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II
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III
IV
V
MAPAS
Sérgio Fernandes
Thompson Fiori
FOTOGRAFIAS
Marcos Luiz da Silva
Mauro Pedroso
Roberto Mourão
VI
VII
Dedico este estudo aos que harmonizam sua busca individual com a evolução coletiva.
VIII
IX
AGRADECIMENTOS
Esta etapa que se conclui é sobre uma rica experiência em Diadema, mas reflete toda uma vida
na qual a interação e o compartilhamento sempre me proporcionaram aprendizado e
crescimento.
A gentileza de colegas de diversos segmentos profissionais permitiu valiosas contribuições, das
quais não ouso medir a importância pela quantidade de esforço despendido, pois é sabido que o
auxílio adequado no momento certo não tem como ser avaliado.
Por isso meu agradecimento é amplo, o que não impede a citação de nomes, mesmo que de
maneira incompleta:
Adriana Paulino Maia, Augusto César Pereira, Áurea Peixoto Zapletal, Carlos Henrique Andrade
de Oliveira, Cecília Maria de Morais Machado Angileli, Claudia Virgínia Cabral de Souza, Dario
Sanchez, Gerson Ferracini, Helthy Ken Kobashi, Helvio Guatelli, Iara Santos Luz, Irene Shizue
Iyda, João Alberto Zocchio, João Modesto, Jorge de Oliveira, José de Filippi Jr., José Donizete
Cazzolato, José Luís Santos, José Marinho Nery Jr., Joselma Cavalcanti Cordeiro, Josiana
Rodrigues de Souza, Laila Nazem Mourad, Leonir Viana dos Santos, Letícia Palazzi Perez, Lício
Gonzaga Lobo Jr., Manoel Boni, Mara Regina de Souza, Marcia Maria Fartos Terlizzi, Marcos
Luiz da Silva, Maria Aparecida Tijiwa, Maria da Conceição Kubota, Maria de Lourdes Ferreira,
Maria Luisa Zaragoza Gagliardi , Maria Silvia Mariutti, Maria Stella Fonseca Pereira de Souza,
Mário Wilson Pedreira Reali, Marta Cirera Sari Coelho, Mary Nabesima, Mauricleia Soares dos
Santos, Milton Susumu Nakamura, Monica Queiroz Nobeschi, Nailson Elias da Silva, Nara
Regina Leal Argiles, Nilza Maria Toledo Antenor, Patrícia Marra Sepe, Paulo Lima Loge, Pedro
Cauê Mello Rosa Monteiro, Ronaldo José Lacerda, Rosana Denaldi, Sergio Fernandes, Sérgio
.
X
Luiz Freitas Santos, Shedd Pegaz, Sílvio César Martins, Sonia Sumiko Karazawa Nagai,
Thompson Fiorio, Virgílio Alcides de Faria, Wagner Campanini Lamonica.
Agradeço especialmente à minha orientadora, Marly Namur, pela dedicação e atenção
constantes, buscando sempre otimizar e objetivar minha pesquisa, em todas as etapas.
Aos professores que compuseram minha banca de qualificação, Angélica Aparecida Tanus
Benatti Alvim e Nabil Georges Bonduki, sou grato pelas observações e estímulo para direcionar
adequadamente a etapa final do estudo.
Não poderia deixar de agradecer carinhosamente minha mãe, Edna Membribes Bossi, cuja
inteligência, compreensão e afeto sempre me deram um apoio inestimável.
Por fim, gostaria de citar a saudosa lembrança de minha ex-
companheira Ivonice Satie Yoshimatsu Fagundes, bailarina,
coreógrafa, diretora artística, que nos deixou em 12 de agosto de
2008, tendo sido parceira em tantos momentos importantes e
felizes, inclusive pelo período em que dirigiu a Companhia de
Danças de Diadema, no âmbito da prefeitura municipal.
XI
RESUMO
Este estudo aborda os planos diretores do Município de Diadema, na Região Metropolitana de
São Paulo, aprovados após a Lei Orgânica Municipal de 1990, seguindo a nova ordem
constitucional estabelecida pela Constituição Federal de 1988 e pela Constituição Estadual de
1989. O objeto da pesquisa é a análise do projeto de lei de 1991 para plano diretor (não
aprovado) e dos planos diretores aprovados em 1994, 1998, 2002 e 2008, enfocando os
instrumentos da política urbana neles contidos, bem como seus resultados alcançados durante
os 15 anos de vigência do novo quadro legal e de gestão da política urbana na cidade. Este
período inclui a importante promulgação do Estatuto da Cidade, lei federal 10257/2001, que
norteou os ajustes introduzidos na versão de 2002. Ao final do processo investigativo são
apresentadas entrevistas que registram a visão de representantes de entidades da comunidade
e do poder público municipal sobre os referidos planos, seus instrumentos e os resultados
obtidos.
Palavras-Chave: Planejamento Territorial Urbano. Diadema (SP). Planos Diretores. Estatuto da
Cidade. Política Urbana (Instrumentos)
.
XII
XIII
ABSTRACT
This study addresses the master plans of the Municipality of Diadema, in the São Paulo
Metropolitan Region, Brazil, developed in response to the rulings of the Municipal Organic Law of
1990, pursuant to the new constitutional guidelines in the Brazilian Constitution of 1988 and São
Paulo State Constitution of 1989. By analyzing the bill that proposed a master plan in 1991
(rejected) and examining the master plans approved in 1994, 1998, 2002, and 2008, this study
sought to describe the urban policy instruments included in these approaches along with results
achieved during the 15 years under the new legislation and urban policy management in the
municipality. This period also marked the promulgation of the City Charter under Federal Law
10257/2001, which guided the amendments to the 2002 plan. The study includes interviews with
representatives of community organizations and municipal authorities who reveal the views they
hold on these urban plans, their instruments, and results achieved.
Keywords: Urban Land Planning. Diadema (SP). Master Plans. City Charter. Urban Policy
Instruments.
.
XIV
XV
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FOTOGRAFIAS
FOTOGRAFIASFOTOGRAFIAS
FOTOGRAFIAS
Foto 1 - Conjunto habitacional Sanko,
CDHU/PMD, Bairro Conceição. Executado
em AEIS 1 (Plano Diretor 1994), redefinido
como AEIS 3 (Plano Diretor 2008) - pág.49
Foto 2 - Conjunto Habitacional Vila
Socialista, CDHU,Vila Conceição.
Executado em AEIS 1 (Plano Diretor 1994),
redefinido como AEIS 3 (Plano Diretor 2008)
- pág.49
Foto 3 – Conjunto Habitacional Gazuza,
Bairro Casa Grande - pág.50
Foto 4 - Conjunto Habitacional Gazuza,
Bairro Casa Grande - pág.50
Foto 5 - Bairro Serraria - pág.50
Foto 6 - Favela Naval, Bairro Piraporinha,
divisa com São Bernardo do Campo -
pág.52
Foto 7 - Favela Naval, Bairro Piraporinha,
divisa com São Bernardo do Campo.
Reurbanização e remoções com recursos
do PAC – Programa de Aceleração do
Crescimento, Governo Federal - pág.52
Foto 8 - Favela Naval, Bairro Piraporinha,
divisa com São Bernardo do Campo.
Reurbanização e remoções com recursos
do PAC – Programa de Aceleração do
Crescimento, Governo Federal – pág. 52
Foto 9 - Conjunto habitacional para
reassentamento de moradores da Favela
Naval, Bairro Serraria, com recursos do
PAC – Programa de Aceleração do
Crescimento, Governo Federal – pág. 52
Foto 10 - Conjunto habitacional para
reassentamento de moradores da Favela
Naval, Bairro Serraria, com recursos do
PAC – Programa de Aceleração do
Crescimento, Governo Federal - pág.53
Foto 11 - Núcleo Habitacional Vila Olinda-
ProgramaTá Bonito - pág.53
.
XVI
Foto 12 - Núcleo Habitacional Vila Olinda-
ProgramaTá Bonito - pág.53
Foto 13 - Conjunto Residencial em AP2 -
Área Especial de Preservação Ambiental,
Bairro Conceição (vista frontal) - pág.63
Foto 14 - Conjunto Residencial em AP2 -
Área Especial de Preservação Ambiental,
Bairro Conceição (vista da Av. 7 de
setembro) - pág.63
Foto 15 - Conjunto Residencial em AP2 -
Área Especial de Preservação Ambiental,
Bairro Conceição (vista da vegetação, Av. 7
de setembro) - pág.63
Foto 16 - AP 2 - Área Especial de
Preservação Ambiental da Associação Pró-
Moradia Liberdade, para construção de
EHIS - Empreendimento Habitacional de
Interesse Social, Conjunto Habitacional
Ecovillas Ana Maria - pág.64
Foto 17 - AP 2 - para construção de EHIS,
Conjunto Habitacional Ecovillas Ana Maria.
Ao fundo, Conjunto PAR (CEF) - pág.64
Foto 18 - Maquete do EHIS - AP 2. Conjunto
Habitacional Ecovillas Ana Maria - pág.65
Foto 19 - AP 2 à esquerda, Conjunto PAR
(CEF) à direita. Rodovia dos imigrantes, km
18- pág.65
Foto 20 - Conjunto de imóveis em AP 2 -
Área Especial de Preservação Ambiental.
Rua Evandro Caiaffa Esquível – Centro-
pág.65
Foto 21 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
R. Evandro Caiaffa Esquível - pág.66
Foto 22 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
Rua Evandro Caiaffa Esquível- pág.66
Foto 23 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
Rua Evandro Caiaffa Esquível - pág.66
Foto 24 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
Rua Evandro Caiaffa Esquível - pág.67
Foto 25 - AP 3 - Área Especial de
Preservação Ambiental (pública). Jardim
Botânico de Diadema. Bairro Inamar-
pág.67
Foto 26 - AP 3. Jardim Botânico de
Diadema- pág.67
Foto 27 - AP 3. Jardim Botânico de
Diadema - pág.68
Foto 28 - Jardim Botânico de Diadema-
pág.68
Foto 29 – Centro de Referência de
Educação Ambiental, Jardim Botânico de
Diadema - pág.68
Foto 30 - AP 3. Área Especial de
Preservação Ambiental (pública). Parque do
Paço. Centro - pág.69
Foto 31– AP 3. Parque do Paço. Ao fundo,
Rodovia dos Imigrantes, acesso do km 16 -
pág.69
Foto 32 - AP 3. Parque do Paço - pág.69
Foto 33 - AP 3. Parque do Paço - pág.69
Foto 34 - AP 3. Parque do Paço - pág.70
Foto 35 – AP 3. Parque do Paço- pág.70
XVII
Foto 36 – AP 3. Área Especial de
Preservação Ambiental (pública). Parque
Pousada dos Jesuítas. Centro- pág.70
Foto 37 – AP 3. Parque Pousada dos
Jesuítas - pág.70
Foto 38 - Braço da Represa Billings, no
Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental. À margem
esquerda, área para implantação da
UNIFESP, atual Sítio Morungaba. À
margem direita, Loteamento Praia
Vermelha. APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais - pág.71
Foto 39 – Vista aérea do Braço da Represa
Billings, no Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental. À margem
esquerda, área para implantação da
UNIFESP, atual Sítio Morungaba. À
margem direita, Loteamento Praia
Vermelha. APRM - pág.71
Foto 40 - Atual Sítio Morungaba. Acesso à
área da futura UNIFESP. Estrada Pedreira-
Alvarenga. Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental, APRM. - pág.72
Foto 41 - Atual Sítio Morungaba. Acesso à
área da futura UNIFESP. Estrada Pedreira-
Alvarenga. Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental, APRM- pág.72
Foto 42 - Lado oposto ao acesso à área da
futura UNIFESP. Estrada Pedreira-
Alvarenga. Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental, APRM- pág.72
Foto 43 - Lixo acumulado e placa indicativa,
danificada, da APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais, próximos à
futura UNIFESP. Estrada Pedreira-
Alvarenga. Bairro Eldorado. ZPA – Zona de
Preservação Ambiental, APRM - pág.72
Foto 44 - Loteamento Praia Vermelha, à
margem da Represa Billings, no Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação
Ambiental, APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais - pág.76
Foto 45 -. Loteamento Praia Vermelha, à
margem da Represa Billings, no Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação
Ambiental, APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais- pág.76
Foto 46 - Restaurante Rancho Grande,
desativado, classificado como IPHAC -
Imóvel de Interesse Paisagístico, Histórico,
Artístico e Cultural, no Plano Diretor.
Loteamento Praia Vermelha, Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação
Ambiental, APRM - pág.76
Foto 47 - Residência em construção à
margem da Represa Billings, Loteamento
Praia Vermelha, Bairro Eldorado. ZRA –
Zona de Recuperação Ambiental, APRM-
pág.76
Foto 48 - Estrada Pedreira-Alvarenga, lado
oposto ao Loteamento Praia Vermelha,
Bairro Eldorado, APRM – Área de Proteção
e Recuperação dos Mananciais. ZRA –
Zona de Recuperação Ambiental, APRM-
pág.75
XVIII
Foto 49 - Estrada Pedreira-Alvarenga, lado
oposto ao Loteamento Praia Vermelha,
Bairro Eldorado, APRM – Área de Proteção
e Recuperação dos Mananciais. AEIS 2 –
Área Especial de Interesse Social. - pág.75
Foto 50 - Av. N. S. dos Navegantes / EEA –
Eixo Estruturador Ambiental, centro do
Bairro Eldorado. Ao fundo, ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental, Bairro Inamar,
APRM - pág.75
Foto 51 - Av. N. S. dos Navegantes / ZPA ,
Bairro Eldorado, - pág.75
Foto 52 - Terminal de ônibus e seu entorno,
Bairro Eldorado. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental. APRM - pág.76
Foto 53 - Terminal de ônibus e seu entorno,
Bairro Eldorado. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental. APRM - pág.76
Foto 54 - Terminal de ônibus e seu entorno,
Bairro Eldorado. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental. APRM- pág.76
Foto 55 - Loteamento Iguassu. AEIS 2 –
Área Especial de Interesse Social -,
encravada na ZPA – Zona de Preservação
Ambiental. Bairro Eldorado, APRM- pág.77
Foto 56 - Imóvel com subutilização
ocupacional. Av. Antônio Piranga - Centro.
EEP – Eixo Estruturador Principal, conforme
PDM 2008 – pág.85
Foto 57 - Imóvel com subutilização
ocupacional. Av. Antônio Piranga - Centro.
EEP – Eixo Estruturador Principal, conforme
PDM – pág.85
Foto 58 - Imóvel notificado por subutilização
ocupacional. Passou a ser utilizado após a
notificação. Av. Antônio Piranga, 1138 -
Centro. EEP – Eixo Estruturador Principal,
conforme PDM 2008 – pág.85
Foto 59 - Operação Urbana Graciosa.
Shopping Center Praça da Moça, Rua
Graciosa – Centro. EAC – Eixo de
Adensamento Central, conforme PDM 2008
– pág.95
Foto 60 - Operação Urbana Graciosa.
Shopping Center Praça da Moça, Rua
Graciosa – Centro. EAC – Eixo de
Adensamento Central, conforme PDM 2008
– pág.95
Foto 61 - Operação Urbana Graciosa.
Shopping Center Praça da Moça, Rua
Manoel da Nóbrega – Centro. EAC – Eixo
de Adensamento Central, conforme PDM
2008 – pág.95
Foto 62 - Rua Graciosa. Ao fundo, Shopping
Center Praça da Moça. À direita, Praça da
Moça – pág.95
Foto 63 - Praça da Moça – pág.97
Foto 64 - Praça da Moça– pág.97
Foto 65 - Centro de Diadema. Ao fundo,
Praça da Moça. Após a praça, obra do
Shopping Praça da Moça – pág.97
Foto 66 - Vista aérea da Represa Billings,
Bairro Eldorado. À esquerda, Loteamento
Praia Vermelha. À direita, área da futura
unidade da UNIFESP – Universidade
Federal de São Paulo
XIX
Foto 67 – Vista aérea da Represa Billings,
Bairro Eldorado, a partir da Vila Paulina. À
esquerda, área da futura unidade da
UNIFESP – Universidade Federal de São
Paulo – pág. 153
Foto 68 – Ronaldo José Lacerda - pág.164
Foto 69 – Manoel Boni - pág.168
Foto 70 - Manoel Boni na Assembléia da
Associação dos Moradores dos Núcleos
Habitacionais, Cortiços e Moradores de
Aluguel de Baixa Renda da Região Oeste
de Diadema, 10/1/2009 - pág.177
Foto 71– Maria Aparecida Tijiwa pág.178
Foto 72 – José Luís dos Santos pág.184
Foto 73 – Dario Sanchez - pág.188
Foto 74 – João Modesto - pág.199
Foto 75 – Nailson Elias da Silva - pág.204
Foto 76 – José de Filippi Jr.- pág.213
Foto 77 – Mário Wilson Pedreira Reali -
pág.223
Foto de Diadema Contra-Capa – Fonte:
Marcos Luiz da Silva, 2009
Foto de
FIGURAS
FIGURASFIGURAS
FIGURAS
FIGURA 1 – Localização do Município de
Diadema - pág.022
XX
LISTA DE MAPAS
MAPA 1 – Projeto de Lei Estadual 639/08 -
pág.155
Mapa 2 - Proposta De Diadema Para
Projeto De Lei Estadual 639/08 - Aprm-B
(BILLINGS) - pág.156
MAPA 3 – Região Metropolitana - pág.247
MAPA 4 – Plano Diretor m- pág.249
MAPA 5 – Lei Uso e Ocupação do Solo
1996 - pág.251
MAPA 6 – Plano Diretor 2002 - pág.253
MAPA 7 – Imóveis sujeitos ao direito de
preempção - pág.255
MAPA 7.a - Plano Diretor 2008 Zonas de
Uso e Áreas Especiais - pág.255
MAPA 8 – Plano Diretor 2008 - pág.257
MAPA 8.a - Plano Diretor 2008 Zonas de
Uso e Áreas Especiais - pág.257
MAPA 9- Plano Diretor 2008 Aplicação de
Instrumentos da Política Urbana - pág.259
MAPA 10 – Plano Diretor 2008
Abairramento de Áreas Especiais de
Interesse Social - pág.261
MAPA 11 – Plano Diretor 2008 Zona de
Preservação Ambiental e Áreas Especiais
de Preservação Ambiental. - pág.263
MAPA 12 – Plano Diretor 2008 Imóveis não
Edificados e Subutilizados - pág. 265
.
XXI
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 – Evolução populacional nos
municípios do ABCDMRR no período 1960-
2007 (em unidades) - pág.021
TABELA 2 – Evolução populacional nos
municípios do ABCDMRR no período 1960-
2007 (%) - pág.021
TABELA 3 – Município de Diadema –
Evolução da População Por Faixa Etária no
período 1998-2008 (em unidades) - pág.023
TABELA 4 – Município de Diadema –
Evolução da População. Participação
Relativa por Faixa Etária no período 1998-
2008 e (%) - pág.024
TABELA 5 – Município de Diadema –
Distribuição da população por grupos
etários em 2008 (%) - pág.024
TABELA 6 – Município de Diadema –
Rendimento Médio Mensal, segundo faixas
de Rendimento de Pessoas Responsáveis
Pelos domicílios Particulares em 1991 e
2000 (Salários Mínimos e %) - pág.025
Tabela 7 – Município de Diadema –
Estrutura Empresarial em 2006 (em
unidades) - pág.026
Tabela 8 – Município de Diadema –
Participação Relativa de Setores
Econômicos no Valor Adicionado Total (%) -
pág.026
Tabela 9 – Município de Diadema – Produto
Interno Bruto 2006 (em Mil Reais) - pág.027
TABELA 10 – Município de Diadema,
Região de Governo e Estado de São Paulo
– Rendimento Médio dos Trabalhos com
vínculo empregatício – 2006 (em R$) -
pág.027
TABELA 11 – Empresas em atividade no
município de Diadema de 1999 a 2007 -
pág.027
TABELA 12 – População Economicamente
Ativa – PEA – ANO 2000 - Pessoas de 10
anos ou mais de idade na semana de
referência - pág.028
.
XXII
TABELA 13 – Estimativa da população em
favelas - pág.044
TABELA 14 – Unidades Produzidas
AEIS/Recursos Públicos – 2001-2008 -
pág.048
TABELA 15 – Obras em Andamento para
Produção de Unidades AEIS/Recursos
Públicos – 2008 - pág.049
TABELA 16 – Dados do Programa de
Urbanização de Favelas - 1983 a 2008 -
pág.051
TABELA 17 – Quadro atual dos núcleos
habitacionais em Diadema - pág.051
TABELA 18 – Quadro de remoções de
famílias - 2001 a 2008 - pág.051
TABELA 19 – Benefício fiscal para áreas com
vegetação de interesse ambiental - pág.078
TABELA 20 – Imóveis com Subutilização
Ocupacional notificados - pág.084
TABELA 21– Outorga Onerosa do Direito de
Construir - pág.090
TABELA 22 – Relatório de Impacto de
Vizinhança (RIV) - pág.105
TABELA 23 - Áreas e Porcentagens Totais de
AEIS no PDM 2008 - pág.133
TABELA 24 – Áreas vazias / Plano Diretor
2008 - pág.134
TABELA 25 – Áreas disponíveis para EHIS
(ver Mapa 12) - pág.135
TABELA 26 – Déficit habitacional - pág.136
TABELA 28 – Execução Orçamentária
SEHAB/PMD (2005-2007) - pág.137
TABELA 29 - Valores empenhados por função
em Diadema (2002-2007) - pág.138
TABELA 30 – Orçamento do Município de
Diadema - 2002 a 2007 - pág.138
TABELA 31 – Compensação ambiental na
APRM - pág.141
TABELA 32 - PEUC Santo André-SP
/Notificações realizadas até nov 2007 -
pág.143
TABELA 33 - Alvarás de regularização de
construções emitidos em 2006 - pág.158
TABELA 34 – Perfil de renda dos associados -
Associação Pró-Moradia Liberdade - pág.165
TABELA 35 – Realizações da - Associação
Pró-Moradia Liberdade - pág.166
TABELA 36 – Ocupações anteriores a 1994 -
pela Associação Oeste - pág.174
TABELA 37 – Empreendimentos da
Associação Oeste - pág.174
QUADROS
QUADROSQUADROS
QUADROS
QUADRO 1 – Síntese dos Planos Diretores e
Leis Correlatas - pág.123
QUADRO 2 – Plano Diretor Municipal, LC
273/2008 - Instrumentos da Política Urbana
relativos ao uso do solo - pág.125
QUADRO 3 – Incidência dos Instrumentos
nas Leis Complementares PDM e LUOS -
pág.129
QUADRO 4 – Síntese da aplicação dos
instrumentos da política urbana - pág.130
QUADRO 5 - parâmetros urbanísticos aprm –
Billings - pág.154
QUADRO 6 - Leis de regularização de
construções a partir do Plano Diretor de 1994,
com início na LUOS - Lei de Zoneamento,
Uso e Ocupação do Solo - de 1996 - pág.158
XXIII
ABREVIATURAS
AEIS
Área Especial de Interesse Social
AELE
Área Especial de Lazer e Esporte
AEUI
Área Especial de Uso Institucional
ALESP
Assembleia Legislativa de São Paulo
AOD
Área de Ocupação Dirigida
AP
Área Especial de Preservação Ambiental
APM
Área de Proteção dos Mananciais
APRM
Área de Proteção e Recuperação dos
Mananciais
C. A.
Coeficiente de Aproveitamento
CI
Consórcio Imobiliário
COMDEMA
Conselho Municipal de Defesa do Meio
Ambiente
DP
Direito de Preempção
EAC
Eixo de Adensamento Central
EEA
Eixo Estruturador Ambiental
EEL1
Eixo Estruturador Local Categoria 1
EEL2
Eixo Estruturador Local Categoria 2
EEP1
Eixo Estruturador Principal 1
EEP2
Eixo Estruturador Prtincipal 2
EHIS
Empreendimento Habitacional de Interesse
Social
FJP
.
XXIV
Fundação João Pinheiro
FUMAPIS
Fundo Municipal de Apoio à Habitação de
Interesse Social
FUNDEB
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da
Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação
HIS
Habitação de Interesse Social
I. A.
Índice de Aproveitamento
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPHAC
Imóvel de Interesse Paisagístico, Histórico,
Artístico e Cultural
IPTU
Imposto Predial e Territorial Urbano
LC
Lei Complementar
LO
Lei Ordinária
LUOS
Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e
Ocupação do Solo
MA
Macrozona Adensável
MI
Macrozona Industrial
MNA
Macrozona Não Adensável
MPAE
Macrozona de Preservação Ambiental
Estratégica
OODC
Outorga Onerosa do Direito de Construir
OUC
Operação Urbana Consorciada
PEUC
Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios
PDM
Plano Diretor Municipal
PLHIS
Plano Local para Habitação de Interesse
Social
PMD
Prefeitura do Município de Diadema
RMSP
Região Metropolitana de São Paulo
QT
Quota de Terreno
SEADE
Fundação Sistema Estadual de Análise de
Dados
T. O.
Taxa de Ocupação
TPC
Transferência do Potencial Construtivo
ZPA
Zona de Preservação Ambiental
ZQU
Zona de Qualificação Urbana
ZRA
Zona de Recuperação Ambiental
ZRU
Zona de Recuperação Urbana
ZUPI
Zona Predominantemente Industrial
ZEDE
Zona Estratégica Desenvolvimento
Econômico
XXV
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
03
CAPÍTULO 1
O PLANEJAMENTO MUNICIPAL NA NOVA
ORDEM CONSTITUCIONAL
09
CAPÍTULO 2
CONTEXTO HISTÓRICO, AS DEMANDAS E
AS LEIS EM DIADEMA
19
2.1ORIGEM DO MUNICÍPIO
19
2.2.AS TRANSFORMAÇÕES ECONÔMICAS E
SOCIAIS
22
2.3. A LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA EM
DIADEMA, ANTES E DEPOIS DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
30
2.3.1CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO
33
CAPÍTULO 3
ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DA
POLÍTICA URBANA NA LEGISLAÇÃO DE
DIADEMA E RESULTADOS ALCANÇADOS
37
3.1.ÁREA ESPECIAL DE INTERESSE
SOCIAL – AEIS
39
3.1.1. RESULTADOS ALCANÇADOS EM
AEIS ÁREA ESPECIAL DE INTERESSE
SOCIAL
44
3.2. ÁREA ESPECIAL DE PRESERVAÇÃO
AMBIENTAL – AP - E ZONAS CORRELATAS
54
3.2.1. RESULTADOS ALCANÇADOS EM AP -
ÁREA ESPECIAL DE PRESERVAÇÃO
AMBIENTAL – E ZONAS CORRELATAS
.
XXVI
61
3.2.2. BENEFÍCIO FISCAL PARA ÁREAS COM
VEGETAÇÃO DE INTERESSE AMBIENTAL
77
3.2.3.CONSIDERAÇÕES SOBRE A
PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
80
3.3. PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU
UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
80
3.3.1.RESULTADOS ALCANÇADOS NO
PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU
UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
84
3.4.OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE
CONSTRUIR
87
3.4.1.RESULTADOS ALCANÇADOS NA
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE
CONSTRUIR
89
3.5.TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL
CONSTRUTIVO (TPC)
91
3.5.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA
TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL
CONSTRUTIVO (TPC)
93
3.6. OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
94
3.6.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA
OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
95
3.7. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO
101
3.7.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NO
CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO
102
3.8. CONTRAPARTIDA AOS
EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO /
RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
102
3.8.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA
CONTRAPARTIDA AOS
EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO /
RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
104
3.8.2. CONSIDERAÇÕES SOBRE O
RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
(RIV)
106
3.9. DIREITO DE PREEMPÇÃO
106
3.9.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NO
DIREITO DE PREEMPÇÃO
108
3.10.IMÓVEIS DE INTERESSE
PAISAGÍSTICO, HISTÓRICO, ARTÍSTICO E
CULTURAL (IPHAC)
109
3.10.1.RESULTADOS ALCANÇADOS
QUANTO AOS IMÓVEIS DE INTERESSE
PAISAGÍSTICO, HISTÓRICO, ARTÍSTICO E
CULTURAL (IPHAC)
110
3.11. OUTRAS ÁREAS ESPECIAIS
110
CAPÍTULO 4
4.EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO, SUA
APLICAÇÃO E PERSPECTIVAS
115
4.1.SOBRE OS PLANOS DIRETORES
XXVII
115
4.1.1.PROJETO DE LEI Nº 595/1991 / PLANO
DIRETOR MUNICIPAL
115
4.1.2.PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI
COMPLEMENTAR Nº 25, DE 25/1/1994.
117
4.1.3. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI
COMPLEMENTAR Nº 77, DE 31/7/1998.
120
4.1.4. PDM, LEI COMPLEMENTAR Nº 161, DE
2/8/2002 120
4.1.5. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI
COMPLEMENTAR Nº 273, DE 8/7/2008
121
4.2. SÍNTESES DOS PLANOS DIRETORES,
INSTRUMENTOS E RESULTADOS
122
4.3. SOBRE OS RESULTADOS
ALCANÇADOS
132
4.3.1. HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL:
RESULTADOS E PERSPECTIVAS
133
4.3.1.1. AVALIAÇÃO GERAL DO
ZONEAMENTO EM RELAÇÃO AO ACESSO À
TERRA URBANIZADA
134
4.3.1.2. A RELAÇÃO ENTRE OS RECURSOS
FINANCEIROS PARA HABITAÇÃO E OS
VALORES ARRECADADOS COM A
OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE
CONSTRUIR
137
4.3.1.3 CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL
DA PROPRIEDADE
140
4.3.2. PRESERVAÇÃO AMBIENTAL 141
4.3.3. PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU
UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS (PEUC)
142
4.3.4. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO
DE CONSTRUIR (OODC)
143
4.3.5. TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL
CONSTRUTIVO (TPC)
144
4.3.6. OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
(OUC)
145
4.3.7. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO (CI)
145
4.3.8. RELATÓRIO DE IMPACTO DE
VIZINHANÇA (RIV)
146
4.3.9. DIREITO DE PREEMPÇÃO (DP)
146
4.3.10. IMÓVEIS DE INTERESSE
PAISAGÍSTICO, HISTÓRICO, ARTÍSTICO E
CULTURAL (IPHAC)
147
4.3.11. BENEFÍCIO FISCAL PARA IMÓVEIS
COM VEGETAÇÃO DE INTERESSE
AMBIENTAL (BIVIA)
147
4.4.O PERFIL DOS PLANOS DIRETORES
148
4.5.UMA QUESTÃO REGIONAL: LEI
ESPECÍFICA BILLINGS
153
4.6.PLANO DIRETOR VS. “ANISTIAS”: O
PAPEL DO CONTROLE URBANO
157
4.7. INTERAÇÃO COM A COMUNIDADE
XXVIII
159
5.2.1. DOCUMENTOS E ESCLARECIMENTOS
COMPLEMENTARES
177
5.2.2. ASSEMBLÉIA DA ASSOCIAÇÃO
180
SOBRE OS RESULTADOS ALCANÇADOS.
239
OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
E A COMUNIDADE.
242
CAPÍTULO 5
A LEGISLAÇÃO E SEUS RESULTADOS, NA
OPINIÃO DE REPRESENTANTES DA
COMUNIDADE E DO PODER PÚBLICO
163
5.1.RONALDO JOSÉ LACERDA 164
5.2.MANOEL BONI
168
5.2.1. DOCUMENTOS E ESCLARECIMENTOS
COMPLEMENTARES
174
5.2.2. ASSEMBLÉIA DA ASSOCIAÇÃO
177
5.3.MARIA APARECIDA TIJIWA
178
5.4.JOSÉ LUÍS DOS SANTOS
184
5.5.DARIO SANCHES
188
5.6.JOÃO MODESTO
201
5.7. NAILSON ELIAS DA SILVA
204
5.8. JOSÉ DE FILIPPI JR.
213
5.9.MÁRIO WILSON PEDREIRA REALI
223
CAPÍTULO 6
6.CONCLUSÕES
235
ANEXOS
MAPAS
247
REFERÊNCIAS
267
1
2
3
INTRODUÇÃO
O capítulo da política urbana na Constituição Federal de 1988 abriu nova perspectiva para a
gestão municipal frente ao crescimento dos problemas nas cidades brasileiras, principalmente
nos municípios mais populosos e nas metrópoles, onde a disputa pelo espaço, as tensões
sociais e a questão ambiental assumem proporções nunca antes verificadas.
A regulamentação desta política, por meio do Estatuto da Cidade, em 2001, estruturou um amplo
conjunto de diretrizes e instrumentos para os três níveis de governo, priorizando o âmbito
municipal e mais especificamente o plano diretor, dando respaldo legal para as intervenções e
garantia para a participação da população em todas as etapas do processo, ou seja, desde a
proposição até a implementação e revisões do conteúdo dos planos, programas e projetos
referentes à política urbana.
Com a instituição do planejamento participativo, o plano diretor municipal passa a ser um veículo
muito importante para conjugar as diretrizes das diferentes políticas, de maneira integrada, a
serem regulamentadas e implementadas em consonância com o orçamento municipal, também
participativo, como determina o Estatuto. Embora não tenha instituído instrumentos para a área
rural, o Estatuto da Cidade deu ao município a atribuição de ordenar todo o seu território, por
meio do plano diretor.
Após 20 anos de vigência da nova Constituição, é possível avaliar alguns resultados da política
urbana decorrente, uma vez que alguns municípios já adotaram seus instrumentos antes mesmo
do Estatuto da Cidade – como é o caso de Diadema, na Região Metropolitana de São Paulo -,
outros já ajustaram sua legislação a esta lei federal, e grande parte dos municípios com mais de
20.000 habitantes também aprovou seus planos diretores, atendendo ao artigo 50, que
estabelecia como prazo o ano de 2006.
.
4
É neste contexto que se pretende analisar os instrumentos da política urbana constantes dos
planos diretores do Município de Diadema, a partir de 1994, contemplando suas revisões de
1998, 2002, 2008 e regulamentações, bem como seus resultados alcançados até o início de
2009. Trata-se dos primeiros resultados decorrentes da aplicação dos referidos instrumentos
durante os 15 anos de vigência do novo quadro legal e de gestão da política urbana na cidade.
Nossa análise inicia com uma abordagem sucinta da regulação urbanística no Brasil, faz breve
relato da legislação municipal a partir da fundação do município em 1959, e dedica-se mais ao
período após a Constituição Federal de 1988, época em que pudemos atuar na prefeitura, de
1987 a 1996, plenamente envolvidos neste instigante processo de elaboração da legislação
urbanística municipal.
A análise do plano de 2008, ainda sem novos resultados quanto aos instrumentos, busca avaliar,
em linhas gerais, a provável repercussão do mesmo na realidade municipal, com ênfase no uso
e ocupação do solo, habitação e ambiente, além de considerar as interfaces com outros
segmentos da gestão municipal.
A presente dissertação está estruturada em seis capítulos.
O primeiro capítulo – O planejamento municipal na nova ordem constitucional – consiste em
traçar breve histórico da regulação urbanística no Brasil e o papel do estado: do poder de polícia
à interferência na produção do espaço urbano, abrangência e limitações. Em seguida, aborda o
movimento pela reforma urbana e o contexto do planejamento municipal após a Constituição
Federal de 1988 – o Estatuto da Cidade e os planos diretores municipais.
O segundo capitulo – Contexto histórico de Diadema – aborda a emancipação de Diadema e o
período seguinte, com grande crescimento demográfico, cenário da mobilização sindical do
Grande ABC, que resulta em participação popular no governo do Partido dos Trabalhadores, a
partir de 1983, ambiente propício à aplicação dos parâmetros da reforma urbana. Apresenta
indicadores socioeconômicos e a legislação urbanística municipal desde a criação do município,
enfatizando o período após a Constituição Federal de 1988 e seu contexto sociopolítico e
econômico.
No terceiro capítulo – Análise dos Instrumentos da Política Urbana na legislação de Diadema e
seus resultados alcançados – apresenta-se a evolução de todos os instrumentos que constam
da legislação municipal, mediante detalhada leitura e comentário dos mesmos nos artigos dos
planos diretores de 1994, 1998, 2002 e 2008, bem como nas leis ordinárias e decretos
pertinentes. Apresenta os resultados alcançados mediante a aplicação dos instrumentos,
conforme levantamento realizado junto à prefeitura em 2007 e 2008, atualizado até o início de
5
2009, não se registrando ainda aplicação do Plano Diretor LC nº. 273/2008, aprovado em
08/07/2008.
O quarto capítulo – Evolução da legislação, sua aplicação e perspectivas – aborda o projeto de
lei de 1991 para o plano diretor, não aprovado, e consolida as análises do terceiro capítulo,
apresentando uma síntese das principais características dos 4 planos diretores aprovados, seus
instrumentos e resultados. Propõe uma avaliação crítica sobre a contribuição efetiva dos
mesmos no processo de gestão da habitação de interesse social, da preservação ambiental e do
controle do uso e ocupação do solo, acrescentando elementos e considerações inerentes ao
tema.
No quinto capítulo – A legislação e seus resultados, na opinião de representantes do poder
público e da comunidade – são apresentadas manifestações de membros atuantes no processo
de construção da cidadania, mediante questões apresentadas em entrevistas documentadas e
sistematizadas.
No sexto e último capítulo – Conclusões – são comentadas as posições dos entrevistados,
conforme capítulo 5, conjugando com as análises realizadas no capítulo 4. São apresentadas
conjeturas a respeito das limitações e potencialidades verificadas na aplicação dos instrumentos,
além de comentários sobre a abrangência dos planos diretores, questionando seu papel
enquanto planejamento do uso do solo ou planejamento de diretrizes para a estruturação e
adequação do espaço urbano.
Espera-se que esta análise e reflexões permitam avaliar os resultados alcançados nesta
experiência-piloto e oferecer subsídios para um debate mais amplo sobre os próximos passos e
ajustes possíveis.
6
7
8
9
O PLANEJAMENTO MUNICIPAL NA NOVA ORDEM
CONSTITUCIONAL
Antes de se falar na competência municipal, podemos situar a idéia de cidade e o papel do
Estado a partir do período colonial brasileiro.
Segundo Oliveira Vianna [s.d.], apud Silva (2008, p. 22)
1
:
A política da Metrópole era contraditória. Pretendia realizar e instaurar na
Colônia o regime municipalista pela política da fundação de povoações e vilas,
mas realizava uma política econômica e povoadora de distribuição de terra em
sesmarias, que isolava o homem.
A regulação urbana no período colonial dava-se pelos Códigos de Posturas, pelos quais o
Estado estabelece normas para o convívio dos cidadãos, administrando interesses e conflitos.
Este poder de polícia consolida-se em 1808, no período imperial, quando, paralelamente ao
controle urbano, as administrações públicas priorizam a circulação, o saneamento e as melhorias
das cidades para o adequado escoamento da produção agrícola.
Ao longo do século XIX e na passagem para o século XX a correlação entre leis e obras
progride, de acordo com Luiz de Pinedo Quinto Jr. (2003, p. 189):
A legitimidade institucional e o tipo de legislação urbana para a realização
destas obras de saneamento e reestruturação urbana apoiavam-se na legislação
da concessão dos serviços públicos, como transporte regional e urbano, energia
1 Oliveira Vianna, Instituições Políticas Brasileiras, 3. ed., [s.d.]. v. 1.
1
.
10
elétrica e serviços portuários, a política urbana atuando então como uma forma
de viabilizar a implantação destas empresas que operavam as concessões de
serviços públicos.
A partir de 1920 surgem os códigos de obras e, em seguida, as leis de zoneamento, convivendo
ainda com os códigos de posturas, hoje obsoletos ou quase extintos.
São leis que mantêm o poder de polícia das administrações municipais, no sentido de regular a
localização e o tipo de edificação, não cabendo ao poder público intervir diretamente no
processo e no fomento à produção do espaço urbano.
José Marinho Nery Jr. (2002, Introdução) considera que:
O zoneamento foi internacionalmente, desde suas origens, um instrumento de
política urbana destinado a mediar os conflitos surgidos na disputa entre vários
agentes sociais e econômicos pelo solo urbano e, também, a estabelecer uma
localização específica para as diversas atividades urbanas, de modo a promover
eficiência e funcionalidade no desempenho das cidades na era do capitalismo
industrial.
Mais adiante, Nery Jr. (2002) cita José Afonso da Silva (1995, p. 216-217):
O zoneamento constitui, pois, um procedimento urbanístico, que tem por objetivo
regular o uso da propriedade do solo e dos edifícios em áreas homogêneas no
interesse do bem-estar da população. Ele serve para encontrar lugar para todos
os usos essenciais do solo e dos edifícios na comunidade e colocar cada coisa
em seu lugar adequado, inclusive as atividades incômodas. Não é modo de
excluir uma atividade indesejável, descarregando-a nos Municípios vizinhos.
Não é meio de segregação racial ou social. Não terá por objetivo satisfazer
interesses particulares nem de determinados grupos. Não será um sistema de
realizar discriminação de qualquer tipo. Para ser legítimo, há de ter objetivos
públicos, voltados para a realização da qualidade de vida das populações.
O zoneamento, por outro lado, deverá ser amplo, abrangendo toda a
comunidade. Será ilegítimo o zoneamento de um bairro apenas, a par de ser
tecnicamente condenável, porque nisso se esconderiam, consciente ou
inconscientemente, propósitos discriminatórios e protecionistas de interesses
particulares dos moradores (ou de determinados moradores) da área , sem levar
em conta os interesses mais amplos da comunidade como um todo.
11
Como manifestação concreta do planejamento urbano, o zoneamento consiste
num conjunto de normas legais que configuram o direito de propriedade e o
direito de construir, conformando-os ao princípio da função social. Essa natureza
do zoneamento decorre, nos nossos dias, não tanto do poder de polícia, mas da
faculdade que se reconhece ao poder público de intervir, por ação direta, na
ordem econômica e social, e, portanto, na propriedade e no direito de construir,
a fim de, restringindo-os no interesse público, conformá-los e condicioná-los à
sua função social. São, por isso mesmo, condicionamentos gerais, não
indenizáveis os possíveis prejuízos individuais que daí possam advir, embora
seja de ressaltar que, em princípio, condicionamentos desse tipo não gerem
prejuízo, porque diminuições de valor, que deles eventualmente provenham, são
altamente compensadas com outras vantagens. (Grifos de Nery Jr., 2002).
A interessante observação de José Afonso da Silva atribui às leis de zoneamento o caráter do
cumprimento da função social da propriedade. Do ponto de vista técnico e jurídico a afirmação é
bastante rica no sentido que as restrições edilícias estabelecem a distinção do direito de
propriedade e do direito de construir, visando a convivência harmoniosa dos diferentes usos e
das próprias edificações, quando considerados os recuos, iluminação, ventilação e outros
elementos tanto da própria edificação como da relação com as demais.
Quanto à estruturação do espaço urbano, Flávio Villaça (2005, p. 335) aponta outro ângulo de
visão:
As camadas de mais alta renda controlam a produção do espaço urbano por
meio do controle de três mecanismos: um de natureza econômica – o mercado,
no caso, fundamentalmente o mercado imobiliário; outro de natureza política: o
controle do Estado, e, finalmente, através da ideologia.
Seja qual for o caráter da análise que se faça das leis de zoneamento, é certo que as mesmas
normatizam a ocupação do espaço, a tipologia e o uso das edificações, mas não intervêm
diretamente na produção do mesmo.
Claro que aqui nos referimos à cidade formal, que segue a legislação.
A este respeito, Quinto Jr. (2003, p. 192) faz a seguinte consideração:
A legislação urbanística brasileira evoluiu dentro da cultura jurídica de pensar a
cidade como a restrição de atividades e usos, que vieram dos códigos de obras
– o Código Sabóia de 1929, por exemplo, é paradigmático quanto à questão
social da habitação em São Paulo. Ao estabelecer o padrão urbanístico dentro
12
das normas técnicas de habitabilidade e padrões de higiene para a classe
média, não admitia a existência de uma parcela da população que residia em
cortiços e habitações precárias, mas permitia que este tipo de habitação ficasse
à margem da legislação edilícia.
Em meio à crescente urbanização do país e aos problemas dela decorrentes, realiza-se em 1963
o Seminário Nacional de Habitação e Reforma Urbana, no Hotel Quitandinha, em Petrópolis-RJ,
promovido principalmente pelo IAB – Instituto de Arquitetos do Brasil –, e inserido nas reformas
de base do governo João Goulart. Quinto Jr. (2003) informa que o seminário foi promovido pelo
Ministério do Trabalho e Previdência Social.
Com a queda do governo Goulart, pela implantação do regime militar em 1964, interrompe-se o
processo de desenvolvimento das propostas do seminário.
Entretanto, duas ações ocorreram na busca de uma nova ordem urbanística. A primeira foi a
aprovação, depois de uma década de tramitação, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, nº
6766/79, pela qual o poder público passa a intervir na produção do espaço urbano, determinando
a destinação mínima de áreas públicas e estabelecendo sanções contra loteadores ilegais.
Portanto, com a referida lei, a ação do Poder Público não mais se restringe a autorizar, ou não, a
urbanização em função dos usos permitidos (exercício do poder de polícia), mas passa a orientar
e intervir na produção do espaço urbano. O estabelecimento de diretrizes prévias ao loteamento,
por exemplo, permite que a municipalidade interfira na localização e características dos
equipamentos públicos, no traçado e dimensionamento do sistema viário, na relação do
empreendimento com seu entorno. A lei 6766/79 também não impede o surgimento de
ocupações e de empreendimentos irregulares, mas passa a exigir elementos básicos para a
estruturação do espaço em todos os parcelamentos, antes restritos aos empreendimentos que o
faziam apenas como diferencial de atração para compradores de maior poder aquisitivo.
A outra ação foi a busca da modernização da legislação urbanística, por meio do Projeto de Lei
de Desenvolvimento Urbano, nº 775/83, que não foi aprovado.
A elaboração deste PL teve início em documento de 1975, transformado em anteprojeto de lei
publicado em 1977, e mais tarde no projeto de lei de 1983, elaborado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Urbano – CNDU – que, segundo Éder Roberto da Silva
2
(2003, p. 31-32), já
continha diversos elementos mais tarde incorporados à Constituição Federal e ao Estatuto da
2 A obra oferece amplo material informativo e análises sobre todo o processo de desenvolvimento das propostas de reforma urbana, desde o
Seminário Nacional (1963) até a promulgação do Estatuto da Cidade, lei federal 10257/2001.
13
Cidade, tais como a desvinculação do direito de construir do direito de propriedade, a edificação
compulsória, o direito de preempção, IPTU progressivo, preservação de áreas verdes, combate à
especulação imobiliária e a desapropriação por títulos da dívida pública, dentre outros.
