sua equipe com um biólogo especializado em fauna local,
pois se trabalha com reintrodução de algumas espécies de animais no parque,
vindos, por exemplo, do PNM Chico Mendes, um auxiliar técnico e três
estagiários ligados ao Instituto Iguaçu. A gestora ainda conta com ajuda do CEA
da Prainha, que funciona dentro do parque, e é na verdade um braço do CEA de
Marapendi, com coordenação conjunta. São oferecidas oficinas semanais de
reciclagem e reaproveitamento, e atividades com crianças, visitas orientadas e
palestras quinzenais. Em função do contrato de manutenção havia uma equipe
com de cinco zeladores, responsáveis pela manutenção de área verde: poda,
varrição, limpeza.
Quanto à segurança do parque contava com dois guardas do Grupo de
Defesa Ambiental, treinados especificamente para atuarem em unidades de
conservação. A gestora considerou esse número insuficiente, sendo quatro por
dia o ideal. No verão o Grupamento de Praia da Guarda Municipal também apóia
o parque. A vigilância noturna é feita por uma empresa terceirizada.
4.1.4.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
Ao contrário dos demais parques, tanto o número de grupos de atores
sociais quanto o número de moradores em torno do PNM da Prainha é pequeno,
o que não simplifica sua gestão, como será visto a seguir. Esta baixa densidade
populacional se deve ao isolamento da área em relação ao bairro mais próximo,
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que é o Recreio dos Bandeirantes e acaba atuando como uma grande proteção
a ameaças antrópicas, ainda que não as elimine inteiramente.
1- Moradores de médio e alto poder aquisitivo e suas associações
Os principais moradores de maior poder aquisitivo no entorno do PNM da
Prainha habitam alguns condomínios na estrada do Pontal, sendo o principal
deles o Condomínio Maramar. A interação desses moradores com o parque se
dá principalmente enquanto freqüentadores das suas dependências quer para o
lazer e atividades de educação ambiental, como para apoio nas idas à praia.
Já o presidente da Associação de Moradores do Recreio relatou que a
criação do parque foi apoiada pela AMOR, mas a interação atual com a gestão
do parque não é freqüente.
2- Moradores de baixo poder aquisitivo e suas associações
Os principais grupos de atores sociais de baixo poder aquisitivo são os
moradores de Grumari e sua associação de moradores. Alguns desses
moradores trabalham no PNM da Prainha ou fazem parte do Mutirão de
Reflorestamento que lá atua.
Do outro lado, há da comunidade de Piabas e sua associação de
moradores, que se situa próximo à estrada do Pontal. Esta comunidade impacta
o parque por meio da caça ilegal praticada por alguns de seus moradores.A
gestora tem feito contatos com esta associação no sentido de coibir esta prática
predatória, mas ela admite ser difícil, devido a estar a mesma incorporada à
cultura local. A educação ambiental das crianças da comunidade é o caminho
buscado para superar o problema no médio prazo.
Além disso, a área de morro contígua ao parque é uma propriedade
particular, com plantações de bananas e gado. Em função da presença de capim
nesta propriedade, têm ocorrido focos de incêndio ali, que acabam por chegar ao
parque. Há a preocupação de se recuperar aquela área vulnerável vizinha à APA
por meio de reflorestamento.
3- Empresas e empresários locais
Na paria da Prainha existem quiosques que atendem aos banhistas e
freqüentadores do parque. Estes comerciantes também se organizaram em uma
associação. Além disso, há um restaurante no final da praia da Prainha.
Segundo recente levantamento feito por Goskes (2007), as ações da Prefeitura
na gestão da área da APA localizada fora dos limites do parque são bastante
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 163
limitadas, restrigindo-se ao policiamento da praia e ao recolhimento de lixo
realizado pela Companhia Municipal de Limpeza Urbana (COMLURB), mesmo
assim, insuficiente. Nos quiosques e no restaurante também são observadas
diversas irregularidades, principalmente relativas ao lixo produzido e atividades
não autorizadas.
Além desses, alguns dos empresários do Recreio entrevistados durante a
pesquisa mostraram interesse em desenvolver projetos de ecoturismo com o
PNM da Perninha, mas reclamaram da excessiva burocracia na Prefeitura. Na
prática, nenhuma ação conjunta ocorreu até hoje.
4- Associação de Surfistas e Amigos da Prainha
A Associação de Surfistas e Amigos da Prainha (ASAP) foi criada em 1990
por iniciativa de surfistas que freqüentavam a Prainha e que tinham uma
preocupação em manter o local preservado. Ela foi legalizada em 1992. Esta
associação foi a grande responsável pela criação da APA e da Prainha, Desde
então vem atuando sistemática em defesa dessas áreas e na organização de
campanhas e eventos esportivos e educativos. Nos últimos anos envolveu-se em
desavenças com a gestão do parque, que serão relatadas mais adiante.
Segundo uma bióloga que participa da ASAP
”A ASAP vem desenvolvendo inúmeras ações em benefício da APA e do
parque da Prainha, quais sejam, realização de eventos esportivos, campanhas
educativas, investimentos na infra-estrutura, promoção da área em veículos de
comunicação e, principalmente, fiscalização e denúncias referentes à precária
atuação do poder público e à falta de cooperação do mesmo (Goskes, 2005).”
4.1.4.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Utilizaram-se para o PNM da Prainha os mesmos critérios de análise no caso
dos demais parques.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo
Responsáveis GUC e gestor do parque
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 164
Assim como no PNM Chico Mendes e no PNM de Marapendi não há
gestão participativa oficial no PNM da Prainha, não havendo ainda um Conselho
Consultivo formado nem em formação. Além disso, pôde-se constatar um
conflito aberto entre a Associação de Surfistas e Amigos da Prainha (ASAP) e a
gestão do parque, tanto na figura da gestora, quanto da SMAC, e que resultou
em abertura de um inquérito civil no Ministério Público por um dos membros da
ASAP, mas não em seu nome, contra a SMAC.
É este conflito que será relatado a seguir, procurando-se explicitar e
entender os pontos de vista de ambas as partes.
O diretor da ASAP na época da pesquisa (PR03) relata que os problemas
da associação com a gestão do parque começaram com o primeiro gestor, que
tentou organizar eventos de grande porte dentro do parque. Segundo ele, o
gestor teria sido colocado ali por influência de políticos e não tinha
conhecimentos básicos sobre gestão de unidades de conservação. Segundo um
membro da ASAP, bióloga e ex-estagiária do parque (PR04):
Entrevistada – “É a (nome da primeira gestora), se não me engano, que
administrava, ela que fazia papel da gestora, mas ela era bióloga contratada pela
empresa terceirizada e acontecia, era bom, aconteciam vários eventos de
educação ambiental. Era muito mais ativo. A equipe era mais unida, e a equipe
era mais ativa e mais socializada com o pessoal daqui, muito mais. Depois ela
saiu, aí entrou o (nome do segundo gestor) como gestor... e ela ficou só como
bióloga mesmo, não mais fazendo o papel de gestora porque..., ele era cabo
eleitoral do (nome de político)..., queria fazer assim eventos aqui, eventos que
era para chamar, queria, é, chamar eleitor, não era nem para o público. Não
estava nem aí para o parque, não sabia nem o que era uma unidade de
conservação, nem proteção e muito menos de proteção integral. Nem sabia o
que era, caiu de pára-quedas. Teve uma incompatibilidade muito grande aqui
com o pessoal, não com se produziu quase nada e acabaram substituindo ele
pela (nome da gestora durante a pesquisa), que é a atual gestora. E a
incompatibilidade social continua, acho que de repente é pior e é aquilo tudo que
eu já tinha falado...”
O presidente da ASAP corrobora aquela afirmativa, mas reconhece que no
início do funcionamento do parque a ASAP também não tinha conhecimento
nem instrumentos adequados de avaliação da gestão (PR03):
Presidente da ASAP- “E aí o que acontece? Nós tivemos o primeiro gestor
e aí foram os primeiros conflitos porque o que a gente entendia? O que a
gente até não entendia? Porque a ASAP foi criada realmente por
surfista...não quer dizer que sejam pessoas ignorantes. Advogados,
empresários, promotores, vendedores, ambulantes, tem de tudo,
estudantes, mas não tinha as pessoas vinculadas à Biologia, nós não
tínhamos um biólogo,...pessoas que fossem mais por dentro do que a
gente que brigava. Nós estávamos brigando por uma coisa que a gente
não conhecia. Mas, a gente queria construir, mas não sabia o que tinha
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 165
aqui dentro ou deixava de ter, que tinha que ser preservado, o que tinha
que ser tirado, e como fazer, como o manejo de uma coisa, eu era, pouco
mais de conhecimento porque minha formação não é essa. Então até ali
nós estávamos tudo bem. Aí começou o primeiro gestor. Ele já entrou
quando a gente descobriu que ele começou a querer fazer alguns eventos
aqui dentro muito grandes, coisas que não comportavam, o pessoal aqui...”
O problema de relacionamento continuou com a atual gestora do parque,
já que, segundo eles, ela não estaria se integrando com a associação e demais
atores sociais da APA.
Presidente da ASAP – “Hoje eu te dei o primeiro exemplo que é esse,
primeiro a falta de integração da gestora com a entidade civil, não só com
a ASAP, mas com todo mundo que freqüenta aqui dentro. Como? Por
quê? Você pode estar perguntar que falta nesse relacionamento. Primeiro,
aqui é um parque que tem as suas particularidades. Qual? Ele é próximo à
praia de surf, que essa praia do surf tem esse quarto de vestir, e tem um
chuveiro com a identificação desse surf para as pessoas tomarem banho
quando vão embora, vão trabalhar, vão para alguns outros lugares. Aí ela
chega no verão, que é horário verão, que anoitece às oito e meia e quer
fechar o parque padrão às cinco, isso é um exemplo que eu estou te
dando. Aí começa a bater de frente porque o cara quer usar o chuveiro
para ir embora, cinco horas ele está chegando para cair na água. Ele vai
embora às oito. E agora segunda? Tu chega aqui e o parque está
fechado...”.
Neste ponto, ele parece desconhecer o fato de que pela própria legislação
e normas da SMAC existem regras a serem cumpridas por cada gestor de
parque natural com respeito a horário de funcionamento, incluindo aí o
fechamento às segundas-feiras para ações de manutenção e manejo do parque.
Por se tratar de um parque natural municipal, a primeira responsabilidade do
gestor é com a conservação da fauna e flora e não, certamente com o
atendimento a banhistas. A pergunta aqui é: por que estas normas não foram
discutidas e explicadas aos membros da associação e freqüentadores da praia?
Além dessa queixa, as principais demandas ASAP com relação à gestão
do parque dizem respeito, segundo seu presidente também à falta de
atendimento pela gestora das denúncias e queixas passadas a ela e que
deveriam ser encaminhadas à SMAC.
Presidente da ASAP – “...desde o momento que a associação começou a
ter mais conhecimento da realidade dessas pessoas aqui dentro, que eram
meros funcionários, que elas teriam que ter conhecimento para exercer
esse cargo, nós começamos a discutir, a debater por que não se faz isso,
por que não se faz aquilo, por que não toma conta disso e aí começaram
os conflitos. Começamos a querer questionar a prefeitura com a imprensa,
com justiça, prestação de contas dos contratos, isso só traz
incompatibilidade, que a gestora é manipulada pela prefeitura. Então ela
não vai comprar o barulho da associação. Ela vem aqui, muito pelo
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 166
contrário, comprar o barulho da prefeitura, tentar botar panos quentes, não,
não, calma, peraí, a gente vai fazer. Eu vou trazer as contas...”
O gerente da Gerência de Unidades de Conservação da SMAC enxerga a
questão de outro modo (SM01):
Gerente GUC – “Chama-se ASAP- Associação dos Surfistas e Amigos da
Prainha. Um grupo de surfistas que tem lá dentro, associação, que não sei
se ela está legalizada ou não, desconheço, né, mas ela faz críticas
permanentes à gestão do parque, ... críticas. Se você visitar a Prainha
você vai ver que a Prainha está em excelente estado. Tem alguns pontos,
tem alguns pontos ainda ... tem, como qualquer parque tem, mas aquilo
que eles falam é exagero, cara, visita lá que você vai ver, nós somos
suspeitos pra falar, mas as pessoas foram lá...”
Realmente, as observações feitas durante as visitas mostram um parque
bem cuidado, porém alguns problemas foram registrados pela auditoria do
TCMRJ, os quais serão relatados na próxima seção.
A gestora do parque também não concorda com as críticas da ASAP e
defende uma gestão participativa do PNM da Prainha para a resolução dos
problemas ainda existentes no parque, porém deixa transparecer que este
caminho seria difícil de ser trilhado devido a disputas políticas, como se pode
constatar a partir da seguinte declaração (PR01):
Gestora – “O que eu vejo que é o caminho para o melhor funcionamento
dos parques é essa gestão participativa. A gente vê que quando tem a
participação da sociedade em determinadas atividades ou determinados
assuntos, a coisa flui melhor. Então eu acho que a gente tem que caminhar
para isso. Aqui a gente luta para tentar fazer essa gestão com a
Associação de Surfistas. Aqui a ASAP é que atua mais... Mas, é uma
associação difícil, né? ...Porque tem um envolvimento político, e aí quando
começa o envolvimento político aí começam os conflitos.”
Entrevistador- “Que envolvimento político?”
Gestora - O presidente da ASAP é de uma área política e a prefeitura é de
uma outra área política e então o conflito está estabelecido por si só;...O
objetivo dele é estar indo contra a gestão da prefeitura, porque eles
queriam estar na gestão.“
No entanto, esta afirmativa é negada pela bióloga e ex-estagiária que atua
na ASAP. Segundo ela, esta seria a desculpa da SMAC para não interagir com a
ASAP (PR04). Como conseqüência dessas divergências, a bióloga, e ex-
estagiária do parque, acabou entrando em 12 de setembro de 2005 com uma
representação oral junto à Primeira Promotoria de Tutela Coletiva do Meio
Ambiente e Patrimônio Cultural do Ministério Público do Rio de Janeiro, e que
resultou na abertura de um inquérito civil (PR06 e Anexo 11). Este inquérito teve
como partes investigadas as autoridades e gestores do PNM da Prainha e da
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 167
APA da Prainha a respeito da suposta gestão ineficiente da área de proteção e
de omissão administrativa.
Os problemas relatados pela reclamante foram:
- ausência de Conselho Consultivo;
- ausência de plano de manejo;
- ausência de prestação de contas;
- ausência de medidas de conservação dos recursos naturais.
Durante o ano de 2006, a SMAC tratou de apresentar ao promotor
encarregado caso a documentação requerida e também buscou apressar a
criação de um Conselho Consultivo na APA da Prainha, que mais adiante foi
interrompido por ordem da nova Secretária de Meio Ambiente. Segundo contato
recente do pesquisador com o Ministério Público, o inquérito de número
MA2915, continua em aberto, um ano e meio após sua abertura, o que não é
normal, mas talvez se explique pelo fato de que a lógica da justiça demanda que
os autores das denúncias mantenham-se atentos ao andamento dos processos
e tomem medidas para que os mesmos sejam rapidamente definidos. Este não
foi o caso, pois a autora da denúncia se afastou da questão há pelo menos seis
meses. Durante a pesquisa, obteve-se da gestora do parque sua opinião sobre
o inquérito.
Entrevistador –“É. Eu andei lendo há algum tempo jornal, eu não sei se
ainda, tem alguma coisa, tem uns seis meses, teve algum problema
envolvendo aqui a APA, tinha alguma associação que chegou a entrar na
Justiça, alguma coisa assim?”.
Gestora – “No Ministério Público.”
Entrevistador- “O que foi exatamente? Você pode relatar qual foi o
problema?”
Gestora – “Eles alegaram varias coisas que foram infundadas. Eles
alegaram, falaram que o parque estava sujo, falaram, que mais, não me
lembro questionaram contrato de gestão, eles questionaram várias coisas:
o plano de manejo, o Conselho Consultivo.”
Entrevistador – “Plano de manejo até, quer dizer, não tinha e eles teriam
razão nesse caso...”
Gestora- “Nada do que eles alegaram, teve fundamento. O próprio
Ministério é informou que...”
Entrevistador- “Mas você falou que o plano de manejo não tem, então o
que eles alegaram em relação do plano de manejo?”
Gestora- “Não, o plano de manejo não tem, não, está sendo feito. É, está
sendo feito porque tinha um prazo para ser feito plano de manejo ... Está
dentro do prazo, está sendo feito.”
Entrevistador – “Entendi. E acabou não dando em nada?”
Gestora – “Não dando em nada.”
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 168
Como resultado deste conflito, é possível tirar algumas conclusões:
1ª - Faltaram mecanismos de comunicação adequados que permitissem às
partes envolvidas discutir os principais problemas do parque, bem como tentar
superar o impasse de visões divergentes sobre como se deve dar a gestão de
uma unidade de conservação do tipo parque.Um fórum apropriado para que isso
ocorresse seria justamente o Conselho Consultivo que não existia na ocasião.
2ª - Parece ter faltado tanto à gestora do parque quanto aos membros da
ASAP habilidades interpessoais para lidarem com questões conflituosas por
meio do diálogo. Esta não é uma deficiência meramente pessoal, mas fruto da
falta de treinamento de ambas as partes, que poderia ser fornecida pela SMAC,
considerando-se que a gestão de parques e o conteúdo da própria lei do SNUC
e decretos que lhe seguiram são ainda pouco conhecidos do público em geral.
Por outro lado, a capacitação dos gestores deveria prever não apenas os
conhecimentos básicos sobre gestão de unidades de conservação, mas também
sobre a maneira mais adequada de lidar com os atores sociais a fim de evitar
que as diferenças entre as partes cheguem a gerar um conflito de maiores
proporções.
3ª- O caminho da justiça para a resolução deste tipo de problema entre
gestores e atores sociais não parece ser a melhor opção, pois além de lento,
ainda exacerba a animosidade entre as partes. O diálogo deveria ser, na medida
do possível, a primeira opção a ser perseguida.
A própria gestora relata casos de sucesso no diálogo com outros atores
sociais (PR01):
Gestora – “Eu acho muito importante isso, a gente vem tentado fazer, mas
não tem conseguido muito sucesso nesse sentido com a ASAP, mas em
compensação a gente tem tido grande sucesso com comunidades. A
comunidade de Piaba, a gente tem o presidente da associação que está
trabalhando com a gente. O presidente da associação de Grumari também
trabalha com a gente”,
Pode-se então imaginar que a questão política tenha algum peso, mas por
outro lado o contato quase diário da gestora com os membros da ASAP (a
associação ocupa uma sala dentro da sede, à qual a gestora não tem acesso!)
parece ser um fator importante de desgaste nessa relação.
Ainda segundo o gerente da GUC na época, (SM01), para superar os
impasses relativos ao Conselho Consultivo do parque havia um plano para se
criar um único Conselho Gestor para as APAs da Prainha e Grumari.
Gerente da GUC- “...O que eu estou criando agora é um conselho (gestor)
de APA Prainha-Grumari. ...Um dos integrantes desse conselho é ... do
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 169
Parque Estadual da Pedra Branca... Não adianta fazer um conselho no
sentido só do Parque ... é muito pequeno. E a Prainha não tem morador, já
em Grumari eu tenho morador os problemas são os mesmos, a avenida
que corta os parques é a mesma, os problemas que Prainha e Grumari
têm são praticamente os mesmos, né, então vamos criar o conselho de
APA, ...já está aí, a minuta já está pronta aí, seria o primeiro conselho de
APA criado pelo município.”
A este respeito, cabe comentar que a alegação dada pelo gerente da GUC
e pela gestora (PR05) para não se criar o Conselho Consultivo do Parque, como
relatado a seguir, parece não se justificar. A análise dos atores sociais locais
mostra existirem associações de moradores e freqüentadores, ONGs
interessadas e associações de empresários locais em número suficiente para
garantir um frutífero debate sobre o parque.
O que parece, sim, importante é estudar a possibilidade de uma gestão
integrada das duas APAS e dos dois parques, no conceito de gestão em
mosaico. Tal iniciativa congregaria os dois gestores de parque e os atores
sociais.
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora.
Responsáveis GUC e Gestor do parque.
De acordo com o relatório da auditoria do Tribunal de Contas do Município
(TCMRJ, 2005) realizada no PNM da Prainha em 2005, a porcentagem de áreas
alteradas dentro do parque for avaliada entre 0% e 10% , um valor bastante
aceitável que confirma a avaliação da gestora (PR01), sobretudo quando
comparado com o vizinho PNM de Grumari, com 70 a 89 % de alteração. De
qualquer modo, ainda existe risco de invasão do parque por espécies vegetais
exóticas, principalmente capim colonião e bananeiras plantadas por moradores
do entorno. Daí resulta o esforço conjunto da gestão do parque e do Projeto
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 170
Mutirão de Reflorestamento para replantarem mudas de espécies nativas nas
divisas do parque, a fim de conter estas invasões e reduzir os focos de incêndio.
Ainda dentro do referido relatório de auditoria e usando-se a metodologia
do WWF–Brasil e IBAMA, citada no caso do PNM de Marapendi, o grau de
implementação da unidade de conservação obtido pelo PNM da Prainha foi 2,3,
o mesmo do PNM Marapendi, e que corresponde à categoria de “minimamente
implantada”.
Isto se deve, principalmente, ao fato dos dois parques não terem plano de
manejo, à demarcação das mesmas ser ainda bastante precária, à estimativa
dos gestores dos parques de que o número de funcionários é inferior ao
necessário e à falta de infra-estrutura completa. Por exemplo, no PNM da
Prainha, não existe linha telefônica (TCMRJ, 2005).
Esta avaliação vem ao encontro de algumas das críticas da ASAP à
situação da gestão do parque, sobretudo quanto à falta do plano de manejo. De
acordo, com o previsto no SNUC, a implantação desse plano está atrasada,
contrariamente ao que foi afirmado pela gestora do parque (PR01; PR03; PR04).
Quanto ao grau de vulnerabilidade do PNM da Prainha, a auditoria do
TCMRJ concluiu que é baixo (grau 1,5), sobretudo pela ausência de forte
pressão antrópica em seu entorno. As comunidades existentes do lado do
Recreio dos Bandeirantes têm crescimento estabilizado e as terras que cercam o
parque têm baixa atividade econômica. A principal ameaça ao parque continuam
sendo os incêndios. O combate aos focos de incêndio no parque vem sendo feito
com o auxílio dos gestores dos PNMs Chico Mendes e Marapendi e do Projeto
Mutirão de Reflorestamento. No entanto, não foram identificadas durante as
entrevistas ações de conscientização junto a estes vizinhos potenciais
causadores de incêndios. Também não se identificaram quaisquer estratégias
colaborativas da gestora junto a ONGs, empresas ou atores sociais no sentido
de captar ajuda para conservar fauna e flora local.
Apesar do parque fazer divisa à leste com o PNM de Grumari e acima da
cota cem com o Parque Estadual da Pedra Branca, não foram observadas ações
colaborativas entre os gestores desses parques. No caso do PNM de Grumari a
explicação é que o parque encontrava-se ainda em implantação durante a
realização da pesquisa. Foi também levantado que a ASAP em parceria com
uma empresa de design gráfico produziu um pequeno cartaz com o título
“Prainha – Operação Verão 2005”, afixado nos quiosques, no restaurante e
dentro do parque com o objetivo de orientar os visitantes do parque a não
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 171
danificarem a vegetação, não levarem animais domésticos, não atearem fogo ou
fazerem churrasco e a não depositarem lixo fora das lixeiras.
Conclui-se assim, que o objetivo é apenas parcialmente atingido e que o
uso de estratégias colaborativas restringe-se àquelas com projetos e órgãos da
SMAC e da prefeitura para vigilância e prevenção de incêndios e de parcerias
informais com os gestores dos dois PNMs localizados no Recreio no que diz
respeito à reintrodução de espécimes no parque e combate a focos de incêndio.
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada.
Durante a realização da pesquisa, o parque dispunha de um contrato de
manutenção terceirizada em vigência, que garantia a conservação das áreas
verdes do parque, especialmente da área ajardinada e do playground. Um dos
membros da ASAP fez algumas criticas em relação ao gerenciamento desse
contrato. Segundo ele haveria há muitas evidências de que este serviço é feito
de ”modo falho e omisso” citando como exemplos a má conservação das infra-
estruturas prediais e do espaço público e a má conservação e a insuficiência de
equipamentos e de serviços (Goskes, 2005). O pesquisador não pôde comprovar
tais afirmações durante sua visita. Na verdade, o aspecto visual do parque é
limpo, bem cuidado e muito agradável aos visitantes.
Em função do funcionamento aparentemente adequado do contrato de
manutenção, conclui-se que não havia necessidade de o gestor buscar parcerias
para compensar quaisquer dificuldades.
3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo)
Atividade / Instrumento de Gestão ·
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
O PNM da Prainha dispõe de boa infra-estrutura para receber os visitantes:
banheiros e chuveiros públicos, uma varanda para eventos, centro de visitantes
com sala de reuniões, sala de ciências e sala de exposições, além de trilhas que
podem ser percorridas com ou sem o auxílio de um guia. Algumas delas, no
entanto, não estão em bom estado, nem bem sinalizadas.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 172
Constatou-se que o funcionamento do CEA da Prainha dentro do parque
estimula a visitação e ecoturismo, em função de suas contínuas atividades. No
entanto, a gestora observou que a visitação ao parque é bastante sazonal,
devido a sua distante localização, sendo bem maior durante o verão e fins de
semana de sol. Não foram obtidas estatísticas de visitação do parque, que
dispõe de um pequeno folheto de apresentação e de outros folhetos de
educação ambiental a disposição dos visitantes.
A parceria do Instituto Atlantis com a SMAC garante que sempre haja
grupos de funcionários de empresas visitando o parque para realizarem
atividades recreativas e ecológicas ligadas as suas atividades profissionais. No
entanto, parece faltar maior divulgação do parque, como observou o pesquisador
em suas visitas e como critica a ASAP, pois não existe qualquer tipo de placa
indicando que ali existe um parque natural. Segundo um membro da ASAP, a
maioria das pessoas entra no parque o faz apenas para usar os chuveiros e
banheiros situados na entrada. Seriam poucas as pessoas que visitam o parque,
pois muitas nem mesmo sabem que a Prainha é uma APA e que ali há um
parque natural (Goskes, 2005).
4.1.5.
Estudo de Caso do PNM Bosque da Barra
4.1.5.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) Bosque da Barra localiza-se no bairro
da Barra da Tijuca ocupando 50,0 hectares de terreno arenoso, característico de
restinga, próximo ao entroncamento das Avenidas das América e Airton Senna,
os dois principais e mais movimentados eixos viários do bairro. Segundo
informações da SMAC, o ecossistema do parque é bastante similar ao que
originalmente existia em toda a baixada de Jacarepaguá, mesclando áreas de
alagados com restinga, porém uma área significativa do arque é antropizada e
bastante usada para o lazer (PCMRJ - SMAC, 1998). O parque é de fácil acesso,
pois várias linhas de ônibus vindas de todos os bairros do Rio param em frente
ou próximo a ele (no terminal de ônibus conhecido como “cebolão”). Isto garante
uma grande freqüência de visitantes freqüentadores assíduos ou não e turistas.
No Anexo 12 são mostrados o mapa e uma foto aérea do parque.
Apesar de o parque ter sido criado em 03 de junho de 1983, pelo decreto
municipal no. 4105, com o nome de Parque Arruda Câmara, o terreno já havia
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 173
sido reservado para ser uma área de preservação ambiental no Plano-Piloto de
Lúcio Costa para a Barra da Tijuca. Inicialmente esteve sob a tutela da
Fundação Parques e Jardins (FPJ), mas após a entrada em vigor do SNUC,
passou para a responsabilidade da Coordenadoria de Controle Ambiental da
SMAC e de sua Gerência de Unidades de Conservação (GUC) e foi renomeado
como Bosque da Barra, nome pelo qual já era popularmente conhecido.
Dentro do parque funciona, desde 1997, o Horto Municipal Carlos Toledo
Rizzini, responsável pelo projeto “Flora do Litoral” que produz grande quantidade
anual de mudas de espécies nativas da região utilizadas para reflorestar parques
naturais municipais, outras áreas de preservação ambiental, encostas de morros
e parque municipais sob a responsabilidade da Fundação Parques e Jardins.
Em termos de lazer o parque possui uma série de opções (PCMRJ, 1998;
BB01):
- dois quilômetros de alamedas ladeadas por vegetação típica de restinga
e algumas espécies exóticas, como mangueiras, jamelões, palmeiras entre
outras;
- lago artificial com 1.200 metros quadrados, cercado por área gramada;
- pista de corrida com três mil metros e trilhas;
- dois playgrounds;
- churrasqueiras;
- um pequeno teatro de arena;
- dois sanitários públicos com cabines de banho;
- cinco bicas d'água distribuídas pelo parque;
- estacionamento.
O parque não possui um centro de visitantes, mas a construção de um
estava prevista em 2006 por meio de um acordo entre os governos do estado e
do município como compensação pela passagem de uma tubulação do
emissário submarino da Barra por dentro do parque. Todavia, esta obra não foi
se quer iniciada até o final da pesquisa.
Durante a realização da pesquisa o cargo de gestor do PNM Bosque da
Barra era ocupado, já havia dois anos, por um comissionado (não funcionário) na
SMAC, professor de educação física e que já havia ocupado anteriormente o
cargo de gestor do PNM da Prainha. Em outubro de 2006 ele foi transferido para
o PNM da Cidade, assumindo seu lugar a gestora deste último. Como nessa
ocasião a coleta de dados já havia sido encerrada no parque, foi feito apenas um
contato telefônico com a nova gestora para acompanhamento da situação da
gestão.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 174
Como acontecia com o PNM Chico Mendes e o PNM de Marapendi, o
gestor do PNM Bosque da Barra ressentia-se de uma estrutura organizacional
adequada na ocasião da pesquisa. O gestor é o único funcionário permanente
da SMAC atuando na administração do parque. Os demais auxiliares são de
outros órgãos (guarda municipal, guarda florestal, funcionários da firma
terceirizada de manutenção, quando o contrato está em vigor) e estagiários de
biologia, em parceria com uma ONG e universidades (BB01).
4.1.5.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
O PNM Bosque da Barra localiza-se no centro comercial e residencial da
Barra Tijuca, próximo aos grandes shopping centers do bairro, e aos grandes
condomínios residenciais, como Santa Mônica, Mandala, Novo Leblon, Nova
Ipanema e Mundo Novo, entre outros. Grande parte dos grupos de moradores
da Barra citados no caso do PNM de Marapendi também impactam o parque.
Diferentemente dos demais parques já estudados, não há favelas próximas ao
parque e o mesmo não está diretamente ligado ao sistema lagunar da Barra, não
sofrendo, portanto, o impacto negativo do esgoto lançado nas mesmas. Serão
discutidos aqui alguns grupos de atores sociais que têm mais ligação com o
Bosque da Barra.
1- Moradores de médio e alto poder aquisitivo e suas associações
Um número significativo dos moradores da região próxima ao parque
costuma freqüentá-lo nos fins de semana usufruindo suas pistas e trilhas e áreas
de lazer. Os principais impactos causados por este grupo de moradores ao
parque são a poluição sonora, em função da grande circulação de veículos nas
vias que o margeiam e a poluição do ar, causada pelo grande número de
veículos que transitam no local, obviamente nem todos de moradores. Tal como
no caso já citado, este problema é quase insolúvel, tendo-se em conta o enorme
crescimento do bairro e a proximidade do parque com suas principais avenidas.
Pelas informações do gestor, há um contato permanente entre ele e as
associações de moradores locais. Uma das associações que mais participa do
dia-a-dia do parque é a Associação dos Moradores da Orla da Lagoa da Tijuca,
cuja presidenta coordena um grupo de escoteiros que freqüenta o parque. Em
meados de 2006 houve uma série de desentendimentos entre o gestor e esta
senhora, que serão descritos mais adiante. Além da AMOL, cada um dos
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condomínios residenciais possui suas próprias associações de moradores, que
também costumam freqüentar reuniões sobre temas do bairro freqüentados pelo
gestor do PNM Bosque da Barra. A Associação Mundo Novo, citada no caso do
PNM de Marapendi, é uma delas e tem tido o apoio do Horto localizado dentro
do arque para recompor a área do PNM de Marapendi adotada.
2- Empresas e empresários locais
As principais empresas atuando na área próxima ao parque são algumas
das construtoras já citadas anteriormente, destacando-se a Construtora Carvalho
Hosken com seu projeto na região conhecida como Península, os shopping
centers Barrashopping, Casashopping e Via Parque e os hipermercados
Carrefour e Makro Estão presentes ainda os pólos de desenvolvimento
Tecnológico I e II e o Pólo de Cine e Vídeo. Além disso, há clubes, parques de
diversões e, restaurantes bem próximos ao parque. Todos estas empresas são
parceiras potenciais do PNM Bosque da Barra. Atuam também no bairro várias
associações classistas, destacando-se a Associação Comercial e Industrial da
Barra da Tijuca (ACIBARRA), que congrega atualmente mais de mil das
principais empresas da Região. Segundo esta associação, somente nos últimos
três anos, a Barra da Tijuca vem construindo mais de 50% das obras aprovadas
no município, (ACIBARRA, 2006). Além dessas empresas, o aeroporto de
Jacarepaguá localiza-se bem atrás do parque, impactando de modo significativo
a fauna local em função do ruído produzido pelos pousos e decolagens, mesmo
tratando-se de um aeroporto de pequeno porte.
Destaque-se também a Câmara Comunitária da Barrada Tijuca, criada em
1992 para defender os interesses da comunidade do bairro e motivada na
ocasião pela luta por tratamento sanitário do esgoto que desemboca nas lagoas
da Barra. Constituem a Câmara Comunitária da Barra vários condomínios,
associações de moradores, escolas, igrejas e clubes, através de seus
representantes (Síndicos, Presidentes, Diretores, etc), o que até o ano de 2006
totalizavam aproximadamente 400 Filiados, ou seja, mais de 45.000 unidades e
180.000 moradores (Câmara Comunitária da Barra da Tijuca, 2006).
3- Visitantes
O PNM Bosque da Barra recebe um grande número de visitantes,
especialmente nos fins de semana, quando moradores da Barra e de outros
bairros o freqüentam em busca de lazer associado ao contato com a natureza.
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Vários clubes de futebol e alguns grupos de corredores também utilizam-
no para treinos em virtude das trilhas largas de saibro existentes na área
antropizada do parque. Um desses grupos, denominado Turma do Bosque da
Barra freqüenta o parque assiduamente e ajudam na conservação e na
segurança do parque. Durante a semana, o parque é mais freqüentado pelos
atletas e por alunos de escolas em visitas guiadas. Já no fim de semana o
parque apresenta um perfil de visitantes parecido com o da Quinta da Boa Vista,
isto é, formado por muitas famílias, de todas as classes sociais e provenientes
de diversos bairros da cidade.
4.1.5.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Utilizaram-se para o PNM Bosque da Barra os mesmos critérios de análise
usados nos casos anteriores. Cabe esclarecer que além das entrevistas e
observações realizadas no parque, também foram usados como fonte de dados
sobre o caso e-mails trocados entre várias pessoas, incluindo gestor, do parque,
membros de associações de moradores e até a Secretária Municipal de Meio
Ambiente, durante os meses de junho e novembro de 2006. Estes e-mails foram
reunidos em um arquivo do tipo Word e incluídos à base de dados da pesquisa
sob o código BB05. Nestes e-mails é possível observar questionamentos sobre o
processo de formação do Conselho Consultivo do PNM Bosque da Barra e o
surgimento de um conflito entre alguns membros de associações de moradores
e o gestor do parque, envolvendo a forma de atuação do gestor e as deficiências
crônicas do parque.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar uma gestão participativa nos parques
Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo.
Responsáveis GUC e gestor do parque.
Ao contrário dos parques anteriormente analisados, encontrou-se no PNM
Bosque da Barra um processo de criação de um Conselho Consultivo em
andamento. Na primeira entrevista com o gestor, realizada em março de 2006,
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ele mencionou o bom relacionamento com os grupos de atores sociais locais e a
existência de um processo de formação do Conselho Consultivo. No entanto, tal
processo estaria parado devido à iminente mudança de secretário de meio
ambiente (BB01). Apesar de ter seu pedido para participar das reuniões de
formação do Conselho aceito pelo gestor, o pesquisador jamais foi notificado da
realização das mesmas.
Entrevistador- “Em relação à comunidade, como é que vocês se relacionam com
os moradores, com as associações de moradores, tipo vocês têm
relacionamento com a Câmara Comunitária da Barra?”
Gestor do parque – “Com todos os órgãos da Barra. É, até agora no fim do ano
existem aqui várias reuniões na Barra. A Câmara faz a sua, o Conselho de
Segurança, então, na grande verdade, os atores se encontram sempre. E a
gente está fazendo aqui o 2º Conselho Consultivo da Unidade de Conservação,
só tem o (PNM Bosque da) Freguesia, a gente começou a articular, então é o
segundo parque que está... formando, quer dizer e com isso a gente tem que
pegar os atores da sociedade, entendeu? ...Nós estamos parados um pouquinho
porque estamos numa fase de transição, né. O nosso secretário está saindo, vai
entrar um secretário novo, então nós estamos nessa fase de transição. Então
logo o novo secretário assuma, a gente pode estar reassumindo com esses
trabalhos, entendeu.”
Entrevistador- “E como é que tem se dado essa relação com as comunidades?”
Gestor do parque – “Sempre é boa porque a gente oferece um espaço para que
eles possam realizar os seus encontros, os seus eventos, venham desenvolver
suas atividades dentro da nossa unidade. Então a gente tem aí o Rotary, o
Lions, que são clubes de assistência que participam. Nós temos a Câmara, nós
temos a reunião no Conselho de Segurança, quer dizer, então todos esses
personagens.”
Na segunda entrevista (BB04), em julho de 2007, foram obtidos mais
detalhes sobre o processo de formação do Conselho e a situação naquela
ocasião. Já haviam sido realizadas três reuniões, a última delas em maio, com
diversos grupos de atores sociais representando a sociedade civil organizada, e
alguns órgãos da prefeitura, convocados por e-mail A presença dessas
entidades nas reuniões foi tomada como indicativo de seu desejo de participar
do processo e do Conselho. Não foi, contundo explicado como tais entidades
foram identificadas nem os critérios usados para sua convocação inicial. Alguns
dos participantes citados pelo gestor foram a Universidade Estácio de Sá, o
Instituto Iguaçu, a ONG ambiental GRUDE, que atua também no PNM Bosque
da Freguesia e PE da Pedra Branca e a associação Barra Alerta.
Como o Conselho Consultivo deve ser paritário entre representantes dos
governos e da sociedade civil, também foram enviados convites a outras
estruturas governamentais. Segundo o gestor, naquele momento estava-se
ainda esperando a indicação dos outros órgãos públicos, do governo do Estado,
do governo Federal (possivelmente o IBAMA). Como não se sabia também
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quantas secretarias municipais estariam interessadas em participar não se podia
ainda definir o número total de membros do Conselho.
A demora na resposta por parte dos órgãos públicos causou irritação em
um dos representantes da sociedade, que pede mais ação, como se pode
verificar pelo conteúdo de um e-mail enviado em 10 de agosto de 2006. por um
membro da
Associação de Moradores e Amigos Parque Lúcio Costa
(AMAPLUC), participante do processo e da rede virtual de atores sociais.
Remetente do e-mail- “Nada tenho contra este gestor, e até mesmo tenho
um bom relacionamento com o mesmo nas vezes que nos encontramos e
nos correspondemos via Internet. No entanto, sinto-me na obrigação de
posicionar-me, como dito anteriormente, e concordar com o... (nota : nome
de um participante da discussão) quando este afirma que "a criação de um
Conselho Gestor (nota do pesquisador: o correto seria Consultivo”) se faz
necessária.
No dia 27/07 enviei e-mail ao gestor deste parque perguntando quando
voltaríamos a realizar reuniões para a criação do Conselho Gestor do PNM
Bosque da Barra (realizamos umas três, no ano passado, creio eu), e este
me respondeu que "as reuniões do Conselho Consultivo do PNM Bosque
da Barra se reiniciarão assim que os outros órgãos do poder público
apresentarem seus representantes, porque precisão ser paritários o
mesmo nº de participantes da sociedade civil organizada tem que ser a
mesma quantidade do poder público nas três esferas, Federal, Estadual e
Municipal, assim que eles mandarem os nomes de seus representantes e
suplentes nós reiniciaremos com maior prazer", e que "ficou feliz porque eu
fui o único interessado daquele grupo todo, por uma explicação.”
...E quanto a isso sou obrigado a questionar o gestor uma vez que se o
poder público não apresenta seus representantes e a comunidade o faz,
não podemos paralisar esta ação, prevista em lei, e engessar a
participação da comunidade interessada na criação deste conselho gestor,
ação já em andamento. Lembro que as discussões sobre a criação
do conselho gestor da APA Marapendi, iniciadas bem depois, estão muito
adiantadas, quase em fase de conclusão...
Desta forma, solicito, de imediato, nova reunião para a criação do conselho
gestor do PNM Bosque de Marapendi (nota do pesquisador: o correto é
Bosque da Barra).”
Como segundo o gestor do parque ele teria sido o único a se manifestar
sobre a demora (BB05), este fato pode sugerir certo desinteresse dos atores
sociais na criação do Conselho ou, talvez, desencanto com a demora do
processo. De fato, alguns dos atores sociais envolvidos com o parque não
demonstraram, quando entrevistados, muito entusiasmo com a formação do
Conselho Consultivo do parque, como por exemplo, o presidente da Câmara
Comunitária da Barra (BB02).
Presidente da Câmara Comunitária- “É. Olha, nós estamos agora na luta
para construir o conselho gestor do Bosque, da APA Marapendi, nós
achamos que é importante que seja construído o conselho gestor Agora,
acontece o seguinte, você tem determinados setores do governo, seja
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municipal, estadual que às vezes você entra e acaba sendo usado. E essa
experiência nós já tivemos várias delas negativas. Então a gente fica, nós
somos meio escorregadios nesse negócio.”
É fácil perceber também que mesmo entre os atores sociais da sociedade
civil organizada, existem conflitos de interesse explícitos ou latentes. Um desses
antagonismos na área da Barra da Tijuca, e captado nas entrevistas, envolve
ONGs ambientalistas e associações de moradores e associações comerciais
locais.
Diretores de algumas ONGs ambientalistas acusam certas associações de
moradores e comercias de, na verdade, representarem os interesses das
grandes construtoras que agem no bairro.
Diretor de ONG 1 – “Eu não acredito, eu acho que os problemas que as
ONGs causam não são tão grandes assim. No caso da Baixada de
Jacarepaguá, a gente tem alguns conflitos sim, existem instituições que
foram criadas muito mais para proteger o interesse econômico do que as
áreas naturais, entendeu? Por exemplo, tem algumas associações que
foram criadas lá na Barra da Tijuca que a gente percebe que sempre
defendem o outro lado. Estão sempre contra as ONGs de meio ambiente.