O assunto volta à pauta com a Assembléia Nacional Constituinte, em 1987, já no período
democrático, quando o Movimento Nacional pela Reforma Urbana (mais tarde denominado
Fórum Nacional de Reforma Urbana) retoma as diretrizes do seminário de 1963 e propõe a
Emenda da Reforma Urbana para a nova Constituição Federal, baseada em cinco tópicos:
direitos urbanos, propriedade imobiliária urbana, política habitacional, transporte e serviços
públicos, gestão democrática da cidade.
A referida emenda não surte pleno efeito, por pressão do mercado imobiliário no Congresso.
Entretanto, ainda que reduzida aos artigos 182 e 183, a Política Urbana inserida na Constituição
Federal de 1988 promove avanços. Estabelece, no artigo 182, que o Poder Público pode intervir
no processo de produção do espaço urbano, exigindo que se cumpra a função social da
propriedade privada, dando destinação à mesma mediante critérios estabelecidos pelo Plano
Diretor (municipal).
A regulamentação deste artigo inicia-se pelo Projeto de Lei 5788/90 e só se conclui quando é
aprovado o Estatuto da Cidade, Lei Federal 10257/2001.
Este, por sua vez, traz inegáveis progressos ao dar respaldo legal à ação do poder público na
gestão municipal, tanto na questão física-territorial, com possibilidade de agir na produção do
espaço urbano, como nas questões socioeconômicas e ambientais, uma vez que o cumprimento
da função social da propriedade privada pode promover soluções tanto para questões
habitacionais de população de baixa renda, como para a preservação de áreas de interesse
ambiental, por exemplo, ou ainda para outros usos, como para a produção, comércio e serviços,
em função de sua localização e das demandas da comunidade.
Os instrumentos da política urbana constantes do Estatuto favorecem o planejamento urbano e a
gestão, desde que orientados pela correta análise e equacionamento da realidade municipal,
para subsidiar os planos, programas e projetos discutidos democraticamente.
Neste ponto convém observar que, apesar do evidente avanço, o Estatuto não é solução
automática para as desigualdades, assim como o plano diretor não pode ser confundido com o
planejamento municipal.
Existe, sem dúvida, o perigo de se entender que as conquistas legais garantem o
desenvolvimento no sentido mais amplo, fazendo com que o novo arcabouço legal permaneça
sem aplicação, reproduzindo a inércia que havia nos períodos anteriores, nas quais o
14
zoneamento era a única ferramenta para a gestão do uso do solo. Neste sentido, Éder Roberto
da Silva (2003, p. 60) refere-se ao zoneamento, com as palavras de Flávio Villaça
3
:
Exceção feita ao zoneamento – o único aspecto do planejamento urbano
brasileiro que tem sido vivo e conseqüente, embora sabidamente elitista –, o
planejamento urbano no Brasil tem sido fundamentalmente discurso, cumprindo
missão ideológica de ocultar os problemas das maiorias urbanas e os interesses
dominantes na produção do espaço urbano.
Em seguida, Silva (2003) completa:
No entanto, ao se referenciar ao zoneamento como atividade de planejamento,
traz à tona os aspectos preponderantes da legislação urbanística. Enquanto os
planos demoram para ser elaborados e mexem com a cidade toda, a figura do
zoneamento suportada pela legislação urbanística, é feita em curto espaço de
tempo e não necessariamente precisa abarcar toda a cidade, podendo inclusive
incidir em partes específicas da malha urbana.
Algo semelhante pode-se considerar quanto ao Estatuto, ao plano diretor e suas conquistas
institucionais. Afinal, os instrumentos só fazem sentido quando correspondem à necessidade do
município.
É necessário analisar e equacionar os recursos e carências da comunidade, formular
proposições e só então verificar a pertinência da adoção dos instrumentos, discutindo-os
democraticamente, para que os mesmos não sejam mera retórica modernizadora.
Parece-nos que as palavras de Silva (2003) reforçam enfaticamente nossas observações:
(...) observa-se que a função social da propriedade e o conceito de reforma
urbana têm caminhado juntos por longa trajetória, em estreita identificação e,
inclusive, em diferentes circunstâncias. No entanto, a reforma urbana
preconizada ao longo das últimas quatro décadas não será efetivada por conta
somente do instrumental legal. (p. 120)
(...) não basta haver apenas o aparato legal. O arcabouço jurídico, por sua vez,
também não é só teoria. A cidade vive entre o campo do direito e da legitimidade
de poder morar com dignidade. O conjunto de leis serve à condução social da
complexa vida social na cidade. O planejamento urbano, por sua vez, trabalha
3 Villaça, Flávio. Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. São Paulo: FAUUSP, 1995.
15
entre tais ditames legais e a intervenção concreta nos problemas urbanos. A
política abraça todos esses e, a depender de sua vontade, pode criar
possibilidades magníficas de melhorar ou piorar o que está por aí. Na verdade, a
complexidade da cidade está acima de todas essas áreas de atuação, pois
carrega as contradições e os conflitos ainda não superados de desigualdade
social e de renda. (p. 117)
16
17
18
19
CONTEXTO HISTÓRICO, AS DEMANDAS E AS LEIS EM
DIADEMA
Por contexto histórico entendemos a movimentação humana na cidade, sua localização, seu
crescimento e demandas, interessando-nos particularmente os fatos e indicadores que afetam o
desenvolvimento urbano e as gestões necessárias para a administração municipal.
2.1. A ORIGEM DO MUNICÍPIO
Segue síntese obtida no site da Prefeitura do Município de Diadema, transcrita integralmente,
pois não é objeto deste estudo a discussão histórica sobre a evolução da cidade, sendo aqui
necessária apenas uma informação sucinta para situar o leitor na realidade local e regional:
História de Diadema
Desde o início, o processo de ocupação de Diadema teve um fator fundamental:
sua localização geográfica entre o litoral – Vila de São Vicente – e o planalto –
Vila de São Paulo de Piratininga. Foi a existência de uma via de ligação entre
São Bernardo e Santo Amaro que proporcionou a chegada de uns poucos
moradores ainda no século XVIII. As avenidas Antonio Piranga e Piraporinha
originaram-se desses caminhos primitivos.
Até a década de 40, a região de Diadema era constituída por quatro povoados
pertencentes a São Bernardo: Piraporinha, Eldorado, Taboão e Vila Conceição.
Dispersos, eles eram ligados apenas por caminhos precários. Cada um tinha
sua vida própria. Piraporinha próximo a São Bernardo; o Taboão, também ligado
pela proximidade a São Bernardo e a São Paulo pela Avenida Água Funda. O
2
.
20
Eldorado, que guardava características muito próprias, graças à Represa
Billings, vinculava-se mais a São Paulo, à região de Santo Amaro. E finalmente
a Vila Conceição formada pelas chácaras pertencentes ao loteamento da
Empresa Urbanista Vila Conceição.
Em 1925, com a criação da Represa Billings, a região do Eldorado passou a
despertar o interesse de moradores da capital que buscavam opções de lazer.
Nos anos 30, os irmãos Camargo, donos das terras, resolveram melhorar a
ligação com a Vila Conceição (centro) por meio da abertura da atual Avenida
Alda até o Parque 7 de Setembro. O trajeto até o centro foi completado pelo sr.
Alberto Simões Moreira. Nessa estrada passaram a transitar carros de boi,
cavalos, automóveis e a primeira jardineira que fazia o itinerário Eldorado – Vila
Conceição – Praça da Árvore (SP).
Apesar da proximidade geográfica com a Capital, até os anos 50 a cidade pouco
sentiu os efeitos das transformações produzidas pela industrialização em São
Paulo. Até então, Diadema não tinha nenhuma importância econômica regional.
Foi nas cidades localizadas ao longo da ferrovia Santos- Jundiaí, principal via de
circulação de mercadorias na época, que ocorreu a expansão industrial paulista
até a década de 40, especialmente em São Caetano, Santo André e Mauá.
Após a década de 50, o sistema de escoamento da produção, feito até então
pelos eixos ferroviários, entra em declínio e o governo passa a optar pelos
circuitos rodoviários. A Via Anchieta, inaugurada em 1947, representa uma nova
fase da industrialização paulista e da implantação do capitalismo no Brasil. Em
São Bernardo, ao longo dessa estrada, instalaram-se grandes indústrias
multinacionais; e em Diadema, principalmente pequenas e médias empresas
nacionais que produziam, na sua maioria, objetos complementares para as
multinacionais.
Em 1948, com a Lei n
o
233, criou-se o Distrito de Diadema. As transformações
ocorridas a partir dos anos 50 na região do ABCD paulista – abertura de
estradas, industrialização, migrações, novos loteamentos, crescimento das
cidades – despertaram o interesse das lideranças políticas da região de
Diadema. Havia o entendimento de que a mudança de distrito para município
favoreceria o desenvolvimento do lugar.
A Vila Conceição liderou o movimento pela emancipação local. Além de contar
com as lideranças políticas mais interessadas na questão, o vilarejo encontrava-
21
se bastante isolado de São Bernardo, sentindo particularmente a falta de infra-
estrutura e serviços básicos. Os moradores de Piraporinha, Taboão e Eldorado
eram, na sua maioria, desfavoráveis ao movimento.
Foi a conjugação de vários fatores que determinou a emancipação político-
administrativa de Diadema, como a expansão urbana e industrial paulista em
direção ao ABC, a articulação de políticos da localidade, como o professor
Evandro Caiaffa Esquível, com lideranças de influência no âmbito estadual,
como o jurista Miguel Reale e a intensa participação dos moradores da Vila
Conceição na Campanha da Emancipação.
Aprovado o processo de emancipação pela Assembléia Legislativa, ocorreu o
plebiscito no dia 24/12/1958. As pessoas residentes há mais de dois anos no
local votariam a favor ou contra a emancipação. Participaram cerca de 300
eleitores e a emancipação venceu por pequena margem, apenas 36 votos. Em
1959 realizaram-se as primeiras eleições para os poderes Executivo e
Legislativo do município de Diadema. E no dia 10/01/1960, com a posse do
primeiro prefeito, vice-prefeito e vereadores, instalou-se oficialmente o novo
município. (Diadema, [s.d.])
4
Fonte: Site da Prefeitura de Diadema
(http://www.diadema.sp.gov.br/cidade/localização).
Localização
Diadema integra a Região Metropolitana
de São Paulo, formada por 39 municípios
e está inserida na região do Grande
ABCD, composta por sete cidades.
Distante 17 Km do marco zero de São
Paulo, localizado na Praça da Sé,
Diadema tem 30,7Km², o que representa
4,94% de todo o território do ABCD
paulista e 0,01% do território estadual.
4 Fonte: Site da Prefeitura de Diadema http://www.diadema.sp.gov.br/cidade/historia. Baseado no material produzido pelo Centro de Memória de
Diadema.
22
2.2. AS TRANSFORMAÇÕES ECONÔMICAS E SOCIAIS
O exemplo de Diadema para a questão do Plano Diretor Municipal apresenta interesse peculiar
em função da própria história do município, que se situa no Grande ABC e foi palco de
movimentos populares organizados, primeiramente pelo movimento sindical e depois pelas
outras demandas provenientes do grande adensamento populacional, com carências em
diversos segmentos – habitação, saúde, educação, promoção social, transporte, infra-estrutura,
sendo que tais demandas praticamente se configuraram desde a criação do município, em 1959,
época em que a explosão demográfica teve início, como se vê nas duas tabelas a seguir. Nota-
se que no período 1960-2007 Diadema teve o maior crescimento populacional da região
(3.042,5%), tendo sido a década de 1960 a época de maior crescimento percentual – período
que coincide com a expansão do recém instalado complexo industrial automobilístico na região.
TABELA 1 – Evolução populacional nos municípios do ABCDMRR no período 1960-2007 (em unidades)
Municípios 1960 1970 1980 1991 1996 2000 2007
Rio Grande da
Serra
3.955 8.397 20.093 29.901 34.736 37.091 39.270
Ribeirão Pires 17.250 29.048 56.532 85.085 97.550 104.508 107.046
São Caetano
do Sul
114.421 150.130 163.082 149.519 139.825 140.159 144.857
Diadema 12.308 78.914 228.660 305.287 323.116 357.064 386.779
Mauá 28.924 101.700 205.740 294.998 342.909 363.392 402.643
Santo André 245.147 418.826 553.072 616.991 625.564 649.331 667.891
São Bernardo
do Campo
82.411 201.662 425.602 566.893 660.396 703.177 781.390
Região do
ABCDMRR
504.416 988.677 1.652.781 2.048.674 2.224.096 2.354.722 2.532.876
Fonte: IBGE, 2000. Elaborado pela Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, Prefeitura de Diadema.
TABELA 2 – Evolução populacional nos municípios do ABCDMRR no período 1960-2007 (em %)
Municípios 1970/1960 1980/1970 1991/1980 2000/1991 2007/2000 2007/1960
Rio Grande da Serra 112,3 139,3 48,8 24,0 5,9 892,9
Ribeirão Pires 68,4 94,6 50,5 22,8 2,4 520,6
São Caetano do Sul 31,2 8,6 –8,3 –6,3 3,4 26,6
Diadema 541,2 189,8 33,5 17,0 8,3 3.042,5
Mauá 251,6 102,3 43,4 23,2 10,8 1.292,1
Santo André 70,8 32,1 11,6 5,2 2,9 172,4
S Bernardo do
Campo
144,7 111,0 33,2 24,0 11,1 848,2
Região do
ABCDMRR
96,0 67,2 24,0 14,9 7,6 402,1
Fonte: Porcentagens elaboradas pelo autor.
23
Segundo dados do IBGE, Diadema apresenta a segunda maior densidade demográfica oficial do
país, tanto no Censo de 2000 (11650 hab/km²) como na Contagem estimativa de 2007 (12619
hab/km²), em ambos os casos superada apenas por São João de Meriti-RJ.
5
Para uma visualização do perfil socioeconômico de Diadema, seguem alguns indicadores
básicos. Na Tabela.3 são apresentados dados referentes à evolução da população em período
recente. Nota-se que entre 1998 e 2008 houve acréscimo de população de 14,0%. Observa-se
também que as faixas etárias abaixo de 34 anos tenderam a perder participação relativa,
enquanto as faixas superiores a essa tenderam a aumentar – uma indicação de tendência de
envelhecimento da população no período (ver tabela 4). As implicações desse fato serão
maiores gastos futuros associados às demandas locais por saúde e, por outro lado, redução de
gastos relativos com educação infantil, educação básica e média.
TABELA 3 – Município de Diadema – Evolução da População Por Faixa Etária no período 1998-2008 (em
unidades)
Faixa
etária
(Anos)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0 a 4 34.982 35.014 34.982 35.631 36.272 36.907 37.529 38.145 37.359 36.573 35.781
5 a 9 33.393 32.954 32.460 32.940 33.408 33.867 34.313 34.746 35.407 36.061 36.701
10 a 14 33.812 33.922 33.972 33.649 33.311 32.961 32.596 32.219 32.712 33.194 33.664
15 a 19 35.633 36.417 37.153 36.385 35.614 34.842 34.069 33.294 33.017 32.721 32.412
20 a 24 37.268 37.708 38.088 37.683 37.261 36.822 36.371 35.906 35.228 34.543 33.852
25 a 29 34.765 35.157 35.490 35.763 36.020 36.259 36.481 36.684 36.368 36.034 35.681
30 a 34 31.648 32.189 32.681 33.005 33.315 33.609 33.890 34.154 34.492 34.814 35.118
35 a 39 26.574 27.164 27.718 28.476 29.241 30.010 30.784 31.559 31.930 32.286 32.629
40 a 44 22.115 22.904 23.680 24.306 24.934 25.565 26.198 26.833 27.610 28.395 29.185
45 a 49 17.102 18.036 18.990 19.725 20.477 21.249 22.035 22.840 23.480 24.121 24.767
50 a 54 12.681 13.353 14.037 14.796 15.587 16.412 17.273 18.169 18.904 19.656 20.427
55 a 59 8.293 8.629 8.959 9.694 10.484 11.333 12.244 13.220 13.961 14.736 15.545
60 a 64 6.272 6.540 6.809 7.079 7.360 7.644 7.937 8.236 8.932 9.681 10.489
65 a 69 4.271 4.511 4.757 4.996 5.245 5.503 5.771 6.048 6.305 6.571 6.842
70 a 74 2.782 2.978 3.183 3.335 3.495 3.660 3.830 4.005 4.222 4.448 4.683
75 e + 3.059 3.310 3.576 3.713 3.854 3.998 4.145 4.296 4.511 4.732 4.962
Total 344.650 350.786 356.535 361.176 365.878 370.641 375.466 380.354 384.438 388.566 392.738
Fonte: SEADE
5 Dados obtidos de tabela elaborada por José Donizete Cazzolato, Geógrafo do CEM/Cebrap, 2009.
24
TABELA 4 – Município de Diadema – Evolução da População. Participação Relativa por Faixa Etária no
período 1998-2008 e (em %)
Faixa
etária
(Anos)
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0 a 4
10,2 10,0 9,8 9,9 9,9 10,0 10,0 10,0 9,7 9,4 9,1
5 a 9
9,7 9,4 9,1 9,1 9,1 9,1 9,1 9,1 9,2 9,3 9,3
10 a 14
9,8 9,7 9,5 9,3 9,1 8,9 8,7 8,5 8,5 8,5 8,6
15 a 19
10,3 10,4 10,4 10,1 9,7 9,4 9,1 8,8 8,6 8,4 8,3
20 a 24
10,8 10,7 10,7 10,4 10,2 9,9 9,7 9,4 9,2 8,9 8,6
25 a 29
10,1 10,0 10,0 9,9 9,8 9,8 9,7 9,6 9,5 9,3 9,1
30 a 34
9,2 9,2 9,2 9,1 9,1 9,1 9,0 9,0 9,0 9,0 8,9
35 a 39
7,7 7,7 7,8 7,9 8,0 8,1 8,2 8,3 8,3 8,3 8,3
40 a 44
6,4 6,5 6,6 6,7 6,8 6,9 7,0 7,1 7,2 7,3 7,4
45 a 49
5,0 5,1 5,3 5,5 5,6 5,7 5,9 6,0 6,1 6,2 6,3
50 a 54
3,7 3,8 3,9 4,1 4,3 4,4 4,6 4,8 4,9 5,1 5,2
55 a 59
2,4 2,5 2,5 2,7 2,9 3,1 3,3 3,5 3,6 3,8 4,0
60 a 64
1,8 1,9 1,9 2,0 2,0 2,1 2,1 2,2 2,3 2,5 2,7
65 a 69
1,2 1,3 1,3 1,4 1,4 1,5 1,5 1,6 1,6 1,7 1,7
70 a 74
0,8 0,8 0,9 0,9 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,2
75 e +
0,9 0,9 1,0 1,0 1,1 1,1 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: SEADE
A distribuição da população de Diadema, em 2008, por grupos etários, pode ser vista na tabela
seguinte, na qual se observa que as faixas com menos de 15 anos de idade representavam
27,03% do total e as com mais de 60 anos, 6,87%, enquanto as entre 15 e 60 anos, 66,1% – a
população em idade ativa.
TABELA 5 – Município de Diadema – Distribuição da população por grupos etários em 2008 (em %)
População %
com menos de 15 anos 27,03%
com 60 anos e mais 6,87%
em Idade Ativa (15 a 60 anos) 66,10%
Fonte: SEADE
Pelas características da evolução da economia local, gerou-se uma estrutura de distribuição de
renda perversa, com predominância de uma população com rendimentos abaixo de cinco
salários mínimos, como se pode observar na tabela seguinte.
25
TABELA 6 – Município de Diadema – Rendimento Médio Mensal, segundo faixas de Rendimento de Pessoas
Responsáveis Pelos domicílios Particulares em 1991 e 2000 (em Salários Mínimos e %)
Rendimento 1991 2000
Rendimento Médio Mensal (Em R$) 717,09
sem Rendimento (Em %) 7,59 13,87
até 1/2 sal.min. (Em %) 1,35 0,25
Mais de 1/2 a 1 sal.min. (Em %) 4,10 6,94
Mais de 1 a 2 sal.min. (Em %) 20,22 14,61
Mais de 2 a 3 sal.min. (Em %) 20,09 16,11
Mais de 3 a 5 sal.min. (Em %) 22,81 22,56
Mais de 5 a 10 sal.min. (Em %) 17,19 19,46
Maior que 10 sal.min. (Em %) 5,23 6,18
sem Declaração de Rendimento (Em %) 1,43
Fonte: SEADE
A estrutura empresarial, em 2006, do Município de Diadema era composta por cerca de 10,8 mil
empresas, as quais ocupavam 109,8 mil pessoas. O setor com maior número de empresas era o
segmento de comércio, reparação de veículos automotores, objetos pessoais e domésticos
(4.766 empresas), vindo em seguida o segmento de indústrias de transformação (2.088
empresas) e o de atividades imobiliárias, aluguéis e serviços prestados às empresas.
Com relação ao pessoal ocupado, as indústrias de transformação ocupavam mais de 60 mil
pessoas (55,01% do total), seguido do segmento de comércio já citado, com 18,6 mil postos de
trabalho (16,93% do total). Esse quadro demonstra a importância do emprego gerado nesses
dois segmentos, pois representavam mais de 70% do total dos empregos locais.
Há de se considerar que os dados do segmento comércio podem estar significativamente
subestimados, pois é comum haver alto nível de informalidade nessa área (sem carteira
assinada) já que os dados mencionados se referem a empregos formais.
26
TABELA 7 – Município de Diadema – Estrutura Empresarial em 2006 (em unidades)
No. de empresas Pessoal ocupado Setor
Unidades Participação
%
Unidades Participação
%
Agricultura, pecuária, silvicultura e exploração
florestal
15 0,14 22 0,02
Pesca – Número de unidades locais 9 0,08 5 0,00
Indústrias extrativas 4 0,04 49 0,04
Indústrias de transformação 2.088 19,33 60.417 55,01
Produção e distrib.eletricidade, gás e água 9 0,08 363 0,33
Construção 221 2,05 3.292 3,00
Comércio, reparação veículos autom., objetos
pessoais e domésticos
4.766 44,11 18.599 16,93
Alojamento e alimentação 769 7,12 2.192 2,00
Transporte, armazenagem e comunicações 537 4,97 3.755 3,42
Intermed. financeira, seguros, previd. complem.
serviços relacionados
123 1,14 967 0,88
Atividades imobiliárias, aluguéis e serviços
prestados às empresas
1.252 11,59 7.660 6,97
Administração pública, defesa e seguridade social 8 0,07 6.345 5,78
Educação 193 1,79 1.762 1,60
Saúde e serviços sociais 143 1,32 1.786 1,63
Outros serviços coletivos, sociais e pessoais 667 6,17 2.620 2,39
Total 10.804 100,00 109.834 100,00
Fonte: IBGE
A importância do segmento de serviços e industrial pode ser notada também ao se tomar o Valor
Adicionado de ambos (VA). Entre 2002 e 2006, conforme os dados da tabela seguinte, pode-se
ver que esses segmentos dividiram suas participações na proporção de meio a meio no VA total
do município, porém, com pequena vantagem do VA dos Serviços. No setor de serviços, a
Administração Pública, que tinha participação de quase 10%, perdeu peso no período.
TABELA 8 – Município de Diadema – Participação Relativa de Setores Econômicos no Valor Adicionado
Total (em %)
Valor Adicionado 2002 2003 2004 2005 2006
Participação do VA dos Serviços no VA Total (%) 52,54 50,30 49,35 51,37 53,36
Participação do VA da Agricultura no VA Total
(%)
0,01 0,00 0,00 0,00 0,01
Participação do VA da Indústria no VA Total (%) 47,46 49,70 50,65 48,63 46,64
Participação do VA da Adm. Pública no Total (%) 9,52 8,92 8,29 7,60 7,93
Fonte: SEADE
27
O Produto Interno Bruto de Diadema, em 2006, que representa o total produzido pela economia
local no referido ano, correspondeu a 7,7 bilhões, o que significou um PIB per capita de R$ 19,6
mil.
TABELA 9 – Município de Diadema – Produto Interno Bruto 2006 (em Mil Reais)
Valor adicionado na agropecuária 348
Valor adicionado na Indústria 3.057.090
Valor adicionado no Serviço 3.497.811
Impostos sobre produtos líquidos de subsídios 1.191.566
PIB a Preço de mercado corrente 7.746.815
PIB per capita 19.596
Fonte: SEADE
O rendimento médio dos trabalhos formais no Município de Diadema foi maior nos segmentos da
Indústria e Serviços, seguidos pelo Comércio, Construção Civil e Agropecuária, respectivamente.
Ao se comparar os valores dos Rendimentos Médios de Diadema com as médias da Região de
Governo e do Estado, observa-se que, em todos os segmentos considerados, as médias do
Município foram menores, o que demonstra a maior precariedade relativa das condições de vida
da população local.
TABELA 10 – Município de Diadema, Região de Governo e Estado de São Paulo – Rendimento Médio dos
Trabalhos com vínculo empregatício – 2006 (em R$)
Setor Município de Diadema Reg. Gov. Estado
Agropecuária 530,25 911,2 701,54
Indústria 1.584,98 1.935,78 1.698,00
Construção Civil 949,88 1.125,49 1.043,45
Comércio 961,94 1.185,17 1.007,85
Serviços 1.351,64 1.719,22 1.557,85
Fonte: SEADE
Pela tabela seguinte, pode-se ver como evoluiu a estrutura empresarial de Diadema, entre 1999
e 2007. O número de indústrias aumentou 54% em 8 anos, o de comércio, 82% e o de serviço,
99%.
TABELA 11 – Empresas em atividade no município de Diadema de 1999 a 2007
Empresas em Atividade de 1999 a 2007
Setor 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Indústri
as
1.186 1.301 1.414 1.532 1.622 1.685 1.736 1.858 1.832
Comérci
o
3.189 3.149 3.934 4.355 4.733 4.950 5.527 5.780 5.807
Serviço
s
5.663 7.042 8.165 9.259 10.418 11.093 11.925 11.985 11.262
Total 10.038 11.492 13.513 15.146 16.773 17.728 19.188 19.623 18.901
Fonte: Secretaria de Finanças, PMD, 2007.
Apenas para ilustrar, segue a PEA de 2000, pois este dado é pouco significativo para uma
análise evolutiva, já que tal levantamento ocorre apenas na época do censo.
28
TABELA 12 – POPULAÇÃO ECONOMICAMENTE ATIVA – PEA – ANO 2000 - Pessoas de 10 anos ou mais de
idade na semana de referência
Variável Condição de atividade
Pessoas de 10 anos ou mais de idade
(Pessoas)
Pessoas de 10 anos ou mais de idade
(Percentual)
Total 289.522 100
Economicamente ativa 180.666 62,4
Não economicamente ativa 108.856 37,6
Fonte: IBGE
No crescimento populacional de Diadema, tem importância, além da atração de migrantes devido
ao seu processo de industrialização, o acréscimo populacional gerado pela dinâmica de
expansão econômica dos municípios vizinhos, o que levou a uma grande pressão por moradias
e aceleração do processo de invasões e ocupações irregulares em todo o ABC, notadamente em
Diadema.
Neste contexto, a partir de 1983, com o Partido dos Trabalhadores – PT – no Poder Executivo
Municipal dando respaldo às reivindicações da população de baixa renda, nos diversos
segmentos, acaba por se desenvolver uma política habitacional, com a urbanização de favelas, e
mais tarde, com a produção de unidades habitacionais.
Já em 1985 é promulgada a lei de Concessão do Direito Real de Uso – CDRU -, garantindo a
permanência de favelados em áreas públicas, por 90 anos. Em 1990, Diadema passa a ser o
primeiro município brasileiro a obter registro de contrato de concessão em cartório de imóveis.
Este é o cenário que, diante da elaboração e aprovação da Constituição Federal de 1988, da
Constituição Estadual de 1989 e da Lei Orgânica Municipal de 1990, representa um momento
propício à reorganização legal no nível municipal.
A Lei Orgânica, aprovada em 05/04/1990, exigia um novo plano diretor no prazo de 18 meses,
cujo projeto de lei foi apresentado no prazo, mas só obteve aprovação após nova versão no final
de 1993, promulgando-se assim um dos primeiros planos diretores do Brasil, dentro da nova
ordem constitucional.
A participação da população verifica-se, então, também na legislação voltada para a
reestruturação do solo municipal, cujo crescimento desordenado necessitava de intervenções
imediatas, mas também de um arcabouço legal para mudanças mais profundas, o que resultaria
também na ativa participação no processo de elaboração e aprovação do plano diretor, em 1993,
como veremos adiante.
29
Em 1993, a população de baixa renda representava um componente significativo, com cerca de
80.000 pessoas, ou seja, 1/ 4 do total da cidade, morando em favelas – em torno de 190 núcleos
habitacionais, dos quais cerca de 100 já urbanizados.
Tanto na versão aprovada em dezembro de 1993, publicada em 1994, como nas subsequentes,
fica clara a busca de uma lei adequada aos novos tempos e suas demandas orientadas pela
pressão popular e pelos novos instrumentos apontados nos projetos de lei do futuro Estatuto da
Cidade, finalmente aprovado em 2001, que veio a nortear a revisão do plano diretor aprovado
em 2002.
Novos parâmetros para uso e ocupação do solo, para habitação e ambiente, bem como
instrumentos de política urbana passam a fazer parte do plano diretor.
Tais instrumentos acabam por ter maior ou menor aplicação em função das demandas da
sociedade.
Uma nova estrutura de zoneamento é formulada, com zonas e áreas especiais, destacando-se
as Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS – e as Áreas Especiais de Preservação Ambiental
– AP.
As primeiras correspondiam a uma forte demanda por habitação da população de baixa renda.
Embora de grande importância numa cidade com poucos espaços vazios, a questão ambiental
foi contemplada no Plano Diretor, mas sua trajetória é mais lenta, por não haver uma pressão
social que promova e apóie firmemente sua implementação, como é o caso da questão
habitacional.
Estas e outras questões serão analisadas neste e nos demais capítulos.
Deve-se salientar que o contexto socioeconômico e político de Diadema e os resultados
alcançados nos diversos segmentos permitem diversas abordagens teóricas e empíricas, como
de fato tem ocorrido na forma de análises e reflexões publicadas, o que reforça a necessidade
de se explorar e aprofundar as experiências acumuladas como referência para o próprio
município, mas também para a ampliação do debate em nível nacional a respeito das políticas
públicas, em geral, e para as questões referentes aos Instrumentos de Política Urbana, como no
estudo presente.
30
2.3. A LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA EM DIADEMA, ANTES E DEPOIS DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
O Município de Diadema foi criado em 31/12/1958 e instalado em 1/1/1960. Considera-se sua
emancipação em 1959, quando foi realizada a primeira eleição, comemorando-se seu
aniversário em 8 de dezembro, data da padroeira da cidade, Nossa Senhora dos Navegantes.
A legislação urbanística tem início em 1961, com a lei ordinária 52/1961, que estabelece o
primeiro zoneamento municipal, com 9 artigos.
A lei ordinária no. 369/1969, com 13 artigos, revoga a anterior. Curiosa é a descrição da zona
industrial pesada, nesta nova lei:
Nestas áreas, é permitível (sic) às indústrias, o uso de qualquer tipo de
combustíveis, sendo permitido ruídos, poeiras, motores de qualquer força, com
desfiguração da paisagem, tolerando-se as indústrias que deveriam exalar
gases incomodativos, desde que haja perfeito tratamento neutralizador de tais
inconvenientes.
Em novembro de 1971 é editado o Plano de Desenvolvimento Integrado de Diadema, com
financiamento do SERFHAU – Serviço Federal de Habitação e Urbanismo.
O referido plano serviu de base para o Plano Diretor Físico do Município de Diadema, aprovado
como lei ordinária 468/1973, com 123 artigos, que não revogava expressamente as leis
anteriores, embora na prática tenha sido adotado como instrumento regulador do parcelamento
do solo, do sistema viário, do processo de aprovação de edificações, tendo inclusive adotado
parâmetros para preservação da paisagem e índices de referência para equipamentos públicos
em função do número de habitantes.
Várias leis provocam alterações parciais no Plano Diretor nos anos subsequentes, convivendo
com a explosão populacional nos anos de 1970 e 1980.
Cumprindo prazo estabelecido pela Lei Orgânica de 1990, a prefeitura envia à Câmara
Municipal, em 07 de outubro de 1991, o Projeto de Lei no. 595/1991, Plano Diretor Municipal,
constante do Processo Administrativo Interno n. 8389/1990.
O projeto de lei, entretanto, é pouco discutido na Câmara Municipal, não sendo votado. Este
plano busca a adequação aos novos parâmetros das políticas públicas urbanas, contemplando a
demanda por habitação, entre outras carências próprias do crescimento populacional vertiginoso,
e introduz instrumentos que mais tarde viriam a fazer parte do Estatuto da Cidade.
31
O novo zoneamento proposto no Plano Diretor busca contemplar e redirecionar as exigências de
maneira a regularizar a situação de fato do crescimento acelerado, visando a preservação do
ambiente e o atendimento das demandas sociais, contrapondo-se às diversas alterações legais
introduzidas pontualmente após o plano de 1973, alterações estas que não tinham, em sua
maioria, a pretensão de promover uma reestruturação abrangente da política de uso do solo.
É importante registrar que a primeira versão, não aprovada, foi realizada sem a participação da
população, pois o Poder Executivo Municipal não conseguiu se organizar dentro do prazo legal,
por não dispor ainda de uma estrutura para realização do trabalho técnico e participativo
simultaneamente, permanecendo apenas no nível técnico, ainda que com proposta avançada e
conectada com a mobilização pela Reforma Urbana em nível nacional, estadual e regional.
Novo projeto de lei, nº 893/1993, baseado no anterior, amplamente discutido com a população, é
encaminhado à Câmara Municipal em 1993, desta vez com diretrizes mais abrangentes e sem
parâmetros específicos de uso e ocupação do solo, que ficaram para lei posterior, conforme
acordo entre o executivo e o legislativo.
O processo interno no. 16771/93, com 250 folhas, apresenta importante documentação do
processo de discussão, registrando matérias da imprensa a respeito do debate sobre o Plano
Diretor em 1993, as opiniões favoráveis e contrárias, atas de reunião com entidades, dentre
outros documentos.
Constam do referido processo:
• 43 reuniões em favelas e núcleos habitacionais, envolvendo 1500 pessoas, com média
de 35 por reunião
• 34 reuniões com o Movimento de Educação e Projeto Pé na Rua
• 6 reuniões com Movimento de Moradia
• Diversas reuniões do Fórum de Desenvolvimento, criado pela prefeitura, com entidades
organizadas, dentre elas o Ciesp – Centro das Indústrias do Estado de São Paulo – / Delegacia
Regional de Diadema e a Acid – Associação Comercial e Industrial de Diadema.
• Proposta de alteração do Plano Diretor, encaminhada pela Acid.
Foram realizadas em torno de 100 reuniões, somando-se os diversos segmentos.
Em dezembro de 1993, com a Câmara Municipal lotada – cerca de 500 pessoas no primeiro
turno e 800 no segundo turno –, o novo Plano Diretor do Município de Diadema é aprovado.
Sua publicação ocorre somente no início de 1994, como Lei Complementar no. 25, de
25/01/1994, contendo diretrizes gerais e alguns instrumentos de política urbana, como o
32
Parcelamento e Edificação Compulsórios, a Operação Urbana, o Consórcio Imobiliário, não
tendo sido aprovados a Concessão Onerosa – mais tarde denominada Outorga Onerosa – a
Transferência do Potencial Construtivo e o Relatório de Impacto de Vizinhança, estes dois
últimos introduzidos posteriormente, em 1996, na Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS –,
mediante nova negociação com a Câmara Municipal.
O Plano Diretor apresenta também, em 1994, o uso do solo definido em áreas, já que as zonas
ficam postergadas, a pedido do Legislativo Municipal, para a LUOS, em 1996. Dentre as áreas,
que definem os contornos aproximados das futuras zonas de uso, já estão as AEIS – Áreas
Especiais de Interesse Social, destinadas à habitação de baixa renda, tanto ocupadas como
vazias, e as AP – Áreas Especiais de Preservação Ambiental.
Em 1996 a Lei de Uso e Ocupação do Solo – LUOS –, é aprovada como Lei Complementar
50/1996, definindo as zonas de uso delimitadas como áreas indicativas no plano diretor,
atribuindo todos os índices urbanísticos e exigências regulamentadoras. As AEIS e AP
permanecem com estas nomenclaturas por serem consideradas áreas especiais inseridas nas
zonas de uso.
São realizados diversos ajustes nos parâmetros do Plano Diretor, inclusive nos instrumentos da
Operação Urbana e do Consórcio Imobiliário.
A Contrapartida aos Empreendimentos de Impacto – mediante Relatório de Impacto sobre a
Vizinhança (RIV) – e a Transferência do Potencial Construtivo, instrumentos que não haviam
sido aprovados no Plano Diretor, são introduzidos e aprovados.
Fazem parte também da LUOS as normas para parcelamento do solo, os critérios para uso e
gestão das Áreas Especiais e um capítulo denominado Regularização de Transição, com
critérios para regularização de edificações irregulares no prazo de 6 meses após publicação da
lei.
Em 1998 a Lei Complementar 77/1998 revoga o Plano Diretor de 1994, embora se trate de
revisão parcial do mesmo, já que as alterações não são significativas, mantendo em grande
parte os artigos e conceitos, com poucas adaptações na redação.
Pode-se dizer que as alterações efetivas se restringem à introdução do título sobre o
Desenvolvimento Sócio-Econômico e de 14 áreas novas em AEIS 1 – Áreas Especiais de
Interesse Social –, que são áreas vazias para habitação de baixa renda.
A Lei Complementar 86/1999 altera parcialmente a LUOS LC 50/1996 com respeito às zonas,
usos, índices urbanísticos e quadros de áreas. Não constam modificações nos instrumentos da
política urbana.
33
As leis complementares 77/1998 e 86/1999 foram realizadas na gestão de 1997 a 2000, do
Partido Socialista Brasileiro – PSB. O Partido dos Trabalhadores governou Diadema de 1983 a
1996, de 2001 a 2008, e está no poder novamente para governar de 2009 a 2012.
Em 2002 a Lei Complementar 161/2002 revoga o Plano Diretor de 1998 – Lei Complementar
77/1998.
Realizado sob a nova orientação dada pela Lei Federal 10.257/2001 – Estatuto da Cidade –, o
novo plano diretor revisa os instrumentos de política urbana anteriores e introduz os novos
instrumentos, como o Direito de Preempção e a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Promove também uma reformulação na estrutura legal do uso do solo, mediante a adoção do
sistema de macrozonas: adensáveis, não adensáveis, de preservação ambiental estratégica e
industriais. Mantém as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) – com acréscimos de áreas –,
e as Áreas Especiais de Preservação Ambiental (AP).
Delimita áreas para aplicação da Operação Urbana Consorciada.
Embora a nova lei contenha também os índices urbanísticos e exigências regulamentadoras
para Uso e Ocupação do Solo, não foi realizada formalmente a revogação da LUOS, Lei
Complementar 50/1996, pois não consta da LC 161/2002 a citação da referida revogação. Na
prática, a LC 50/1996 não mais foi aplicada, mesmo porque ela é incompatível com o novo Plano
Diretor, que se sobrepõe aos anteriores, estabelecendo novas regras. Entretanto, a não
revogação formal ensejou a indevida aprovação da Lei Complementar 225/2006, que alterou
pequena parte da LC 50/1996, que já deveria estar revogada pela LC 161/2002.
Em 2008 o Poder Executivo Municipal promove a revisão do plano diretor, obtendo sua
aprovação como Lei Complementar 273, de 8/7/2008, embora o artigo 94 da LC 161/2002
estabelecesse que a referida revisão deveria “ser feita no início da gestão administrativa de
2009”.
O novo Plano Diretor revoga toda a legislação anterior pertinente, suprime as macrozonas,
instituindo um sistema de zonas, áreas especiais e eixos estruturadores, com ajustes em alguns
Instrumentos da Política Urbana.
2.3.1. CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO
O contexto sociopolítico do plano diretor aprovado em 2008 é reflexo do histórico de uma
sequência de 5 (cinco) gestões do Partido dos Trabalhadores, iniciando em 2009 a 6ª gestão,
desde 1983, sendo que neste período só não esteve no poder de 1997 a 2000, quando o
34
primeiro prefeito petista da cidade assumiu o governo naquele momento pelo Partido Socialista
Brasileiro – PSB.
Os avanços no plano diretor também são um acúmulo a partir do primeiro plano aprovado em
1994 no novo contexto institucional dado pela Constituição Federal de 1988, incorporando
instrumentos que só fariam parte do Estatuto da Cidade em 2001.
A revisão de 2008 é a terceira – segunda após o Estatuto da Cidade – que ocorre dentro do
processo participativo constante que garante os questionamentos, avanços e o apoio da
comunidade, principalmente na questão habitacional de baixa renda, seguida pela preservação
ambiental, em menor escala quanto à participação, revelando, porém, amadurecimento técnico e
político nestes dois componentes, que são fundamentais numa cidade com altíssima densidade
populacional – a segunda do país – e escassez crítica de áreas.
Deve-se destacar, por fim, que a disputa pelo espaço não arrefeceu o nível de investimento na
cidade, demandando um crescente embate para a determinação de parâmetros de uso e
ocupação do solo para habitação de interesse social, habitação para as demais camadas – que
têm crescido igualmente – para a preservação ambiental e para as atividades econômicas.
35
36
37
ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
NA LEGISLAÇÃO DE DIADEMA E RESULTADOS ALCANÇADOS
O objeto principal da presente pesquisa é analisar a evolução dos instrumentos da política
urbana na legislação e os resultados alcançados, buscando elementos para avaliação de sua
efetividade ao longo dos 15 anos de vigência do Plano Diretor de 1994 e suas três revisões.
Para tanto foram realizadas duas linhas de abordagem:
• análise detalhada dos instrumentos nos 4 planos diretores (1994, 1998, 2002 e 2008),
nas leis e nos decretos aprovados após a Constituição Federal de 1988
• levantamento, junto à Prefeitura do Município de Diadema, dos resultados da aplicação
dos instrumentos, realizado durante os anos de 2007 e 2008, atualizado até o início de 2009.
Cabe esclarecer que, segundo o artigo 4º, Capítulo II, do Estatuto da Cidade, os instrumentos da
política urbana são muito abrangentes e referem-se à política urbana dos três níveis de governo
– federal, estadual e municipal –, consistindo de 33 itens, se incluído também o Consórcio
Imobiliário, que consta do artigo 46, Capítulo V - Disposições Gerais.
Para a pesquisa aqui apresentada abordamos os instrumentos relacionados ao uso e ocupação
do solo, adotados em Diadema, que apresentam potencial de transformação do espaço urbano
pela gestão pública, na busca do equacionamento dos fatores que interferem no equilíbrio
socioeconômico e ambiental do território municipal.
Evidentemente, os parâmetros urbanísticos – índices e condicionantes para urbanização,
edificação e funcionamento – também contribuem para a transformação do espaço, mas são
elementos de aplicação automática, via licenças, enquanto os instrumentos requerem o
3
.
38
empenho do governo municipal por meio de gestão política, técnica e administrativa, onde a
tomada de decisão determina o maior ou menor grau de sucesso dos referidos instrumentos.
Apontamos a seguir as leis que caracterizam e organizam o arcabouço institucional urbanístico
após a Constituição Federal de 1988, as quais contêm os instrumentos a serem analisados. Não
serão abordadas, em princípio, leis com alterações pontuais, não estruturais, ou que não afetam
os Instrumentos da Política Urbana aqui analisados.
• Lei Complementar 25/1994, Plano Diretor Municipal (PDM)
• Lei Complementar 50/1996, Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo
(LUOS)
• Lei Complementar 63/1996, Lei de Incentivo Fiscal para imóveis com vegetação de
interesse ambiental.
• Lei Complementar 77/1998, Plano Diretor Municipal (PDM)
• Lei Complementar 86/1999, Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo
(LUOS)
• Lei Complementar 161/2002, Plano Diretor Municipal (PDM)
• Lei Ordinária 2303/2003, Outorga Onerosa do Direito de Construir
• Lei Ordinária 2353/2004, alterada pela LO 2674/07, Operação Urbana Consorciada
• Lei Complementar 273/2008, Plano Diretor Municipal (PDM)
• Lei Complementar 277/2008, que altera parcialmente a LC 273/2008.
Por ser muito recente, a LC 273, DE 8/7/2008, alterada pela LC 277, de 16/10/2008, permite
apenas análise de seu texto, com comentários sobre suas potencialidades, não havendo até o
momento, em abril de 2009, aplicação de seus instrumentos.
Os instrumentos a seguir serão analisados nas leis citadas e em decretos regulamentadores,
abordando-se seus aspectos principais, modificações e evolução:
• Área Especial de Interesse Social - AEIS
• Área Especial de Preservação Ambiental – AP – e seus desdobramentos nos Planos
Diretores de 2002 e 2008, com acréscimos de zonas com teor semelhante, porém com outras
nomenclaturas
• Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios - PEUC
• Outorga Onerosa do Direito de Construir - OODC
39
• Transferência do Potencial Construtivo - TPC
• Operação Urbana Consorciada - OUC
• Consórcio Imobiliário - CI
• Contrapartida aos Empreendimentos de Impacto / Relatório de Impacto de Vizinhança -
RIV
• Direito de Preempção - DP
• Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural – IPHAC
Os referidos instrumentos, de maneira geral, fazem parte do Estatuto da Cidade, Lei Federal
10257/2001.
3.1. ÁREA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL – AEIS
Estas áreas programáticas equivalem às zonas classificadas como ZEIS – Zona Especial de
Interesse Social - no Estatuto da Cidade, destinando-se a programas de habitação de baixa
renda, tanto em áreas ocupadas como em áreas vazias para o mesmo segmento da população,
motivo pelo qual devem ser consideradas como parte do zoneamento, mas também como
instrumento da política urbana (ver Mapa 10).
A publicação “Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos” (Brasil,
2002, p. 189), aponta o seguinte
“O instrumento das Zonas Especiais de Interesse Social está previsto como um
dos instrumentos de regularização fundiária na alínea “f”, do inciso V do artigo
4o do Estatuto da Cidade.
As Zonas Especiais de Interesse Social são destinadas primordialmente à
produção e manutenção de habitação de interesse social”. (grifo nosso)
Reportando-se à origem de ZEIS no Recife-PE, em 1983 (Brasil, 2002, p. 157), o guia citado
dedica uma página à experiência de Diadema (Brasil, 2002, p. 158), da qual destacamos:
“Após um período de negociação entre técnicos, vereadores e movimentos
populares, a administração municipal estabeleceu dois tipos de AEIS – Áreas
Especiais de Interesse Social -: as AEIS 1, áreas vazias, destinadas à produção
de novos núcleos habitacionais populares, e as AEIS 2, áreas ocupadas por
favelas, a serem reurbanizadas. Nas AEIS, só poderiam ser implantadas
40
habitações para a população de baixa renda, ampliando assim a oferta de terras
para essa faixa e, consequentemente, reduzindo seu preço”.