Sempre. Acham que a gente é sempre contra tudo, que a gente diz “não”
para tudo, que a gente atrapalha tudo, que a gente atrasa, entendeu, e a
gente percebe que a Baixada tem que ser logo toda ocupada porque se
não for ocupada vai virar favela. É sempre um argumento que não é
verdadeiro porque as favelas estão aí, independente de você querer exigir
o melhor para as áreas que devem ser protegidas. E ficam nesse discurso
de nivelar por baixo, sempre que o bom é inimigo do ótimo, sempre que a
gente está nivelando por baixo. ,,,Inclusive a (nome da associação)
defende sempre a ocupação (nota do pesquisador: imobiliária) sem
considerar coisas que a gente considera fundamentais, como estudos da
área, diagnósticos do local, você não pode acatar uma alteração de
ocupação sem levantar os impactos que isso vai causar. Então a gente às
vezes bate, às vezes não, quase sempre bate de frente com essas
instituições e lá no caso específico da Baixada de Jacarepaguá. O resto do
município do estado e do país, não acontece com tanta freqüência, né?”
Pelo lado das associações, há também críticas à atuação das ONGs.
Ambientalistas, como nessa declaração sobre a questão da APA de Marapendi.
Presidente de Associação Comunitária – “Nossa posição ali é, nós
conhecemos aquilo ali desde lá de 90 e tal quando começou o
questionamento. A minha grande preocupação ali é exatamente a de que
hoje aquilo ali está determinado onde pode ser feita alguma coisa. E a
preocupação nossa ali é de que muito pouco de toda aquela área pode ser
aproveitada para alguma coisa. E tem hora que eu começo a ver uns
radicalismos, “não porque não pode”, “porque não deve”, e eu estou
olhando que por trás disso aí tem outro interesse, eu já escutei...”
De qualquer modo, o conflito de interesses entre atores sociais é uma
situação normal na sociedade em geral e mais exacerbado na região da Barra
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 180
da Tijuca, em particular, em função da pressão exercida pelo rápido crescimento
do bairro e pelos projetos imobiliários de grande porte de um lado, e pelo
crescimento das favelas, de outro. Nesse contexto, o objetivo do Conselho
Consultivo de um parque é que os diferentes atores com suas diferentes
posições possam discutir o futuro do parque, buscando por meio do diálogo
chegar a posições consensuais que beneficiem a gestão e possam viabilizar
parcerias e a sustentabilidade da unidade de conservação.
Indagado sobre sua posição em relação ao papel do Conselho Consultivo,
o gestor do PNM Bosque da Barra respondeu acreditar que o Conselho seria
positivo para o parque, pois estaria ajudando diretamente na gestão da unidade,
mostrando clareza no entendimento do papel desse instrumento de gestão
participativa (BB04).
Gestor do Parque- “É, a gente acredita que todos vão estar aqui, sejam
parceiros exponenciais para a melhora, para a melhora do bom andamento
da unidade. Tirando aí que essas instituições ou esses órgãos que venham
somar, não tenham nenhum interesse pessoal dentro da unidade, eu acho
que vai fluir perfeitamente... Em várias áreas, porque o conselho ele vai ter
é, ele vai nos dar o suporte dos contatos que a gente não tem como fazer
internamente, externamente. Então ele vai estar nos ajudando a buscar
parceiros, ele vai estar nos ajudando a , como a gente teve algumas
insatisfações aí na questão de atender a lei federal do SNUC que é o
fechamento dos parques às segundas-feiras, de nos ajudar a informar os
usuários que isso não é uma coisa aleatória.”
A diretora da AMOL tem posição semelhante ao do gestor (BB03):
Entrevistador- “Qual é a importância do conselho gestor para o parque?”
Presidenta da AMOL – “O conselho gestor? Porque fica a comunidade
monitorando, eu acho que ela ajuda porque ela tem recursos, tá, num ano
eles tiveram muita verba. E sai caro, sim, a manutenção do parque. Então
tem que pagar os guardas, você tem que pagar os biólogos, porque é
imenso, é imenso e tem as trilhas, tem que ser tudo monitorado, tudo
demarcado. E eles têm uma verba irrisória. Nós temos, a comunidade que
pode ir ao comércio e contribuir, entendeu. O apadrinhamento, adoção. Eu
acho até que a gente tem grandes chances agora de arranjar um bom
padrinho, só sair em frente...”
Pouco tempo depois da segunda entrevista com o gestor o processo de
criação do Conselho Consultivo do PNM Bosque da Barra foi congelado pela
nova Secretária Municipal de Meio Ambiente, para permitir que fossem
elaboradas normas para a formação de Conselhos Consultivos em unidades de
conservação. Até o final da coleta de dados da pesquisa, o processo não havia
sido retomado. A previsão da atual gerente da GUC, e responsável pela
elaboração dessas normas, é de que elas fiquem prontas até o final de Abril,
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 181
tendo-se priorizado as normas para unidades de conservação de proteção
integral, categoria que inclui parques (contato telefônico em março de 2007).
Assim, pode-se concluir que o objetivo de criar uma gestão oficialmente
participativa não foi atingindo ainda nesse parque, ainda que se tenha percebido
a formação de parcerias informais do gestor, especialmente com determinados
grupos de visitantes (desportistas), devido a sua formação profissional. Ainda
assim, percebeu-se um esforço do gestor no sentido de se relacionar com a
comunidade do entorno, participando das reuniões de diversas associações
comunitárias.
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora
Responsáveis Gestor do parque
O PNM Bosque da Barra é dividido em duas grandes áreas. Uma, que
ocupa cerca de um terço de toda área do parque é bastante antropizada. Nela se
localizam o horto, o lago artificial, o gramado e as pistas de caminhada e corrida
e toda a infra-estrutura de lazer. A outra, maior, é área conservada, ocupada
pela vegetação local e áreas alagadas. Nesta segunda área que se encontram
as principais espécies vegetais e animais (entre elas jacarés de papo amarelo e
preguiças e capivaras, que vêm sendo reintroduzidas no parque). O cercamento
do parque por grade de ferro em todo seu perímetro protege estes animais e há
um cuidado em evitar que os freqüentadores acessem esta área, restrita aos
pesquisadores, procurando-se mantê-los na área antropizada.
Mas uma das dificuldades para realizar estas tarefas é a falta de
pessoal. Na época da primeira entrevista com o gestor do parque, o contrato de
manutenção havia recém se encerrado e gestor só contava com quatro
vigilantes, dois de manhã e dois à noite, gerenciados pela Fundação Parques e
Jardins (FPJ), fruto de uma parceria desta com a GUC, em função da presença
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 182
do Horto da FPJ dentro do parque. Além disso, contava-se com dois guardas
municipais por plantão, num total de quatro Verificou-se que, tal como nos
demais parques, são utilizados funcionários do Mutirão de Reflorestamento para
ajudar no plantio de árvores no parque e retirada de espécies exóticas.
Infelizmente, este plantel não é suficiente para garantir que algumas
ameaças às espécies animais do parque persistam, por exemplo, a presença de
grande número de gatos dentro do parque. Uma freqüentadora do parque
reclama exatamente deste problema, em um e-mail (BB05):
Freqüentadora do parque – “Retiramos todos os gatos. Pedimos então que
colocassem um aviso para evitar novos abandonos de gatos no Bosque, e
o que a Secretaria fez? Absolutamente NADA! Já apareceram mais alguns
gatos por lá e um eu levei há uns 10 dias mais ou menos e foi com a ajuda
do guarda municipal que o pegou para mim e o levei para um abrigo. Será
que vocês continuam com este desleixo? Por quê?...”.
Um problema adicional do PNM Bosque da Barra no que diz respeito à
recuperação e conservação da fauna e flora é a formação do gestor não ser na
área ambiental. Como ele não tem nenhum biólogo assessorando-o, sua
atuação na área de conservação da fauna fica comprometida. Quanto à flora, a
presença do Horto da FPJ dentro do parque facilita o trabalho de replantio de
espécies nativas.
Conclui-se assim, que o objetivo dessa atividade não está sendo
alcançado de modo satisfatório, sobretudo pela falta de contrato de manutenção
e pela falta de parcerias externas ao parque (por exemplo, empresas que
patrocinassem a reintrodução das preguiças e capivaras no parque) que possam
viabilizar um programa mais amplo de recuperação da fauna e flora.
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada.
Tal qual o PNM de Marapendi e o PNM Chico Mendes a gestão do Bosque
da Barra enfrenta o problema dos trâmites burocráticos que emperram as
licitações e renovações de contratos de manutenção. Durante a maior parte da
pesquisa, o parque estava sem contrato e tendo dificuldades em manter limpas
as áreas do parque. Quanto
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 183
Uma parceria com a COMLURB e o Mutirão de Reflorestamento tem
mitigado o problema. Isto não impediu, no entanto, que a presidente da AMOL se
queixasse publicamente em julho de 2006, via e-mail, aos responsáveis da
SMAC sobre as precárias condições de manutenção existentes, como se pode
constatar a seguir (BB05):
“A AMOL há muito recebe solicitações para que interceda junto às
autoridades competentes visando melhores condições de uso aos seus
fieis freqüentadores:
1- São 50.000 metros quadrados sem bancos para a população.
2- Só existe um único banheiro e sem acesso para deficiente.
3- Faltam placas indicadoras.
4- No campo ambiental existem vários questionamentos:
Um deles é por que retiraram uma grande quantidade de árvores em junho
de 2005 e até hoje nada foi feito no local. Na ocasião fui informada pelo
gestor... (nome do gestor) que o prefeito havia mandado retirá-las por que
no local seria uma quadra de areia para ser utilizada no PAN. Embora
tenha estranhado por ser tratar de uma Unidade de Conservação, repassei
a informação para a comunidade.
Mas agora extrapolou o limite de aceitável.
É com pesar que repasso minha indignação em relação ao abandono do
Parque Natural Municipal Bosque da Barra...”
Esta reclamação foi apoiada por uma freqüentadora do parque, que
também se expressou por e-mail.(BB05):
Freqüentadora do parque- “Como assídua freqüentadora do Bosque da
Barra também estou profundamente decepcionada com o desprezo com
que este parque é tratado pelas autoridades. Desde fevereiro deste ano
que o contrato da manutenção acabou e nada foi feito até agora. Sempre
que caminho lá, cato muito lixo, pois isto me incomoda muito. O lago está
um horror de garrafas plásticas boiando e outras coisas mais. Eu sempre
sugeri que colocassem placas pedindo que não sujassem o meio
ambiente, mas nada é feito neste sentido”.
Como resultado destes e-mails, a Secretária do Meio Ambiente convidou a
diretora da AMOL para uma reunião. Por outro lado, uma resposta apócrifa foi
enviada aos membros da rede virtual da AMOL, defendendo o gestor, o que
exaltou os ânimos. Entrevistado sobre a desavença ocorrida, o gestor do parque
explicou que alguns dos problemas deununciados realmente ocorreram, mas
que isto se deveu à falta de contrato de manutenção que dificulta muito a
adequada gestão do parque. No entanto, o gestor reclamou da falta de diálogo
anterior às reclamações por parte da diretora da AMOL. Ele afirmou não ter sido
procurado por ela para discutir as dificuldades pelas quais passava o parque,
como se pode depreender dessa passagem (BB04):
Gestor do parque- “...ela (a diretora da AMOL) nunca conversou comigo
sobre a gestão do parque, ela nunca perguntou o que está acontecendo,
que não está. Ela sabe que está sem contrato por conversar com terceiros,
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 184
conversar até com outros gestores, ...Mas comigo aqui ela nunca se
reportou para falar sobre essas coisas. Ela ataca gratuitamente e eu,
lamentavelmente foi fato, tive dois momentos atípicos aqui dentro do
parque. Uma vez, com um movimento grande no parque e o banheiro
estava sujo, realmente estava sujo, mas há de se compreender que eu não
tinha ninguém para fazer a manutenção do parque. A gente tinha uma
certa dificuldade. Tinha não, tem, com os outros órgãos co-irmãos que são
a COMLURB e a FPJ, que não estão nos dando subsídios que eram
necessários, apesar de ter um decreto do prefeito. Falta pessoal nesses
órgãos para nos dar o subsídio em termos de manutenção, no momento
que o parque está passando um momento de fragilidade sem o contrato,
né?”
Algumas conclusões podem ser tiradas desse episódio:
1ª- O PNM Bosque da Barra passa por ocasionais problemas de manutenção
de suas áreas verdes e instalações devido aos problemas de falta de contrato já
relatados anteriormente, que nem mesmo as parcerias com COMLURB e
Fundação Parques e Jardins são capazes de sanar.
2ª - Os atores sociais que costumam freqüentar o parque estão atentos e
organizados no sentido de cobrarem eficácia da gestão do parque, formando
uma rede virtual de comunicação pela internet.
3ª - O uso de uma rede virtual como veículo para denúncias e mobilização
parece ser bastante eficaz, porém não suficiente para resolver os problemas
identificados.
4ª. A gestão do parque carece de instrumento de gestão que facilite o
contato pessoal e o diálogo com sua rede atores socais. O Conselho Consultivo
poderia ser tal instrumento.
3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo)
Atividade / Instrumento de Gestão Parcerias com empresas.
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
Foram identificadas algumas parcerias interessantes entre o gestor do
parque e empresas e ONGs, que mesclam atividades de esporte, lazer e
educação ambiental, garantindo uma boa freqüência de visitantes nos fins de
semana.
Segundo o gestor do parque, algumas empresas locais têm sido parceiras
do PNM Bosque da Barra na organização de eventos culturais e esportivos. A
empresa de eventos Histamina tem patrocinado alguns eventos esportivos e na
época da pesquisa já havia previsão de uma corrida rústica dentro do parque s
ser realizada em agosto de 2006. No ano anterior já havia sido realizada uma
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extensa programação de eventos com teatro, aulas de capoeira, shows musicais
e exposições, sempre aos domingos. A contrapartida não obrigatória do parceiro
aconteceu via doação de material de limpeza, sacos de lixo, papel higiênico e
outros itens ao parque, visando ajudar na sua manutenção, especialmente nos
momentos de falta de contrato de manutenção. Um tipo de arranjo semelhante,
mas que não pode ser classificado como uma parceria, é aquele em que o
parque aluga, via SMAC, sua área como cenário para gravações de novelas e
outros programas de TV, recebendo em contrapartida doações de materiais
diversos (BB01; BB04).
Uma outra parceria importante relatada pelo gestor tem ocorrido com o
grupo de teatro Ineptus Clã, que vem se especializando em peças de caráter
educacional sobre meio ambiente, desde 2001. O grupo oferece oficinas de
ecoteatro e se apresenta de graça aos domingos. Em troca, utiliza o parque
como sua sede, até para guarda de seu material, e vitrine para o público em
geral e empresas que os contratam para se apresentarem em festas e eventos
(BB01).
Perguntado sobre como avaliava a efetividade do trabalho de educação
ambiental feito por meio do ecoteatro, o gestor relatou que no início os visitantes
presentes no parque eram estimulados a assistir às peças, mas a partir do
segundo mês de apresentações, o público começou a vir espontaneamente:
Gestor do parque- “Já havia uma platéia cativa para uma apresentação de
qualidade que falava sobre meio ambiente aqui no Bosque da Barra. E a
gente passou a ter um aumento desse fluxo significativo. ...Então, isso
para nós foi muito gratificante, e a resposta era imediata. No próprio
comportamento das pessoas, não só participando, mas saindo daqui,
preservando. Juntavam o lixo. Então, o nosso trabalho foi muito positivo
em relação a isso.”
Diretor de grupo de teatro – “Uma vez que eu estava chegando aqui, aí
chegou um pai para mim, está vendo aí o que você me arrumou? Agora eu
tenho que andar com um saquinho, porque minha filha não me deixa jogar
um copo de água no chão." (BB01).
Aliás, segundo o gestor do parque, o comportamento dos visitantes do
parque é, em geral, respeitoso em relação às normas, mas este comportamento
nem sempre foi assim, sendo, na verdade, resultado de um processo de
conscientização via diálogo e ecoteatro.
Gestor do parque – “A gente não tem nenhum tipo aqui de vandalismo. No
início a gente tinha, mas depois, depois foi sendo contornado; os próprios
funcionários foram orientando. A gente tinha aqui o problema: se botasse
uma bica de metal, nego roubava a bica. Hoje a gente tem as bicas de
plástico, então não interessa o cara roubar uma bica de plástico, entendeu.
A gente tinha pichação no banheiro, hoje não tem mais pichação no
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 186
banheiro. Então, também porque a gente identifica..., a gente tem a escola
estadual aqui em frente que é um dos usuários. Vêm direto para o parque.
A escola estadual faz a sua aula de atividade física aqui no parque, então,
quer dizer, com muito papo a gente foi aí chegando a um consenso. Hoje a
gente não tem depredação aqui na unidade. É claro que a gente não
coloca nada que vá estimular isso, entendeu.”
Quanto ao lixo, o gestor também relatou a existência de uma parceria com
a COMLURB para fixação de lixeiras e uso lixeiras móveis aos Sábados e
Domingos, dias em que ocorrem muitos piqueniques no parque.
O gestor informou que, apesar de não possuir controles nem estatísticas
sobre o número de visitantes do parque, tem uma idéia do número de visitantes
pelo número de carros no estacionamento, que tem cem vagas.
Gestor do parque – “A gente estima que em cada carro venham quatro
pessoas. E normalmente nos nossos eventos o parque está sempre cheio,
com carros dentro do estacionamento e fora, nossa calçada aqui e a
calçada do meio ficam repletas. Esse é um medidor. O outro é o
fotográfico. ...A gente recebe aqui uma média ,que já foi aferida, de cinco
mil pessoas a seis mil pessoas mês.” (BB01).
A avaliação que se faz sobre o cumprimento desse objetivo é positiva se
se considerar que a gestão do parque conseguiu criar, por meio de parcerias
informais, uma série de atividades que unem lazer, meio ambiente e educação
ambiental, aumentando a freqüência de visitas ao parque e a consciência do
público sobre o tema. Por outro lado, verificou-se uma ênfase demasiada do
gestor em atividades esportivas em detrimento de atividades de pesquisa e
conservação do ecossistema do parque. Durante as entrevistas ele comentou,
inclusive, sobre um projeto para construir quadras de vôlei em uma área antes
ocupada por vegetação (BB02). Esta inclinação pelo esporte seria menos
problemática se o gestor tivesse o apoio de biólogos ou outros técnicos
especializados que suprissem sua deficiência na área mais técnica. Como não o
tem, ele acabou priorizando as atividades nas quais se sentia mais confortável, o
que pode comprometer os objetivos de conservação do parque no médio prazo,
desvirtuando sua preocupação primária.
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4.1.6.
Estudo de Caso do PNM do Penhasco Dois Irmãos
4.1.6.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) do Penhasco Dois Irmãos localiza-se,
na encosta do Morro Dois Irmãos, ao final da Praia do Leblon, ocupando uma
área de 25,3 hectares. O parque tem a maior parte da sua área situada nos
bairros da Gávea, Leblon e Vidigal, mas chega a ocupar uma pequena área na
Rocinha. O parque foi criado em 21 de dezembro de 1992, pelo Decreto
Municipal n
o
11850, como resultado de demandas das comunidades vizinhas.
Em 29 dezembro de 2000 foi inaugurada a gleba dois, onde se localiza a sede
administrativa do parque, objeto de permuta de terrenos entre os proprietários
das terras e a prefeitura (PCMRJ, 1998; DI03).
O ecossistema do parque é composto de mata atlântica submontana e
costão rochoso. A maior parte da cobertura vegetal é secundária e uma área
significativa do parque foi reflorestada nos últimos anos (PCM RJ, 1998). No
Anexo 13 podem-se visualizar o mapa e uma foto aérea do parque. O gestor do
parque ocupa o cargo desde outubro de 2003, sendo formado em administração
de empresas com curso de pós-graduação em gestão ambiental pela UFRJ em
andamento. Seu objetivo principal é trazer para o parque palestras de
conscientização e educação ambiental, o que, segundo ele acarretaria a maior
divulgação do parque. E conseqüentemente, maior visitação.
Na ocasião da
coleta de dados o gestor era o único funcionário permanente da SMAC no
parque e contava com a ajuda de dois guardas municipais, quatro guardas da
GDA, sendo dois por plantão e de dois funcionários da COMLURB, que fazem a
limpeza da Rua Aperana que passa dentro do parque (DI03).
O parque dispõe de área de piquenique com brinquedos, uma trilha de
cerca de 800m e vários mirantes que propiciam belas vistas da zona sul do rio
de Janeiro. No entanto, o parque não dispõe de um centro de visitantes.
4.1.6.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
O PNM do Penhasco Dois Irmãos está inserido dentro de um complexo
mosaico social. De um lado dois dos bairros mais sofisticados e de maior poder
aquisitivo do Rio de Janeiro, Leblon e Gávea, incluindo aí um conjunto de ruas
com casas luxuosas, conhecido como Jardim Pernambuco. Do outro, duas
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 188
favelas, Vidigal, dominada pelo tráfego de drogas, e Chácara do Céu, localizada
ao lado do parque e com a qual existe uma interação diária. Estas comunidades,
suas associações e mais empresas e outras instituições vizinhas ao parque são
descritas a seguir.
1- Moradores de médio e alto poder aquisitivo e suas associações
Os moradores de alto poder aquisitivo no entorno do parque habitam os
bairros do Leblon, Gávea e uma parte do bairro do Vidigal. Alguns deles são
freqüentadores assíduos do parque.
As principais associações de moradores que atuam junto à gestão do
parque são:
- Associação de Moradores do Alto Leblon, mais conhecida por CAL -
Comunidade do Alto Leblon.
- Câmara Comunitária do Leblon.
Estas duas associações são presididas pela mesma pessoa, que também
é a presidente da Associação Comercial do Leblon.
- Condomínios Associados Dois Irmãos. , criada em 2003 como uma
dissidência da CAL.
- Associação de Moradores da Gávea, entidade bastante ativa na defesa
dos interesses dos moradores daquele bairro, mas cuja realidade está um pouco
mais afastada do dia-a-dia do parque devido à distância entre o centro desse
bairro e o parque.
A presidente da CAL aponta como a luta principal da associação preservar
a qualidade de vida dos moradores do bairro, aí entendidos os de médio e alto
poder aquisitivo. Neste processo, ela aponta algumas associações que têm o
mesmo ponto de vista da CAL: Associações de Moradores de Ipanema, da
Gávea, de São Conrado e do Jardim Botânico. Ela relata que em geral estas
associações têm sido unânimes em termos de reivindicações (DI02). Os
diretores da CADI sinalizaram com o mesmo objetivo que a CAL, o que implica
dizer que escolheram estratégias de ação divergentes. No entanto, existe um
ponto em comum: combater o surgimento e o crescimento de favelas na região,
especialmente no caso da Chácara do Céu, como se pode concluir a partir
destas declarações.
Diretor 1 CADI – “...existe uma vontade muito grande daqueles que
participaram em participar do conselho gestor, em face dos objetivos a que
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 189
eles se propõem, que é o objetivo de você apoiar o parque e de você...
preservar o parque, principalmente o aspecto de monitoramento, de
impedimento de...”
Diretor 2 CADI – “de formação de favelas.”
Diretor 1 CADI– “....de formação de favelas, e também de ocupações
maiores, né, a própria preservação ambiental...; mas um dos pontos focais
é exatamente o problema de crescimento de favelas e a possibilidade de
você ter contato. ...hoje é interessante você saber que tem um poder
público, né, essa paridade entre o poder público e a sociedade civil, isso
traz benefícios muito grandes.” (DI01).
Presidente da Cal -.”...Porque eles estão crescendo. E se não houver
controle, eles vão crescer e a situação vai ficar irreversível como é na
Rocinha, como é hoje no Vidigal, como é, eu acho, até aqui no (PNM)
Parque da Cidade. O Parque da Cidade hoje está numa situação muito
grave. ...Está crescendo e acabou, por exemplo, com a visitação do
parque, é um lugar perigoso, é um lugar malcuidado, é um lugar em que a
preservação; não é mais o Parque da Cidade.”(DI02).
Mas a própria presidenta da CAL reconhece que os moradores da Chácara
do Céu têm consciência dos perigos de crescer demais, devido à falta de infra-
estrutura. No entanto, alerta que a especulação imobiliária tem levado muitos
deles a expandirem suas residências, em geral, verticalmente (DI02).
Presidente da CAL – “Eles têm espaço para crescer, não crescem por uma
questão até psicológica hoje. De medo da própria comunidade, que eles
têm uma conscientização também de como eles podem se prejudicar com
as falta de infra-estrutura com o crescimento da favela. Mas existe uma
especulação imobiliária. E aí fica conflitante do morador que tem essa
consciência combater esse que está ali especulando.”
A respeito do problema do crescimento da favela, já houve contatos entre
os representantes das associações CAL e CADI e os representantes da Chácara
do Céu e tem-se buscado alguma forma de diálogo para resolver os principais
problemas atuais (DI02).
Entrevistador- “...então considerando que eles vão permanecer lá, você,
qual seria a estratégia realmente para lidar com essa situação? É partir
para um conflito na Justiça ou é parceria, conversar?”
Presidente da CAL – “É parceria, conflito não interessa para ninguém. ...Eu
acho que é o último recurso seria o conflito, ninguém tem interesse em
fazer isso. Não é uma situação que aconteceu de um dia para a noite.
...Então o simples diálogo vai ser o nosso melhor caminho...”.
2- Moradores de baixo poder aquisitivo
Este grupo de atores sociais é constituído, sobretudo pelos moradores das
favelas do Vidigal e Chácara do Céu.
A Chácara do Céu surgiu há cerca de quarenta anos, quando alguns
moradores removidos da extinta Favela da Praia do Pinto (localizada entre
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 190
Leblon e Lagoa) para lá se deslocaram em busca de um local próximo de onde
viviam e trabalhavam até então.
Lá vivem hoje aproximadamente duas mil e quatrocentas pessoas, sendo
que a regularização da posse da terra está em vias de acontecer. Segundo um
dos moradores e líderes da comunidade, não há tráfego de drogas dentro da
favela e a qualidade de vida da comunidade é boa se comparada à maior parte
das favelas do Rio. No entanto, por falta de espaço, não há escola dentro da
comunidade. A comunidade está organizada em torno de sua Associação de
Moradores, que tem como principais reivindicações a construção de uma creche,
a construção de uma quadra coberta para esporte e lazer e a continuação do
asfaltamento da rua que passa por dentro do parque e que dá o único acesso de
carro à favela. No entanto, segundo se pôde apurar junto a moradores que não
quiseram se identificar, não há morador da comunidade ocupando o cargo de
presidente da associação atualmente, pois o último foi deposto em 1998 pelo
chefe do tráfico de drogas da vizinha favela do Vidigal. Assim, na prática, o cargo
é ocupado pelo presidente da Associação de Moradores do Vidigal, onde a
rotatividade é alta.
Quanto ao crescimento da favela, existe uma regra imposta pela
associação de moradores que limita o crescimento vertical das casas a três
andares, pois haveria infra-estrutura de água e luz para suportar até este limite
de expansão (DI04). As associações de moradores do Leblon contestam esta
informação, como se viu no item anterior, e pretendem barrar o crescimento da
favela.
Na favela existe um projeto em parceria com a SMAC e o PNM do
Penhasco Dois Irmãos, denominado MEL, que engloba práticas esportivas
(futebol e capoeira) e educação ambiental, por meio de reciclagem de garrafas
PET e jornais.
A favela do Vidigal, com uma população em torno de quarenta mil
habitantes, não fica tão próxima do parque como a favela Chácara do Céu, mas
tem influência sobre a comunidade. O maior impacto da favela do Vidigal sobre o
PNM do Penhasco Dois Irmãos é quanto à imagem de segurança do parque.
Devido à proximidade relativa da favela, sempre que ocorre um episódio de
violência envolvendo tiroteios no Vidigal, a freqüência ao parque cai
drasticamente, por temor infundado dos visitantes de se tornarem vítimas de
balas perdidas (DI02; DI03).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 191
3- Empresas e empresários locais
O parque está localizado em área eminentemente residencial, mas como
está próxima ao Leblon, há interesse da Associação Comercial do Leblon em
que o parque possa ser mais uma área de atração turística no bairro (DI03).
O Hotel Sheraton, hotel de luxo localizado na Avenida Niemeyer, é
também um potencial beneficiário da proximidade com o parque.
A Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), localizada
na Gávea, mas cujo terreno é vizinho dos fundos do parque é também parte
interessada na sua gestão, tanto por essa proximidade quanto pela preocupação
ambiental da universidade, que vem crescendo nos últimos anos (DI-TI01).
4- Visitantes
Os principais visitantes do parque são turistas estrangeiros e brasileiros,
que chegam atraídos pelos mirantes nele existentes, a partir dos quais se
descortina parte da zona sul da cidade. Entre os visitantes freqüentes,
encontram-se moradores do Leblon e Gávea e moradores da Chácara do Céu,
sobretudo crianças (DI03).
4.1.6.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Utilizaram-se para o PNM Bosque da Barra os mesmos critérios de análise
usados nos casos anteriores. Cabe esclarecer que além das entrevistas e
observações realizadas no parque, também foram usados como fonte de dados
anotações feitas pelo pesquisador ao participar, como ouvinte da uma das
reuniões de formação do Conselho Consultivo do parque. Estas anotações
receberam a codificação DI05. O caso do PNM do Penhasco Dois Irmãos é um
exemplo de processo de formação de Conselho Consultivo e de uma parceria
informal entre o parque e uma das comunidades, mas também mostra a
existência de conflito entre moradores de alto e baixo poder aquisitivo.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 192
1.1. Objetivo Implantar uma gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo
Responsáveis GUC e gestor do parque
Tal como o PNM Bosque da Barra, o PNM do Penhasco Dois Irmãos
estava em meio a um processo de formação de seu Conselho Consultivo
durante a realização da pesquisa. Na primeira entrevista com o gestor, realizada
em março de 2006, ele mencionou o bom relacionamento com os grupos de
atores sociais locais e a existência do processo de formação do Conselho
Consultivo, iniciado em outubro de 2005. O processo teve algumas reuniões no
início de 2006 e uma última reunião em 25 de maio de 2006, da qual o
pesquisador participou como observador, antes do processo ser interrompido em
setembro de 2006, por ordem da Secretária de Meio Ambiente, como citado no
caso do PNM Bosque da Barra.
É importante entender as motivações dos atores sociais para participarem
do Conselho Consultivo do PNM do Penhasco Dois Irmãos.
Segundo a presidente da CAL, Câmara Comunitária do Leblon e
Associação Comercial do Leblon, o objetivo em participar do Conselho vai ao
encontro da grande preocupação da comunidade que ela representa em
preservar não apenas o parque, mas o entorno dele, e aí ela se refere de novo à
favela Chácara do Céu, vista como uma ameaça ao parque, e, como se percebe
também pela totalidade do discurso, à referida qualidade de vida da população
de médio e alto poder aquisitivo do bairro (DI02). Neste aspecto, os diretores do
CADI, concordam com a representante da CAL (DI01).
Presidente da CAL – “Bom, nosso objetivo de participar desse, do
conselho gestor do parque, principalmente na questão de preservação de
todo em torno, principalmente do parque, do parque nem se fale. Mas do
entorno dele. O Que a não preservação, que o abandono desse parque
podem trazer de prejuízo para a comunidade? Então nós somos unânimes
de que o parque tem que ser preservado, que ele tem que ter uma boa
gestão, que ele precisa ser aberto à visitação até uma determinada hora,
mas que é importante, pode ser um dos cartões postais da cidade do Rio
de Janeiro, tem uma vista linda, é um lugar agradável. Ainda é um verde
maravilhoso. Então nós temos a preocupação de manter pelo menos o que
está hoje. Se pudéssemos, reverteríamos até o quadro que se encontra
hoje que é uma comunidade ali. Você vê que está encravada, né?”
Já o representante da PUC no Conselho, o diretor do NIMA, explica a
posição da universidade a respeito:
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 193
Diretor do NIMA- “Institucionalmente, eu fui provocado a ter uma inserção
política no parque Dois Irmãos, que tem limite com a PUC. E a gente
acredita, quer dizer, aí já é um grupo maior...que as questões ambientais
elas passam, inevitavelmente, por uma co-responsabilização tanto do
indivíduo quanto das instituições em relação aos seus problemas
ambientais. ...Eu acredito que a gente tente fazer uma coisa parecida com
essa gestão da bacia. O parque como um todo, a inserção desse parque
na PUC, e a gente tentar aplicar projetos para resolver a problemática do
parque como um todo.”
Para se ter uma idéia de como é demorado e complexo o processo de
formação de um Conselho Consultivo de parque, é interessante citar a
experiência do representante da CADI nesse processo. Ele explica como evoluiu
o processo e fala das dificuldades encontradas e do aprendizado experimentado
nesse período.
Diretor 1 da CADI – “...aí fomos marcando reuniões para o mês seguinte,
só que essas reuniões sempre evoluíam um pouco, mas não se
concretizavam. Uma das mais objetivas foi essa que você assistiu hoje
(nota: 25 de maio de 2006), que aí já foram convidadas várias pessoas e
elas não se faziam presentes. Algum problema havia e sempre faltava um
grande numero de convidados. A CADI sempre esteve presente, mas é a
primeira vez que vem a associação comercial, a AMALGA também é do
Alto Leblon, quer dizer, algumas associações estavam sempre presentes
como a CADI, a AMALGA, né. Mas outras associações, por exemplo, a
Associação de Moradores do Vidigal, Associação de Moradores da
Rocinha, nunca mandaram representantes como até hoje, na reunião de
hoje não mandaram também, né? Então em função desse fato, de nunca
estar com um número de representantes, vamos dizer assim, disponível
para se tomar alguma resolução,...então essas reuniões tiveram pouco
rendimento, pela pouca eficiência nessas reuniões. Mas foi se formando a
idéia do que era, sempre eram trazidas pessoas de outras associações.
Por exemplo, teve época que a gente fez tipo palestra sobre conselho
gestor e de outras áreas. Então aos poucos foram se formando aqueles
participantes, durante as cinco, seis reuniões, mais ou menos que a gente
já teve, foram ganhando conhecimento sobre, não houve uma total falta de
benefício porque houve um aprendizado, um processo de aprendizado dos
participantes...”
É interessante notar que durante o processo foi se formando um
conhecimento do grupo, parcialmente formal e parcialmente tácito, sobre o que é
um Conselho Consultivo e seu papel para a gestão do parque. Entende-se ser
este processo de aprendizagem tácita extremamente importante para que a
formação do Conselho chegue a bom termo, mas, por outro lado, é necessário
que a aprendizagem formal, por meio de palestras. Discussões e outros
instrumentos de capacitação do Conselho estejam disponíveis desde o início do
processo.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 194
As expectativas da presidenta da CAL sobre o funcionamento do Conselho
Consultivo compreendem uma maior participação dos atores sociais no processo
de planejamento do parque, mas também sua preocupação com o cumprimento
das obrigações do poder público para com a gestão do parque, como se pode
constatar no trecho da entrevista mostrado a seguir (DI02). É interessante
reparar que a maioria dos empresários e seus representantes entrevistados é
bastante unida em torno da idéia de que a iniciativa privada pode ajudar, mas
não deve substituir o estado na gestão dos parques. É claro que há exceções,
como o caso da Carvalho Hoskens que acabou adotando o PNM Melo Barreto,
como relatado anteriormente. Mas naquele caso, fatores muito específicos,
relacionados a uma estratégia de negócios e a um grande investimento
imobiliário próximo ao parque influenciaram na decisão de adoção.
“Diretora da CAL- Bom, o conselho gestor é que, eu acho, que vai criar as
estratégias, vai criar ferramentas para manter o parque e aumentar o número de
visitantes, que eu acho importante. ...Eu acho que a idéia (nota: do Conselho) é
boa. A gente tem que tentar. Se for, como é que se fala, se for, se a gente
conseguir manter essa disposição que as pessoas estão no começo como está
agora, eu acho que é interessante porque a gente vai participar mais, a gente vai
saber o que está acontecendo, a gente vai ter ingerência sobre as questões de
dentro do parque, né. Existe uma idéia, por exemplo, de ocupar o parque com
restaurante, ocupar o parque, sei lá, com o que para botar na mão da iniciativa
privada a responsabilidade de administrar e gerenciar o parque. Eu não acho
isso viável. ... Eu não acho que um restaurante vai ter condições financeiras de
bancar um parque como aquele.Então não é parque. Eu acho que o poder
público ele tem que estar presente sim, ele tem que gerir, ele tem que dar
satisfação para a sociedade.”
Além daqueles depoimentos, a experiência vivenciada pelo pesquisador
durante uma reunião do Conselho Consultivo é aqui relatada e analisada.
A reunião de 25 de maio foi convocada pelo gestor do parque, em nome
da SMAC. Dela participaram representantes dos atores sociais que já haviam
manifestado interesse em fazer parte do Conselho, entre eles: CADI, CAL,
AMALGA, Instituto Iguaçu, PUC-Rio, além de moradores do Leblon. Não esteve
presente nenhum representante das favelas Chácara do Céu e Vidigal. Também
estiveram presentes representantes de alguns órgãos do município: SMAC,
Guarda Municipal, GDA, Secretaria de Urbanismo, além do próprio gestor do
parque, que presidiu a reunião.
Quanto à ausência dos representantes das duas principais associações de
favelas locais, o gestor informou tê-los convidado. Já a presidenta da CAL
afirmou ter conversado com o presidente da Associação de Moradores do
Vidigal, que disse não ter sido convidado. Não foi possível apurar o que de fato
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 195
ocorreu, no entanto é preocupante a ausência contínua dessas associações no
processo de formação do Conselho, por dois motivos:
1º. Estas associações acabarão por ficar de fora do Conselho Consultivo e
não terão suas demandas ouvidas nesse fórum.
2º. O grupo de representantes da sociedade civil no Conselho, sendo
representado apenas pelos atores ligados às classes mais abastadas da região,
poderá fazer valer sua visão sobre temas mais sensíveis, como a questão do
acesso de carro à Chácara do Céu depois do horário de fechamento do parque.
Decisões desfavoráveis àquela comunidade, tomadas sem a sua participação,
poderão gerar desconfiança em relação ao Conselho e a conseqüente retirada
de apoio à gestão do parque pela comunidade, o que pode ser bastante
problemático para o gestor no longo prazo, se daí emergir uma situação de
conflito entre gestão do parque e aquela comunidade.
Dando continuidade à análise do processo, os principais pontos
observados pelo pesquisador durante a reunião são listados a seguir:
1º. Reunião não teve uma agenda clara lida pelo gestor. A conseqüência
disso é que os assuntos foram se misturando no início até que a assessora da
SMAC presente, e que estava ajudando na formação dos Conselhos, começou a
intervir a propor os temas.
2º. O gestor não estava à vontade comandando a reunião. Aparentemente,
não por falta de experiência, pois cinco ou seis reuniões já haviam ocorrido
anteriormente. A partir do momento que assessora da SMAC tomou mais a
iniciativa de conduzir a reunião, ele pouco se manifestou, tendo inclusive, saído
pelo menos duas vezes da reunião para tratar de problemas operacionais.
3º. A condução da reunião pela assessora também foi confusa, gerando
várias conversas paralelas e dispersando a atenção dos presentes.
4º. Foi distribuída uma cópia de proposta de constituição do Conselho
incluindo seis membros da sociedade civil e seis representantes do governo. Os
presentes propuseram onze de cada lado.
5º. Durante a reunião houve reclamações por parte de um dos
participantes sobre o fato de as reuniões estarem ocorrendo já há mais de um
ano sem conseguir se chegar a formar o Conselho.
6º. Ao final os presentes aprovaram por consenso que o número de
representantes do Conselho Consultivo.
As principais conclusões a que se chegou analisando o conteúdo e o
andamento da reunião são:
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 196
1º. Pareceu faltar uma metodologia de criação do Conselho Consultivo. A
assessora da SMAC não passou segurança suficiente aos presentes sobre
muitos pontos do processo (DI02; DI-TI01).
2º. As reuniões têm que ter uma estrutura formal bem definida, isto é, com
agenda e objetivos bem claros, um único condutor oficial da reunião, regras para
os presentes se manifestarem, elaboração e divulgação da ata da reunião.
3º. Gestor e assessor precisam ser treinados a conduzir reuniões de forma
objetiva, firme e organizada.
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora
Responsáveis Gestor do parque.
O PNM do Penhasco Dois Irmãos teve cerca de 15 (quinze) hectares de
sua área recuperada nos últimos nove anos graças à ação do Projeto Mutirão de
Reflorestamento, que plantou quase cerca de oitenta mil mudas de várias
espécies nativas em substituição ao capim colonião, vegetação exótica e
propensa a se incendiar com facilidade. Segundo informações do encarregado
do projeto, cerca de 95% das mudas vingaram (DI04). Cabe enfatizar que tanto o
encarregado quantos os reflorestadores do projeto são moradores da
comunidade Chácara do Céu. O resultado dessa ação é que o número de
incêndios vem caindo, apesar de terem ocorrido entre oito e dez incêndios nos
últimos cinco anos. As principais causas são balões ou pessoas de fora da
comunidade.
No entanto, o parque ainda é vulnerável a invasões de caçadores. Até
alguns anos atrás, moradores da própria comunidade costumavam caçar
pássaros no parque, mas por meio de um processo de diálogo e de educação
ambiental com os membros da comunidade, funcionários do parque
conseguiram convence-los da ameaça de extinção de várias espécies
decorrente desta atividade. Assim, depois de um longo processo de
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conscientização, os moradores da comunidade hoje protegem o parque contra
vandalismo de visitantes (corte de árvores, pichações, etc.).
Outro aspecto complicador para a garantia da segurança do parque é o
fato de que o único acesso de carro à favela da Chácara do Céu passa por
dentro do parque. O horário de fechamento do parque é às 17 horas, mas na
prática os portões têm ficado abertos para permitir que carros dos moradores,
táxis e vans acessem a favela, o que, por outro lado, permite que pessoas
estranhas ao parque circulem por ali à noite. Este é um grave problema, mas a
comunidade da Chácara do Céu resiste à idéia do fechamento dos portões e à
proposta feita pelas associações de moradores de alta renda de acesso à favela
apenas para os carros cadastrados dos moradores da Chácara do Céu.
Por trás dessa proposta existe também uma estratégia implícita das
associações de moradores de barrar o crescimento da favela, ao tentar inibir a
entrada de material de construção tanto de dia quanto de noite, (DI02), o que
não parece muito plausível de ser operacionalizado.
A gestão do parque acabou ficando numa situação desconfortável, pois,
por um lado precisa cumprir as normas da SMAC de fechar os portões às 17
horas, mas por outro, o acesso á favela se dá através de uma rua pública que
corta o parque, que teoricamente deveria estar acessível a todos. Uma solução
que desagrade totalmente os moradores da Chácara do Céu pode significar a
perda do apoio dessa comunidade à gestão do parque. Espera-se que o
Conselho Consultivo possa ser o fórum de discussão efetivo para se chegar a
algum acordo. Na falta dele, devem-se buscar reuniões informais entre as
partes, com a mediação do gestor, para se tentar chegar a um consenso que
resolva o conflito de forma satisfatória para todos.