No Plano Diretor de 1994 foram definidas as áreas que seriam transformadas em zonas de uso
na Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo (LUOS), em 1996.
Entretanto, as áreas especiais continuaram a ter essa denominação na LUOS por se considerar
que as mesmas são áreas programáticas inseridas nas zonas de uso.
Tal critério e nomenclatura permanecem nas leis que se sucedem até o presente.
LC 25/1994, PDM. As AEIS são subdivididas em:
• AEIS 1: terrenos não edificados, subutilizados ou não utilizados, necessários à
implantação de Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS) e com reserva de
áreas para equipamentos comunitários de acordo com o Plano de Urbanização.
• AEIS 2: terrenos ocupados por favelas ou assentamentos habitacionais assemelhados,
visando a aplicação de programas de urbanização e / ou regularização jurídica da posse da
terra.
A lei estabelece diretrizes para Planos de Urbanização de AEIS e para gestão das áreas, além
das possibilidades de atuação da iniciativa privada, inclusive dos proprietários de terrenos em
AEIS.
LC 50/1996, LUOS. Nesta lei complementar são definidos os parâmetros urbanísticos para as
zonas de uso e para as áreas especiais, nas quais devem ser observadas as categorias de
uso permitidas, as quais são diferenciadas por porte, incomodidade e tipo de atividade –
residencial, comercial, de serviços, industrial.
Quanto às AEIS, as diretrizes são aprofundadas com a introdução de novos elementos que
permitem viabilização e maior dinamização do processo:
• Permissão de EHIS (Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social) em AEIS 2
• Permissão de EHIS em outras zonas de uso, com a intenção de se ampliar o
atendimento à alta demanda por habitação de baixa renda.
• Diretrizes para aprovação de EHIS
• Diretrizes para integração ambiental e da infra-estrutura de AEIS 2 ao seu entorno
• Critérios para gestão de AEIS, inclusive com a participação dos moradores através do
Conselho Deliberativo do Fundo Municipal de Apoio à Habitação de Interesse Social (Fumapis)
41
• Permissão em AEIS de outros usos, não residenciais, outras formas de gestão e
parcerias, mediante participação através do Conselho, visando a dinamização e viabilização
econômica e social dos programas
• Indicação de índices urbanísticos e diretrizes para incentivo e gestão, no Quadro 2 –
Áreas Especiais, destacando-se:
• Em AEIS 1, lote mínimo de 42 m2, Índice de Aproveitamento (I.A.) 3,0, Taxa de
Ocupação (T.O.) 0,8
• Em AEIS 2 os índices são definidos por Programa de Reurbanização, permitindo-se
lotes inferiores a 125 m².
LC 77/1998, PDM. Esta lei complementar manteve em linhas gerais as características da LC
25/1994, com respeito às AEIS.
Poucas alterações foram realizadas na sua redação e foram acrescentadas 14 AEIS 1, conforme
art. 63 e Carta 1.
LC 86/1999, LUOS. Também apresenta poucas alterações, destacando-se:
• a redução da QT – Quota Mínima de Terreno por Unidade Residencial – de 25 m² para
15 m² em HIS – Habitação de Interesse Social -, conforme art. 3º;
• o aumento da T.O. – Taxa de Ocupação – de 0,8 para 0,9 em AEIS 1 para habitação
unifamiliar, mantendo-se 0,8 para EHIS
LC 161/2002, PDM. Como esta lei foi elaborada com a intenção de englobar o PDM e a LUOS,
os artigos referentes às AEIS fundem diretrizes estabelecidas na LC 25/1994 PDM e na LC
50/1996 LUOS, promovendo revisão e nova redação, a seguir analisados.
A estrutura do uso do solo passa a se definir através de 4 macrozonas (adensável, industrial,
não adensável e de preservação ambiental estratégica) e áreas especiais. São definidos 3 tipos
de usos: residencial, Habitação de Interesse Social (HIS) e não residencial. Estes usos são
classificados em 3 categorias de uso segundo o grau de incomodidade: não incômoda, incômoda
1 e incômoda 2, sem subdivisão por tipo de atividade.
As AEIS permanecem com os mesmos critérios anteriormente definidos, subdivididas em AEIS 1
e 2, destacando-se alguns aspectos:
• Os EHIS são permitidos nas AEIS e nas Macrozonas Adensáveis (MA), que equivale à
situação anterior, quando eram permitidos nas AEIS e em outras zonas de uso.
42
• Critérios para EHIS, como cadastramento de moradores, formas de participação dos
agentes, limites de comprometimento de renda mensal para aluguel ou compra dos imóveis
pelos moradores
• Permissão nos EHIS, mediante aprovação do Conselho do Fumapis e dos agentes
promotores, do atendimento parcial de demanda proveniente de urbanização ou remoção de
AEIS 2.
• Permanece para AEIS 1 o lote mínimo de 42 m2, não há definição de I.A. e a T.O. passa
a ser 0,9 para qualquer tipo de uso, com Q.T. = 42 m² (unifamiliar) e 20 m² (multifamiliar vertical).
• Permanecem para AEIS 2 os critérios da LC 25/94 PDM.
A carta 2 – Áreas especiais - não aponta a diferença entre AEIS 1 e AEIS 2, como estabelecido
no texto da lei. Por outro lado, há distinção entre AEIS e AEIS 2002, de onde se depreende que
foram identificados os acréscimos de áreas realizados através da nova lei, embora não haja
referência correspondente no texto da lei.
LC 273/2008, PDM. Esta lei descarta as macrozonas, criando um sistema de zonas, áreas
especiais e eixos estruturadores. Estabelece três categorias de uso: residencial, não residencial
e industrial. Tais categorias apresentam subcategorias em função do porte, incomodidade e tipo
de atividade específica, retomando e ampliando o sistema utilizado na LC 50/1996, LUOS.
As AEIS 1 e 2 permanecem com suas principais características anteriores e é criada a AEIS 3 –
Área Especial de Interesse Social 3 – delimitando os Empreendimentos Habitacionais de
Interesse Social – EHIS – não regularizados, visando a regularização urbanística e fundiária
ambientalmente sustentável dos mesmos.
Além dos critérios constantes das leis anteriores, merecem destaque os seguintes aspectos:
• Fica expressamente citada a possibilidade de utilização dos seguintes instrumentos para
suprir a demanda habitacional prioritária:
• Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios nos imóveis delimitados na
Carta 3 – Imóveis Não Edificados e Subutilizados.
• Direito de Preempção nos imóveis delimitados na Carta 2, referente a este
instrumento, excetuados os imóveis situados em Área Especial de Interesse
Ambiental – AP.
• Consórcio Imobiliário nos imóveis situados em AEIS.
43
• Outorga Onerosa do Direito de Construir, cuja contrapartida financeira deve ser
aplicada no próprio empreendimento, quando se tratar de Habitação de
Interesse Social – HIS.
• Os EHIS destinados à demanda com renda familiar até 3 salários mínimos ficam a cargo
do Executivo Municipal, com recursos do Fumapis. Para renda entre 3 e 8 salários mínimos, os
critérios são estabelecidos em lei específica.
• Para AEIS 2, as intervenções pelo Poder Público ou pela iniciativa privada devem se dar
através de Plano de Reurbanização de Interesse Social – PRIS -, com diversos critérios
estabelecidos para infra-estrutura, acessibilidade, uso e ocupação do solo, equipamentos e
programas voltados para a qualidade de vida, recuperação ambiental.
• Em AEIS 1 o lote mínimo passa de 42 m² para 60 m² para residências agrupadas
horizontalmente ou sobrepostas (HISh), com T.O. 90%, I.A. básico e máximo = 3,0. Quando se
tratar de remoção de moradores de AEIS 2, será admitido lote mínimo de 42 m².
• Para conjuntos residenciais verticais (HISv), o lote mínimo é de 500 m², com I.A. básico
= 3,0 e máximo = 4,0, T.O. 70%.
É interessante observar que, pela primeira vez nos Planos Diretores de Diadema, surgem a
distinção entre HISh e HISv, referentes aos conjuntos horizontais e verticais para população de
baixa renda, e o lote mínimo de 500 m² para conjuntos verticais.
A ênfase anterior era para o loteamento, para a autoconstrução, enfim para a ocupação
horizontal, em geral.
Trata-se agora de um novo momento político, de estímulo à verticalização, tanto pela escassez
de áreas disponíveis, como pela postura da administração municipal, buscando outro padrão de
habitação popular.
Constam as seguintes leis específicas a respeito do assunto:
• LO 1093/90, alterada pela LO 2524/06 : criação do FUMAPIS – Fundo Municipal de
Apoio à Habitação de Interesse Social
• LO 1357/94, alterada pelas leis ordinárias 1718/98, 2105/02 e 2670/07: cadastramento
de interessados em EHIS – Empreendimento Habitacional de Interesse Social.
• Concessão de Direito Real de Uso – CDRU
Este importante instrumento, pioneiro no Brasil, conforme citamos no item 2.2 do capítulo 2, teve
início em 1985, antes do Plano Diretor, obtendo-se em 1990 o primeiro registro em cartório.
44
As leis ordinárias pertinentes, que ainda vigoram, são: nº 819/85, alterada pelas leis 975/88,
1220/92, 1221/92, 1422/95 e 1738/98.
• Regularização Fundiária Sustentável
LO 2581/06 – Regularização Fundiária Sustentável de Interesse Social ou Específico. Visa os
assentamentos informais e parcelamentos do solo irregulares.
3.1.1. RESULTADOS ALCANÇADOS EM AEIS – ÁREA ESPECIAL DE INTERESSE SOCIAL
As AEIS e as AP – Áreas Especiais de Preservação Ambiental - foram criadas simultaneamente
pelo Plano Diretor, Lei Complementar nº 25/94, visando o equilíbrio da distribuição espacial para
atendimento da demanda habitacional de baixa renda e para evitar o esgotamento das áreas que
apresentavam qualidade ambiental real ou potencial.
O quadro a seguir apresenta a estimativa da população em favelas.
TABELA 13 – Estimativa da população em favelas.
Ano No. de núcleos População
1968 2 ----
1979 31 12.000
1982 128 79.000
1996 192 99.000
1998 200 100.000
2000 204 102.000
Fonte: Sehab /IBGE, 2005. Extraído de Coelho, 2008, p.37.
As AEIS correspondiam a uma forte demanda da população de baixa renda por habitação, o
mesmo não ocorrendo com as AP, cuja demanda não é imediatamente percebida pela
comunidade.
Considerando as poucas áreas vazias em Diadema no início dos anos de 1990 – cerca de 19,2%
do território municipal, sendo metade em APM (Área de Proteção aos Mananciais, a partir de
1997 denominada Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais - APRM), a disputa pelo
espaço era e é grande para todas as atividades, com forte pressão por moradia, e pouco recurso
para conter a ocupação de áreas de interesse ambiental.
As AEIS 2, embora ocupadas por cerca de 80.000 habitantes, 25 % da população, em favelas
urbanizadas ou não, em 1993, não representavam mais do que 1,07 km², ou seja, em torno de
3,5% do município que tem 30,7 km². Disto resulta um adensamento absurdo, cerca de 75.000
hab/km².
45
Somando-se a demanda oriunda da moradia de aluguel, não quantificada, fica clara a disputa
pela terra, pois se as favelas ocupavam cerca de 3,5 % do território, os cerca de 9,6% de vazios
fora da APM pouco significariam diante da carência habitacional, considerando-se ainda que
grande parte dos vazios eram áreas pequenas ou inadequadas para programas habitacionais,
particularmente no caso de zonas industriais.
Tanto é que o mapeamento técnico para elaboração do Plano Diretor, em 1993, apontou apenas
2% de terras livres adequadas ao uso habitacional, fora da APM, incluindo-se apenas áreas com
dimensões compatíveis com o programa.
A pressão do movimento de moradia por maior disponibilidade, com apoio de vereadores,
resultou numa comissão informal com representantes do movimento, técnicos e vereadores, que
conseguiu ampliar para 3% do território municipal a destinação de AEIS 1, utilizando-se também
terrenos de dimensões médias avaliados em vistoria conjunta.
É evidente que tal designação provocou reação de outros segmentos, já que nas AEIS 1 não
poderiam ser permitidos outros usos.
O embate durante a discussão na Câmara Municipal, com forte participação do movimento de
moradia, resultou em diminuição de 3 para 2,85% das áreas designadas como AEIS 1, em
relação à área total do município, representando cerca de 0,87 km².
Ainda que representasse uma vitória do movimento, ao se analisar com isenção o resultado,
pode-se notar que a alta densidade populacional, se desadensadas as favelas existentes, sem
afluxo de outras pressões internas ou externas ao município, resultaria em diminuição da
densidade específica de 75.000 para 38.500 hab/km², ao se somarem as AEIS 1 e 2, densidade
esta ainda alta para obtenção de padrão aceitável de qualidade de vida, normalmente precário
nos assentamentos de baixa renda quanto à habitabilidade e serviços públicos.
Diante da complexidade das AEIS e AP e sua aplicação pelo poder público municipal, foram
promulgados 2 decretos:
• Decreto nº 5398, de 17/4/2001, criando a Comissão de Análise e Aprovação de
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social e de Empreendimentos de Impacto
Ambiental, com 9 membros da administração municipal, inclusive da Companhia
Municipal de Saneamento - Saned -, encarregados de emitir parecer técnico para
aprovação dos referidos empreendimentos.
• Decreto nº 5716, de 18/7/2003, que reduz a comissão para 8 membros, mas amplia suas
atribuições ao estabelecer que a mesma deveria também propor leis, decretos,
resoluções e medidas mitigadoras de impactos.
46
O Relatório AEIS, de 2004, elaborado pelo Departamento de Desenvolvimento Urbano, da
Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Urbano, faz um balanço da referida comissão, no
qual se destacam os seguintes aspectos:
• Cerca de 30 áreas no município foram constituídas como AEIS para produção de
habitação para famílias com renda de até 10 salários mínimos.
• O primeiro empreendimento foi iniciado em 1996, à época da aprovação da Lei de Uso e
Ocupação do Solo – LUOS, LC 50/1996, decorrente do Plano Diretor de 1994. Tratava-se do
Loteamento de Interesse Social Rosa de Luxemburgo, para 690 famílias participantes da
Associação Oeste de Moradores de Aluguel e Baixa Renda.
• O documento ressalta que todas as leis a partir do Plano Diretor de 1994 permitem EHIS
– Empreendimento Habitacional de Interesse Social – nas AEIS e também em grande parte do
território municipal.
• Até 2004 foram implantados 40 EHIS, com 8.862 unidades, ocupando área de
1.019.891,60 m². Estimou-se o atendimento de 35.448 habitantes, com densidade demográfica
da ordem de 34.787 hab/km², cerca de 3 vezes a densidade do município, 11.650 hab/km², de
acordo com o censo demográfico do IBGE no ano 2000.
• Reportando-se ao 3º Encontro Municipal de Política Urbana e Habitacional de Diadema,
de 24 a 26/8/2001, o relatório aponta que, segundo documento do encontro, já em 1997
verificava-se a revalorização das AEIS 1 (áreas vazias para habitação de interesse social), e a
necessidade de redefinir a política de ocupação do solo com habitação, contemplando também a
necessidade de dotação de equipamentos públicos e comunitários.
• O relatório aponta então a necessidade de, sem negar a organização popular, repensar
a política habitacional, aproximando “a esfera técnica de planejamento, da esfera política de
gestão”.
• Segundo o documento, as ocorrências mais comuns em EHIS que se constituem
empecilhos à aprovação e registro em cartório são:
1. falta de área verde e / ou institucional
2. áreas não compatíveis com o respectivo documento (título)
3. ocupação de áreas não edificáveis (córrego)
4. venda de lotes aos Associados antes da análise prévia pelo Poder público
5. início de obras, quando o processo encontra-se em análise
47
6. desrespeito ao consignado em Certidão de Diretrizes
7. uso residencial incompatível com o entorno, porém permitido pelo zoneamento
8. baixa qualidade construtiva, gerando problemas de insolação e ventilação das moradias
produzidas.
Obs.: Conforme esclarecimento do Eng. Nailson Elias da Silva, Diretor do Departamento de
Desenvolvimento Urbano, Prefeitura de Diadema, o problema verificado no item 7 refere-se ao
zoneamento definido pela LC 161/2002 que, ao adotar a macrozona adensável para grande
parte do município, não estabeleceu parâmetros para evitar proximidade de usos incompatíveis
com EHIS. Com relação ao item 8, os problemas constatados referem-se particularmente às
habitações produzidas no período de 1997 a 2000.
• Como nova orientação, sugere modificações quanto à tipologia e forma de implantação
para evitar conseqüências negativas para o Município com respeito à aglomeração excessiva,
indicando os seguintes itens para abordagem:
• restringir zonas de EHIS (nas zonas adensáveis, conforme Eng. Nailson)
• dimensão mínima do lote em HIS (aumentar de 42 para 125 m²)
• investir em áreas verdes
• plano viário municipal (em fase de reformulação)
• estudo de viabilidade para empreendimentos novos (buscando nova tipologia, mais
adequada)
• lei de regularização para loteamentos já implantados (em 2006 foi promulgada a lei
ordinária 2581)
• lei de desdobro de lotes
• lei de condomínios (% de área verde, dimensão do viário) (busca-se a exigência de área
verde até para glebas < 15.000 m²)
• revisão da lei de cadastro (reduzindo-se público alvo para 3 a 5 salários mínimos, pois a
lei atende até 10 salários mínimos)
Estas propostas sofreram modificações ao serem incorporadas na revisão do Plano Diretor
aprovada em 8/7/2008, como Lei Complementar no. 273/08, a ser abordada mais adiante.
48
Logo após a aprovação desta nova lei, deu-se início ao processo de elaboração do Plano Local
de Habitação de Interesse Social - PLHIS -, a cargo da Secretaria de Habitação e
Desenvolvimento Urbano, mediante contrato com a Usina – Centro de Trabalhos para o
Ambiente Construído, trabalho este que se encontra na fase do diagnóstico.
A seguir apresentamos alguns dados coletados que permitem avaliação dos resultados
alcançados em AEIS 1, no período de 2001 a 2008.
AEIS 1
TABELA 14 – Unidades Produzidas AEIS/Recursos Públicos – 2001-2008
Empreendimentos Financiador Entrega UHs
SANKO/Sem Teto Taboão CDHU/PMD 2001 180
JÚPITER PMD/MORAR MELHOR 2003 40
CDHU- RUFINO CDHU 2003 320
CDHU- FUNDIBEM CDHU 2003 300
JÚPITER PMD/PSH 2004 60
YAMBERÊ PMD 2004 12
PAR- SERRA DOURADA CEF 2004 200
PAR- PIRATININGA I E II CEF 2004 380
TRAV. EVALDO BRAGA- V.
POPULAR
PMD 2004 27
Total Parcial 2001/2004 1519
SANKO/Alojamento Almiro CDHU/PMD 2005 220
CDHU- K1 e K2 CDHU 2005 320
YAMBERÊ PMD 2005 24
JÚPITER PMD/PSH 2007 40
YAMBERÊ PMD/MORAR MELHOR 2007 12
PAR- SERRA DOURADA CEF 2007 300
SANKO/Sem Teto Taboão CDHU/PMD 2008 180
JD. NORDESTE/VERA CRUZ PMD/HBB 2008 104
Total Parcial 2004/2008 1200
TOTAL GERAL 2001-2008 2719
Fonte: Balanço Gestão 2001-2008/PMD, 2008.
UH: Unidade Habitacional
49
TABELA 15 – Obras em Andamento para Produção de Unidades AEIS/Recursos Públicos – 2008
Empreendimentos Financiador Status UHs
JÚPITER PMD/PSH Em Execução 40
JÚPITER PMD/PSH Licitadas 60
HBB-BID- Vera Cruz PMD/HBB Licitadas 51
YAMBERÊ PMD/ MORAR MELHOR Em Execução 12
YAMBERÊ PMD/MORAR MELHOR Licitadas 24
ANTONIO PALOMBO PMD Em Execução 17
SANTA
(CONVÊNIO OESTE -
FAMÍLIAS/INCÊNDIO)
PMD Em aprovação 36
PAC NAVAL PAC/PMD Em Execução 336
TOTAL 576
Fonte: Balanço Gestão 2001-2008/PMD, 2008.
Foto 1 - Conjunto habitacional Sanko,
CDHU/PMD, Bairro Conceição. Executado em
AEIS 1 (Plano Diretor 1994), redefinido como
AEIS 3 (Plano Diretor 2008)
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 2 - Conjunto Habitacional Vila Socialista,
CDHU,Vila Conceição. Executado em AEIS 1
(Plano Diretor 1994), redefinido como AEIS 3
(Plano Diretor 2008)
Fonte: Wagner Bossi, 2009
50
Foto 3 – Conjunto Habitacional Gazuza, Bairro
Casa Grande
Fonte: Marcos Luiz da Silva, PMD 2007
Foto 4 - Conjunto Habitacional Gazuza, Bairro
Casa Grande
Fonte: Marcos Luiz da Silva, PMD 2007
Foto 5 - Bairro Serraria
1- Conjunto Júpiter
(PMD)
2- Conjunto PAR
(CEF),
3 - Núcleo Habitacional
Piratininga (AEIS 2 -
Parcialmente
Urbanizado)
4 - EHIS Implantado
pela Associação de
Luta por Moradia da
Região Oeste.
5 – AP2 – Área
Especial de
Preservação Ambiental,
de propriedade da
Associação Pró-
Moradia Liberdade,
para construção de
EHIS –
Empreendimento
Habitacional de
interesse social
Bairro Serraria
Fonte: Acervo Sehab-
2006, extraído de
Coelho- 2008
51
AEIS 2
Quanto às intervenções em AEIS 2, os quadros a seguir apresentam resumos dos resultados e
das pendências.
TABELA 16 – Dados do Programa de Urbanização de Favelas - 1983 a 2008
PROGRAMA 83-88 89-92 93-96 97-2000 2001-2008
N° Total de Núcleos habitacionais 128-164 164-184 184-193 193-204 204-207
N° de Ocupações 36 20 9 11 3
Urbanizações Iniciadas 78 92 20 5 4
Áreas com Intervenção de Urbanização 78 137 114 24 48
Áreas de Remoção 1 4 6 8 8
Urbanizações Concluídas 16 42 95 1 7
Concluídas no Acúmulo dos Períodos 16 58 153 154 161
N° de Famílias Beneficiadas com CDRU 3.533 2.767 575 0 188
CDRU – Concessão do Direito Real de Uso
Fonte: Coelho, 2008, p. 142.
TABELA 17 – Quadro atual dos núcleos habitacionais em Diadema
6
Total de núcleos Urbanizados em urbanização remoção parcial remoção total
229 127 49 33 20
Fonte: Balanço Gestão 2001-2008/PMD, 2008.
De maneira geral, todos os núcleos habitacionais no município passaram por diferentes graus
de intervenção, mesmo que em ações pontuais e de caráter provisório e emergencial.
A seguir, o quadro das remoções. Vale observar que esta dimensão é parte da complexidade
das ações necessárias para o manejo das áreas ocupadas por população de baixa renda.
TABELA 18 – Quadro de remoções de famílias - 2001 a 2008
ENCAMINHAMENTOS Período N de Famílias
Unidades Habitacionais 2001/2004 1519
Unidades Habitacionais 2005/2008 1200
Auxílio Moradia 2004/2008 291
Lotes Urbanizados 2001/2008 320
TOTAL 3.330
Fonte: Balanço Gestão 2001-2008/PMD, 2008.
6 De acordo com a Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, está ocorrendo revisão deste quadro, externamente com algumas vistorias
de novos locais não grafados e internamente sobre conceitos para definição de nomenclatura - ex. área contígua representando dois núcleos,
portanto, duas áreas. Áreas totalmente urbanizadas, mas, que requerem remoção de famílias, entre outras situações.
52
Foto 6 -
Favela Naval,
Bairro
Piraporinha,
divisa com
São Bernardo
do Campo
Fonte: Marcos
Luiz da Silva,
PMD 2007
Foto 7 - Favela Naval, Bairro
Piraporinha, divisa com São
Bernardo do Campo.
Reurbanização e remoções com
recursos do PAC – Programa de
Aceleração do Crescimento,
Governo Federal
Fonte: Mauro Pedroso, PMD 2009
Foto 8 - Favela Naval, Bairro
Piraporinha, divisa com São
Bernardo do Campo.
Reurbanização e remoções com
recursos do PAC – Programa de
Aceleração do Crescimento,
Governo Federal
Fonte: Mauro Pedroso, PMD 2009
Foto 9 - Conjunto habitacional para
reassentamento de moradores da
Favela Naval, Bairro Serraria, com
recursos do PAC – Programa de
Aceleração do Crescimento,
Governo Federal.
Fonte: Marcos Luiz da Silva, 2009
53
Foto 10 - Conjunto habitacional
para reassentamento de
moradores da Favela Naval, Bairro
Serraria, com recursos do PAC –
Programa de Aceleração do
Crescimento, Governo Federal.
Fonte: Marcos Luiz da Silva, 2009
Foto 11 - Núcleo Habitacional
Vila Olinda- ProgramaTá Bonito
Fonte: Acervo Sehab- 2006,
extraído de Coelho, 2008
Foto 12 - Núcleo
Habitacional Vila
Olinda- ProgramaTá
Bonito
Fonte: Acervo Sehab-
2006, extraído de
Coelho, 2008
Este é o cenário resultante da ação conjunta do governo, da população e seus movimentos de
luta pela moradia, que tiveram seus resultados viabilizados também pelo fato de se ter conduzido
técnica e politicamente os planos diretores, suas regulamentações e implementações.
54
A criação das AEIS, no Plano Diretor de 1994, tinha o objetivo de atender à demanda por
moradia e conter a ocupação desordenada da cidade, disponibilizando terrenos para
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS), viabilizados pelas associações e
movimentos de moradia. Trata-se de loteamentos populares, com muitas unidades erguidas
através da autoconstrução e de conjuntos verticais, dentre os quais o Conjunto Habitacional
Gazuza é tido como o primeiro edifício vertical construído no Brasil em regime de mutirão.
Simultaneamente, o avanço ocorreu também com as AEIS 2, que garantiram o direito de
permanência da população de baixa renda nas áreas públicas e particulares ocupadas,
reafirmando inclusive a Concessão do Direito Real de Uso – CDRU – para as áreas públicas,
desde 1985, experiência pioneira no Brasil.
Até o momento, início de 2009, três núcleos habitacionais já obtiveram o registro da CDRU em
cartório, com matrículas para a área integral, não individualizadas para as unidades
habitacionais: Jardim Maria Tereza (primeiro caso), Jardim Andrade Barbosa e Maria Leonor.
3.2. ÁREA ESPECIAL DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – AP - E ZONAS
CORRELATAS
Da mesma forma que as AEIS, as AP foram criadas juntamente com as outras áreas – embriões
de zonas de uso - no Plano Diretor de 1994 e permaneceram com esta nomenclatura na LUOS
de 1996, por serem consideradas áreas programáticas inseridas nas zonas de uso da LUOS (ver
Mapa 11).
As AEIS e as AP também mantiveram suas nomenclaturas nas leis subseqüentes ao Plano
Diretor de 1994.
Nos Planos Diretores de 2002 e 2008 foi modificada a estrutura do zoneamento, adicionando-se
outras nomenclaturas de zonas de proteção ambiental para parte das AP, modificando-se a
estratégia de abordagem legal, porém mantendo-se, em geral, as mesmas características e
quantidades de áreas a preservar.
Estas áreas são importantes principalmente porque o excessivo adensamento de Diadema
deixou poucas áreas com vegetação significativa, com predominância na Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais – APRM -, definida pela lei estadual, ainda assim ocupada
intensamente em cerca de metade da mesma.
Faz-se necessária a preservação e medidas que permitam a gestão tanto das áreas públicas
como das particulares remanescentes, motivo pelo qual elas devem ser consideradas como
parte do zoneamento, mas também como instrumento da política urbana.
55
LC 25/1994, PDM. O art. 27, iii, estabelece que são áreas destinadas à conservação ou
reconstituição de vegetação de interesse ambiental, sendo permitidos usos compatíveis com
preservação ambiental e uso residencial.
LC 50/1996, LUOS. Aqui são aprofundados objetivos e critérios para as AP, classificadas em 3
categorias, com subdivisões:
AP 1 - Terrenos na Área de Proteção aos Mananciais (Bacia do Reservatório Billings), de acordo
com a legislação estadual, subdivididas em 2 tipos:
AP 1 r – visando a recuperação e melhoria de áreas em processo de degradação
AP 1 m – visando a manutenção da qualidade de áreas não degradadas
AP 2 – Terrenos situados fora da Bacia do Reservatório Billings
AP 3 – Ares públicas de interesse ambiental.
Para viabilizar a necessária preservação ambiental das AP, são introduzidos critérios e
instrumentos com a intenção de permitir a consideração das especificidades de cada área e seu
melhor aproveitamento, destacando-se os seguintes elementos:
• Análise Especial de empreendimentos, considerando a vegetação, atividades,
características do solo e sua permeabilidade.
• Certidão de Diretrizes, baseada na Análise Especial, com critérios para preservação e
manejo da vegetação e área mínima de cobertura vegetal.
• Definição das categorias de uso permitidas, sendo impedido o parcelamento em AP 2.
• Permissão de verticalização progressiva em AP 2, incentivando a redução da taxa de
ocupação (T.O.) paralelamente ao aumento do índice de aproveitamento (I.A.), como meio de
viabilizar empreendimentos sustentáveis.
Mediante tabela progressiva, o proprietário pode adotar I.A. máximo variando de 1,0 a 2,0,
realizando a doação proporcional de área vegetada livre ao Poder Público.
O I.A. pode ser utilizado para edificação, Transferência do Potencial Construtivo (TPC) ou ambas
as possibilidades, exceto no caso de I.A.=2,0, quando a doação do terreno é integral.
O terreno doado ao Poder Público passa a ser classificado como AP 3.
• Adoção dos índices urbanísticos da legislação estadual em AP 1, observadas as normas
para parcelamento do solo e para conjuntos em condomínio constante da lei municipal (LUOS).
56
• Possibilidade de Transferência de Potencial Construtivo (TPC) de AP1 para outras
zonas, no limite de 10% do índice de aproveitamento definido pela lei estadual, desde que seja
dada Concessão do Direito Real de Uso ao Poder Executivo Municipal para uso público, por
prazo determinado. A TPC não impede, neste caso, a utilização do índice de aproveitamento
integral pelo proprietário no terreno remanescente.
• Permissão de transformação de “AP 1 m” (manutenção) em “AP 1 r” (recuperação),
sempre que constatadas modificações na qualidade ambiental que justifiquem tal mudança de
categoria, visando o interesse público quanto à preservação dos imóveis.
• Possibilidade de parceria entre o poder público e proprietários de terrenos em AP,
visando a viabilização da preservação ambiental através da otimização de recursos públicos e
privados.
LC 63/1996. Institui benefício fiscal sobre os Impostos Predial e Territorial Urbano – IPTU,
incidentes sobre imóveis com vegetação de interesse ambiental inseridos em AP ou em outras
áreas e zonas. Esta lei foi instituída em dezembro, como ato contínuo à promulgação da LUOS,
regulamentando o art. 22 da LC 25/1994, PDM.
LC 77/1998, PDM. Esta lei mantém as características das AP, com modificação de pouca
relevância na redação do art. 20, III.
LC 86/1999, LUOS. Esta lei não altera as características das AP definidas na LC 50/1996,
LUOS.
LC 161/2002, PDM. Nesta lei adota-se a divisão do município em 4 (quatro) macrozonas:
Macrozona Adensável (MA), Macrozona Industrial (MI), Macrozona Não Adensável (MNA) e
Macrozona de Preservação Ambiental Estratégica (MPAE). As duas últimas representam uma
subdivisão da Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais (APRM), delimitada pela
legislação estadual:
• a MNA refere-se à área ocupada, na qual deve-se conter a expansão da área urbanizada
e o adensamento populacional;
• a MPAE refere-se à área não ocupada ou de pouca ocupação, apresentando relevante
interesse ambiental em espaço contínuo.
Mesmo no novo conceito de zoneamento, mantém-se o critério de delimitação de Áreas
Especiais de Preservação Ambiental – AP 1, AP 2 e AP 3 – como definido na LC 50/1996,
embora a AP 1 não contenha mais as subdivisões AP 1 m (manutenção) e AP 1 r (recuperação)
da citada lei complementar.
As características básicas destas áreas são as mesmas desde o Plano Diretor LC 25/1994.
Houve mudança ao se criar a MPAE - que absorveu as AP 1 r e AP 1 m nela contidas - e em
57
alguns critérios para uso do solo, com a introdução do conceito de macrozonas, permanecendo,
porém, a necessidade de Análise Especial para a ocupação nas AP e na MPAE.
Não consta mais em AP 2 a possibilidade de doação parcial da área coberta de vegetação de
interesse ambiental, proporcional ao nível de verticalização do edifício, conforme constava da LC
50/1996, LUOS. Permite-se a redução do IPTU para imóveis com vegetação de interesse
ambiental, remetendo a lei específica, embora não seja citada a LC 63/1996 – que já
regulamentava a matéria em função da LC 25/1994 e da LC 50/1996.
Permite-se a Transferência do Potencial Construtivo das AP 1 e 2, bem como da MPAE, para
outras zonas, embora adotando-se um sistema mais complexo que o anterior, de difícil
aplicação, envolvendo inclusive o valor do metro quadrado dos terrenos de origem e destino do
potencial. Podem ser aplicados o Direito de Preempção e o Consórcio Imobiliário, embora estes
estejam citados apenas nas seções relativas a estes instrumentos.
A LC 161/2002 suprimiu vários mecanismos expressos na LC 50/1996, para as AP, talvez com a
intenção de se proceder a nova regulamentação, que acabou não ocorrendo.
LC 273/2008, PDM. Esta lei descarta as macrozonas, criando um sistema de zonas, áreas
especiais e eixos estruturadores.
Permanece o critério de delimitação de Áreas Especiais de Preservação Ambiental – AP 1, AP 2
e AP 3 – como definido na LC 50/1996, embora a AP 1 não contenha mais as subdivisões AP 1
m e AP 1 r da citada lei complementar.
Na APRM passa a constar as seguintes zonas:
• ZPA – Zona de Preservação Ambiental – que equivale, grosso modo, à MPAE da LC
161/2002, PDM, e, por sua vez, à soma das AP 1 m e AP 1 r do extremo sul do município na LC
50/1996, LUOS, submetida às restrições da lei estadual.
• ZRA – Zona de Recuperação Ambiental – que equivale, grosso modo, à MNA da LC
161/2002, PDM, e, por sua vez, às zonas residenciais e mistas na LC 50/1996, LUOS, todas
igualmente submetidas às restrições da lei estadual.
• EEA – Eixo Estruturador Ambiental – que não tem correspondência com as leis
anteriores e se referem ao sistema viário principal de penetração na APRM, também sujeito às
restrições da lei estadual.
São mantidos para AP e ZPA :
• Análise Especial e a consequente Certidão de Diretrizes, para a realização de
empreendimentos
58
• Redução de IPTU para AP, ZPA e outros imóveis com vegetação de interesse ambiental
De maneira mais explícita que na LC 161/2002, são previstos os instrumentos da Transferência
do Potencial Construtivo (TPC), do Direito de Preempção (DP) e do Consórcio Imobiliário (CI)
nas AP e na ZPA.
Quanto à TPC, seguem os principais aspectos da mesma, em AP 2, segundo o texto da LC
273/2008.
ART. 36 – Nas áreas situadas em AP2, o proprietário poderá usufruir dos
índices permitidos através de edificação, uso de Transferência do Potencial
Construtivo (TPC) ou pela associação de ambos.
§1º - Sendo o I
A
Básico igual a 2,5, o proprietário que optar por utilizar
unicamente o instrumento da TPC, não edificando no lote, receberá bônus a ser
acrescido ao potencial construtivo a ser transferido caso efetue doação de parte
da área ao Poder Executivo Municipal, nas proporções estabelecidas na tabela
abaixo:
% da
Área doada
Bônus
De acréscimo para TPC
Potencial Construtivo Máximo em TPC
com bônus
100 1,00 3,500
95 0,901 3,401
90 0,808 3,308
85 0,720 3,220
80 0,636 3,136
75 0,558 3,058
70 0,485 2,985
65 0,417 2,917
60 0,355 2,855
55 0,297 2,797
50 0,245 2,745
45 0,197 2,697
40 0,155 2,655
35 0,118 2,618
30 0,086 2,586
25 0,059 2,559
20 0,037 2,537
15 0,020 2,520
10 0,009 2,509
05 0,003 2,503
59
§ 4º - Excepcionalmente, no caso de doação integral da propriedade ao Poder
Executivo Municipal, para efeito de cálculo do Potencial Construtivo – PC, as
áreas das edificações existentes não serão subtraídas.
Este dispositivo resgata a possibilidade de incentivo que havia na LC 50/1996, LUOS, tendo sido
suprimida na LC 161/2002, LUOS, agora retomada com finalidade um pouco distinta.
Na lei de 1996 havia estímulo para edificação, como compensação para a preservação realizada
pelo proprietário. O índice de aproveitamento aumentava à medida que parcela proporcional do
terreno era doada ao Poder Público. O índice básico 1,0, sem doação, era igual ao do entorno da
área preservada, podendo chegar gradativamente até 2,0, limite este que obrigaria o uso de
TPC, com doação integral do terreno. Por meio de uma relação entre índice de aproveitamento e
taxa de ocupação, o edifício se verticalizaria e ocuparia menos área à medida que aumentasse a
área doada.
A proposta atual também é interessante, porquanto permite índices maiores, desde o básico
igual a 2,5, até o máximo, com bônus, variando de 2,5 a 3,5. Embora o texto da lei afirme que o
interessado pode associar TPC com edificação, a possibilidade só vale para índice até 2,5, pois
a partir deste só é possível TPC, sem edificação.
O aumento de índices em AP 2 ocorre, em parte, porque os índices, em geral, estão mais altos
que nas leis anteriores, e, por outro lado, o mecanismo adotado visa estimular a doação integral,
oferecendo índice maior, para se obter mais áreas verdes para uso público.
Trata-se de estratégia distinta da anterior, que só poderá ser avaliada em função do interesse
que possa provocar entre proprietários e empreendedores. Como veremos adiante, o interesse
na aplicação dos instrumentos da política urbana cresce muito vagarosamente.
De qualquer forma, já foi facilitada a negociação da TPC ao se eliminar a conversão de potencial
construtivo da área doadora para a receptora mediante aplicação de valores por metro quadrado,
como constava da LC 161/2002.
A TPC em ZPA e AP 1 não permite vantagem adicional aos proprietários, pois são mera
transformação do potencial construtivo alienado em área de terreno a ser doada ao Poder
Público.
Para evitar a descaracterização das áreas, os imóveis em AP 1 e AP 2 não podem ser
parcelados, exceto quando ocorrer doação ao Poder Público.
Na LC 50/1996 o parcelamento era proibido em AP 2, mas era permitido em AP 1, por se tratar
de áreas relativamente grandes, para se evitar um cerceamento adicional aos proprietários que
60
já estão limitados pelas restrições da APRM, sobre as quais o governo municipal não pode
permitir vantagens adicionais como no caso de AP 2, onde se permite maior índice de
aproveitamento e bônus de TPC para os casos citados.
Essa era a razão pela qual o estímulo para venda de TPC era a permissão de venda de, no
máximo, 10% do potencial virtual, sem redução da propriedade integral nem do Potencial
Construtivo real, apenas como estímulo para a preservação, em clara distinção a ser feita para
quem preserva, contra quem desmata e constrói, como de fato ocorre na própria área, em ZRA,
onde o lote é vendido a preço de mercado, com edificação, mesmo que irregular, sem entraves
burocráticos. Por outro lado, o Poder Público só exigia como contrapartida a concessão de área
para uso público, por tempo determinado, sem reduzir a propriedade do interessado.
Na LC 273/2008 o proprietário em AP 1 vende qualquer quantidade de potencial que puder, e
doa o terreno correspondente ao Poder Público. A cidade recebe áreas gratuitamente, o que é
interessante, mas o proprietário só pode vender a propriedade inteira a outro particular – que não
vai querer este mau negócio – ou vender partes do imóvel através da TPC, sem poder parcelar a
propriedade física.
Além disto, a proibição de parcelamento não se aplica à ZPA, cujas características são
semelhantes às das AP 1. A ZPA, com cerca de 2,18 km², representa uma extensão muitas
vezes maior que a soma das AP 1, com cerca de 0,19 km², revelando-se assim tratamento
desigual para imóveis semelhantes.
Concluindo, o proprietário em ZPA vende o potencial e pode parcelar, enquanto o proprietário
em AP 1 vende o potencial, mas não pode parcelar.
É provável que tal diferença seja apenas falha de redação.
Entretanto, cabe observar que, se o Poder Público não consegue adquirir e administrar todas as
áreas de interesse ambiental, histórico, paisagístico e cultural, deve então otimizar estes
interessantes mecanismos de compensação para as mesmas,
Independentemente do acerto ou não das medidas aqui analisadas, seria muito saudável que as
mesmas, fossem difundidas e promovidas firmemente através de uma política de gestão para
que se possa realmente aferir a eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas, não se
restringindo ao plano das suposições, pois a experimentação é fundamental para a otimização
dos resultados.
LC 277/2008, PDM. Esta lei complementar, de 16/10/2008, altera a LC 273/2008 em alguns
aspectos referentes ao uso e ocupação do solo.
61
Com respeito às AP 2, a lei corrige o índice de aproveitamento básico grafado no Quadro 1, que
passa a ficar igual a 2,5, como indicado no artigo 36, § 1º.
Por outro lado, acrescenta, em seu artigo 1º, o parágrafo 5º ao mesmo artigo 36 da LC 273/08,
de maneira incompatível com o seu caput, pois no caso específico de doação de 15% da área
total do terreno, permite-se edificação na área remanescente, de acordo com as categorias de
uso do entorno:
§ 5° - Quando da doação ao Poder Público Municipal de 15% (quinze por cento)
da área total, a título de “Área Verde”, a ser preservada em AP2, conforme
Zoneamento Ambiental, serão permitidas na área remanescente, as categorias
de uso semelhantes às categorias existentes do entorno e seu respectivo
zoneamento, conforme Carta 1, anexo desta Lei Complementar, dentro da área
de AP2, definida para construção intensiva, respeitando o Índice de Ocupação e
Aproveitamento do Entorno descrito no Quadro 1 - Parâmetros Urbanísticos
desta Lei Complementar. (Parágrafo acrescido pela Lei Complementar nº
277/2008).
Conforme o caput do artigo 36, “(...)o proprietário que optar por utilizar unicamente o instrumento
da TPC, não edificando no lote, receberá bônus a ser acrescido ao potencial construtivo a ser
transferido caso efetue doação de parte da área ao Poder Executivo Municipal (...).”
Portanto, no caso específico de doação de 15%, o proprietário pode edificar na área
remanescente, contrariando, apenas neste caso, a regra do caput, que associa a doação à
opção de utilizar unicamente a TPC, portanto sem edificar no lote.
Além disto, é muito vaga a permissão de uso semelhante ao entorno, no qual podem ocorrer
vários tipos de usos, inclusive incompatíveis com a preservação ambiental.
Casuísmos como este infelizmente ocorrem e destroem a estrutura e coerência da lei.
3.2.1. RESULTADOS ALCANÇADOS EM AP - ÁREA ESPECIAL DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – E
ZONAS CORRELATAS
Em AP 1, que são imóveis situados na APRM, encontram-se 5 grandes áreas ainda não
ocupadas, portanto cumprindo sua função de preservação ambiental. Uma delas, situada na
Avenida Chico Mendes, chegou a ser objeto de ocupação para habitação de baixa renda,
entretanto foi embargada por ação do Ministério Público, revertendo-se assim à situação original.
No momento não há notícia de pedido de Análise Especial para ocupação das referidas áreas.
Em AP 2, que são imóveis situados fora da APRM, constam 4 Análises Especiais:
62
• Processo externo 11225/98, em nome da Cooperativa Habitacional de Interesse Social
União Bandeirante – COOPUNIÃO -, cujo terreno foi adquirido da empresa Celite, em AP 2, no
extremo norte do município, situado à Av. Curió, 757 - Bairro Taboão, divisa com São Paulo.
Refere-se a conjunto habitacional de interesse social, em terreno de 40.608,11 m².
O alvará expedido em 1998 para 595 apartamentos em 17 edifícios de 9 pavimentos, com área
construída de 37.173,19 m², ocupando 26.465,22 m² do terreno, foi cancelado e a obra
embargada. O projeto não atendia as exigências de AP 2, com T.O. maior que 0,3 e outras
incompatibilidades frente à lei e à Análise Especial.
Foi elaborado novo projeto para 355 apartamentos em 8 edifícios de 10 pavimentos, com área
construída de 19.654,34 m². Cumpridas as novas exigências, foi expedido alvará nº 65354, em
24/8/2004, que permitiu o prosseguimento e conclusão da obra. No terreno há vegetação
semelhante à existente na Mata do Estado, no lado oposto da mesma via. A vegetação foi
cercada por muro, separando-a da área construída, para delimitar a área preservada. De acordo
com a legislação, imóveis em AP2 não podem ser parcelados.
• Processos externos 39.335/01 e 7577/02 em nome de José Wellington de Mello e Rith
Empreendimentos Imob. Ltda, para edificação à Av. Sete de Setembro, 930 – Vila Conceição -,
próxima ao centro de Diadema.
No primeiro processo, referente a 5 blocos de 8 andares, com 180 apartamentos, foram
expedidas as diretrizes da Análise Especial Prévia, com base na LC 77/98 (PDM) e LC 50/96
(LUOS), estabelecendo-se na AP 2 um zoneamento ambiental que definiu uma Zona de Uso
Intensivo, passível de edificação, uma Zona de Recuperação da vegetação e uma Zona de
Preservação Permanente referente à Área de Preservação Permanente – APP -, correspondente
à existência de nascente.
No segundo processo, consta memorial do empreendedor para a compensação ambiental.
Atendidas as exigências, foi expedido alvará de aprovação e execução nº 64223, de 26/11/2002,
relativo à construção de conjunto residencial com 132 apartamentos em terreno de 10.051,71 m².
A obra refere-se a blocos de 11 pavimentos.
Em 11/4/2006 foi expedido certificado de conclusão parcial, nº 15349, relativo ao bloco A,
portaria e salão de festa, constando área construída de 3.158,36 m².
O imóvel goza de redução de IPTU em função da vegetação de interesse ambiental, de acordo
com a LC 63/1996, representando abatimento de R$71,61 por apartamento, no exercício de
2007.