Outro problema identificado pelo gestor é a presença de cachorros no
parque, que são deixados lá por moradores do Leblon ou acabam aparecendo
naturalmente. O gestor relatou ter tentado conscientizar os moradores por meio
de cartazes e diálogo, mas as ações têm se mostrado ineficazes.
Analisando-se sentido, pode-se dizer que, apesar das dificuldades
operacionais vivenciadas pela gestão do parque os objetivos de recuperação da
fauna e flora vêm sendo alcançados, graças a uma parceria formal com o Projeto
Mutirão de Reflorestamento e de outra, informal, com a comunidade da Chácara
do Céu. Por outro lado, há problemas relacionados à conservação da fauna
devido à invasão freqüente de cachorros e à segurança patrimonial, por
insuficiente policiamento à noite e ao acesso de carros ao parque após o horário
de fechamento.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 198
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada
Tal qual os demais parques naturais municipais o PNM do Penhasco Dois
Irmãos enfrenta o problema dos trâmites burocráticos que emperram as
licitações e renovações de contratos de manutenção, tendo já ficado sem
contrato por duas vezes. Na ocasião da pesquisa, o parque estava prestes a ter
seu contrato encerrado. Segundo informações posteriores, o parque ficou vários
meses sem contrato.
Uma parceria informal com a COMLURB e o Mutirão de Reflorestamento
tem ajudado a manter o parque limpo, as árvores podadas e as trilhas
relativamente limpas. No entanto, não foram identificadas quaisquer parcerias
com empresas para ajudar nesta atividade.
3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo)
Atividade / Instrumento de Gestão Organização de projetos de lazer e
ecoturismo
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
A visitação e o turismo no parque ainda são fracos, devido principalmente
a sua localização no alto de uma encosta, o que dificulta o acesso a pé, mas
também devido à pouca divulgação do parque e à associação deste à favela do
Vidigal, pela proximidade, o que inibe muitos visitantes com medo de eventuais
tiroteios na região. O gestor do parque enfatizou que não existe este risco dentro
do parque. Têm havido mais recentemente muitas visitas de turistas estrangeiros
trazidos por excursões em camionetes abertas.
O gestor estima o número de visitantes em torno de 450 a 500 nos fins de
semana. Os freqüentadores mais assíduos são justamente os moradores
(principalmente crianças) da Chácara do Céu, que fazem do parque sua área de
lazer. Por ocasião da coleta de dados havia inclusive em andamento um projeto
de recreação e educação ambiental para crianças coordenado por uma agente
ambiental da SMAC e pelo encarregado do Projeto “Mutirão Reflorestamento”,
ambos moradores da comunidade. O projeto consta de atividades de capoeira
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 199
no parque, artesanato e dança. As crianças também têm aulas de educação
ambiental (DI04).
O gestor afirmou que um de seus objetivos principais é tentar trazer para o
PNM do Penhasco Dois Irmãos palestras de conscientização e educação
ambiental. a fim de divulgar mais o parque. Também estariam nos planos a
realização de visitas guiadas, sujeitas, no entanto a não haver problemas de
violência no entorno. Por outro lado, como a freqüência é pequena, o impacto
de visitantes sobre a área do parque é baixo, facilitando sua manutenção (DI03).
Não foram identificadas quaisquer parcerias no sentido de estimular a
visitação ao parque. O gestor pensa em trazer exposições para o parque a fim
de atrair visitantes, mas este não plano não foi ainda desenvolvido.
O objetivo não vem sendo ainda plenamente alcançado apesar dos
esforços do gestor, principalmente pelos problemas de violência no entorno, que
criam uma falsa imagem de insegurança sobre o parque. Percebeu-se também
certa dificuldade em estabelecer parcerias, quer com as associações de
moradores e empresários, que com ONGs ambientais.
4.1.7.
Estudo de Caso do PNM do Bosque da Freguesia
4.1.7.1.
Caracterização do Parque
O Parque Natural Municipal (PNM) Bosque da Freguesia localiza-se, no
bairro da Freguesia na região de Jacarepaguá. No Anexo 14 podem ser
visualizados o mapa e uma foto aérea do parque. A área do parque, de cerca de
31 hectares, corresponde ao antigo pomar da última remanescente das chácaras
que lá existiam em grande quantidade no século XIX, sendo, portanto quase
totalmente antropoformizada e constituída de muitas espécies vegetais exóticas
(PCMRJ, 1998). Pode-se dizer que, na prática, esta área não deveria ser objeto
de conservação ambiental. No início dos anos noventa a área foi vendida a uma
concessionária de veículos que lá pretendia construir uma loja. Mas, o GRUDE
(na época, um grupo de caminhadas), a Associação de Moradores e Amigos da
Freguesia, a Associação de Moradores do Jardim Urussanga e a ONG SOS
VERDE iniciaram um movimento, com passeatas e referendo popular, em defesa
da conservação do bosque, já usado pelos moradores para seu lazer, na
tentativa de ali criar um parque público, preservando assim a qualidade de vida
do bairro. Um vereador do Partido Verde levou a luta adiante com base em laudo
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 200
técnico de que ainda existiam muitas espécies mata atlântica na área e que esta
constituiria uma continuação Floresta da Tijuca interrompida pela pressão. (BF-
PB01; BF02; BF04).
Assim, como resultado desse movimento da sociedade e da aliança de
diversos setores, o bosque foi tombado pela câmara de vereadores em 1992
com o objetivo de proteção de suas áreas verdes (BF01) e o decreto municipal
n
o
11830 criou o Bosque da Freguesia como um parque público sob a tutela da
Fundação Parques e Jardins (FPJ). Como a empresa compradora já tivesse
obtido o direito de construir no local, negociações entre as partes interessadas
chegaram a um acordo pelo qual a empresa construiria num setor menor do
bosque, doando cerca de 62% da área à Prefeitura. Após mais de dez anos de
luta da comunidade local, o bosque foi transformado no PNM Bosque da
Freguesia, pelo decreto 22.662 de 19 de fevereiro de 2003, passando à tutela da
SMAC.
O parque conta com a seguinte infra-estrutura:
- sede administrativa com centro de visitação, onde há uma biblioteca e
sala de reuniões e banheiros públicos;
- um campo de futebol society e uma quadra poliesportiva;
- mais de dois quilômetros e meio de trilhas rústicas;
- playgrounds e aparelhos de ginástica;
- área de convivência com mesas para jogos.
A atual gestora do parque foi alocada ao parque em maio de 2003,
inicialmente para acompanhar a execução contrato de manutenção vigente e
que estava por terminar. Em maio de 2005 ela foi designada pela SMAC como
gestora oficial do PNM Bosque da Freguesia.
4.1.7.2.
Identificação dos Atores Sociais Locais
1- Moradores de médio e alto poder aquisitivo e suas associações
O bairro da Freguesia é um bairro residencial e comercial majoritariamente
de classe média na região de Jacarepaguá. O PNM Bosque da Freguesia
localiza-se no coração do bairro e está incorporado no dia-a-dia de muitos de
seus moradores, como sua grande área de lazer e o “pulmão verde” do bairro.
Isto explica porque a comunidade se uniu e lutou pela conservação do Bosque.
Destacaram-se algumas associações nessa luta, que serão brevemente
descritas a seguir.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 201
A Associação de Moradores e Amigos da Freguesia (AMAF) foi fundada
por volta de 1979 -1980 (BF02) e vem se destacando, segundo seu presidente,
na luta pelos interesses da comunidade, sobretudo contra a especulação
imobiliária no bairro. Atualmente ela conta com doze membros, dos quais três
são mais ativos, e entre eles, o presidente da AMAF, que tem oitenta e seis anos
e é freqüentador diário do PNM Bosque da Freguesia. A AMAF foi uma das
organizações que criou o conselho consultivo do parque e apóia sua existência
como unidade de conservação (BF02).
Presidente da AMAF- “A luta da associação com o Bosque é que a gente
via essas terras aqui e sentindo-se que a população já estava ativa. A
população sentia isso como um prazer, como um lazer. ...E a luta da AMAF
foi sempre em preservar, manter o Bosque depois dessa divisão e desse
muro de gradil onde ficou estabelecida a metragem que compunha o
Bosque. ... E agora foi denominado porque antes era só nome de Bosque
e hoje ele é um parque natural municipal. E nós queremos que ele seja
parque natural municipal Bosque da Freguesia.”
Uma das grandes realizações da AMAF e de outros grupos de atores
atuante foi a construção da sede administrativa do parque, em 2002, período em
que o mesmo esteve sem gestão e havia a ameaça de uma estrada cortar o
Bosque.
Outra associação que atua ativamente junto ao PNM Bosque da Freguesia
é a Associação dos Amigos do Bosque da Freguesia (AABF), entidade criada
pela AMAF em 2003, justamente para cuidar mais do parque e adjacências,
preocupando-se também com a APA da Freguesia, na qual o parque está
incluído. (BF04) O presidente dessa associação coloca como objetivos do grupo
a luta pela preservação da área, a melhoria do ambiente para os usuários, a
adequada conservação da sede, dos aparelhos e trilhas, bem como a
implantação da mata atlântica no parque. Além disso, ele aponta o objetivo maior
da associação como sendo a desapropriação de cerca de dois terços (a gestora
fala em menos de 50%) do parque que ainda pertencem a um proprietário a fim
de garantir a continuidade do parque.
Pode-se citar também o Grupo de Defesa Ecológica (GRUDE), ONG
ambiental local que participou da criação do parque e atua em seu Conselho
Consultivo. O GRUDE começou a atuar em 1986 como um grupo de caminhadas
na Freguesia que, em função do crescimento da região, passou a agir no sentido
de preservar a qualidade de vida dos moradores. Em 1989 surgiu a questão do
Bosque da Freguesia, o que levou o grupo a desenvolver ações ambientais e daí
surgiu a ONG (BF-PB01).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 202
Há desavenças históricas entre o GRUDE e as duas associações, AABF e
AMAF que remontam à doação da área da montadora ao município pela
montadora. Segundo o presidente da AABF, na ocasião o GRUDE defendeu a
proposta de doação da empresa de forma fechada enquanto que a AMAF
defendia uma ampla discussão democrática da proposta entre os moradores do
bairro. Ele entende também que o GRUDE se transformou atualmente numa
entidade encastelada, com mais características de empresa do que de ONG e
que não procuraria mais o diálogo com a AMAF e a AABF.
Já o diretor do GRUDE entende que a desavença gira em torno do fato
daquelas duas entidades se acharem donas do parque.
Diretor do GRUDE- “Quando inaugurou o Bosque, a AMAF botou uma
faixa grandona, 'A AMAF conquista o Bosque da Freguesia', um negócio
assim. O Grude botou a seguinte faixa 'O Bosque pertence à comunidade -
- Grude'. Então você vê a diferença de diálogo, o Bosque não é meu.”
Ele lembra que, em outra ocasião o GRUDE quis trazer aulas de jardinagem
particulares para dentro do parque, mas as duas associações vetaram por não
permitirem atividades pagas dentro do Bosque.
2- Moradores de baixo poder aquisitivo
A favela mais próxima ao PNM Bosque da Freguesia é a Cidade de Deus,
apesar dessa proximidade não ser tão grande assim. Não há um impacto direto
da favela sobre o parque, mas há um potencial impacto negativo direto, pois a
estrada que liga a Barra da Tijuca e Zona Sul ao parque passa próxima àquela
comunidade. Com o aumento da violência no Rio de Janeiro, esta situação pode
eventualmente inibir a visita ao parque por moradores daqueles bairros.
Segundo a gestora do parque, não há representantes da Cidade de Deus no
Conselho Consultivo. No entanto, a gestora informou que existem ações de
educação ambiental praticadas pelo parque junto a escolas daquela
comunidade.
3- Empresas e empresários locais
Como resultado da negociação ocorrida em 1992 e a conseqüente doação
de parte do terreno da concessionária para criação do Bosque da Freguesia, os
empresários donos do restante do terreno ali construíram uma concessionária de
veículos e um shopping center, o Rio Shopping, que fazem limite com o parque.
Segundo o presidente da AABF, o relacionamento do Rio Shopping com o
parque e a AABF é bom, apesar de alguns “equívocos” cometidos, como festas
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 203
organizadas no estacionamento do shopping que acabam perturbando a
tranqüilidade do parque. Já a gestora do parque relatou diversos problemas
causados pelo shopping ao parque, entre eles o excesso de ruído devido à
instalação de uma pista de Kart no estacionamento, bem ao lado do shopping,
além das referidas festas. O gerente do Rio Shopping é também presidente da
Associação Comercial e Industrial de Jacarepaguá (ACIJA). Ele representa esta
entidade no Conselho Consultivo do Parque. Ele foi contatado três vezes para
marcação de uma entrevista, mas não retornou as ligações.
4- Visitantes
Os principais visitantes do parque são moradores do bairro da Freguesia e
adjacências, que ali praticam caminhadas e passeios diários. Muitos estudantes
também freqüentam o parque, sozinhos ou em visitas organizadas pela escola e
a gestora do parque.
Durante a realização da pesquisa, o parque abria todos os dias da
semana, contrariamente ao que diz a norma da SMAC, que prevê o fechamento
às segundas feiras para manutenção, manejo e descanso dos animais. Assim,
um dos impactos negativos causados pelos visitantes seria não permitir que os
animais do parque tivessem um dia de descanso semanal nem a gestão um dia
para recuperar o parque. A gestora não relatou casos de vandalismo no parque.
4.1.7.3.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Utilizaram-se para o PNM Bosque da Freguesia os mesmos critérios de
análise usados nos casos anteriores. Foram também utilizados como fonte de
dados para a pesquisa documentos cedidos pela gestora e pela Associação dos
Amigos do Bosque da Freguesia resoluções sobre o Conselho e anotações
feitas durante duas das reuniões do Conselho Consultivo do parque em que o
pesquisador esteve presente como ouvinte. O caso do PNM Bosque da
Freguesia é um exemplo de processo de formação de Conselho Consultivo e de
uma parceria informal entre o parque e uma das comunidades, mas também
mostra a existência de tensões e conflitos entre a gestão do parque e as
associações de moradores.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 204
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar uma gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo
Responsáveis GUC e gestor do parque
Segundo a gestora do PNM Bosque da Freguesia, desde o início de sua
atuação no parque, quando ainda não era gestora, ela buscou formar alianças
com os representantes das associações, que, segundo suas próprias palavras,
efetivamente comandavam o parque quando este ainda estava sob a tutela da
FPJ (BF01). O caminho encontrado por ela foi propor a criação de um Conselho
Consultivo, como previsto na lei do SNUC.
Gestora do parque – “Aí como eu te disse, estratégia que eu usei até para
chegar mais perto das pessoas foi a criação do Conselho Consultivo. O
primeiro e único, foi assim, na hora que saiu a renomeação para parque,
uma semana depois saiu a minha criação, saiu a instituição do Conselho
Consultivo do Parque Natural Municipal da Freguesia.”
De acordo com a Resolução SMAC nº 334 30 de outubro de 2003, foi
instituído o Conselho Consultivo do PNM Bosque da Freguesia, composto por
seis membros do poder público, a saber:
- 1 representante da Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMAC/CRA /
GUC), no caso a própria gestora do parque, que também presidência o
Conselho;
- 1 representante da Secretaria Municipal de Educação (SME – 7ª CRE);
- 1 representante da Guarda Municipal;
- 1 representante dos Bombeiros;
- 1 representante da Policia Militar;
- 1 representante da Fundação Parques e Jardins;
e 6 membros da sociedade civil, com atuação relacionada àquele parque,
legalmente constituídas há pelo menos um ano, quais sejam:
- 1 representante de entidade comercial local (Rio Shopping);
- 1 representante de ONG ambiental local (GRUDE);
- 3 representantes de associações de moradores da população residente
no local, no caso AABF, AMAF e FAM Rio (Federação das Associações de
Moradores do Rio de Janeiro);
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 205
- 1 representante de universidade ou de instituição científica, privada, de
pesquisa e proteção do meio ambiente, no caso a Universidade Estácio de Sá.
É fundamental entender as motivações dos atores sociais para
participarem do Conselho Consultivo do PNM Bosque da Freguesia e como
avaliam seu funcionamento durante estes mais de três anos.
O presidente da Associação de Moradores da Freguesia (AMAF) reclama
para sua associação a idéia de criação do Conselho, enxergando nele a
possibilidade de ter um canal oficial de comunicação com a prefeitura, por meio
do qual seria possível colocar suas demandas sobre o parque.
Presidente da AMF – “...Mas acontece que a AMAF foi a associação que
injetou essa idéia de criar o conselho. A AMAF é que provocou essa
situação para poder ter a fala, para poder ter a representação dentro do, lá
da prefeitura. E foram criados, além da AMAF, foram criados, foram
apresentados o GRUDE, a Associação de Moradores que ainda funciona
em torno do Bosque, tem outras associações...”
O presidente da AMAF não esconde, no entanto, certo desapontamento com os
resultados obtidos pelo Conselho Consultivo, sobretudo pela falta de verbas para
aplicação no parque (BF02).
Entrevistador- “Mas o senhor acha que o conselho tem poder para
pressionar estas autoridades?”
Presidente da AMAF – “É como eu estou dizendo, o conselho vem
pressionando e vem provocando tudo que é necessário ser feito aqui
dentro, mas quando chega lá em cima, as verbas acabaram, as verbas
foram desviadas, as verbas tomaram rumo diferente.“
Já o presidente da Associação dos Amigos do Bosque da Freguesia
(AABF) relata sua participação na concepção do Conselho. Segundo ele, a idéia
já existia quando a gestora chegou ao parque e, por meio de discussões com a
AABF a idéia foi aprofundada e um estatuto provisório elaborado.
Ele compartilha da mesma noção de que por meio do Conselho Consultivo
é possível uma maior aproximação da prefeitura, que se trata de um fórum de
discussão dos problemas do parque, mas questiona a paridade do Conselho
(seis membros do governo e seis da sociedade civil organizada), pois entende
que a população deveria ter mais peso na decisão.
Presidente da AABF- .”...nós estarmos no conselho, é importante por dois
motivos. Primeiro é o tentáculo mais próximo da prefeitura, do prefeito, do
secretário, da própria gestora junto à comunidade, né, organizada,
principalmente porque o conselho é formado por entidades
representativas. ...e é o nosso primeiro contato com a prefeitura. Isso não
quer dizer que a gente não vá diretamente ao secretário, ao prefeito onde
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 206
tiver que ir para resolver os nossos problemas que a gente achar que ali
não estão resolvidos, entendeu?”
Entrevistador – “Você considera que o conselho, então é um fórum
adequado para discussão de problemas do parque?”
Presidente da AABF–“... Aquilo ali você bota uma entidade como a nossa e
como a AMAF, como o conselho regional da FAM Rio, que congrega 72
associações de moradores da AP4, Barra, Jacarepaguá e Recreio, são
três entidades, mais o GRUDE e mais a Estácio que parece que está ali,
como entidade educativa. Coloca essas três entidades de massa porque
nós somos de massa, trabalhamos na rua, mobilizando as pessoas,
conscientizando e essa é o nosso intento, e não entidade de gabinete, e no
mesmo pé de voto que o Batalhão de Bombeiros, o Batalhão da Guarda
Civil, o Batalhão da PM, e que isso tenha um peso, tenha a opinião deles é
importante, mas tem que ser entendido que de repente é um voto. Então
três votos lá, três votos cá e anula, entendeu, e aí? A situação é meio
complicada, mas é o um fórum de discussão. Se o governo for
democrático, o fórum vai ser democrático, se o governo for autoritário, o
fórum vai ser atropelado.”
Quanto à efetividade do Conselho, o presidente da AABF acha que ela tem
sido limitada, devido à pouca força da gestora para levar as questões para a
cima na hierarquia da prefeitura. Ele entende que as associações que participam
do Conselho podem e devem usar outros meios paralelos para pressionar a
prefeitura a atender às deliberações do Conselho. Ele também entende que as
reuniões deveriam ser realizadas com uma freqüência maior do que vem
acontecendo, em média, a cada três meses (BF04).
Já para o diretor do GRUDE, a existência do Conselho trouxe alguns
ganhos para o parque, como, por exemplo, o aumento do efetivo de guardas
dentro do parque e a contratação da vigilância patrimonial particular para as
duas entradas, liberando os guardas municipais que ficavam na entrada para
poderem circular no Bosque.
Durante a pesquisa, o pesquisador participou de duas reuniões do
Conselho Consultivo do parque. A primeira delas foi o estopim de uma crise de
relacionamento entre a gestora e os membros da AMAF e da AABF, que será
aqui relatada. Na segunda reunião, a crise se agravou. Os fatos serão
brevemente descritos e analisados a seguir:
1- Descrição da 7ª reunião do Conselho, em 10 de abril de 2006 e início da
crise (as anotações do pesquisador sobre a reunião estão no documento BF06)
Esta reunião teve como objetivos:
1º. Propor o fechamento dos PNM Bosque da Freguesia às segundas-
feiras;
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 207
2º. Discutir a integração do PNM Bosque da Freguesia com a Secretaria
Municipal de Educação para estimular a educação ambiental no parque e
adjacências
3º. Dar uma série de informações ao Conselho.
Quanto ao primeiro objetivo foi informado por uma representante da
Secretaria municipal de Educação que seria disponibilizado um professor dessa
secretaria para trabalhar no parque auxiliando no processo de educação
ambiental. Além disso, foi informado que estava em andamento na SMAC a
orçamentação de um Centro de Educação Ambiental (CEA) no PNM Bosque da
Freguesia.
Quanto ao segundo objetivo, a gestora apresentou o gestor do PNM Chico
Mendes, que fez uma breve palestra sobre a necessidade de se fechar o PNM
Bosque das Freguesias, como acontecia em todas as demais unidades de
conservação da prefeitura, conforme decreto municipal. Segundo ele, o
fechamento do parque uma vez por semana permitiria que se realizasse o
manejo de espécies animais e vegetais, que se realizasse a manutenção de
trilhas e que os animais pudessem descansar e realizar algumas atividades sem
a presença de pessoas por perto. Além disso, permitira a realização de
pesquisas científicas sem o risco de interferência de pessoas estranhas. A
gestora do PNM Bosque da Freguesia reforçou o discurso de gestor do Chico
Mendes, falando do risco de se podar árvores com a presença de visitantes nas
trilhas.
O presidente da AMAF pediu a palavra e começou a reclamar de falta de
sinalização no parque e relembrou que o prédio da sede só foi construído por
pressão da AMAF. O presidente da AABF tomou a palavra e reclamou da
Secretaria de Meio Ambiente e da Prefeitura e sugeriu que a decisão de se
fechar o parque fosse mais amplamente discutida com a comunidade antes de
ser tomada. Sua posição era que a AABF estava ali não para decidir, mas para
tomar conhecimento da proposta a fim de elaborar um documento que a
explicasse à população a fim de permitir que as pessoas dessem sua opinião a
respeito (BF04).
Como o clima de discussão ficasse mais exaltado, inclusive com elevação
do tom de voz e troca de palavras mais ásperas entre a gestora e os
representantes da AMAF e AABF, percebeu-se que as associações de
moradores não eram favoráveis ao fechamento do parque às segundas -feiras. A
reunião foi encerrada mais cedo, por falta de diálogo entre as partes.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 208
Notou-se também que três diferentes tipos de enfoques se chocaram
durante a reunião. O primeiro foi o ”enfoque técnico” dos dois gestores, que
tentaram justificar o fechamento do parque, já decidido a priori pela SMAC, com
termos e critérios técnicos, muitos dos quais pouco compreensíveis para alguns
dos presentes. O segundo foi o “enfoque emocional“ do presidente da AMAF,
que freqüenta o parque todos os dias há muitos anos e simplesmente não aceita
a perda desse direito. O terceiro foi “o enfoque político” do presidente da AABF,
que até poderia estar disposto a aceitar o argumento técnico, desde que este
fosse discutido mais abertamente e, possivelmente, num fórum maior, que
envolvesse a possibilidade de opinião por parte dos freqüentadores do parque.
Com base nas observações, entende-se que faltou à gestora adotar uma
estratégia mais democrática para resolver o problema, pois ela já trouxe uma
decisão tomada para ser comunicada imposta a um fórum democrático por
excelência, mesmo não tendo o mesmo caráter deliberativo. Também faltou a
ela um pouco mais de flexibilidade para ouvir as críticas e abrir a proposta para a
discussão, a fim de amadurecer mais a idéia. Na segunda entrevista com a
gestora, em 21 de julho de 2006, ela alegou que o tema já vinha sendo abordado
há bastante tempo (na verdade, desde outubro de 2005, segundo a própria
AABF) em reuniões informais (BF02), mas que as associações estavam
refratárias à idéia. No entanto, ela reconheceu que perdeu a paciência durante a
reunião, pois já estava cansada das mesmas reclamações em tom agressivo
feitas por alguns dos presentes em várias reuniões anteriores (BF01):
Gestora do parque- “Porque eles provocam e eu sou uma pessoa que...
me tira do sério, ... porque não aceitam opinião de uma coisa lógica, e é
como eu estou te dizendo, mudar a cabeça de pessoas que isso já está no
hábito, porque não são pessoas de dezesseis, dezessete, são pessoas...
como é o Sr. (nome do presidente da AMAF) de oitenta e seis anos, que
isso aqui é a casa dele. Então ele não aceita mudança e aí com isso ele
cria uma zona, tira o conforto dele, e cria uma zona de desconforto diante
da Administração. É uma maneira de provocar? É, porque eles sabem que
eu não sei lidar muito com essas coisas do embate porque não é possível
por mais que tenha um desgaste, tem todo um trabalho direcionado e as
pessoas por não quererem sair da zona de conforto, da informação, não
aceitam a coisa lógica. E isso com certeza me tira um pouco da estrutura
sim...”
O coordenador do curso de biologia da Universidade Estácio de Sá e
representante da universidade no Conselho Gestor do parque aprova a
existência do Conselho e entende ser o mesmo um instrumento democrático
fundamental, mas ao fazer sua avaliação sobre o andamento da 7ª Reunião do
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 209
Conselho, critica a forma como a discussão do fechamento do parque foi
encaminhada (CM-BF01).
“Entrevistador- Qual é a avaliação que você faz desse mecanismo de
Conselho Consultivo como um instrumento de gestão do parque. Ele tem
funcionado?
Representante da Estácio de Sá- “Não tem alternativa, não tem alternativa,
tem que ser. Eu acredito que nada funciona 100%, você sabe disso. E a
democracia tem um custo muito alto, um custo da irritação das partes.
Você vê que a gente participou de uma reunião, da última reunião. Foi uma
reunião que faltou paciência às pessoas, faltou tolerância, faltou. Isso é
normal. Eu já participei de processo de Agenda 21. Juntar gente é pedir
para ter briga, e as brigas vão acontecer. O conflito que faz parte e se não
houvesse conflito naquela esfera, porque ele estaria fora dessa esfera e
seria muito pior. Então é melhor você ter os conflitos deflagrados e
contidos dentro daquele universo. É o que a gente prevê e o que o SNUC
prevê...”
Continuando sua avaliação sobre a estratégia usada pela gestora para
passar a necessidade do fechamento do parque às segundas –feiras, ele afirma:
Representante da Estácio de Sá- “O que é aquilo? Aquilo não foi uma
discussão democrática verdadeira. Aquilo foi imposto. Aquilo foi imposto.
Não foi digerido pela coletividade, e não há uma indicativa, já que não
pode ser decisão, um indicativo do conselho de cima. A reunião acabou e
eu acho que aquilo foi uma experiência ruim. Está faltando um pouco de
punho, de manha, de tarimba democrática ali, mas quem tem essa
formação? Poucas pessoas têm formação de gerir uma reunião conflituosa
e fazer dela um sucesso. Então a gente não pode colocar a culpa nas
costas da coordenadora. Mas ela vai ter que amadurecer.”
Por outro lado, o diretor do GRUDE, que não esteve presente à 7ª reunião do
Conselho, apóia a decisão de fechamento do parque às segundas–feiras,
exatamente com base nos critérios técnicos. .
Diretor do GRUDE- “O Bosque da Freguesia está com três preguiças, está
com vários esquilos, então você tem que ter um dia e algumas
associações que fazem parte do Conselho, não concordam com isso,
acham que tem que estar aberto todo dia Ele acha que tem que ficar
aberto todo dia. Eles acham, seu...(nome do presidente da AMAF)
particularmente eu não sei qual é a posição dele, mas ele não responde,
pessoalmente ele responde pelo coletivo da associação. Ele acha que tem
que estar aberto, e eu acho que não, que tem que fechar. Para a
manutenção de trilha, você tem que estar fechado um dia.”
2- Evolução da Crise após a 7ª. Reunião do Conselho
No dia 21 de maio a gestora informou aos freqüentadores do parque por
meio de um folheto (Anexo 15) a informação de que
a partir de 12 de junho de
2006 o Parque Natural Municipal da Freguesia não seria mais aberto ao público
às segundas -feiras, ficando aqueles dia reservados para sua manutenção e
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 210
para a realização de pesquisa científica. Esta ação provocou imediata reação e
mobilização da AMAF e da AABF. Houve troca de e-mails entre a gestora e a
AABF, com cópia para os membros dos Conselhos e outros atores sociais que
faziam parte da rede virtual de comunicação dos dois grupos. Nesta troca de e-
mails aparecem tentativas da AABF de marcar reuniões com a gestora no início
de junho e reclamações da gestora quanto ao tratamento dado a ela pela AABF
e AMAF.
Em 2 de junho a AABF enviou por e-mail uma chamada a seus
associados, convocando-os a participarem de uma reunião em 3 de junho que
discutiria a decisão ”unilateral e precipitada” da administração do parque.de
fechá-lo às segundas-feiras. Como resultado dessa reunião, foi elaborado e
entregue à gestora um documento pela AMAF E AABF contrapondo os motivos e
argumentos dessas associações àqueles que teriam sido utilizados pela
administração do parque. Note-se que alguns dos argumentos citados no
documento (por exemplo, a de que o homem “maltrata e alimenta os animais,
mudando seus hábitos alimentares e prejudicando a saúde”) não foram utilizados
pela gestora no folheto distribuído ao público.
A análise de alguns dos argumentos usados pelas associações (Anexo 15)
mostra que prevalece neles a lógica antropocêntrica, ou seja, a de que os
interesses do homem são mais importantes do que os da natureza, deixando
vislumbrar a falta de uma maior compreensão dos mecanismos que regem a
relação homem-natureza e dos objetivos de uma unidade de conservação. Isto
talvez seja fruto da falta de capacitação específica dada aos membros do
Conselho Consultivo, durante a formação do mesmo. Como também foi dito
antes, um diálogo mais freqüente e aberto entre as parte talvez pudesse ter
evitado que a crise fosse gerada ou evoluísse de forma descontrolada.
Um exemplo de argumentação e contra-argumentação no documento é
mostrado a seguir (BF10):
01 F A U N A: Argumentos da administração do Parque:
“Os animais de hábitos diurnos têm as suas atividades e rotina
prejudicada, (exemplo: o cruzamento e as necessidades fisiológicas
semanais da preguiça), sentindo-se inseguros com a presença humana.”
01 F A U N A; Argumentos da AABF e AMAF
“Nada contra a defesa dos animais no seu habitat natural ou aos
introduzidos, como a preguiça, que serve como justificativa, mas e o bicho
humano? Estressado pela sua rotina, não precisa também se espairecer
e/ou cuidar da saúde física, mental e espiritual? A luta pela manutenção da
área não é só preservacionista, mais também para a interação do
HOMEM- FLORA- FAUNA.”
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 211
Na segunda-feira de 12 de junho o parque não abriu. Entre 13 e 17 de
junho as duas associações tentaram, sem sucesso, agendar uma reunião com a
gestora (BF09). Entre 20 e 26 de junho, as duas associações juntaram-se à
Federação das Associações de Moradores do Rio de Janeiro (FAMRio) e
lançaram uma campanha com panfletagem dentro do parque e no seu entorno
contra o fechamento do parque às segundas-feiras e a realização de realizaram
uma consulta junto aos freqüentadores por meio de um questionário (BF10;
Anexo 15). Segundo o presidente da AABF, na consulta foi apurado que 61%
dos respondentes (não foi informado o total de respondentes) não queriam o
Bosque fechado Às segundas-feiras, e só 7% aceitavam o bosque fechado
nesses dias. Outros 21% aceitavam o fechamento do parque a partir das doze
horas nas segundas-feiras, enquanto que os restantes 11% entendiam que o
parque deveria fechar somente uma segunda–feira por mês (BF04). O resultado
foi então divulgado e marcado um ato público.
No dia 29 de junho foi realizada uma reunião (a 8ª) extraordinária do
Conselho Consultivo do parque para que, segundo a gestora (BF08) se pudesse
reiterar a justificativa de seu fechamento às segundas feiras. Esta reunião foi
interrompida devido a discussões entre as partes presentes.
Segundo carta posterior da gestora (BF05; BF08):
“... A reunião terminou antecipadamente por problemas de discussão e
desrespeito por parte das associações comunitárias locais, desacatando
com palavras bastante ásperas membros da Prefeitura e gestores dos
outros parques da região da baixada de Jacarepaguá, fazendo inclusive
com que outros conselheiros se retirassem antes do seu encerramento.
Infelizmente, este ato acarretou na decisão do encerramento prematuro da
reunião e das negociações quanto à continuidade do fechamento às
segundas-feiras.”
O presidente da AABF fez um relato diferente sobre o mesmo episódio
(BF04):
Presidente da AABF – “Aí ela fez um encontro extraordinário e nesse
conselho a gente esperava que ela fosse realizar... (nota: imagina-se que a
palavra aqui faltando seja “um debate”), mas não, foi lá armada com outras
pessoas defensoras da posição, fomos acusados nessa reunião de termos
interesses particulares, pessoas e entidades do bosque. A gente
questionou. Quem falou isso foi (nome de um funcionário da SMAC que
participava da reunião), e ele não se explicou, ficou enrolando e aí gerou
um bate-boca e todo mundo participou do bate-boca e a reunião não
acabou bem... e que acabou na se decidindo nada e eles mantiveram a
coisa. Então a gente pegou o seguinte, bom, fechamos o abaixo-assinado,
isso foi no dia, na quinta-feira, dia 29, fechamos o abaixo assinado na
segunda-feira, é, na realidade, na quarta-feira, aliás, preparamos um
abaixo-assinado, pedimos para a Secretária (nota: de Meio Ambiente)
reabrir o Bosque, e rolamos um dia, três dias só, levamos quatrocentas
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 212
assinaturas lá na Secretária. Ela nos recebeu na quinta-feira e veio,
aceitou reabrir a discussão e veio discutir com a gente aqui no Bosque
(nota: esta reunião com a secretária ocorreu no dia 12 de julho).
Colocamos um documento que você já recebeu, quem somos, uma
explicação, porque é muita falácia, os principais problemas do Bosque,
nosso problema...”
O presidente da AABF informou que durante a citada reunião com a
Secretária do Meio Ambiente, as associações propuseram uma solução
intermediária, na qual o parque fecharia às segundas-feiras após as doze horas
durante um ano, período durante o qual se tentaria convencer os freqüentadores
da necessidade do fechamento integral às segundas-feiras.
3- Descrição da 9ª reunião do Conselho, em 17 de julho de 2006 (as
anotações do pesquisador sobre a reunião estão no documento BF07).
Nessa reunião a gestora do parque distribuiu entre os presentes uma
carta (BF08) por ela elaborada, na qual relatava os episódios da reunião
extraordinária já descritos, sob a sua ótica, e informava que em função da
reunião ocorrida entre a Secretária de Meio Ambiente e as associações locais da
Freguesia, a SMAC havia deliberado a proposta de voltar a abrir o parque às
segundas-feiras a partir do dia 24 de julho, no horário de sete às dez horas, para
que a gestora e os parceiros locais pudessem explicar aos freqüentadores sobre
a necessidade de fechamento do parque em tempo integral uma vez por
semana, o que voltaria a acontecer, em caráter definitivo, em 21 de agosto.
Apesar de essa reunião ter transcorrido quase todo o tempo sem maiores
altercações entre as partes presentes, tendo a gestora adotado um tom mais
conciliador, o teor da carta foi mal recebido pelas associações, que se sentiram
injustiçadas ao serem acusadas de desrespeitarem funcionários da SMAC e não
viam na proposta nenhum ganho substancial, como reclamou o presidente da
AABF (BF04):
Presidente da AABF- Você tem que preparar uma pessoa que vai lá todo
há 14 anos, você não pode acabar em 14 dias o que você construiu há 14
anos. Isso é falta de bom senso, então a gente faz uma proposta
intermediária que é a própria, nem oito nem oitenta, tudo bem. Olha,
pessoal é o seguinte, vamos fazer aquela proposta que 21% aceitaram,
que feche ao meio-dia durante um ano para mostrar serviço, eles sentirem
o custo-benefício do que estão cedendo, e que vai fechar daqui a um ano.
Se puder fechar em menos tempo, legal, mas pelo menos um ano a gente
vai pedir. ...Pô, fizemos esta proposta, entregamos a ela aqui, ela aceitou e
tal, discutimos as outras coisas, e o corpo técnico se reuniu e deliberou
aquele documento que você tomou ciência naquela reunião (de 17 de
julho), que retoma uma discussão nos acusando.”
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 213
A reunião terminou de novo em discussão entre o presidente da AMAF e a
gestora, quando o primeiro começou a discursar sobre o fato de ter sido a sua
associação que havia construído o Bosque da Freguesia. Não se chegou a
qualquer resolução sobre as propostas.
Mais uma vez, ficou nítido que a reunião foi pouco democrática, pois na
prática, a SMAC fazia muito poucas concessões às associações ao contra-
propor o adiamento do fechamento definitivo por apenas um mês, quando a
proposta original das mesmas era de um ano. A estratégia de produzir uma carta
oficial poderia ter funcionado caso seu teor tivesse sido neutro, ao invés de
culpar as associações pela confusão ocorrida na reunião extraordinária do
Conselho. Este ponto em particular foi decisivo para que as associações não se
dispusessem a discutir a contra-proposta.
Em conseqüência dessa crise, a relação entre a gestora e as duas
principais associações de moradores locais ficou bastante abalada, tendo as
associações, inclusive, solicitado à Secretária do Meio Ambiente que se
exonerasse a gestora. O pedido não apenas não foi atendido, como a Secretária
acabou por acatar o parecer técnico da Gerência de Unidades de Conservação
(GUC) e optou pela manutenção da decisão inicial de fechar o parque
integralmente às segundas-feiras, medida essa que vigorava até o final da
pesquisa. Mesmo reconhecendo o conflito existente naquele momento entre as
associações e a gestão do parque, o presidente da AABF reconhece o os
esforços da gestora, dando a entender que é possível uma reaproximação em
breve (BF04).
Presidente da AABF- “É, tirando de fora o momento atual que é um
momento de conflito, digamos assim, e tal, o negócio do fechamento do
Bosque lá às segundas-feiras, eu acho que a avaliação que eu faço é a
seguinte, ela (nota: a gestora do parque) tem feito o melhor possível.
Poderia ser melhor, a gente poderia fazer um calendário melhor, não digo
bimestral mesmo, mas trimestralmente se reunir, porque a gente está
sempre ali em atividade...”
Segundo informações recentes da gestora (fornecidas após o
encerramento da coleta de dados), não houve mais reuniões do Conselho
Consultivo do parque desde então. Na verdade, como o prazo de dois anos para
o Conselho Consultivo votar seu estatuto oficialmente já tivesse vencido, ele não
havia sido oficialmente instituído, o que significa dizer que nova eleição para
definir seus membros terá de ser realizada em breve.
A última conseqüência da crise do Conselho Consultivo do PNM Bosque
da Freguesia foi a decisão da Secretária de Meio Ambiente de suspender todos
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 214
os processos de criação de Conselhos Consultivos nos parques municipais e de
criar um grupo de trabalho para elaborar normas para a criação e funcionamento
de Conselhos Consultivos em unidades de proteção integral e de uso
sustentável no município. Esta tarefa está sendo coordenada pela nova gerente
da GUC e tem previsão de conclusão para final de Abril de 2007.
Quando perguntada sobre as lições que poderiam ser tiradas da crise, a
gestora do PNM Bosque da Freguesia enfatizou que, apesar dos erros
cometidos, a experiência do Conselho Consultivo foi excelente. Porém, ela
entende que o Conselho não pode ser implantado e gerido somente a base de
um processo de tentativa e erro. Neste sentido, ela entende que a formação dos
Conselhos Consultivos dos parques deveria ser fruto de um estudo apurado e de
preparação dos gestores e atores sociais participantes. Ela imagina que este
processo possa levar de seis meses a um ano e envolveria um grupo de trabalho
para ajudar os gestores. Ainda segundo ela, seria necessário o
acompanhamento permanente do andamento do Conselho, por meio de metas e
indicadores de desempenho.
Analisando-se a crise relatada aqui, pode-se perguntar porque ela ocorreu,
já que com certeza as partes envolvidas tinham como objetivo, em última
instância, a boa gestão do parque e estavam altamente motivadas em relação a
tal objetivo. A explicação pode envolver diferentes aspectos do problema.
Um deles seria a heterogeneidade do grupo de atores sociais que formava
o Conselho, cada qual com visões muito próprias sobre o parque e seus próprios
códigos de valor que levam a diferentes interpretações do que é bom ou não
para eles. Assim, enquanto a AMAF é representada por um morador que, pelo
tempo que freqüenta o parque o enxerga quase como a extensão de sua casa, a
AABF parece ser uma associação de cunho ideológico, que se proclama
“mobilizadora e de massa” e que visava expandir a discussão do fechamento do
parque a toda a comunidade do entorno. Acabam adotando os enfoques
distintos já citados antes.
Além disso, o histórico de participação decisiva dos dois grupos na criação
do parque talvez tenha criado em seus membros a sensação de serem partes
inseparáveis de qualquer processo decisório que aconteça, principalmente se a
decisão afeta a visitação do público aos parques.
Este tipo de posicionamento deveria ter sido levado em consideração pela
SMAC e pela gestora ao elaborarem a estratégia para fechar o parque às
segundas. Um processo mais demorado de negociação com estas associações
antes de implantar qualquer medida, seria mais indicado para evitar o conflito.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 215
As personalidades dos indivíduos que representavam estes grupos e a da
gestora, bem como o desgaste representado por mais de dois anos de
discussões também contribuíram para exaltar os ânimos.
Mas, fica claro também que durante este processo faltaram alguns
instrumentos básicos de criação e gestão do Conselho Consultivo, quais sejam:
1º. Normas e procedimentos para criação de Conselhos Consultivos,
incluindo aí a identificação de todos os possíveis participantes e processo
democrático de escolha dos membros.
2º. Metodologia de gestão de Conselhos Consultivos.
3º. Capacitação do gestor dos parques para criar e presidir Conselhos
Consultivos.
4º. Capacitação dos gestores para planejar e conduzir reuniões de forma
organizada e democrática.
5º. Capacitação mais efetiva dos membros do Conselho sobre Unidades
de Conservação (SNUC) e sobre o funcionamento do Conselho Consultivo.
6º. Uma equipe multidisciplinar de apoio aos Conselhos Consultivos na
SMAC, que acompanhe, oriente e avalie o funcionamento dos Conselhos
Consultivos, com base em metas e indicadores.
Quanto à questão dos discursos das partes envolvidas, é importante
lembrar que não basta criar uma arena de debate. Há que se criar as regras
desse debate. Há também que se ouvir o interlocutor e procurar entender seu
argumento sem uma posição pré-concebida, mesmo que a racionalidade seja a
base das discussões, pois, pelo que se pôde observar durante a pesquisa, a
emoção freqüentemente está presente em processos participativos (vide Casos
do PNM Bosque da Barra, PNM Dois Irmãos e PNM das Prainha).
A imposição de um discurso tecnicista, cheio de jargões, não se adequa a
uma arena democrática e multifacetada. Pior ainda, cria ruído e tensão na
comunicação, caracterizando-se como um “discurso competente", como definido
por Chauí (1989, p11):
“O que é o discurso competente enquanto discurso do conhecimento?
Sabemos que é o discurso do especialista, proferido de um ponto
determinado da hierarquia organizacional. Sabemos também que haverá
tantos discursos competentes quantos lugares hierárquicos autorizados a
falar e a transmitir ordens aos degraus inferiores e aos demais pontos da
hierarquia que lhe forem paritários.”
Uma outra conclusão que pode ser tirada dessa crise é que, analogamente
ao caso do PNM Bosque da Barra, foi identificada a existência de duas redes
virtuais agindo em torno da gestão do PNM Bosque da Freguesia, uma delas das
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 216
associações comunitárias e a outra da gestora do parque. Ainda que o uso
dessas redes virtual como veículos para realizar denúncias, mobilizar, defender
posições ou apoiar idéias ou pessoas parece ser bastante eficaz, porém não
suficiente para resolver os problemas surgidos numa arena real de debate.
2- Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
2.1- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora
Responsáveis Gestor do parque.
Para gestora do PNM Bosque da Freguesia, um dos grandes objetivos de
sua gestão é a recuperação dos fragmentos de mata atlântica dentro do parque,
pois o mesmo se localiza entre os maciços da Tijuca e da Pedra Branca,
constituindo um ponto de parada (step) para aves que se deslocam entre eles
(BF01). Segundo ela este objetivo está sendo parcialmente alcançado após oito
anos de retirada de algumas espécies exóticas e a reintrodução de espécies
nativas da flora. As recuperações estão sendo dirigidas no sentido de recuperar
determinado tipo de fauna, por exemplo, preguiças, esquilos caxinguelê e alguns
tipos de pássaros. O PNM Chico Mendes vem sendo um parceiro importante
nesse trabalho, principalmente ajudando na reintrodução de espécies nativas.
Uma das estratégias usadas pela gestora foi a de conscientizar, por meio
da educação ambiental, os freqüentadores do parque sobre este trabalho de
recuperação e sobre o novo status do parque, não mais um bosque público, mas
uma unidade de conservação do tipo parque natural municipal. Este trabalho tem
sido realizado com a ajuda da AMAF, da AABF e do GRUDE,
Entrevistador – “Quais foram os instrumentos que você usou para atingir
esse seu objetivo de educar ambientalmente a comunidade, os
freqüentadores?”
Gestora do Parque – “É, primeira coisa é informação. As pessoas usavam
o bosque para, ah, é uma área que eu vou caminhar, não tem problema
nenhum, e eu sou usuário, freqüentador, pago imposto, então eu posso
entrar e sair com segurança. E aí o que aconteceu? Quando eu vim para
cá, aqui era o parque dos Micos. Só que as pessoas os alimentavam
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 217
direto. Hoje eles já sabem que não podem alimentar. Hoje eles já sabem
que ele transmite doença como qualquer animal outro silvestre e que não
pode, ele não é nosso, porque ele vem do Sul da Bahia. Ele veio descendo
e achando condições de reprodução, alimentação e reprodução, e com
isso ele veio e infestou.”
De acordo com informações prestadas pela gestora, não foram formadas
parcerias com empresas visando à recuperação e conservação da fauna e flora,
mas ela tem em mente a figura da adoção de áreas dentro do parque, por
exemplo, trilhas, por empresas (BF01):
Gestora do parque – “Olha, eu acho assim muito legal que eu venho
pensando, um trabalho de um parque nas trilhas. Imagina que eu tenha
uma empresa, um empreendedor que adote as trilhas, o circuito. E ele vai
pôr a plaquinha lá, a gente vai batizar o nome das trilhas e em
contrapartida ela faz a manutenção dessas trilhas.”
No entanto, a gestora admite não ter autonomia para este tipo de parceria,
devendo identificar o potencial adotante e encaminha ro processo à sua
gerência, onde ele será decidido e negociado. Já para pequenas parcerias
locais, ela percebe o Conselho Consultivo como um facilitador, tanto para captar
quanto para negociar com o parceiro potencial (BF01).
Gestora do parque – “Sim, eu acho que as parcerias locais, vindas pelo
Conselho Consultivo para essas ações pontuais elas estão voltadas... para
um planejamento, entendeu, não que seja uma adoção permanente, quer
dizer, a gente não tem essa autonomia para isso.”
2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes e
de lazer do parque (varrição, limpeza e poda).
Responsáveis Gestor do parque e empresa de manutenção
contratada
O PNM Bosque da Freguesia também enfrentou durante toda a pesquisa o
problema do excesso de burocracia que atrasa as licitações e renovações de
contratos de manutenção. Segundo a gestora, no final do de 2006 o parque já
estava há um ano e meio sem contrato de manutenção das áreas verdes,
informação corroborada pelo presidente da AMAF (BF02).
Presidente da AMAF –“Está sem contrato e isso aí, anterior a esse, em
junho desse ano passado, ano passado, a firma que fazia manutenção
faliu. Era uma firma que tinha sob a sua administração, trinta e, não sei se
são trinta e cinco ou trinta e sete praças em todo o Rio de Janeiro e mais o
Bosque para ela fazer manutenção. No meu ponto de vista, eu imagino
que ela faliu por falta de pagamento.”
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 218
Uma parceria informal com a COMLURB e o “Mutirão Reflorestamento”
tem ajudado a manter o parque limpo, as árvores podadas e as trilhas
relativamente limpas. Foram ainda identificadas algumas parcerias informas e
pontuais com empresas do entorno para ajudar nesta atividade, como por
exemplo, com o Rio shopping, que fornece cadeiras para eventos e faz a
manutenção dos banheiros durante o período sem contrato de manutenção
(BF01). No entanto, em função das dificuldades vivenciadas pela gestora para
a adequada manutenção das áreas verdes do parque, há queixas dos
freqüentadores do parque sobre a conservação das trilhas e árvores (BF02).
Presidente da AMAF – “O parque, não é que ele esteja funcionando,
vamos dizer na expressão 100%, não está, porque 100% estaria muito
bom. Então ele não está nem 30% porque tem essas deficiências,... por
falta de administração.”
Entrevistador – “O que falta para completar esses 100%?”
Presidente da AMAF- “Falta muita coisa, por exemplo, a manutenção. Com
relação a essas árvores ainda existentes, o cupim está grassando há muito
tempo aqui dentro. ...E a crítica que eu venho fazendo é pelo não-
cumprimento das determinações que estão contidas até na lei municipal,
que é proteger o Bosque, proteger o entorno, proteger a arborização.”
Pode-se concluir que objetivo em questão está sendo apenas parcialmente
atingido, mas, como nos demais parques, a responsabilidade disso recai
principalmente sobre a SMAC e não sobre o gestor, ainda que seja este quem
tem que de enfrentar as queixas dos usuários do parque. As parcerias informais
amenizam o problema, mas não são suficientes para resolvê-lo de forma
completa.
2.3 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo)
Atividade / Instrumento de Gestão Organização de projetos de lazer e
ecoturismo.
Responsáveis SMAC, CEA e gestor do parque.
Um dos grandes desafios da gestora quando assumiu o cargo no parque
em 2003 foi o de fazer os atores sociais entenderem a mudança de status que
estava ocorrendo de parque público para parque natural. Isto trazia mudanças
na maneira como o parque passaria a ser usado pelos visitantes, sobretudo os
freqüentadores diários de caminhadas.
Gestora do parque- “...então tinha mais ou menos esse entrosamento, e aí
nós chamamos para conversar, então vamos ver se vamos melhorar. Eu
sou o poder público que eu estou vindo como gerente, e vocês são a
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sociedade civil que tomou conta até agora. Como é que a gente vai poder
ter esse entrosamento para poder ser comum, o objetivo comum. Qual é?
É manter hoje o Parque Natural Municipal Bosque da Freguesia. Até para
eles entenderem o que é Bosque e o que era Parque foi árduo, não foi
fácil, não porque os conceitos mudaram. ... no bosque eu podia fazer tudo,
o parque eu tenho que,eu tenho uma legislação, eu não posso fazer, é
restritivo, né? “
Entre as mudanças introduzidas à base do diálogo estavam:
- a questão do horário de funcionamento (de 7 às 17 horas), abrindo-se o
parque uma hora mais cedo do que previsto nas normas da SMAC a fim de não
prejudicar os praticantes de caminhadas matinais e o que se podia fazer ou não
dentro do parque;
- proibição do uso de bicicletas dentro do parque, uma prática até então
normal.
A gestora utilizou o Conselho Consultivo como fórum de discussão das
novas normas e atuou operacionalmente por meio do pessoal do Grupamento de
Defesa Ambiental (GDA) para orientar os freqüentadores do parque. No entanto,
ela mesma lembra a necessidade de se flexibilizarem as normas em
determinadas situações, como no caso do campo de futebol e da quadra
poliesportiva, que teoricamente deveriam ser retirados de uma unidade de
conservação ambiental do tipo parque. Assim, a gestora também mostra noção
de que está ali para atender às necessidades dos freqüentadores do parque,
respeitadas as restrições normativas (BF01).
Gestora do parque – “É, na verdade, elas são, eu não posso retirá-las
(nota: a quadra e o campo) porque... Não é que não posso. Até posso, eu
posso até estar justificando em retirá-las. Mas em um ponto ela também
me serve. Por quê? Como eu trabalho com atividades voluntárias, que eu
não tenho um espaço aqui aberto pela própria cobertura, toda arbórea.
Então eu tenho ginástica, eu tenho alongamento, eu tenho o pessoal
veterano que usa, que tem os seus horários para jogar sua bola. E depois
fazer uma corrida. Então o que acontece? Eu fiz assim, só pode ali. A área
para uso público para esse fim é ali, entendeu?” ...É o quintal deles. Então
eu não pude gerar esse conflito, entendeu? Eu não podia chegar e dizer
assim, não, ser tão radical, entendeu... Eu tenho que escutar, né, porque o
uso é público, o uso não é da gestora, não.”
Quanto às parcerias formadas durante a gestão com vista a dar apoio a
atividades de lazer e ecoturismo, estas também são, em geral, informais e de
caráter pontual, destacando-se o supermercado Prezunic que fornece café da
manhã em alguns eventos organizados pelo parque. A divulgação dos eventos é
feita gratuitamente por uma gráfica local, a Folha de Papel.
Já a empresa de
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transporte urbano Redentor tem cedido ônibus para excursões com
freqüentadores da terceira idade às outras unidades de conservação
Outro parceiro local identificado foi a agência do Banco Itaú, que já há três
anos usa o espaço do parque para fazer trabalhos de conscientização ambiental
com as escolas do entorno. O parque entra com as palestras e o Banco organiza
o evento com animação, lanche e tudo. Em troca, o Banco tem doado
equipamentos e materiais ao parque, como um bebedouro, por exemplo.
Sem dúvida, as ações proativas da gestora do PNM Bosque da Freguesia
em busca de parcerias junto à iniciativa privada parecem ser os mais eficazes
entre os parques do município estudados. As entrevistas parecem indicar que a
existência do Conselho Consultivo facilitou o contato e a formação de redes de
parcerias informais do parque (BF01, BF05; BFPB01).
4.1.8.
Estudo de Caso do Parque Estadual da Pedra Branca
4.1.8.1.
O Instituto Estadual de Florestas (IEF-RJ)
O governo do Estado do Rio de Janeiro exerce suas atribuições relativas
ao meio ambiente por meio da Secretaria de Estado do Ambiente (SEA), antigo
SEMADS. A esta Secretaria estão vinculados vários órgãos que executam
atividades específicas de forma coordenada (SEA, 2007). Os principais deles
são:
- Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (FEEMA), que é o
órgão “responsável pelo licenciamento, controle e fiscalização das atividades
potencialmente poluidoras, bem como pelo monitoramento dos corpos d'água do
Estado” (FEEMA, 2007).
- Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas (SERLA), que é o
órgão gestor de recursos hídricos do Estado do Rio de Janeiro, desenvolvendo a
política de recursos hídricos e sendo responsável pela realização de obras de
proteção de rios, canais e lagoas do Estado (SERLA, 2007).
- Companhia Estadual de Águas e Esgotos (CEDAE), que é responsável
pela “captação, tratamento, adução, distribuição das redes de águas e coleta,
transporte, tratamento e destino final dos esgotos gerado dos municípios
conveniados do Estado do Rio de Janeiro”. Ela atua em quase toda a cidade do
Rio de Janeiro, porém na região do Recreio dos Bandeirantes estas atribuições
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 221
vêm sendo realizadas pela Rio Águas, órgão da Prefeitura, em função de acordo
entre os dois governos. A CEDAE é o órgão responsável pela implantação do
emissário submarino da bacia de Jacarepaguá (também conhecido como
emissário da Barra).
- Fundação Instituto Estadual de Florestas (IEF-RJ), que é o órgão
responsável pela execução das políticas florestal e de conservação dos recursos
naturais renováveis do Estado do Rio de Janeiro. “A finalidade básica do IEF-RJ
é a de garantir o controle, a preservação, a conservação e a recuperação da
flora e da fauna em todo o Estado” (IEF-RJ, 2007). Como se depreende da
definição acima, as unidades de conservação estaduais estão sob a
responsabilidade do IEF-RJ. De fato, uma das atribuições explícitas do IEF-RJ é
“implantar, administrar e conservar os parques, reservas equivalentes e florestas
públicas de domínio do Estado” (IEF-RJ, 2007). .
O IEF-RJ tem sob sua tutela doze unidades de conservação espalhadas
pelo Estado do Rio de Janeiro, sendo oito parques estaduais, três deles dentro
do município do Rio de Janeiro, três reservas ecológicas e uma estação
ecológica (PB14).
Dentro de sua estrutura organizacional destaca-se a Diretoria de
Conservação da Natureza que tem como sua principal atribuição a gestão das
unidades de conservação sob responsabilidade do IEF-RJ. A Divisão de
Educação Ambiental está subordinada à Diretoria de Conservação da Natureza.
Segunda a Diretora de Conservação da Natureza do IEF-RJ, no que diz
respeito aos parques estaduais sob a tutela do IEF-RJ, a principal meta é
alcançar a sustentabilidade dessas áreas em termos de gestão, isto é, que os
parques tornem-se financeiramente auto-sustentáveis e ambientalmente íntegros
e com projetos de conservação da natureza implantados, garantindo, ao mesmo
tempo seu uso público (PB14).
4.1.8.2.
Caracterização do Parque
O Parque Estadual da Pedra Branca (PE da Pedra Branca) constitui a
maior floresta em área urbana do Mundo com 12.500 ha espalhados pelo Maciço
da Pedra Branca, nas áreas situadas acima da linha da cota de cem metros, até
atingir seu ponto culminante, o Pico da Pedra Branca, a 1024m de altitude. Sua
extensão e localização fazem como parque faça limite com cerca de dezessete
bairros do município, sobretudo Jacarepaguá a leste, Guaratiba a oeste, Bangu e
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Realengo ao norte, Barra da Tijuca ao sul e sudoeste, Campo Grande a noroeste
e estendendo-se até os bairros do Recreio dos Bandeirantes e Grumari, ao sul,
perfazendo um perímetro de 80 quilômetros e abrangendo cerca de um terço da
população do município. O parque foi criado pela lei Estadual de no 2.377, de
28 de junho de 1974. (PCRJ, 1998; MINC, 2007). No Anexo 16 se encontram o
mapa do parque e uma foto de um de seus núcleos.
A sede principal do PE da Pedra Branca está localizada na Estrada do Pau
da Fome, em Jacarepaguá. Lá funcionam a sede administrativa e o centro de
visitantes. Devido a sua grande extensão, o parque possui ainda uma subsede
no núcleo do Camorim, na região de Vargem Grande (setor sul do parque) e
mais um núcleo em Piraquara (setor norte do parque), que estava fechado
durante a pesquisa.
O cargo de gestor do PE da Pedra Branca era ocupado à época da
pesquisa por uma bióloga com especialização em Parasitologia e Zoologia e que
já ocupava o cargo desde 2004. Além da gestora, o quadro de pessoal da sede
era composto por três biólogos, um funcionário administrativo, três funcionários
da manutenção em geral e das trilhas e três funcionários de apoio, que dão
atendimento à visitação escolar, desde o ensino fundamental até o terceiro grau
e visitantes em geral. Além disso, havia a equipe de educação ambiental, que
atua no Núcleo de Educação Ambiental e Pesquisa (NEAP). A gestora também
contava com o apoio de apoio do núcleo de prevenção de incêndios florestais,
composto por três bombeiros e quatro guardas florestais. No núcleo do
Camorim atuavam mais um funcionário administrativo e três funcionários de
apoio na manutenção.
O parque também contava com o apoio constante da Patrulha de
Fiscalização do IEF-RJ, que não está subordinada à administração do parque e,
sim, à Divisão de Fiscalização do IEF-RJ.
Apesar de seriamente ameaçado pela crescente pressão urbana, o PE da
Pedra Branca é extremamente relevante para a conservação de espécies da
fauna e flora de mata atlântica do município devido a sua grande biodiversidade.
Estudos recentes comprovaram, por exemplo, a ocorrência de algumas espécies
de pássaros no parque que eram, consideradas extinta no Rio de Janeiro há
mais de cem anos. O parque também possui vários mananciais hídricos e
garante um clima mais ameno para a região de Bangu, que já é considerada a
região mais quente do Rio (PB12).
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4.1.8.3.
Identificação dos Atores Sociais Locais
1- Moradores de alto e médio poder aquisitivo
Dos bairros limítrofes com o PE da Pedra Branca, o de maior poder
aquisitivo é o da Barra da Tijuca, cujos atores sociais e suas associações já
foram descritos anteriormente, nos casos do PNM de Marapendi e do Bosque da
Barra. No entanto, o contato destes atores e associações com o parque é muito
baixo em função da ocupação imobiliária do bairro ter sido dirigida em direção ao
litoral. Na região de Vargem Grande existem alguns condomínios de luxo e
começa a ocorrer uma maior pressão imobiliária sobre esta área, que pode
afetar os limites do parque. Um levantamento feito por um assessor parlamentar
do Gabinete do Deputado Carlos Minc, do PT comprovou a existência de três
condomínios de alto padrão de construção nos limites do parque (PB01). No
bairro de Jacarepaguá, sobretudo Taquara, também existem condomínios de
alto padrão construídos próximos aos limites do parque e esta parece ser uma
tendência nos próximos anos.
2- Moradores de baixo poder aquisitivo e suas associações
De 1990 a 1999, foi registrado o crescimento de cinqüenta e seis favelas,
situadas entre as cotas de 60 e 100 metros do Maciço da Pedra Branca,
algumas dentro do parque. Segundo estimativas do próprio IEF-RJ existem
cerca de oito a dez mil moradores ocupando a área do parque, muitos deles
antigos moradores da área antes da criação do parque, constituindo um
problema fundiário a ser resolvido (PB14).
Com certeza, o crescimento das favelas no entorno do parque é o
problema mais grave que ameaça aquele ecossistema, pois em função da falta
de fiscalização por parte das autoridades, sua expansão pode chegar a ocupar
áreas dentro do parque, problema que será analisado mais adiante.
3—Empresas, empresários e suas associações
Há várias empresas que atuam dentro ou no entorno do parque. Dentro do
PE da Pedra Branca a CEDAE mantém uma estação de captação de água para
abastecimento do entorno. Apesar de a CEDAE pagar por esta captação, a
receita não é aplicada diretamente no parque, em função dos mecanismos
orçamentários do Estado. Além da CEDAE, há uma situação grave que ameaça
o parque. Segundo a assessoria do deputado Carlos Minc do PT, que atua na
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área ambiental, seis empresas de mineração (as pedreiras Ibrata, Copacabana,
Tamoio, Pena Branca, Bangu e Emasa) atuam no Maciço da Pedra Branca. Três
delas estão em confronto direto com o parque e outras três continuam ampliando
suas operações, ameaçando com atividades de extração a população do entorno
do parque. Recentemente logrou-se fechar a pedreira Copacabana, mas ela
ainda não pagou o valor da compensação ambiental para recuperar a área já
degradada (PB01).
4- Visitantes
Pesquisas realizadas pelo IEF-RJ em 2001 e 2005 no município do Rio de
Janeiro revelaram que a população local não conhece ainda essa área como de
fato deseja o IEF-RJ. Em pesquisa realizada em 2001, apenas um por cento da
população fluminense conhecia o Parque Estadual da Pedra Branca.
5- Partidos Políticos
Um dos aspectos complicadores da gestão do PE da Pedra Branca é a
questão política do Estado do Rio de Janeiro. No Quadro 5 a seguir, pode-se ver
um resumo das trocas de Governo do Estado ocorridas entre 1999 e 2007 e que
afetaram a ocupação de cargos e as políticas no IEF-RJ e no PE da Pedra
Branca.
Segundo o diretor do GAE (ONG Grupo de Ação Ecológica) e ex-
presidente do IEF-RJ, durante sua primeira gestão como presidente do IEF-RJ
(entre 1999 e abril de 2000), sua atuação foi boicotada pelo Governo Garotinho
(PB10). As análises das entrevistas mostram que há divergências políticas entre
o grupo que já havia ocupado o IEF-RJ e o grupo que o ocupava à época da
pesquisa. Este aspecto foi levado em conta durante a análise do caso.
Como dois dos entrevistados à época da pesquisa já tinham ocupado
cargos na SEA e no IEF-RJ e voltaram a ocupá-los depois de a mesma ter sido
encerrada , é necessário criar uma nomenclatura que evite mal entendido.
Assim, o atual superintende da SEA será aqui tratado por “Diretor do GAE
e ex-Presidente do IEF-RJ”. Já o atual gestor do PE da Pedra Branca será
tratado por “assessor parlamentar e ex-gestor do parque”, pois estes eram suas
ocupações à época dessa pesquisa (entre agosto e novembro de 2006).
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Período Governo e Partido Fatos ligados ao IEF-RJ e ao PE
da Pedra Branca
1º de janeiro
1999 a 6 de
abril 2002
Governo Anthony
Garotinho –PDT
De Janeiro de 1999 a Abril de 2000, o PT
esteve à frente do IEF-RJ, mas rompe
com Garotinho Diretor do GAE
assume IEF-RJ e fundador do SOS
Pedra Branca assume o cargo de gestor
do PE da Pedra Branca.
6 de abril de
2002 a 1 de
janeiro de 2003
Governo Benedita da
Silva – PT
O PT assume o IEF-RJ e o diretor do
GAE assume o IEF-RJ de novo por nove
meses.
1º janeiro de
2003 a 1º
janeiro de
2006
Governo Rosinha
Garotinho – PMDB
Gestão do IEF-RJ e do PE da Pedra
Branca à época da pesquisa.
1º de janeiro
2007 em diante
Governo Sérgio Cabral –
PMDB (mas com acordo
com PT)
O PT assume a Secretaria de Meio
Ambiente e muda a direção do IEF-RJ. O
fundador do SOS Pedra Branca
reassume o cargo de gestor do PE da
Pedra Branca e o ex-diretor do IEF-RJ
assume uma superintendência na SEA.
Quadro 5 – Mudanças de Governo e de gestão no IEF-RJ
4.1.8.4.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
Como só foi analisado um único parque sob a gestão do IEF-RJ, a análise
das estratégias e atividades relacionadas tanto às decisões centralizadas no
IEF-RJ quanto às descentralizadas, na figura da gestora do parque, serão
apresentadas de forma conjunta. Utilizou-se para o PE da Pedra Branca os
mesmos critérios de análise usados para os parques municipais.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo Implantar a gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Formação de um Conselho
Consultivo.
Responsáveis IEF-RJ e gestor do parque.
Segundo o diretor do GAE e ex-presidente do IEF-RJ, no período entre
criação da lei do SNUC e a saída do governador do cargo (abril de 2002), pouca
coisa foi feita em relação à implementação da lei do SNUC nas unidades de
conservação do estado, devido à baixa prioridade do meio ambiente para aquele
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governo. Durante os cerca de nove meses do governo tampão do PT (Benedita
da Silva), foram realizadas convocações e discussões para a implantação dos
Conselhos Consultivos em praticamente todas as unidades estaduais, incluindo
o PE da Pedra Branca, tendo sido encaminhados os processos para publicação
no Diário Oficial. No entanto, com o fim do governo de Benedita da Silva e o
início do governo de Rosinha Garotinho em 2003, assumiu uma nova Direção no
IEF-RJ (que estava no comando durante a realização da pesquisa) que, segundo
o diretor do GAE e ex-presidente do IEF-RJ, não aproveitou o trabalho já feito,
reiniciando todo o processo (PB100).
Já de acordo com a Diretora de Conservação da Natureza do IEF-RJ na
época da pesquisa, o Conselho Consultivo é formado para dar suporte ao órgão
gestor na construção de estratégias para a gestão da unidade, democratizando
as discussões sobre as melhores estratégias, inclusive por meio das Câmaras
Técnicas temáticas, nas quais a participação é franqueada mesmo àqueles que
não tenham assento no Conselho, mas que tenham notório reconhecimento
naquela área ou naquele tema. Neste sentido ela relata que formar o Conselho
Consultivo do PE da Pedra Branca constituiu um desafio, pois não havia
diretrizes para a construção e implementação de Conselhos Consultivos no IEF-
RJ. Foi então criada uma portaria que estabeleceu estas diretrizes e
procedimentos, de modo que houvesse uma participação paritária e o mais
representativa possível, segundo suas próprias palavras. Foi assim estabelecido
o limite máximo de órgãos e instituições que poderiam ter assento no conselho
tendo-se chegado a dezesseis membros, sendo oito representantes do poder
público e oito da sociedade civil organizada. A Diretora explicou o processo de
criação do Conselho Consultivo do PE da Pedra Branca e definição do número
de participantes (PB05; PB14), deixando transparecer que o processo foi
resultado de pressão externa:
Diretora de Conservação do IEF-RJ – “O conselho consultivo já foi criado,
mas eu percebi que o maior desafio, ah, eu queria te falar isso também,
outra norma que a gente criou foi uma portaria regulamentando a criação
de conselhos consultivos. E a gente se viu obrigado um pouco em fazer
isso em face da pressão, da demagogia que era a criação de conselho, a
proposta de criação de conselhos antes, entendeu? ...E nossa experiência
demonstrou que...câmaras técnicas e conselhos com muitos membros são
muito complicados para você...”
Entrevistador – “Qual seria o número ideal, na sua experiência?”
Diretora de Conservação do IEF-RJ– “O mínimo possível, eu acho que o
que importa é representação. Veja bem, as ONGs têm, elas se reúnem e
decidem quem vai representar o movimento ambientalista, então uma vez
escolhida aquela ONG, a participação dela tem que ser reconhecida. Mas
o que acontece é que todas as associações de moradores querem
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participar. E não reconhecem legitimidade na participação de terceiros,
entendeu, do mesmo segmento. É impossível porque ao mesmo tempo se
você cria conselhos que são verdadeiros elefantes brancos, com 20, 30
membros, nunca você vai ter quorum e as decisões, entre aspas, porque
apesar do conselho ter caráter consultivo e não deliberativo, sendo
deliberações de competência exclusiva do órgão gestor, que não podem,
não podem ser terceirizadas. É óbvio que o espírito democrático induz a
crer que apesar de o conselho não deliberar, as suas deliberações sempre
que possível serão incorporadas no plano de gestão da unidade, caso
contrário não haveria sentido na manutenção de um conselho ali. ...Então
o administrador (nota: gestor do parque) propõe ao presidente uma
composição, essa composição é homologada pelo presidente, o conselho
é criado e são enviados os convites. Agora o mais curioso, isso foi o que
mais nos surpreendeu, e que havia uma crítica, uma briga muito grande a
essa restrição de número máximo de pessoas e as pessoas todas
querendo participar e, uma vez que foi criado, aqueles que brigaram pelo
seu assento, até hoje não enviaram o nome do representante.”
O presidente do IEF-RJ à época da pesquisa também criticou o excesso
de membros em um Conselho Consultivo e a falta de normatização sobre o
assunto, citando que ao assumir o cargo havia Conselhos Consultivos informais
funcionando com mais de trinta e cinco membros em unidades de conservação
do IEF-RJ, o que para ele é algo inadmissível (PB12).
Presidente do IEF-RJ – “É, a questão dos conselhos é uma inovação, mas
tem que tomar muito cuidado, essa questão de conselho, a proliferação de
conselhos e inclusive nós demoramos, não demoramos, mas preferimos
fazer primeiro uma normatização da criação de conselho para evitar o que
estava havendo. ...O conselho, no meu entender, é para ter a
representação dos setores da sociedade. ...Não é uma democracia direta,
mas uma democracia representativa. ...Então os setores é que têm que ser
organizar. Agora por outro lado, também os conselhos têm que ter
objetivos bastante definidos de trabalho porque se não ele perde a, ele
perde a sua razão de ser. As pessoas querem não é só ficar opinando ou
criticando. A gente tem que evitar que o conselho vire, só, oposição ao
governo, que um fique só criticando e o outro defendendo. É isso. Não,
tem que tirar um entendimento, ...que vise benefício comum.”
Até agosto de 2006, o Conselho Consultivo do PE da Pedra Branca ainda
não havia sido instalado, pois o IEF-RJ ainda estava tentando definir os nomes
das entidades que iriam compô-lo, o que gerou críticas por parte do, então, ex-
gestor do PE da Pedra Branca e assessor de Meio Ambiente do Gabinete do
Deputado Carlos Minc (do PT).
Assessor parlamentar do PT e ex-gestor – “Ele (nota: o presidente do IEF-
RJ) já está há três anos, vai para o final de governo, já tem três anos que o
governo Rosinha Garotinho,... o conselho gestor nunca fez uma reunião.
...Nunca foi feita uma reunião, desde da apresentação da portaria.” (PB01).
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A Diretora de Conservação justificou a demora na formação do Conselho
pela necessidade de normatização do processo, pelas dificuldades na
composição dos membros e pela necessidade de capacitação (PB10).
Segundo informações posteriores da gestora do parque, o Conselho
Consultivo foi instalado e tomou posse no final de 2006, já ao final do Governo
Rosinha Garotinho, tendo sido realizadas duas reuniões antes da mudança da
presidência do IEF-RJ, que aconteceu em função da mudança de governo. O
Conselho foi formado com dezoito membros, destacando-se pelo lado do poder
público o IEF-RJ, representado pela gestora, a SMAC, a CEDAE, a FEEMA, a
Fiocruz e a Secretaria de Agricultura e, pelo lado da sociedade civil organizada,
as Associações de Moradores de Vargem Grande, do Rio da Prata e da
Comunidade do Monte da Paz, bem como a ONG SOS Pedra Branca, a FIRJAN,
a Associações dos Produtores Rurais e a Associação dos Amigos da Zona
Oeste. No entanto, não houve tempo hábil para realizar a capacitação dos
membros do Conselho, como previsto pela Diretora de Conservação, mas, tão
somente, reuniões informais e trocas de e-mails da gestora do parque com
algumas dessas entidades. Com a entrada do Governo Sérgio Cabral e a
mudança da presidência do IEF-RJ em 2007, a composição do Conselho
Consultivo estava sendo revista, quando se encerrou a pesquisa.
Em declaração recente durante uma Oficina de Planejamento Estratégico
para funcionários do IEF-RJ, a nova presidenta da instituição anunciou a criação
do Conselho de Chefes de Unidades de Conservação como sendo uma das
medidas previstas no sentido de implantar o sistema de gestão participativa nos
parques, reservas e áreas de proteção do Estado. Ela apontou as prioridades de
sua gestão (IEF-RJ, 2007):
Nova Presidenta do IEF-RJ – “Nossas prioridades são a gestão
participativa, a integração com os órgãos ambientais, o profissionalismo da
gestão ambiental e a busca da eficiência e eficácia na aplicação de
recursos, tanto próprios como decorrentes de compensação ambiental e
parcerias”.
Além disso, está em estudo a criação do Instituto Estadual do Ambiente
(INEA), que absorveria os principais órgãos ambientais do estado, ou seja, IEF-
RJ, SERLA e FEEMA, tendo como uma de suas diretrizes o fortalecimento das
unidades de conservação do Estado.(IEF-RJ, 2007).
A conclusão que emerge das informações obtidas, é que o objetivo de
assegurar a participação efetiva das populações locais na criação, implantação e
gestão das unidades de conservação por meio da formação de um Conselho
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 229
Consultivo foi apenas parcialmente alcançado, sobretudo pelo fato do Conselho
ser ainda muito recente e faltar a seus membros, bem como à gestora do
parque, a adequada capacitação para trabalharem com este instrumento de
gestão.
As críticas feitas ao caráter pouco democrático do processo de formação
do Conselho Consultivo do PE da Pedra Branca e do baixo grau de
representatividade da sociedade no mesmo (PB01; PB04; PB10) procedem, em
parte, na medida em que o processo foi atropelado na final da gestão e que a
composição com nove membros representando a sociedade civil pode ser
insuficiente para comportar os interesses das muitas comunidades existentes no
entorno do parque. Por outro lado, o argumento da Diretoria do IEF-RJ de que
Conselhos Consultivos muito grandes não funcionam deve ser levada em
consideração. Também a necessidade de se criarem diretrizes e normas para o
adequado funcionamento dos Conselhos é totalmente válida, convergindo para a
mesma conclusão a que se chegou na Secretaria Municipal de Meio Ambiente
(SMAC), como se pôde observar no caso d PNM Bosque da Freguesia. Além
disso, foi observado que na composição do Conselho Consultivo há entidades
que faziam oposição à gestão vigente na época, como a ONG SOS Pedra
Branca, o que evidencia estar o Conselho aberto a diferentes opiniões.
Parece que há claramente duas visões diferentes do que deve ser a
representatividade num Conselho Consultivo: uma mais tecnicista(a da gestão
vigente à época da pesquisa), mas ainda assim política, aparentando guardar
algum receio de uma abertura da gestão das unidades de conservação a uma
maior participação popular e entendendo às vezes essa demanda como
demagógica; e a outra, menos técnica, oriunda de uma prática ambiental
amplamente democrática, com fortes vínculos com a ação político-partidária do
deputado Carlos Minc do PT. A partir da troca de governo em 2007, que resultou
na entrada desse último grupo na Secretaria Estadual de Meio Ambiente e no
IEF-RJ, espera-se que as medidas de caráter técnico tomadas pela gestão
anterior (que atuou durante a pesquisa) sejam mantidas e a prática democrática
aperfeiçoada, principalmente com ações efetivas de melhoria para o parque e
seu entorno, como lembrou a gestora do parque (PB07). Outro bom motivo para
que os objetivos sejam alcançados é que, apesar das divergências, os dois
grupos concordam que a figura do Conselho Consultivo é importante, como se
percebe pelos discursos a seguir:
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 230
Diretora do IEF-RJ –.”...eu acho com certeza porque o conselheiro, quer
dizer, na medida em que ele participa do conselho, ele tem a chance de
conhecer, um, as realizações do órgão e as dificuldades também, as
lacunas. E até se solidarizar e engajar na busca de soluções dos
problemas porque é muito fácil ser pedra, difícil é ser vidraça. ...Então o
conselheiro, quando ele participa do conselho consultivo, que na verdade
tem o caráter de conselho gestor, consultivo porque está na lei, consultivo,
mas ele tem um caráter de conselho gestor porque a gente está numa
democracia, ele também é parte dos problemas e não solução...” (PB14).
Assessor político e ex-gestor do parque (à época da pesquisa) – “Porque
com o conselho consultivo você delibera e você tem uma autonomia direta
como administrador da área de decidir para onde vão aqueles recursos,
onde vão ser investidos, em que programas porque você tem o conselho te
subsidiando, aprovando e dando suporte para que haja essa
autonomia...”(PB01).
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Elaboração e implantação do
plano de manejo.
Responsáveis IEF-RJ Gestor do parque.
O PE da Pedra Branca não dispõe ainda de um plano de manejo. Em
função das dificuldades financeiras encontradas pela gestão que assumiu em
2003 para contratar uma empresa que fizesse os estudos necessários, foram
implantadas normas gerais provisórias para uso público, por meio de um
decreto, que, inclusive, permite a cobrança de ingresso (PE14).
Segundo a Diretora de Conservação do IEF-RJ, a partir de 2004 com a entrada
de recursos provenientes de medidas compensatórias paga por algumas
empresas, o plano de manejo começou a ser realizado de forma terceirizada. O
plano de manejo nortearia todas as ações a serem desenvolvidas para gestão do
parque a partir de estudos realizados, não só no âmbito do limite da unidade,
mas também no seu entorno e que leva em conta os aspectos socioeconômicos,
além de definir a zona de amortecimentos da unidade de conservação. O plano
também incluiria o zoneamento do parque, o qual deve prever que áreas são
tangíveis, isto é, onde seria possível desenvolver projetos de uso público, por
exemplo, quais áreas podem ser mais exploradas para ecoturismo, um potencial
muito grande do parque. Por ocasião da pesquisa só havia um plano de manejo
concluído das doze unidades de conservação estaduais. O estudo
socioambiental, etapa preliminar do plano de manejo da Pedra Branca, estava
em andamento com expectativa de conclusão até o fim do ano. Este estudo
identificaria as potencialidades do parque, a sociedade civil do entorno e todos
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os aspectos econômicos, socioambientais e socioculturais envolvidos (PB 12;
PB14). Com a nova mudança de gestão no IEF-RJ a partir de 2007, o estudo
socioambiental está sendo revisto pela nova Diretoria de Conservação. Espera-
se também que de acordo com as novas diretrizes, o processo de
desenvolvimento do plano de manejo torne-se mais participativo.
Como resultado desse processo, o PE da Pedra Branca segue sem um plano
de manejo e várias questões cruciais continuam sem solução:
Assessor parlamentar e ex-gestor – “É você não tem hoje lá um plano de
prevenção, de combate incêndio florestal, você não tem um plano de
manejo, né, você não tem lá hoje na Pedra Branca um plano fundiário,
você não tem lá um plano de controle dos conflitos, você não tem nenhum
instrumento eficaz que fale assim ó, estamos colocando em prática, hoje
não tem, hoje você não tem.”
2.2. Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Resolução de conflitos fundiários
e invasões.
Responsáveis SMAC e gestor do parque.
Um das mais graves ameaças à integridade territorial do PE da Pedra
Branca são os conflitos fundiários, sejam aqueles relacionados com a não
regularização de uma área considerável do parque desde a sua criação, sejam
aqueles decorrentes de ocupações ilegais de áreas dentro e no limite do parque.
Como resultado de um levantamento de campo detalhado feito em 1997 pelo
Grupo de Estudos Ambientais do Departamento de Geografia da UERJ (PB01),
foram identificadas quarenta e seis ocupações irregulares dentro do PE da Pedra
Branca (acima da cota de cem metros de altitude) e quarenta e oito ocupações
irregulares na periferia do parque (entre cotas cinqüenta e cem metros). Pelo
menos quatro dessas ocupações dentro do parque apresentavam adensamento
maior que mil moradores. A maior parte das quase cem ocupações é de
moradores de baixa renda, mas também há condomínios residenciais de alto
poder aquisitivo. Além disso, muitos deles já viviam dentro do parque antes da
sua criação em 1974 e ainda não foram indenizados e retirados. Assim, mesmo
contrariamente ao que dita a lei do SNUC, existem várias atividades econômicas
dentro do PE da Pedra Branca, especialmente criação de cavalos (por não
moradores que alugam áreas dentro do parque aos posseiros) e agricultura de
subsistência, que têm sido toleradas pelas diversas gestões por absoluta falta de
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recursos para fiscalizar e punir ou, então, para indenizar e retirar os ocupantes,
regularizando de uma vez a questão fundiária (PB01; PB07).
Como muito pouco foi feito desde então para resolver o problema e
considerando ainda o rápido crescimento da zona oeste e baixada de
Jacarepaguá nos últimos dez anos, a conclusão é que questão fundiária só deve
ter piorado desde então. O assessor parlamentar e ex-gestor admite que a
questão fundiária é crítica para o parque e adverte que, enquanto não se
conseguir realizar a regularização fundiária, não será possível fazer programas
de gestão funcionarem adequadamente. Neste sentido, o plano de manejo pode
ajudar a identificar os problemas fundiários e desenvolver as melhores
estratégias para lidar com eles.(PB01). Ele traçou também um breve histórico
das ocupações econômicas dentro do parque e relatou sua experiência com o
problema enquanto gestor do parque.
Assessor parlamentar e ex-gestor – “...Antes da criação do parque existiam
vários sítios rurais, dentro do parque, existiam sitiantes que eram
proprietários, existiam posseiros, que não tinham nenhum título, um tipo de
comprovante de titularidade daquela terra... E como a área era uma área
rural, sempre foi característica dela o cultivo da agricultura naquela região,
então ali existia pecuária, mas não era aquela pecuária intensiva, era uma
pecuária que era trabalhada no modelo confinado... Quando se criou o
parque , se criou já com mil e quinhentos proprietários dentro do parque.
Hoje o parque tem em torno de cinco mil moradores, entendeu? Então que
acontece? Então o IEF-RJ com órgão gestor, ele nunca soube lidar com
esse tipo de conflito dentro da unidade. Então que acontece? Um dos
primeiros passos é entender como solucionar isso, então em 99, conforme
eu falei, já, tirando como estratégia principal era a integração, seja de
agricultores.”
Entrevistador– “e o que está sendo feito?”
Assessor parlamentar e ex-gestor – “Tolerar, isso entre aspas. Desde o
momento que isso seria revertido numa forma de compensação. Não é
uma compensação financeira, mas uma compensação participativa e
efetiva na conservação da área. E isso deu certo. Como deu certo? Porque
os moradores, os agricultores começaram a se sentir, um elemento
importante na conservação do parque porque ele tinha a frente o gestor
dava esse suporte, né? Então eu consegui trazer ele como um aliado na
conservação, consegui fazer que eles entendessem que eles poderiam
ficar morando dentro do parque e poderiam ajudar o parque porque o
principal. “
A gestora do parque confirma a política de tolerância e exemplifica para
uma favela existente dentro do parque, ao lado da sede principal. Ela está
associada a uma estratégia de educação ambiental para evitar o crescimento da
favela e, ao mesmo tempo, fazer com que a comunidade ajude na preservação
do parque (PB07):
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Gestora do parque–.”..a população será tolerada até que se possa fazer
essa desapropriação, então é tolerância e trabalho na conscientização.