63
Foto 13 - Conjunto Residencial em AP2 - Área
Especial de Preservação Ambiental, Bairro
Conceição (vista da Av. 7 de Setembro)
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 14 - Conjunto Residencial em AP2 - Área
Especial de Preservação Ambiental, Bairro
Conceição (vista frontal)
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 15 - Conjunto Residencial em AP2 - Área
Especial de Preservação Ambiental, Bairro
Conceição (vista da vegetação, Av. 7 de setembro)
Fonte: Wagner Bossi, 2009
• Processo externo 3841/07, em nome da Associação Pró-Moradia Liberdade, à Rua Ana
Maria, 166, Bairro Serraria, junto ao Km 18 da Rodovia dos Imigrantes, visando à certidão de
diretrizes para a edificação de condomínio de interesse social, denominado Conjunto
Habitacional Ecovillas Ana Maria.
Foi realizada Análise Especial, em 24/5/07, pela Comissão Especial de Análise de
Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social e de Impacto, com base na LC 161/2002
(PDM) e na LC 50/1996 (LUOS).
Interessante observar, mais uma vez, a referência à LC 50/96, teoricamente suplantada pela LC
161/2002, porém não revogada por esta.
64
O objeto da análise é um terreno de 24.198,72 m², de “relevante interesse preservacionista
principalmente pela raridade e valor histórico e paisagístico – e pela existência de Área de
Preservação Permanente – APP – definida por legislação ambiental federal”, conforme parecer
constante da Análise Especial.
Trata-se de projeto para 18 blocos de apartamentos totalizando 22.392,36 m², além de
equipamentos complementares, resultando em 22.606,87 m² de área construída, restando área
permeável de 17.668,96 m², correspondendo a 74,13% do terreno.
De acordo com as diretrizes expedidas, a AP 2 foi objeto de zoneamento ambiental que a dividiu
em 3 zonas: Zona de Uso Intensivo, propícia à edificação, com 11.984 m², Zona de Preservação
e Adensamento Arbóreo, com 6.117 m², e Zona de Preservação Permanente, com 6.412 m²,
relativa a APP junto a curso d’água.
Trata-se de interessante caso de edificação de interesse social em área de preservação
ambiental, que deverá ser acompanhado, pois ainda não foi reapresentado projeto do
interessado, em atendimento às diretrizes expedidas, mesmo porque o financiamento da obra
ainda não foi aprovado.
No Capítulo 5 apresentamos entrevista com Ronaldo José Lacerda, presidente da associação
proprietária do terreno.
Foto 16 - AP 2 - Área Especial de Preservação
Ambiental da Associação Pró-Moradia
Liberdade, para construção de EHIS -
Empreendimento Habitacional de Interesse
Social, Conjunto Habitacional Ecovillas Ana
Maria
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 17 - AP 2 - para construção de EHIS,
Conjunto Habitacional Ecovillas Ana Maria. Ao
fundo, Conjunto PAR (CEF), ver foto 5
Fonte: Wagner Bossi, 2009
65
Foto 18 - Maquete do EHIS - AP 2. Conjunto
Habitacional Ecovillas Ana Maria
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 19 - AP 2 à esquerda, Conjunto PAR (CEF) à
direita. Rodovia dos imigrantes, km 18
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 20 - Conjunto de imóveis em AP 2 - Área
Especial de Preservação Ambiental. Rua
Evandro Caiaffa Esquível – Centro
Fonte: Wagner Bossi, 2009
• Processos externos 13824/07, em nome de Gerson Paulo Rodrigues, e 5617/08, para
AP 2 situada à R. Prof. Evandro Caiaffa Esquível, 235 – Centro. Trata-se de estudo para edifício
residencial a ser empreendido pela Cia. Settin de Empreendimentos e Participações, em
propriedade do Espólio de Américo Maffia.
Consta certidão nº 933/07 expedida em 25/10/07 e comunique-se de 5/5/08 para apresentação
de RIV – Relatório de Impacto de Vizinhança - e elaboração de Análise Especial, dentre outros
itens.
66
Os projetos apresentados referem-se à construção de três torres residenciais, mas não consta
quadro de áreas e outras informações que permitam avaliar a viabilidade do empreendimento
frente à legislação. Entretanto, fica patente o interesse do mercado em edificar em AP 2.
Foto 21 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
Rua Evandro Caiaffa Esquível – Centro, vista
dos fundos.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 22 - Conjunto de imóveis em AP 2 da
Rua Evandro Caiaffa Esquível – Centro, vista
dos fundos.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 23 - Conjunto
de imóveis em AP
2 da Rua Evandro
Caiaffa Esquível –
Centro, vista aérea.
Fonte: Marcos Luiz
da Silva, 2009
67
Foto 24 - Conjunto de imóveis em AP 2 da Rua
Evandro Caiaffa Esquível – Centro, vista dos
fundos.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Em AP 3, áreas públicas de interesse ambiental, já se registram casos de intervenção com
melhorias, respeitando-se os parâmetros estabelecidos pelo Plano Diretor:
• transformação da área do viveiro e controle de zoonose em Jardim Botânico, com
borboletário, à R. Ipitá, Bairro Inamar, aberto ao público, com diversas atividades voltadas
inclusive à educação ambiental
Foto 25 - AP 3 - Área Especial de Preservação
Ambiental (pública). Jardim Botânico de Diadema.
Bairro Inamar.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 26 - AP 3. Jardim Botânico de Diadema
Fonte: Wagner Bossi, 2009
68
Foto 27 - AP 3.
Jardim Botânico
de Diadema
Fonte: Wagner
Bossi, 2009
Foto 28 - Jardim Botânico de Diadema
Fonte: Mauro Pedroso, 2008.
Foto 29 – Centro de Referência de Educação
Ambiental, Jardim Botânico de Diadema
Fonte: Mauro Pedroso
• implantação do Parque do Paço em área verde antes ociosa, junto à sede do governo
municipal, também aberto à população, com diversas atividades recreativas e culturais
69
Foto 30 - AP 3. Área
Especial de
Preservação Ambiental
(pública). Parque do
Paço. Centro.
Fonte: Wagner Bossi,
2009
Foto 31– AP 3. Parque do
Paço. Ao fundo, Rodovia
dos Imigrantes, acesso do
km 16.
Fonte: Wagner Bossi,
2009
Foto 32 - AP 3. Parque
do Paço.
Fonte: Wagner Bossi,
2009
Foto 33 - AP 3. Parque
do Paço.
Fonte: Wagner Bossi,
2009
70
Fotos 34 e 35 - AP 3.
Parque do Paço.
Fonte: Wagner Bossi,
2009
Fotos 36 e 37 – AP 3.
Área Especial de
Preservação Ambiental
(pública). Parque
Pousada dos Jesuítas.
Centro.
• revitalização, em andamento, da Pousada dos Jesuítas, no Centro, que já havia sido
objeto de melhorias antes do Plano Diretor, mas acabou por se deteriorar. Agora a área
faz parte de novo plano inserido na Operação Urbana, como contrapartida pela
aprovação do Shopping Center Praça da Moça, que envolve Relatório de Impacto de
Vizinhança – RIV -, mais adiante abordado, resultando em investimento na referida área
pública.
Na ZPA – Zona de Preservação Ambiental -, na APRM, já se encontra em andamento o
processo para a ocupação de uma grande área visando à implantação de uma unidade da
Universidade Federal de São Paulo – UNIFESP.
Extenso RAP – Relatório Ambiental Prévio –, versão preliminar, para licenciamento ambiental,
com cerca de 300 páginas, elaborado pela Ecotécnica – Tecnologia e Consultoria Ltda., analisa
todos os aspectos físicos, ambientais e legais do projeto que foi objeto de concurso nacional
realizado em julho de 2005 pela prefeitura, UNIFESP e Instituto de Arquitetos do Brasil – IAB –,
Seção São Paulo.
71
Para a realização do empreendimento foram designadas 3 propriedades junto à Represa Billings,
com acesso pela Estrada Pedreira-Alvarenga, conforme o referido relatório:
• Gleba A1 (adquirida pela PMD – Prefeitura do Município de Diadema e lindeira com a
Gleba A2, atual Sítio Morungaba, cuja exploração econômica de reflorestamento já havia sido
desativada pelo proprietário) – 288.626,00 m²
• Gleba A2 (em processo de aquisição, ainda não pertencente à Unifesp, lindeira à Gleba
A1) – 27.388,00 m²
• Gleba B (adquirida, situada do outro lado da Estrada Pedreira- Alvarenga)–77.095,00 m²
Foto 38 - Braço da Represa Billings, no Bairro
Eldorado. ZPA – Zona de Preservação
Ambiental. À margem esquerda, área para
implantação da UNIFESP, atual Sítio Morungaba.
À margem direita, Loteamento Praia Vermelha.
APRM – Área de Proteção e Recuperação dos
Mananciais
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 39 – Vista aérea do Braço da Represa Billings, no Bairro Eldorado. ZPA – Zona de Preservação
Ambiental. À margem esquerda, área para implantação da UNIFESP, atual Sítio Morungaba. À margem
direita, Loteamento Praia Vermelha. APRM – Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais
Fonte: Roberto Mourão - PMD/SECOM 2007
72
Foto 40 - Atual Sítio Morungaba. Acesso à área da
futura UNIFESP. Estrada Pedreira-Alvarenga.
Bairro Eldorado. ZPA – Zona de Preservação
Ambiental, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 41 - Atual Sítio Morungaba. Acesso à área da
futura UNIFESP. Estrada Pedreira-Alvarenga.
Bairro Eldorado. ZPA – Zona de Preservação
Ambiental, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 42 - Lado oposto ao acesso à área da
futura UNIFESP. Estrada Pedreira-Alvarenga.
Bairro Eldorado. ZPA – Zona de Preservação
Ambiental, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 43 - Lixo acumulado e placa indicativa,
danificada, da APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais, próximos à futura
UNIFESP. Estrada Pedreira-Alvarenga. Bairro
Eldorado. ZPA – Zona de Preservação Ambiental,
APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
73
Independentemente do RAP apresentado, entendemos que a instalação do citado campus
deverá impactar a Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais - APRM, podendo provocar
em seu entorno, principalmente:
• usos complementares de alimentação, lazer, papelaria e atividades pertinentes, direta ou
indiretamente relacionadas à atividade acadêmica
• afluxo de transporte individual e coletivo, estando já previsto alargamento da Estrada
Pedreira-Alvarenga e o incremento de sua ligação com o acesso existente no km 20,5 da
Rodovia dos Imigrantes
• adensamento populacional nas proximidades, no Bairro do Eldorado e no loteamento
Praia Vermelha, propícios para moradias de estudantes, funcionários e outras pessoas que
possam de alguma maneira se relacionar com a universidade e atividades complementares.
Parte da ZPA, denominada AELE – Área Especial de Lazer e Esporte -, conforme item 3.11.,
ocupa grande área da ZPA, em APRM, estendendo-se para além do limite desta, com acesso a
partir do km 20,5 da Rodovia dos Imigrantes. A classificação da área é, em princípio, compatível
com a ZPA, mediante Análise Especial. Entretanto, existe a possibilidade de instalação de um
estádio particular, na referida AELE, que poderá se constituir em mais um elemento impactante
conjugado com o campus da UNIFESP, devido à sua localização e características de atração de
massa. Entendemos que os usos citados são compatíveis com a legislação, em princípio, no
entanto é necessário o aprofundamento do estudo de seus impactos, já que os investimentos no
sistema viário e nos transportes representam fator de indução da ocupação na área,
demandando inclusive maior controle e fiscalização do entorno.
As fotos a seguir revelam os contrastes da ocupação da Área de Proteção e Recuperação dos
Mananciais – APRM -, delimitada pela legislação estadual, onde ocorrem as seguintes zonas e
áreas especiais definidas pelo Plano Diretor de 2008:
• Zona de Preservação Ambiental – ZPA
• Zona de recuperação Ambiental – ZRA
• Eixo Estruturador Ambiental – EEA
• Área Especial de Interesse Social – AEIS 1 e AEIS 2
• Área Especial de Lazer e Esporte – AELE / ZPA
• Área Especial de Uso Institucional – AEUI
74
Foto 44 - Loteamento Praia Vermelha, à margem
da Represa Billings, no Bairro Eldorado. ZRA –
Zona de Recuperação Ambiental, APRM – Área de
Proteção e Recuperação dos Mananciais.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 45 -. Loteamento Praia Vermelha, à margem
da Represa Billings, no Bairro Eldorado. ZRA –
Zona de Recuperação Ambiental, APRM – Área de
Proteção e Recuperação dos Mananciais.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 46 - Restaurante Rancho Grande,
desativado, classificado como IPHAC - Imóvel de
Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e
Cultural, no Plano Diretor. Loteamento Praia
Vermelha, Bairro Eldorado. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental, APRM
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 47 - Residência em construção
à margem da Represa Billings,
Loteamento Praia Vermelha, Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
75
Foto 48 - Estrada Pedreira-Alvarenga, lado
oposto ao Loteamento Praia Vermelha, Bairro
Eldorado, APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais. ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 49 - Estrada Pedreira-Alvarenga, lado
oposto ao Loteamento Praia Vermelha, Bairro
Eldorado, APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais. AEIS 2 – Área
Especial de Interesse Social.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 50 - Av. N. S. dos Navegantes / EEA – Eixo
Estruturador Ambiental, centro do Bairro
Eldorado. Ao fundo, ZRA – Zona de
Recuperação Ambiental, Bairro Inamar, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 51 - Av. N. S. dos Navegantes / ZPA – Zona
de Preservação Ambiental, Bairro Eldorado,
APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
76
Foto 52 - Terminal de ônibus e seu entorno, Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação Ambiental.
APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 53 - Terminal de ônibus e seu entorno, Bairro
Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação Ambiental.
APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 54 - Terminal de ônibus e seu entorno, Bairro Eldorado. ZRA – Zona de Recuperação Ambiental.
APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
77
Foto 55 - Loteamento Iguassu. AEIS 2 – Área Especial de Interesse Social -, encravada na ZPA – Zona
de Preservação Ambiental. Bairro Eldorado, APRM.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
3.2.2. BENEFÍCIO FISCAL PARA ÁREAS COM VEGETAÇÃO DE INTERESSE AMBIENTAL
Destinado às AP e imóveis de outras zonas com vegetação de interesse ambiental,
consideramos de fundamental importância este instrumento que o município de Diadema foi um
dos primeiros a criar e aplicar, a partir do artigo 22 do Plano Diretor, LC 25/94 e da
regulamentação pela LC 63/96, permanecendo o dispositivo nos planos diretores subsequentes.
Durante muito tempo o incentivo à manutenção da vegetação através da redução de IPTU em
áreas particulares, de acordo com as citadas leis complementares, não foi estimulado ou não
teve a devida repercussão.
Ainda assim, 9 imóveis obtiveram o benefício, mediante requerimento, sendo que um deles
refere-se a um interessante exemplo de edifício residencial em AP 2, com 132 apartamentos, no
centro de Diadema, para o qual inclusive foi realizada Análise Especial, para implantação de
empreendimento de acordo com as diretrizes legais (LC 77/98, PDM, e LC 50/96, LUOS).
Segue relação dos imóveis em pauta, indicados no Mapa 11:
78
TABELA 19 – Benefício fiscal para áreas com vegetação de interesse ambiental
Inscrição
imobiliária
Contribuinte Zona / uso Área terreno
(m²)
Localização
13.016.034.00 Brasmetal Waelzholz
S.A.Ind. e Com.
EEP 2 – Eixo Estruturador
Principal 2 / indústria
64.935,00 R.Goiás,501-
Canhema
20.027.005.00 Joseph Heinrich Legge AP2–Área Esp. Preservação 2
/ resid. horizontal
2.500,00 Av. D. Pedro I, 1317 –
Conceição
20.027.006.00 Idem AP2 / resid. Horizontal 5.000,00 Idem
20.015.364.00
a
497.00
Conjunto residencial de
apartamentos com 132
unidades
AP2 / resid. Vertical / 132
unid.
9.894,00 Av.Sete de Setembro,
930 – Centro
30.017.008.00 Manoel David Simão Filho AP2 / resid. Horizontal 4.885,00 R.Manoel da Nóbrega,
761/803 – Centro
40.028.014.00 Frank Gunnar Henning
Strossner
ZQU – Zona de Qualificação
Urbana / resid. Horizontal
2.358,35 R. Coimbra, 215 –
Centro
51.035.013.00 Luiz Carlos Mattos IPHAC – Imóveis de
Int.Paisag., Hist. Arq., Art. e
Cult./ resid.horiz.
1.752,00 Rua Orlando Mattos,
176 – Eldorado
(APRM)
51.041.001.00 Klaus Gerd Rosenfeld ZRA – Zona de Recuperação
Ambiental (APRM) / resid.
horizontal
2.160,60 Est. Nova Ipê, 376 –
Eldorado (APRM)
53.010.012.00 Sonia Gunner Orberg ZPA – Zona de Preservação
Ambiental (APRM) / vazio
80.463,00 Área encravada, s/n –
Eldorado (APRM)
APRM: Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais, conforme legislação estadual.
Fonte: Prefeitura do Município de Diadema, Secretaria de Serviços e Obras, Departamento de Desenvolvimento Urbano, 2007/2008. Elaborado pelo
autor.
Para obtenção do benefício, de acordo com a LC 63/1996, são exigidos laudo assinado por
profissional habilitado e requerimento do proprietário anualmente, após emissão do carnê de
IPTU, com reemissão deste assim que autorizado o benefício.
Há uma sobreposição de dispositivos entre as leis complementares 63 de 27/12/1996 e 209, de
3/12/2004. Esta última, de caráter tributário, também promove redução de IPTU para terrenos
em área de manancial, sendo maior a redução para o terreno não edificado, aplicando-se o
chamado fator manancial, que independe da área de cobertura vegetal, sobre o valor venal,
conforme art. 1º:
79
a) 0,15 aplicável ao valor venal de terreno sem edificação
b) 0,4 aplicável ao valor venal de terreno com edificação.
Segundo a Divisão de Tributos Imobiliários, da Secretaria de Finanças, há 901 imóveis em AP 1,
na APRM, contemplados com este benefício, e 176 imóveis em AP 2, fora da APRM, não
contemplados – os quais, até o momento, precisariam requerer o benefício com base na LC
63/96.
Com a aprovação do novo Plano Diretor, LC 273/2008, surge mais uma sobreposição de
benefícios, pois o art. 33 concede redução de IPTU, proporcionalmente à área preservada, para
todos os imóveis em AP 1 e ZPA (em APRM) e AP 2 (fora de APRM), permitindo ainda que
outros imóveis com vegetação de interesse ambiental requeiram o benefício, dependendo de
análise ambiental específica.
Cabe aqui estabelecer a distinção entre os dispositivos:
• a LC 63/96 exige requerimento do interessado, documentação técnica a cargo de
profissional habilitado, e o benefício incide sobre a área preservada, seja em AP ou outra zona
de uso
• a LC 209/04 aplica o benefício apenas em área de mananciais, distinguindo fatores
diferenciados em função da existência ou não de edificação (a listagem disponível refere-se
apenas aos 901 imóveis em AP 1; entretanto, o texto da lei não especifica este segmento,
referindo-se genericamente às “áreas de proteção de mananciais”)
• a LC 273/08 garante a redução de IPTU em função da zona (AP 1, AP 2 e ZPA) e da
área preservada, permitindo o benefício em outras zonas mediante solicitação; não cita a
necessidade de regulamentação nem de profissional habilitado, o que pressupõe, em princípio,
levantamento das áreas a cargo da prefeitura.
Considerando-se que é louvável estimular a preservação ambiental, a LC 273/08 é mais
abrangente e contempla diretamente o esforço de munícipes que colaboram com a melhoria do
ambiente. Resta, porém, revisar os dispositivos legais para se eliminarem as sobreposições e
inconsistências, e, por outro lado, estabelecer as condições práticas para aparelhar o serviço
público visando o adequado levantamento e controle da situação dos imóveis contemplados com
o benefício da redução do IPTU.
80
3.2.3. CONSIDERAÇÕES SOBRE A PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
O quadro apresentado revela avanços gradativos e seguros oriundos do Plano Diretor LC 25/94,
da LC 63/96, das revisões subseqüentes, bem como da LO 1813/99 que disciplina as ações
relativas à vegetação no município, apesar das ressalvas e das inconsistências apontadas.
A primeira reação de empresários durante as discussões públicas da LC 25/94, com a natural
preocupação com respeito à desvalorização dos imóveis devido às restrições, hoje dá lugar a um
processo inverso, com empreendedores, como a Cia. Setin, que se interessam por terrenos em
AP 2, agora alvo do mercado imobiliário por atraírem público já sensível à melhor qualidade de
vida.
Até mesmo a Associação Pró-moradia Liberdade apresentou projeto adequado à preservação de
AP 2, diferentemente da Cooperativa Habitacional de Interesse Habitacional de Interesse Social
União Bandeirante – COOPUNIÃO -, que tentou burlar a lei, conforme exemplos relatados no
item 3.2.1.
Demonstra-se, assim, que uma política coerente, baseada na preservação ambiental, juntamente
com incentivos para melhor aproveitamento do potencial construtivo, como contrapartida à
manutenção da vegetação, aliada a incentivos fiscais, pode gerar benefícios aos proprietários,
empreendedores e, principalmente, à comunidade.
O aprimoramento dos instrumentos, entretanto, sempre é necessário, para não se perderem as
conquistas, tanto as pequenas como as de maior envergadura.
3.3. PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS
Este instrumento, previsto na Constituição Federal, art.182, § 4º, foi introduzido no Plano Diretor
de 1994 e aprovado pela Câmara Municipal embora nesta houvesse resistência por parte de
alguns vereadores e da Assessoria Técnica Legislativa, sob o argumento de que a lei federal –
que no futuro viria a ser o Estatuto da Cidade, lei 10257/2001 – não havia sido aprovada,
faltando, portanto, regulamentação para o instrumento, entre outros.
Vale aqui observar que, embora caiba ao legislativo municipal aprovar ou não qualquer
dispositivo legal em nível municipal, o art. 30 e seu inciso II da Constituição Federal é claro ao
afirmar que compete aos Municípios “suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber”.
81
LC 25/1994, PDM. O art. 34 estabelece que todos os imóveis não edificados, subutilizados ou
não utilizados estão sujeitos aos procedimentos previstos na Constituição Federal, com exceção
daqueles situados em Áreas Especiais de Preservação Ambiental.
O parágrafo 1º estabelece prazos:
• um ano para imóveis edificados, desocupados ou subutilizados – estes últimos enquadrados
quando com ocupação inferior a 10% da área construída, ou quando com índice de
aproveitamento inferior a 10% do índice permitido para a zona
• dois anos para terrenos não edificados, não utilizados ou subutilizados, estes últimos
enquadrados quando com atividade inferior a 10% do terreno.
Importante observar que os parâmetros adotados são inovadores, porquanto não havia até
aquele momento interpretação quantificada do que se entende por subutilização.
Por outro lado, criou-se também o conceito de utilização enquanto atividade, para que não se
penalizassem ocupações legítimas que requerem pouca ou talvez nenhuma edificação, como
estacionamentos, serviços de lavagem de autos e outros até mesmo não imaginados, onde a
porcentagem estabelecida como mínimo de atividade aceitável permite o controle e impedimento
da simulação de atividade apenas para driblar o dispositivo legal aqui abordado.
Ao que nos consta, mesmo durante a elaboração do Plano Diretor Estratégico do Município de
São Paulo, lei municipal 10430/2002, havia, entre os técnicos da prefeitura paulistana, polêmica
a respeito do conceito de subutilização, tendo sido adotado, como solução, o critério de
Diadema,
7
ampliado com o estabelecimento de coeficientes de aproveitamento mínimo (para
aplicação do conceito de subutilização), básico (para licenciamento sem ônus) e máximo (para a
aplicação do instrumento da outorga onerosa do direito de construir sobre o excedente do índice
básico, até o limite do índice máximo).
LC 50/1996, LUOS. A Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo não
acrescenta mais exigências para Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, o que
significa que permanecem os critérios definidos na LC 25/1994, PDM.
No entanto, os índices urbanísticos definidos em seus quadros anexos permitem que os critérios
definidos no Plano Diretor, conforme abordado no item anterior, sejam aplicados para viabilizar o
instrumento, de acordo com o art. 182, § 4º, da Constituição Federal.
7 Informação verbal da Arq. Maria Sílvia Mariutti, à época lotada em Habi Centro, Secretaria da Habitação, Prefeitura do Município de São Paulo
82
O art. 3º define Área Construída Útil (ACU), Área de Atividade (AA) e Índice de Aproveitamento
(IA), de maneira que ficam definidos tais conceitos para licenciamento das construções e
atividades, de maneira geral, mas também para aplicação do instrumento ora abordado.
LC 77/1998, PDM. Acrescenta dispositivo que incumbe o Executivo Municipal de notificar e
encaminhar ao Legislativo áreas em AEIS 1 para aplicação do instrumento, no prazo de 30 dias.
Como veremos adiante, apenas em 2007 o Executivo expediu as primeiras 4 notificações,
nenhuma delas em AEIS 1.
LC 161/2002, PDM. Este Plano Diretor, elaborado após a Lei Federal 10257/2001 – Estatuto da
Cidade, promove a adequação do instrumento à regulamentação estabelecida pelo Estatuto.
Não há, a princípio, alteração fundamental em relação às leis anteriores, sendo mantidos
inclusive os valores numéricos para enquadramento de imóveis considerados subutilizados.
A redação torna-se mais detalhada que nas leis anteriores, em função da adoção das definições
contidas na lei federal.
Os equipamentos comunitários e espaços livres arborizados passam a ser considerados formas
aceitas de utilização, desde que para uso público, de acordo com diretrizes do Conselho
Municipal de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMA.
O art. 54 cita a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade e remete à Carta 3 onde são
delimitados os imóveis que passam a ser enquadrados para aplicação do instrumento. O
parágrafo único estabelece que lei específica poderá incluir outros imóveis, excluindo aqueles
situados na Macrozona Não Adensável (MNA), na Macrozona de Preservação Ambiental
Estratégica (MPAE), em Áreas Especiais de Preservação Ambiental (AP) ou ainda classificados
como de interesse paisagístico, histórico, artístico e cultural (IPHAC). A inclusão de outros
imóveis em lei específica parece-nos inadequada, pois o artigo 5º do Estatuto da Cidade
estabelece que a lei específica é “para área incluída no plano diretor”, inclusão esta que poderia
se dar por mapeamento gráfico ou por citação de tipos de imóvel, em função do porte de área ou
localização, por exemplo.
O art. 55 define subutilização ocupacional (utilização inferior a 10% da área construída, desde
que esta seja superior a 10% do I.A. permitido) e subutilização construtiva (edificação inferior a
10% do I.A. permitido), com índices e critérios semelhantes aos das leis anteriores. As áreas
cobertas de vegetação de interesse ambiental não são consideradas subutilizadas.
Entretanto, o artigo não esclarece se, para a subutilização construtiva, deve ser computada ou
excluída a Área de Atividade (AA), definida no art. 33, II. Tal indefinição prejudica a correta
83
aplicação do instrumento, pois pode haver uma pequena área construída e uma grande área de
atividade. Neste caso, a área de atividade não está associada à área construída, não cabendo o
critério de subutilização ocupacional, como foi estabelecido no art. 55, I. Por outro lado, aplicar o
parâmetro da subutilização construtiva, considerando-se apenas a pequena edificação, sem
considerar a Área de Atividade, significa contrariar a própria permissão dada pelo art. 33, II, a
não ser que o inciso II do art. 55 fosse alterado, prevendo-se a somatória da área construída e
da área de atividade. Há o risco, por exemplo, de um estabelecimento de lavagem de veículos,
com pequena área construída, ser enquadrado na subutilização construtiva (por ter área
construída inferior, eventualmente, a 10% do índice de aproveitamento máximo permitido),
embora o terreno e a edificação apresentem uso intenso.
Os imóveis com subutilização ocupacional há mais de 2 anos ficam sujeitos à utilização
compulsória.
Os prazos para aplicação do instrumento são:
• um ano para utilização de imóveis não utilizados ou com subutilização ocupacional
• um ano para protocolização de pedido de alvará para construção ou parcelamento de
imóveis não utilizados ou com subutilização construtiva
• dois anos para iniciar o empreendimento, após aprovação do projeto
De resto, são definidos procedimentos administrativos e reforçados os dispositivos da lei federal
sobre IPTU progressivo e desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.
LC 273/2008, PDM. Mantém-se a redação dada pela LC 161/2002, PDM, com algumas
alterações:
• no artigo 85 todos os patamares mínimos para efeito de subutilização ocupacional e de
subutilização construtiva elevam-se de 10% para 15%, mantendo-se a redação do artigo 55 da
LC 161/2002
• o instrumento aplica-se apenas aos imóveis delimitados na Carta 3 – Imóveis Não
Edificados e Subutilizados -, não sendo mais possível a inclusão de outros imóveis, por lei
específica, como constava da LC 161/2002.
Por outro lado, permanece o problema apontado por nós na análise do artigo 55 da LC
161/2002, por não se considerar a Área de Atividade (AA) no enquadramento da edificação em
caso de subutilização construtiva.
84
3.3.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NO PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO
COMPULSÓRIOS
Apenas em 2007 iniciou-se a aplicação deste instrumento.
Foram expedidas notificações apenas para imóveis com subutilização ocupacional,
enquadrados no art. 55, inciso I, da LC 161/2002, que se refere a imóveis edificados com índice
de aproveitamento superior a 10% ao índice permitido para a zona, porém com ocupação inferior
a 10% da área construída total, em período superior a 2 anos.A notificação, enviada por correio,
estabelece prazo de 1 ano para utilização do imóvel, de acordo com art. 56, I, a), da mesma lei.
Cabe observar que o envio pelo correio não é previsto na lei, a qual obriga a notificação pessoal,
ou por edital, devendo ser averbada em Cartório de Registro de Imóveis, conforme o mesmo art.
56, § 1º e 2º.
Segue síntese das notificações efetuadas, indicadas no mapa 8:
TABELA 20 – Imóveis com Subutilização Ocupacional notificados
Inscrição imobiliária e
notificação
Contribuinte Zona / uso áreas terreno e
edificação
(m²)
Localização
a)27.034.008.00
not.7590-25/5/07
Andrea Peppe MI – Macrozona
Industrial / indústria
Ter. 1.840,00
Edif. 1.729,46
R. Goiás, 360 –
Canhema
b)13.025.007.00
not.7589-25/5/07
José Alencar Ferreira MI – Macrozona
Industrial / indústria
Ter. 4.018,07
Edif. 6.710,90
R. Karl Huller, 295
– Canhema
c)20.001.005.00
not.7678-25/5/07
Meruna Adm. De
Bens Ltda.
MA – Macrozona
Adensável / vazio
Ter. 1.489,50
Edif. 0,00 (*)
Av. Antônio
Piranga, 1138 –
Centro
d)40.035.014.00
not.7952-04/10/07
José Vitorino Estevão MA – Macrozona
Adensável / vazio
Ter. 165,12
Edif. 0,00 (*)
R. Francisco
Alves, s/n - Centro
e)20.003.009.00
not.8042-18/12/07
Alberto Nigri MA – Macrozona
Adensável
Ter. 10.839,97
Edif. 4.331,71
Av. Antônio
Piranga, 830 -
Centro
f)30.003.008.00
not. não
informada/2007
Paratodos Constr.
Empr. e Partic. Ltda.
MA – Macrozona
Adensável
Ter. 3.483,00
Edif. 2.435,12
Av. Antônio
Piranga, 334 -
Centro
(*) Área construída não consta do cadastro imobiliário, pois são construções iniciadas, sem certificado de conclusão.
Fonte: Prefeitura do Município de Diadema, Secretaria de Serviços e Obras, Departamento de Desenvolvimento Urbano, 2007/2008. Elaborado pelo
autor.
85
Foto 56 - Imóvel com subutilização ocupacional.
Av. Antônio Piranga - Centro. EEP – Eixo
Estruturador Principal, conforme PDM 2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 57 - Imóvel com subutilização ocupacional.
Av. Antônio Piranga - Centro. EEP – Eixo
Estruturador Principal, conforme PDM 2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 58 - Imóvel notificado por subutilização
ocupacional. Passou a ser utilizado após a
notificação. Av. Antônio Piranga, 1138 - Centro.
EEP – Eixo Estruturador Principal, conforme
PDM 2008.Estruturador Principal, conforme PDM
2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
O imóvel c) da tabela 20 não estava concluído. Após a notificação, o mesmo foi concluído, tendo
sido expedido o certificado de conclusão de obra. O imóvel está sendo utilizado por órgão
público.
86
O imóvel e), mini-shopping desativado, foi notificado, mas continua sem utilização. O
Departamento de Desenvolvimento Urbano encaminhou o caso à Secretaria de Finanças para
aplicação do IPTU progressivo, o que será possível apenas após promulgação de lei específica
que defina alíquotas e prazos para a sua cobrança.
O imóvel f) também estava desocupado e foi notificado. Em seguida o edifício de um pavimento
foi demolido, dando lugar a outro, aprovado, com dois pavimentos, para uso comercial.
Os imóveis não edificados e subutilizados, que constam também do mapa 8, foram
delimitados por meio do Plano Diretor de 2008, alterando delimitação feita no Plano Diretor de
2002.
Até o início de 2009 nenhum imóvel desta categoria foi notificado.
O Executivo Municipal não acionou este instrumento para viabilizar a urbanização de terrenos
para habitação de interesse social, que era prioritária, nem para outros usos.
Os movimentos de moradia também não pressionaram o poder público, em parte por não haver
necessidade imediata - já que as negociações com proprietários resultaram em aquisição dos
primeiros imóveis, até com apoio do governo municipal -, em parte porque essa estratégia de
uso da lei não era e não é plenamente difundida e compreendida, como pudemos verificar
durante as entrevistas do capítulo 5.
A pressão por moradia era grande e várias negociações ocorreram imediatamente após a
promulgação do Plano Diretor de 1994, antes mesmo da regulamentação pela Lei de Uso e
Ocupação do Solo de 1996, viabilizando a compra de terrenos tanto em AEIS como em outras
áreas, já que a lei permitia Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS) em
grande parte do território municipal, fora das AEIS.
. Este mesmo ritmo perdurou nos anos e nas versões seguintes do Plano Diretor.
A escassez de áreas atual revela a importância de se planejar estas ações, agora mais
necessárias. Porém, o tempo decorrido age contra os interesses dos movimentos de moradia,
pois as poucas áreas restantes ficam mais valorizadas. As etapas necessárias ao cumprimento
da lei são longas, demandando duas ou três gestões administrativas, desde que não haja
solução de continuidade na gestão. Sem a notificação, a lei é inócua, pois os prazos só
começam a vigorar a partir desta ação.
Em Diadema ainda não há lei específica para aplicação do IPTU progressivo no tempo, que é a
etapa seguinte da notificação para cumprimento da função social da propriedade, pelo
instrumento do Parcelamento, Edificação ou Utilização compulsórios.
87
A não notificação favorece a especulação imobiliária também para outros usos, fazendo com que
os investidores necessitem de maior capital para empreender na cidade.
Por outro lado, a demanda por habitação também se exerce sobre áreas industriais, passíveis de
mudança na lei, o que intensifica o conflito de usos existente na cidade.
3.4. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Este instrumento consta do projeto de lei nº 595/1991 enviado à Câmara Municipal em
7/10/1991, que atendia prazo estabelecido na Lei Orgânica Municipal, não tendo sido votado,
conforme citado no item 2.3, do capítulo 2.
O instrumento era denominado “Concessão Onerosa da Licença de Localização e
Funcionamento e de Construção”, referindo-se à exigência de contrapartida financeira ou em
imóveis para empreendimentos industriais em determinada porção do território no sul do
município, ou empreendimentos situados na ZRA – Zona Predominantemente Residencial com
Aproveitamento Potencialmente Alto, neste caso para edifícios com índice de aproveitamento
entre 1,4 e 3,0.
A contrapartida teria como destino o Fundo de Apoio à Habitação de Interesse Social –
FUMAPIS, ou a implantação de parques e jardins públicos.
LC 25/1994, PDM. O instrumento, reformulado, constava do projeto de lei nº 893/1993, mas não
foi aprovado pela Câmara Municipal.
LC 50/1996, LUOS. O instrumento não foi incluído no projeto de lei.
LC 77/1998, PDM. O instrumento não faz parte do Plano Diretor.
LC 161/2002, PDM. O instrumento passa a fazer parte do Plano Diretor, respaldado pelo
Estatuto da Cidade.
O instrumento aplica-se à Macrozona Adensável (MA) e à Macrozona Industrial (MI), mediante
contrapartida financeira a cargo do beneficiário, o qual pode ultrapassar o índice de
aproveitamento (IA) ou reduzir a Quota Mínima de Terreno por Unidade Habitacional (QT), de
acordo com índices do Quadro 1 – Parâmetros Urbanísticos.
O citado Quadro 1 não apresenta IA (com ou sem outorga) para uso residencial (R) em MA,
indicando apenas para uso não residencial (NR). Quanto à QT, em uso residencial, só consta a
redução em caso de TP (transferência de potencial construtivo).
Remete-se a lei específica a definição de fórmula de cobrança da contrapartida e dos casos de
isenção.
88
O instrumento pode ser usado como contrapartida para regularização de imóveis.
Os recursos financeiros auferidos devem ser destinados ao Fundo Municipal de
Desenvolvimento Urbano – a ser criado – preferencialmente para recuperação urbana e
ambiental de assentamentos precários e de baixa renda.
LO 2303/2003, Outorga Onerosa. Esta lei ordinária estabelece normas e procedimentos para
aplicação do instrumento, em função da LC 161/2002, PDM.
O art. 2º confirma a aplicação em Macrozona Adensável (MA) e Macrozona Industrial (MI), mas
exclui as Áreas Especiais, os imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural, e
os imóveis em área de Operação Urbana Consorciada, a partir da regulamentação por lei
específica.
A lei estabelece os índices que estavam incompletos no Quadro 1 da LC 161/2002, PDM, os
critérios e procedimentos, inclusive a fórmula para cálculo da contrapartida financeira,
considerando, entre outros, o Fator de Planejamento (Fp) – em função da infra-estrutura
instalada e das diretrizes da política urbana – e o Fator de Interesse Social (Fs) – em função da
capacidade de atendimento do empreendimento quanto às demandas sociais do município.
Decreto 6066/2006, Outorga Onerosa. Regulamenta o Fator de Interesse Social (Fs) como
índice redutor da contrapartida financeira, mas não altera os valores de Fp – Fator de
Planejamento - estabelecidos na LO 2303/2003.
O decreto estabelece critérios para as construções de estabelecimentos que abriguem
programas desenvolvidos em parceria com a Administração Pública direta e indireta.
São objeto do programa os serviços de educação, saúde, assistência social, cultura, esporte,
lazer, e atividades geradoras de trabalho, renda e inclusão social.
LC 273/2008, PDM. O instrumento sofre alterações com relação à LC 162/2002, PDM:
• com respeito ao zoneamento, por não mais existirem as macrozonas;
• quanto à Quota Mínima de Terreno por Unidade Habitacional (QT), índice este suprimido
na presente lei;
• por não haver mais casos passíveis de isenção do pagamento de outorga;
• por não mais destinar os recursos financeiros auferidos ao Fundo Municipal de
Desenvolvimento Urbano, passando a ter a seguinte destinação:
• Fundo Municipal de Apoio à Habitação de Interesse Social – FUMAPIS
89
• Fundo Municipal de Apoio ao Meio Ambiente – FUMMA (sendo, no mínimo, 20% para
este fundo)
Fica mantida a possibilidade de utilização da outorga onerosa para a regularização de imóveis
edificados irregularmente, mediante laudo de profissional habilitado, que deixa de ser uma
liberalidade da administração, passando a ser exigido obrigatoriamente.
Consta a necessidade de lei específica para estabelecer condições quanto à fórmula de cálculo
para a cobrança e para a contrapartida do beneficiário, o que deve provocar alterações na Lei
Ordinária 2303/2003 e consequentemente no decreto 6066/2006, atrelados aos parâmetros da
LC 161/2002, PDM.
3.4.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
O instrumento já foi aplicado em 9 (nove) imóveis, somando-se o total de R$ 1.059.199,59 como
contrapartida financeira (ver localização no Mapa 9).
Não foi possível localizar todos os processos cujos projetos e obras foram beneficiados com o
instrumento, já que a prefeitura não dispõe de controle temático da aplicação dos Instrumentos
da Política Urbana. É provável que haja 12 casos, no total.
A seguir são apresentados casos dos quais foram obtidos dados da aplicação do instrumento,
dentre os quais figuram dois projetos de conjuntos residenciais de maior porte e complexidade
que associaram dois instrumentos da política urbana: a Outorga Onerosa e o Relatório de
Impacto de Vizinhança (RIV), por apresentar mais de 200 unidades residenciais, a serem
abordados também no item pertinente.
Além destes dois instrumentos o imóvel do processo 12727/07, embora não esteja em AP 2 –
Área de Preservação Ambiental 2 (fora da Bacia da Represa Billings), foi objeto de Análise
Especial, em função da lei ordinária 1813/99, sendo expedidas diretrizes para o adequado
manejo de sua área com vegetação de interesse ambiental.
Quanto à Outorga Onerosa, seguem os dados disponíveis dos casos levantados, indicados no
Mapa 9:
90
TABELA 21– OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR
Processo Proprietário e local Zona / uso (1) Áreas (m²) Contrapartida
Nº. 38386/00
- Alvará
65824 -
25/1/05
Espólio de Frederico
Wollenweber – Av Dom
Pedro I, 1253
MA-Macrozona
Adensável /
construção de um
conjunto residencial
Terreno 2.500,00 m²
Edif.s/OO 3.086,46 m²
(59 unidades pela QT).
Edif.c/OO 3.348,021
m² (64 unidades pela
QT). (2)
R$ 4.666,31 pelo
adensamento adicional de
188m² de área construída
Nº. 14488/04
-
Alvará 66017
-
05/4/05
Joval Mecânica e Elétrica
para Autos Ltda. Rua Jacuí,
79 Campanário
MA-Macrozona
Adensável /
ampliação de prédio
Comercial
Terreno 154,00 m²
Edif.s/ OO 201,84 m²
Edif.c/OO 285,52 m²
R$ 1.185,91 pelo terreno
virtual adicional de 59,77 m²
Nº. 10574/00
-
Alvará 66300
-
02/8/05
Igreja Batista Alemã de São
Paulo Av. Dª Ruyce Ferraz
Alvim, 1385
MA-Macrozona
Adensável /
ampliação de Igreja
Terreno 4217,75 m²
Edif.s/OO 2712,40 m²
Edif.c/ OO + 952,01 m²
R$36.830,64 pelo terreno
virtual adicional de 927,89
m²
Nº 3432/83 -
Alvará 66801
-
21/8/06
Arthur Lundgren Martinez
(Casas Pernambucanas) -
Pça Castelo Branco, 55-
Centro
MA – Macrozona
Adensável /
ampliação prédio
coml.
Terreno 500,00
Edif.s/OO 907,09
Edif.c/OO 1.288,00
R$ 99.562,23 pelo terreno
virtual adicional de 272,08
m².
Processo Proprietário e local Zona / uso (1) Áreas (m²) Contrapartida
Nº.14640/05 -
Alvará 66803
-
28/8/06
Mitra Diocesana de
Sto.André -Igreja Matriz /
salão paroquial, com. e resid.
– Av. Antonio Piranga , 184 e
Rua Manoel da Nóbrega, 140
e 150. – Centro
MA – Macrozona
Adensável
Terreno 2.000,00
Edif.s/OO 3.000,00
Edif.c/OO 3.441,46
R$ 21.529,23 pelo terreno
virtual adicional de 294,17
m²
Nº. 12727/07
-
Alvará 67402
- 12/11/07
Plano Figueira Emp. Imob.
Ltda. Av. Sete de
Setembro,120-Centro
MA-Macrozona
Adensável / conj.
resid. 320 unidades
Terreno 7.053,30
Edif.s/OO 10.579,95
Edif.c/OO 21.082,17
R$ 505.856,90 pelo terreno
virtual adicional de
7.001,48m²
Apresentou RIV- Relatório
de Impacto de Vizinhança e
foi objeto de Análise
Especial, quanto à
vegetação de interesse
ambiental.
N
o
9500/07 -
Alvará 67506
- 29/01/08
Plano & Plano Construções e
Participações Ltda. R.
Araraquara, 191, esq. R.Dr.
João Ribeiro - Pq.das
Jaboticabeiras
MA – Macrozona
Adensável
Conjunto residencial
259 unidades
Terreno 5.200,00
Edif.s/OO 7.800,00
Edif.c/OO 15.619,73
R$ 286.045,54 pelo terreno
virtual adicional de 5.213,15
m
2
Apresentou RIV
N
o
. 1231/08 -
Alvará 67625
- 17/04/08
Fibracon Construtora e
Incorporadora Ltda.
R.Washington Luiz,56 – Pq.
Sete de Setembro
MA – Macrozona
Adensável /
Prédio residencial 28
unidades
Terreno 960,00
Edif.s/OO 1.920,00
Edif.c/OO 2.248,00
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pelo terreno virtual adicional
de 164,00 m
2
N
o
. 60/78 -
Alvará 67648
- 13/05/08
LP Administradora de Bens
Ltda. Pça. Castelo Branco,
465 c/Av.S.José - Centro
MA – Macrozona
Adensável /
Ampliação de prédio
comercial
Terreno 711,66
Edif.s/OO 996,32
Edif.c/OO 1.306,35
R$ 90.172,22
pelo terreno virtual adicional
de 221,45 m
2
(1) Todos os casos foram aprovados pelo zoneamento da LC 161/2002 - (2) OO – Outorga Onerosa. QT – Quota Mínima de Terreno por Unidade
Habitacional - Total arrecadado: R$ 1.059.199,59
Fonte: Prefeitura do Município de Diadema, Secretaria de Serviços e Obras, Departamento de Desenvolvimento Urbano, 2007/2008. Elaborado pelo
autor.
91
3.5. TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL CONSTRUTIVO (TPC)
LC 25/1994, PDM. O instrumento consta do projeto de lei, mas não é aprovado pela Câmara
Municipal. Mediante acordo verbal com o presidente da Câmara, o instrumento é incluído na Lei
de Uso e Ocupação do Solo decorrente do Plano Diretor.
LC 50/1996, LUOS. O instrumento é incluído e aprovado, permitindo que o potencial construtivo
não utilizado em áreas protegidas (AP 1 – em área de mananciais – e AP2 – fora da área de
mananciais) seja alienado ou exercido em outro local, a pedido do proprietário, desde que este
providencie a averbação da área protegida no Cartório de Registro de Imóveis, conforme
estabelecido no art. 22 do Plano Diretor.
A TPC pode ser concedida ao proprietário que doar seu imóvel ou parte dele para fins de uso
público. O proprietário pode optar pela otimização do potencial construtivo no próprio terreno, ou
transferir o potencial construtivo para outro local. Cabe ao proprietário estudar as possibilidades
flexíveis, e ao Poder Público autorizar a proposta em função do interesse público.