Aqui, por exemplo, tem essa comunidade aqui ao lado, ela é toda inserida
dentro do parque, são 120 a 130 famílias que não se criaram agora não, se
criaram há 40 anos – Comunidade do Monte da Paz. Quando o parque
criou essa comunidade já existia. Claro que ela cresceu, hoje, não vou
dizer que é crescimento zero, eu estaria mentindo, Mas zero vírgula
qualquer coisa... Ela está dentro do parque, toda acima da cota cem.
E ali o que é que você vai fazer? Você vai tirar 130 famílias? Levar elas
para onde, aí tem a questão do trabalho, né, aquele velho problema, ele
me tirou daqui, me levou para lá, mas eu trabalho aqui. Esse é um
problema muito sério.
Então é de educação e tolerância. Mas é um problema que já é herdado de
40 anos atrás, 50 anos atrás, não é recente. O que a gente faz hoje, tem
sido bastante restritivo no que diz respeito a carro para subir. Caminhão de
material de construção não sobe mais, né, os guardas e a vigilância está
totalmente orientada, não permite.”
Apesar dos esforços, nem sempre é possível evitar os conflitos, em função
das crescentes demandas dos moradores, que não podem ser aceitas devido às
restrições da lei.
Gestora do parque– “Há conflitos. Não tem como não ter conflitos.
Interesses diferentes, né? Vem desde moradia e desenvolvimento
sustentável, vamos dizer assim, aspas, né. Então as solicitações são ah,
eu queria asfaltar, o caminho está ruim, o carro tem que passar.”
Entrevistador– “E aí como é que você tem resolvido essas situações?”
Gestora do parque- “Eu tento explicar, dizendo que não pode, que é uma
área protegida por lei, que não é permitido a impermeabilização do solo,
que não pode construir, mas as pessoas assimilam vagarosamente. “Ah, a
senhora não deixa por que? Não, não sou eu que não deixo. É a lei que
não permite. Então é difícil, é processo mesmo, é lento. Aí tem gente que
não me suporta, que eu sou chata, que eu não deixo. Aí depois entra um e
diz, “puxa, que legal, eu queria muito te conhecer. Está botando ordem na
casa”. Então é isso aí, sempre assim...”
Segundo informações do diretor da ONG GRUDE, que também atua junto
ao Bosque da Freguesia, esta ONG está envolvida com o projeto de
levantamento das pendências fundiárias do parque e há possibilidades de se
obter ajuda financeira para indenizar os moradores do parque e desapropria-los,
resolvendo os conflitos fundiários. Há inclusive moradores vivendo dentro da
sede do PE da Pedra Branca. São famílias de ex-funcionários da CEDAE, que
ainda não foram indenizadas.
Diretor do GRUDE – “Tem várias áreas dentro do parque, casas, tem uma
casa ao lado da sede.... Tem um plano que é de regularização fundiária
que não foi nem iniciado pelo WWF. Nós (GRUDE) pegamos isso, tem
uma pessoa já fazendo esse plano todo. Então a idéia é fazer o
levantamento, em que pé está isso e algumas casas também na sede e no
(núcleo do) Camorim e desapropriar. Desapropriar esse negócio. O
dinheiro que tem não é suficiente. O IEF-RJ pegou, conseguiu um outro
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convênio junto com o KfW, que é um banco alemão, e o PPMA que é o
Plano de Proteção da Mata Atlântica. O KfW está com muito dinheiro para
investir no parque também, em todos os parques do Estado. Mas também
vai investir na Pedra Branca. Então vai também auxiliar o pagamento de
uma parte do plano de manejo”.
2.3.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora
Responsáveis Diretoria de Conservação do IEF-RJ e Gestor do
parque
Em função de sua vasta extensão e da pressão urbana crescente sobre
seu perímetro, o PE da Pedra Branca apresenta-se como um desafio para
qualquer gestão. Por outro lado, as áreas mais centrais do parque, sobretudo em
torno do Pico da Pedra Branca, apresentam-se como algumas das áreas mais
bem preservadas do bioma de mata atlântica de montanha, em função do difícil
acesso. No entanto, estas áreas sofrem dois tipos de ameaça: caça ilegal e
incêndios criminosos, especialmente aqueles causados por balões.
A atividade de recuperação e conservação da fauna e flora no PE da
Pedra Branca envolve tanto a adoção de estratégias colaborativas, por meio de
parcerias formais que trazem financiamentos, como também a utilização de
instrumentos de controle e comando, aplicando a lei de crimes ambientais contra
aqueles que ameaçam o parque por meio de caça ilegal, desmatamento,
queimadas, incêndios criminosos e invasões.
1- Fiscalização
Uma das principais atividades para conservação da fauna e flora é a
fiscalização. O IEF-RJ (2005) criou um canal direto de comunicação com a
população, para permitir que fossem feitas denúncias sobre crimes ambientais.
Este serviço foi denominado “Disque-Floresta” e registrou 108 denúncias em
2004 e 109 em 2005 em todo o Estado, mas principalmente na cidade do rio de
Janeiro, distribuídas da seguinte maneira:
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Crime denunciado 2004 % 2005 %
Desmatamento e corte de
árvores
79 73,1% 71 65,1%
Caça ilegal e animais em
cativeiro
11 10,2% 11 10,1%
Queimada 3 2,8% 8 7,3%
Construções irregulares 8 7,4% 9 8,3%
Outros 7 6,5% 10 9,2%
Total 108 100,0% 109 100,0%
Tabela 2 –Estatísticas de denúncias de crimes ambientais
Fonte: Revista Rio Florestal (IEF–RJ, 2005)
Como se percebe pelas estatísticas, o desmatamento sistemático e cortes
isolados de árvores têm representado em média 70% das denúncias feitas.
Muitas dessas ações são seguidas de construções irregulares (a quarta maior
ação denunciada), caso não haja uma ação repressora imediata.
Já segundo o diretor do GAE e ex-presidente do IEF-RJ, os incêndios
ainda são uma ameaça aos parques, mas ele enxerga na expansão imobiliária a
principal ameaça aos parques urbanos.
Diretor do GAE e ex-presidente do IEF-RJ – “...o avanço da cidade sobre
os parques seja dos extremamente ricos aos extremamente pobres,
passando pela classe média também com seus condomínios na Zona
Oeste. Ou seja, a expansão urbana, a pressão imobiliária seja regular ou
irregular, é decididamente a maior ameaça às nossas unidades de
conservação em qualquer esfera dentro do município do Rio de Janeiro.
Hoje mais ainda do que os incêndios que foram responsáveis pela
destruição de muitas centenas de hectares preciosos, mas com o avanço
do projeto “Mutirão Reflorestamento” que passou a ser um projeto
extremamente bem-sucedido e foi um projeto estável, né. Não é mais um
projeto de governo e com as sucessivas campanhas, contra as queimadas,
nas áreas naturais. E agora também com a ação, já coisa de dois anos, do
avião no combate a incêndios florestais a principal ameaça passa a ser a
expansão imobiliária.”
Durante o período entre 2002 e 2006 a Diretoria de Conservação do IEF-
RJ intensificou as atividades de fiscalização e vistorias por meio da divisão de
Vigilância e Fiscalização, que vem sendo modernizada, e que apóia a Divisão de
Unidades de Conservação. Esta divisão vem realizando operações nas unidades
de conservação em esquema de mutirão, que mobiliza dezenas de servidores do
IEF-RJ, com o apoio da Polícia Civil, e do Batalhão Florestal. A Diretora de
Conservação relatou também a intenção de estabelecer uma parceria com o
IBAMA (PB14):
Diretora de Conservação – “Já realizamos algumas reuniões para discutir
estratégias e ações conjuntas, mas conjuntas nesses moldes não para
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 236
enxugar gelo, mas para tentar minimizar os problemas que vêm
acontecendo aqui no nosso Estado, de uma forma inteligente e planejada.”
Segundo informações prestadas pelo gabinete do então deputado Carlos
Minc, o parque sofre de crônica carência de pessoal e deficiência na
fiscalização. Apenas cinco guardas florestais trabalham na vigilância da subsede
e da sede administrativa do parque, em Jacarepaguá. Em conseqüência disso,
tem sido observada intensa atividade ilegal de caça e extração de espécies
nativas da floresta, como o palmito Jussara, bromélias e orquídeas (PB01;
PB04).
2- Combate a incêndios e queimadas
Uma das maiores ameaças ao PE da Pedra Branca são os incêndios,
causados tanto por balões, quanto por queimadas de agricultores locais ou
mesmo, provocados com a intenção de desmatar o parque.
Foi constatado durante a pesquisa que existem duas frentes de ação
contra os incêndios: uma oficial, comandada pelo IEF-RJ, por meio de um
Programa denominado ”Zero-Zero”, e outra não oficial, como resultado da ação
da ONG SOS Pedra Branca e seus parceiros. Infelizmente, estas duas frentes
não têm trabalhado em parceria, como seria de se esperar.
O Programa “Zero-Zero” foi criado pelo IEF-RJ com o objetivo de prevenir
incêndios. Segundo a Diretora de Conservação do IEF-RJ, foram implementadas
duas estratégias. A primeira busca a conscientização da população que reside
no entorno da unidade de conservação e, em algumas unidades, até dentro da
própria unidade sobre a importância de se evitar determinadas práticas que
apresentam risco de incêndio, principalmente no período de estiagem. A
principal dessas práticas é o uso de fogo para queima de lixo e para fins agro-
pastoris, sem controle e sem licença, constituindo crime ambiental. Outro ponto
bastante enfatizado são os riscos da soltura de balões que, segundo ela, têm
sido a maior causa de incêndio nas unidades de conservação do município do
Rio de Janeiro. No PE da Pedra Branca, a equipe do parque iniciou também um
trabalho de educação ambiental, conscientizando e qualificando os visitantes por
meio de palestras e folhetos educativos, a fim de que percebessem que o parque
não era apenas uma área de lazer e que tinha um objetivo muito maior que é o
de conservar a natureza, um dos últimos remanescentes de mata atlântica no
Estado (PE14).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 237
A segunda estratégia envolveu uma parceria com o Corpo de Bombeiros,
por meio da qual criaram-se núcleos de prevenção a incêndios florestais
(NUPIFs) na maioria das unidades de conservação (inclusive no PE da Pedra
Branca) para o rápido atendimento ao foco inicial de incêndio. A função do
NUPIF é monitorar a área da unidade de conservação em busca de alguma
atividade que ofereça risco de incêndio e notificar a comunidade a respeito,
mantendo contato permanente com o Corpo de Bombeiros São produzidos
boletins diários que monitoram índice pluviométrico na área das unidades e
identificam os fatores que favorecerem a ocorrência de um incêndio (PB13).
Como parte das ações preventivas do Programa “Zero-Zero”, notificações
preventivas foram feitas aos proprietários e moradores dentro e no entorno das
unidades de conservação estaduais, conscientizando-os sobre as leis e riscos
inerentes ao uso do fogo em atividades econômicas (queimadas) e para queima
do lixo. Como resultado dessas ações registrou-se uma drástica redução da área
incendiada (em hectares), como se pode verificar na tabela a seguir:
2002 2003* 2004 2005
Notificações preventivas 0 35 255
340
Variação 629% 33%
Àrea incendiada em Ucs (hectares) 291,6 112,0 20,8
77,2
Variação -62% -81% 271%
* Início do Programa "Zero-Zero"
Tabela 3 – Estatísticas do IEF-RJ sobre o Progrma “Zero-Zero” ( IEF, 2007)
A gestora do parque (PB07) dá mais detalhes sobre o programa e as
parcerias:
Gestora do parque – “O que são essas notificações preventivas? A gente
trabalha em parceria, vai, o pessoal, um representante do núcleo de
prevenção a incêndios, um representante da equipe de educação
ambiental, né, e um guarda florestal. Então a gente tem percorrido as
áreas de em torno do parque, sitiantes em volta do parque, esses
agricultores, e a gente dá uma notificação dizendo que não é permitido o
uso de fogo nessas áreas. A notificação é informativa.”
A gestora do PE da Pedra Branca também informou que o Núcleo de
Prevenção aos Incêndios Florestais que funciona dentro do parque também
disponibiliza palestras de capacitação de jovens de comunidades do entorno do
parque para prevenção e combate aos focos de incêndio, ministradas por um
funcionário do corpo de bombeiros Em 2006 teriam sido capacitadas duas
turmas, mas a gestora não soube informar o número de jovens capacitados
(PB07).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 238
No entanto, o assessor parlamentar e ex-gestor do parque discorda da
metodologia de levantamento dos incêndios e pontos de risco e das estatísticas
oficiais do IEF-RJ sobre incêndios e afirma que o problema ainda é bastante
grave (PB01).
Assessor parlamentar e ex-gestor- “No caso da Pedra Branca existe um
núcleo (nota: de prevenção a incêndios), só que não existe um instrumento
eficaz de controle ao combate ao incêndio. Falta ainda capacitação, falta
integração da sociedade, faltam mais medidas empregadas de prevenção
no sentido da educação preventiva que chegue essa informação ao
agricultor, né, ao criador de animais. ...Agora, de 99 até o período que eu
estive no parque (nota: como gestor), aí tinha uma parceria direta. Foi o
tempo que o parque teve mais ações: ações de prevenção de incêndio,
teve muito combate, muitas parcerias, foram formadas diversas turmas de
combate a incêndios florestais, né, foram capacitados vários agentes
dentro do parque, os guardas florestais, principalmente. Os guardas
florestais combatiam incêndio florestal; hoje você não vê o guarda florestal
no parque combater incêndio florestal. Esse guarda florestal do parque
está tomando conta das entradas. Hoje o guarda florestal do IEF-RJ do
Parque da Pedra Branca não exerce a função mais de fiscal e sim, de
zelador do patrimônio do parque, mais nada, ficam lá como um poste.”
Entrevistador– “Vocês discordam das estatísticas do IEF-RJ sobre a
questão dos incêndios?”
Assessor parlamentar e ex-gestor– “Totalmente, porque o IEF-RJ ele só
registra o que ele vê, mais nada. Ele não vive diretamente o problema da
unidade.”
Não foi possível ter acesso às estatísticas organizadas pelo SOS Pedra
Branca a fim de analisar as possíveis discrepâncias entre as estatísticas oficiais
e as do SOS Pedra Branca.
A segunda frente de ação contra os incêndios é justamente aquela
formada pela ONG “SOS Pedra Branca”, criada em 1997 com o objetivo principal
de lutar pela preservação do Maciço da Pedra Branca e suas grandes manchas
de florestas (quase sete mil hectares) e trabalhar o entorno do parque,
principalmente por meio da educação ambiental de moradores e estudantes das
comunidades do entorno do parque. Apesar da sede do SOS da Pedra Branca
se localizar em Jacarepaguá, próxima à sede do parque, a entidade enxerga o
maciço como um todo e atua em todo o parque por meio de parcerias com
Associações de Moradores de outros bairros e algumas instituições públicas
(PB01). A sede do SOS Pedra Branca funciona na casa de um dos fundadores e
seu atual presidente. Outro fundador e ainda membro atuante na ocasião da
pesquisa é o assessor parlamentar do PT e ex-gestor do PE da Pedra Branca.
Foi, aliás, sua atuação no SOS Pedra Branca que lhe valeu o convite para atuar
como gestor do parque durante o governo Benedita da Silva.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 239
Apesar das preocupações dessa ONG englobarem vários aspectos do
parque, como combate à caça ilegal e desmatamento, a principal área de
atuação vem sendo a prevenção e o combate aos incêndios, quase uma
obsessão do seu presidente, a ponto de ele ter desenvolvido, de forma
artesanal, uma série de equipamentos de combate a incêndio, como abafadores,
que mantém estocados em sua casa e disponibiliza para as brigadas de incêndio
criadas pela ONG ou vende para alguns parceiros da ONG (PB03).
A brigada de incêndio é um grupo de voluntários, não remunerados,
preparados para combate a incêndio florestal. Os voluntários são, em geral,
jovens moradores de comunidades de baixo poder aquisitivo do entorno do PE
da Pedra Branca. Cada brigada conta com no mínimo trinta jovens e, pelas
informações da ONG, já existiam cinco brigadas formadas na ocasião da
pesquisa (PB03), sendo que cada membro recebe treinamento que inclui noções
gerais de meio ambiente e específicas sobre combate a incêndios, inclusive com
aulas práticas. Cada brigadista recebe um abafador ao final do curso. Na
eventualidade de um incêndio próximo à moradia de algum deles, a ONG é
contatada e uma rede de comunicação informal é acionada para mobilizar os
demais brigadistas e eventuais voluntários (PB03).
O presidente da ONG informou que na última turma, contou com o apoio
do Corpo de Bombeiros, com o qual a ONG mantém permanente parceria, e com
as presenças do comandante da Brigada do PROJAC, da Rede Globo de
Televisão (que faz limite com o parque) e da gestora do PE da Pedra Branca,
que segundo o presidente do SOS Pedra Branca, foi conhecer o trabalho. No
entanto, um dos diretores do SOS Pedra Branca (PB09) reconhece que as
condições de trabalho dos brigadistas são inseguras, pois os mesmos não
recebem nenhum equipamento especializado de proteção, como luva, ou roupa
antifogo. Por isso mesmo, a ONG procura atuar no combate aos focos de
incêndio nas baixadas do entorno do parque, onde há bastante capim colonião,
evitando que este atinja as florestas. Para o presidente da ONG, o PROJAC vem
sendo um parceiro importante na recuperação florestal da vertente do parque
próxima a Vargem Pequena.
Presidente do SOS Pedra Branca – “O PROJAC é uma solução muito
interessante para a preservação do parque. Quer dizer, você instalar uma
empresa, né, que possa criar essa proteção tampão, se ela cuidar da
região dela vai ser muito importante, entendeu. Eles sofrem pressão muito
grande. O pessoal tenta, o pessoal da comunidade aí tenta invadir, roubar
os cabos, mas eles estão perseverando. E a gente viu nos últimos anos: a
mata está se recompondo naquela região. Eles trabalham ano seguido, só
recompondo a floresta, preservando, protegendo, fazendo aceiros e
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 240
combatendo os incêndios, né, porque a invasão lá... compromete muito a
floresta, caçando, pegando passarinho e alguns piromaníacos que têm lá e
esses criadores de cavalos que estão por ali. Até hoje ninguém acabou
com os criadores de cavalos. E a Globo está sempre atento aos combates
junto com a gente.”
O presidente do SOS Pedra Branca reclamou da atuação do IEF-RJ em
relação prevenção dos incêndios e ao apoio à ONG. Ele se queixou do fato de o
IEF-RJ contratar várias ONGs que não têm relação histórica com o parque (ele
mencionou WWF e GRUDE) em detrimento do SOS Pedra Branca. Segundo ele,
em 2002 (ainda na gestão anterior), o SOS Pedra Branca havia sido contratado
para participar de um projeto de revitalização do parque, sendo o contrato
intermediado pela ONG GRUDE. Em 2003, o contrato foi interrompido pelo IEF-
RJ, segundo ele, sem explicações convincentes. Desde então, têm sido tentados
contatos com o IEF-RJ, porém, sem sucesso. (PB04).
Presidente do SOS Pedra Branca – “Nós somos parceiros do parque,
agora eu não posso dizer a mesma coisa deles para a gente. Porque o que
nós temos visto é uma aversão. Por quê? ....Mandei uma relação lá para a
direção do IEF-RJ, para a presidência do IEF-RJ pedindo que nos
atendesse no sentido de mandar os técnicos do IEF-RJ, engenheiros
florestais e os técnicos do núcleo de incêndio para formarmos uma brigada
na Colônia (nota: Colônia Juliano Moreira, onde se localiza a sede do SOS
Pedra Branca), que já tem os alunos todos, do Estado e tinha outra em
Bangu. Então seriam duas brigadas para formarmos em 2003. E nós não
obtivemos resposta. Aí a (nome de funcionária do IEF-RJ) falou o seguinte:
“olha, o IEF-RJ não vai responder o ofício do SOS Pedra Branca. Eu falei,
mas por quê? Não adianta vocês não mandem mais ofício porque eles não
vão mais responder”. Mas estamos esperando, inclusive um relatório que
nós entregamos em mãos lá para o diretor do IEF-RJ, sobre criação de
animais dentro do parque, que são os causadores principais do incêndio.”
Ele também reclama da falta de recursos da ONG para realizar seu
trabalho, desde o fim do contrato com o IEF-RJ, em 2003.
Presidente do SOS Pedra Branca – “Nós temos mais de 200 pessoas
inscritas como associados, mas ninguém paga nada, ninguém contribui
com nada. ...Todos os recursos para pagar a água, pagar a luz, pagar
telefone, a manutenção da sede, material de limpeza, tudo isso sai do meu
bolso e eu não estou tendo mais condição para isso...”
Já a Diretora de Conservação do IEF-RJ colocou seu ponto de vista a
respeito das reclamações do presidente do SOS Pedra Branca (PB14):
Diretora de Conservação do IEF-RJ – “Quando nós viemos trabalhar aqui
no IEF-RJ, o SOS Pedra Branca era contratada do projeto de revitalização
do parque na gestão anterior, para atuar ali, né. Só que nós não
entendemos que era satisfatório aquele tipo de atuação. ...Como eu te
falei, nós estávamos otimizando a aplicação de recursos e nós instalamos
dentro do Parque Estadual da Pedra Branca um núcleo de prevenção a
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 241
incêndios florestais. Só quem tem competência para atuar no combate a
incêndio é o bombeiro. O brigadista, ele atua junto com o corpo de
bombeiros, assistindo o bombeiro, mas, voluntariamente. Ele não tem que
receber dinheiro para isso porque eu não acho nem constitucional eu ficar
pagando brigadista. ...Eu não acho isso uma parceria salutar. Parceria
para mim é o seguinte, se você é voluntário, você não recebe nada, e se
você efetivamente quer colaborar, você vai unir forças e não dividir. Para
dizer que você fez mais ou você fez sozinho. Então é um hábito do SOS
Pedra Branca criticar o trabalho que a gente fez. ...Nunca nós fomos
procuradas, nunca pelo SOS Pedra Branca na atual gestão. Nunca me
mandou um projeto escrito dizendo que ele tem intenção de colaborar, que
ele tem equipamento de combate a incêndio em casa, e daí? ...A hora que
ele quiser vir aqui e dizer “quero ser voluntário”, ele vai ser voluntário com
o maior prazer, mas agora, apagar incêndio sozinho, nós não vamos
permitir nunca, porque isso é uma atividade privativa do bombeiro, nem o
técnico do IEF-RJ faz isso sozinho.”
Há informações que se contradizem nas duas declarações, não tendo
sido possível apurar que tem razão em suas reclamações.
2.4.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Manutenção das áreas verdes do
parque (varrição, limpeza e poda) e da infra-estrutura.
Responsáveis Diretoria de Conservação do IEF-RJ, gestora do
parque e parceiros.
Até o ano de 2001 o PE da Pedra Branca passava por sérios problemas de
gestão e de falta de infra-estrutura básica, causados por falta de verbas e
descaso do Governo do Estado (PB10). Como resultado da entrada em vigor da
lei do SNUC, em 2000, abriram-se alternativas de financiamentos de obras de
infra-estrutura e de conservação da fauna e flora. Uma delas foi por meio da
assinatura do Termo de Ajuste de Conduta (TAC) da empresa Eletrobolt, um
consórcio das empresas Enron, SFE e Petrobrás. Por este TAC, a empresa se
comprometia a investir a quantia de quatro milhões de reais devida no PE da
Pedra Branca. Firmou-se então um Convênio em outubro de 2001 envolvendo o
IEF-RJ, a Fundação Roberto Marinho, a Enron e a ONG WWF Brasil, com os
objetivos de valorizar os principais pontos de atração do Parque; resgatar o valor
ambiental e cultural da região; estimular o ecoturismo e preservar a floresta
urbana da Pedra Branca. O convênio deveria durar até Abril de 2003. A
Fundação Roberto Marinho executou as obras de infra-estrutura e paisagismo,
que incluíram a construção do centro de visitantes na sede do Pau da Fome. O
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WWF Brasil, que ficou encarregado de elaborar o plano de manejo, o plano
gestor e o plano de ecoturismo, não conseguiu cumprir com suas atribuições,
principalmente devido a sua sede ser em Brasília. O GRUDE, que já atuava no
parque, foi então inserido no programa pelo IEF-RJ com a atribuição de executar
o planejamento das atividades de educação ambiental (BF-PB01).
Segundo o diretor do GRUDE, atualmente, parte das obras de infra-
estrutura realizadas estão hoje em mal estado, devido à falta de manutenção
adequada. (PB-BF01). Já a sede da administração e o centro de visitantes
funcionam perfeitamente.
Um aspecto interessante a ser notado nesta situação é que, a partir da
aplicação dos instrumentos de comando e controle previstos na lei do SNUC
(medidas compensatórias), foi formada uma múltipla parceria envolvendo poder
público, ONGs e empresas que conseguiram, ainda que de modo parcial ,
revitalizar parte do PE da Pedra Branca, sobretudo a sede e o núcleo do
Camorim. Esta parceria conseguiu atravessar três mudanças de governo
estadual, mostrando que é possível viabilizar este tipo de parceria mais
complexa. Mas também restou a lição de que as partes envolvidas devem estar
totalmente comprometidas com os objetivos da parceria, o que não parece ter
sido o caso da ONG WWF Brasil.
Uma outra fonte importante de recursos do IEF-RJ para aplicar nas
unidades de conservação, especialmente no PE da Pedra Branca, está vindo de
uma cooperação financeira entre a Secretaria de Estado do Meio Ambiente do
Rio de Janeiro e uma agência governamental alemã de crédito, - Kreditanstalt für
Wiederaufbau (KfW) - que contempla o projeto de Preservação da Floresta
Tropical (Mata Atlântica) no Estado do Rio de Janeiro. Para garantir a aplicação
dos recursos do KfW, o governo do Estado do Rio aceitou como contrapartida
realizar investimentos nesse mesmo projeto. Tais recursos viriam do Fundo
Estadual de Conservação do Meio Ambiente (FECAM), que por sua vez utilizaria
recursos de royalties do petróleo e de medidas compensatórias pagas por
empresas por conta de impactos ambientais causados. O valor total dos
investimentos atinge oito milhões de reais, liberados em parcelas trimestrais.
Todos os gastos devem ser licitados e submetidos a um controle financeiro
permanente do KfW sobre o uso dos recursos alocados.
Segundo a Diretora de Conservação, durante a realização da pesquisa, a
gestão do IEF-RJ estava empenhada em rever, com a ajuda de uma consultoria
estrangeira, o projeto existente desde a gestão anterior com o objetivo de
contemplar mais unidades de conservação e incluir projetos de Educação
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Ambiental.(PB14). Segundo a Diretora de Conservação, durante esta etapa, com
o objetivo de democratizar o processo decisório e estabelecer prioridades para
investimento, foram realizados workshops e reuniões com representantes de
diversas entidades, incluindo um representante da rede de ONG de Mata
Atlântica, um representante da Assembléia Permanente das Entidades de Meio
Ambiente (APEDEMA) e um representante do Conselho da Biosfera no Estado
do Rio de Janeiro.
Além dessas duas experiências, foram identificadas algumas
parcerias informais ou em desenvolvimento. A gestora do PE da Pedra Branca
relatou uma parceria em estudo com a empresa Arbóreo, sediada em Guaratiba,
que trabalha com bromélias e com produção de húmus. A parceria envolveria a
adoção do pequeno bromeliário existente no parque por aquela empresa. A
vantagem de tal parceria adviria do fato de o parque não ter um técnico para
fazer a manutenção contínua. Como contrapartida, o parque abriria um espaço
para publicidade da empresa. Além disso, existe uma parceria informal com a
Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UERJ), por meio do Grupo de
Educação Ambiental, que oferece consultorias informais sobre flora e uma
parceria formal com a instituição UniverCidade, para sinalização de trilhas no
parque.
A Diretora de Conservação entende que as parcerias vão surgir
naturalmente em função da abertura do IEF-RJ para novas propostas. No
entanto, notou-se certa falta de proatividade por parte do IEF-RJ na busca das
mesmas, principalmente em relação a ONGs e empresas.
Diretora de Conservação – “Volto a dizer não há dificuldade, da nossa
parte não há nenhuma, entendeu, se o amor ao meio ambiente for maior
que o amor ao lucro, as portas estão abertas aqui, de qualquer, para
qualquer ONG. E a parceria vai surgir naturalmente, naturalmente. A
parceria, eu já te falei, vem da proposta, quando a gente receber boas
propostas.”
2.5. - Objetivo Desenvolver atividades de educação e interpretação
ambiental.
Atividade / Instrumento de Gestão Organização de atividades de
educação ambiental no parque e entorno / Projeto “Floresta em Movimento”.
Responsáveis Diretoria de Conservação do IEF-RJ e gestora do
parque.
A Diretoria de Conservação da Natureza do IEF-RJ possui um projeto básico
de educação ambiental para buscar conscientizar os moradores do entorno e de
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 244
dentro do PE da Pedra Branca, bem como seus visitantes, sobre importância de
conservar o ecossistema do parque, no âmbito do projeto de revitalização do
parque. Este projeto é denominado “Floresta em Movimento”. O projeto foi
iniciado em 2005 e desde então, mais de vinte mil pessoas foram mobilizadas. O
projeto é composto por três componentes básicos:
a. O primeiro é a qualificação do visitante do parque. Trata-se de sensibilizar
o público-alvo, prioritariamente, estudantes do segundo segmento da rede
pública de educação.
b. O segundo componente é a formação de multiplicadores ambientais. Estes
multiplicadores são professores que já foram anteriormente sensibilizados pelo
projeto “Floresta em Movimento”.
c. O último componente é a valorização da potencialidade econômica local,
implantando projetos de práticas sustentáveis que dêem uma rentabilidade para
a população do entorno. Dessa forma, evita-se a ocorrência da extração de
recursos naturais da unidade de conservação e a degradação daquela área. Na
prática isto significa encontrar alternativas de geração de renda para as
populações que tradicionalmente vivem de exploração do solo ou dos recursos
do parque, como por exemplo, plantadores de banana. Tais alternativas devem
estar em acordo com as normas que regem uma unidade de conservação
integral. Isto implica em criar parcerias com estes atores sociais e com empresas
e ONGs que viabilizem atividades ecológicas, como por exemplo, o ecoturismo,
ou o artesanato. Ao mesmo tempo faz-se necessário educar e conscientizar a
comunidade sobre a questão ambiental. Segundo as informações da Diretora de
Conservação, este terceiro componente ainda não havia sido implantado à
época da pesquisa (PB14).
Para realizar a primeira etapa deste projeto foi feito um levantamento das
unidades escolares da rede pública de ensino no entorno do Parque Estadual da
Pedra Branca. Trabalhou-se com a rede estadual pela facilidade de acesso, já
que se desenvolveu uma parceria com a Secretaria Estadual de Educação por
meio de suas coordenadorias regionais. Inicialmente, foram escolhidas as
escolas mais próximas ao PE da Pedra Branca, correspondendo a cerca de nove
dos dezessete bairros limítrofes ao parque. Depois, se abriu o leque para as
escolas mais afastadas. Segundo a responsável pela Divisão de Educação
Ambiental, em 2005 foram trabalhadas trinta e três unidades escolares da rede
pública de educação, do entorno do PE da Pedra Branca, num total de cerca de
dezenove mil alunos incluídos no projeto (PB13).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 245
Entende-se que o Projeto “Floresta em Movimento” é uma iniciativa efetiva
e amplamente participativa no sentido de levar a educação ao maior número de
estudantes possível. Os convênios efetuados com os órgãos da Secretaria
estadual de Educação se mostraram valiosos para que os objetivos traçados
fossem alcançados. Na área de educação ambiental, este parece ser o caminho
ser trilhado.
2.6.- Objetivo Possibilitar a realização de pesquisas científicas.
Atividade / Instrumento de Gestão realização de pesquisas científicas
no parque.
Responsáveis IEF-RJ e gestora do parque.
Um dos objetivos principais da gestão do IEF-RJ em relação a pesquisas
científicas foi de criar regulamentações e procedimentos para a realização de
pesquisas científicas dentro de suas unidades de conservação, para eliminar um
antigo problema de falta de controle sobre as pesquisas realizadas aí. Na
maioria das vezes, nem o IEF-RJ nem as unidades de conservação tinham
qualquer controle sobre a execução das pesquisas, muito menos, acesso aos
resultados das mesmas. Assim foi criada uma Portaria regulamentando a
atividade de pesquisas científicas nas unidades de conservação sob a tutela do
IEF-RJ e que obriga os pesquisadores a identificarem claramente a pesquisa a
ser realizada, e a retornarem os resultados das mesmas ao IEF-RJ dentro de um
prazo determinado. (PB11; PB14).
Como resultado de uma reestruturação de funções dentro da Diretoria de
Conservação, foi criado um banco de dados sobre o ecossistema do parque
(fauna e flora) usando como fonte os dados de pesquisas científicas realizadas
dentro do parque, especificamente dissertações de mestrado e teses de
doutorado de universidades reconhecidas. Em seguida iniciou-se o mapeamento
das espécies com base nesses trabalhos.
Pelo que se pôde constatar, o objetivo da atividade de pesquisas científicas
está sendo alcançado devido aos novos regulamentos e procedimentos do IEF-
RJ e à priorização de universidades reconhecidas para realizarem os estudos.
No entanto, o processo de aprovação das solicitações e pesquisa ainda é lento
devido ao excesso de burocracia e etapas a serem cumpridas.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 246
4.1.9.
Estudo de Caso do Parque Nacional da Tijuca
4.1.9.1.
O IBAMA
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA foi criado pela lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989 e é o
órgão do Governo Federal responsável pela execução da política ambiental do
governo e, especificamente, pela gestão das unidades de conservação federais
em todo o país.
A sede do IBAMA localiza-se em Brasília, mas existe uma
Superintendência Regional no Estado do Rio de Janeiro, responsável pelas
unidades de conservação neste Estado e à qual se subordina a gestora do
Parque Nacional da Tijuca (PARNA da Tijuca).
4.1.9.2.
Caracterização do Parque
O Parque Nacional da Tijuca (PARNA da Tijuca) é a mais famosa e
visitada das unidades de conservação do tipo parque no Rio de Janeiro,
fundamentalmente devido a estarem nele localizadas algumas das atrações
naturais mais famosas da cidade e aquela, que sem dúvida é o símbolo da
cidade: a estátua do Cristo Redentor, no topo do pico do Corcovado. No entanto,
segundo a própria gestora do parque (TI05), nem todos os cariocas ou turistas
se dão conta de que esta atração está dentro de um parque nacional. O Parque
Nacional da Tijuca, originalmente Parque Nacional do Rio de Janeiro, foi criado
pelo Decreto Federal nº 50.923, de 6 de julho de 1961, e teve seu nome e limites
alterados pelo Decreto Federal nº 60.183, de 8 de fevereiro de 1967. O parque
tem atualmente 3.953 hectares (IBASE, 2005), sendo, portanto, o segundo maior
parque da cidade do Rio de Janeiro. Em 1991, foi declarado Reserva da Biosfera
pela UNESCO. O ecossistema presente no parque é a mata atlântica de altitude
(montana e submontana), caracterizando-se a floresta por ser quase toda ela
secundária, em adiantado estado de regeneração (PCRJ, 1998).
O parque localiza-se no Maciço da Tijuca, sendo cercado por área urbana
em todo seu perímetro, o que aumenta consideravelmente a pressão antrópica
sobre ele e cria uma série de ameaças a sua conservação. Ainda assim, o
parque desempenha papel fundamental na vida da cidade, pois além de servir
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 247
como fonte de lazer para seus moradores e de geração de renda por meio do
turismo, sua simples existência mantém diversas fontes de água que abastecem
a população de seu entorno, previne a erosão das encostas, enchentes e
desabamentos e reduz a poluição atmosférica na cidade, tornando seu clima
mais ameno. Este papel regulador da qualidade ambiental foi percebido pelo
Imperador Pedro II, que em 1861 ordenou que fossem desapropriadas terras
particulares no Alto da Boa Vista e Paineiras e ordenou o início do
reflorestamento dessas áreas, já devastadas pela cultura do café. No Anexo 17
podem ser vistos o mapa do parque e uma foto aérea de um de seus setores.
Atualmente o PARNA da Tijuca é dividido em quatro setores isolados entre si
(TI03, PCRJ, 1998):
- Setor A Floresta da Tijuca, talvez a área mais reconhecida pelos
visitantes como pertencente ao parque e onde funciona sua sede.
- Setor B Serra da Carioca, onde se localizam o Corcovado, as
Paineiras o Sumaré, sendo a área mais visitada do parque em função de sua
atração máxima, a estátua do Cristo Redentor, além da vista deslumbrante de
toda a cidade.
- Setor C Pedra da Gávea e Pedra Bonita. Localizadas na zona sul da
cidade. Da Pedra Bonita, decolam diariamente vôos de asa delta, outra atração
turística do parque.
- Setor D Serra de Grajaú – Jacarepaguá. Com a ampliação do parque
em 2004, esta área, que já havia sido recuperada, foi incorporada ao parque.
4.1.9.3.
Identificação dos Atores Sociais Locais
1- Moradores de médio e alto poder aquisitivo e suas associações
Basicamente são os mesmos grupos citados no caso do parque Dois
Irmãos mais os moradores de áreas como Jardim Botânico e Lagoa e parte da
Tijuca e Alto da Boa Vista. Suas associações são bastante atuantes em relação
ao parque. Destaque-se a Associação de Amigos do PARNA da Tijuca, com
sede no Parque Laje, formado por empresários e profissionais liberais.
Recentemente alguns condomínios de luxo vêm sendo construídos no entorno
do parque, podendo vir a ser um problema no futuro, pois a pressão imobiliária
por imóveis de alto padrão vem crescendo muito nos últimos anos.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 248
2- Moradores de baixo poder aquisitivo e suas associações
O processo de urbanização descontrolado da cidade teve como
conseqüências o surgimento e crescimento das favelas no entorno do PARNA
da Tijuca. Segundo levantamento do IBASE (2005), existiam em 2005 quarenta
e seis favelas no Maciço da Tijuca e outras dez em áreas próximas. Além dos
problemas infra-estruturais comuns a esses aglomerados urbanos e que acabam
por afetar o parque, a maioria das favelas da Tijuca é dominada pelo tráfico de
drogas, o que adiciona um componente a mais ao conjunto de dificuldades
enfrentadas pela gestão do parque: a violência urbana que afeta o dia–a-dia do
parque, sobretudo em termos de ameaça à segurança de seus visitantes. O risco
de invasão de áreas do parque por favelas em crescimento é grande. Segundo a
coordenadora do projeto do plano de manejo do parque (TI03), na maioria das
favelas do entorno não existem regras de limite de crescimento das
comunidades em relação ao parque para evitar que este seja invadido, apesar
de alguns trabalhos da prefeitura com os ecolimites. Associada também às
comunidades de baixa renda do entorno do parque existe uma prática religiosa
tradicional, com oferendas religiosas na natureza, que põem em risco a
integridade física do ecossistema devido ao risco de incêndio e devido à sujeira
acumulada. Este problema vem sendo tratado por meio de diálogo com as
comunidades no intuito de se chegar a um consenso (TI05; PB04)
3- Empresas e outras Organizações
No levantamento feito pelo IBASE (2005), foram identificados, com a ajuda
da gestora do parque alguns grupos de agentes econômicos atuantes no seu
entorno ou dentro dele:
- empresas privadas que operam no parque (turismo, comércio, comunicação,
filmagem) cerca de duzentas e cinqüenta;
- empresas públicas ou agências de governo que mantêm atividades junto ao
parque (secretarias municipais e estaduais, consulados estrangeiros, forças
armadas, universidades, museus, etc.) trinta e cinco;
- concessionários (telecomunicações, radiodifusão, transporte, segurança,
serviços públicos, restaurantes, comércio varejista, etc.) sessenta e oito;
- prestadores de serviços (segurança, iluminação, coleta de lixo, telefonia, ações
ambientais, ações especiais, etc.) vinte;
- Institutos de pesquisa atuantes no PNT (universidades, ONGs, museus,
fundações, etc.) treze;
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 249
- outras entidades privadas que atuam no parque (religiosas, sem fins lucrativos,
associações de moradores, esportivas, etc.) quinze.
4.1.9.4.
Análise da Gestão e das Estratégias Utilizadas para Atender ao
SNUC
O caso do PARNA da Tijuca deve ser entendido em dois contextos
temporais: o primeiro, a partir da data de 18 de julho de 2000, quando é
estabelecido SNUC até o início do Programa “Água em Unidade de
Conservação” em 2005 e o segundo, após o início desse programa até o final de
2006, quando se encerrou a coleta de dados da pesquisa.
O Programa “Água em Unidades de Conservação” surgiu como resultado
de uma parceria entre a gestão do PARNA da Tijuca e a ONG ambiental Instituto
Terra Azul, financiado pelo Programa Petrobras Ambiental, que está investindo
desde 2005 quarenta e oito milhões de reais em diversos projetos espalhados
pelo país que compreendam:
“a promoção e a conscientização sobre o uso racional dos recursos
hídricos; a manutenção e a recuperação das paisagens visando o equilíbrio do
ciclo hidrológico; e a promoção da gestão ambiental voltada para a preservação
das espécies ameaçadas e a conservação dos ambientes marinhos ameaçados”
(Petrobras, 2006).
Os projetos são selecionados publicamente e têm prazo de dois anos para
serem implementados.
O Instituto Terra Azul é uma ONG criada em 1997, com sede na Barra da
Tijuca, Rio de Janeiro, que trabalha a partir de três eixos temáticos: meio
ambiente, cultura e iniciação profissional, operacionalizados por meio de três
Centros de Formação e Capacitação. O Instituto Terra Azul vem desenvolvendo
desde a sua criação programas e metodologias de suporte às ações públicas de
governos e da sociedade civil voltadas para o desenvolvimento sustentável
(TI06). A parceria dessa ONG com o PARNA da Tijuca se iniciou por volta do
ano 2002, quando o Centro de Educação Ambiental do PARNA da Tijuca
começou a trazer alunos e professores de escolas municipais ao Instituto Terra
Azul para entenderem como ocorria o processo de poluição dos rios que
nasciam no parque, foco do estudo do Terra Azul na época. Em 2004, quando
houve a abertura do concurso Petrobras Ambiental, a gestão do parque convidou
o Instituto Terra Azul a trocar idéias sobre a possibilidade de alguma ação
conjunta em torno de um amplo projeto que envolvia monitoramento de água
dentro do parque, ações de reflorestamento e recuperação da flora local, um
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 250
componente de sustentabilidade econômica para a questão dos recursos
hídricos no parque e a reformulação do Conselho Consultivo. O projeto,
denominado “Água em Unidade de Conservação”, foi detalhado em conjunto e
acabou sendo um dos escolhidos pela Petrobras Ambiental em 2004, iniciado
em 2005 e concluído no final de 2006. O projeto objetivou principalmente
reforçar as ações de proteção dos mananciais do Maciço da Tijuca, promovendo
ações de reflorestamento, de educação ambiental e de monitoramento da
qualidade de suas águas (Petrobrás, 2006; TI06). O enfoque utilizado foi o de
uma reflexão sistêmica e integrada que visou colaborar com a implantação da
gestão participativa no PARNA da Tijuca.
As principais linhas de ação do projeto foram:
1.Monitoramento e Qualidade da água.
2. Proteção, manejo e recuperação da flora e do solo.
3. Educação Ambiental para Gestão Comunidade / Escola.
4. Planejamento e Gestão para a sustentabilidade econômica.
5. Conselho Consultivo. (Programa Petrobrás Ambiental, 2005; TI03;
TI05; TI06).
As linhas de ação 2, 3 e 5 foram abordadas na análise do caso, que
seguiu a mesma lógica dos casos anteriores.
1- Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na
criação, implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000,
Artigo 5º. – Parágrafo III).
1.1. Objetivo - Implantar a gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Recomposição do Conselho
Consultivo.
Responsáveis Projeto “Água em Unidade de Conservação”, IBASE
(fornecedor da metodologia) e gestora do parque.
1ª fase Conselho Consultivo formado sem participação da sociedade
O PARNA da Tijuca teve seu primeiro Conselho Consultivo criado em 06
de agosto de 2002 por meio da portaria no. 98 do IBAMA. Segundo a gestora do
parque, a formação desse Conselho foi solicitada às pressas pelo IBAMA (TI05).
Assim, a gestora teve pouquíssimo tempo para nomear os membros do
Conselho, o que evidentemente foi feito de forma não participativa e sem
qualquer metodologia. O Conselho resultante não era sequer paritário, como
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 251
informa o presidente da Associação dos Amigos do Parque Nacional da Tijuca -
AAPNT (TI04).
Presidente da AAPNT - “Era um conselho muito...,Não era paritário, eram
muito mais instituições voltadas, vamos dizer assim, de autarquias, quer
dizer, mais órgãos do governo do que de sociedade civil. Sociedade Civil
tinha a Fundação Roberto Marinho, tinha o IBASE e tínhamos nós, eu acho
que só. O resto todo era Corpo de Bombeiro, Polícia Militar, Polícia Civil,
Polícia Federal, FEEMA, SERLA, CEDAE, quer dizer, usuários do parque,
Light.”
Entrevistador -“E esse pessoal todo aparecia nas reuniões?’
Presidente da AAPNT – “Muito pouco, muito pouco, então, quer dizer, aí
eu acho que houve um desânimo, mas eu provoquei um pouco a gestão do
parque para dar continuidade e tal e por conta disso, agora eles estão
fazendo a revisão do plano de manejo da qual esse conselho está sendo
reestruturado.“
Como resultado desse processo hierarquizado, não participativo e distante
da realidade social que cercava o PARNA da Tijuca, o Conselho pouco evoluiu
desde sua criação, com poucas reuniões e sem grande contribuição à gestão do
parque.
2ª. Fase Conselho formado com a participação da sociedade, dentro
Projeto “Águas em Unidades de Conservação”
Dentro da linha de ação desse projeto, denominada “Educação -
Conselho Consultivo”, o diretor do Instituto Terra Azul relatou a formação de uma
parceria com o Instituto Brasileiro de Análise Sociais e Econômicas (IBASE),
ONG fundada em 1981, pelo falecido sociólogo Herbert de Souza, o Betinho.
Segundo a definição em sua página na internet “a missão do IBASE é a
construção da democracia, combatendo desigualdades e estimulando a
participação
cidadã” (IBASE, 2006).
Com base nesta missão, o IBASE utilizou, em acordo com Coordenação
Geral de Educação Ambiental do IBAMA, uma metodologia participativa que
tinha como objetivos facilitar a comunicação entre os atores sociais e viabilizar a
construção coletiva de uma arena de debate e negociação dos diversos
interesses em jogo. A meta final era alcançar uma aprendizagem coletiva que
fortalecesse a gestão participativa do PARNA da Tijuca, conforme previsto no
SNUC (IBASE 2005; TI06)
.
Neste sentido, o IBASE enxergou na Educação
Ambiental um poderoso instrumento neste processo.
“Por meio de práticas e metodologias participativas, buscam-se
alternativas técnicas e políticas capazes de alterar práticas inadequadas e
fortalecer a gestão democrática das UC. A educação ambiental é utilizada
como um instrumento que contribui para disponibilizar informações
qualificadas e atualizadas, compartilhar percepções e compreensões e
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 252
ampliar a capacidade de diálogo e de atuação conjunta comprometida com
a missão de uma UC” (IBASE, 2005, p.5).
A primeira fase da recomposição do novo Conselho Consultivo do PARNA
da Tijuca foi a realização do Diagnóstico Socioambiental do parque e seu
entorno com os objetivos principais de identificar potencialidades, problemas e
conflitos entre os diferentes grupos de atores sociais envolvidos e identificar os
grupos de interesse com vistas à recomposição do Conselho Consultivo, aí
incluídos potenciais parceiros e grupos mais vulneráveis, como favelados. Para
isso foi utilizada a metodologia participativa de grupos focais (IBASE, 2005).
O Diretor do Instituto Terra Azul relata o processo de diagnóstico
socioambiental. (TI06):
Diretor do Instituto Terra Azul – “...A estratégia foi montar grupos focais.
Essa é uma parceria com o IBASE. O IBASE ajudou na formação e
reestruturação do conselho consultivo. E a proposta aí apresentada por
eles era de que identificássemos os diversos movimentos, ...dentro da
sociedade civil quais seriam os segmentos representativos, igrejas, ONGs,
instituições que desenvolvem projetos com o parque; também da iniciativa
privada, e aí mapearmos tudo isso. E iniciarmos reuniões com cada grupo
desses. Então foi feito um mapeamento de várias entidades foram
convidadas no ano passado, ...que a gente chamou de encontros de
grupos focais. Foi feita ali uma explanação para eles sobre o projeto, a
proposta da formação do conselho, o que era o conselho consultivo, a
importância e a avaliação de como eles entendiam e se viam numa relação
com o Parque Nacional da Tijuca, como é que eles gostariam também de
se ver.”
A escolha do método participativo de grupos focais para obter os dados a
partir dos atores sociais mobilizados se deveu a sua capacidade de captar as
questões que mobilizam os grupos, os consensos e dissensos entre eles e o
modo e eficácia de suas argumentações. Além disso, a participação nos grupos
focais funcionaria também como um meio de os atores sociais se conhecerem e
se motivarem em torno da idéia do Conselho Consultivo e da solução conjunta
dos problemas comuns a eles e ao PARNA da Tijuca. Segundo o IBASE (2005,
p. 33) esta técnica “enfatiza a compreensão dos problemas do ponto de vista dos
grupos e das instituições, além do conhecimento de suas aspirações, expressos
por eles mesmos”. Moderadores plenamente capacitados conduziram os grupos
focais, que por sua vez foram formados em torno de grandes temas.
A mobilização para os grupos focais aconteceu em torno de maio de 2005
por meio de uma carta convite aos representantes de diversas organizações
inventariadas na primeira etapa e listadas para participarem dos grupos focais.
Os grupos de atores convidados estão listados a seguir (IBASE, 2006):
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 253
1- concessionários e operadores de serviços privados atuando de forma
permanente dentro do parque;
2- órgãos públicos atuando permanentemente dentro do parque;
3 - unidades de Conservação no entorno do parque e Comitês Gestores de
Recursos Hídricos que envolvessem as bacias hidrográficas nascentes dos
maciços da Tijuca e da Carioca;
4. comunidades do entorno, incluindo associações de moradores de
bairros e de favelas;
5. instituições de Ensino e Pesquisa, com prioridade para as instituições de
ensino e pesquisa que já tivessem realizado estudos sobre questões
socioambientais do parque;
6. grupos de visitação, de voluntariado e outros grupos de apoio ao parque
(montanhistas, excursionistas, escoteiros, etc.);
7. funcionários da fiscalização e da segurança atuando dentro do parque.
Em função da grande quantidade de comunidades do entorno (cerca de
quarenta e seis), foram convidadas apenas as associações de bairro e
associações de moradores de favelas que exerciam forte pressão sobre o
parque ou que tivessem histórico de parceria com o mesmo.
A partir da identificação dos problemas, conflitos, potencial de parcerias e
atividades sustentáveis, foi concebido um plano de ação para mobilizar os atores
sociais estratégicos identificados na fase anterior. Com base neste plano os
grupos de atores sociais estratégicos foram convidados a participar de reuniões
plenárias, divididas por setor do parque, onde foram apresentados os resultados
do Diagnóstico Socioambiental e discutidos os critérios que orientariam a
recomposição do Conselho Consultivo. Estas reuniões aconteceram a partir de
novembro de 2005. Aos presentes nessas reuniões foram distribuídos
formulários de pré-candidatura ao Conselho Consultivo do parque. Vinte e seis
instituições postularam sua pré-candidatura, sendo oito estatais e dezoito da
sociedade civil organizada. Houve ainda várias reuniões que se estenderam até
meados de 2006 para se chegar a uma composição final do novo Conselho, com
base no critério de paridade entre representantes estatais e da sociedade civil e
que estipulou um total de vinte e quatro membros do Conselho.
Segundo a gestora, do PARNA, em junho de 2006 aguardava-se a
publicação de uma portaria do IBAMA permitindo capacitar os membros do
Conselho, isto é, treina-los sobre questões ambientais, legais e sobre o PARNA
da Tijuca a fim de que pudessem cumprir satisfatoriamente suas funções. Em
19 de dezembro de 2006, foi publicado aportaria no. 103 do IBAMA que alterava
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 254
a composição do Conselho Consultivo do parque (Anexo 18). O novo Conselho
tomou posse em janeiro de 2007 com a responsabilidade inicial de aprovar seu
regimento interno e elaborar planos de ação.
O processo de recomposição do Conselho Consultivo do PARNA da Tijuca
é sem dúvida exemplar quando se considera a diretriz de participação da
sociedade na gestão do parque. A metodologia uilizada pelo IBASE leva em
consideração os atores sociais do entorno e suas aspirações, bem como as
necessidades de empresas e outras organizações. Ainda que o Conselho não
venha a ter poder de deliberar, sua mera existência e atuação contínua. Um
exemplo disso é relatado no próximo item analisado.
2.1.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão plano de manejo.
Responsáveis Gestora do parque e coordenadora do projeto.
O PARNA da Tijuca possui um plano de manejo em vigor, elaborado em
1981. Em função disso, o plano se desatualizou o que gerou a necessidade de
sua atualização. Por exemplo, uma grande área do parque que em 1981 estava
ainda em recuperação, atualmente já se caracteriza como uma floresta
secundária tardia, plenamente recuperada. Por outro lado, várias áreas foram
degraddaas nesse período devido ao avanço legal e ilegal da cidade sobre o
parque. Durante a pesquisa, o projeto de atualização do plano de manejo estava
sendo coordenado por uma analista ambiental e bióloga do PARNA da Tijuca,
que foi entrevistada.
Segundo a coordenadora do plano de manejo (TI03), este contempla em
uma de suas etapas o diagnóstico da unidade, tanto pelos aspectos ambientais,
quanto pelos socioeconômicos. Nesse processo foram envolvidos pesquisadores
do Museu Nacional e da Biologia da UFRJ, além de técnicos da FEEMA,
totalizando quase trinta pessoas envolvidas. Em junho de 2006 o trabalho já se
encontrava na etapa de planejamento do parque, quando são definidas as
atividades a serem realizadas e implantadas como, por exemplo,
operacionalização do parque, fiscalização, educação ambiental, pesquisa
(biológicas, culturais, arqueológicas, etc.) e uso público, uma das grandes
preocupações da gestão.
Uma das características interessantes deste trabalho, segundo a
coordenadora, é que ele estava sendo feito em parceria com outras instituições,
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 255
ao invés de terceiriza-lo, como em geral tem acontecido, o que, por outro lado,
introduz alguns aspectos complicantes (TI03).
Coordenadora do Plano – “A vantagem da gente estar fazendo esse
trabalho é porque a gente conhece. E eu acho que é um trabalho melhor
do que você contratar gente que nunca veio aqui. Agora tem uma
característica muito interessante, porque é um parque praticamente
urbano, entendeu? ....As pessoas que sempre trabalharam em fazer plano
de manejo e que estão acostumadas com essa parte de planejamento de
unidade no Brasil todo, que é no meio do nada, demoram muito a entender
como a gente vai resolver as questões aqui dentro de uma cidade.”
Ela também relatou que dentro do novo plano de manejo está sendo
contemplada a geração de renda para moradores de comunidades carentes do
entorno, por meio de contratação para trabalharem dentro do parque. Cinco
favelas, consideradas estratégicas em função da degradação ambiental que
causam aos limites do parque, já teriam sido selecionadas.
Em contato recente, a coordenadora do plano de manejo explicou que
o plano ainda não havia sido concluído e estava, inclusive, sendo revisto. Apesar
de ter havido alguma participação de atores sociais no início do processo, de um
modo geral, o novo plano de manejo havia sido elaborado dentro da tradição
hierarquizada do IBAMA, O processo inclusive havia parado por volta de
setembro de 2006 devido à realização de uma auditoria dentro do parque, que
identificou problemas com o controle das receitas no Corcovado e das atividades
de vôo livre na Pedra Bonita, entre outros. Além disso, durante o processo de
formação do Conselho Consultivo, seus membros manifestaram o desejo em
conhecer o projeto do plano de manejo a fim de poderem dar sua contribuição, o
que aumentou ainda mais o prazo para sua conclusão.
Um aspecto interessante a se reparar no caso do plano de manejo do
PARNA da Tijuca é que um processo tipicamente decidido de cima para baixo
passou a ter a contribuição dos atores sociais a partir da constituição do
Conselho Consultivo, o que certamente obrigará a gestão do parque a rever
suas estratégias de elaboração e implantação de planos para o parque a partir
dessa nova realidade estrutural. Com certeza, o novo plano de manejo já está
sendo influenciado pelo processo de gestão participativa disparado em 2005.
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2.2.- Objetivo Preservar ecossistemas naturais de grande relevância
ecológica e beleza cênica (fauna e flora).
Atividade / Instrumento de Gestão Recuperação e conservação da
fauna e flora.
Responsáveis Gestor do parque e Projeto “água em Unidade de
Conservação”.
Entre 1999 e 2005, o PARNA da Tijuca passou por um processo inovador
de parceria entre esferas de governo, fruto de um convênio assinado entre
IBAMA e a Prefeitura do Rio de visando à gestão compartilhada do parque.
Assim, durante este período o parque recebeu recursos e apoio de serviços
cedidos pela Prefeitura, como vigilância pela Guarda Municipal, limpeza do
parque pela COMLURB, além de técnicos da Prefeitura que foram deslocados
para o PARNA da Tijuca. Em março de 2005, o prefeito rompeu o convênio,
mas o IBAMA entrou com uma liminar na justiça e conseguiu manter, segundo a
gestora, a Guarda Municipal e a COMLURB atuando no parque (TI05). Os
motivos não ficaram esclarecidos na época, mas segundo a gestora do parque
foram de origem política.
Apesar os problemas de relacionamento, há projetos da Secretaria de
Meio Ambiente (SMAC) que vem ajudando o PARNA da Tijuca e reduzir os
impactos gerados pela poluição e as ameaças de invasões da área. Dois dos
programas que mais se destacam são o “Ecolimites”, que atua junto às favelas
demarcando os limites entre estas e o parque e o Programa “Mutirão
Reflorestamento”, que vem ajudando no reflorestamento de vários setores do
parque. A gestora do parque afirmou que as diferentes parcerias com a
prefeitura têm sido bastante valiosas, pois têm impedido o crescimento horizontal
e a verticalização das favelas (TI05).
O Diretor do Instituto Terra Azul confirma a importância da parceria entre o
PARNA da Tijuca e a Prefeitura (TI06):
Diretor do Instituto Terra Azul – ”Durante muito tempo a gente iniciar todas
as ações do reflorestamento, ecolimite, aceiro e tal, os técnicos nossos iam
para dentro da Prefeitura, sentavam na Secretaria de Meio Ambiente e
discutiam as ações lá para saber se cooperavam, se ia superpor ou não.”
Entrevistador– “Nesse sentido vocês tiveram a colaboração por parte
deles?”
Diretor do Instituto Terra Azul – “Muito grande, muito grande. ... Elas
continuam ainda, elas não encerraram porque agora, por exemplo, embora
não seja até uma ação específica do projeto, mas a parceria ficou muito
positiva com o setor de educação ambiental da Secretaria de Educação do
Município. Nós fomos convidados agora para ir ao Centro de Educação
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 257
Ambiental da Prefeitura lá no Jequiá para expor modelo desse projeto de
gestão de educação ambiental para que o Centro de Educação Ambiental
lá pudesse adotar semelhantemente essa ação .“
Já em relação à parceria do parque com o Instituto Terra Azul, durante os
anos de 2005 e 2006 foram alcançados alguns resultados importantes em
relação à recuperação e conservação de fauna e flora do parque, a partir da
linha de ação 2 do Projeto “Água em Unidade de Conservação”. Foram eles
(TI06, Petrobras, 2006):
- plantação do viveiro de mudas;
- contratação de dos serviços de proteção do parque, envolvendo
ecolimites, aceiros e construção de portal;
- produção de sessenta mil mudas de espécies nativas para
reflorestamento;
- reflorestamento de doze hectares de áreas abertas;
- erradicação de espécies vegetais exóticas;
- limpeza de açudes, como o Lago das Fadas e o Açude da Solidão,
reduzindo o assoreamento e restabelecendo o espelho d´água.
- contenção de encostas com uso de sacos biodegradáveis sobre os quais
são plantadas árvores.
Há que se mencionar também a parceria entre o PARNA da Tijuca e o
Corpo de Bombeiros, que dá apoio ao sistema de prevenção de incêndios
florestais do IBAMA, PrevFogo. Nas épocas mais secas que ocorrem próximas
às festas juninas, faz-se um monitoramento contínuo das áreas mais críticas, o
que, juntamente com a pronta ação dos bombeiros, tem reduzido de forma
significativa os focos de incêndio no parque. (TI05).
2.3 - Objetivo Desenvolver atividades de educação e interpretação
ambiental.
Atividade / Instrumento de Gestão Organização de atividades de
educação ambiental no parque e entorno.
Responsáveis Coordenação de Educação Ambiental do IBAMA e
Projeto ”Água em Unidade de Conservação Ambiental”.
Dentro do âmbito do Projeto ”Água em Unidade de Conservação Ambiental”,
há uma outra linha de ação denominada “Educação Ambiental para Gestão
Comunidade / Escola”.
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 258
Durante o primeiro ano do projeto (2005) foram realizadas várias ações, em
dezesseis comunidades e cinco escolas no entorno do parque, separadas em
seis etapas, sucintamente descritas a seguir:
Etapa 1 – Reconhecimento da Unidade de Conservação e do entorno
foram realizados quatro diagnósticos participativos nas três macro-áreas de
atuação. Segundo o diretor do Instituto Terra Azul e coordenador do projeto, o
diagnóstico participativo é aquele no qual o projeto chama os moradores da
comunidade e suas associações para discutirem os problemas que eles
identificam com relação ao abastecimento e captação de água, saneamento
básico, problema de resíduos, enfim tudo que comprometeria a ocupação no
entorno desse recurso hídrico, afetando a qualidade de vida comunidade.
Etapa 2 – Estruturação participativa da proposta de educação ambiental para
gestão foi realizado o primeiro encontro de lideranças no PARNA da Tijuca
com o início da capacitação dos representantes.
Etapa 3 – Fase 1 com escolas municipais do segundo segmento do ensino
fundamental foram realizadas reuniões com representantes da Secretaria
Municipal de Educação.
Etapa 4 – Fase 1 com escolas municipais do segundo segmento do ensino
fundamental continuação das reuniões da etapa 3.
Etapa 5 – Implementação dos Núcleos Ambientais realização de oficinas
de capacitação sobre diversos temas. Segundo o diretor do Instituto Terra Azul
(TI06), os núcleos ambientais são espaços de desenvolvimento humano
dedicados à criação e implementação de ações socioambientais. A partir daí
começaria a se formar uma rede de comunicação envolvendo escolas e
comunidades, interligando a comunidade e as informações geradas nos núcleos
ambientais. Foram criados três núcleos ambientais,
Etapa 6 – Multiplicação na educação formal e na comunidade foi iniciado o
processo de multiplicação dos conhecimentos nas escolas e comunidades.
Em 2006 este trabalho foi replicado em diversos outros bairros do entorno do
parque, atingindo-se seis núcleos ambientais implementados até julho de 2006,
que formaram uma rede de comunicação ambiental. O diretor do Instituto Terra
Azul e coordenador do projeto exemplifica como se deu a formação de um
núcleo ambiental no Cosme Velho, em 2006 (TI06):
Diretor do Instituto Terra Azul – “Por exemplo, um núcleo ambiental foi
formado no Cosme Velho. Nós lá chegamos e encontramos uma rede
social do Cosme Velho montada lá: Colégio Sion, Colégio São Vicente,
Associação de Moradores do Cosme Velho, a ONG “Se Essa Rua Fosse
Minha”, a ONG “Rio Carioca”. Todas essas entidades já se reuniam e
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 259
discutiam os problemas locais do Cosme Velho. Nós chegamos à rede e
apresentamos o projeto. Eles acharam extremamente interessante e
adotaram o projeto também. O Sion cedeu uma sala para que o núcleo se
implantasse. O “Se Essa Rua Fosse Minha”, que trabalha no Guararapes e
Cerro Corá, ajudou a identificar jovens e mandar para o núcleo. O pessoal
da Associação de Moradores, que gerencia um pouco essa rede, se tornou
parceiro ajudando na divulgação do projeto no Cosme Velho. Cada região
onde nós estamos entrando, o núcleo ambiental tem uma estratégia de
formar uma rede de comunicação ambiental para a proteção do parque. O
núcleo é estabelecido, nós botamos computadores e criamos um site do
projeto e cada núcleo vai se falar com outro e elaborar projetos
integrados.”
2.4 - Objetivo Desenvolver atividades de recreação em contato com a
natureza e o turismo ecológico (ecoturismo).
Atividade / Instrumento de Gestão Gestão das atrações turísticas do
parque.
Responsáveis gestora do parque.
A principal atração do PARNA da Tijuca é o Corcovado, onde se localiza a
estátua do Cristo Redentor, talvez a maior atração turística da cidade do Rio de
Janeiro e seu símbolo. Segundo a coordenadora do plano de manejo do parque,
o número de visitantes no parque gira em torno de um milhão de pessoas por
ano, sendo que 65% visitam o Corcovado e o restante as outras áreas, no
entanto não há um controle preciso em áreas como Paineiras e Floresta da
Tijuca. Para atender a esta grande quantidade de visitantes, em grande parte
formada por estrangeiros, o PARNA da Tijuca desenvolveu uma parceria com a
Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e empresas que atuam no Corcovado,
entre elas, a H. Stern, a Amsterdam Sauer, a Gerdau, além da Fundação
Roberto Marinho. Além disso, a Associação dos Amigos do PARNA da Tijuca
atua na gestão dos recursos financeiros que são aportados pela H.Stern.
Segundo a gestora do parque, a parceria envolve a conservação da área
do parque, serviço de limpeza, dois quiosques, área de atendimento ao turista,
estacionamento e tem funcionado adequadamente. Ela afirmou que a parceria
estava sendo revista por ela a fim de colocar novas demandas junto aos
parceiros.
Por outro lado, o presidente da Associação de Amigos do PARNA da
Tijuca queixou-se de não existir uma política clara da gestora do parque em
relação à busca de parcerias. Segundo ele, várias tentativas foram feitas por sua
associação ao longo dos anos para montar parcerias visando à melhoria das
instalações do parque, mas sempre fracassaram (TI04).
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Apresentação e Análise Individual dos Estudos de Caso 260
Apesar das parcerias, existem também conflitos do uso da terra dentro do
parque. Um deles refere-se às antenas de Rádio e TV localizadas no pico do
Sumaré, uma atividade não compatível com os objetivos de conservação do
parque.
Considerando o aspecto de abandono observado pelo pesquisador em
certas áreas do parque, sobretudo na Floresta da Tijuca, os constantes assaltos
a turistas em determinadas áreas desse setor do parque, o assédio a turistas por
falsos guias de turismo próximo à estação do trem do Corcovado e os serviços
ilegais de transporte que operam no caminho para o Corcovado, todos eles
freqüentemente denunciados pelos jornais, pode-se dizer que o PARNA da
Tijuca também passa por dificuldades em atingir plenamente o objetivo de bem
atender aos inúmeros visitantes que lá circulam. Considerando o sucesso da
parceria múltipla no alto do Corcovado, pode-se especular que a formação de
novas parcerias com empresas e ONGs seria oportuna, podendo -se pensar, por
exemplo, na adoção de trilhas e atrações turísticas por partes destas.
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5
Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
O objetivo deste capítulo é apresentar os resultados da análise entre os
oito casos apresentados nas seções anteriores e discuti-los de forma integrada.
Foram considerados dois níveis de comparação durante a análise:
- entre parques, independente do governo ao qual pertencem;
- entre órgãos centrais que controlam estes parques, a saber: SMAC, pela
Prefeitura, IEF-RJ pelo Governo do Estado e coordenadoria regional do IBAMA,
pelo Governo Federal.
A análise entre parques procurou encontrar semelhanças e diferenças em
termos de estratégias colaborativas empregadas, configurações de
relacionamento resultantes e resultados alcançados, em função das ações dos
gestores e de seus respectivos órgãos centrais e das especificidades locais de
cada parque. É importante ressaltar que, mesmo nos casos em que a ação dos
gestores é preponderante, não é fácil separar suas ações daquelas comandadas
de forma centralizada, considerando-se a limitada autonomia que os mesmos
possuem, principalmente nos casos dos gestores municipais e estaduais.
Já a análise entre órgãos controladores de diferentes esferas de governo
buscou entender aquelas semelhanças e diferenças resultantes que possam ser
explicadas exclusivamente pelas ações centralizadas no nível de cada governo.
Buscou-se identificar em que medida as estratégias e a gestão dos parques são
influenciadas pela esfera (federal, estadual ou municipal) a que pertencem.
Procurou-se seguir a mesma estrutura de análise que permeou a análise
de cada caso, mas também foi introduzido o inventário e a análise dos fatores de
sucesso identificados pelos diversos entrevistados durante a pesquisa.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
262
5.1.
Gestão Participativa das Unidades de Conservação do Tipo Parque
5.1.1.
Formação e Condução do Conselho Consultivo
Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000, Artigo 5º. –
Parágrafo III).
Objetivo Implantar a gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão Formação e Funcionamento de
Conselho Consultivos.
Este item analisa o processo de formação e/ou de funcionamento de
Conselhos Consultivos em cada parque como um instrumento de gestão que
operacionaliza a estratégia colaborativa de gestão participativa dos parques. O
Quadro 6 a seguir resume os principais aspectos levantados em relação a este
item.
Dos oito parques analisados apenas um (PNM Bosque da Freguesia) tinha
seu Conselho Consultivo em pleno funcionamento durante a pesquisa, mas
ainda assim, de forma provisória, e até irregular. Entre os demais, quatro
parques estavam formando seus Conselhos e três ainda não haviam iniciado o
processo.
Dos parques em processo de implantação, sem dúvida nenhuma o PARNA
da Tijuca era aquele em estado mais adiantado, tanto que, após o encerramento
da coleta de dados, o processo chegou ao final, tendo o Conselho sido
empossado em 2007.
Porém, o aspecto mais importante a ser mencionado é quanto à
metodologia utilizada para a formação dos Conselhos. Aqui, o PARNA da Tijuca
se destaca de forma exemplar ao adotar, em parceria com a ONG Terra Azul,
tendo o IBASE como consultor, uma metodologia absolutamente participativa,
tornando todo o processo não apenas democrático, mas, acima de tudo
includente e motivante para os atores sociais que dele participaram. O caso do
PARNA da Tijuca pode servir de modelo aos demais parques.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
263
Parque Conselho
Consultivo
Normas e
metodologia
para Conselhos
Identificação dos
Atores Sociais do
Conselho
Mobilização dos
Atores Sociais do
Conselho Gestor
Postura do Gestor
em relação ao
Conselho
Configuração
Resultante da
interação
PNM Chico
Mendes
Não há
Em elaboração
Não houve Não houve Discurso relutante
ação nula
Não houve
interação
PNM de
Marapendi
Não há
Em elaboração
Não houve Não houve Discurso favorável
e ação nula
Não houve
interação
PNM da Prainha Não há
Em elaboração
Realizada
internamente na
SMAC
Não houve Discurso favorável
e ação nula
Conflito, que
resultou em ação
na justiça contra a
SMAC
PNM Bosque da
Barra
Em formação –
processo suspenso
Em elaboração
Realizada
Parcialmente por
meio de reuniões
Reuniões para
formação do
Conselho
Discurso Favorável
e ação parcial
Colaboração
inicial e conflito
parcial recente
PNM Penhasco
Dois Irmãos
Em formação –
processo suspenso
Em elaboração
Realizada por meio
de reuniões
Reuniões para
formação do
Conselho
Discurso Favorável
e ação parcial
Colaboração
parcial
PNM Bosque da
Freguesia
Em funcionamento
provisório
Em elaboração
Realizada por meio
de reuniões
Reuniões periódicas
do Conselho e
campanhas
Discurso Favorável
e ação completa
Colaboração a
maior parte do
tempo e conflito
pontual recente
Parque Estadual
da Pedra Branca
Em formação Elaboradas
internamente e
sendo revistas
Realizada por meio
de reuniões
Realizada por meio
de reuniões
Discurso Favorável
e ação parcial
Reclamações dos
atores sobre o
processo de
escolha
Parque Nacional
da Tijuca
Conselho
recomposto, mas
não empossado até
fim da pesquisa.
Elaboradas junto
com IBASE –
totalmente
participativas
Realizada por
Diagnóstico
Socioambiental e
grupos focais
Reuniões plenárias
e formulário de pré-
candidatura ao
Conselho
Discurso Favorável
e ação completa
Colaboração total
e atores sociais
motivados
Quadro 6 – Análise dos Conselhos Consultivos por Parque
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
264
Já o processo do PE da Pedra Branca pareceu ser extremamente
centralizado, ainda que os responsáveis tenham tido o cuidado de normatizar o
procedimento para criação do Conselho. Durante a pesquisa surgiram críticas ao
processo de formação do Conselho Consultivo do PE da Pedra Branca.
Entende-se que estas críticas procedem em parte, sobretudo no que diz respeito
à pouca transparência na definição do número de membros do Conselho. Com a
mudança de governo e a conseqüente mudança na presidência do IEF-RJ, há
uma tendência de que o processo se torne mais participativo.
A maioria dos parques municipais está, no entanto, mais atrasada neste
processo, não possuindo normas nem procedimentos para implantação de
Conselhos e carecendo de recursos humanos em quantidade adequada para dar
suporte a tantos processos de formação de Conselhos correndo ao mesmo
tempo. Além disso, a idéia do Conselho parece não ter sido ainda internalizada
entre todos os gestores de parques, o que indica a necessidade de reciclagem
dos mesmos sobre o tema.
É necessário também ressaltar a importância da capacitação de todos os
atores sociais para conhecerem a lei do SNUC e entenderem seus deveres e
direitos como membros do Conselho. Os gestores também deveriam passar por
um treinamento específico que os ajudasse a liderar um Conselho, tanto na fase
de formação quanto na sua condução, e a estar aptos a lidar com os conflitos
que inevitavelmente surgirão, como no caso do PNM Bosque da Freguesia.
Habilidades de comunicação, condução de reuniões e negociação devem ser
passadas a todos os gestores. Além disso, devido ao número de Conselhos a
serem formados em breve, é aconselhável que seja montada uma estrutura
interna na SMAC somente para ajudar os gestores nesse processo.
Analisando pela ótica das três esferas de governo, percebe-se uma maior
inclinação ao processo democrático no IBAMA (federal), possivelmente em
função da atuação da Ministra do Meio Ambiente e de alguns políticos do PT que
trabalham há anos, de forma participativa, pelas causas ambiental e social. Esta
atitude mais aberta à negociação e à participação popular não pareceu tão
presente no IEF-RJ (estadual) e na SMAC (municipal). Em sintonia com a
aproximação política entre PMDB e PT em nível nacional, o governador do
Estado do Rio de Janeiro empossou em 2007, como Secretário do Meio
Ambiente, um deputado ambientalista do PT, que também atua fortemente em
causas sociais. Com isso, o IEF-RJ provavelmente passará por um processo de
abertura em direção à maior participação da sociedade na gestão dos parques
sob sua responsabilidade.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
265
A partir do que foi analisado em cada caso, pode-se concluir que:
1- O Conselho Consultivo pode ser uma arena importante de discussão e
mobilização dos atores sociais do entorno, como mostrou o caso do PARNA da
Tijuca, mas também pode ser fonte de conflitos, se não houver plena
capacitação de seus participantes, aí incluídos os gestores dos parques, (como
no caso do PNM Bosque da Freguesia). Pode também ser frustrante, como no
caso dos PNMs Bosque da Barra e Penhasco Dois Irmãos e ainda, o do PE
Pedra Branca, se o processo de formação for longo demais e pouco
transparente.
2- Para garantir que o Conselho Consultivo dos parques seja instrumento
efetivo de participação da sociedade e de ajuda à gestão dos parques é
necessário que as discussões realizadas dentro deles e as propostas ou
demandas daí advindas sejam realmente levadas a sério pelos órgãos centrais
de decisão mesmo que não possam ser sempre aceitas ou atendidas.
3- É necessário que haja normas e procedimentos bem claros para a
implantação e funcionamento do Conselho e que a identificação e mobilização
dos atores sociais seja feito com métodos adequados e participativos, como
aconteceu no PARNA da Tijuca. Parcerias com ONGs ambientais e sociais
especializadas neste tipo de atividade podem ser uma boa alternativa.à falta
crônica de recursos nos órgãos centrais.
5.1.2.
Associações de Amigos de Parques e Outras Parcerias Informais
Diretriz: Assegurar a participação efetiva das populações locais na criação,
implantação e gestão das unidades de conservação (Brasil, 2000, Artigo 5º. –
Parágrafo III).
Objetivo Implantar a gestão participativa nos parques.
Atividade / Instrumento de Gestão busca de parcerias informais com a
comunidade.
No Quadro 7 pode-se ver um resumo do relacionamento dos gestores dos
parques com suas respectivas.Associações de Amigos do Parque. Ao contrário
do que pensava o gerente da GUC (SMAC), a simples existência de uma
Associação de Amigos não elimina o conflito nem necessariamente ajuda na
gestão do parque. De fato, foram registrados alguns conflitos bem agudos, o que
leva à suposição de que o conflito entre Associações de Amigos e gestores de
parque seja mais comum do que se imagina, ainda que aconteça com diversos
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
266
níveis de intensidade. Os motivos podem ser vários, desde diferenças
ideológicas até a postura das associações de se acharem no direito de exigir um
tratamento especial, exatamente por existirem em função do parque.
Muitas vezes, porém, a ação do gestor ou do órgão central também
desestimula a participação da comunidade. Parece ser o caso do PE da Pedra
Branca. Já na SMAC e IBAMA, parece haver uma maior inclinação pela busca
de parcerias informais, até mesmo por razões diferentes. A SMAC talvez queira
apenas reduzir a discórdia, enquanto que o IBAMA busca democratizar mais a
gestão. Qualquer que seja a explicação para o eventual conflito, entende-se que
a existência de Associações de Amigos de Parques deve ser estimulada, porém
não pode nem deve substituir os mecanismos formais de relacionamento, sendo
o principal deles o Conselho Consultivo. O ideal seria a criação de uma grande
rede democrática de discussão sobre o futuro do parque, que pudesse trazer
idéias e aproximasse os moradores e empresários, bem como outros órgãos
públicos (estaduais e municipais) da gestão.
Em relação a parcerias informais (Wondolleck e Yaffee, 2000), percebe-se
a prevalência de contatos com associações de bairro e grupos de moradores
com necessidades ou demandas específicas. O diálogo com a comunidade é
buscado pela maioria dos gestores dos parques, na maioria das vezes, como
reação a alguma ameaça.
Em alguns parques vizinhos de comunidades de baixa renda foi percebida
a preocupação dos gestores em minimizar o potencial de conflito atraindo parte
dos moradores para dentro do parque, com oportunidades de emprego e
atividades educacionais e de lazer.
No entanto, o alcance dessas parcerias é, em geral, limitado pela falta de
tempo e recursos dos gestores. Se por um lado, as parcerias informais são
importantes para gerar visibilidade local do parque e do gestor e canais
permanentes de comunicação com o entorno, elas são uma solução limitada a
determinados tipos de problema e não constituem uma estratégia integrada e
sistemática para tratar das grandes questões dos parques.
No que diz respeito às esferas de governo, foi verificado que a SMAC
estimulava seus gestores a buscarem parcerias informais com associações e
instituições locais e uma maior aproximação com a comunidade, porém sem lhes
dar efetiva autonomia e capacitação para esta tarefa.
.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
267
Parque Associações de
Amigos do Parque
Relação entre
Gestor e estas
Associações
Ações
Efetivas decorrentes
Parcerias informais com a
comunidade
Ações
Efetivas decorrentes
PNM Chico
Mendes
Criada em 2005,
mas ainda em
formação
Colaboração
permanente
Muito poucas.
Doações de materiais de
consumo
Freqüentes Redes de
contatos muito forte com
comunidade e associações
Fracasso em tentar reduzir
emissão de esgoto no Canal
da Taxas
PNM de
Marapendi
Não
NA Associação de Moradores
adotou parte do parque sem
contato com SMC/ gestor
Esporádicas.
Participa de reuniões no
Bairro
Nenhuma significativa
PNM da
Prainha
Anterior ao parque e
responsável pela
sua criação
Conflito permanente Abertura de Inquérito civil na
Justiça contra parque
Pontuais
Diálogo com algumas
associações de moradores
Redução do problema de
caça
PNM
Bosque da
Barra
Não
NA Nenhuma
Freqüentes, com grupos
específicos de atores sociais
Freqüenta reuniões de
associações comunitárias
Organização de eventos
esportivos dentro do parque
PNM
Penhasco
Dois Irmãos
Não
NA Nenhuma Moradores de Favela próxima
trabalham no parque e
participam de seu dia-dia
Diálogo permanente entre
gestor e essa comunidade
Proteção maior ao parque
dada pelos membros da
comunidade
PNM
Bosque da
Freguesia
Anterior ao parque e
responsável pela
sua criação
Colaboração
freqüente e Conflito
pontual
Tentativa a Associação de
tirar gestor do cargo.
Diálogo permanente com
Associações
Criação do Parque e do
Conselho Consultivo e de
atividades recreativas e
educacionais
Parque
Estadual da
Pedra
Branca
Criada em 1997
para combater
ameaças ao parque
Parceria anterior e
Conflito atual.
IEF-RJ evita contato, mas
gestora mantém algum.
Associação inscrita no
Conselho
Moradores de favela dentro
do parque trabalham nele
Redução do potencial do
conflito com espaço para
diálogo
Parque
Nacional da
Tijuca
Criada em 1999
para ajudar a
recuperar o parque
Pouca interação e
reclamações por
parte da associação
Gestora e Associação
trabalham isolados.
Associação participa do
Conselho
Diálogo com grupos
religiosos a cerca de
oferendas
Ênfase em parcerias formais
Acordos para reduzir risco de
incêndio
Quadro 7 – Análise das Parcerias com Associações de Amigos do Parque e Parcerias informais
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
268
Já o IEF-RJ mostrou atitude mais centralizadora, buscando parcerias mais
formais, principalmente junto às escolas. O próprio tamanho do PE da Pedra
Branca dificulta a busca de parcerias locais, considerando-se a falta de recursos
humanos da gestora frente à enorme tarefa de cuidar do parque. A atitude do
PARNA da Tijuca, no espírito do Programa “Água em Unidade de Conservação”,
é exatamente a busca de parcerias permanentes e oficiais, por meio dos núcleos
ambientais, ainda que dessa estratégia resultem parcerias informais.
5.2.
Colaboração com ONGs, Empresas e Instituições
Diretriz: Buscar o apoio e a cooperação de organizações não-
governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o
desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de educação
ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento,
manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação.
O Quadro 8 apresenta um resumo da situação de cada parque e das
colaborações existentes, ou não, para os principais objetivos de gestão já
identificados. Destacou-se o plano de manejo por se tratar do principal
instrumento de gestão de um parque e que define como todos os cinco objetivos
do SNUC para os parques serão atingidos.
Percebe-se que, à exceção do PARNA da Tijuca, nenhum parque possui
ainda plano de manejo. A situação é contornada com a elaboração de normas de
uso do parque, promulgadas por decreto, que visam a estabelecer regras
mínimas de uso, de forma provisória. Assim, os gestores têm como dialogar com
os atores sociais com base em regras formais. No entanto, isto não significa que
a gestão do parque funcione adequadamente. O plano de manejo é muito mais
que um simples livro de normas. Ele embute um diagnóstico socioambiental,
que, se feito com a participação da comunidade do entorno, pode identificar
parcerias e conflitos existentes ou potenciais e indicar os meios de gerir o parque
de modo mais efetivo.
Infelizmente, a situação do processo de elaboração dos planos de manejo
nas esferas estadual e municipal não é encorajadora. Há possibilidades de
mudança em termos estaduais em função do que já foi exposto na seção sobre o
Conselho Consultivo. Mas em nível municipal, as perspectivas eram ruins ao
final da pesquisa, o que pode indicar futuros problemas na gestão dos parques
sob a tutela do município.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
269
Parque Plano de
Manejo
Recuperação e
Conservação de
ecossistemas
Conservação de
áreas verdes e infra-
estrutura
Educação
Ambiental
Pesquisa
Científica
Lazer e
Ecoturismo
PNM
Chico
Mendes
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido em parte.
Poluição é problema.
Parceria informal com
PNM de Marapendi..
Múltiplas parcerias no
corredor ecológico.
Convenio com Zôo.
Terceirizada e pouco
efetiva.
Parceria informal com
PNM Marapendi
Objetivo
alcançado
Centralizada
Uso local de CEA*
de Marapendi
Objetivo não
atingindo
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais razoáveis
Ecoturismo pouco
explorado e
nenhuma parceria.
Estagiários ajudam
nas visitas guiadas
PNM de
Marapendi
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido em
parte.Poluição é problema.
Muro caído é sério risco.
Parceria informal com
PNM Chico Mendes.
Múltiplas parcerias no
corredor ecológico.
Terceirizada e pouco
efetiva.
Parceria informal com
PNM Chico Mendes
Objetivo
alcançado
Centralizada
Uso local de CEA*
de Marapendi
Objetivo não
atingindo
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais frouxos
Ecoturismo pouco
explorado e
nenhuma parceria.
Estagiários ajudam
nas visitas guiadas
PNM da
Prainha
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido em parte
Riscos de incêndio
Parceria informal com
PNM.Chico Mendes.
Terceirizada e
razoavelmente
efetiva.
Parceria informal com
PNM Chico Mendes
Objetivo
alcançado
Centralizada
Uso local de CEA
do parque
Objetivo não
atingindo
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais frouxos
Ecoturismo pouco
explorado e uso da
parceria com Inst.