O Poder Executivo Municipal deve fornecer, através de certidão, o montante de potencial a ser
transferido a outro imóvel.
A lei estabelece as zonas que podem ser receptoras da TPC, observados os índices
urbanísticos, restrições e fórmulas de cálculo constantes no Quadro 1 – Zonas de Uso.
Autorizada a TPC, deve ser providenciada a averbação da mesma em relação aos imóveis
doadores e receptores, junto ao Cartório de Registro de Imóveis.
LC 77/1998, PDM. Como esta lei apenas revisou a LC 25/1994 PDM, que não continha o
instrumento inserido na LC 50/1996 LUOS, a TPC não foi introduzida no capítulo dos
Instrumentos de Política Urbana, permanecendo, na prática, o estabelecido na LC 50/1996, até a
promulgação da LC 161/2002 PDM, a seguir analisada.
LC 161/2002, PDM. Embora esta lei não tenha revogado expressamente a LUOS de 1996,
estabeleceu critérios ajustados ao novo zoneamento definido através de macrozonas.
Permite-se a TPC aos imóveis situados em Macrozona de Preservação Ambiental Estratégica
(MPAE), Áreas Especiais de Preservação Ambiental AP 1 e AP 2, e aos Imóveis de Interesse
Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural (IPHAC).
Para IPHAC os critérios devem ser estabelecidos em lei específica, ou através de análise do
Executivo, com manifestação do Conselho Municipal de Proteção ao Patrimônio Histórico,
Artístico e Cultural ou, na sua ausência, do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente –
COMDEMA.
92
O artigo 66 estabelece critérios para aplicação da TPC em MPAE e AP:
Pc – potencial construtivo: aplicação do IA sobre área total do terreno, excluída a área construída
existente.
Pa – potencial de adensamento: subdivisão da área total do terreno pela Quota Mínima de
terreno por Unidade Habitacional (QT), para a MPAE e a Macrozona onde se situa a AP,
excluídas as unidades habitacionais existentes.
Para a MPAE considera-se o lote mínimo da legislação estadual ou legislação específica.
O cálculo do potencial a ser transferido é feito pelo Poder Executivo considerando o valor do
metro quadrado nas áreas doadoras e receptoras, tendo como referência a norma técnica e a
planta genérica de valores do município.
O Poder Executivo deve manter cadastro atualizado dos imóveis que podem ceder TPC,
facultando ao interessado adquiri-la cumulativamente de proprietários distintos, até o limite de
absorção permitido.
Breve consideração. A TPC é um instrumento de difícil aplicação, inclusive porque nas áreas
receptoras do adicional construtivo sofre a concorrência da outorga onerosa, mais simples e
flexível frente às regras de mercado.
Na LUOS, LC 50/1996, permitiam-se algumas opções aos proprietários envolvidos na transação,
com a finalidade precípua de preservar o ambiente, buscando, dentro do possível, reduzir o ônus
da manutenção da área, normalmente antieconômica.
Apesar da relativa flexibilidade, não houve fato concreto que permitisse avaliação da lei e
eventuais ajustes para se obterem resultados exitosos.
Na LC 161/2002, a complexidade aumentou, devido à imprecisão no trato da legislação estadual
de mananciais - como é o caso do art. 66, § 1º e 2º -, e ao estabelecimento de valores de metro
quadrado como forma de regular o potencial a ser transferido.
Valores comerciais não são objeto de nenhuma autorização municipal nas transações
imobiliárias, a não ser quando de interesse do poder público, como na outorga onerosa,
operação urbana e consórcio imobiliário. Na TPC não há interesse público em contrapartida
financeira e o arbitramento de valores pode ser um complicador ou inibidor que dificulta a
pequena possibilidade de utilização da TPC com a finalidade de preservação ambiental ou de
bem tombado, justamente onde a transação deve ser facilitada, em nome de uma intenção
maior.
93
Além do exposto, os parâmetros citados na lei não foram regulamentados, dificultando a
aplicação pela falta de fórmulas que explicitem, por exemplo, a maneira como o lote mínimo em
área de mananciais substitui a quota mínima de terreno por unidade habitacional (QT), conforme
art. 66, § 1º, tendo ainda que respeitar a conversão de valores do metro quadrado entre a área
doadora e a área receptora.
LC 273/2008, PDM. Foram realizados os ajustes necessários com relação à LC 161/2002, PDM,
tendo em vista a alteração do zoneamento, com a supressão das macrozonas.
Para os IPHAC, mantém-se o que foi estabelecido na lei anterior.
Para ZPA e AP, fica mantida a possibilidade de transferência – TPC – considerando-se o
Potencial Construtivo (Pc) pela aplicação do Índice de Aproveitamento (IA) sobre o total do
terreno, excluída a área construída existente, porém foi eliminado o Potencial de Adensamento
(Pa), que estava relacionado à Quota Mínima de Terreno por Unidade Habitacional (QT), que
não consta desta lei complementar.
Também foi suprimida a consideração do valor do metro quadrado para o imóvel doador e
receptor da TPC, simplificando e facilitando a possível negociação, voltando-se ao sistema que
vigorava antes da LC 161/2002, conforme apontamos no subitem dedicado à mesma.
Foram acrescidos procedimentos administrativos quanto ao trâmite entre a prefeitura e o Cartório
de Registro de Imóveis, visando o controle e fiscalização da TPC, complementando a exigência
de cadastro municipal de proprietários da ZPA, das AP e dos IPHAC.
3.5.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL CONSTRUTIVO (TPC)
Até o momento, consta apenas um pedido de Certidão de Potencial Construtivo, atendido em
11/12/2008, sob no 869/08, protocolo 17487/08.
O interessado, Fernando Silvério de Sousa, solicitou a certidão para o imóvel à Av. Alberto Jafet,
226 – Vila Nogueira, inscrição imobiliária 023.057.053.00, situado em AP2 – Área Especial de
Preservação Ambiental 2, com índice de aproveitamento básico I.A.= 2,5.
Conforme manifestação do interessado, há intenção de transferir parte do potencial (I.A.=1,0)
para terreno situado na Av. Fagundes de Oliveira, negociação esta que permitirá ao adquirente
pagar metade do preço que pagaria pelo mesmo índice se utilizado o instrumento da outorga
onerosa do direito de construir.
Este caso traz inusitada possibilidade, bastante interessante, que deve ser analisada mais
detalhadamente, caso venha a se concretizar a transação, já que normalmente a outorga
94
onerosa é mais atrativa para os empreendedores que pretendem utilizar o índice de
aproveitamento máximo.
3.6. OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
LC 25/1994, PDM. O artigo 35 faculta ao Poder Público delimitar áreas para realizar
transformações urbanísticas e estruturais, com a participação e recursos da iniciativa privada.
A iniciativa pode ser do Poder Público ou da iniciativa privada, sendo que neste caso os
proprietários devem demonstrar o interesse público e anuência de, no mínimo, oitenta por cento
dos proprietários envolvidos, os quais se responsabilizam pelo financiamento da infra-estrutura
necessária.
A delimitação de área se dá por lei específica, não havendo no PDM nenhuma área indicada.
LC 50/1996, LUOS. A lei estabelece que:
• nas áreas de Operação Urbana poderão ser modificados índices e parâmetros
urbanísticos;
• o Projeto de Operação Urbana deve ser aprovado por lei específica, com a anuência de
80% dos proprietários, antes apenas vinculada a proposta da iniciativa privada;
• devem ser descritos os impactos positivos e negativos, sociais e ambientais, o interesse
público e o plano de operacionalização.
Nenhuma área está delimitada na LUOS, o que então compete à lei específica.
LC 77/1998, PDM. A redação é idêntica à da LC 25/1994, PDM, portanto inócua, já que a LC
50/1996, LUOS, aprofundou e detalhou os critérios do PDM, e a LC 86/1999, LUOS, alterou a LC
50/1996, mas não abordou a questão da Operação Urbana.
LC 161/2002, PDM. O art. 75 permite ao Poder Executivo promover Operações Urbanas
Consorciadas no centro da cidade e centros de bairros, em áreas delimitadas na Carta 4 –
Operações Urbanas.
Cabe ao Poder Executivo a coordenação, permitindo participação e recursos da iniciativa
privada, moradores e usuários das áreas, e a inclusão de novas áreas através de lei específica.
São mantidos os critérios da LC 50/1996, LUOS, com acréscimos tais como: necessidade de
Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV), programa de atendimento econômico e social para a
população afetada, forma de controle por representantes da sociedade civil, possibilidade de
95
regularização de edificações existentes, determinando ainda que os recursos sejam destinados
ao Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano para aplicação na própria área do projeto.
LO 2353/2004, Operação Urbana Graciosa. Esta lei ordinária estabelece critérios específicos
para a Operação Urbana Consorciada na área central, para permitir a construção do Shopping
Center Praça da Moça, ocupando parte da extensa área delimitada para aplicação do
instrumento, conforme Carta 4 da LC 161/2002, PDM.
A área do empreendimento situa-se entre as ruas Graciosa, Manoel da Nóbrega, General
Rondon e Sebastiana Machado Teodoro, embora a lei em pauta não especifique a atividade
privada contemplada pela medida.
A intervenção necessária para realização do empreendimento prevê melhorias urbanísticas no
sistema viário, tratamento paisagístico e mobiliário urbano.
Para tanto, são previstas permutas de áreas públicas, desapropriações, transferências de
próprios municipais existentes na área e contrapartida financeira para execução das obras
públicas, inclusive a execução de passagem subterrânea na Rua Graciosa.
Através da contrapartida financeira, o interessado fica autorizado a utilizar índices e parâmetros
urbanísticos especiais, dentre os quais o índice de aproveitamento (IA) 4,0, classificado como
outorga onerosa na lei ordinária específica, já que pelo PDM, LC 161/2002, o índice máximo
seria 3,0, através de Transferência do Potencial Construtivo ou Outorga Onerosa do Direito de
Construir.
Trata-se do primeiro caso de aplicação da Operação Urbana Consorciada em Diadema.
LO 2674/2007, Operação Urbana Graciosa. Esta lei altera a LO 2353/2004, em 24/9/2007, para
adequação ao novo projeto para licenciamento do Shopping Center Praça da Moça.
LC 273/2008, PDM. Mantém todas as características da LC 161/2002, PDM, realizando apenas
ajustes com relação a citações de artigos da lei complementar.
3.6.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA
A Operação Urbana Graciosa é o primeiro exemplo de aplicação do instrumento em parte da
área delimitada no Plano Diretor, tendo como elementos propulsores da operação a aprovação
do Shopping Center Praça da Moça, com índices urbanísticos específicos, e as contrapartidas
citadas no item 3.6, no subitem sobre a Lei Ordinária 2353/2004 (ver localização no Mapa 9).
96
Foto 59 - Operação Urbana
Graciosa. Shopping Center Praça
da Moça, Rua Graciosa – Centro.
EAC – Eixo de Adensamento
Central, conforme PDM 2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 60 - Operação Urbana
Graciosa. Shopping Center
Praça da Moça, Rua Graciosa –
Centro. EAC – Eixo de
Adensamento Central, conforme
PDM 2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 61 - Operação Urbana
Graciosa. Shopping Center
Praça da Moça, Rua Manoel da
Nóbrega – Centro. EAC – Eixo
de Adensamento Central,
conforme PDM 2008.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 62 - Rua Graciosa. Ao
fundo, Shopping Center Praça
da Moça. À direita, Praça da
Moça.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
97
Foto 63 - Praça da Moça.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 64 - Praça da Moça.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Foto 65 - Centro de Diadema. Ao fundo,
Praça da Moça. Após a praça, obra do
Shopping Praça da Moça.
Fonte: Marcos Luiz da Silva, 2009.
98
Foto 65-A - Centro de Diadema. Á esquerda,
terminal de integração da Empresa
Metropolitana de Transportes Urbanos -
EMTU - com os ônibus municipais.
Fonte: Marcos Luiz da Silva, 2009
A tramitação teve início no ano 2000, pelo processo externo no. 41178/00, em nome de Roberto
Alves Secchim, quando ainda vigoravam a LC 77/1998, PDM, e a LC 86/1999, LUOS. O
processo tramitou por três gestões administrativas, no município, sofrendo modificações no
projeto original até sua aprovação em 03/07/08.
O interessado adquiriu terreno particular e agregou áreas públicas existentes na mesma quadra,
que foram permutadas com outras áreas adquiridas pelo empreendedor.
Segundo a lei ordinária 2353/2004, alterada pela LO 2674/2007, o projeto envolve permutas de
áreas públicas, desapropriações, transferências de próprios municipais da área, modificação no
sistema viário e contrapartida financeira de R$ 1.000.000,00, conforme artigo 10, para:
• Construção de sistema viário (passagem da Rua Graciosa sob a Rua Manoel da
Nóbrega)
• Readequação da intra-estrutura instalada
• Implantação de praças urbanizadas
• Tratamento paisagístico de áreas especificadas
De acordo com o parágrafo único, artigo 6º da LO 2674/2007, constam 3.631,92 m² de áreas
públicas desafetadas, no valor de R$ 1.516.100,00.
Este valor originou-se na LO 2353/2004, e, corrigido para 2007, passa a ser R$ 1.802.000,00,
dos quais R$ 1.200.000,00 devem ser abatidos devido à construção da nova Secretaria da
Defesa Civil, pelo empreendedor, restando R$ 602.000,00 equivalentes à área “E” citada no art.
6º da lei, que foram convertidos em aquisição de área pertencente a Evandro e Sílvia Caiaffa
Esquível, classificada como IPHAC, para transformação em parque público, e na execução de
praça rotatória, na Rua do Tanque, ambas próximas ao shopping. Devido a alteração de projeto
do sistema viário, a praça rotatória será construída em lugar da passagem subterrânea na Rua
Graciosa sob a R. Manoel da Nóbrega, prevista preliminarmente no referido artigo 10.
99
Quanto à contrapartida do artigo 10 da lei específica, o valor de R$ 1.000.000,00 fica corrigido
para R$ 1.168.268,00 em 2007.
O empreendimento envolve aplicação de 3 instrumentos da política urbana:
• Operação Urbana Consorciada, de acordo com a lei específica aprovada
• RIV – Relatório de Impacto de Vizinhança -, por apresentar área construída superior a
10.000 m² (ver itens 3.8 e 3.8.1)
• Outorga Onerosa, para utilização do índice de aproveitamento I. A. = 4,0 (art.16 da L.O.
2353/2004), superior ao I.A. = 3,0, de acordo com a LC 161/2002, se considerada esta lei, que
vigorava quando da expedição do alvará. Entretanto, a administração considerou a LC 86/1999,
que vigorava quando o processo foi aberto, como veremos adiante.
RIV – Relatório de Impacto de Vizinhança. Cabe observar que o empreendimento é cercado de
vias de pouca largura, em área central, e deve gerar grande afluxo de veículos, não apenas pelo
índice de aproveitamento a ser permitido, mas principalmente pelas suas características, com
comércio, cinemas e serviços, o que é bastante interessante para a socioeconomia local - já que
Diadema ainda não conta com nenhum centro de compras deste porte -, mas entendemos que o
impacto no trânsito e nos usos do entorno, inclusive o residencial, deve ser analisado
criteriosamente no RIV ora apresentado.
Ainda com respeito ao trânsito, embora o RIV aborde a questão, uma primeira observação se faz
necessária: o item 5 – Conclusões, no relatório entregue, aponta que “o ponto de maior
solicitação de tráfego no viário de entorno do empreendimento será a Rua Dona Amélia Eugênia,
ainda assim esta via apresenta um nível de trânsito bom, não ocorrendo em dias típicos nenhum
período de congestionamento”. A análise parece-nos equivocada, porquanto a rua citada está a
cerca de 500 m do empreendimento e há outras vias no entorno, muito mais próximas, como a
Av. Alda, a Av. São José, a Praça Pres. Castelo Branco, dentre outras, que já apresentam
tráfego intenso e devem sofrer maior impacto que a via citada.
Entre os itens de contrapartida constava a intenção de se executar uma passagem da Rua
Graciosa sob a Rua Manoel da Nóbrega, para eliminar tal cruzamento em nível, intervenção esta
que no momento parece descartada pela administração municipal, que pretende executar praça
rotatória no local.
Tal obra já nos parecia insuficiente para fazer frente ao impacto do shopping, e parece pouco
provável que haja fluidez sem uma eficaz intervenção no sistema viário de maneira mais ampla,
sob pena de prejudicar todo o trânsito local e até mesmo comprometer o êxito e adequado
funcionamento do próprio empreendimento.
100
Cabe, portanto, análise profunda das repercussões na malha urbana em todos os seus aspectos,
para que não se tornem inócuas contrapartidas aparentemente vantajosas a princípio, com custo
social elevado ao longo do tempo.
Outorga Onerosa. De acordo com os artigos 2o., 16 e 19 da lei ordinária 2674/07, está prevista a
cobrança de outorga onerosa.
O artigo 2o. estabelece que:
Para efeito da presente Operação Urbana, considera-se “Outorga Onerosa” a
possibilidade de construir com os parâmetros estabelecidos no artigo 16,
mediante contrapartida dos beneficiários.
O artigo 16 estabelece os seguintes parâmetros:
No âmbito desta Operação Urbana ficam estabelecidos os seguintes índices
urbanísticos:
I. Taxa de Ocupação Máxima: 0,85;
II. Índice de Aproveitamento Máximo: 4,0;
III. Coeficiente de Permeabilidade Mínimo: 10%;
IV. Afastamentos Mínimos: as edificações poderão ser implantadas até o
alinhamento dos logradouros;
V. Vagas de Estacionamento: 01 (uma) para cada 50 m² de área construída;
VI. Vagas de Carga e Descarga: 1 (uma) vaga para cada 5.000 m²;
VII. Garage considerada como área não computável no total de Área
Construída;
Parágrafo único - Quanto às demais restrições aplicar-se-á as demais normas
contidas na legislação municipal vigente.
O artigo 19 estabelece o valor de 220,45 UFD’s (Unidade Fiscal de Diadema) por metro
quadrado de terreno do empreendimento:
20.665 m² (terreno) X 220,45 UFD`s X R$ 1,907 (valor da UFD) = R$ 8.687.527,00
Entretanto, segundo interpretação da administração municipal a respeito dos artigos citados, a
contrapartida assim calculada só se aplicaria se o índice de aproveitamento 4,0 fosse
ultrapassado, índice este que já era permitido à época da entrada do processo, no ano de 2000,
quando vigorava a LC 86/1999, LUOS, na qual o índice 4,0 era permitido na Zona de Uso
101
Diversificado com Uso Terciário – ZDT -, relativa ao shopping em pauta, e o instrumento da
Outorga Onerosa ainda não havia sido incluído no plano diretor.
Se a contrapartida citada no artigo 2o refere-se àquela citada no artigo 10, permitindo os índices
do artigo 16, deveria estar claro que a Outorga Onerosa só se aplicaria a índices superiores a
4,0.
Ainda segundo a administração, o projeto estava sofrendo modificações e o artigo 19 procurava
contemplar uma eventual possibilidade de extrapolação do índice 4,0, que não ocorreu,
conforme dados fornecidos pela prefeitura, relativos ao alvará de nº 67716 expedido em 3/7/08,
para o edifício de 8 pavimentos.
Terreno 20.665,90 m²
Projeção 15.395,35 m² (T. O. 74,5%)
Área computável 65.110,93 m² (I. A. 3,18)
Total área construída 124.065,40 m²
A obra foi iniciada em 2008 e ainda está em andamento (abril de 2009).
3.7. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO
LC 25/1994, PDM. O proprietário poderá requerer a aplicação do instrumento para viabilizar
plano de urbanização, devendo entregar ao Poder Executivo Municipal seu imóvel e receber
parte do mesmo, ao final das obras, devidamente urbanizado.
Os proprietários de imóveis em Áreas Especiais de Interesse Social – AEIS 1 e 2 -, poderão
requerer aprovação de Empreendimento Habitacional de Interesse Social (EHIS), com projeto de
uso misto – comércio ou serviço e habitação de interesse social.
LC 50/1996, LUOS. Acrescenta a possibilidade de se realizar parceria entre o Executivo e o
proprietário na execução das obras.
As condições para viabilização do instrumento devem ser definidas por decreto e contrato entre
as partes, constando minimamente critérios quanto ao projeto, cronograma e descrição da
divisão do imóvel entre os parceiros após as obras e os valores correspondentes.
LC 77/1998, PDM. A redação é idêntica à da LC 25/1994, PDM, portanto inócua, já que a LC
50/1996, LUOS, aprofundou e detalhou os critérios do PDM, e a LC 86/1999, LUOS, alterou a LC
50/1996, mas não abordou a questão do Consórcio Imobiliário.
102
LC 161/2002, PDM. O instrumento pode ser utilizado para viabilizar a urbanização, edificação ou
recuperação ambiental do imóvel, mediante a transferência do imóvel ao Poder Executivo
Municipal, a pedido do proprietário, estabelecendo que o valor do imóvel que retorna ao
interessado, após as melhorias, deve ter o mesmo valor do imóvel original, de acordo com o
Estatuto da Cidade.
As condições para execução são semelhantes às definidas na LC 50/1996 LUOS, mas passam a
ser fixadas por lei - em lugar de decreto - e contrato.
Não consta mais a possibilidade de uso misto em AEIS 1 e 2, conforme a LC 25/1994, PDM.
Entretanto, a lei específica para cada área deverá estabelecer:
• Interesse público para aplicação do instrumento;
• destinação da parcela do imóvel que se tornará pública;
• projeto de urbanização e / ou edificação
• cronograma físico-financeiro das obras.
LC 273/2008, PDM. O instrumento é idêntico ao descrito na LC 161/2002, PDM.
3.7.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NO CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO
Ainda não foram constatados interesse ou necessidade de aplicação deste instrumento.
Sendo um instrumento que pode ser provocado espontaneamente pelo proprietário do imóvel,
sua utilização também pode ser decorrente da impossibilidade de atendimento de notificação
para Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios.
Como até o momento apenas foram notificados alguns imóveis com subutilização ocupacional, o
Consórcio Imobiliário apresenta, por ora, pouca possibilidade de aplicação em Diadema.
3.8. CONTRAPARTIDA AOS EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO / RELATÓRIO DE
IMPACTO DE VIZINHANÇA
LC 25/1994, PDM. O instrumento consta do projeto de lei, mas não é aprovado pela Câmara
Municipal. Através de acordo verbal com o presidente da Câmara, o instrumento é incluído na
Lei de Uso e Ocupação do Solo decorrente do Plano Diretor.
LC 50/1996, LUOS. O instrumento é incluído e aprovado sob a denominação “Contrapartida aos
empreendimentos de Impacto”. Tais empreendimentos, além de seguirem as condições normais
103
de aprovação da LUOS, devem ser objeto de elaboração e aprovação de Relatório de Impacto
sobre a Vizinhança (RIV), instrumento este que mais tarde faria parte do Estatuto da Cidade.
Devem ser considerados, dentre outros, os seguintes aspectos, constantes de Certidão de
Diretrizes: sistema de circulação e transportes, infra-estrutura, poluição sonora e do ar, serviços
comunitários, interesse histórico, cultural e paisagístico.
Cabe ao Poder Executivo solicitar alterações ou complementações no projeto, bem como
melhorias nas obras e serviços públicos do entorno, tais como: adaptações no sistema viário
público, melhorias na infra-estrutura, proteção acústica, incremento nos serviços públicos,
manutenção de imóveis de interesse histórico, cultural ou paisagístico, todos a cargo do
interessado.
O Quadro 1 – Zonas de Uso - e o Quadro 2 – Áreas Especiais - estabelecem na coluna
“Exigências” os casos de aplicação do instrumento. Em geral, o RIV é exigido para:
• edifícios residenciais com mais de 200 unidades
• edifícios de outras categorias de uso com mais de 5.000 m² ou 10.000 m² de área
construída ou de área de atividade, conforme a zona.
LC 77/1998, PDM. Esta lei apenas revisou a LC 25/1994 PDM, que não continha o instrumento,
inserido na LC 50/1996 LUOS. A LC 86/1999, revisou a LUOS, mas não fez referência ao
instrumento, que só foi alterado na LC 161/2002 PDM, a seguir analisada.
LC 161/2002, PDM. O instrumento consta com a denominação “Relatório de Impacto de
Vizinhança”.
As exigências básicas são semelhantes às da LC 50/1996 LUOS, constando do texto e do
Quadro 1 os casos em que se deve apresentar RIV:
• para usos não residenciais, com área construída ou área de atividade superior a
10.000m²
• para usos residenciais, com mais de 200 unidades.
A lei incorpora elementos constantes do Estatuto da Cidade, ampliando os itens que tratam dos
aspectos a serem considerados no RIV, passando a considerar não apenas os aspectos
negativos, mas, também os positivos sobre a qualidade de vida no entorno do empreendimento,
também de acordo com o Estatuto.
O texto incumbe à gestão descentralizada – governo e comunidade – a definição dos itens que
compõem o RIV de cada empreendimento.
104
Além das exigências da LC 50/1996, LUOS, acrescentam-se alguns itens a serem cumpridos
pelo empreendedor, como cotas de emprego e cursos de capacitação profissional, percentual de
habitação de interesse social no empreendimento e construção de equipamentos sociais em
outras áreas da cidade.
Institui-se o Termo de Compromisso assinado pelo interessado, que arca com todas despesas
relativas à minimização dos impactos, antes da finalização do empreendimento.
O RIV deve ser apreciado pela população através do Sistema Municipal de Planejamento e
Gestão, ficando os documentos disponíveis para consulta por 30 dias antes da aprovação do
empreendimento.
LC 273/2008, PDM. O instrumento é semelhante ao descrito na LC 161/2002, PDM, com
pequenos ajustes de redação e na incidência do instrumento, que passa a ser:
• uso residencial quando houver mais de 200 unidades
• uso não residencial, subcategoria de uso “Incômoda 3 – I3”, com Área Construída Útil
(ACU) ou Área de Atividade (AA) maior que 5.000 m²
• demais categorias de uso não residencial e uso industrial, com ACU ou AA maior que
10.000 m².
De acordo com o parágrafo único do artigo 108, cabe à gestão centralizada da cidade a
definição, em cada empreendimento, dos itens a serem abordados no RIV, nos termos do inciso
II, art. 118, o que implica na necessidade de lei específica e criação do Órgão Municipal de
Planejamento Participativo e do Conselho de Desenvolvimento Urbano.
3.8.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NA CONTRAPARTIDA AOS EMPREENDIMENTOS DE IMPACTO /
RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA
Foram levantados 5 casos, indicados no Mapa 9, já aplicados de acordo com a LC 50/1996 e LC
161/2002, em função da data de entrada do pedido, conforme relato a seguir. Entretanto, as
zonas de uso indicadas na tabela a seguir referem-se à LC 161/2002.
105
TABELA 22 – RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (RIV)
Processo Proprietário e local Zona / uso Áreas (m²) Comentário
41367/99
alvará 62557 –
15/10/99
Carrefour Com. e Ind.
Ltda. / Av. Pres.
Kennedy, 635 – Centro
MA-Macrozona
Adensável / Centro
de compras
(hipermercado)
Edif. 4 pav.
40.946,50
RIV exigido em “comunique-
se” só para questões de
trânsito; relatório não
anexado; exigências
atendidas no projeto
6737/07
cert.conclusão
153602 – 4/7/07
Racec Partic. e
Empr.S/C Ltda. / Av.
Dep. Osvaldo de
Morais e Silva, 55 –
Conceição
MA-Macrozona
Adensável /
condomínio industrial
com 14 galpões
Edif. 12.913,16
RIV com poucos dados
técnicos, sem data,
priorizando defesa do
empreendimento.
12727/07
alvará 67402 –
12/11/07
Plano Figueira Emp.
Imob. Ltda./ Av. Sete
de Setembro,120-
Centro
MA-Macrozona
Adensável / conj.
resid. vertical 320
unidades
Terreno 7.053,30
Edif.total
30.038,18
RIV elaborado com dados
técnicos e avaliação da infra-
estrutura e do entorno.
Consta Análise Especial
devido a vegetação de
interesse ambiental.
Enquadrado em outorga
onerosa
9500/07
Alvará 67506 –
29/01/08
Plano & Plano
Construções e
Participações Ltda./ R.
Araraquara,191–Pq.das
Jaboticabeiras- Centro
MA-Macrozona
Adensável / conj.
resid. vertical
259 unidades
Terreno 5.200,00
Edif.total 19.421,52
RIV elaborado com poucos
dados técnicos para
avaliação do impacto do
edifício e seu funcionamento,
dedicando capítulo ao
impacto durante a obra, e
uma Avaliação do Passivo
Ambiental do terreno.
Enquadrado em outorga
onerosa
41178/00
Alvará 67716 -
03/07/08
R3 Investimentos S/A /
R. Manoel da
Nóbrega,640/712 –
Centro
MA-Macrozona
Adensável /
Shopping Praça da
Moça
Terreno
20.665,90
Edif.
124.065,40
8 pavimentos
RIV elaborado com dados
técnicos e avaliação da infra-
estrutura e do entorno,
embora minimize o impacto
no trânsito.
Faz parte da Operação
Urbana Consorciada no
centro de Diadema, Lei
Ordinária 2674/07.
Fonte: Prefeitura do Município de Diadema, Secretaria de Serviços e Obras, Departamento de Desenvolvimento Urbano, 2007/2008. Elaborado pelo
autor.
É interessante fazer algumas observações sobre o penúltimo caso, como exemplo da falta de
critério claro para avaliação do impacto. Foi mais detalhado o impacto durante a obra do que
aquele que ocorrerá durante o uso do edifício, além de não parecer conclusiva a Avaliação do
Passivo Ambiental do terreno.
É sintomática a análise bastante vaga e contraditória feita a respeito do impacto na paisagem, à
fl. 100 do processo:
“Conforme volumetria do entorno (...), pode-se observar que o empreendimento
será inserido harmoniosamente na paisagem local, quanto ao uso e ocupação
do solo, como característica de vizinhança, porém, pelo gabarito adotado
(prédios de 17 e 18 andares) e pelo adensamento e concentração de população
e veículos, o condomínio deverá causar algum impacto visual e,
consequentemente, trazer características de valorização, desenvolvimento e
crescimento da área de influência”. (grifos nossos)
106
Quanto ao nível de ruído, o relatório simplesmente informa que “não causará acréscimos
significativos”.
O último caso listado – Shopping Center Praça da Moça – também merece algumas
observações, já apontadas no item 3.1.6.1 - Resultados alcançados na Operação Urbana
Consorciada.
3.8.2. CONSIDERAÇÕES SOBRE O RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (RIV)
Diadema começa a atrair mais investimentos do mercado imobiliário. A verticalização é evidente,
principalmente no centro, o que faz com que o RIV comece a ser utilizado, dadas as proporções
dos projetos e a escassez de áreas disponíveis, fazendo com que os investidores busquem
maior adensamento construtivo, aliando inclusive outros instrumentos, como a Outorga Onerosa,
num mesmo empreendimento.
A qualidade do material apresentado evolui, embora com avanços e retrocessos, como se pode
notar. O primeiro caso citado nem tinha relatório, apenas atendia as exigências no próprio
projeto. O segundo, apesar de se propor a avaliar os impactos positivos e negativos, apenas
teceu comentários subjetivos enaltecendo a qualidade e importância do empreendimento, com
algumas referências à legislação. O terceiro e o quinto já têm informações e quantificações que
permitem maior profundidade na análise do impacto, ainda que no caso do shopping o problema
do trânsito apresente imprecisões que podem ocultar o real impacto. O quarto apresenta análise
pouco técnica, como apontado anteriormente.
Nota-se que o empenho dos profissionais responsáveis aumenta e o nível de exigência do poder
público também se aprimora.
Permanece, porém, certa tendência de se justificar o empreendimento, o que parece inerente ao
processo, pois é o próprio interessado que elabora o relatório, quando seria mais adequada tal
tarefa a cargo de profissional neutro, contratado por sorteio em lista de cadastrados, ou outro
critério, à semelhança do que é feito com laudos periciais demandados pelo Judiciário.
3.9. DIREITO DE PREEMPÇÃO
LC 161/2002, PDM. O instrumento foi introduzido apenas nesta lei complementar, promulgada
após o Estatuto da Cidade, dando ao Poder Público a preferência, por 5 anos, na aquisição de
imóveis que sejam objeto de alienação entre particulares. Foram estabelecidas algumas
finalidades citadas no Estatuto para aplicação do instrumento:
• espaços de lazer e áreas verdes
107
• equipamentos urbanos e comunitários
• habitação de interesse social
• unidades de conservação ou áreas de interesse ambiental, histórico, cultural ou
paisagístico
• regularização fundiária.
Estão sujeitos ao instrumento:
• Áreas Especiais de Preservação Ambiental (AP) – Carta 2
• Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) – Carta 2
• Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural (IPHAC) – Carta 2
• imóveis sujeitos ao parcelamento, edificação ou utilização compulsórios – Carta 3
• imóveis a serem incluídos através de lei municipal específica.
Os procedimentos necessários por parte do proprietário e do Poder Público Municipal
apresentam redação semelhante ao texto do Estatuto da Cidade.
O artigo 95, nas disposições gerais, finais e transitórias, determina prazo de 12 meses de
vigência para aplicação do direito de preempção aos imóveis designados no artigo 62, devendo
o Executivo elaborar lei específica delimitando imóveis sujeitos à aplicação pelo prazo de 5 anos.
A lei não chegou a ser elaborada.
LC 273/2008, PDM. O instrumento determina a sua aplicação aos imóveis delimitados na Carta 2
– Imóveis Sujeitos a Direito de Preempção
Acrescenta, com relação à LC 161/2002, PDM, a destinação de imóveis para constituição de
reserva fundiária e a gestão em programas específicos ambientais.
Prevê a possibilidade de incidência de outros imóveis através de lei municipal específica.
Suprime a discriminação da incidência do instrumento nas áreas especiais, IPHAC e imóveis
sujeitos ao Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios.
Os demais procedimentos são idênticos aos da lei anterior, que por sua vez são semelhantes
aos do Estatuto da Cidade.
Não consta mais a exigência de 12 meses para delimitação dos imóveis mediante lei específica,
como constava na lei anterior.
108
Dentre os imóveis grafados na Carta 2, para aplicação do instrumento, há várias AEIS 2. Trata-
se das áreas onde vigora a Concessão do Direito Real de Uso – CDRU, como pode ser visto no
Mapa 7 do presente estudo.
A CDRU garante a posse do morador por 90 anos e já tem ocorrido com certa frequência a
venda do imóvel sem comunicação da transação à prefeitura, que deveria ser cientificada, já que
o terreno é municipal e a construção é do morador.
A incidência do Direito de Preempção é uma forma de fazer com que o morador, ao vender o
imóvel, ofereça-o primeiramente à prefeitura, proprietária do terreno, para que esta possa dar
destino adequado ao imóvel, com possibilidade de viabilizar o atendimento da demanda
prioritária de habitação de interesse social.
Torna-se necessário o detalhamento deste procedimento que envolve a avaliação do valor da
obra para ressarcimento dos investimentos do morador, dentre outros aspectos legais e
administrativos.
3.9.1. RESULTADOS ALCANÇADOS NO DIREITO DE PREEMPÇÃO
O instrumento não chegou a ser aplicado.
Houve 3 pedidos de manifestação, de acordo com o Eng. Nailson Elias da Silva, Diretor do
Departamento de Desenvolvimento Urbano.
Dois deles foram rejeitados pela prefeitura:
• um imóvel no Bairro Piraporinha, em 2004, na Macrozona Industrial – MI, no qual foi
edificada uma fábrica da AmBev – Cia. de Bebidas das Américas
• um imóvel pertencente à família do jurista Miguel Reale, à Av. N. S. das Graças, no
Bairro Serraria, em AP 2 – Área Especial de Preservação Ambiental 2 - , o qual deverá ser objeto
de edificação industrial.
O terceiro pedido refere-se a um imóvel na Av. D. Pedro I, em AP 2, que está em estudo pela
prefeitura.
Consta ainda certidão de direito de preempção a pedido do interessado, emitida em 2006 sob nº
858/06, para o imóvel da Associação Bíblica e Cultural do Jardim ABC, à Rua França, 196 –
Bairro Taboão.
109
3.10. IMÓVEIS DE INTERESSE PAISAGÍSTICO, HISTÓRICO, ARTÍSTICO E
CULTURAL (IPHAC)
LC 161/2002. Esta lei complementar introduziu o tema, no artigo 30, buscando a proteção e
preservação dos imóveis com qualidades peculiares, visando sua manutenção, utilização -
inclusive por atividades geradoras de emprego e renda -, divulgação local e regional, e a
participação da população no processo relativo à memória da cidade.
Além de suas características peculiares, apresenta interesse devido à possibilidade de aplicação
do instrumento da Transferência do Potencial Construtivo – TPC, conforme citado nos artigos
pertinentes.
A regulamentação deve se dar por lei municipal específica, na qual devem ser estabelecidos :
• critérios específicos de uso e ocupação
• potencial construtivo a ser transferido para outros imóveis
• redução de IPTU.
Na ausência de lei específica, as análises e autorizações ficam a cargo do Conselho Municipal
de Proteção ao Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural ou, na ausência deste, do Conselho
Municipal de Defesa do Meio Ambiente – COMDEMA.
A lei específica não foi elaborada.
O Anexo 2 e a Carta 2 – Áreas Especiais - da LC 161/2002 apontam 25 imóveis classificados
como IPHAC.
Constam duas leis ordinárias – LO 2009/2001, alterada pela LO 2279/2003 - sobre processo de
tombamento de bens de valor histórico, cultural, artístico, estético, turístico ou paisagístico, mas
não se referem ao perfil da lei específica necessária para regulamentar o instrumento abordado
no Plano Diretor.
A LO 1346/1994, alterada pela LO 2194/2002, e o decreto 5164/1999, dispõem sobre a criação
do Conselho Municipal de Proteção ao Patrimônio Histórico, Artístico, e Cultural, que foi
instalado, mas não está ativo.
LC 273/2008, PDM. O instrumento é semelhante ao que consta na LC 161/2002, PDM, com
ajustes na redação.
O Anexo 2 – Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural – IPHAC -, aponta
22 imóveis listados, 3 a menos que na lei anterior.
110
A Carta 1 A – Zonas de Uso e Áreas Especiais – apresenta a localização dos mesmos.
Quanto às leis específicas e o papel dos conselhos, a situação coincide com a apresentada na
análise da lei complementar anterior.
3.10.1. RESULTADOS ALCANÇADOS QUANTO AOS IMÓVEIS DE INTERESSE PAISAGÍSTICO,
HISTÓRICO, ARTÍSTICO E CULTURAL (IPHAC)
Para localização dos imóveis a seguir, ver Mapa 9.
• Processo externo 34270/2001. Trata-se de imóvel que pertencia à empresa Nikken,
indústria de colchões, no norte do município, com grande área verde, nascente, lago, com
paisagismo e edificação residencial de características orientais. O imóvel foi classificado pelo
Plano Diretor LC 161/2002 como IPHAC – Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico
e Cultural.
A empresa desmembrou o terreno vendendo parte à Associação Pró-moradia Liberdade, que
iniciou a demolição da residência protegida como IPHAC. A prefeitura embargou a obra, para
evitar a demolição. Entretanto a mesma foi incendiada e demolida. Para evitar a destruição da
área verde, a prefeitura negociou com a associação de moradia a transferência do
empreendimento habitacional para uma grande área que já pertenceu à Rede Globo e foi
gradativamente se transformando em área residencial de interesse social, na zona leste, Bairro
Piraporinha. No novo local a associação executou sua obra em parte do Loteamento de
Interesse Social Pôr-do-Sol.
A partir desta intervenção, o executivo municipal implantou no imóvel da antiga Nikken o Parque
Vereador Antônio de Lucca Filho, de titularidade ainda não regularizada como área pública,
mantendo a área como IPHAC.
• Conforme apontado no item 3.6.1, a respeito da Operação Urbana Consorciada, está em
tramitação a aquisição de área pertencente a Evandro e Sílvia Caiaffa Esquível, no centro,
classificada como IPHAC, para transformação em parque público. Trata-se de contrapartida do
empreendedor pela aprovação do projeto do Shopping Praça da Moça, com os índices citados
naquele item, sob a denominação específica de Operação Urbana Graciosa.
3.11. OUTRAS ÁREAS ESPECIAIS
Na LC 273/2008, PDM, foram criadas duas áreas especiais (ver Mapas 7A ou 8A):
• Área Especial de Lazer e Esporte – AELE - destinada ao uso sustentável, compatível
com a conservação da natureza, permitindo-se turismo, lazer, atividades culturais e esportivas,
111
mediante Análise Especial. Grande parte da mesma encontra-se na ZPA – Zona de Preservação
Ambiental – dentro dos limites da APRM (Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais, de
acordo com a lei estadual), conforme citado no final do item 3.2.1.
No texto da lei complementar, artigo 46, não consta a aplicação de nenhum Instrumento da
Política Urbana para a AELE.
Como se trata de inclusão recente na legislação, não há registro de resultados alcançados.
• Áreas Especiais de Uso Institucional – AEUI – destinada à instalação de edifícios e
equipamentos públicos, em geral já ocupados com tais usos, conforme artigo 47, não constando
no texto previsão de nenhum Instrumento da Política Urbana referindo-se, portanto, às áreas que
já pertencem principalmente à municipalidade.
112
113
114
115
EVOLUÇÃO DA LEGISLAÇÃO, SUA APLICAÇÃO E
PERSPECTIVAS
Neste capítulo abordaremos a evolução da legislação urbanística de Diadema após a
Constituição Federal de 1988, apontando primeiramente as principais características dos seus
quatro Planos Diretores aprovados (1994, 1998, 2002 e 2008) e seu contexto, procurando, em
seguida, sintetizar a análise dos Instrumentos da Política Urbana realizada no capítulo 3.
Serão também realizadas considerações sobre o significado destas leis e instrumentos frente à
realidade municipal, procurando avaliar sua aplicabilidade, resultados alcançados, a relação
entre os instrumentos, potencialidades e expectativas.
4.1. SOBRE OS PLANOS DIRETORES
Complementando a trajetória histórica traçada no capítulo 2, seguem comentários sobre cada
etapa do desenvolvimento da legislação.
4.1.1. PROJETO DE LEI Nº 595/1991 / PLANO DIRETOR MUNICIPAL
Conforme citado no capítulo 2, o projeto foi apresentado em 07/10/1991, no prazo estipulado
pela Lei Orgânica Municipal.
Para a elaboração do Plano, havia sido realizado novo levantamento aerofotogramétrico, já que
a foto anterior estava desatualizada há 17 anos, não mais retratando a realidade municipal.
Durante vários meses o projeto não entrou em discussão no Legislativo Municipal.
4
.
116
Entretanto, os técnicos da prefeitura foram convocados para reuniões na Câmara Municipal, para
esclarecimentos aos vereadores, o que era adequado e compreensível porque havia uma
estrutura de zoneamento nova, hoje já assimilada na cidade e no país.
O texto abrangia os diversos segmentos de competência da administração municipal –
habitação, saúde, infraestrutura, saneamento básico, educação, dentre outros – e apresentava o
novo zoneamento.
Este, por sua vez, procurava fazer uma releitura da cidade, que havia passado de cerca de 80
mil habitantes, à época do Plano Diretor de 1973, para mais de 300 mil, em 1991, procurando
assimilar a transformação e reenquadrar seu uso do solo de maneira compatível com a alta
densidade, restringindo seus altos índices urbanísticos vigentes, por um lado, adotando por outro
lado, parâmetros flexíveis para assimilar as transformações necessárias, como na inclusão da
Concessão Onerosa da Licença de Localização e Funcionamento e de Construção. Foi incluído
também o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, visando a limitação da
especulação imobiliária.
A proposta de zoneamento era completa, com todas as zonas e índices urbanísticos, de forma a
permitir, após aprovação do Plano Diretor, a elaboração de lei de zoneamento regulamentadora,
cujos ajustes permitiriam imediata aplicação do novo paradigma, baseado em critérios de
incomodidade como a geração de tráfego, ruído, horário de funcionamento, etc.
Dentre as zonas, havia a ZEIS – Zona Especial de Interesse Social – para áreas ocupadas com
favelas e para áreas vazias para produção de habitação de interesse social e as ZP 1 e ZP 2 –
Zonas de Preservação Ambiental – diferenciadas em função da localização, na Área de Proteção
aos Mananciais (APM), ou fora dela.
A discussão na Câmara teve a presença de poucos munícipes. Houve vereador que se referiu ao
Plano como sendo “muito técnico”, necessitando de simplificação, com menos índices e
fórmulas.
Por fim, o Presidente da Câmara solicitou avaliação do CEPAM, Fundação Prefeito Faria Lima,
do governo estadual.
Em resposta, pelo ofício CEPAM 1651/92, de 04/06/1992, o Presidente do Órgão, Douglas
Aguilar, encaminhou análise urbanística de sua equipe, na qual constavam observações e
sugestões específicas sobre 11 artigos do Projeto de Lei.
Nas considerações preliminares da análise urbanística, consta que o Plano Diretor deve ter
determinações genéricas e específicas, em função da realidade de cada município, explicitando
(CEPAM, 1992, p.1):
117
O Plano de Diadema não só atende os requisitos da Constituição Federal e
Estadual, como também se enquadra nessas características de maneira simples
e objetiva. Além de identificar e definir com suficiente clareza as condições que a
política municipal de desenvolvimento deverá assegurar para que a cidade
cumpra sua função social e econômica.
Habitação, Indústria e Proteção ao Meio Ambiente são o trinômio básico do
Plano Diretor de Diadema, o que nos parece perfeitamente coerente com a
realidade do município.
Apesar do parecer favorável, o Plano Diretor não entrou na pauta da Câmara, ficando assim sem
discussão no total de 15 meses até o fim do mandato, em dezembro de 1992.
4.1.2. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI COMPLEMENTAR Nº 25, DE 25/1/1994.
No início da gestão 1993 – 1996, o projeto de lei 595/1991 foi retirado da Câmara Municipal para
reformulação.
Como já se conhecia a postura dos vereadores, ficou acordado que o novo Plano Diretor daria
ênfase às diretrizes gerais, deixando para a Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo –
LUOS - a definição de índices e o detalhamento dos parâmetros para urbanização, edificação e
funcionamento.
Durante o primeiro semestre de 1993 foi reelaborado o texto básico e apresentado à comunidade
em seguida. Cerca de 100 reuniões, principalmente no segundo semestre, permitiram a
produção de um projeto com muitas contribuições, aliando proposta técnica e a participação de
diversos segmentos, sendo aprovado em dezembro e publicado em janeiro de 1994.
Da mesma forma que o projeto de lei anterior, o Plano Diretor abrangia diversos setores da
administração municipal, estabelecendo, por exemplo, a relação de número de habitantes por
equipamento de saúde, além de configurar as áreas que orientariam a delimitação das zonas e
áreas especiais na LUOS, aprovada posteriormente como Lei Complementar nº 50, de
01/03/1996.
Constavam as áreas especiais de Interesse Social e de Preservação Ambiental, com as
características apontadas no capítulo 3, além dos Instrumentos de Política Urbana do
Parcelamento e Edificação Compulsórios, a Operação Urbana e o Consórcio Imobiliário, tendo
sido agregados, apenas na LUOS, o Relatório de Impacto de Vizinhança e a Transferência do
Potencial Construtivo.
118
No Plano Diretor foi estabelecido, no artigo 34, um critério numérico inovador de definição dos
imóveis subutilizados, para aplicação do Parcelamento e Edificação Compulsórios.
Esta inovação mais tarde foi adotada e ampliada pela Prefeitura do Município de São Paulo, no
Plano Diretor Estratégico de 2002, no qual se estabeleceram os coeficientes de aproveitamento
básico, mínimo e máximo, que se difundiram pelo país, dando condições para aplicação do
Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios, para imóveis com edificação abaixo do
coeficiente mínimo, e da Outorga Onerosa e Transferência do Potencial Construtivo para imóveis
que pudessem utilizar o diferencial entre coeficiente básico e máximo.
Outra inovação foi a estratégia de subdividir as AP - Áreas de Preservação Ambiental da então
APM – Área de Proteção aos Mananciais – da lei estadual, em duas áreas, quando da
elaboração da LUOS:
• AP 1 r – para recuperação de áreas em processo de degradação
• AP 1 m – para manutenção da qualidade de áreas não degradadas
Devido à discussão e interação com a Secretaria de Estado de Meio Ambiente
8
, esta idéia foi
desenvolvida pela mesma, resultando na nova classificação adotada na Lei Estadual nº 9866/97
para as Áreas de Proteção e Recuperação dos Mananciais do Estado de São Paulo:
• Áreas de Restrição à Ocupação
• Áreas de Ocupação Dirigida
• Áreas de Recuperação Ambiental
A Lei Estadual citada requer, para sua aplicação, a aprovação de lei específica para cada bacia
hidrográfica. Até o momento apenas está aprovada a lei específica da Represa de Guarapiranga,
na Região Metropolitana de São Paulo – RMSP.
Como a lei específica da Represa Billings, também na RMSP, não está aprovada, Diadema
ainda tem que se submeter às antigas leis estaduais nºs. 898/75 e 1172/76, para licenciamento
em seu território.
Outro aspecto positivo, reconhecido fora do Município de Diadema, está presente no relatório
elaborado pela Fundação da Universidade de São Paulo – FUSP – sobre o Plano da Bacia
Hidrográfica do Alto Tietê, intitulado “Subsídios para Discussão”, Versão Preliminar, abril de
2001, para apresentação ao Comitê da Bacia do Alto Tietê.
8
Refere-se à participação na comissão para elaboração de projeto de lei estadual, como representante da prefeitura e como membro do MDV do
ABC – Movimento em Defesa da Vida do ABC.
119
O referido relatório apresenta no item 3.3 – LINHAS BÁSICAS DE AÇÃO E DE ORGANIZAÇÃO
INSTITUCIONAL / Estímulo à implantação de usos conformes -, o seguinte comentário (FUSP,
2001, p.51-52):
Algumas medidas presentes na legislação urbanística municipal de Mogi das
Cruzes, Guarulhos e Diadema podem ser citadas como exemplos de incentivos
jurídico-econômicos ao uso e à ocupação sustentável das áreas de interesse
ambiental para proteção dos mananciais e a drenagem urbana por parte dos
proprietários privados; ou ainda, de penalização ou coibição aos usos e
ocupações inadequadas, incluindo limites à atuação do próprio poder público
municipal nos processos de regularização de imóveis e loteamentos.
Entre as medidas de incentivo, há dispositivos de redução ou isenção de IPTU
para os proprietários que preservam, dentro dos limites legais, a cobertura
vegetal dos imóveis inseridos nas áreas de proteção ambiental e de mananciais
(presentes nas leis de Zoneamento e de Uso e Ocupação do Solo de Mogi das
Cruzes e Diadema); dispositivos que permitem a venda ou transferência de
potencial construtivo remanescente dos imóveis que preservam a cobertura
vegetal nestas áreas além dos limites legais para outros imóveis e
empreendimentos situados em áreas adensáveis (Diadema); ou ainda, o solo
criado (i.e.: aumento dos limites autorizados de área construída) em imóveis
situados fora da APM em troca da doação à prefeitura de áreas verdes para
uso público (idem). A Lei de Uso e Ocupação do Solo de Diadema é aquela
que apresenta maior abrangência conceitual e flexibilidade na utilização de tais
instrumentos, pois procura disciplinar e racionalizar a ocupação não apenas das
áreas de preservação ambiental protegidas pela legislação estadual e por
legislação municipal específica, mas também áreas urbanas não protegidas,
como as áreas especiais de interesse social destinadas à habitação popular
(proibidas em APM), através de diferentes modalidades de parceria entre o
poder público e o setor privado (“consórcio imobiliário”, “operações urbanas”,
etc.). Embora situem-se fora das áreas de preservação ambiental, a viabilização
de empreendimentos de interesse social nestas áreas diminui a pressão para
ocupações irregulares e incompatíveis das primeiras. (grifos nossos)
Ao final do texto citado, uma chamada remete à seguinte nota de rodapé, que oferece
interessante ponderação sobre a questão regional (FUSP, 2001, p.51):
120
Trata-se de uma abordagem mais apropriada da proteção às áreas de
mananciais e preservação ambiental, cuja escala de atuação necessariamente
ultrapassa os limites físicos das áreas protegidas, dentro e fora do município.
Este tipo de abordagem pode e deve ser desenvolvido para operações urbanas
que transcendam os limites de um único município, as “operações interligadas
intermunicipais” propostas e discutidas aqui no Capítulo 1.
4.1.3. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI COMPLEMENTAR Nº 77, DE 31/7/1998.
Conforme consta dos capítulos 1 e 3, este Plano Diretor não apresentou modificações
significativas, exceto a inclusão de 14 AEIS 1 – Áreas Especiais de Interesse Social 1 –, imóveis
vazios para produção de habitação popular. Na sequência, a LUOS LC 86/1999 apenas realizou
alterações pontuais no zoneamento.
4.1.4. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI COMPLEMENTAR Nº 161, DE 2/8/2002.
Esta lei complementar promove significativas alterações com relação aos planos anteriores:
• adapta o Plano Diretor à Lei Federal 10257/2001 – Estatuto da Cidade;
• faz ajustes nos Instrumentos da Política Urbana existentes;
• introduz outros instrumentos: Direito de Preempção e Outorga Onerosa do Direito de
Construir;
• reformula o zoneamento, que passa a ter apenas 4 macrozonas e áreas especiais –
mantidas as de interesse social (com acréscimo de imóveis) e de preservação ambiental;
• introduz subseção dedicada aos Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e
Cultural;
• delimita áreas para aplicação da Operação Urbana Consorciada;
• suprime todos os dispositivos relacionados a outros segmentos que não sejam voltados
ao uso e ocupação do solo - saúde, educação, transportes, infraestrutura, dentre outros -,
mantendo apenas um capítulo dedicado à promoção econômica;
• incorpora os índices e restrições urbanísticos, não necessitando mais de lei de
zoneamento, uso e ocupação do solo, para o que revoga a LC 77/1998, LUOS, embora deixe de
revogar a LC 50/1996, conforme citado nos capítulos 2 e 3.
121
4.1.5. PLANO DIRETOR MUNICIPAL, LEI COMPLEMENTAR Nº 273, DE 8/7/2008.
Esta lei complementar revoga os Planos Diretores e LUOS anteriores, assim como outras leis
urbanísticas vigentes.
Apresenta as seguintes inovações gerais:
• modifica novamente a estrutura do uso e ocupação do solo, ao suprimir as macrozonas
e instituir novo sistema com zonas, áreas especiais e eixos estruturadores;
• mantém as áreas especiais de preservação ambiental e de interesse social – criando a
AEIS 3 para a regularização fundiária e urbanística de EHIS – Empreendimentos Habitacionais
de Interesse Social;
• cria novas áreas especiais– de lazer e esporte, e de uso institucional;
• resgata o incentivo às Áreas Especiais de Preservação Ambiental, retomando o critério
de bônus para estimular a preservação da vegetação em áreas particulares, mediante a
contrapartida de doação de parte da área ao poder público, dispositivo este suprimido na lei
anterior;
• cita o Direito de Superfície;
• mantém, como no PDM anterior, a abordagem de outros temas, além do uso e ocupação
do solo, apenas sob a forma de diretrizes gerais para ambiente, transporte, desenvolvimento
socioeconômico;
• não trata de educação, saúde, cultura e outros temas setoriais.
Esta Lei Complementar tem a propriedade de ser o resultado de 14 anos de vigência dos Planos
Diretores e leis correlatas anteriores, os quais foram totalmente revogados, o que permitiu uma
razoável consolidação e o aprimoramento dos instrumentos, completando, em janeiro de 2009,
15 anos de vigência da nova estrutura de planejamento e gestão do solo urbano.
Infelizmente, poucos meses depois, a LC 277, de 16/10/2008, já inseriu novas alterações,
incompatíveis com a LC 273/2008, representando um retrocesso parcial como apontamos no
final do item 3.2 do capítulo 3, com respeito ao bônus para AP 2, no caso particular de doação
de 15% do terreno ao Poder Público.
Outra alteração que causa estranheza refere-se ao Quadro 1 - Parâmetros Urbanísticos.
Segundo a nova redação, passa a ser possível, no Eixo Estruturador EEL II, edificação
residencial de uma unidade por lote com índice de aproveitamento (IA) variando de 1,5 a 3,0, e
122
conjuntos residenciais horizontais com IA variando de 1,5 a 5,0, todos com lote mínimo de 125
m².
Este último Plano Diretor ainda não apresenta resultados alcançados, mas faremos uma análise
mais detalhada do mesmo.
Como sua redação representa o acúmulo das leis anteriores, entendemos que o resumo dos
instrumentos nele contidos permite uma leitura sintética e, de certa forma, cumulativa da
evolução dos mesmos, ao longo das transformações da legislação urbanística de Diadema, o
que será abordado no próximo item.
4.2. SÍNTESES DOS PLANOS DIRETORES, INSTRUMENTOS E RESULTADOS
Apresentamos a seguir 4 quadros que permitem uma visão geral da evolução dos Planos
Diretores aprovados após a Constituição Federal de 1988, sintetizando as abordagens ao longo
dos capítulos 2 e 3, e do item 4.1 do presente capítulo.
O Quadro 1 relaciona os Planos Diretores às gestões municipais em que eles ocorreram,
indicando as principais características e leis correlatas.
O Quadro 2 aborda os Instrumentos de Política Urbana relativas ao uso e ocupação do solo
constantes do Plano Diretor de 2008, LC 273/08, cujas características são resultantes das
transformações dos mesmos a partir das versões anteriores – Planos Diretores de 1994, 1998 e
2002, e leis complementares correlatas.
O Quadro 3 aponta as ocorrências dos instrumentos nas referidas leis complementares.
O Quadro 4 sintetiza os resultados alcançados em função da aplicação dos instrumentos.
123
QUADRO 1 – SÍNTESE DOS PLANOS DIRETORES E LEIS CORRELATAS
O quadro abaixo apresenta a produção das principais leis relacionadas à política municipal de
desenvolvimento urbano associada a cada período de governo, a partir da Constituição Federal
de 1988, em Diadema.
GESTÃO LEI
COMPLEMENTAR
(LC) N
O
ASSUNTO CARÁTER OBSERVAÇÕES
1989-1992 PL 595/91 Plano Diretor Municipal
(PDM)
Projeto de Lei Enviado à Câmara
Municipal em
7/10/91.Não aprovado.
25/94 PDM 1
o
PDM após Constituição
Federal 1988
Aprovado em dezembro
de 1993
48/96 Alteração do PDM 25/94 Parcial Altera Carta 1
50/96 Lei de Zoneamento, Uso e
Ocupação do Solo (LUOS)
Regulamenta o Plano
Diretor Municipal
1993-1996
63/96 Benefício fiscal para imóveis
com vegetação de interesse
ambiental
Regulamenta dispositivo da
LUOS
77/98 Revisão do PDM 1ª. Revisão geral do PDM Embora revogue a LC
25/94, são poucas as
modificações
introduzidas.
São acrescidas 14 AEIS
1 – Área Especial de
Interesse Social 1.
86/99 Alteração da LUOS Parcial Não revoga a LUOS
50/96
1997-2000
101/99 Alteração do PDM 77/98 Parcial Modifica uma zona de
uso
144/01 Alteração do PDM 77/98 Parcial Modifica apenas um
artigo, sobre revisão do
PDM
2001-2004
161/02 Revisão do PDM 2ª. Revisão geral do PDM Promove adequação ao
Estatuto da Cidade, Lei
Federal 10257/01.
Incorpora a LUOS, mas
não revoga a LC 50/96.
Revoga LC 77/98 e
86/99.
222/05 Alteração do PDM 161/02 Parcial Altera artigos, quadro e
carta
225/06 Alteração da LUOS 50/96 Parcial Alteração indevida, pois
a LC 50/96 deveria ter
sido revogada pela LC
161/02
241/07 Alteração da LC 225/06 Parcial Altera anexo 2
273/08 Revisão do PDM 3ª. Revisão geral do PDM Revoga LC 50/96, LC
161/02, LC 222/05, LC
225/06 (parcial), LC
241/07.
2005-2008
277/08 Alteração do PDM Parcial Altera dispositivos sobre
AP 2 - Área de
Preservação Ambiental
2 – e sobre algumas
categorias de uso.
124
As leis ordinárias abaixo também apresentam relevância devido aos Instrumentos de Política
Urbana a que se referem.
GESTÃO LEI ORDINÁRIA
(LO) N
o
.
ASSUNTO CARÁTER OBSERVAÇÕES
2303/03 Outorga Onerosa do
Direito de Construir
Regulamenta dispositivo
da LC 161/02
2001-2004
2353/04 Operação Urbana
Consorciada
Estabelece procedimentos
para intervenção de
acordo com LC 161/02
Parceria com iniciativa privada
para construção de “shopping
center”
2005-2008 2674/07 Operação Urbana
Consorciada
Altera LO 2353/04
125
QUADRO 2 – Plano Diretor Municipal, LC 273/2008 - Instrumentos da Política Urbana relativos ao uso do solo
Instrumento Como se aplica Onde se aplica Quando se aplica
Áreas
Especiais
de Interesse
Social -
AEIS
São áreas vinculadas a programas
habitacionais para população de baixa renda,
subdivididas em 3 tipos:
AEIS 1: imóveis não edificados e subutilizados,
para implantação de EHIS – Empreendimento
Habitacional de Interesse Social – apenas fora
da APRM – Área de Proteção e Recuperação
dos Mananciais - definida por lei estadual para
a Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings;
AEIS 2: Núcleos Habitacionais existentes, nos
quais deve-se aplicar a regularização
urbanística e fundiária ambientalmente
sustentável.
AEIS 3: EHIS irregulares existentes, a
regularizar, apenas fora da APRM.
Têm os objetivos de:
-reduzir o déficit habitacional, atendendo renda
familiar até 8 salários mínimos;
-atender famílias até 3 salários mínimos
através do FUMAPIS - Fundo Mun. de Apoio à
Hab. Int.Social -, priorizando áreas de risco,
desadensamento e interferência com obras
públicas necessárias;
-regularizar os assentamentos existentes.
Remete para lei específica quanto a
cadastramento de moradores, gestão das
áreas e dos EHIS, gratuidade do ITBI –
Imposto de Transmissão Inter-vivos - e
procedimentos para regularização urbanística
e fundiária de AEIS 3.
Principais instrumentos disponíveis: PEUC,
DP, CI e OODC
Nas áreas delimitadas na
Carta 1A - Zonas de Uso e
Áreas Especiais.
AEIS 1 e AEIS 3 apenas
fora da APRM.
AEIS 2 em todo território,
nos Núcleos Habitacionais
existentes.
Auto-aplicável.
Aplicação imediata, pela
ação do Poder Público,
das associações de
moradia e de
empreendedores
particulares.
Zonas e
Áreas de
Preservaçã
o
Ambiental:
ZPA, ZRA,
EEA, AP 1,
AP 2, AP 3.
São áreas de interesse ambiental nas quais
devem ser adotadas estratégias de
preservação, conservação e recuperação dos
recursos naturais,classificando-se em:
ZPA – Zona de Preservação Ambiental: áreas
de relevante interesse ambiental em espaço
contínuo na APRM (Área de Proteção e
Recuperação de Mananciais) definida por lei
estadual para a Bacia Hidrográfica do
Reservatório Billings;
ZRA – Zona de Recuperação Ambiental: áreas
consolidadas na APRM, para controle de
expansão e recuperação da qualidade
ambiental;
EEA – Eixo Estruturador Ambiental: sistema
viário principal da APRM, onde ocorre uso
mais intenso que na ZRA, também visando o
controle da expansão.
Áreas Especiais de Preservação Ambiental:
AP 1 : imóveis na APRM
AP 2 : imóveis fora da APRM
AP 3 : áreas de propriedade pública.
Principais instrumentos disponíveis: TPC, DP
(em AP), CI, redução de IPTU (em ZPA e AP).
Nas áreas delimitadas na
Carta 1A - Zonas de Uso e
Áreas Especiais.
Têm o objetivo de
preservar e recuperar as
áreas com cobertura de
vegetação de interesse
ambiental.
126
Instrumento Como se aplica Onde se aplica Quando se aplica
Parcelamen
to,Edificaçã
o ou
Utilização
Compulsóri
os (PEUC) /
IPTU
progressivo
no tempo /
Desapropria
ção com
títulos da
dívida
pública
Aplicam-se aos imóveis não edificados e
subutilizados (subdivididos em subutilização
ocupacional e construtiva), de acordo com o
índice de aproveitamento do Plano Diretor
Municipal (PDM).
Nas áreas delimitadas na
Carta 3 – Imóveis Não
Edificados e
Subutilizados.
Vale para diversas zonas,
mas tem ênfase na
aplicação em AEIS 1 (art.
39).
Nos imóveis edificados
que apresentam
subutilização ocupacional
PEUC auto-aplicável.
IPTU progressivo depende
de lei específica.
Desapropriação não é
auto-aplicável.
PEUC necessita de
notificação por servidor
municipal ou por edital.
Há prazos para aplicação
sucessiva das 3 etapas
que compõem o
instrumento.
Outorga
Onerosa do
Direito de
Construir
(OODC)
Exigência de contrapartida financeira do
empreendedor que utilizar área construída
além do índice de aproveitamento básico,
porém inferior ao índice máximo.
Recursos financeiros auferidos aplicam-se:
-no mínimo 20% no Fundo Mun. de M.Amb.
- o restante no Fundo Mun. de Apoio à Hab.
Int. Social (art. 103).
Não há casos de isenção, porém há
obrigatoriedade de aplicar a contrapartida
financeira através de unidades no mesmo
empreendimento, quando se tratar de HIS
(art.39,IV).
Nas Zonas de Uso e
Áreas Especiais
delimitadas em mapa,
onde o I.A. (índice de
aproveitamento) máximo é
superior ao I.A. básico,
conforme Quadro 1 da lei.
Auto-aplicável.
Remete a lei específica,
sem prazo estabelecido,
sobre cálculo de
cobrança, contrapartida do
beneficiário e
procedimentos para
aplicação, cfe. art. 101 (lei
existente LO 2303/03 a
ser revisada).
Transferênc
ia do
Potencial
Construtivo
(TPC)
A Transferência do Potencial Construtivo
(TPC), arts. 93 a 99, permite a alienação
parcial ou total de Potencial Construtivo (Pc)
não utilizado em imóveis situados na ZPA –
Zona de Preservação Ambiental -, nas AP –
Áreas Especiais de Preservação Ambiental – e
nos IPHAC – Imóveis de Interesse
Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural,
para outros imóveis, devendo-se respeitar as
características da preservação e os
parâmetros urbanísticos do imóvel receptor. O
instrumento tem a função primordial de
preservar e estimular a preservação de áreas
de interesse ambiental, paisagístico, histórico,
artístico e cultural.
Nas AP 2, fora de APRM, há incentivo para
contrapartida na forma de doação de área ao
Poder Público. O Índice de Aproveitamento
(I.A.) básico é 2,5 e o máximo é 3,5.
O I.A. varia em função do teor de doação que
o proprietário faz da área preservada para o
Poder Executivo Municipal. Em caso de
doação integral, o I.A. 3,5 transfere-se
integralmente ao imóvel receptor da TPC.
(arts. 35 a 37).
Na AP 1, em APRM, o proprietário pode
vender o potencial construtivo, com base na lei
estadual, devendo doar o terreno
correspondente ao Poder Público, mas não
pode parcelar o imóvel para venda a outro
particular.
Na ZPA, em APRM, o procedimento é
semelhante, mas não há objeção quanto ao
parcelamento do imóvel para venda a outro
particular.
Aplica-se nos imóveis
situados em ZPA, AP e
IPHAC, devendo a TPC
ser averbada no registro
imobiliário, às margens
das matrículas dos
imóveis que cedem e
recebem o Pc.
O interessado pode
adquirir Pc de mais de um
imóvel, respeitado o Índice
de Aproveitamento
Máximo no imóvel
receptor.
A ZPA e as AP
encontram-se delimitadas
na Carta 1 A. Os 22
imóveis classificados
como IPHAC estão
listados no Anexo 2 do
Plano Diretor.
Auto-aplicável.
A TPC pode ser utilizada a
qualquer tempo, mediante
pedido do proprietário do
imóvel e autorização do
Poder Executivo
Municipal, de acordo com
os procedimentos citados
anteriormente.
Nos IPHAC depende de
lei específica (sem prazo
estipulado para
elaboração) ou análise do
Poder Executivo, com
manifestação do Conselho
Municipal de Proteção ao
Patrimônio Histórico,
Artístico e Cultural e, na
ausência deste, do
Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente
– COMDEMA.
127
Instrumento Como se aplica Onde se aplica Quando se aplica
Operação
Urbana
Consorciada
(OUC)
Aplica-se através de lei específica mediante
Plano de Operação Urbana Consorciada
contendo: finalidade, interesse público,
anuência mínima de 80% da comunidade
atingida, delimitação da área, imóveis
atingidos, Relatório de Impacto de Vizinhança
(RIV), definição da contrapartida dos
proprietários e investidores destinada ao
Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano
para aplicação na própria área, regularização
das construções, modificação de parâmetros
urbanísticos, participação da comunidade no
processo e outros procedimentos necessários.
Nas áreas delimitadas na
Carta 4 – Operação
Urbana – ou em novas
áreas através de lei
específica, atendendo
diretrizes do Sistema de
Planejamento e Gestão
(art. 105, parágrafo único).
Não é auto-aplicável.
Depende de lei específica
para cada área de
intervenção, em função de
interesse da
municipalidade, de
agentes públicos e
privados, e da população
em geral.
Consórcio
Imobiliário
(CI)
O instrumento permite ao proprietário de
imóvel a transferência da propriedade à
prefeitura, para realização de edificação,
urbanização ou recuperação ambiental,
recebendo parte do imóvel beneficiado, ao
final, com valor correspondente à propriedade
original.
Em qualquer propriedade,
a pedido do interessado.
Não é auto-aplicável.
Depende de lei específica
para cada área,
estabelecendo o interesse
público e condições
necessárias para a
concretização da
transação, além de
contrato entre as partes.
Relatório de
Impacto de
Vizinhança
(RIV)
Os arts. 107 a 109 estabelecem critérios para
aprovação de empreendimentos de impacto,
considerando aspectos positivos e negativos
frente à qualidade de vida da população na
área de abrangência. São elementos de
análise: adensamento populacional, uso e
ocupação do solo, valorização imobiliária,
sistema viário, impacto ambiental e
socioeconômico, demandas por equipamentos
urbanos e comunitários, dentre outros.
A partir da análise, são exigidos ajustes no
projeto, eliminação ou minimização de
impactos negativos, ou compensações com
melhorias na área, no entorno ou em outros
locais da cidade, inclusive em habitação de
interesse social e destinação de cotas de
emprego e cursos de capacitação profissional.
É auto-aplicável nos casos
abaixo: uso residencial
para empreendimentos
com mais de 200
unidades residenciais; uso
não residencial,
subcategoria de uso
“Incômoda 3 – I.3 – “, com
área construída útil (ACU)
ou área de atividade (AA)
superior a 5.000 m²:
outras subcategorias de
uso não residencial e
industrial, com ACU ou AA
superior a 10.000 m².
É exigido também nas
Operações Urbanas
Consorciadas (OUC).
Auto-aplicável nos casos
citados.
Aplica-se na fase de
análise e aprovação do
projeto apresentado pelo
interessado, resultando
em Termo de
Compromisso assinado
pelo mesmo, que assume
todas despesas para
atendimento das
exigências e a sua
execução antes do final do
empreendimento.Antes da
aprovação, a população
tem prazo de 30 dias para
consulta e manifestação,
pelo Sistema Municipal de
Planejamento e Gestão.
Direito de
preempção
(DP)
Confere ao Poder Executivo Municipal
preferência na aquisição de imóveis quando
disponíveis para alienação entre particulares.
Tem o objetivo de facilitar ao Executivo a
aquisição de áreas para equipamentos
urbanos e comunitários, regularização
fundiária, habitação de interesse social, áreas
verdes, de lazer, de interesse ambiental,
histórico, cultural ou paisagístico, e para
reserva fundiária.
Aplica-se aos imóveis
delimitados na Carta 2 do
Plano Diretor.
Lei específica poderá
incluir outras áreas.
É auto-aplicável, podendo
ser utilizado a partir da
notificação do proprietário
à prefeitura, instruída com
proposta de compra
detalhada, devendo a
prefeitura manifestar-se
em até 30 dias.
O direito de preempção
incide sobre o imóvel pelo
prazo de 5 anos.
Não há dispositivo
prevendo notificação da
prefeitura informando
quais propriedades são
atingidas pelo
instrumento.
128
Instrumento Como se aplica Onde se aplica Quando se aplica
Imóveis de
Interesse
Paisagístico,
Histórico,
Artístico e
Cultural
(IPHAC)
Promove a proteção e preservação de imóveis
com características peculiares, fomentando
sua adequada manutenção e utilização,
inclusive através da TPC e da redução de
IPTU.
Aplica-se aos 22 imóveis
listados no Anexo 2 do
Plano Diretor.
Não é auto-aplicável.
Depende de lei específica
para uso e ocupação e
para definição do
potencial construtivo a ser
alienado através de TPC.
Na ausência da lei, cabe
análise do Executivo
precedida de
manifestação do Conselho
Municipal de Proteção ao
Patrimônio Histórico,
Artístico e Cultural ou, na
ausência deste, do
Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente
– COMDEMA.
Concessão
do Direito
Real de Uso
– CDRU
Concessão
de uso
especial
para
moradia –
CUEM
Os instrumentos são citados como recursos
para a Regularização Fundiária Sustentável
(art. 115) para assentamentos irregulares. A
Concessão de Direito Real de Uso – CDRU -
permanece em vigor conforme Lei Ordinária nº
819/85, alterada pelas leis 975/88, 1220/92,
1221/92, 1422/95 e 1738/98. A CUEM não
está regulamentada e não está sendo aplicada
no município. Não há especificação de
parâmetros e procedimentos para tais
instrumentos no Plano Diretor. Além das leis
citadas, são observadas as leis estaduais e
federais pertinentes. A lei ordinária nº 2581/06,
que trata da regularização de assentamentos
informais e de parcelamentos do solo
irregulares, não aborda explicitamente normas
para a regularização de ocupação de áreas
públicas municipais.
A CDRU aplica-se aos
assentamentos informais
em áreas públicas
situadas em AEIS 2.
A CDRU é auto-aplicável
no sentido que garante o
direito à moradia para os
habitantes das áreas
delimitadas, com prazo de
concessão válido por 90
anos para os moradores
dos núcleos habitacionais
em áreas públicas, de
acordo com as leis
específicas citadas.
Direito de
superfície
O instrumento é citado apenas como um dos
recursos para a Regularização Fundiária
Sustentável, art. 115, para assentamentos
irregulares, juntamente com a Concessão de
Direito Real de Uso – CDRU – e outros
instrumentos, como a usucapião urbana e a
assistência técnica e jurídica gratuita para as
comunidades e grupos sociais menos
favorecidos.
Aplica-se na regularização
fundiária sustentável para
assentamentos informais
e parcelamentos do solo
irregulares, em AEIS 2, e
conjuntos residenciais
irregulares, em AEIS 3.
Não é auto-aplicável,
porquanto necessita de lei
específica e análise do
Poder Executivo Municipal
para determinar a
viabilidade de uso do
instrumento.
.
Observações:
Não há prazos específicos para revisão dos instrumentos, constando apenas o prazo de 8 anos para revisão do Plano Diretor.
Não há especificação de agentes ou órgãos do Poder Executivo Municipal para autorização ou gestão dos instrumentos.
Fonte: Lei Complementar 273/2008. Elaborado pelo autor
129
QUADRO 3 – INCIDÊNCIA DOS INSTRUMENTOS NAS LEIS COMPLEMENTARES PDM E LUOS
Área Especial
Interesse
Social
(AEIS)
Área Especial
Preserv.
Ambiental
(AP)
2
Parcel. Edif.
ou Utiliz.
Compuls.
Outorga
Onerosa
Direito
Construir
Transfer.
Potencial
Construtivo
Operação
Urbana
Consorciada
Consórcio
Imobiliário
Relatório
Impacto
Vizinhança
Direito
Preempção
Imóveis
Interesse
Pais.Hist.
Art.Cult.
PL 595/91
PDM
X X X X
LC 25/94
PDM
X X X X X
LC 50/96
LUOS
X X X
3
X X X X
LC 77/98
PDM
X X X X X
LC 161/02
PDM
X X X X X X X X X X
LC 273/08
PDM
X X X X X X X X X X
PDM : Plano Diretor Municipal
LUOS: Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo
PL: Projeto de Lei
LC: Lei Complementar
1 Considerando-se apenas as principais leis. As modificações parciais das mesmas não incluem ou acrescentam instrumentos
2 Incluídas as zonas de nomenclatura diferente com função semelhante
3 O instrumento não consta na LUOS, porque continua a vigorar nos termos do PDM 25/94
Fonte: Legislação do Município de Diadema. Elaborado pelo autor.
130
QUADRO 4 – SÍNTESE DA APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA
Instrumentos constantes dos Planos Diretores de Diadema (1994, 1998, 2002, 2008), com base no Estatuto
da Cidade.
INSTRUMENTO
DA POLÍTICA
URBANA
RESULTADOS OBTIDOS POTENCIAL PARA IMPLEMENTAÇÃO DO
INSTRUMENTO
AEIS 1:
0,87 km
2
. disponíveis no PDM 1994
0,19 km
2
no PDM 2008
0,19 km
2
de AEIS 1 + 0,18 km
2
em outras zonas
disponíveis para EHIS no PDM 2008
Déficit habitacional básico para renda de 0 a 3 salários
mínimos:
8716 domicílios em 2000 (Fundação João Pinheiro)
9499 domicílios em 2008 (considerando projeção
populacional SEADE)
AEIS 2:
1,07 km
2
em 1994
1,71 km
2
no PDM 2008
229 NH – Núcleos Habitacionais - em AEIS 2: 127
urbanizados + 49 em processo de urbanização + 33 para
remoção parcial + 20 para remoção total
ÁREA ESPECIAL
DE INTERESSE
SOCIAL – AEIS
AEIS 3:
1,08 km
2
no PDM 2008, para
regularização de EHIS
44 EHIS para regularizar em toda a AEIS 3
ÁREAS E ZONAS
DE INTERESSE
AMBIENTAL
1.Áreas com
atributos
ambientais a
preservar:
Área Especial de
Preservação
Ambiental – AP 1,
2 e 3
Zona de
Preservação
Ambiental – ZPA
(em APRM)
2.Áreas
consolidadas em
APRM a serem
monitoradas:
Eixo Estruturador
Ambiental – EEA
Zona de
Recuperação
Ambiental - ZRA
AP
10,18% do território, sendo 8,74% na
APRM, no PDM 1994
AP + ZPA
9,4 % do território, sendo 7,82% em
APRM, no PDM 2008
A variação constatada deve-se, em
parte, à mudança do critério de
zoneamento, e também ao aumento de
AEIS 2 em APRM
OCORRÊNCIAS / INTERVENÇÕES:
AP2: 4 Análises Especiais realizadas:
• 1 - EHIS – embargado por
desmatamento e regularizado
• 1 - EHIS – analisado, sem alvará
• 1 – Edif. Res. – executado, com
redução IPTU
• 1 - Edif. Res. – analisado, sem
alvará
AP3: 2 intervenções realizadas (Pq. do
Paço e Jd. Botânico), 1 em andamento
(Pq. Pousada dos Jesuítas), todas após
PDM.
ZPA: 1 área em APRM destinada à
UNIFESP, em fase de projeto
2,89 Km
2
de áreas delimitadas, passíveis de intervenção
e/ou gestão para preservação de vegetação de interesse
ambiental:
AP 1: 0,19 Km
2
AP 2: 0,26 Km
2
AP 3: 0,26 Km
2
ZPA : 2,18 Km
2
Parcelamento,
Edificação ou
Utilização
Compulsórios –
PEUC
6 notificações em 2007: edifícios com
subutilização ocupacional
Todos os Imóveis Não Edificados e Subutilizados
constantes da Carta 3 do PDM 2008.\
Edifícios com subutilização ocupacional levantados por
controle e fiscalização.
Outorga Onerosa
do Direito de
Construir– OODC
9 casos de 2005 a 2008
Total arrecadado: R$ 1.059.199,59
Várias categorias de uso nas zonas ZQU, ZRU, EAC,EEP I,
EEP II,
EEL I,EEL II,ZEDE, ZUPI. HISv em AEIS 1.
131
INSTRUMENTO
DA POLÍTICA
URBANA
RESULTADOS OBTIDOS POTENCIAL PARA IMPLEMENTAÇÃO DO
INSTRUMENTO
Transferência do
Potencial
Construtivo – TPC
1 certidão expedida Imóveis situados em ZPA, AP 1 e 2, e IPHAC.
Operação Urbana
Consorciada –
OUC
1 empreendimento licenciado em 2008
– Shopping Praça da Moça
Toda a área delimitada na Carta 4 – Operação Urbana, no
PDM 2008.
Consórcio
Imobiliário – CI
------------------- Requerimento do proprietário para qualquer imóvel que
seja objeto de edificação, urbanização ou recuperação
ambiental.
Relatório de
Impacto de
Vizinhança – RIV
5 casos de 1999 a 2008 Uso Residencial > 200 unidades.
Uso Não Residencial (Incômoda 3), com ACU
1
ou AA
2
>
5.000m2
Outros usos não residenciais e uso industrial > 10.000m2
Direito de
Preempção – DP
3 pedidos de manifestação (2 rejeitados
pela prefeitura e 1 em estudo, em AP2),
e 1 certidão expedida (2006)
Imóveis constantes da Carta 2 – Direito de Preempção,
IPHAC – Imóveis
de Interesse
Paisagístico,
Histórico,
Artístico e
Cultural
1 Intervenção em IPHAC ameaçado,
transformando-o em parque público.
1 contrapartida de Operação Urbana,
em andamento
22 imóveis listados no Anexo 2 do PDM 2008.
Benefício Fiscal
Imóveis com
Vegetação de
Interesse
Ambiental - BIVIA
9 imóveis contemplados atualmente
com redução de IPTU (inclusive 1
conjunto residencial com 132 aptos.)
Imóveis constantes das AP1 e 2, da ZPA, e de outras
zonas, no PDM 2008, com vegetação de interesse
ambiental, mediante análise específica.
LEGENDA
APRM – Área de Proteção e Recuperação dos Mananciais (lei estadual)
EHIS – Empreendimento Habitacional de Interesse Social
PDM – Plano Diretor Municipal
PLHIS – Plano Local de Habitação de Interesse Social (2008/2009)
UNIFESP – Universidade Federal do Estado de São Paulo
1
– Área Construída Útil
2
– Área de Atividade
132
4.3. SOBRE OS RESULTADOS ALCANÇADOS
Primeiramente apresentamos as nomenclaturas das zonas no Plano Diretor de 2008 e algumas
características, para que seja possível a compreensão das considerações pertinentes, embora
os resultados se refiram a todos os Planos Diretores a partir de 1994.
O PDM 2008 estabelece o zoneamento através de zonas de uso, eixos estruturadores e áreas
especiais.
Zonas de Uso:
I. Zona de Preservação Ambiental – ZPA;
II. Zona de Recuperação Ambiental – ZRA;
III. Eixo Estruturador Ambiental – EEA;
IV. Zona de Qualificação Urbana – ZQU;
V. Zona de Recuperação Urbana – ZRU;
VI. Eixo Estruturador Principal 1 - EEP1;
VII. Eixo Estruturador Prtincipal 2 – EEP2;
VIII. Eixo de Adensamento Central – EAC;
IX. Eixo Estruturador Local Categoria 1 – EEL1;
X. Eixo Estruturador Local Categoria 2 – EEL2;
XI. Zona Predominantemente Industrial – ZUPI;
XII. Zona Estratégica para Desenvolvimento Econômico – ZEDE.
I. Área Especial de Preservação Ambiental 1 – AP1;
II. Área Especial de Preservação Ambiental 2 – AP2;
III. Área Especial de Preservação Ambiental 3 – AP3;
IV. Área Especial de Interesse Social 1 – AEIS1;
V. Área Especial de Interesse Social 2 – AEIS2;
VI. Área Especial de Interesse Social 3 – AEIS3;
VII. Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural – IPHAC;
VIII. Área Especial de Uso Institucional – AEUI;
IX. Área Especial de Lazer e Esporte – AELE.
Coeficientes de aproveitamento básico e máximo
133
Há índices de aproveitamento básico e máximo nas Zonas de Uso, a partir dos quais se pode
determinar tanto a subutilização dos terrenos (em função do índice básico), como a outorga
onerosa do direito de construir (em função da diferença entre o índice básico e o máximo).
Esta diferenciação de índices não se aplica ao território delimitado como APRM – Área de
Proteção e Recuperação dos Mananciais -, conforme lei estadual.
Nas Áreas Especiais tais índices só estão pré-estabelecidos nas AEIS 1 e nas AP 2. As demais
têm tratamentos diferenciados apontados no quadro 1 anexo à lei.
Subutilização, não utilização e terreno vazio.
O PDM define dois tipos de subutilização, estabelecendo índices para subutilização ocupacional,
referente à ociosidade de imóveis edificados, e subutilização construtiva, para terrenos com
pouca ou nenhuma edificação.
A Carta 3 delimita os imóveis não edificados e subutilizados (subutilização construtiva).
4.3.1. HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL: RESULTADOS E PERSPECTIVAS
O Plano Diretor de 2008 apresenta o seguinte percentual de AEIS, onde apenas AEIS 1 está
disponível para urbanização e edificação:
TABELA 23 - Áreas e Porcentagens Totais de AEIS no PDM 2008
Área (km²) % do território municipal
AEIS 1 0,195 0,64
AEIS 2 1,716 5,59
AEIS 3 1,077 3,51
Fonte: PMD/ Departamento de Desenvolvimento Urbano, 2008. Porcentagens calculadas pelo autor.
As AEIS 1, com um total de 194.516,18 m² de áreas disponíveis, devem seguir os parâmetros de
parcelamento do solo e de conjunto em condomínio, ou seja, devem atender às exigências de
doação de áreas institucionais e de espaços livres de uso público, no que couber.
As AEIS 2, através do PRIS – Plano de Reurbanização de Interesse Social -, devem ser
contempladas com projetos de saneamento e drenagem, rede elétrica, adequação do sistema
viário, programas educativos e de inclusão social.
Há 229 Núcleos Habitacionais, dos quais 127 urbanizados, 49 em processo de urbanização, 33
para remoção parcial e 20 para remoção total.
As AEIS 3 devem ser objeto de Regularização Urbanística e Fundiária, indicada no Plano
Diretor, seguindo os parâmetros da lei municipal nº 2581, de 19/12/2006, que estabelece, entre
134
outros, critérios referentes aos equipamentos comunitários e áreas verdes, determinando as
responsabilidades dos agentes envolvidos.
Constam 44 EHIS para regularizar, seguindo a delimitação de AEIS 3 no PDM 2008.
Do ponto de vista qualitativo, o tecido urbano de Diadema é praticamente homogêneo com
respeito à oferta de infra-estrutura, transporte e serviços.
Os Núcleos Habitacionais estão distribuídos pela cidade de maneira a interagir com ela,
revelando diferenciação apenas em seu interior, devido à tipologia das habitações, menores
embora verticalizadas, com até 4 ou 5 pavimentos, e seu sistema viário estreito, resultante da
reurbanização efetuada a partir da ocupação original.
São poucas as áreas da cidade que apresentam urbanização diferenciada, com lotes e
residências maiores, como ocorre em alguns bairros mais antigos no centro e no loteamento
Praia Vermelha, junto à Represa Billings, porém com acessibilidade semelhante, devido à
proximidade e interação entre estes e os demais bairros.
4.3.1.1. Avaliação geral do zoneamento em relação ao acesso à terra urbanizada.
O zoneamento proposto e o acesso à terra urbanizada
Primeiramente apresentamos as áreas vazias, segundo levantamento realizado em abril de
2009, considerando o Plano Diretor de 2008, para zonas e áreas especiais situadas fora da Área
de Proteção e Recuperação dos Mananciais – APRM, representando cerca de 2,4% do território
municipal.
TABELA 24 – Áreas vazias / Plano Diretor 2008
Zona ou Área Especial Total de áreas vazias (m
2
)
EAC 28.994,67
EEL 1 54.112,81
EEL 2 8.449,45
EEP 1 7.326,10
EEP 2 22.818,00
ZQU 32.328,87
ZRU 24.480,35
AEIS 1 194.516,18
ZUPI 238.736,25
ZEDE 111.647,77
AELE 27.408,40
TOTAL 750.818,85
Fonte: PMD, Departamento de Desenvolvimento Urbano, abril 2009.
Em 1993, quando foi elaborado o Plano Diretor, LC 25/94, havia 19,2% de áreas vazias, cerca
de 9% em área de proteção aos mananciais (APRM), e cerca de 10,2 % fora de APRM.
135
As AEIS 1 no PD 1994 representavam cerca de 3 % do território municipal, fora da APRM, e
foram quase que totalmente ocupadas com HIS (Habitação de Interesse Social).
As AEIS 1 no PD 2008, LC 273/08, representam cerca de 0,64% do território, também fora da
APRM.
Na APRM as áreas disponíveis representam cerca de 9%, da mesma forma que em 1993, mas
não são legalmente adequadas ao adensamento frente às leis municipais e estaduais, portanto
impróprias para HIS.
Se, por um lado, há apenas 0,64% do território para produção de HIS em AEIS 1, por outro lado,
o Plano Diretor permite Habitação de Interesse Social em outros 0,59%, que são cerca de 0,18
km² nas demais zonas, através de HIS horizontais e verticais, representando cerca de 1,22 % do
território municipal, como segue:
TABELA 25 – Áreas disponíveis para EHIS (ver Mapa 12)
Zona de Uso / Áreas
Especiais
Subcategoria de Uso Área disponível (m
2
)
ZQU HISh e HISv 32.328,87
ZRU HISh e HISv 24.480,35
EAC HISv 28.994,67
EEP I HISv 7.326,10
EEP II HISv 22.818,00
EEL I HISv 54.112,81
EEL II HISv 8.449,45
AEIS 1 (áreas disponíveis) HISh e HISv 194.516,18
TOTAL
373.026,43
Fonte: Departamento de Desenvolvimento Urbano, PMD, abril 2009
Os HIS são conjuntos de unidades habitacionais destinados à produção de habitação para a
população de baixa renda, cadastrada conforme lei municipal específica, sendo que HISh
permitem casas geminadas e sobrepostas, e HISv são edifícios de apartamentos ou conjuntos
verticais em condomínio (art. 50), observando-se os seguintes parâmetros urbanísticos:
• Lote mínimo para HISh: 60 m², admitindo-se 42 m² em AEIS 1 quando se tratar de
remoção oriunda de AEIS 2.
• Lote mínimo para HISv: 500 m²
136
É interessante observar que a partir do PDM 2008 surgem a HISv – Habitação de Interesse
Social Vertical – e seu lote mínimo de 500 m², sintomas do estímulo à verticalização dos
conjuntos habitacionais para população de baixa renda.
Os parcelamentos destinados a EHIS – Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social -
admitem até 20% de lotes para uso exclusivamente não residencial e uso misto nos demais
lotes.
Déficit habitacional
Diante da alta densidade populacional do município (a segunda do país, primeira do estado) e da
escassez de áreas disponíveis, os parâmetros citados indicam uma razoável oferta de
possibilidades para EHIS, que, entretanto, deve ser relativizada frente à alta demanda
representada pelo déficit habitacional a seguir, para famílias com renda de 0 a 3 salários
mínimos, parte das quais representa demanda prioritária para atendimento de remoções, área de
mananciais, assentamentos à margem da Rodovia dos Imigrantes e o programa de auxílio-
moradia, de acordo com dados preliminares fornecidos pela Prefeitura de Diadema.
TABELA 26 – Déficit habitacional
Déficit básico ano
2000 (Fundação
João Pinheiro)
Déficit básico ano
2008 (projeção
SEADE)
Demanda prioritária
reassentamento
Demanda prioritária
remanejamento
Demanda
prioritária total
8716 9499 2414 1014 3428
Fonte: PMD, Departamento de Desenvolvimento Urbano, abril 2009, dados provisórios.
Acesso aos programas habitacionais nas AEIS
De acordo com o PDM 2008, devem ser atendidos moradores cadastrados de acordo com lei
específica, com distinção de 2 faixas de renda:
• até 3 salários mínimos, pelo Executivo Municipal, com recursos do FUMAPIS;
• de 3 a 8 salários mínimos, de acordo com lei específica.
São definidos critérios para determinação do preço de venda e de locação das unidades a serem
observados pelos agentes financiadores, com limites de comprometimento da renda dos
moradores.
137
4.3.1.2. A relação entre os recursos financeiros para habitação e os valores arrecadados
com a Outorga Onerosa do Direito de Construir.
A tabela a seguir serve para avaliar a escala de grandeza dos programas habitacionais. Trata-se
de dados parciais levantados apenas para a finalidade presente, não representando balanço ou
relatório de programas habitacionais em andamento.