Atlantis
Estagiários ajudam
nas visitas guiadas
PNM
Bosque da
Barra
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido em boa
parte.
Vasta área antrpoizada
Parceria informal com
Horto dentro do parque
Terceirizada e
razoavelmente
efetiva.
Objetivo
alcançado
Centralizada
Sem acesso local
a CEA
Objetivo não
atingindo
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais frouxos
Ecoturismo pouco
explorado.
Parcerias com
empresas para
atividades esportivas
e ecoculturais
Quadro 8 – Análise do alcance dos Objetivos de cada Parque por meio de colaboração
* Nota CEA – Centro de Referência em Educação Ambiental
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
270
Parque Plano de
Manejo
Recuperação e
Conservação de
ecossistemas
Conservação de
áreas verdes e infra-
estrutura
Educação
Ambiental
Pesquisa
Científica
Lazer e Ecoturismo
PNM
Penhasco
Dois
Irmãos
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido.
Atuação do Mutirão
Reflorestamento.
Parceria informal com
comunidade local
Terceirizada e
razoavelmente
efetiva.
Parceria informal com
COMLURB
Objetivo
alcançado.
Centralizada
Sem acesso local
ao CEA..
Objetivo não
atingindo.
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais frouxos.
Ecoturismo pouco
explorado.
Sem parcerias.
PNM
Bosque da
Freguesia
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo atingido em boa
parte.
Parceria informal com
PNM Chico Mendes
Apoio das associações
locais
Terceirizada e pouco
efetiva.
Parceria informal com
COMLURB e Mutirão
Reflorestamento
Objetivo
alcançado
Centralizada
Sem acesso local
ao CEA.
Objetivo não
atingindo
Convênio central
com Inst. Iguaçu.
Ação e controle
locais frouxos
Ecoturismo pouco
explorado.
Fechamento do parque
às segundas feiras
grande gerou conflito
com Associações
locais
Parque
Estadual
da Pedra
Branca
Não tem.
Diagnóstico
inicial
terceirizado e
não
participativo
Objetivo não atingido
Forte pressão antrópica
Programas – dinheiro de-
cooperação internacional
Programa “Zero-Zero” e
Parceria com Bombeiros
Ação desintegrada da
comunidade
Conservação efetiva
em poucas áreas.
Convênio com
múltiplos parceiros
até 2003.
Programas atuais via
cooperação financeira
internacional
Objetivo
alcançado.
Centralizada
Centro de
Visitantes local.
Objetivo
atingido.
Centralizada e
normatizada
Parcerias com
universidades
renomadas
Ecoturismo pouco
explorado.
Parque muito pouco
conhecido.
Sem parcerias
Parque
Nacional
da Tijuca
Plano em
revisão com
participação
do Conselho
Objetivo atingido em boa
parte, mas pressão
antrópica é forte.
Programa “Água em
Unidade de Conservação”
Boa Conservação
Contemplada dentro
do Programa “Água
em Unidade de
Conservação”
Objetivo
alcançado
Centralizada
Centro de
Visitantes local
Objetivo atingido
Centralizada.
Parcerias com
Universidades
renomadas
Parceria múltipla para
gerir o Corcovado
Ecoturismo explorado
por terceiros, mas
pouco explorado
Quadro 8 (cont.)– Análise do alcance dos Objetivos de cada Parque por meio de colaboração
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
271
Como se pôde perceber nos seis casos estudados, a situação da maior
parte dos parques municipais é preocupante quanto a este objetivo, como já
havia identificado uma auditoria do Tribunal de Contas do Município em 2005.
(TCM, 2005).
A persistente falta de recursos financeiros e humanos, aliados à burocracia
excessiva para licitar novos contratos ou renovar os existentes dificulta
sobremaneira a eficaz gestão dos parques municipais. O sucesso de alguns
programas ambientais na SMAC, como o “Mutirão Reflorestamento” e o
“Guardiões dos Rios”, faz com que eles sejam freqüentemente acionados, oficial
ou oficiosamente, para ajudarem os gestores a contornar problemas causados
pela falta de contratos de manutenção. Além disso, parcerias informais e, em
geral, pontuais com empresas, ONGS e moradores ajudam os gestores em
algumas de suas atividades, sempre de modo paliativo. No entanto, isto não
ocorre de forma homogênea, pois depende de capacidade de iniciativa dos
próprios gestores, de suas qualidades de comunicação com a comunidade, e do
grau de familiaridade dos mesmos com os problemas de meio ambiente, já que
alguns gestores do município não têm uma formação nessa área.
Um fato exemplar de certo descaso da Prefeitura para com seus próprios
parques foi constatado no caso do PNM de Marapendi, onde o muro de proteção
caiu em um determinado trecho do parque e, até hoje, passados mais de dois
anos do ocorrido, o acesso ao interior do parque continua totalmente vulnerável.
Como falar em parcerias e Conselho Consultivo, se uma manutenção
relativamente simples e barata, que protegeria os ecossistemas no interior de um
dos parques, é relegada a um segundo plano?
5.2.1.
Colaboração para Recuperar e Conservar os Ecossistemas
A situação do Parque Estadual da Pedra Branca não é muito melhor neste
aspecto. Ameaçado pelo crescimento urbano descontrolado em seu entorno, por
questões fundiárias ainda não resolvidas, por caça ilegal, por balões que causam
incêndios e por atividades econômicas ilegais no entorno e dentro dele, é talvez
o parque mais ameaçado da cidade em termos do objetivo de conservação de
sua fauna e flora. Medidas de fiscalização vêm sendo tomadas nos últimos anos
e têm logrado reduzir o número de incêndios e controlar o crescimento dessas
atividades ilegais, no entanto, são medidas ainda insuficientes para livrar o
parque dos riscos maiores. Parece fundamental que seja dada uma ampla
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
272
prioridade à gestão do PE da Pedra Branca e que ações gerenciais estratégicas
e sistemáticas incluam cada vez mais os grupos de atores sociais interessados,
a fim de discutir os grandes problemas que afligem o parque. Entende-se que o
Conselho Consultivo e o plano de manejo participativo sejam instrumentos
adequados para iniciar este processo.
Neste sentido, parece que o exemplo do PARNA da Tijuca poderia ser
usado pelo Governo do Estado como modelo de ação estratégica de caráter
participativo.
5.2.2.
Colaboração em Educação Ambiental
Objetivo Desenvolver atividades de educação e interpretação
ambiental.
Atividade / Instrumento de Gestão Organização de atividades de
educação ambiental no parque e entorno.
Como esta atividade é quase toda centralizada nos órgãos centrais de
gestão, não serão feitas considerações sobre parques individualmente. Foi
possível identificar um ponto em comum entre as três esferas de governo: o
enfoque sistematizado e integrado em Educação Ambiental. Nas três esferas as
ações são planejadas de forma centralizada e operacionalizadas de forma
descentralizada por meio de centros ou núcleos especiais. São elaborados
convênios com Secretarias de Educação dentro das respectivas esferas a fim de
viabilizar a disseminação de informações entre as escolas, em geral de primeiro
grau. Devem ser destacados os seguintes instrumentos: o Programa “Água em
Unidade de Conservação”, uma parceria entre o IBAMA/PARNA da Tijuca e o
Instituto Terra Azul, com forte preocupação educacional para estudantes e
comunidades; o Programa “Floresta em Movimento”, do IEF-RJ junto à rede de
escolas estaduais, aumentando a consciência das diversas comunidades sobre
o PE da Pedra Branca; e o Programa “Mutirão Reflorestamento” da Prefeitura,
associado ao Programa Educativo em Áreas de Reflorestamento (PEAR), que
conseguem atingir o objetivo de sustentabilidade, ao unir num único programa a
preocupação com a conservação ambiental (reflorestamento) a equidade social
(educação ambiental e geração de renda em comunidades carentes) e a
eficiência econômica (visibilidade que garante recursos, associada à venda de
mudas produzidas dentro do projeto).
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
273
Foi então possível constatar que a educação ambiental é, ao mesmo
tempo, objetivo da gestão de unidades de conservação do tipo parque e uma
estratégia colaborativa poderosa, já que sua operacionalização forçosamente
passa pela busca de uma maior participação da comunidade na vida dos
parques e na busca de parcerias que viabilizem as atividades.
A atuação dos gestores dos parques é mais limitada a algumas parcerias
locais com empresas e ONGs para campanhas educativas e organização de
eventos de caráter ambiental, mas ainda assim, sua presença à frente das
campanhas centralizadas de divulgação dos parques é fundamental.
Conclui-se assim que:
1. A educação ambiental é uma estratégia fundamental para gestão dos
parques. É por meio dela que a sociedade toma conhecimento das questões
ambientais e da existência do parque, de seus problemas e desafios. E ao
conhecer o parque, ela pode mais facilmente ser mobilizada a ajudar ou, pelo
menos, a não agredi-lo.
2. A educação ambiental vem sendo usada de forma adequada pelos
órgãos centrais responsáveis pela gestão dos parques, porém a falta crônica de
recursos pode ser um fator inibidor das ações no médio prazo.
3- A educação ambiental parece ser o caminho mais fácil de sensibilizar as
grandes empresas a atuarem como parceiras da gestão dos parques.
5.2.3.
Colaboração em Pesquisas Científicas
Como esta atividade também é quase toda centralizada nos órgãos
centrais de gestão, não serão feitas considerações sobre parques
individualmente. Os levantamentos realizados indicam que o IEF-RJ logrou
atingir um estado mais avançado em termos de planejamento e controle de
pesquisas científicas dentro de seus parques. Existem normas claras para
aprovação de solicitações de realização de pesquisa e os pesquisadores devem
se comprometer a apresentar os resultados durante e depois de completada a
pesquisa. No entanto o processo de aprovação é demorado devido ao excesso
de etapas e acúmulo de trabalho nos altos postos. A aprovação passa inclusive
pelo gabinete do presidente da instituição. O próprio pesquisador teve de
esperar quase dois meses para ter seu pedido aceito. Quanto ao IBAMA, a
situação é parecida com a do IEF-RJ, no que diz respeito à existência de
convênios com universidades e centros de pesquisa. Diversas pesquisas de
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
274
nível de mestrado e doutorado nas áreas social e ambiental são realizadas todos
os anos nas dependências do PARNA Tijuca, sobretudo na área conhecida
como Pretos Forros/Covanca (IBAMA, 2007). No entanto, não houve acesso a
informações mais detalhadas sobre esta atividade que permitiam conclusões
mais detalhadas. Já na SMAC o processo é bem mais frouxo. A pesar de possuir
um convênio com o Instituto Iguaçu, este se refere apenas a fornecimento de
estagiários para o parque, em geral alunos universitários de ciências naturais
oriundos de universidades menos conhecidas, e cujas pesquisas são ainda
bastante limitadas pelo grau de conhecimento que possuem. Seria necessário
maior controle sobre todo o processo de pesquisa científica, desde a
autorização até o controle, processamento, guarda e divulgação dos resultados e
um maior contato com áreas de pós-graduação de Instituições
reconhecidamente competentes em pesquisas científica nas áreas de biologia e
meio ambiente.
5.2.4.
Colaboração para Organizar Atividades de Lazer e Ecoturismo
Sem dúvida alguma, parece ser na área do ecoturismo que os parques do
Rio de Janeiro apresentam um de seus priores desempenhos, quase sem
exceção. Mesmo o PARNA da Tijuca, campeão de visitantes, é procurado
principalmente por suas atrações de turismo de massa, como as visitas ao
Corcovado e Pedra Bonita (vôos de asa delta). A maioria dos parques é hoje em
dia muito mais usada por moradores locais em seu lazer diário do que pelos
turistas que visitam a cidade. Não que isso seja errado, mas nota-se o
desperdício de um enorme potencial de geração de riqueza para a cidade.
Parece faltar uma estratégia não só nos órgãos centrais responsáveis, mas
principalmente no nível de governo, nas três esferas. O Rio de Janeiro é, sem
embargo, uma cidade de grandes belezas naturais e seus parques são os
destinos naturais para quem quer apreciá-las, sob a ótica ambientalista ou,
mesmo praticando esportes ligados à natureza, como o montanhismo. Porém,
constata-se a falta de adequada divulgação dos parques cariocas entre
potenciais turistas com consciência ambiental. Pior ainda, alguns locais dentro
de alguns dos parques são perigosos em função do contexto de violência que
tomou conta da cidade. Assim, parece que somente com uma tomada de
consciência por parte dos governos e uma ampla parceria entre as três esferas
de governo e com a iniciativa privada, pode–se utilizar o ecoturismo como fonte
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
275
de geração de renda para a população, receitas para os parques e instrumento
de sua conservação.
5.3.
Formas Alternativas de Gestão
5.3.1.
Gestão Compartilhada
Dos parques analisados apenas três se enquadram dentro desta categoria:
1- Parque Nacional da Tijuca, entre 1999 e 2005, com a experiência de
gestão compartilhada com a Prefeitura do Rio de Janeiro e a Secretaria
Municipal de Meio Ambiente.
2- Parque Natural Municipal Prof. Mello Barreto, a partir de 2006, com a
assinatura de um termo de cooperação, chamado internamente de
“adoção” entre a SMAC e a empresa de construção civil Carvalho
Hosken, que assumiu oficialmente o que já fazia antes: administrar o
parque por ela criado.
3- Parque Natural Municipal de Marapendi, que tem uma área adotada
pela Associação de Moradores do Condomínio Mundo Novo, dentro do
programa de Adoção de Áreas Verdes da Fundação Parques e Jardins.
Este caso é curioso, pois até o final da pesquisa nem o gestor do PNM
Marapendi sabia que uma parte do parque estava adotada, nem os
adotantes sabiam que se tratava de área do parque, o que mostra uma
significativa falta de comunicação entre órgãos da mesma secretaria.
O Município parece ter avançado mais em gestão compartilhada do que o
Governo do Estado e o Governo Federal, pelo menos na cidade do Rio de
Janeiro. No entanto, ainda resta muito a fazer, como, por exemplo, eliminar a
excessiva burocracia, flexibilizar as regras e criar um mecanismo mercadológico
que identifique e contate possíveis co-gestores e negocie com eles esta parceria.
Constatou-se durante a pesquisa que as empresas são os atores sociais com
maior potencial para serem co-gestores, mas também são os mais esquivos,
pois entendem que o poder público tem obrigações para com as unidades de
conservação que devem ser cumpridas com a verba pública. Muitas empresas
se propõem a ajudar, mas esperam que, em contrapartida, os governos
assumam sua responsabilidade na gestão.
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
276
5.3.2.
Gestão em Mosaico
Como previsto na lei do SNUC (Brasil 2000, Artigo 26), quando duas ou
mais unidades de conservação estiverem próximas ou até sobrepostas, entre si
ou com outras áreas protegidas públicas ou privadas, elas deveriam ser tratadas
como um mosaico de unidades de conservação e objeto de uma gestão
integrada e participativa. Ainda que, como comentado no capítulo 2, este artigo
seja vago sobre os detalhes operacionais, entende-se que existem unidades de
conservação na cidade do Rio de Janeiro que se encaixam dentro desse
conceito.
No caso dos parques municipais, pode-se pensar de uma forma mais
ampla que todos os seis parques da AP4 (que inclusive já realizaram um
encontro de mosaico) poderiam ser tratados dessa forma. O que significaria essa
gestão em mosaico em termos operacionais e em termos de formação e
funcionamento de Conselhos Consultivos ainda é nebuloso, mas ela é possível.
No entanto, ao se estender demais o mosaico, amplia-se também o número de
variáveis fora de controle, o que pode inviabilizar a gestão. Hoje já funciona
precariamente um Mosaico de três parques municipais e duas APAs nos bairros
do Humaitá e Lagoa.
Pode-se também pensar de forma mais limitada e imaginar pequenos
mosaicos, compostos por parques realmente bem próximos e por outras áreas
de proteção ambiental próximas: Assim, por exemplo, pode-se pensar em:
1-Mosaico formado por PNM Chico Mendes, PNM de Marapendi e áreas
de proteção ambiental de Pedra de Itaúna e Morro do Rangel, no Recreio dos
Bandeirantes.
2- Mosaico formado por PNM da Prainha, PNM de Grumari e PE da Pedra
Branca, setor sul, que é a continuação do PNM da Prainha acima da cota de
cem metros.
3- Mosaico formado por PNM Bosque da Barra, Bosque da Freguesia e
parte do PNM de Marapendi ou da APA de Marapendi.
4- Mosaico formado pelo PNM do Mendanha e pelo PNM de Nova Iguaçu.
Além disso, estes parques e áreas de proteção mais próximas seriam
ligados entre si por meio de corredores ecológicos, que aumentarim a chance de
sobrevivência de várias espécies em médio e longo prazo. Neste contexto,
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
277
ganha um caráter estratégico a preservação da APA de Marapendi, que pode
perfeitamente ser um corredor ecológico unindo os bairros da Barra e Recreio.
Por outro lado, pode-se também pensar de forma mais ousada e imaginar
que todos os parques da cidade do Rio de Janeiro sejam eles federais, estaduais
ou municipais, formam um grande mosaico de unidades de conservação e
deveriam ser geridos de forma integrada, com uma parceria múltipla entre as
três esferas de governo. Na verdade, isso faz sentido se compararmos a área da
cidade com outros mosaicos de unidades de conservação no Estado do Rio de
Janeiro, como por exemplo, o Mosaico da Mata Atlântica Central Fluminense, na
região serrana do Rio de Janeiro e Mosaico da Serra da Mantiqueira, composto
por unidades de conservação de São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro
(Ministério do Meio Ambiente, 2007). Estes mosaicos formam áreas maiores do
que a cidade do Rio de Janeiro.
5.4.
Fatores de Sucesso para a Gestão dos Parques
Durante as entrevistas foi solicitado a cada entrevistado que listasse os
fatores de sucesso para a gestão de um parque, em geral. Alguns gestores se
limitaram a seus próprios parques, outros responderam a pergunta de maneira
genérica. As respostas foram agrupadas e tratadas a fim de gerar uma
estatística de freqüência, sendo que um mesmo respondente pode ter indicado
mais de um fator. Sessenta e quatro entrevistados apresentaram sugestões,
totalizando 105 fatores. Os fatores foram classificados posteriormente por
natureza estratégica, isto é, se colaborativo ou competitivo. O resultado é
apresentado no Quadro 9 e indica que 17,1% dos respondentes percebem a
gestão participativa em geral (aí incluídas as menções ao Conselho Consultivo)
como um fator de sucesso na gestão de parques. Foi a maior freqüência entre
todos os fatores citados (colaborativos ou competitivos), o que evidencia haver
uma sensibilidade geral entre os entrevistados da necessidade de se caminhar
rumo a uma gestão mais envolvida com a sociedade em geral e as comunidades
locais em particular.
Cabe destacar a importância relativa nas respostas de dois fatores de
natureza competitiva: estratégia mercadológica (14,3%) e eficiência gerencial
(12,4%), deixando claro que para os entrevistados, somente a adoção de
estratégias colaborativas não é suficiente para garantir o sucesso da gestão de
um parque. Este ponto é fundamental, pois aí também parece residir uma das
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Análise entre Casos e Discussão dos Resultados
278
maiores deficiências da gestão pública brasileira. Como ficou claro nos oito
casos analisados, a falta de recursos e de processos gerenciais adequados
prevalece nos órgãos responsáveis pela gestão ambiental no Estado e na
cidade do Rio de Janeiro.
A presença de cada um desses fatores é limitada por uma série de fatores
dificultadores, também identificados pelos entrevistados, e resumidos nesse
mesmo quadro.
Fatores de Sucesso
para parque
Natureza do
Fator
Dificuldade para implementar Freqüência
de citações
Gestão Participativa e
Conselho Consultivo
Colaborativo
Processo demorado.
Falta de Normas, experiência e
vontade política,
22
(17,1%)
Educação Ambiental Colaborativo
Falta de recursos financeiros. 9
(8,6%)
Parcerias com
empresas ou ONGs
Colaborativo
Falta de flexibilidade da gestão
pública.
Falta de contrapartida dos
governos.
4
(3,8%)
Parcerias com
Governos e seus
órgãos
Colaborativo
Excesso de Burocracia e
conflitos político-partidários.
4
(3,8%)
Relacionamento
Interpessoal
Colaborativo
Falta de Capacitação dos
gestores.
4
(3,8%)
Parcerias entre
parques
Colaborativo
Falta de estratégia e estrutura
organizacionais propícias.
Dificuldades operacionais de
cada parque.
3
(1,2%)
Total Colaborativas 46
Estratégia
mercadológica
Competitivo Falta de visão empresarial e de
parcerias.
15
(14,3%)
Eficiência Gerencial Competitivo Excesso de burocracia e falta de
pessoal e de comunicação.
13
(12,4%)
Recursos Financeiros
adequados
Competitivo Excesso de burocracia,
competição com outras
atividades, pressões políticas,
normas pouco flexíveis da
gestão pública.
11
(10,5%)
Capacitação do
gestor e funcionários
Competitivo Falta de recursos internos e foco
em RH.
8
(7,6%)
Plano de Manejo Competitivo Falta de experiência e recursos
internos. Terceirização mal
controlada.
6
Gestão de Contratos
Terceirizados
Competitivo Excesso de burocracia.
6
Total Competitivas 59
Total Geral 105
Quadro 9 – Resumo dos Fatores de Sucesso para gestão dos parques
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6
Conclusões
6.1.
Conclusões à Luz dos Objetivos da Pesquisa
Para se concluir satisfatoriamente esta tese é necessário retomar os
objetivos da pesquisa e discutir se, e como, os mesmos foram alcançados.
O primeiro objetivo da pesquisa era entender como as estratégias
colaborativas utilizadas pelos responsáveis pela gestão dos parques são
implementadas, à luz das diretrizes participativas e colaborativas do SNUC.
Numa tentativa de sintetizar em poucas palavras a enorme quantidade de
dados e informações envolvidos nos oito casos analisados, poder-se-ia
classificá-los da seguinte maneira:
Casos PNM Chico Mendes e PNM Marapendi Na verdade, constituem
um caso de colaboração (parceria simples) informal entre os gestores dos
parques no intuito de superarem as dificuldades encontradas no dia–à-dia. A
busca de parcerias informais com atores sociais também prevalece e foi
constatada certa resistência à implantação de Conselho Consultivo pelos
gestores.
PNM da Prainha Um caso de conflito entre a gestão e os atores sociais
locais sem que houvesse um instrumento de gestão formal e apropriado para
tentar alcançar um consenso, o que acabou levando o conflito para a justiça.
PNM Bosque da Barra Um caso de parque com Conselho Consultivo
em formação sem normas e com parcerias informais com determinados grupos
de atores sociais, mais afins com as idéias do gestor de como gerir o parque, o
que acabou gerando conflitos de interesse com ambientalistas.
PNM Bosque da Freguesia Um caso de Conselho Consultivo implantado
que passa por uma crise em função de conflito com associações locais, oriundos
de uma decisão técnica. Constatou-se a falta de instrumentos apropriados de
comunicação e negociação para lidar adequadamente com as disputas internas.
PNM do Penhasco Dois Irmãos Um caso de Conselho Consultivo em
estado mais avançado de implantação, mas que se ressentiu da falta de normas
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Conclusões
280
e da preparação adequada do órgão central e do gestor para encaminhar o
processo.
PE da Pedra Branca Um caso de implantação lenta e pouco
transparente de Conselho Consultivo, permeada por conflitos de natureza
político-partidária. O tamanho e localização do parque dificultam a gestão, o que
é agravado pela falta de recursos internos do IEF-RJ, fruto aparente de falta de
prioridade política do governo do Estado do Rio de Janeiro na ocasião da
pesquisa.
PARNA da Tijuca Um caso de sucesso na implantação de gestão
participativa por meio de um Conselho Consultivo e busca de parcerias com
comunidade, ONGs e empresas, para garantir a sustentabilidade da gestão..
Como se percebe, os gestores de parques e os órgãos responsáveis
buscam, de modo geral, cumprir as diretrizes participativas e colaborativas do
SNUC, por meio de estratégias colaborativas formais e informais. Foram
identificadas, entre os casos estudados, várias configurações citadas na
literatura sobre o tema (vide seção 2.4.2), tais como: parcerias simples – formais
e informais entre gestores e as comunidades do entorno; parcerias múltiplas,
envolvendo diversos grupos de atores sociais e órgãos gestores; complexas
redes informais entre gestores, ONGs e sociedade civil; coordenação entre
órgãos do governo, como nos casos da educação ambiental e da gestão em
mosaico; gestão compartilhada do PARNA da Tijuca entre IBAMA e SMAC;
cooperação financeira bi-lateral entre países (como no caso do PE da Pedra
Branca); convênios entre órgãos gestores e ONGS, como aquele firmado entre
o Instituto Iguaçu e a SMAC; e a assinatira de termos de Cooperação
envolvendo a adoção de parques ou partes deles por empresas e ONGs, como
no caso do PNM Prof. Melo Barreto.
No entanto, estas estratégias são aplicadas de formas bem distintas,
dependendo do gestor do parque e do órgão central / esfera de governo
responsável, o que leva a resultados muito variáveis. Muitas vezes, também, são
geradas tensões ou conflitos com os atores sociais, se aproximando de
situações relatadas por diversos pesquisadores, como Bredariol (1997) e Fuks
(1998). A busca de estratégias colaborativas, como educação ambiental e
instrumentos de gestão participativa, vêm mostrando resultados tanto positivos,
quanto negativos, em função da falta de crônica de recursos e da existência de
barreiras institucionais e estruturais (Wondolleck e Yaffee, 2000) e culturais
(Selin e Chevez,1995) presentes.
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Conclusões
281
O segundo objetivo buscou entender como as estratégias, colaborativas ou
não, utilizadas pelos responsáveis pela gestão dos parques afetam os objetivos
de gestão propostos no SNUC.
Quando se comparam as gestões dos parques no nível centralizado,
conclui-se que a esfera federal, representada pela coordenadoria regional do
IBAMA e responsável pelo PARNA da Tijuca, é a que alcançou o maior grau de
gestão participativa e de colaboração com empresas, ONGs e outros atores
sociais visando a atingir os cinco objetivos propostos pelo SNUC para os
parques. Ainda assim, seu desafio é grande, considerando-se o tamanho e a
localização do parque, cercado por malha urbana complexa e em crescimento
ainda desordenado que o pressiona continuamente.
O IEF-RJ, que representa a esfera estadual, está avançado na busca de
parcerias que forneçam a verba necessária para a gestão de seus três parques
na cidade e dos demais no Estado. Esta verba não deveria ser tão escassa, por
ser oriunda de royalties do petróleo e compensações ambientais das empresas,
mas a competição com outros usuários e aspectos políticos têm dificultado a
chegada do dinheiro às unidades de conservação. O IEF-RJ ainda hesita no
processo de formação do Conselho Consultivo do PE da Pedra Branca. Com a
entrada da nova gestão, de forte atuação ambientalista, na Secretaria Estadual
de Meio Ambiente, o panorama pode melhorar. Mesmo assim, o desafio do IEF-
RJ é gigantesco, como o tamanho do PE da Pedra Branca, que tem área maior
que todos os demais parques da cidade juntos.
Finalmente, a esfera municipal, representada pela SMAC, é entre as três a
que está mais atrasada em termos de formação de Conselhos Consultivos e de
busca de parceiros, para a gestão de seus parques. Até mesmo o caso de
adoção do PNM Prof. Mello Barreto deve ser tratado com cautela, pois apesar de
representar um caminho interessante no futuro, tem aspectos muito peculiares,
como sua pequena área (cerca de seis hectares) e o fato de ter sido criado pela
própria empresa que o adotou. O fator complicador para a SMAC é que ela
dispõe de poucos recursos financeiros e, sobretudo, de pessoal, para gerenciar
um grande número de parques e outras unidades de conservação em toda a
cidade. Por outro lado, como muitos dos parques são pequenos e têm boa
visibilidade junto à população, existe uma maior possibilidade de eles serem
objeto de parcerias com empresas ou ONGs locais. Os conceitos de gestão em
mosaico ou de parceria com OSCIPs poderiam ser bastante interessantes para a
SMAC, principalmente porque permitiriam uma melhor distribuição de seus
recursos humanos limitados.
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Conclusões
282
Um ponto comum às três esferas é que o jogo de interesses políticos afeta
sobremaneira os órgãos responsáveis pela gestão das unidades de
conservação, tanto na questão da disputa pelas verbas dos fundos ambientais -
fruto das assimetrias de poder relatadas por Selin e Chevez (1995) - quanto elas
prioridades de ação, que mudam de governo para governo, causando um sério
problema de descontinuidade administrativa. Não é de se estranhar que os
problemas acabem sobrando nas mãos dos técnicos desses órgãos, a imensa
maioria dos quais, extremamente dedicada a suas atribuições de proteger o
meio ambiente.
A partir do que foi exposto, o Quadro 10, a seguir, apresenta um resumo
das principais avaliações feitas sobre o alcance dos grandes objetivos propostos
no SNUC pelas esferas de governo.
Quanto ao terceiro objetivo da tese, ou seja, identificar, pela ótica dos
responsáveis pela gestão dos parques e dos atores sociais, que fatores de
sucesso atuam sobre os resultados da gestão do parque, a seção 5.4
apresentou os resultados de pesquisa realizada junto aos entrevistados,
devendo-se destacar o fato de que 17,1% dos respondentes enxergam a gestão
participativa como um fator de sucesso na gestão de parques. Porém, faz-se
necessário também destacar a importância relativa de dois fatores de natureza
competitiva, quais sejam, estratégia mercadológica (14,3%) e eficiência gerencial
(12,4%), o que leva à importante conclusão de que a simples adoção efetiva de
estratégias colaborativas não é suficiente para garantir o sucesso da gestão de
um parque. Um modelo bem sucedido de gestão de unidades de conservação do
tipo parque deveria contemplar a adequada interação entre estratégias de
natureza competitiva e colaborativa, envolvendo um amplo segmento da
sociedade.
Finalmente, no quarto e último objetivo principal desta tese objetivou-se
identificar aspectos comuns a todas as unidades de conservação do tipo parque
e seus órgãos gestores que pudessem representar as estratégias utilizadas, os
fatores intervenientes e os resultados obtidos à luz do que propõe o SNUC. Tal
objetivo foi alcançado por meio da elaboração de um modelo conceitual que
tenta representar o resultado da análise dos oito parques e das estratégias em
comum e relacionamentos formais e informais resultantes, com uma proposta de
medição dos resultados da gestão à luz de critérios, indicadores e padrões de
desenvolvimento sustentável.
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Conclusões
283
Esfera de
Governo
Governo Municipal –
SMAC
Governo Estadual
– IEF-RJ
Governo Federal –
IBAMA Regional
Cumprimento da
1ª. Diretriz –
Gestão
Participativa
Não - faltam normas e
metodologia.
Parcial - falta
formar Conselho
Consultivo no PE
Pedra Branca.
Sim.
Cumprimento da
1ª. Diretriz –
Parcerias
Informais
Parcial -
descentralizado nos
gestores, mas com
baixas autonomia e
treino.
Parcial - devido ao
tamanho do parque
e postura
centralizadora do
IEF-RJ.
Sim - surgem
naturalmente como
fruto da implantação
de núcleos
ambientais em
parceria com ONG.
Cumprimento da
2ª.Diretriz- Plano
de Manejo
Não- em estudos.
Processo lento e não
participativo.
Não- em estudos.
Processo lento e
não participativo.
Parcial- Plano atual
não participativo,
mas atualização
participativa.
Cumprimento da
2ª. Diretriz -
Recuperação e
Conservação
Parcial e muito
heterogêneo -
processo de
terceirização é falho e
há poucas parcerias.
Não - falta de
recursos e
parcerias para
parque tão grande
e com tanta
pressão urbana.
Parcial - parceria em
2005 e 2006
funcionou apesar da
pressão urbana.
Dúvida quanto à
continuidade,
Cumprimento da
2ª. Diretriz -
Educação
Ambiental
Sim - parceria com
Rede Pública de
Educação, ONGs e
programas de
geração de renda.
Sim - parceria com
Rede Pública de
Educação e ONGs.
Sim - parceria com
ONGs e implantação
de seis núcleos
ambientes e rede de
comunicação.
Cumprimento da
2ª. Diretriz -
Pesquisa
Científica
Não- parcerias muito
limitadas e pouco
controle sobre
processo e
resultados.
Sim - parcerias
com centros de
pesquisa e
universidades e
processo bem
controlado.
Sim - parcerias com
centros de pesquisa
e universidades.
Cumprimento da
2ª. Diretriz - Lazer
e ecoturismo
Parcial - Lazer
funciona bem sendo
descentralizado nos
gestores, mas sem
controle dos
resultados.
Ecoturismo limitado.
Não - Parque
pouco conhecido e
pouco explorado
pelo Ecoturismo.
Parcial - Parcerias
limitadas a poucos
pontos do parque
Ecoturismo limitado.
Quadro 10 - Grau de alcance dos objetivos por esferas de governo
6.2.
Modelo Conceitual do Problema
Como se vê na Figura 9, tomando um determinado parque como ponto
focal do modelo, pode-se identificar que os atores sociais normalmente
envolvidos na gestão de uma unidade de conservação do tipo parque formam
uma complexa rede de interação e cooperação entre si e com outras redes de
atores sociais, mas sujeita a tensões e conflitos. Estes atores interagem com o
gestor do parque, que por sua vez recebe de seu órgão central recursos
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Conclusões
284
humanos, financeiros e técnicos, capacitação, orientações, normas,
procedimentos, recursos e estratégias, sendo também por ele controlado.
O gestor e o órgão central relacionam-se com os diversos grupos de atores
sociais por meio de vários instrumentos de gestão (plano de manejo, Conselho
Consultivo, etc.) e exercendo, bem ou mal, outras estratégias colaborativas. No
entanto, o gestor é o primeiro e principal ponto de contato dos atores sociais com
a gestão do parque. Ele é o representante oficial do parque junto à comunidade
local, ONGs, empresas e outras instituições. O resultado dessa interação é um
continuum de configurações tais que numa extremidade tem-se o conflito entre a
gestão do parque e os atores sociais e, de outro, uma ampla rede de atores
sociais integrados ao parque e ajudando o gestor de forma plenamente
colaborativa. Entre estes pontos extremos, podem ocorrer ações isoladas de um
ator (em geral, ONGs ou empresas) ou diferentes parcerias entre dois ou mais
atores sociais, que são montadas para projetos específicos ou em caráter mais
permanente. Pode-se também imaginar um ponto de indiferença dos atores em
relação ao parque.
Considerando a gestão do parque em relação aos cinco objetivos
propostos pelo SNUC, pode-se imaginar que quanto maior a participação dos
atores sociais e maior a colaboração entre eles e o gestor do parque, maiores as
chances de sucesso da implementação de projetos e da gestão em geral. Neste
sentido, o modelo contempla a possibilidade de se avaliar o desempenho da
gestão de diversas unidades de conservação ambiental baseadas em maior ou
menor grau de colaboração, tentando capturar diferenças significativas entre os
desempenhos de diferentes configurações estratégicas emergentes, fruto das
complexas relações que se estabelecem quando estão em jogo diferentes
interesses e necessidades, muitas vezes conflitantes.
A tese central sobre a qual repousa tal modelo é de que somente através
de uma gestão baseada em estratégias colaborativas, estruturadas dentro de
uma rede social entre gestor e atores sociais, aliadas a efetivas estratégias
competitivas (que visam divulgar o parque e torná-lo eficiente em termos de
gestão e captação de recursos), pode-se chegar a resultados eficazes e
permanentes para a gestão de unidades de conservação ambientais urbanas do
tipo parque, tendo como critério de avaliação o desenvolvimento sustentável e
baseado em um conjunto de indicadores de sustentabilidade definidos de modo
democrático entre gestão e colaboradores.
O modelo pressupõe que não basta apenas a ação isolada de órgãos
governamentais, locais ou de âmbito federal, como é comum ocorrer no Brasil.
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Conclusões
285
A participação consciente e ativa da comunidade, de organizações não
governamentais, de empresários e de outras organizações é fundamental para
criar as sinergias que viabilizem a gestão do parque. No entanto, com base nos
fatores de sucesso de caráter competitivo identificados junto aos gestores e
atores sociais (seção 5.4), o modelo também contempla a formulação e
implementação de estratégias competitivas como importante fator que afeta o
desempenho da gestão, já que um parque concorre com outros parques e
serviços governamentais por recursos financeiros, humanos, técnicos e até pelos
visitantes.
Outro importante aspecto do modelo é que ele pressupõe que não basta
apenas a ação isolada de órgãos governamentais, locais ou de âmbito federal,
como é comum ocorrer no Brasil. A participação consciente e ativa da
comunidade, de organizações não governamentais, de empresários e de outras
organizações é fundamental para criar as sinergias que viabilizem a gestão do
parque.
Quanto à medição da efetividade da gestão do parque pelo critério da
sustentabilidade contemplada no modelo, serão necessárias a identificação e
seleção dos indicadores (quantitativos e qualitativos) a serem usados para se
comprovar as hipóteses formuladas. Neste sentido, persiste uma questão em
aberto: como medir a efetividade das ações que busquem o desenvolvimento
sustentável? A grande variedade de metodologias esbarra em questões, tais
como, diferentes unidades de medida e de escala, em função da visão
multidimensional e interdisciplinar do conceito. Neste sentido, recorda-se a
afirmação de Egler (1999) de que vários pesquisadores da área concordam
sobre a necessidade de se considerar indicadores relacionados aos resultados
econômicos, sociais e ambientais na avaliação da gestão, alguns deles
apresentados por Bellen (2004). Assim, faz-se necessária a clara definição dos
objetivos da gestão sustentável da unidade de conservação, a fim de claramente
desenvolver o sistema de indicadores mais apropriados, o que, nesse caso,
significa incluir no seu plano de manejo a tarefa de elaborar um conjunto
específico de indicadores que meça de forma adequada os diversos objetivos
previstos no SNUC. Entende-se então, que ainda existe espaço para a geração
de um conjunto de indicadores mais apropriado, não apenas a um determinado
tipo de projeto, como à gestão de um parque. Os trabalhos de Wondolleck e
Yaffee (1997) e Healey (1997), citados anteriormente, indicam que tal conjunto
de indicadores pode e deve emergir da discussão entre os atores sociais
envolvidos.
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Conclusões
286
leis, pressões
políticas, decisões
executivas
Gestor do Parque
Legislação
SNUC / 4340
/ outras
Órgãos diretos de
Planejamento e
Controle
Continuum de
Configurações da
Interação
Demandas / Idéias /
Pressões/ / Apoio/
Ameaças/ oferta de
parcerias
Poder
executivo e
legislativo
Leis , normas, capacitação,
procedimentos, recursos
estratégias controles
Grupos de interesse
de atores sociais
(ONGs. Empresas ,
comunidades, etc.)
Resultado da
Gestão do Parque
Estratégias Colaborativas
Instrumentos de gestão
descentralizadas e
informação
Estratégias
Competitivas
Colaboração,
Conflito
Desinteresse
Capacitação, Estratégias
Colaborativas centralizadas
Critérios e indicadores de
Sustentabilidade e
padrões de comparação
Redes reais ou virtuais de
outros atores sociais
Redes reais ou virtuais de
outros atores sociais
Rede informal
de colaboração
entre gestores
Critérios e indicadores de
Sustentabilidade e
padrões de comparação
Fontes nacionais
e internacionais
de Financiamento
Órgãos afins de
outras esferas de
governo
Gestão compartilhada
Convênios
Informações
Outros fatores
ambientais (lato
sensu)
Pressão da
sociedade sobre os
políticos
Sociedade
em geral
Figura 9 – Modelagem da Gestão Participativa de uma Unidade de Conservação do Tipo Parque
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Conclusões
287
6.2.1.
Proposições do Modelo
Algumas proposições são apresentadas a seguir no intuito de estimular
futuras pesquisas com base em tal modelagem, sobretudo, no que diz respeito à
medição da efetividade das estratégias colaborativas e competitivas para uma
amostra maior de unidades de conservação do tipo parque.
1- Quanto às interações entre gestores e atores sociais.
1.1. Conselhos Consultivos funcionando plenamente, com normas claras e
membros capacitados são fatores de sucesso para a gestão do parque.
1.2. Conselhos Consultivos funcionando de forma parcial, sem normas
claras e membros não capacitados tendem a causar conflitos entre seus
membros.
1.3 Quanto maior o número de atores sociais envolvidos na gestão do
parque menor será o risco de conflito entre eles e a gestão.
1.4. Quanto maior o número de atores sociais envolvidos na gestão do
parque maior será a dificuldade de operacionalizar a gestão.
1.5. Quanto maior o número de atores sociais envolvidos na gestão do
parque maior será a chance de captar todas as questões do entorno do parque.
1.6. As habilidades referentes a debates, negociação e comunicação são
requisitos fundamentais aos gestores de parques para poderem lidar com os
atores sociais.
2. Quanto às parcerias formadas
2.1. Quanto maior o número de parceiros envolvidos em dado projeto do
parque, menor será o nível de conflito de interesses.
2.2. Quanto maior o número de parceiros envolvidos em dado projeto do
parque, maiores serão os riscos de conflitos operacionais, gerados por diferentes
visões de como agir e pela dificuldade de interação.
3- Quanto aos resultados
3.1. Se dois ou mais parques aplicarem estratégias competitivas de forma
equivalente, os parques que apresentarem uma configuração resultante da
interação com a rede de atores sociais caracterizada como “de alto nível de
colaboração” devem apresentar desempenho melhor que os que apresentarem
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Conclusões
288
uma configuração caracterizada como de ”baixo nível de colaboração” ou então
como de “conflito”.
3.2. No caso dos parques, estratégias colaborativas eficientes podem
compensar apenas parcialmente a falta de estratégias competitivas adequadas.
3.3. A aplicação de estratégias colaborativas adequadas é condição
necessária ao sucesso da gestão do parque, mas não suficiente.
3.4. A existência de um Plano de manejo do parque (instrumento de
estratégia competitiva) elaborado a partir de contribuições dos atores sociais é
fator de sucesso para a gestão do parque
6.3.
Considerações Finais
Ao final deste trabalho, pôde-se concluir que a gestão de unidades de
conservação do tipo parque na cidade do Rio de Janeiro é complexa e árdua
tarefa, impondo um desafio de grandes proporções às três esferas de governo,
cada uma com suas especificidades, mas todas sendo afetadas pelos mesmos
problemas sócio-econômicos e ambientais da cidade.