TABELA 28 – Execução Orçamentária SEHAB/PMD (2005-2007)
ITENS 2005 % 2006 % 2007 %
Pessoal (Folha Pgto) R$ 863.007 20% R$ 1.548.988 33% R$ 1.677.366 17%
Auxílio Transporte R$ 8.899 0% R$ 8.201 0% - -
Material de Consumo (inclui material de
construção)
R$ 386.350 9% R$ 413.038 9% R$ 427.333 4%
Passagens Desp. Locomoção R$ 1.500 0% R$ 4.800,00 0% R$ 1.500 0%
Estagiários R$ 197.251 5% R$ 271.607 6% R$ 216.492 2%
Serviços de Consultoria - - - - R$ 17.685 0%
Outros - Serv. Terc. Pessoa Física - - - - R$ 13.710 0%
Serviços Terceiros Pessoa Jur. R$ 448.415 11% R$ 781.962 17% R$ 1.644.177 16%
Bolsa Aluguel R$ 301.434 7% R$ 479.206 10% R$ 716.768 7%
Indenizações e Rest. - - - R$ 17.377 0%
Obras e Instalações R$ 759.619 18% R$ 778.449 17% R$ 3.945.730 39%
Equipamentos e Materiais Permanentes R$ 24.213 1% R$ 224.518 5% R$ 75.754 1%
Aquisição de Imóveis R$ 1.270.849 30% R$ 141.556 3% R$ 1.250.000 12%
TOTAL EXECUÇÂO R$ 4.261.537 100
%
R$ 4.652.325 100
%
R$ 10.003.898 100
%
Fonte: SEHAB/PMD 2008
138
TABELA 29 - Valores empenhados por função em Diadema (2002-2007)
Fonte: PMD, 2008
TABELA 30 – Orçamento do Município de Diadema - 2002 a 2007
Ano Despesa – Habitação Orçamento Geral do Município % do orçamento para habitação
2002 R$ 2.780.040,21 R$ 246.330.266,66 1,13%
2003 R$ 3.017.735,77 R$ 285.967.599,25 1,06%
2004 R$ 6.761.930,69 R$ 335.159.471,50 2,02%
2005 R$ 4.626.673,95 R$ 384.403.118,36 1,20%
2006 R$ 5.154.662,53 R$ 451.754.162,40 1,14%
2007 R$ 10.567.780,55 R$ 434.713.063,10 2,43%
Fonte: Tesouro Nacional, 2008.
Exercício 2002 2003 2004 2005 2006 2007
FUNÇÃO R$ % R$ % R$ % R$ % R$ % R$ %
Legislativa 10.620.853 4,33 11.873.251 4,23 12.971.177 3,81 13.531.710 3,51 12.725.529 2,99 13.000.000 2,36
Administração 56.423.420 23,01 50.522.682 18,00 63.927.307 18,78 90.893.785 23,56 89.682.348 21,06 72.023.896 13,06
Seg. Pública 2.145.697 0,87 2.456.397 0,88 5.967.351 1,75 5.180.140 1,34 8.080.152 1,90 9.577.749 1,74
Assistência
social
5.801.666 2,37 7.638.685 2,72 5.852.677 1,72 7.978.626 2,07 8.518.721 2,00 8.786.746 1,59
Saúde 69.880.383 28,49 91.592.049 32,63 108.566.250 31,89 117.244.692 30,39 141.608.804 33,26 134.473.410 24,39
Trabalho 146.812 0,06 122.870 0,04 233.750 0,07 81.146 0,02 1.163.568 0,27 1.754.339 0,32
Educação 51.725.061 21,09 57.046.837 20,33 65.806.894 19,33 80.511.312 20,87 90.752.351 21,31 93.063.330 16,88
Cultura 4.642.642 1,89 4.373.552 1,56 4.657.119 1,37 5.629.850 1,46 5.948.353 1,40 4.984.046 0,90
Urbanismo 29.987.545 12,23 38.686.563 13,78 50.354.943 14,79 41.070.504 10,65 32.106.078 7,54 27.037.144 4,90
Habitação 2.780.040 1,13 3.017.736 1,08 6.761.931 1,99 4.626.674 1,20 5.154.663 1,21 12.203.850 2,21
Saneamento 1.296.940 0,53 93.251 0,03 131.085 0,04 3.000.000 0,78 0 0,00 4.000.000 0,73
Gestão
ambiental
374.725 0,15 236.260 0,08 282.374 0,08 1.261.102 0,33 2.101.765 0,49 2.337.702 0,42
Indústria 106.590 0,04 288.261 0,10 201.232 0,06 134.104 0,03 172.471 0,04
Desporto e
lazer
3.704.953 1,51 2.396.656 0,85 3.511.331 1,03 3.443.539 0,89 3.723.791 0,87 9.670.820 1,75
Enc.especiais 5.615.765 2,29 10.320.836 3,68 11.256.462 3,31 11.158.589 2,89 13.936.818 3,27 15.679.627 2,84
Res. Conting. 3.942.748 0,72
Transportes 10.105.317 2,37 16.162.000 2,93
Ipred 28.597.000 5,19
Fundação F.
Fernandes
7.498.762 1,36
Etcd 19.811.276 3,59
Saned 66.600.000 12,08
Com. E
serviços
0 0,00 143.328 0,03
Total 245.253.093 100,00 280.665.887 100,00 340.481.882 100,00 385.745.773 100,00 425.780.729 100,00 551.347.773 100,00
139
Outorga Onerosa, Meio Ambiente e Habitação.
Diante dos valores apontados, cabe perguntar qual o papel dos recursos auferidos pela
aplicação do instrumento da Outorga Onerosa do Direito de Construir.
Entre 2005 e 2008 o instrumento foi aplicado em 9 (nove) imóveis, somando-se o total de R$
1.059.199,59 como contrapartida financeira, conforme indicado no item. 3.4.1. do capítulo 3.
É fácil perceber que este valor, embora tenha crescido nos últimos casos aplicados, é muito
pequeno frente ao porte dos investimentos, manutenção e custeio relativos à habitação aqui
apontados.
Se considerarmos que, a partir do Plano Diretor de 2008, 20% dos recursos da Outorga devem ir
para o FUMMA (meio ambiente), e o restante pode ser destinado ao mesmo fundo e ao
FUMAPIS (habitação), podemos tranquilamente afirmar que, na partilha de migalhas, os fundos
e a cidade saem perdendo.
Isto porque não há avaliação disponível sobre os custos do impacto na infraestrutura urbana
provocado pelo acréscimo de área construída através da Outorga Onerosa.
Além do mais, estamos assistindo a um aumento gradativo do Índice de Aproveitamento Básico,
o que faz com que a Outorga seja aplicada a um diferencial entre o I.A. Básico e o Máximo cada
vez mais restrito a empreendimentos de maior porte, distribuindo por toda a cidade o ônus da
edificação sem a correspondente ampliação da infra-estrutura disponível.
Quando a receita ocorre, independentemente do valor, é sentida imediatamente, mas o ônus só
se verifica a médio e longo prazo.
Por outro lado, há outros aspectos a considerar quanto à aplicabilidade da Outorga Onerosa.
Na ZQU – Zona de Qualificação Urbana - , por exemplo, para as 3 subcategorias abaixo são
permitidos Índice de Aproveitamento (I.A.) Básico = 1,5 e Máximo = 3,0:
R1 : uma unidade habitacional por lote
R2h: mais de 2 unidades agrupadas horizontalmente ou sobrepostas
R2v: mais de 2 unidades agrupadas verticalmente.
O I.A. Máximo = 3,0 é um índice bastante elevado para R1, ainda que mediante o pagamento de
Outorga Onerosa.
Em AEIS 1 o I.A. Básico coincide com o I.A. Máximo = 3,0 no caso de HISh – Habitações de
Interesse Social - agrupadas horizontalmente ou sobrepostas, não cabendo Outorga Onerosa. Já
140
no caso de HISv, agrupadas verticalmente, cabe a Outorga, pois o I.A. Básico é 3,0, e o Máximo,
4,0.
Caso mais estranho resultou da LC 277/08, que alterou o Plano Diretor de 2008. No EEL II –
Eixo Estruturador Local Categoria 2 – no Quadro I – Parâmetros Urbanísticos – tanto R2h como
R2v têm I.A. Básico = 1,5 e I.A. Máximo = 5,0.
Há que se esclarecer essa estranha possibilidade de residências agrupadas horizontalmente ou
sobrepostas (R2h) atingirem I.A. = 5,0, para depois se indagar da aplicação de Outorga Onerosa
nestes casos.
4.3.1.3 – Cumprimento da função social da propriedade.
O quadro apresentado com relação á Habitação de Interesse Social revela que para a aplicação
dos instrumentos da política urbana é necessária sua implementação de maneira a se obter
resultados efetivos compatíveis com a necessidade do programa.
Como vimos, a Outorga Onerosa não representa valor significativo, até o momento, para o
programa de habitação. O Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC) não foi
aplicado com a finalidade de disponibilizar terrenos para a Habitação de Interesse Social.
Vale lembrar que no capítulo 3 questionamos a efetividade do PEUC neste momento, pois as
etapas para se alcançar resultado prático são longas frente à demanda elevada e urgente para
moradia popular, parte da qual representada por habitações em área de risco.
Se tais instrumentos podem dar resposta efetiva à demanda – e aqui fica registrada nossa
dúvida -, faltam esclarecimento e instrumentalização da comunidade para que eles possam lhes
ser úteis. Quanto ao conhecimento da lei, embora a população tenha apoiado fortemente a
aprovação do plano diretor, ainda é precário o entendimento do mesmo e dos recursos legais
inerentes.
Segundo Mourad (2000, p. 86), pesquisa realizada em três núcleos selecionados em Diadema
apontou o seguinte:
(...) podemos afirmar que a maioria dos moradores entrevistados nos núcleos
selecionados não sabe, ou não foi capaz de definir o que é o Plano Diretor. A
maior parte dos entrevistados (65,8%) não se recorda de ter participado do
processo de elaboração e aprovação do plano.
Ainda de acordo com Mourad (2000, p. 88):
141
A maior parte dos moradores (82%) não foram capaz de definir o significado das
AEIS-1 e 2. Constatamos que apenas 18% dos moradores dos núcleos
pesquisados conseguiram definir de alguma forma o significado do instrumento.
Os instrumentos não foram absorvidos pelos movimentos de moradia, como veremos nas
entrevistas do capítulo 5.
4.3.2. PRESERVAÇÃO AMBIENTAL
Desde que foi criado, como área programática delimitada para uso e ocupação do solo, com o
título Área Especial de Preservação Ambiental – AP -, o instrumento sofreu modificações na
nomenclatura e na forma de classificação, como é o caso da ZPA – Zona de Preservação
Ambiental – introduzida no PDM 2008, que absorveu parte da AP delimitada no PDM 1994.
A extensão total das áreas e zonas de preservação ambiental, sofreu redução devido à mudança
na classificação do zoneamento e também ao aumento de AEIS 2 na APRM – Área de Proteção
e Recuperação dos Mananciais.
Entretanto, pode-se dizer que as áreas em geral foram mantidas, inclusive com a intervenção do
Poder Público em casos de descumprimento das restrições legais, conforme apontado no
capítulo 3, item 3.2.1, (referente à COOPUNIÃO) e no quadro 4, item 4.2, deste capítulo.
As AP 3, de propriedade pública, têm recebido investimento e melhorias.
Na APRM o Executivo Municipal está promovendo a regularização fundiária e urbanística de
assentamentos, incluindo a proposta de aquisição de imóveis para área institucional e imóveis
em AP 1 e ZPA para sua compensação ambiental, como nos casos abaixo, ainda em
desenvolvimento, dentro do projeto PAC Manancial, referente ao Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC -, do Governo Federal:
TABELA 31 – Compensação ambiental na APRM
Loteamento ou Núcleo
Habitacional
Área Institucional
(m²)
Área Verde
(m²)
Recuperação em Área de
Terceiros (m²)
N.H. Caviúna 2.355,18 43.233.50
Loteamento Iguaçu 4.155,26 59.925,55
Loteamento
(Sítio Joaninha)
79.320,97
113.474,78
(Sítio do Barba)
Fonte: PMD, Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano, abril 2009
142
Outra importante questão apontada é a implantação, na ZPA, de campus da UNIFESP –
Universidade Federal de São Paulo – e de complexo esportivo na AELE – Área Especial de
Lazer e Esporte – que dependem de adequado controle e fiscalização para não gerarem
impactos indesejáveis no seu entorno, em APRM.
As áreas estão preservadas, como dissemos, entretanto é preciso uma gestão ativa que
conjugue dispositivos presentes nas leis, para efetivação de resultados:
1. Otimização das possibilidades em AP2 (fora da APRM), AP 1 e ZPA (na APRM) para
Transferência de Potencial Construtivo, tanto para incentivo aos proprietários como para
eventual aquisição de áreas para uso público
2. Regulamentação do benefício fiscal (redução de IPTU) para imóveis com vegetação de
interesse ambiental, eliminando divergências entre leis vigentes.
3. Monitoramento dos usos permitidos nas áreas, bem como em seu entorno, buscando
sua sustentabilidade e equilíbrio ambiental.
4.3.3. PARCELAMENTO, EDIFICAÇÃO OU UTILIZAÇÃO COMPULSÓRIOS (PEUC)
O instrumento consta de todos os Planos Diretores a partir de 1994, sofrendo alterações que não
afetam muito sua essência, mas apresentou evolução importante ao delimitar áreas para sua
aplicação, a partir de 2002, incorporando a regulamentação pelo Estatuto da Cidade.
Caberia, porém, correção da redação do artigo 85 da LC 273/2008, conforme apontado no item
3.3, capítulo 3, pois não está previsto o cômputo da Área de Atividade (AA) para definição do
patamar mínimo para enquadramento de imóveis na subutilização construtiva.
Por outro lado, o instrumento só foi aplicado em 6 casos, a partir de 2007, para imóveis
edificados, com subutilização ocupacional, nenhum deles em AEIS, embora a questão
habitacional seja crucial no município, como vimos.
Deve-se observar que a continuidade das ações administrativas para aplicação do PEUC
ultrapassa um período de gestão do Executivo, requerendo perseverança no controle das
etapas. Um terreno desocupado, delimitado em lei específica, de acordo com o Plano Diretor,
precisa ser notificado para dar início à contagem do prazo de aplicação das etapas. O não
cumprimento das mesmas, pelo proprietário e / ou sucessores, pode levar no mínimo 8 anos
para se chegar à etapa da desapropriação com títulos da dívida pública, etapa esta que é uma
liberalidade da administração, de acordo com o Estatuto da Cidade e com o Plano Diretor.
143
Neste sentido, cabe apontar o exemplo da Prefeitura do Município de Santo André-SP que,
reconhecendo a complexidade e importância da questão, estabeleceu um critério para
escalonamento das notificações em função das características dos imóveis ociosos – dimensão,
localização no zoneamento e coeficiente de aproveitamento.
Com base no Plano Diretor de 2004, em 2006 uma parte significativa das áreas vazias e
subutilizadas já estavam notificadas.
Seguindo os parâmetros do Plano Diretor, foi realizado levantamento que resultou em 696 lotes
passíveis de enquadramento no PEUC, subdivididos em 3 etapas: 100 lotes até 2008, 99 até
2010 e 497 até 2015.
Em novembro de 2007 apresentava-se a seguinte situação:
TABELA 32 - PEUC Santo André-SP /Notificações realizadas até nov 2007
Nº DE LOTES ÁREA (m²)
Notificados 45 1.703.282,64
Notificações canceladas 3 109.515,00
Notificações válidas 42 1.593.767,64
Fonte: Santo André, 2008, jan.
Dentre as notificações, 4 foram objeto de solicitação de Consórcio Imobiliário e 12 referem-se a
ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social.
A fundamentação teórica e a estruturação do trabalho citado, na Prefeitura de Santo André,
foram apresentados no IV Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico em dezembro de 2006. (
Bruno Filho; Denaldi, 2006).
4.3.4. OUTORGA ONEROSA DO DIREITO DE CONSTRUIR (OODC)
O instrumento já constava do Projeto de Lei 595/1991, não aprovado, e do Projeto de Lei 893/93,
aprovado como LC 25/1994, porém sem sua inclusão. Consta da LC 161/2002 e da LC
273/2008, necessitando de revisão da sua regulamentação por lei específica, pois a LO
2303/2003 já se encontra defasada frente ao Plano Diretor 2008.
Conforme indicado no quadro 4, foram registrados 9 casos entre 2005 e 2008, com contrapartida
total de R$ 1.059.199,59, valor este pequeno frente às necessidades do município na área
ambiental - onde não há quantificação da demanda de recursos financeiros - e, particularmente,
para a Habitação de Interesse Social, cuja demanda é mais palpável, como apontamos no item
4.3.1.2., no qual também questionamos as vantagens aparentes do instrumento em
contraposição à sobrecarga da infraestrutura urbana pertinente.
144
A aplicação da OODC cresce em Diadema lentamente, mas, pelos últimos exemplos, revela
tendência de alta da demanda, devido ao aquecimento do mercado imobiliário, sendo permitida
em diversas zonas, conforme quadro 4.
Este instrumento corresponde ao desejo do mercado, motivo pelo qual apresenta relativo
sucesso em São Paulo e Santo André, inclusive.
Em Santo André-SP, apenas nos anos de 2007 e 2008, até setembro de 2008, foram registrados
9 casos, envolvendo previsão de receita no montante de R$ 4.426.499,73, atualizados para
2008, valor este superior ao de Diadema, por se tratar de urbanização mais antiga e consolidada
que esta, com maior atrativo para o mercado imobiliário. (Santo André, 2008, set)
Antecipando um pouco nossas conclusões, parece válido considerar que este é um dos poucos
instrumentos que têm apresentado aceitação, por estar diretamente relacionado à avidez do
mercado imobiliário, que já conseguiu absorver o mecanismo e incorporar o seu custo no preço
de venda.
Como já dissemos, a administração pública pode se tornar refém deste sucesso ao arcar com os
ônus do impacto na infra-estrutura. Esta afirmação não é definitiva, pois o Poder Público precisa
se estruturar e avaliar melhor este impacto, diferenciando o adensamento construtivo e o
adensamento populacional, pois empreendimentos de padrão mais alto tendem a sobrecarregar
o sistema viário, pelo uso do transporte individual, e os de padrão mais baixo tendem a
sobrecarregar os serviços de saneamento e o transporte coletivo. Em ambos os casos a OODC
pode ser aplicada, mas seus efeitos podem ser distintos em função de suas características.
4.3.5. TRANSFERÊNCIA DO POTENCIAL CONSTRUTIVO (TPC)
Após a tentativa de inclusão do instrumento na LC 25/1994, PDM, o mesmo foi aprovado na LC
50/1996, LUOS.
Sua finalidade era permitir a preservação de AP 1 e AP 2, com critérios diferenciados por se
tratar de imóveis em APRM e fora de APRM, respectivamente.
Na LC 161/2002 passa a ser exigida a conversão do potencial mediante equivalência de valores
de metro quadrado entre área doadora e área receptora, dificuldade esta eliminada na LC
273/2008. Em ambas as leis o instrumento passa a ser aplicado também nos IPHAC – Imóveis
de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural.
Entretanto, nenhuma aplicação ocorreu até o momento, exceto um pedido de certidão apontado
no quadro 4.
145
Trata-se de instrumento ainda não absorvido pela comunidade e pelo mercado imobiliário, não
apenas em Diadema. Em Santo André, até junho de 2008, ainda não havia nenhum registro de
aplicação.
Entretanto, entendemos que uma gestão mais ativa, com eventuais ajustes na lei e nos
procedimentos administrativos, poderá efetivamente produzir os resultados esperados quanto á
preservação de imóveis em AP, ZPA (ver item 3.2.) e enquadrados como IPHAC, estes ainda
carecendo de regulamentação.
4.3.6. OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA (OUC)
As leis complementares 25/94 PDM, 50/96 LUOS e 77/98 PDM estabeleceram critérios, mas não
delimitaram áreas para a OUC, o que só passou a ocorrer na LC 161/02 PDM e na LC 273/08
PDM, embora estas permitam a inclusão de novas áreas por meio de lei específica.
José Afonso da Silva, em sua obra Direito Urbanístico Brasileiro, aborda as características do
instrumento no Plano Diretor de Diadema, lei complementar 25/1994, juntamente com a Lei
11090/1991, Operação Urbana Anhangabaú, São Paulo-SP (Silva, 1995, p.330).
A lei ordinária 2674/2007, que altera a LO 2353/2004, estabeleceu critérios específicos para a
Operação Urbana Graciosa, resultando na licença para o Shopping Center Praça da Moça, na
área central da cidade, dentro dos limites estabelecidos pelo Plano Diretor 2002. O alvará foi
expedido em 3/7/08 e a obra teve início em 2008.
Tendo sido previstos, como parte da OUC, dois instrumentos de política urbana – Outorga
Onerosa e Relatório de Impacto de Vizinhança -, o primeiro não foi aplicado, conforme relatado
no item 3.6.1, capítulo 3. O segundo instrumento foi aplicado, com extensa análise técnica,
entretanto com pouco aprofundamento quanto ao impacto no sistema viário e nos usos
existentes no entorno do empreendimento.
Além do impacto no entorno, cabe indagar sobre a localização no centro de Diadema,
relativamente atrofiado, quando o mais comum nesse tipo de empreendimento é situar-se em
grandes eixos viários, tanto pela acessibilidade, como pela visibilidade, para que seja garantido o
êxito do empreendimento.
4.3.7. CONSÓRCIO IMOBILIÁRIO (CI)
O instrumento consta desde o PDM 1994, apresentando maior detalhamento a partir da LC
161/2002 PDM, seguindo os critérios do Estatuto da Cidade, sem novas alterações na LC
273/2008 PDM.
146
José Afonso da Silva cita também o instrumento no Plano Diretor de Diadema, em 1994, e no
projeto de lei de 1991, não aprovado, no Município de São Paulo (Silva, 1995, p.331).
Não se registrou nenhum pedido por parte de proprietários, o que se explica principalmente pela
não aplicação, até 2009, do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios para terrenos
vazios, o que poderia ensejar tal pedido, quando o proprietário é instado a urbanizar terrenos
ociosos.
No item 4.3.3. apontamos a pequena aplicação do PEUC em Diadema , apenas para imóveis
edificados com subutilização ocupacional, e fazemos um paralelo com Santo André-SP, onde a
notificação do PEUC provocou 4 pedidos de Consórcio Imobiliário.
4.3.8. RELATÓRIO DE IMPACTO DE VIZINHANÇA (RIV)
O instrumento não foi aprovado na LC 25/94 PDM, mas foi inserido na LC 50/96 LUOS.
A LC 161/2002 PDM incorporou os critérios estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, modificando
parcialmente os parâmetros para sua aplicação. A LC 273/2008 PDM manteve a redação
anterior, em linhas gerais, estabelecendo novos parâmetros para enquadramento das
edificações, conforme item 3.8 do capítulo 3 e quadro 4 deste capítulo.
Com apenas 5 casos levantados entre 1999 e 2008, o universo ainda é pequeno, mas a relativa
evolução de sua aplicação requer regulamentação para que se possam estabelecer critérios
claros para mitigação de impactos e adequação das contrapartidas. Nos itens 3.8.1 e 3.8.2
constam comentários sobre as deficiências percebidas, inclusive sobre o RIV do Shopping Praça
da Moça, também citado no item 4.3.6, relativo à Operação Urbana Consorciada.
4.3.9. DIREITO DE PREEMPÇÃO (DP)
O instrumento só consta a partir da LC 161/2002 PDM, com redação semelhante aos critérios
estabelecidos pelo Estatuto da Cidade. A LC 273/2008 PDM introduz algumas alterações,
determina a aplicação aos imóveis constantes da Carta 2 e prevê a inclusão de outros imóveis
por lei específica.
Não há nenhum resultado concreto até o momento, constando apenas 3 pedidos de
manifestação da prefeitura, dos quais 2 foram rejeitados e um está em estudo. Há também uma
certidão de Direito de Preempção solicitada e expedida em 2006.
Segundo o ex-prefeito José de Filippi Jr. (ver entrevista no capítulo 5), a aplicação do
instrumento encontra dificuldade na falta de disponibilidade de recursos financeiros da prefeitura
147
para atendimento imediato das ofertas dos proprietários, dentro do prazo de 30 dias exigido por
lei.
O Plano Diretor 2008 prevê a aplicação do instrumento nas Áreas Especiais de Interesse Social
2 (ocupadas) onde vigora a Concessão do Direito Real de Uso – CDRU – por 90 anos, para seus
moradores.
4.3.10. IMÓVEIS DE INTERESSE PAISAGÍSTICO, HISTÓRICO, ARTÍSTICO E CULTURAL (IPHAC)
A partir da LC 161/2002 PDM, o instrumento foi inserido visando a proteção e preservação de 25
imóveis constantes do Anexo 2 e Carta 2.
Na LC 273/2008 PDM, com redação semelhante à anterior, constam 22 imóveis indicados na
Carta 1 A e no Anexo 2.
A regulamentação, por lei específica, ainda não ocorreu e o Conselho Municipal de Proteção ao
Patrimônio Histórico, Artístico e Cultural foi instalado, mas não está ativo.
Constam apenas 2 intervenções:
• a primeira, ocorrida em função de demolição e incêndio de residência protegida,
conforme item 3.10.1, na qual a prefeitura conseguiu manter apenas a área verde,
transformando-a em parque público;
• a segunda, apontada no mesmo item 3.10.1, refere-se a contrapartida, ainda em
andamento, pela aprovação do Shopping Praça da Moça, mediante a aquisição de imóvel no
centro, pelo empreendedor, para transformação em parque público,
4.3.11. BENEFÍCIO FISCAL PARA IMÓVEIS COM VEGETAÇÃO DE INTERESSE AMBIENTAL
(BIVIA)
Trata-se de incentivo para preservação, mediante redução de IPTU, introduzido na LC 25/94
PDM, e regulamentado pela LC 63/96.
No item 3.2.2., capítulo 3, constam os 9 casos em que o instrumento foi aplicado, incluindo um
conjunto residencial com 132 apartamentos.
Embora a LC 63/96 não tenha sido revisada, o incentivo aplica-se aos imóveis inseridos em ZPA,
AP 1 e AP 2, de acordo com a LC 273/08 PDM, além de outros imóveis com vegetação de
interesse ambiental cujos proprietários queiram se beneficiar do instrumento.
Ainda no item 3.2.2. está apontada a interface da LC 63/96, com a LC 209/04 e a LC 273/08
PDM, o que requer revisão de critérios e regulamentação para que o instrumento possa
148
efetivamente surtir resultados positivos para os proprietários que preservam vegetação de
interesse ambiental, com inegável ganho para a comunidade.
4.4. O PERFIL DOS PLANOS DIRETORES
Retomamos aqui a questão do planejamento municipal imediatamente após a Constituição
Federal de 1988, agora com o intuito de discutir o perfil dos Planos Diretores neste período.
As propostas para o Estatuto da Cidade já se difundiam e as poucas municipalidades que se
lançaram na tarefa de elaborar Planos Diretores com o novo paradigma, adotaram-no, assim
como os Instrumentos da Política Urbana inerentes, com a intenção de se promoverem o
equilíbrio de oportunidades para a sociedade em geral, o acesso aos bens e serviços
principalmente às classes menos favorecidos, e o cumprimento da função social da propriedade.
Tais instrumentos, bastante abordados neste texto, passaram a compor parte importante dos
Planos Diretores, como forma, inclusive, de se opor à especulação imobiliária, que excluía – e
exclui – parcela significativa da população quanto ao acesso à terra urbanizada.
O novo paradigma e a ênfase dada aos instrumentos estavam presentes nos projetos de lei de
1991 dos municípios de São Paulo-SP e Diadema-SP – ambos não aprovados – e nas leis
aprovadas de Belém-PA (1993) e Diadema-SP (1994), apenas para citar alguns exemplos.
Enquanto o projeto de lei de São Paulo-SP (1991) tratava exclusivamente da estruturação do
território e da aplicação dos instrumentos, o projeto de lei de Diadema-SP (1991) incluía
elementos dos demais segmentos da administração municipal – infra-estrutura urbana, saúde,
educação, etc – o mesmo ocorrendo no Plano Diretor de Diadema aprovado em 1994 e no Plano
Diretor de Belém-PA, aprovado em 1993.
Após o Estatuto da Cidade, lei federal 10257/2001, os Instrumentos da Política Urbana
alcançaram maior definição e os municípios brasileiros passaram a adotá-los, mesmo que sem
vinculá-los necessariamente a uma definição de seu real papel e à realidade física-territorial,
sendo muitos os casos em que a delimitação de áreas como ZEIS – Zona Especial de Interesse
Social - eram postergadas para regulamentação por lei específica. É compreensível que não
houvesse maturidade para aplicar, de início, todos os instrumentos, mas, na outra extremidade,
era inócuo incluir ZEIS e não delimitá-la principalmente em municípios cuja carência habitacional
se apresentava plenamente configurada.
Retomando os exemplos de Diadema e São Paulo, no primeiro, o PDM de 2002 incorporou os
instrumentos do Estatuto e eliminou a abordagem dos outros segmentos da administração
149
municipal, como foi feito no PL de São Paulo, 1991, mantendo apenas diretrizes gerais sobre
ambiente, infraestrutura, transporte coletivo e desenvolvimento socioeconômico.
Em São Paulo, por sua vez, em 2002, o Plano Diretor também se adaptou ao Estatuto, mas
agregou elementos como sistema viário, saúde, educação, assistência social, dentre outros.
Em 2008 o Plano Diretor de Diadema manteve as características do PDM de 2002, reformulando
apenas o zoneamento e os parâmetros urbanísticos.
Quanto à vinculação com as peças orçamentárias, esta fica com o Sistema Municipal de
Planejamento e Gestão, que constava já dos planos anteriores, agora bem mais detalhado,
porém nunca regulamentado nem implementado.
O objetivo, neste momento, é discutir o papel do Plano Diretor no planejamento municipal. Ele é
o propulsor ou o resultado do planejamento?
Qual a obrigatoriedade de cumprimento pelo governo e pelos munícipes?
O que cabe e o que não cabe num Plano Diretor Municipal?
Normas não faltam, para a sua elaboração. Até mesmo a ABNT – Associação Brasileira de
Normas Técnicas - criou uma norma para tal, a NBR 12267, de 01/04/1992, ainda em vigor,
portanto não atualizada após promulgação do Estatuto.
O Ministério das Cidades, por meio do Conselho das Cidades, emitiu resoluções:
• Nº 25, de 18/03/2005 – orientações e recomendações sobre o Estatuto da Cidade
• Nº 34, de 01/07/2005 – sobre o conteúdo mínimo do Plano Diretor.
A Lei Federal 10098/2000 estabeleceu normas para acessibilidade de portadores de deficiência
ou mobilidade reduzida, sendo regulamentada pelo Decreto 5296/2004, cujo artigo. 13
estabelece que os Planos Diretores e demais leis urbanísticas devem atender normas de
acessibilidade e mobilidade.
O Estatuto da Cidade, por sua vez, em seu artigo 2º, VII, e no artigo 40, estabelece que o Plano
Diretor deve abranger todo o território municipal, portanto as áreas urbana e rural.
Entretanto, a tendência que se revela é tornar o Plano Diretor Municipal uma peça de
ordenamento territorial urbano, voltada para o uso e ocupação do solo urbano, quase que
exclusivamente, mesmo em municípios dotados de extensa área rural.
Mesmo aqueles que se propõem a integrar outras políticas, fazem até extensos diagnósticos
socioeconômicos e ambientais, despejando enorme quantidade de dados sobre educação,
saúde, creches, etc, e acabam desembocando, na proposta e na lei, apenas na estruturação do
150
espaço urbano, dificilmente ultrapassando os limites do uso e ocupação do solo. Para quê serve
saber, por exemplo, quantas crianças estão na escola, ou quantos adultos são analfabetos, se
os planos não passam de leis de uso e ocupação do solo, com alguns Instrumentos de Política
Urbana?
As análises e diagnósticos normalmente apresentam dados interessantes que não resultam
sequer no dimensionamento dos equipamentos públicos ou no sistema viário.
Quando alguma norma surge, que não diga respeito ao uso do solo, via de regra é ignorada ou
mesmo desrespeitada, até mesmo pelo governo que a criou.
Em Diadema, por exemplo, na Lei Complementar 25/94 PDM, o artigo 15 estabelecia que “A
canalização dos cursos d’água, quando necessária, será efetuada preferencialmente a céu
aberto, visando a preservação desses elementos naturais na paisagem urbana.” A quase
totalidade das obras referidas não seguiram este artigo, que acabou não fazendo parte dos
planos posteriores..
Pode-se argumentar que o dispositivo não cabe em Plano Diretor. Há que se questionar, então,
por que a Pesquisa Nacional de Planos Diretores, promovida pelo Ministério das Cidades, indaga
aos municípios, dentre outros itens:
• se os mesmos contém “definição de critérios de gênero, etnia / raça ou de outras
políticas afirmativas”
• o grau de auto-aplicabilidade em políticas de mobilidade, transportes, ambiente
• a integração com outros níveis de governo, em diversos segmentos.
Se a tendência é apenas estruturar o solo urbano, onde cabe a questão da etnia ou raça, se não
houver comunidades indígenas ou quilombolas no município?
Se o plano não trata de transportes e sistema viário, como pode ser auto-aplicável nestes itens?
Como seria tratada a questão de gênero, se não forem igualmente tratadas as questões de
saúde, educação, assistência social?
O Plano Diretor não pode, de fato, tratar de todos os assuntos, como programa de saúde, de
educação, mas se não estabelece critérios para circulação, transporte, indicadores e estrutura de
atendimento à educação, saúde, etc., então não pode ser chamado de Plano Diretor Municipal.
No máximo é uma Lei de Uso e Ocupação do Solo, com alguns instrumentos, pouco aplicados,
na qual se poderá, talvez, medir sua auto-aplicabilidade.
151
Se estamos fazendo elucubrações exorbitando do tema central – Plano Diretor de Diadema e
seus Instrumentos da Política Urbana – é justamente porque entendemos que este bom
exemplo, com louvável continuidade administrativa e permanente reformulação do seu perfil,
pode servir de referência para a discussão do real papel do Plano Diretor no quadro institucional
presente, e qual seu papel no planejamento municipal.
A inclusão de instrumentos, no aguardo da simples resposta da sociedade, é tarefa do
planejamento? A oferta de instrumentos é salutar, mas a comunidade utiliza apenas e tão
somente os instrumentos que lhe convêm ou o Poder Público deve instrumentalizá-la para
obtenção do desenvolvimento equilibrado?
Como ficam os instrumentos para habitação de interesse social quando não há mais imóveis
ociosos? Como se equaciona a renovação urbana para a produção de habitação?
Será que, neste caso, promove-se a ocupação de áreas ambientalmente protegidas, já que estas
são barreiras frágeis, até mesmo por parte de alguns proprietários interessados na sua
urbanização? Ou se realizam propostas de renovação urbana, nas quais são definidos os
instrumentos adequados? Ou ainda, busca-se a integração com outros governos municipais e
com o governo estadual, com vistas a uma solução regional?
E a Outorga Onerosa do Direito de Construir? Quando ela deve ser interrompida ou
desestimulada, em nome do equilíbrio ambiental urbano?
A simples oferta de instrumentos não pode ser confundida com planejamento, como se o Plano
Diretor fosse uma prateleira com produtos a serem utilizados apenas em momentos de
conveniência.
Estas e outras questões envolvem muito mais que Plano Diretor e seus instrumentos, e
mereceriam outra abordagem, que não cabe no recorte temático, físico-territorial e histórico,
objeto desta pesquisa.
A este propósito, cabe a reflexão abaixo, extraída de relatório organizado por Angélica Aparecida
Tanus Benatti Alvim (2006, p.87-88):
Os instrumentos do Estatuto da Cidade podem ser caracterizados como de
indução do desenvolvimento urbano, de regularização fundiária, de
financiamento das políticas urbanas e de democratização da gestão das
cidades.
A implementação desses instrumentos sugere a transformação da ordem
urbanística tradicional e a atuação na lógica econômica da cidade, não apenas
152
com objetivos de justiça social e qualidade de vida, mas também como
estratégias de políticas inclusivas e sustentáveis.(...)
Para além dos instrumentos especificamente urbanísticos de uso e ocupação do
solo, o projeto de cidade confere ao território do município importância
estratégica de definição de alternativas de desenvolvimento econômico local,
cabendo ao poder público a função de indução e de articulação da participação
social e da implementação de parcerias público-privadas. Porém, a incorporação
formal de dispositivos legais não garante em si as possíveis redefinições
econômicas e sociais significativas. No dizer de Maria Lúcia Refinetti Martins
(2003)
9
, apenas abrem espaço para a manifestação da sociedade, mas podem
se tornar inoperantes se não houver interlocutores constituídos e pressão social.
Sobre o papel do Plano Diretor, Quinto Jr (2003, p.193) pondera, com respeito à Constituição
Federal de 1988, que “o texto final sobre a política urbana foi elaborado de uma tal forma que o
Plano Diretor passou a ser o principal instrumento para a definição da função social da cidade”.
Sobre os instrumentos e o Estatuto, o autor comenta (p. 194):
Os instrumentos de controle da especulação imobiliária estão presentes no
Estatuto da Cidade, mas será necessário que as prefeituras primeiro tenham
capacidade de desenvolver estudos urbanísticos (...)” (grifo nosso).
Construímos uma cultura de produção da cidade brasileira onde o setor
imobiliário tem um papel decisivo, e todas as tentativas políticas de mudar essa
cultura precisam levar em consideração o Estatuto da Cidade em relação ao tipo
de administração municipal e ao famoso jogo de interesses entre o mercado
imobiliário e o poder administrativo. O sucesso da aplicação do Estatuto da
Cidade está em mudar essa prática secular que sempre se utilizou da cidade
como um grande negócio da China.
9 MARTINS, Maria Lúcia Refinetti. São Paulo: além do Plano Diretor. Revista Estudos Avançados, USP/IEA, São Paulo, nº 47, janeiro-abril, 2003.
153
4.5. UMA QUESTÃO REGIONAL: LEI ESPECÍFICA BILLINGS
Foto 66 - Vista aérea da Represa Billings,
Bairro Eldorado. Á esquerda, Loteamento
Praia Vermelha. Á direita, área da futura
unidade da UNIFESP – Universidade Federal
de São Paulo.
Fonte: Roberto Mourão - PMD/SECOM 2007
Foto 67 – Vista aérea da Represa Billings,
Bairro Eldorado, a partir da Vila Paulina. Á
esquerda, área da futura unidade da
UNIFESP – Universidade Federal de São
Paulo.
Fonte: Roberto Mourão - PMD/SECOM 2007
Até o momento Diadema está sujeita à Lei Estadual 1172/76, para a definição de parâmetros
urbanísticos para a APRM – Área de Proteção e Recuperação de Mananciais -, denominação
esta dada pela Lei Estadual 9866/97, pois esta ainda não foi regulamentada para a Bacia
Hidrográfica da Represa Billings (APRM-B), cuja lei específica deve ser discutida na Assembléia
Legislativa de São Paulo – ALESP – em 2009.
Pela lei vigente, os Coeficientes de Aproveitamento estão geralmente entre 0,12 e 0,50 na
maioria dos terrenos, havendo casos em que podem chegar a 1,0.
No projeto de lei consta que Diadema situa-se no compartimento ambiental denominado Corpo
Central I.
De acordo com o Quadro 5, a seguir, referente ao Projeto de Lei em tramitação, os novos
coeficientes permitirão a regularização de situação de fato das ocupações e loteamentos
irregulares, com coeficientes de aproveitamento superiores aos atuais.
Após o referido quadro, encontram-se os mapas do Projeto de Lei e da proposta de Diadema
para o ordenamento do solo municipal na APRM-B, mediante o enquadramento em AOD – Área
de Ocupação Dirigida – e suas Subáreas.
154
QUADRO 5 - PARÂMETROS URBANÍSTICOS APRM – BILLINGS
COMPARTIMENTOS AMBIENTAIS ÁREAS DE
INTERVENÇÃO
ÍNDICES URBANÍSTICOS
Corpo Central I
Corpo Central II
Taquacetuba
Bororé
Rio Grande
Rio Pequeno
Capivari
Pedra Branca
Lote Mínimo (m
2
) 250
Coeficiente de Aproveitamento 2,5
Taxa de Permeabilidade (%) 15
AOD
Ocupação
Especial
Índice de área vegetada (%) 8
Lote Mínimo (m
2
) 250 250 250 250 -
Coeficiente de Aproveitamento 2,5 1 1 2 -
Taxa de Permeabilidade (%) 15 15 15 15 -
AOD
Ocupação
Urbana
Consolidada
Índice de área vegetada (%) 8 8 8 8 -
Lote Mínimo (m
2
) 250 250 250 250 500
Coeficiente de Aproveitamento 2 1 1 1 0,8
Taxa de Permeabilidade (%) 20 20 20 20 40
AOD
Ocupação
Urbana
Controlada
Índice de Área Vegetada (%) 10 10 10 10 20
Lote Mínimo (m
2
) 500 500 1.000 3.000 5.000
Coeficiente de Aproveitamento 0,5 0,5 0,2 0,5 0,2
Taxa de Permeabilidade (%) 40 40 50 70 70
AOD
Ocupação de
Baixa Densidade
Índice de Área Vegetada (%) 20 20 25 35 35
Lote Mínimo (m
2
) 5.000 5.000 7.500 7.500 10.000
Coeficiente de Aproveitamento 0,2 0,2 0,1 0,1 0,1
Taxa de Permeabilidade (%) 90 90 90 90 90
AOD
Conservação
Ambiental
Índice de Área Vegetada (%) 45 45 45 45 45
155
MAPA 1
-
Projeto de Lei Estadual 639/08
156
MAPA 2
PROPOSTA DE DIADEMA PARA PROJETO DE LEI ESTADUAL 639/08
-
APRM
-
B (BILLINGS)
Ver fotos 28 a 44 item 3.2.1 Subitem ZPA
157
Caso o município adote os Coeficientes de Aproveitamento (CA) máximos do projeto de lei, a
AOD / Conservação Ambiental terá CA=0,2 e a AOD / Ocupação de Baixa Densidade, CA=0,5,
coeficientes estes que poderão ser utilizados na Transferência do Potencial Construtivo (TPC).
A AOD / Ocupação Urbana Consolidada e Ocupação Especial permitem coeficientes CA=2,5 e a
AOD / Ocupação Controlada, CA=2,0, bem mais elevados que as Subáreas anteriores.
Se for permitido o uso de TPC para estas últimas, que via de regra têm pouca área vegetada
disponível, os proprietários das Áreas de Conservação Ambiental e de Ocupação de Baixa
Densidade serão prejudicados por disporem de menor potencial que aqueles que se situam em
áreas ocupadas e com maior coeficiente de aproveitamento – Ocupação Consolidada, Ocupação
Controlada, e Ocupação Especial.
4.6. PLANO DIRETOR VS. “ANISTIAS”: O PAPEL DO CONTROLE URBANO
As leis de conservação ou de regularização de edificações irregulares são muito mais comuns
que as leis de ordenamento do solo no Brasil.
Elas ocorrem independentemente de qualquer orientação superior, como as leis e alterações
constitucionais, Estatuto da Cidade, leis de parcelamento do solo, leis ambientais, ou outras
normas de caráter mais abrangente.
Passam freqüentemente à margem de leis codificadas dos próprios municípios e são mais
conhecidas por seu nome não oficial: anistia.
Muitas anistias ocorreram mediante mera informação sobre a área construída e a área do
terreno, sem nenhuma análise técnica.
Embora mais recentemente elas tenham evoluído, apresentando mais restrições quanto a
questões como ocupação de recuos obrigatórios, enquadramento em leis estaduais de
zoneamento ambiental e industrial, observância com respeito ao Código Florestal, por exemplo,
muitas exigências legais são abrandadas com o intuito de absorver as irregularidades cometidas
e permitir a regularização junto aos órgãos públicos, inclusive ao cartório de registro de imóveis.
Em Diadema esta prática continua existindo, ainda que com as restrições citadas. O quadro a
seguir permite uma leitura da situação.
158
QUADRO 6 - Leis de regularização de construções a partir do Plano Diretor de 1994, com início na LUOS -
Lei de Zoneamento, Uso e Ocupação do Solo - de 1996.
Lei N
o
Vigência Observações
LC 50, 01/03/1996 01/3/96 a 26/08/96 Parte integrante da LUOS, arts. 79 a 89
LC 60, 13/09/1996 13/9/96 a 30/12/96 Prorrogação LC 50/96
LC 86, 06/01/1999 06/01/99 a 04/07/99 Altera LUOS LC 50 e permite regularização / arts.
8
o
,9
o
e10.
LC 94, 02/07/1999 02/07/99 a 28/1/00 Prorrogação LC 86/99
LO 2304,
22/12/2003
22/12/03 a 16/6/04
LO 2324, 10/05/2004 10/05/04 a 08/08/04 Altera LO 2304/03 e prorroga prazo
LO 2691, 12/12/2007 12/12/07 a 12/12/08 Prazo de 12 meses
LO 2724, 11/03/2008 Altera LO 2691/07, mas não modifica prazo de
vigência
LO 2845, 22/12/2008 22/12/08 a 20/06/09 Revigora LO 2691/07, alterada pela LO 2724, por
mais 180 dias
Fonte: PMD/Departamento de Desenvolvimento Urbano, elaborado pelo autor.
LC: Lei Complementar; LO: Lei Ordinária
De acordo com o quadro apresentado, após o Plano Diretor de 1994 não houve lei de
regularização nos períodos abaixo:
Período N
o
de meses
1997 e 1998 24
Fevereiro de 2002 a Novembro de 2003 22
Setembro de 2004 a Novembro de 2007 15
TOTAL 61
Portanto, durante os 15 anos de vigência dos novos Planos Diretores, de janeiro de 1994 a
janeiro de 2009, não houve vigência de leis de regularização de construções apenas durante
cerca de 5 anos.
Entretanto, deve-se observar que nos períodos de vigência os interessados podem protocolar
seus pedidos e obter os alvarás após o fim dos prazos, o que significa que, na prática, o serviço
ocorre por período maior que o prazo de vigência das leis.
Para se ter uma ideia do serviço realizado, no ano de 2006, quando não havia lei de
regularização em vigor, foram expedidos alvarás de “anistia” conforme dados abaixo, com base
nas leis ordinárias 2304/03 e 2324/04:
TABELA 33 - Alvarás de regularização de construções emitidos em 2006
USO N
O
DE ALVARÁS ÁREA TOTAL (m
2
)
Residencial 95 12.821,28
Comercial 32 8.453,57
Misto 25 6.434,24
Industrial 40 22.039,48
TOTAL 192 49.748,57
Fonte: PMD / Departamento de Desenvolvimento Urbano.
159
Como já dissemos, a prática de se anistiarem as construções irregulares é comum nos
municípios brasileiros.