Tomando as diretrizes de gestão participativa propostas pela lei n
o
9985 do
SNUC e seu Decreto regulador n
o
4340 (Brasil, 2000; Brasil, 2002), as análises
indicam que os órgãos dos governos responsáveis vêm tomando iniciativas para
estabelecer uma gestão mais participativa, por meio de Conselhos Consultivos,
porém a maioria dos parques não havia ainda implementado tais Conselhos ao
final da pesquisa. Observou-se também que o processo de formação e condução
dos Conselhos é, com exceção do PARNA da Tijuca, lento e deficiente,
causando problemas entre gestores e atores sociais. A grande diversidade de
grupos de atores sociais e a presença de complexos fatores, tais como, falta de
recursos financeiros, pressões de agentes econômicos e políticos, violência e
crescimento urbano desordenado agravam a situação dos parques e dificultam a
implantação de uma gestão plenamente participativa. Os casos também
revelaram diferentes formas de estratégias colaborativas sendo praticadas pelos
gestores dos parques, desde parcerias informais até aquelas mais complexas,
envolvendo múltiplos atores e mais de uma esfera de governo. Porém, fatores
como excesso de burocracia, falta de autonomia dos gestores e a não utilização
de instrumentos de gestão adequados a essa nova realidade são ainda
empecilhos à expansão dessas estratégias. Mais uma vez, o modelo de parceria
adotado pelo PARNA da Tijuca é aquele que melhores resultados vem
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Conclusões
289
alcançando. Neste sentido, a experiência desse parque emerge como modelo a
ser seguido pelos demais órgãos responsáveis pela gestão dos parques nesta
cidade.
Em face das dificuldades enfrentadas por cada governo na gestão dos seus
respectivos parques, a proposta de parcerias entre diferentes esferas de governo
pode ser uma alternativa interessante a ser buscada, se for possível superar as
disputas políticas comuns entre elas.
6.3.1.
Reflexões sobre o Futuro
Todos os dias, quando qualquer um de nós moradores desta cidade
caminha, anda de carro ou de ônibus, tem a oportunidade de olhar para o mar ou
para alguma montanha coberta de verde, em busca de uma visão relaxante, uma
espécie de fuga da dura realidade em que vivemos nesses tempos loucos. A
verdade é que a natureza faz parte da vida de cada cidadão carioca e imaginar
nossa vida sem ela chega a ser assustador, tamanho o vínculo existente, essa
parceria em que só um lado contribui. Pois bem, quase sempre que se olha para
alguma montanha coberta de verde nesta cidade, se está olhando para uma
unidade de conservação, um parque! Só não nos damos conta disso. Nem de
como as florestas que existem aqui são importantes para tornar o calor mais
suportável ou nosso ar mais respirável.
A conservação dessas manchas remanescentes de Mata Atlântica é,
portanto, fundamental para a qualidade de vida dos moradores dessa cidade e
das futuras gerações de cariocas. É questão mesmo de sobrevivência. E é uma
tarefa que não pode mais ser adiada. É chegada a hora de construirmos um
futuro sustentável, nos tornando verdadeiros parceiros da Natureza e retribuindo
um pouco do muito que ela nos tem oferecido!
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7
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ZIKMUND, William G. Exploring Marketing Research. 5th. Edition. Orlando :
The Dryden Press, 1994
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
8
Glossário
As definições abaixo foram retiradas da lei 9985, que criou o SNUC (Brasil,
2000, Capítulo I, Artigo 2º).
Conservação da natureza - “O manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a
restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o
maior benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu
potencial de satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e
garantindo a sobrevivência dos seres vivos em geral”.
Corredores ecológicos – “Porções de ecossistemas naturais ou seminaturais,
ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e
o movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de
áreas degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam,
para sua sobrevivência, áreas com extensão maior do que aquela das unidades
individuais”.
Plano de Manejo – “Documento técnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu
zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos
recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à
gestão da unidade”.
Preservação - “Conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem à
proteção em longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da
manutenção dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas
naturais”.
Proteção integral – “Manutenção dos ecossistemas livres de alterações
causadas por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus
atributos naturais”.
Uso sustentável - ”Exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e
economicamente viável”.
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Glossário
307
Zona de amortecimento - “O entorno de uma unidade de conservação, onde as
atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade”.
Zoneamento - “Definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação
com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar
os meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser
alcançados de forma harmônica e eficaz”.
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
9
Anexos
9.1.
Anexo 1 – Mapa das Unidades de Conservação do tipo Parque na
cidade do Rio de Janeiro
Figura 10 - Unidades de Conservação do Tipo Parque na cidade do Rio de Janeiro
Legenda :
1 - Parque Estadual da Pedra Branca
2 - Parque Nacional da Tijuca
3 - Parque Estadual da Chacrinha
4 - Parque Estadual do Grajaú
Fonte: Armazém de Dados da Prefeitura do Rio de Janeiro - Mapas (2007)
Disponível em:<http://www.armazemdedados.rio.rj.gov.br/>. Acesso em 20 fev. 2007.
1
2
4
3
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
309
9.2.
Anexo 2 – Carta de Apresentação do Pesquisador
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
310
9.3.
Anexo 3 – Listas de Questões para Entrevistas
PUC-Rio – Departamento de Administração
Pesquisa de Campo para Tese de Doutorado de Marcos Cohen sobre
Gestão de Parques Ambientais
QUESTÕES PARA ENTREVISTA COM PESSOAL DE DIRETORIA OU
GERÊNCIA DOS ÓRGÃOS RESPONSÁVEIS PELA GESTÃO DOS PARQUES
Data:
Local:
Entrevistador: Marcos Cohen
Gravação:
QUESTÕES:
1. Como está organizada a sua área, especificamente em relação à gestão
das UC que lhe dizem respeito?
a. Especificamente em relação aos parques ambientais do
município?
b. Quantos parques há atualmente? E quais as diferenças legais
entre eles?
2. Como se aplica o conceito de desenvolvimento sustentável aos
parques?
3. Qual é a estratégia básica de atuação da sua área em relação à gestão
dos parques? Como ela evoluiu desde a criação da lei do SNUC?
a. As gestões dos diversos parques obedecem a um conceito de
rede? Em caso afirmativo, como funciona?
b. Como é operacionalizada a gestão dos parques a partir da sua
área?
c. Existem Planos de Manejo? Como foram elaborados?
d. Existe alguma integração com órgãos estaduais ou federais?
Como se dá?
e. Existe previsão de gestão participativa com a sociedade? Em
caso afirmativo, como ela se dá, de forma informal ou formal?
Por quê?
f. Como vêm sendo organizados os Conselhos Consultivos desde
a criação do SNUC?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
311
g. Quais os principais colaboradores na gestão e Como são
discutidos e resolvidos os conflitos com os colaboradores /
demais atores sociais?
4. Quais as principais parcerias do órgão com empresas, ONGs,
universidades, associações de moradores, etc. visando gerenciar os
parques?
a. Como foram estruturadas as colaborações / parcerias?
Como são captadas?
b. Como vêm sendo gerenciadas as colaborações /
parcerias desde a criação do SNUC?
c. Como são discutidos e resolvidos os conflitos com os
parceiros?
d. Quais os resultados alcançados?
5. Como são obtidos os recursos financeiros e como é decidida sua
aplicação?
a. Recursos financeiros para gestão dos parques são um
problema atualmente? Em caso afirmativo, que opções existem
fora da esfera do município/ estado/ governo federal para
arrecadação de fundos?
6. Como são mobilizados os recursos internos de gestão para
operacionalizarem as estratégias?
7. Qual a situação atual dos parques em termos de resultados
ambientais?
8. Existem controles permanentes sobre a gestão dos parques e sobre os
resultados?
a. Que indicadores são usados para avaliar os resultados da
gestão?
b. Existem dados sobre os resultados das gestões dos parques
que possam ser acessados pelo pesquisador?
9. Na sua opinião, quais os fatores de sucesso na gestão de uma UC
como os parques? E os que dificultam?
10. Que ações estratégicas deveriam ser adotadas para aumentar as
chances de sucesso na gestão destas UC?
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Anexos
312
PUC-Rio – Departamento de Administração
Pesquisa de Campo para Tese de Doutorado de Marcos Cohen sobre
Gestão de Parques Ambientais
QUESTÕES PARA ENTREVISTA COM GESTORES DE PARQUES
Data :
Local :
Entrevistado:
Parque :
Entrevistador: Marcos Cohen
Gravação :
QUESTÕES:
1. Como está organizada a administração do PB?
a. Seu cargo e atribuições e desde quando atua como gestora?
2. Quais os objetivos atuais da gestão do parque?
3. Quais as ameaças principais ao parque e suas espécies?
4. Como está organizado fisicamente o parque atualmente?
a. Que áreas existem internamente?
b. Qual é a infra-estrutura do parque?
c. Existe área de proteção marginal?
d. Que atividades são organizadas no parque?
5. Quais são os principais instrumentos de gestão usados no parque?
a. Quais os que deveriam existir, mas ainda não existem?
b. Já houve planos estratégicos / diretores?
6. Como foi ou está sendo realizado o Plano de manejo do PB?
a. Quais as etapas cumpridas?
b. Qual o conteúdo do plano?
c. Quem está envolvido? A sociedade foi consultada?
d. Dificuldades encontradas e perspectivas?
7. Quais as principais dificuldades atuais e desde a criação do SNUC
para a gestão efetiva?
8. Que indicadores são usados na gestão do parque? Quais deveriam ser
usados?
a. Existem dados sobre os resultados das gestões dos parques
que possam ser acessados pelo pesquisador?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
313
9. Como são obtidos os recursos financeiros e como é decidida sua
aplicação?
a. Recursos financeiros para gestão dos parques são um
problema atualmente? E os concessionários? E as antenas dos
Sumaré?
b. Em caso afirmativo, que opções existem fora da esfera do
município para arrecadação de fundos?
10. Como vem sendo o relacionamento com a comunidade no entorno e
outras instituições nos últimos cinco anos?
a. Existe previsão de gestão participativa com a sociedade? Em
caso afirmativo, como ela se dá, de forma informal ou formal?
Por quê?
11. Como foi ou está sendo criado e gerenciado o Conselho Consultivo?
a. Quais as principais dificuldades e benefícios do Conselho
gestor, caso exista? Por quê?
12. Como avalia a atuação do Conselho consultivo, caso exista?
a. Escolha dos membros
b. Alcance dos objetivos
c. Relacionamentos com demais atores sociais
d. Iniciativa
e. Incentivo a uma gestão participativa
f. Busca de parcerias
13. Como foram resolvidos os conflitos surgidos até o momento entre o
Parque e atores sociais do entorno?
14. Quais as principais parcerias do parque com empresas, ONGs,
universidades, associações de moradores, etc.?
a. Como foram estruturadas as parcerias?
b. Como são gerenciadas as parcerias?
c. Como são discutidos e resolvidos os conflitos com os
parceiros?
d. Quais os resultados alcançados?
15. Como avalia a situação do parque nos últimos cinco anos ou na sua
gestão?
a. Infra-estrutura (prédios, banheiros, brinquedos).
b. Atividades oferecidas aos visitantes
c. Atendimento pelos funcionários?
d. Educação ambiental
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
314
e. Informações aos visitantes
f. Conservação da natureza do parque (fauna e flora)
g. Limpeza do parque
h. Pesquisa no parque
i. Freqüência dos visitantes
j. Combate a incêndios
16. Na sua opinião, quais os fatores de sucesso na gestão de uma UC
como os parques? E o que dificulta sua atuação?
17. Que ações estratégicas deveriam ser implementadas para garantir que
estes fatores de sucesso estejam presentes?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
315
PUC-Rio – Departamento de Administração
Pesquisa de Campo para Tese de Doutorado de Marcos Cohen sobre
Gestão de Parques Ambientais
Questões para Entrevista com associações de moradores , ONGs E
INSTITUIÇÕES DE ENSINO E PESQUISA
Data :
Local :
Entrevistado: Entrevistador: Marcos Cohen
Gravação :
QUESTÕES:
1. Pedir histórico da associação como foi criada e em que ano?
2. Quais os objetivos atuais da associação?
3. Como a ONG / Associação se organiza e como atua a fim de alcançar
seus objetivos?
4. Como se dá o relacionamento da associação com outras associações
no bairro?
a. Que parcerias / alianças foram formadas?
b. Como funcionam?
5. Que colaborações / parcerias a ONG / Associação tem tido com o
parque nos últimos cinco anos?
a. Quais as atuações da ONG / Associação no Parque?
b. Como surgiu a idéia de se associar ao parque?
c. Quais os seus objetivos na parceria?
d. Como foi o processo?
e. Os objetivos vêm sendo alcançados? Por quê?
6. Como tem sido o relacionamento com o órgão responsável central nos
últimos cinco anos?
7. Como se dá o relacionamento do parque com a comunidade no entorno
nos últimos cinco anos
a. Existe gestão participativa com a sociedade? Em caso
afirmativo, como ela se dá, de forma informal ou formal?
b. Como são discutidos e resolvidos os conflitos com os atores
sociais? Exemplifique.
8. Participam do Conselho consultivo do parque ou do processo de criação
de algum nos parques da região?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
316
a. Se não há conselho consultivo, acham importante existir? Por
quê?
b. Quais as principais dificuldades e benefícios do Conselho
gestor, caso exista.
9. Como avalia a atuação do Conselho Consultivo, caso exista?
a. Escolha dos membros
b. Alcance dos objetivos
c. Relacionamentos com demais atores sociais
d. Iniciativa
e. Incentivo a uma gestão participativa
f. Busca de parcerias
10. Como foram resolvidos os conflitos até o momento entre a associação
e Parque ou entre outros atores e parques?
11. Quais as ameaças atuais ao parque e suas espécies?
a. Como a associação ajuda a conter estas ameaças? Junto com
a gestão do parque?
12. Como avalia a situação do parque nos últimos cinco anos?
a. Infra-estrutura (prédios, banheiros, brinquedos).
b. Atividades oferecidas aos visitantes
c. Atendimento pelos funcionários?
d. Educação ambiental
e. Informações aos visitantes
f. Conservação da natureza do parque (fauna e flora)
g. Limpeza do parque
h. Pesquisa no parque
i. Freqüência dos visitantes
j. Combate a incêndios
13. Os instrumentos de gestão usados no parque são adequados?
a. São suficientes?
b. Quais os que deveriam existir, mas ainda não existem?
14. Quais as principais dificuldades atuais para a gestão efetiva do parque
nos últimos cinco anos?
15. Na sua opinião, quais os fatores de sucesso na gestão de uma UC
como os parques?
16. Que ações estratégicas deveriam ser adotadas para aumentar as
chances de sucesso na gestão destas UC?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
317
PUC-Rio – Departamento de Administração
Pesquisa de Campo para Tese de Doutorado de Marcos Cohen sobre
Gestão de Parques Ambientais
QUESTÕES PARA ENTREVISTA COM EMPRESÁRIOS E SUAS
ASSOCIAÇÕES
7Data :
Local:
Entrevistado:
Entrevistador: Marcos Cohen
Gravação :
QUESTÕES:
1. Como você / sua empresa atua em relação à questão ambiental?
2. O que o motivou (ou sua empresa) a atuar em questões ambientais?
3. Você vê sua posição como uma exceção no meio empresarial ou uma
tendência?
4. Na sua opinião, qual a lógica que move os empresários que investem
em meio ambiente?
a. Melhoria da imagem sem real compromisso com o meio ambiente
b. Aumento dos lucros dentro de um conceito de D.S.
c. Genuína e desinteressada preocupação com as próximas
gerações
5. Em relação às regiões de rápido crescimento urbano na cidade, como
você vê a postura dos empresários do ramo imobiliário?
6. Como vislumbra o futuro da questão ambiental no Rio de Janeiro? É
desejável e possível e formar parcerias ou alianças entre empresários,
ambientalistas e outras associações da sociedade?
a. Vê alguma iniciativa atual neste sentido?
7. Que colaborações / parcerias a empresa / Associação tem tido com o
parque nos últimos cinco anos?
a. Quais as atuações da empresa / Associação no Parque?
b. Como surgiu a idéia de se associar ao parque?
c. Quais os seus objetivos na parceria?
d. Como foi o processo?
e. Os objetivos vêm sendo alcançados? Por quê?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
318
8. Como tem sido o relacionamento com o órgão responsável central
nos últimos cinco anos?
9. Participam do Conselho consultivo do parque ou do processo de
criação de algum nos parques da região?
a. Se não há conselho consultivo, acham importante existir? Por
quê?
b. Quais as principais dificuldades e benefícios do Conselho
gestor, caso exista.
10. Na sua opinião, quais os fatores de sucesso na gestão de uma UC
integral como os parques?
11. Que ações estratégicas deveriam ser adotadas para aumentar as
chances de sucesso na gestão destas UC?
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
319
9.4
Anexo 4 – Listagem Codificada das Entrevistas, Reuniões e
Documentos da Pesquisa
Código
X-ref. Caso Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
BB01 Bosque da Barra 8/mar
SMAC /PNM Bosque da
Barra
Gestor do Parque
BB02 Bosque da Barra 7/abr
Câmara Comunitária da
Barra
Presidente
BB03 Bosque da Barra 20/abr
Associação dos
Moradores da Orla da
Lagoa da Tijuca - AMOL
Presidente
BB04 Bosque da Barra 26/jul
SMAC /PNM Bosque da
Barra
Gestor do Parque
Código
X-ref. Caso Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
BF01 Bosque da
Freguesia
17/fev
SMAC/PNM Freguesia Gestora do
Parque
BF02 Bosque da
Freguesia
10/abr
Associação dos
Moradores e Amigos da
Freguesia - AMAF
Presidente
BF03 Bosque da
Freguesia
18/jul
Reunião 3 Conselho
Consultivo do PNM
Bosque da Freguesia
Diversos
partcipantes
BF04 Bosque da
Freguesia
21/jul
Associação dos Amigos
do Bosque da Freguesia -
AABF
Presidente
BF05 Bosque da
Freguesia
21/jul
SMAC/PNM Freguesia Gestora do
Parque
BF06 Bosque da
Freguesia
março Reunião 1 do Conselho
Consultivo do Parque
Diversos
partcipantes
BF07 Bosque da
Freguesia
10/abr
Reunião 2 do Conselho
Consultivo do Parque
Diversos
partcipantes
BF08 Bosque da
Freguesia
17/jul
Carta da gestora sobre
fechamento do parque às
segundas feiras
SMAC/PNM
Freguesia
BF09 Bosque da
Freguesia
diversas
Troca de e-mails entre
AABF e gestora
SMAC/PNM
Freguesia e AABF
BF10 Bosque da
Freguesia
diversas
Documentos sobre
fechamento do parque à
segundas
SMAC/PNM
Freguesia e AABF
BF-
PB01
Freguesia / Pedra
Branca
18/abr
GRUDE - Grupo de
Defesa Ecológica
Diretor
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
320
Código
X-ref. Caso
(Parque)
Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
CM01 Chico Mendes 24/jan
SMAC / PNM Chico
Mendes
Gestor do parque
CM02 Chico Mendes 8/fev
SMAC / PNM Chico
Mendes
Gestor do parque
CM03 Chico Mendes 26/jul
SMAC/ PNM Chico
Mendes
Gestor do parque
CM05 Chico Mendes 1/abr
Associação dos Amigos
do Parque Chico Mendes
de Defesa Ambiental
criador e
presidente
CM06 Chico Mendes 27/abr
Associação de Moradores
do Canal das Taxas
(Terreirão)
presidente
CM07 Chico Mendes 8/fev
SMAC / PNM Chico
Mendes
Supervisor
Mutirão de
Reflorestamento
CM-
BF01
Chico
Mendes/Freguesia
4/mai
Universidade Estácio de
Sá
coordenador do
curso de Biologia
CM-
MP01
Chico Mendes /
Marapendi
31/mai
Associação de Moradores
do recreio - AMOR
Presidente
CM-
MP02
Chico Mendes /
Marapendi
13/abr
Empresa Publicitá sócio-diretor
CM-
MP03
Chico Mendes /
Marapendi
26/abr
Kastrup empreendimentos
imobiliários
sócio- diretor
CM-
MP04
Chico Mendes
/Marapendi
7/jun
Subsecretaria de Águas
Municipais - Rio Águas
Gerente de Obras
e Conservação de
Esgotos (ETE
Recreio)
CM-
MP05
Chico Mendes
/Marapendi
11/mar
PNM Chico Mendes
PNM de Marapendi
Ex-Biólogo do
PNM Chico
Mendes e gestor
do PNM de
Marapendi
CM-
MP06
Chico Mendes
/Marapendi
2/mai
Lyon´s Club do Recreio Diretora
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
321
Código
X-ref. Caso Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
DI01 Dois Irmãos 25/mai
CADI (Cond. Dois Irmãos)
diretores
DI02 Dois Irmãos 2/jun
Câmara Comunitária do
Leblon e Associação dos
Moradores do Alto Leblon
(CAL)
Presidente de
ambas
DI03 Dois Irmãos 16/mar
SMAC/PNM Dois Irmãos Gestor do parque
DI04 Dois Irmãos 25/mai
PNM Dois Irmãos Supervisor do
Projeto Mutirão de
Reflorestamento
no parque
DI05 Dois Irmãos 25/mai
Reunião de Formação do
Conselho Consultivo do
Parque
Diversos
participantes e
convidados
DI-TI01 Dois Irmãos
/Tijuca
19/mai
PUC-Rio / NIMA Diretor
GE02 Geral 5/abr
ONG Ecomarapendi Diretora
GE03 Geral 5/abr
Ecomarapendi e REBEA Analista ambiental
GE04 Geral 11/abr
Instituto de Proteção
Ambiental e Pesquisa.
Iguaçu
Representante
GE05 Geral 12/abr
APEFERJ e CONSEMAC
Membro
GE07 Geral 16/mai
NIMAJUR Diretor
GE08 Geral 6/jun
Instituto Ambiental Vale
do Rio Doce ( CVRD)
Diretor técnico
operacional
GE11 Geral 29/jun
Promotoria do Meio
Ambiente do Estado do rio
de Janeiro
Promotora
Pública
GE13 Geral 19/abr
FAFERJ - Federação das
Associações de
Moradores em Favelas do
RJ
Presidente
GE15 Geral 24/abr
FIRJAN Gerente de Meio
Ambiente
MP01 Marapendi 22/jan
SMAC/PNM de Marapendi
Gestor do Parque
MP02 Marapendi 8/fev
Centro de Referência em
Educação Ambiental de
Marapendi
Coordenadora
MP03 Marapendi 4/jun
Condomínio Mundo Novo
MP04 Marapendi 11/jun
PNM Marapendi Gestor do Parque
MP05 Marapendi 1/jun
Sociedade dos Amigos do
Condomínio Park Palace
Coordenador
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
322
Código
X-ref. Caso Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
PB01 Pedra Branca 3/mai
SOS Pedra Branca Membro do SOS
Pedra Branca e
Assessor do
deputado Carlos
Minc
PB02 Pedra Branca 26/mai
Fundo Estadual de Meio
Ambiente - FECAM
Conselheiro
PB03 Pedra Branca 28/mai
SOS Pedra Branca fundador e
presidente
PB04 Pedra Branca 16/jun
Assembléia Legislativa do
Estado do Rio de Janeiro
(ALERJ)
Coordenadora de
Defesa do Meio
Ambiente (PT)
PB07 Pedra Branca 11/jul
IEF-RJ-RJ/ PE da Pedra
Branca
Gestora do
Parque
PB09 Pedra Branca 26/mai
SOS Pedra Branca Membro
PB10 Pedra Branca 6/jun
GAE - Grupo de Ação
Ecológica
Coordenador
PB12 Pedra Branca 14/jul
IEF-RJ-RJ - Instituto
Estadual de Florestas do
RJ
Presidente
PB13 Pedra Branca 18/ago
IEF-RJ-RJ - Divisão de
Educação Ambiental
Chefe de Divisão
PB14 Pedra Branca 18/ago
IEF-RJ-RJ - Instituto
Estadual de Florestas do
RJ
Diretora de
Conservação da
Natureza
PR01 Prainha 31/jan
SMAC PNM Prainha Gestora do
Parque
PR02 Prainha 16/mar
OSCIP Atlantis Diretor
PR03 Prainha 29/abr
ASAP - Associação dos
Surfista e Amigos da
Prainha
Presidente
PR04 Prainha 29/abr
ASAP - Associação dos
Surfista e Amigos da
Prainha
Bióloga e
participante
PR05 Prainha 26/jun
SMAC PNM Prainha Gestora do
Parque
PR06 Prainha 12/setv
2005
Protocolo de Abertura de
inquérito contra PNM da
Prainha
Bióloga e
participante
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
323
Código
X-ref. Caso Data
(2006)
Organização do
entrevistado/
Documento/ Reunião
Cargo
SM01 SMAC 20/nov
2005
SMAC/ Gerência de
Unidades de Conservação
(GUC)
Gerente
SM02 SMAC 17/fev
SMAC/ PNM da Cidade Gestora do
Parque
SM04 SMAC 7/mar
SMAC/PNM Melo Barreto Gestor do Parque
SM06 SMAC 9/mar
SMAC/ Centro de
Educação Ambiental (
CEA)
Diretora
SM08 SMAC 14/mar
SMAC/ Gerência de
Unidades de Conservação
(GUC)
Gerente
SM09 SMAC 15/mar
SMAC / Coordenadoria
Informações e
Planejamento Ambiental
Coordenador
SM10 SMAC 20/mar
SMAC/PNM Catacumba Gestora do
Parque
SM11 SMAC 10/abr
Construtora Carvalho
Hosken
Diretor resp.
técnico Carvalho
Hosken
SM12 SMAC 8/mai
Fundação Parques e
Jardins
Coordenadora
SM13 SMAC 23/mai
Parque Mello Barreto Gestor
SM14 SMAC 7/jun
Secretaria Municipal de
Meio Ambiente
Secretária
Municipal de Meio
Ambiente
SM15 SMAC 2006 ? SMAC/ Gerência de
Unidades de Conservação
(GUC)
Gerente
TI01 Tijuca 17/abr
SERLA Diretora de
gestão recursos
hídricos
TI02 Tijuca 26/mai
IBAMA Superintendente
no RJ
TI03 Tijuca 18/mai
IBAMA / Parque Nacional
da Tijuca
Analista
Ambiental
TI04 Tijuca 7/jun
Sociedade dos Amigos do
PN Tijuca
Presidente
TI05 Tijuca 19/jun
IBAMA / Parque Nacional
da Tijuca
Gestora do
Parque
TI06 Tijuca 28/jun
InstitutoTerra Azul Coordenador de
Projeto
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
324
9.5.
Anexo 5 – Primeira Página do Termo de Cooperação entre SMAC e
Carvalho Hosken para Adoção do PNM Prof. Mello Barreto
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
325
9.6.
Anexo 6 – Mapa e Foto Aérea do PNM Chico Mendes
Figura 11 – Mapa do PNM Chico Mendes (Fonte: SMAC / Coordenadoria de Informações
e Planejamento)
Figura 12 – Foto com vista aérea do PNM Chico Mendes ( Fonte : SMAC, 2004)
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
326
9.7.
Anexo 7 – Mapa e Foto Aérea do PNM de Marapendi
Figura 13 – Mapa do PNM e da APA de Marapendi (Fonte: SMAC / Coordenadoria de
Informações e Planejamento Ambiental)
Figura 14 – Foto com vista aérea do PNM de Marapendi (Fonte : SMAC, 2004)
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
327
9.8.
Anexo 8 – Notícias sobre Poluição das lagoas da Barra da Tijuca
Fonte: SERLA (2007)
Site: SERLA – Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas –Noticias.
Disponível em: http://www.serla.rj.gov.br/noticia_dinamica1.asp?id_noticia=132
Acesso em : 10 de fevreiro de 2007
1- CONDOMÍNIO DA BARRA NÃO CUMPRE ACORDO E SERLA
AGUARDARÁ MAIS UMA SEMANA PARA APLICAÇÃO DE MULTAS
09/ 05/ 2005.
A Serla decidiu estender em apenas uma semana, o prazo para que o
Condomínio Novo Leblon, na Barra da Tijuca, coloque sua estação de
tratamento de esgotos em funcionamento, de acordo com os padrões ambientais
estabelecidos por lei. Essa decisão foi tomada hoje pelo presidente do órgão,
Ícaro Moreno Júnior, depois da vistoria realizada, pela manhã, no condomínio.
Ícaro Moreno disse estar “decepcionado” com o que encontrou durante a
inspeção. Ele lembrou que teve a maior atenção e respeito a todas as
solicitações que lhe foram feitas por diversos responsáveis por condomínios da
Barra, durante a reunião feita pela Serla, no último dia 20 de abril, no Marina
Barra Clube, mas que não encontrou o mesmo entendimento de parte de alguns
dos síndicos.
Naquela reunião, a Serla apresentou o resultado do levantamento feito pelo
órgão, onde, comprovadamente, após recolhimento e análise de material, foi
verificada a responsabilidade de pelo menos 15 condomínios da Barra, pelo
grande lançamento de efluentes no Canal de Marapendi. Após ouvir os
representantes, Ícaro concordou em adiar a aplicação de multas, em troca de um
entendimento, a partir do qual os condomínios colocariam as estações em
perfeito funcionamento.
Hoje, na primeira inspeção realizada, decorridos quase 20 dias da reunião no
Marina Clube, os técnicos da Serla verificaram que nada foi feito pelos
responsáveis para que fosse colocada em funcionamento a estação de
tratamento do Condomínio Novo Leblon. O presidente da Serla afirmou que vai
esperar apenas mais uma semana. Depois desse prazo o órgão vai partir
realmente para a aplicação de multas.
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
328
2- SERLA FAZ ACORDO COM CONDOMÍNIOS DA BARRA DA TIJUCA
25/ 04/ 2005.
A Serla chegou a um entendimento com representantes de condomínios da
Barra da Tijuca para que suas estações de tratamento apresentem resultados
dentro das normas ambientais, estabelecidas por decreto ou lei. O acordo
aconteceu durante a reunião com 50 representantes de condomínios.
Um levantamento feito pela Serla em 141 pontos do canal apontou que em 41
deles havia grande carga de poluentes lançados por condomínios, mesmo em
tempo seco. Enquanto as normas ambientais estabelecem uma concentração
máxima de 5.000 coliformes fecais por 100ml, em 30 desses pontos o índice
encontrado foi maior do que 16.000 coliformes por 100ml.
Ao final da reunião, ficou estabelecido o consenso de que todos participarão das
correções em conjunto. A síndica do Condomínio Barra In, Nazareth Sady, foi a
primeira a manifestar-se a favor do controle e fiscalização das estações de
tratamento. Ela afirmou que iria exigir da empresa que mantém a estação de
tratamento de seu condomínio rigor e cumprimento das exigências, porque quer
ver também iniciativas dos órgãos públicos.
O presidente da Serla, Ícaro Moreno Júnior, disse que essa é a perspectiva ideal
para que o grande problema de poluição da Barra seja solucionado, com a
participação de todos. Ele aproveitou para anunciar que o Diário Oficial publicou
a liberação de aproximadamente R$ 30 milhões, para que a Serla finalize o
projeto LagoAmar, de revitalização do Complexo Lagunar da Barra da Tijuca e
Jacarepaguá.
Ícaro concordou com algumas críticas feitas por participantes, de que o grande
problema de poluição somente seria resolvido com o lançamento ao mar dos
esgotos, através do emissário submarino. Ele lembrou que o governo do estado
está investindo R$ 480 milhões para despoluir a Barra da Tijuca, Recreio e
Jacarepaguá, mas que a Prefeitura insiste em não permitir a passagem, pelo
Bosque da Barra, dos 900 metros de tubulação que faltam para interligação com
o emissário submarino.
3- MAPEAMENTO DA SERLA DESCOBRE POLUIDORES DA LAGOA DE
MARAPENDI
16/ 12/ 2004.
A Serla já sabe que das 200 saídas de galerias pluviais que despejam água de
chuva na Lagoa de Marapendi, na Barra da Tijuca, Zona Oeste do Rio, 80
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
329
despejam também esgoto in natura produzido por casas, condomínios e postos
de gasolina.
O mapeamento está sendo feito, a partir desta semana, para descobrir os
poluidores da lagoa. Segundo o presidente da Serla, Ícaro Moreno Júnior, a
primeira fase do trabalho levantou quantas dessas saídas contribuem
diretamente para a poluição da lagoa. Na próxima fase, serão feitos testes
laboratoriais para detectar a existência de graxa e óleo, verificar o oxigênio
dissolvido na água e o nível de coliformes fecais, entre outros itens.
– As medições servirão para confirmar a existência de fontes poluidoras –
explicou.
Na terceira etapa, a Serla tentará chegar aos responsáveis pelos despejos
ilegais de esgoto na rede pluvial. Técnicos seguirão a linha das tubulações e, a
cada ligação da galeria com o exterior, por meio de bueiros, um agente químico
será despejado, identificando, assim, de onde vem o efluente poluidor.
– Empresas contratadas por muitas administrações de prédios para cuidar do
tratamento dos seus efluentes não estão fazendo bem o seu serviço – denunciou
o presidente da Serla.
A autarquia pretende reunir-se com os síndicos dos prédios e condomínios para
fazer uma espécie de termo de ajustamento ambiental, dando-lhes 30 dias para
se adequar às normas ambientais e fazer o tratamento do esgoto que produzem
antes de lançá-lo na lagoa.
– Se a situação não mudar, vamos aplicar multas que podem chegar a até R$
500 mil – advertiu Ícaro.
4- SERLA FAZ ACORDO COM CONDOMÍNIOS DA BARRA DA TIJUCA
25/ 04/ 2005.
A Serla chegou a um entendimento com representantes de condomínios da
Barra da Tijuca para que suas estações de tratamento apresentem resultados
dentro das normas ambientais, estabelecidas por decreto ou lei. O acordo
aconteceu durante a reunião com 50 representantes de condomínios.
Um levantamento feito pela Serla em 141 pontos do canal apontou que em 41
deles havia grande carga de poluentes lançados por condomínios, mesmo em
tempo seco. Enquanto as normas ambientais estabelecem uma concentração
máxima de 5.000 coliformes fecais por 100ml, em 30 desses pontos o índice
encontrado foi maior do que 16.000 coliformes por 100ml.
Ao final da reunião, ficou estabelecido o consenso de que todos participarão das
correções em conjunto. A síndica do Condomínio Barra In, Nazareth Sady, foi a
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Anexos
330
primeira a manifestar-se a favor do controle e fiscalização das estações de
tratamento. Ela afirmou que iria exigir da empresa que mantém a estação de
tratamento de seu condomínio rigor e cumprimento das exigências, porque quer
ver também iniciativas dos órgãos públicos.
O presidente da Serla, Ícaro Moreno Júnior, disse que essa é a perspectiva ideal
para que o grande problema de poluição da Barra seja solucionado, com a
participação de todos. Ele aproveitou para anunciar que o Diário Oficial publicou
a liberação de aproximadamente R$ 30 milhões, para que a Serla finalize o
projeto LagoAmar, de revitalização do Complexo Lagunar da Barra da Tijuca e
Jacarepaguá.
Ícaro concordou com algumas críticas feitas por participantes, de que o grande
problema de poluição somente seria resolvido com o lançamento ao mar dos
esgotos, através do emissário submarino. Ele lembrou que o governo do estado
está investindo R$ 480 milhões para despoluir a Barra da Tijuca, Recreio e
Jacarepaguá, mas que a Prefeitura insiste em não permitir a passagem, pelo
Bosque da Barra, dos 900 metros de tubulação que faltam para interligação com
o emissário submarino.
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Anexos
331
9.9.
Anexo 9 – Listagem da Fundação Parques e Jardins comprovando a
adoção de uma área do PNM de Marapendi pela Associação do
Condomínio Mundo Novo
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
332
9.10.
Anexo 10 – Mapa e Foto Aérea do PNM da Prainha
Figura 15 – Mapa do PNM da Prainha (Fonte: SMAC / Coordenadoria de Informações e
Planejamento Ambiental)
Figura 16 – Foto com vista aérea do PNM da Prainha ( Fonte : SMAC, 2004).
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
333
9.10.
Anexo 11 – Folha de instauração do Inquérito Civil contra
Autoridades e gestores do PNM da Prainha
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
334
9.12.
Anexo 12 – Mapa e Foto Aérea do PNM Bosque da Barra
Figura 17 – Mapa do PNM Bosque da Barra (Fonte: SMAC / Coordenadoria de
Informações e Planejamento Ambiental)
Figura 18 – Foto aérea do PNM Bosque da Barra (Fonte: SMAC , 2004)
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
335
9.13.
Anexo 13 – Mapa e Foto Aérea do PNM do Penhasco Dois Irmãos
Figura 19 – Mapa do PNM do Penhasco Dois Irmãos ( Fonte: PCMRJ,1998)
Figura 20 – Foto aérea do PNM do Penhasco Dois Irmãos
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
336
9.14.
Anexo 14- Mapa e Foto Aérea do PNM Bosque da Freguesia
Figura 21 – Mapa do PNM Bosque da Freguesia (fonte: SMAC / Coordenadoria de
Informações e Planejamento Ambiental)
Figura 22 - Foto aérea do PNM Bosque da Freguesia
Fonte: GRUDE http://www.grude.org.br/bosque.php)
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
337
9.15.
Anexo 15 – Documentos relativos à Crise do Conselho Consultivo do
PNM Bosque da Freguesia
1- Comunicação Oficial do PNM Bosque da Freguesia sobre o
fechamento do Parque às
Segundas-feiras – 21 de maio de 2006
Srs. Usuários
Comunicamos que a partir de 12 de junho de 2006, o Parque
Natural Municipal da Freguesia não será aberto ao público às
segundas -feiras, ficando este dia reservado para manutenção do
mesmo e pesquisa científica.
Nos demais dias, de terça a domingo funcionará de 07 às 17h,
normalmente.
Justificativa:
A fauna do parque é composta de animais de hábito diurno e noturno. Os animais
de hábito noturno não são incomodados em suas atividades, pois não há trânsito
de usuários durante a noite, porém os animais de hábito diurno têm sua rotinas
muito prejudicada, pois sempre conta com a interferência da presença e hábitos
humanos em seu habitat. Tendo em vista a necessidade que alguns animais tem de
se sentirem seguros para certas atividades, como por exemplo, a preguiça, que só
desce da árvore uma vez por semana para satisfazer algumas de suas necessidades
fisiológicas, e ainda, considerando que os usuários submetem-se ao risco de serem
atingidos por algum objeto ou material como galhos retirados, ao passarem por
áreas em manutenção no parque, que contam com ferramentas perigosas.
Normas de uso de Unidades de Conservação:
Decreto 22.358 de 07 de agosto de 2001.
Certos da sensibilidade de todos, compreensão e amor à natureza,
A Direção
PUC-Rio - Certificação Digital Nº 0212244/CA
Anexos
338
2- Cartaz da AABF, AMAF e CR FAMRIO opondo-se ao fechamento do
PNM Bosque da Freguesia
O BOSQUE NÃO VAI FECHAR
COMO FOI DIVULADO PELA PREFEITURA, NUMA INFELIZ FRASE DE EFEITO, QUE
1º ASSUSTA PARA ENTÃO MELHOR SE FALAR AO FREQ
UENTADOR E USUÁRIO DE
ALGO DELICADO E DESAGRADÁVEL
A PROPOSTA DA PREFEITURA PARA FECHAR O BOSQUE
TODAS AS 2ª FEIRAS INICIANDO DIA 12/06/2006
A VOCÈ QUE LEU O AVISO ESCLARECEMOS:
1- RESPEITO AO HOMEM (USUÁRIO)
AO HÁBITO CRIADO NESSES ÚLTIMOS 14 ANOS
(728 SEMANAS OU 728 2ª FEIRAS), EXTINTO EM 14 DIAS, OU
02
SEMANAS OU 02 SEGUNDAS FEIRAS (O DECRETO DE
FECHAMENTO OCORREU EM 27/05/06, 14 DIAS ANTES).
NÀ SUA NECESSÁRIA BUSCA, ROTINEIRA, DA SAÚDE FÍSICA
E MENTAL, ALÉM DO EQUILIBRIO ESPIRITUAL.
AO DIREITO À INFORMAÇÃO PRÉVIA E CORRETA.
AO CONTRIBUINTE, REAL DONO DO BOSQUE, QUE PAGA A
PREFEITURA, COM SEUS IMPOSTOS, P/ QUE ADMINISTRE-O.
2- DEMOCRACIA NAS DELIBERAÇÕES
REQUER ACEITAR À DIFERENÇA DE OPINIÕES,
RESPEITAR OS FORUNS DE DEBATE.
TEMPO NECESSÁRIO PARA ESCLARECER E SE CONSTRUIR
O CAMINHO DAS MELHORES DECISÕES
VONTADE E CORAGEM POLÍTICA TANTO PARA DEFENDER OS
ACERTOS COMO PARA REVETER OS ERROS, FRUTO DE
SITUAÇÕES COMPLEXAS E DECISÕES AUTORITÁRIAS.
ASSIM PREFERIMOS DIZER QUE NO
DIA 12 /JUNHO /2006 O BOSQUE DA FREGUESIA FECHOU
PARA QUE AS MENTES SE ABRISSEM PARA O FATO DE QUE
VOCE, QUE NÃO FOI OUVIDO ANTES, FALE AGORA, VOTE JÁ:
Você concorda com a decisão da Prefeitura?
AABF – Associação Amigos do Bosque da Freguesia
aabf_amigosdobosque@yahoo.com.br
AMAF – Associação dos Moradores e Amigos da Freguesia
amafreguesia81@yahoo.com.br
CR FAMRIO - Conselho Regional das Assoc. Moradores AP4 FAMRIO
famrio_crjacarepaguabarra@yahoo.com.br.
ENTIDADES MEMBRAS DO CONSELHO CONSULTIVO DO
PARQUE NATURAL MUNICIPAL BOSQUE DA FREGUESIA
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Anexos
339
3- Reprodução do folheto usado pela AMAF, ABF e CR FAMRIO para
realizar uma enquête junto aos freqüentadores do PNM Bosque da
Freguesia sobre o fechamento do parque
01
VOCÊ USA O BOSQUE 03 OU MAIS DE 3 DIAS POR SEMANA? S I M
N Ã O
02
VOCÊ LEU OU CONHECE OS MOTIVOS E ARGUMENTOS PARA O
FECHAMENTO DO BOSQUE DA FREGUESIA?
S I M
N Ã O
03
MARQUE COM UM X A PROPOSTA QUE VOCÊ ACHA MELHOR.
1) DEVE FECHAR TODAS AS 2
as
FEIRAS
2) DEVE FECHAR SOMENTE UMA 2
a
FEIRA POR MES
3) DEVE FECHAR TODAS AS 2
as
FEIRAS APÓS ÂS 12 HS
4) NÃO DEVE FECHAR DIA ALGUM, TOTAL OU PARCIALMENTE
5) OUTRA PROPOSTA: ()
NOME: IDADE
()
S E X O
F
RIO DE JANEIRO, 10 DE JUNHO DE 2006
AABF – AMAF – CONSELHO REGIONAL DA FAMRIO
215 X 308 -- ATP: A4
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Anexos
340
9.16.
Anexo 16 – Mapa e Foto Aérea do PE da Pedra Branca
Figura 23 – Mapa do PE da Pedra Branca (Fonte: IEF, folheto para visitantes)
Foto 24 - Núcleo da Lagoa do Camorim ( Fonte : IEF, 2006)
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Anexos
341
9.17.
Anexo 17 – Mapa e Foto Aérea do PARNA da Tijuca
Figura 25 – Mapa do PARNA da Tijuca mostrando três setores do parque
(Fonte: IBAMA, 2007)
Figura 26 – Vista aérea do setor da Pedra Bonita e Pedra da Gávea
(Fonte : IBAMA, 2007)
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