Em Diadema várias leis anteriores ao período citado vigoraram por muito tempo. São as leis
ordinárias: 259/66, 547/76, 552/76, 562/76 700/82, 703/82, 713/83, 1102/90, 1131/91, 1161/91,
2304/03, 2324/04.
Entretanto, a permanência da referida prática, especialmente após as novas regulamentações
federais, estaduais e municipais, anula o esforço de se planejar o desenvolvimento urbano e de
se elaborar e discutir democraticamente o Plano Diretor, comprometendo a efetividade dos
Instrumentos da Política Urbana e da legislação, no sentido mais geral.
Deve-se, por fim, indagar sobre o papel do Controle Urbano neste contexto, pois de nada
adiantam leis progressistas quando a sociedade e os governos não incorporam a prática da
observância das mesmas.
Ressalte-se que o último Plano Diretor aprovado em Diadema é de 8/7/2008, e a última lei de
regularização é de 12/12/07, já prorrogada para 20/06/09, contando com cerca de 18 meses de
vigência ininterrupta.
4.7. INTERAÇÃO COM A COMUNIDADE
As questões até aqui colocadas, referentes à relação entre planejamento e realidade, remetem à
nossa experiência profissional e pessoal em Diadema, no período de 1987 a 1996, atuando na
área de planejamento urbano na prefeitura municipal, que nos permitiu uma vivência técnica e
política muito rica e interessante, podendo interagir com a comunidade, nos diferentes
segmentos, pois a participação sempre foi a tônica das administrações desde que o governo
popular se instalou em 1983.
Mesmo a questão do planejamento urbano, de difícil discussão, foi tratada de maneira
democrática, com a estreita colaboração dos técnicos da área de habitação, que tinham acesso
constante aos moradores de baixa renda, e também com outros segmentos da comunidade,
como comércio e indústria, por meio de suas entidades representativas. Os conflitos se
revelaram e o Plano Diretor tomou a forma possível nesse contexto.
Pelo distanciamento que temos hoje, embora sempre conectados com os acontecimentos no
município, é possível apontar os prós e contras do processo, de maneira isenta, visando uma
reflexão e uma contribuição para o debate onde quer que ele possa ocorrer.
160
É com esta posição que nosso enfoque reconhece os avanços, mas aponta as fragilidades do
processo, enriquecido com as opiniões dos atores sociais entrevistados no capítulo seguinte.
161
162
163
A LEGISLAÇÃO E SEUS RESULTADOS, NA OPINIÃO DE
REPRESENTANTES DA COMUNIDADE E DO PODER
PÚBLICO
O processo de construção da cidadania em Diadema sempre foi bastante dinâmico, desde o
movimento para sua emancipação como município.
Cada vez encontramos mais textos que se ocupam da análise dessa história que foi crescendo e
apresentando lances de muita polêmica e dramaticidade real, sempre misturando luta e alegria,
por mais paradoxal que possa parecer.
Os movimentos de moradia viveram momentos de muita tensão e conflitos de vários graus,
mesmo depois de instalados governos populares no município.
Por outro lado, a cidade cresceu e cresce com uma diversidade de atividades, originariamente
industriais do Grande ABC, que impulsionam o desenvolvimento e paralelamente os conflitos
dele decorrentes, quer pela questão ambiental, quer pela disputa pelo espaço cada vez mais
exíguo.
Algumas entrevistas dentre as muitas possibilidades que o cenário oferece foram desenvolvidas
para se obterem depoimentos de atores envolvidos no processo.
Os roteiros das entrevistas foram enviados previamente para que os entrevistados pudessem
avaliar e melhor responder às questões.
5
.
164
5.1. RONALDO JOSÉ LACERDA
Foto 68 – Ronaldo José Lacerda
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Ronaldo José Lacerda é coordenador geral da Associação Pró-Moradia Liberdade e há muitos
anos faz parte da entidade juntamente com outros membros atuantes, tendo militado inclusive
com Edmundo da Silva Ribeiro - líder falecido precocemente em 1998. Participou de diversas
etapas do movimento de moradia em Diadema, inclusive com respeito aos planos diretores
municipais de 1994 a 2008.
Na entrevista de 6/1/2009, sua avaliação sobre os planos é positiva, considerando a importância
das AEIS introduzidas em 1994, que permitiram logo no início o atendimento de 1500 famílias no
EHIS Sanko até 1996.
“Em 94 eu estava ingressando ainda no movimento e assim não tinha uma
participação mais efetiva, como foi em 1998, 2002 e 2008, mas já estava a par.
Foi um processo muito importante para a participação e discussão dos
instrumentos”.
Em 1998, segundo ele, a revisão do plano não se pautou por uma obrigatória análise profunda
do processo, havendo tentativa de recuo nas conquistas anteriores, por parte do Poder Público.
A grande mobilização do movimento, incluindo 11 ocupações, permitiu a inclusão de novas
AEIS.
“Na verdade eles não sabiam nem o que iam fazer. Eles tentaram um pouco se
alinhar com o mercado imobiliário. Na Câmara foi totalmente mudado e nós
tivemos umas 3 ou 4 reuniões, que os vereadores convocaram. Nós podemos
dizer que só não chegamos no fundo do poço, desvirtuando todo o plano diretor,
porque os vereadores, inclusive do partido deles, tiveram sensatez e
165
assumiram a responsabilidade, trabalhando a favor de manter a coerência do
plano.
Eles queriam acabar com as AEIS. Nós tivemos que fazer um grande processo
de mobilização para poder grafar na carta do plano diretor a permanência das
AEIS, mas na verdade eles queriam acabar com elas”.
Ronaldo explica que a inclusão das 14 AEIS não teria sido um acréscimo, e sim, uma
compensação conquistada pelo movimento de moradia, tendo em vista a supressão de AEIS
proposta pelo Executivo Municipal.
Em 2002, o avanço se deu com a avaliação do processo e a devida adequação ao Estatuto da
Cidade. Faz hoje uma ressalva, por considerar que as macrozonas introduzidas no Plano Diretor
não favoreciam o uso das áreas vazias para EHIS, exceto nas AEIS, por permitirem uma disputa
desigual com o mercado imobiliário. Deve-se entender que esta crítica na verdade é motivada
pela intenção de se ter mais AEIS no plano, pois áreas vazias em outras zonas sempre estão
sujeitas ao mercado, seja através de macrozonas ou zonas.
O plano de 2008 encontra a cidade quase totalmente ocupada, com poucas áreas e a
verticalização crescente, com mercado imobiliário favorável a classes de maior poder
econômico. A prefeitura quer privilegiar a verticalização e o movimento, segundo Ronaldo,
prefere conjuntos horizontais, argumentando que para projetos de edifícios verticais a
complexidade é maior, necessitando de assessoria técnica gratuita, reivindicada e não atendida
no Plano Diretor. Para ele, deveria haver análise prévia na fase de compra de terrenos, pela
prefeitura, para auxiliar o movimento na escolha de imóveis adequados.
Um agravante é a dificuldade de crédito imobiliário, pois a Caixa Econômica Federal inviabilizou
recentemente projeto da entidade com apartamentos de 52 m2 de área útil, já que o máximo
autorizado é de 45 m2.
Segundo Ronaldo, o perfil de renda dos associados da entidade é o seguinte:
TABELA 34 – Perfil de renda dos associados - Associação Pró-Moradia Liberdade
Faixa de renda familiar, em salários mínimos % de associados
0 a 3 60
3 a 5 35
5 a 8 3
>8 2
TOTAL 100
166
Em princípio, os associados são de Diadema, mas o controle no cadastramento é difícil, pois as
pessoas podem apresentar prova de endereço de familiares. Além disso, a cidade atrai pessoas
de outros municípios por possuir uma política habitacional voltada para a população de baixa
renda.
Os associados contribuem mensalmente com R$ 4,00 para manutenção da entidade.
No momento (janeiro de 2009), 2000 famílias estão cadastradas aguardando projeto e 1200 já
pagam terreno, aguardando financiamento para obra.
78 famílias foram contempladas no Loteamento Pôr do Sol, Bairro Piraporinha, quando faziam
parte da negociação de compra de terreno da empresa Nikken, no Campanário, quando a
prefeitura interveio no processo e preservou a área grafada como IPHAC – Imóvel de Interesse
Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural.
O crédito nem sempre se efetiva, pois inscritos no SERASA (lista de credores inadimplentes)
acaba por inviabilizar os interessados na casa própria.
TABELA 35 – Realizações da - Associação Pró-Moradia Liberdade
N
o
de
famílias
Local
78 Loteamento Pôr do Sol, em AEIS, mediante TAC – Termo de Ajuste de Conduta
148 Av. Fagundes de Oliveira
220 Rua da Gema
153 Jardim das Praias
550 Vila Nova (próximo J. das Praias)
Ronaldo acredita que o sistema de mutirão associado a cooperativa de mão-de-obra ainda é
uma solução adequada, como foi feito no EHIS Sanko.
Quanto à regionalização do processo habitacional, foi tentado um plano regional para a questão,
sem sucesso. Por outro lado, o movimento atua junto aos três níveis de governo, através da
CMP – Central de Movimentos Populares.
A aplicação dos Instrumentos da Política Urbana é imprescindível, segundo Ronaldo, pois ele
acredita que os mesmos ajudam a reduzir as ocupações, viabilizando os EHIS.
Por outro lado, ele acredita que deveria haver maior compromisso da prefeitura, que não efetiva
o Direito de Preempção, por exemplo, deixando inclusive de se manifestar dentro dos prazos
legais para efetivação do instrumento, quando surge oportunidade de compra de áreas.
167
Um instrumento que ele pretende utilizar é a Transferência de Potencial Construtivo, pois a área
da Rua Ana Maria, junto ao Km 18 da Rodovia dos Imigrantes, Bairro Serraria, é uma AP2 –
Área Especial de Preservação Ambiental 2 – na qual serão edificados cerca de 24.000 m2,
podendo negociar outros 24.000 m2, de acordo com sua estimativa. Este empreendimento –
Conjunto Habitacional Ecovillas Ana Maria - não obteve financiamento, como dito anteriormente,
mas já foi objeto de Análise Especial na prefeitura, devendo ser objeto de nova apreciação, em
função das exigências expedidas e do crédito do agente financeiro. Estão previstos 360
apartamentos nesta área (AP 2) e 153 lotes na área vizinha, da mesma entidade. Como não foi
possível financiamento pela CDHU, será tentado pela Caixa Econômica Federal.
Quanto à Outorga Onerosa, Ronaldo diz que agora poderão obter resultados, pois o Plano
Diretor de 2008 determina que os recursos financeiros irão para os fundos de meio ambiente e
de habitação.
Os demais instrumentos - Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, Consórcio
Imobiliário – ainda não foram assimilados porque não houve uma vivência prática com respeito
aos mesmos, como no caso do Direito de Preempção e da Transferência do Potencial
Construtivo.
Quanto ao lote mínimo para AEIS 1, havia interesse da prefeitura em passar de 42 m2 para 125
m2, mas a pressão dos representantes dos movimentos de moradia que acompanhavam o
processo fez com que se estabelecesse o mínimo de 60 m2, permitindo-se 42 m2 em caso de
famílias oriundas de AEIS 2 – áreas ocupadas por favelas ou núcleos urbanizados, para
acomodar um número maior pela necessidade de desadensamento dos núcleos.
Para Ronaldo, os projetos habitacionais devem atender efetivamente às necessidades
ambientais, de saúde, educação, serviço social da comunidade, não se atendo apenas aos
parâmetros teóricos e legais que permeiam esta discussão.
Considera que:
“O Plano Diretor foi um grande avanço para a cidade, para os movimentos
organizados, que as áreas de AEIS poderiam ser mais bem utilizadas, faltou
fiscalização do poder público e mais seriedade por parte de algumas
associações, mas possibilitou que milhares de famílias conquistassem o direito
de ter um teto.
Sobre a política habitacional da nossa cidade, acho que sempre foi acertada, um
laboratório para implantação de instrumentos, de regularização fundiária,
168
urbanização e acesso à moradia popular articulado com outras políticas de
inclusão social.”
5.2. MANOEL BONI
Foto 69 – Manoel Boni
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Manoel Boni é outro representante do movimento de moradia de Diadema. Ex-vereador pelo PT
– Partido dos Trabalhadores -, até 1992, sempre foi muito atuante e polêmico, tendo concluído
em 2008 o Curso Superior de Geografia do Centro Universitário Fundação Santo André.
Nos anos de 1980 e 1990 participou ativamente de ocupações de terrenos, principalmente no
chamado Buraco do Gazuza, na Região Oeste, e na Vila Socialista, na Região Sul do município.
Nesta última, 1200 famílias ocuparam a área e a sua desocupação, em 11/12/1990, foi bastante
violenta, quando restavam ainda 544 famílias que resistiram à ordem de retirada. No confronto
com a polícia, Boni perdeu a mão direita devido a um explosivo.
Nos anos seguintes o movimento se organizou para adquirir terrenos, constituindo-se a
Associação dos Moradores dos Núcleos Habitacionais, Cortiços e Moradores de Aluguel de
Baixa Renda da Região Oeste de Diadema.
Manoel Boni foi entrevistado no dia 8/1/2009, em cuja oportunidade entregou-nos documento no
qual constavam todas as respostas às questões encaminhadas previamente.
Como se trata de documento elaborado com riqueza de informações e posturas, entendemos
que é conveniente a apresentação do mesmo integralmente.
O encontro serviu, porém, para ampliar a discussão, inclusive com maiores informações sobre a
atuação da entidade.
169
Também pudemos presenciar uma assembléia de inscritos em programa de compra de terreno,
no dia 10/1/2009, com a presença de mais de 300 famílias, quando foi possível também
complementar e comentar alguns pontos sobre a entrevista e sobre os rumos atuais da
problemática habitacional de baixa renda em Diadema.
A seguir, o texto com as perguntas formuladas e as respostas de Manoel Boni:
1. Você acompanhou a discussão e votação dos Planos Diretores abaixo?
1994 – sim
1998 - sim
2002 - sim
2008 - sim
2. Dê uma opinião sucinta sobre cada um deles, informando também qual foi o grau
de participação do movimento em que você atuava?
1994 - Grau pequeno de participação, considerando-se a elaboração do plano em si. Posso dizer
que no período de elaboração do primeiro Plano Diretor de Diadema e da introdução da
Habitação de Interesse Social (HIS) e dos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social
(EHIS) o debate sobre a problemática da moradia e a questão urbana estava na ordem do dia.
No ano de 1990 tivemos sérios conflitos envolvendo a posse da terra para fins de moradia que
elevou Diadema em um contexto Internacional. Neste clima e calor da luta de classe, das
mudanças que se processavam no País é que se deram a elaboração do primeiro Plano Diretor
Municipal. A Associação OESTE participou diretamente neste processo e principalmente da
demanda da Moradia de Baixa renda e da problemática do estoque de terra para esta finalidade.
Podemos afirmar com toda certeza que o Plano Diretor aprovado foi uma vitória da Cidade de
Diadema.
1998 – Neste ano a revisão do Plano Diretor também foi marcada por 4 grandes ocupações na
Cidade. O debate principal girou em torno da demarcação do maior número de ÁREA ESPECIAL
DE INTERESSE SOCIAL "AEIS” e da incorporação ao Plano de Diretor ou a devida
regulamentação em Lei especifica referente ao Código de Obras. Ao final dos debates se chega
a um consenso e é firmado um termo de acordo entre os representantes do Poder Executivo,
Legislativo e dos Movimentos Populares representados por todas as Associações e Movimento
de Moradia da Cidade em posicionamento quanto ao numero de pavimentos, recuo de frente
paras as vias oficiais e etc. Com o compromisso do Executivo e Legislativo de elaboração de Lei
170
própria instituindo o Código de Obras com o acordo chegado. Acordo este que não foi cumprido
até a presente data devido aos compromissos entre Legislativo e Executivo na figura do
clientelismo e violências as normas de construção representada nas anistias as vésperas das
eleições para que possa ser possível a eleição de carreira parlamentar.
2002 – A revisão por esta ocasião foi marcada por um bom debate entre os técnicos do
Executivo e os Movimentos de Moradia. Grafaram-se várias outras áreas como “AEIS” definiu
melhor o arruamento, áreas de doações, instrumento das aprovações e de novo se acorda da
necessidade da feitura da Lei especifica sobre o Código de Obras no sentido da regulamentação
dos Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS).
2008 – A revisão do Plano Diretor aprovado em 2002 deveria ter acontecido no início da Gestão
eleita em 15 de novembro de 2008 (Gestão 2009), conforme estabeleceu o Artigo 94 da Lei
Complementar Nº 161, de 02/08/2002, no entanto, os debates e a revisão se deram na gestão
anterior e em 2008.
O norte dos debates centrados pelo Gabinete do Prefeito foram as Parcerias Públicas Privadas e
os Empreendimentos Industriais e Comerciais ao grande capital. Parte-se da ideia de que
Diadema esta saturada de pobres necessitando a atração de setores de poder aquisitivo no
sentido de melhorar as finanças municipais e etc. As últimas Áreas de Interesse Social estavam
com os dias contados O Movimento reagiu, contando com apoio da própria Secretaria de
Habitação. Ao final se aprova as parcerias públicas privadas, mantendo as “AEIS” e demarcando
posição em referência à obrigatoriedade do atendimento pelo poder público da demanda de
moradia para quem ganha de 0 a 3 salários mínimos. Código de Obras? A Anistia mais uma vez
tomou seu lugar, sendo diretamente responsável pela eleição de um vereador e de votos para
quase uma dezena de candidatos.
3. Quais as reivindicações do movimento de moradia para os planos diretores?
1994 – reserva de áreas para Moradia de Baixa renda, moradia e atendimento da demanda de 0
a 3 salários mínimos, continuidade e mais verbas para as Urbanizações das Favelas,
regularização fundiária.
1998 – Moradia para baixa renda, aumento das áreas das AEIS, regularização fundiária, Código
de Obras condizente com as AEIS, continuidade e mais verbas para a Urbanização de Favelas e
a formação do Fundo Municipal de apoio a Habitação de baixa renda.
171
2002- Facilitação das aprovações dos EHIS, Código de Obras, funcionamento do Fundo
Municipal de apoio a Habitação de baixa renda, demarcação de mais áreas de AEIS e
regularização Fundiária.
2008 – Manutenção das AEIS e a demarcação de mais áreas, atendimento a população de baixa
renda, Código de Obras, não às PPP’s e regularização Fundiária.
4. Você entende que essas reivindicações quanto à moradia foram atendidas? Quais
os resultados obtidos? Caso contrário, quais os obstáculos que você aponta?
PD
Foram incluídas na
lei?
Foram executadas
integralmente?
Executadas
parcialmente?
Não foram
executadas?
1994 Parcial Não Sim A maioria
1998 Parcial Não Sim A maioria
2002 Parcial Não Sim A maioria
2008 Parcial Não Sim A maioria
5. Qual a expectativa do movimento para a solução de moradia de interesse social no
novo Plano Diretor?
Organizar o Movimento de Massa (sem tetos principalmente), caso contrário não haverá nada de
novo.
6. Qual o perfil de renda dos associados do movimento?
a) Até 3 salários mínimos? Sim (a maioria)
b) De 3 a 5 salários mínimos? Sim
c) De 5 a 8 salários mínimos? Não
d) Maior que 8 salários mínimos? Não
7. Os associados moram apenas em Diadema, ou há pessoas de outros municípios?
Temos um Empreendimento no Município de São Bernardo e um em São Paulo que temos
trabalhadores de outros municípios.
8. Qual a demanda de moradias novas necessárias para atender a todos os
associados?
Essencialmente o atendimento de 0 a 3 salários mínimos – considerando que todos os
moradores de aluguel, cortiços e moradores dos núcleos Habitacionais são Sócios natos - um
atendimento provisório da demanda seria por volta de 30 mil moradias.
9. Há intenção de promover qual tipo de empreendimento?
a) AEIS 1 com loteamento – Sim
172
b) AEIS 1 em condomínio – Sim
c) AEIS 2 reurbanização, regularização, ou ambas - Sim
d) AEIS 3 regularização de conjuntos habitacionais – Sim desde que com financiamento do
Poder Municipal, Estadual ou Federal.
10. Qual a modalidade de empreendimento mais adequada para AEIS 1 ou 2, de
acordo com sua expectativa?
a) mutirão
b) empreitada global
c) mão-de-obra direta (execução pela PMD) - Sim
11. E quanto aos recursos?
a) autofinanciamento – Não
b) FUMAPIS – Sim
c) PMD – Sim
d) Agentes financeiros - Não
12. O movimento pretende atuar em outras cidades próximas para solucionar o
problema da moradia?
Já estamos atuando.
13. As reivindicações são dirigidas apenas ao governo municipal, ou também ao
governo estadual e federal?
As 3 esferas.
14. O movimento participa da discussão do orçamento nos 3 níveis de governo?
Já participamos – não acreditamos mais nesta modalidade de participação institucional.
15. Você acredita que os instrumentos da política urbana são úteis para a realização
e/ou regularização de empreendimentos habitacionais de baixa renda?
Outorga onerosa – uma contradição, viável só para regularização
Direito de preempção – uma contradição, viável só para casos consolidados.
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios - não
Transferência do potencial construtivo – só para regularização de casos consolidados
173
Consórcio imobiliário – Movimento sem fins lucrativos e Poder Público
Concessão do Direito Real de Uso – Foi uma conquista do Movimento dos Favelados de nossa
Cidade
16. Você acha que o padrão de lote adotado no Plano Diretor atende às necessidades
do movimento, ou é necessário aumentar o lote mínimo?
Considerando os apartamentos da CDHU e desenvolvidos pelas Prefeituras dos Municípios
brasileiros, mesmo o lote de 42 metros quadrados está bem acima em qualidade de moradia,
desde que construído dentro dos parâmetros e normas construtivas.
17. Você acredita que a questão ambiental deve fazer parte dos projetos e obras de
assentamentos de baixa renda?
Com toda certeza. A questão ambiental faz parte da Moradia.
18. E os equipamentos de saúde, educação e assistência social? Devem ser
discutidos junto com o programa habitacional? Solucionados no empreendimento ou no
entorno?
Com toda certeza, mas de responsabilidade do Poder Público.
19. O que você gostaria de acrescentar com respeito ao Plano Diretor, em geral, e ä
política habitacional?
Que a grande maioria dos princípios e propostas destes Planos Diretores não são colocadas em
pratica, não são efetivadas.
Fizeram parte do Plano Diretor do Município de Diadema desde o de 1994 o atendimento
prioritário a população em área de risco e somente nesta última gestão alguma coisa fora feita.
A regularização Fundiária também fez parte de todos os planos e, no entanto até a presente data
não se concretizou.
A Propriedade Privada com finalidade Social só nas ocupações e resistências.
O primeiro Plano Diretor do Município falou de área não edificante às margens dos córregos de 6
metros de cada lado, desde que a céu aberto e de 6 metros sobre o córrego desde que
canalizado por galerias. Quando a legislação Federal estabelecia já 15 e 30 metros, Transtornos
se criaram inclusive nos EIS. Os Planos Diretores falaram da prioridade da canalização aberta
dos córregos e, no entanto, nenhum deles em nosso município foi urbanizado adotando este
critério.
174
Previu-se nos Planos Diretores o combate à poluição e a adequação do Transporte Coletivo no
sentido de melhorar os índices de poluentes destes. Até agora nada.
Na própria Urbanização de Favelas se previu passagem de pedestres de frente para lote com
até 3 e 4 metros de largura. Tratando de aspectos técnicos e de Urbanização é um crime.
Aprova-se Empreendimento de Interesse Social e não se adequou a Legislação de construção a
estes empreendimentos.
Por fim, um planejamento condizente com as populações de baixa renda só com a propriedade
coletiva dos meios de produção e a economia planificada. O Homem voltado para a natureza
qual é parte e se distanciou dela pela propriedade privada e a produção de excedente para fins
de maior posse individual.
5.2.1. DOCUMENTOS E ESCLARECIMENTOS COMPLEMENTARES
Durante a entrevista, que teve também a presença e contribuições de Mary Nabesima e Maria da
Conceição Kubota, da Associação, foram fornecidos a nós outros dados sobre a Associação e
antecedentes do movimento.
TABELA 36 – Ocupações anteriores a 1994 - pela Associação Oeste:
Local Número de famílias
Gazuza 2000
Vila Nova 340
Vila Socialista 544
Morro do Samba 270
As 544 famílias que resistiram à desocupação da Vila Socialista no sul do município pleitearam e
conseguiram financiamento de apartamentos no Conjunto Habitacional Vila Socialista, pela
CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo – na
Vila Conceição, Região Oeste de Diadema.
Apenas cerca de 100 famílias permanecem no condomínio, conforme Boni. As demais foram
para áreas de risco, voltaram para áreas de suas origens ou tomaram outros destinos.
TABELA 37 – Empreendimentos da Associação Oeste:
Local N
o
associados Lotes construídos Município
AEIS Rosa Luxemburgo – Pq. Real 722 todos Diadema
AEIS Vila Nova Conceição 909 todos Diadema
AEIS José Bonifácio 1 e 2 163 todos Diadema
AEIS Santa 58 todos Diadema
AEIS Júpiter 68 todos Diadema
AEIS Antônio Piranga 108 todos Diadema
175
Local N
o
associados Lotes construídos Município
AEIS Jardim Rosinha 257 todos Diadema
AEIS Karl Huller 256 todos Diadema
AEIS José Manani 77 62 Diadema
AEIS Inamar 318 todos Diadema
AEIS Caramuru 106 nenhum Diadema
Parque Milênio 120 nenhum São Bernardo do Campo
AEIS N. S. das Graças 257 nenhum Diadema
AEIS Karl Huller 2 105 nenhum Diadema
Condomínio Alda 50 nenhum São Paulo
Total de famílias atendidas: 2828
Total de famílias em atendimento: 638
Total geral: 3466
Os inscritos em programas de compra de terrenos só começam a contribuir com a Associação
quando a negociação se concretiza.
A contribuição é igual a 10% do valor do terreno, parcelada durante todo o processo de
realização do empreendimento, acrescida de 1% do salário mínimo vigente.
Fazendo uma reflexão sobre os caminhos e soluções para a questão habitacional, Boni faz
importante observação sobre as AEIS: as AEIS 1, vazias, deveriam permitir o desadensamento
das AEIS 2, favelas e núcleos urbanizados. Entretanto, quando um morador sai de uma favela,
independentemente de seu destino, sua moradia passa a ser ocupada por outra família. Talvez
aqui se deva fazer uma ressalva, quando se trata de remoção de áreas de risco, mas, segundo
Boni, a demanda é permanente, num processo que parece não ter caminho de volta.
Quanto às manifestações de Boni, nas respostas escritas, observa-se seu forte teor crítico e
ceticismo com respeito à administração pública.
Com respeito à aplicação dos Instrumentos da Política Urbana, solicitamos esclarecimentos
quanto à resposta dada na questão 15. Percebemos que o conhecimento do assunto era parcial,
o que confirma nossa suspeita de que o assunto não chega à comunidade de maneira clara, o
que prejudica a avaliação da questão. Entretanto, cabem alguns comentários.
Boni entende que a Outorga Onerosa é uma contradição, pois permite a construção de área
excedente a quem pode pagá-la, provocando mais desigualdades na produção social. Não
acredita que o pagamento da outorga compense este diferencial e produza resultados positivos
pela aplicação dos recursos obtidos no ambiente e na habitação de baixa renda.
176
Quanto ao Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, a crítica refere-se à não
aplicação do instrumento até o momento pela prefeitura. De fato, as notificações tiveram início
em 2008.
A Concessão do Direito Real de Uso é o instrumento mais conhecido, tendo sido Diadema
pioneira na criação e sua aplicação no Brasil. Porém, Boni não tinha conhecimento de que três
Núcleos Habitacionais já obtiveram registro em cartório para suas áreas, coletivamente, sem
individualização dos títulos, que são válidos por 90 anos.
Boni reconhece que os instrumentos não foram debatidos na comunidade.
Cabe aqui indagar se o pouco conhecimento do assunto deve-se à falta de divulgação ou debate
pelo Poder Público ou se os movimentos buscam soluções efetivas mais imediatas para a
questão da moradia.
Sobre a pergunta 8, questionamos a demanda de 30 mil moradias apenas na Associação,
considerando que o diagnóstico, ainda em andamento, para o Plano Local de Habitação de
Interesse Social – PLHIS – desenvolvido pela consultoria contratada pela prefeitura, aponta um
déficit de aproximadamente 20 mil moradias para todo o município.
Boni responde que a demanda real é maior que a estimada, porque as famílias crescem muito
rapidamente, nos mesmos espaços que já estavam saturados nos censos anteriores, o que não
consegue ser dimensionado adequadamente na velocidade que o processo ocorre.
Esta divergência parece ser recorrente nos embates entre os órgãos oficiais e os movimentos de
moradia, que trabalham com as demandas representadas pelas inscrições ou intenções de
compra de casa própria. É provável que parte desta demanda seja constituída por pessoas que
se inscrevem em mais de um cadastro de entidades. Por outro lado, a dinâmica social também
apresenta dificuldade para a realização de um cadastro eficiente por parte dos órgãos públicos,
de modo a evitar distorções da demanda.
A polêmica, entretanto, não parece reduzir o real problema da falta de áreas e recursos para a
habitação popular, uma vez que, apesar das políticas públicas – Plano Diretor, Urbanização de
Favelas, produção de EHIS – a população e o número de núcleos habitacionais têm aumentado
significativamente. Haja vista que em 1994 as AEIS 2 ocupavam 1,07 km2, com 192 núcleos, e
em 2008 já ocupam 1,71 km2, com 229 núcleos.
10
10 Fontes: Dep. Des. Urbano, Dep. Trabalho Social, Cadernos de Habitação/Legislação Urbana(1996), dados elaborados pelo autor.
177
5.2.2. ASSEMBLÉIA DA ASSOCIAÇÃO
Foto 70 – Manoel Boni na Assembléia da Associação dos
Moradores dos Núcleos Habitacionais, Cortiços e Moradores
de Aluguel de Baixa Renda da Região Oeste de Diadema,
10/1/2009.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
A assembléia de inscritos em programa de compra de terreno, no dia 10/1/2009, evidenciou
alguns impasses que atestam o problema da escassez de áreas e da elevação do preço da terra:
1. Foram apresentadas 2 simulações de preços para a chamada Área do Zé Carreiro, com
24.819,02 m2 próxima à Av. Piraporinha:
a) R$ 300,00 / m2, valor total do terreno R$ 7.445,706,00, com lotes de 60 m2, para 206
famílias, 45 prestações de R$ 706,80
b) R$ 260,00 / m2, valor total do terreno R$ 6.452,945,20, com lotes de 42 m2, para 295
famílias, 45 prestações de R$ 427,75,
Neste primeiro exemplo, fica demonstrado o encarecimento da prestação, tendo em vista a
mudança do lote mínimo de 42 para 60 m2, com a aprovação do Plano Diretor 2008, o que
prejudicou os compradores, segundo Boni, que entende que o subsídio governamental passa a
ser indispensável para faixas de renda de 0 a 3 salários mínimos.
2. Como opção, foi apresentado terreno em Santo André, na Estrada da Cata Preta, com
14.000 m2, valor total R$2.100.000,00, para 102 famílias, com preço inferior ao terreno de
Diadema(R$150,00 / m2). Embora o lote mínimo seja maior, 68 m2, por exigência legal,
consegue-se financiar em 40 prestações de R$ 411,75.
Portanto, os números apontam a necessidade de se buscarem opções fora de Diadema, o que é
reforçado por Boni frente à sua constatação de que os terrenos de Diadema estão inacessíveis
ao movimento de moradia, como é o caso de duas AEIS 1 na Av. Prestes Maia, próximas ao
Centro de Atividades do Trabalhador, do SESI, Bairro Taboão, cujo proprietário estabeleceu o
preço de R$ 750,00 / m2.
178
5.3. MARIA APARECIDA TIJIWA
Foto 71 - Maria Aparecida Tijiwa
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Maria Aparecida Tijiwa é professora e advogada, Coordenadora da União dos Movimentos de
Moradia – UMM - no ABCD / Diadema, suplente na União Nacional dos Movimentos de Moradia,
desde 1988, tendo atuado com Padre Ticão nas Comunidades Eclesiais de Base, e Padre
Rubens.
É suplente de conselheiro no Conselho das Cidades, criado pelo Ministério das Cidades,
Coordena a Associação dos Sem Teto do Taboão – Diadema – e é conselheira do Fumapis –
Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social à Cida Tijiwa, ou Cida Japonesa, como é mais
conhecida, foi entrevistada em 15/01/2009, respondendo ao roteiro apresentado.
1. Você acompanhou a discussão e votação dos Planos Diretores abaixo?
1994 - Ativamente
1998 - Menos que na anterior
2002 - À distância, pois estava trabalhando na Cohab São Paulo
2008 - Ativamente
2. Dê uma opinião sucinta sobre cada um deles, informando também qual foi o grau
de participação do movimento em que você atuava?
1994 - Sendo o primeiro Plano Diretor, houve grande participação dos movimentos, dos
empresários, da OAB, com grande apoio da prefeitura e seu prefeito José de Filippi Jr.
1998 - Nessa gestão o Secretário da Habitação chegou a expulsar conselheiros do Fumapis da
prefeitura. Se houve algum progresso foi devido aos vereadores que apoiavam o movimento.
2002 - A inovação foram as macrozonas. Cada vez menos terras, o Boni comprando tudo, e nós
procurando as maiores para negociar.
179
2008 - “A utilização dos instrumentos está muito tímida. A prefeitura precisa ser mais ousada”.
O Prefeito Filippi recebeu os movimentos, que conseguiram incluir 10 áreas em AEIS 1, fazendo
acordo para que a prefeitura atendesse prioritariamente a população de mais baixa renda.
3. Quais as reivindicações do movimento de moradia para os planos diretores?
1994 - A maior reivindicação foi a AEIS – Área Especial de Interesse Social. A prefeitura havia
delimitado 2% do território, o movimento reivindicou 4%, tendo conseguido incluir 3% no projeto
de lei. Na Câmara foi reduzido para 2,85%. Articulados com a UMM e a CMP – Central de
Movimentos Populares -, os movimentos passaram a comprar terras, começando pela área da
empresa Sanko, com cerca de 100.000 m², e depois pela área de Ishiro Nishitani, conhecida
como área da Coca-Cola, na época. No movimento de moradia de Diadema havia 2 posturas:
Edmundo da Silva Ribeiro e eu pretendíamos construir por autogestão, em mutirão,
verticalizando, de acordo com a orientação da UMM, e Manoel Boni preferia a autoconstrução,
parcelando as áreas em lotes pequenos para construção a cargo de cada comprador, de
maneira independente do poder público.
Além das AEIS, o movimento reivindicava a aplicação dos Instrumentos da Política Urbana.
1998 - As reivindicações são o aumento do estoque de terra, a aplicação dos instrumentos e a
redução do valor da terra.
2002 - Idem.
2008 - Idem.
A realidade de 2008 é que os terrenos encareceram. Em 1994 um terreno em AEIS 1 custava R$
40,00/m² na área da Sanko. Hoje, um terreno no Campanário custa R$ 240,00/m² e na periferia
de São Paulo, próximo a Diadema, chega a R$ 400,00/m².
Em Mauá há terrenos por R$ 70,00/m².
Em 2007 as ocupações voltaram a ocorrer, na V. Nogueira, próximo ao Supermercado Extra, e
no Taboão, na confluência da R. Jacuí com a Av. Prestes Maia. Descobrimos que os terrenos
estão em nome de posseiros, donos de empresas que corromperam funcionários do cartório. No
Taboão, o terreno, constando ser da empresa Sueste, foi ocupado por 1500 famílias,
desalojadas mediante reintegração de posse, ainda com processo na Justiça.
4. Você entende que essas reivindicações quanto à moradia foram atendidas? Quais
os resultados obtidos? Caso contrário, quais os obstáculos que você aponta?
180
PD Foram incluídas na
lei?
Foram executadas integralmente Executadas parcialmente? Não foram executadas?
1994 sim sim
1998 sim sim
2002 sim sim
2008 sim sim
5. Qual a expectativa do movimento para a solução de moradia de interesse social no
novo Plano Diretor?
É preciso aplicar a diretriz do Estatuto da Cidade buscando planos regionais, pois Diadema não
tem mais áreas. Mauá e Ribeirão Pires ainda têm, portanto, cabe uma discussão quanto á
habitação no Grande ABC.
Em Diadema é necessária a articulação da prefeitura para os planos regionais, para a aplicação
dos instrumentos e para intervir junto aos proprietários de AEIS 1. Na V.Nogueira (Extra) já se
provou que os proprietários são posseiros, na realidade. Agora se o mesmo for provado no
Taboão, muitas famílias serão beneficiadas.
No Plano Diretor já foi colocado o direito à assessoria técnica gratuita aos movimentos, de
acordo com a nova lei federal.
6. Qual o perfil de renda dos associados do movimento?
a) Até 3 salários mínimos? 70% dos associados
b) De 3 a 5 salários mínimos? 30% dos associados
c) De 5 a 8 salários mínimos?
d) Maior que 8 salários mínimos?
7. Os associados moram apenas em Diadema, ou há pessoas de outros municípios?
Todos moram em Diadema, há pelo menos 3 anos, conforme regimento do Fumapis. Esta
situação é acompanhada pela Associação.
8. Qual a demanda de moradias novas necessárias para atender a todos os
associados?
Estimamos que a demanda total para Diadema é de 15.000 moradias novas, até 8 salários
mínimos, oriundas de aluguel e agregados, e 10.000 para reforma ou remoção (só na área da
Dersa a demanda é de 2.400; lá serão construídos apartamentos).
181
Na Associação não recebo inscrições porque não temos área, e já temos 500 em lista de espera.
Na Rua Gema a Associação tem 100 famílias inscritas (400 pessoas) para terreno de 4.700 m²,
com terreno pago e construção a ser financiada pela CDHU, mais barato que pelo governo
federal.
Quando se abre inscrição aparecem 2.000 famílias. Se fosse comprado o terreno de 40.000 m²
do Taboão, poderiam ser atendidas as 2.000 famílias que tentaram se inscrever.
O PAR – Programa de Arrendamento Residencial – é caro. O FNHIS é sõ para até 3 salários
mínimos. É preciso diversificar a demanda, com diferentes faixas de renda, para viabilizar o
empreendimento, pois as mais baixas não conseguem pagar, ficam inadimplentes.
A demanda estimada pela prefeitura não considera a realidade. Cada família sempre provoca a
necessidade de casas para 2 filhos, pelo menos, e essa demanda reprimida não é avaliada.
A nossa demanda também é estimativa, mas bem real. A prefeitura manda os interessados para
se cadastrarem nas associações.
9. Há intenção de promover qual tipo de empreendimento?
a) AEIS 1 com loteamento: não.
b) AEIS 1 em condomínio: na R.Gema,100 famílias, e no Taboão (Sueste), 1200 famílias.
c) AEIS 2 reurbanização, regularização, ou ambas: na Dersa (2.400 famílias).
d) AEIS 3 regularização de conjuntos habitacionais: na Sanko (1500 famílias), Gazuza (5
edifícios e várias casas sobrepostas), que é o primeiro exemplo de mutirão em construção
vertical do Brasil.
10. Qual a modalidade de empreendimento mais adequada para AEIS 1 ou 2, de
acordo com sua expectativa?
a) mutirão: em AEIS 1.
b) empreitada global: para autogestão, em AEIS 1, pela CDHU, por exemplo, na qual
costumamos negociar com a empreiteira o emprego de mão-de-obra dos próprios futuros
moradores.
c) mão-de-obra direta (execução pela PMD): em AEIS 2
11. E quanto aos recursos?
a) autofinanciamento: parcialmente, para aquisição de terra.
182
b) FUMAPIS: sim
c) PMD: sim
d) Agentes financeiros: sim, através de CDHU, Caixa Econômica Federal, Governo Federal
(inclusive PAC – Programa de Aceleração do Crescimento).
12. O movimento pretende atuar em outras cidades próximas para solucionar o
problema da moradia?
Através de um plano regional, como citado anteriormente.
13. As reivindicações são dirigidas apenas ao governo municipal, ou também ao
governo estadual e federal.
Dirigem-se aos três níveis de governo.
14. O movimento participa da discussão do orçamento nos 3 níveis de governo?
Sim, através da União dos Movimentos de Moradia – UMM.
15. Você acredita que os instrumentos da política urbana são úteis para a realização
e/ou regularização de empreendimentos habitacionais de baixa renda?
Outorga onerosa: parecido com a Transferência do Potencial Construtivo e com o Direito de
Preempção. Seria necessário estudar melhor as possibilidades. Os movimentos sempre
quiseram utilizar, mas é preciso maior empenho da prefeitura. É difícil a compreensão pelo
movimento, até para nós, mesmo para mim que sou advogada.
Direito de preempção: parecido com Outorga e Transferência de Potencial.
Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios: deve ser utilizado em último caso, pois é
melhor negociar, como no caso da Sanko, que devia à prefeitura; esta intermediou a compra que
permitiu a construção de 1500 apartamentos, cuja prestação atual é R$150,00 por mês.
Com relação aos empresários, pode ser mais complicado, mas também pode ser objeto de
negociação. Em área industrial o movimento não vai ter interesse. Lá ele dá o dinheiro para
comprar outro terreno, e utiliza para fazer outra coisa, mas os técnicos é que sabem mais.
Transferência do potencial construtivo: parecido com Outorga e Preempção.
Consórcio imobiliário: como seria essa aplicação? Empresa visa o lucro. Para a classe média,
pode ser interessante, porque pode transferir o lucro, mas, para nós, da baixa renda, não
resolve.
183
Concessão do Direito Real de Uso: muito importante por garantir a permanência da população
nos Núcleos Habitacionais em áreas públicas ocupadas, aumentando inclusive a auto-estima
dos moradores.
16. Você acha que o padrão de lote adotado no Plano Diretor atende às necessidades
do movimento, ou é necessário aumentar o lote mínimo?
O nosso movimento não utiliza lote individual, de 60m², só edifícios verticais. Em lote de 500m²
para apenas um prédio, é difícil de conseguir financiamento.
Para tamanho de apartamentos, no Gazuza era bom, com 53 m², mas na Sanko, pela CDHU,
são 47 m².
17. Você acredita que a questão ambiental deve fazer parte dos projetos e obras de
assentamentos de baixa renda?
Com certeza.
18. E os equipamentos de saúde, educação e assistência social? Devem ser
discutidos junto com o programa habitacional? Solucionados no empreendimento ou no
entorno?
Sim, e estes temas devem fazer parte da pós-ocupação.
19. O que você gostaria de acrescentar com respeito ao Plano Diretor, em geral, e ä
política habitacional?
A questão dos índices de aproveitamento ficou um pouco indefinida, mal discutida. Queríamos
que as empresas tivessem um índice básico menor para que as construtoras contribuíssem mais
com a Outorga Onerosa, mas a prefeitura argumenta que aí as empresas deixam de investir em
Diadema.
Precisamos discutir o plano regional para habitação, os instrumentos, o estoque de terras, as
áreas de risco, as áreas da Dersa.
Necessário também discutir com o governo do estado, que caminha para a terceirização da
CDHU, favorecendo as empreiteiras. Os movimentos querem ser ouvidos.
Obs.: Segue abaixo a composição dos moradores contemplados na Sanko.
Remoção da R. Almiro Sena Ramos: 220 unidades
Funcionários públicos : 100
Associação do Taboão : 500
184
Associação ALMUL : 500
Nossa Luta Nossa Terra : 180
TOTAL : 1500
5.4. JOSÉ LUÍS DOS SANTOS
Foto 72 - José Luís dos Santos
Fonte: Maria Aparecida Nogueira, 2008
José Luís dos Santos, ambientalista, Oficial de Promotoria no Ministério Público do Estado de
São Paulo, foi Conselheiro do Comdema – Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente - no
período de 2001 a 2005. Foi coordenador-geral do Comdema de 2001 a 2004, e é atualmente
associado da Associação Olho-d`água - Meio Ambiente e Cidadania, com sede em São
Bernardo do Campo. A associação participa de fóruns regionais, mas a sua atuação é bem
restrita.
A entrevista foi realizada em 22/01/2009.
1. Você acompanhou a discussão e votação dos Planos Diretores abaixo?
1994: Sim, como munícipe.
1998: Sim, como membro do M.D.V. (Movimento em Defesa da Vida do Grande ABC).
2002: Sim, como conselheiro do COMDEMA e membro da Associação Olho-d’água.
2008: Não acompanhei.
2. Dê uma opinião sucinta sobre cada um deles, informando também qual foi o grau
de participação do movimento em que você atua ou atuava?
1994 - Participei de alguma reuniões, com técnicos da prefeitura, no bairro Eldorado. Foi depois
da constituinte de 1988 e o espaço para a participação popular estava bem ampliado. Eu ainda
185
era “verde” no movimento ambiental e atuei como cidadão sem engajamento maior com o
Movimento. As grandes preocupações eram: falta de áreas verdes; a proteção das nascentes.
A proposta de criação de sete parques na cidade atendia essas demandas.
1998 - O Movimento estava mobilizado nas lutas pelo afastamento dos esgotos do reservatório
Billings e pela destinação dos resíduos sólidos, e fez constar no Plano Diretor essas questões.
Também aparece pela primeira vez a definição de áreas de interesse ambiental na tentativa de
focar a ação do poder público. Fato relevante: pela primeira vez, na discussão de um Plano
Diretor, o Movimento recorreu à Justiça quando a prefeitura enviou o Plano à Câmara sem que o
COMDEMA, parte do Sistema de Municipal de Defesa do Meio Ambiente, fosse consultado e
deliberasse na sua competência.
2002 - Também houve muito ruído nas discussões entre técnicos e os representantes do
Movimento com assento no COMDEMA, principalmente queixas sobre o fechamento do debate
e enxugamento de vários artigos do capítulo sobre meio ambiente que levaram o Movimento ao
entendimento de que não se tratava de uma revisão do plano anterior e sim de uma totalmente
nova lei complementar. O movimento propôs redução de IPTU, para terrenos com cobertura
vegetal significativa, que estejam fora da AP - Área de Preservação Ambiental, e Licenciamento
Integrado: balcão único por onde passariam todos os projetos e onde se daria a efetiva
integração da gestão.
2008 – Prejudicada, não acompanhei.
3. Quais as reivindicações do movimento ambientalista para os planos diretores?
Penso que já respondi essa questão.
1994
1998
2002
2008
4. Você entende que essas reivindicações foram atendidas? Quais os resultados
obtidos? Caso contrário, quais os obstáculos que você aponta?
PD Foram incluídas na lei? Foram executadas
integralmente
Executadas parcialmente? Não foram
executadas?
1994 sim não sim ---
1998 sim não sim ---
2002 não --- --- ---
2008 --- --- --- ---
186
5. Qual a expectativa do movimento com respeito ao novo Plano Diretor?
Prejudicada.
6. Qual sua avaliação sobre o zoneamento no que diz respeito à preservação
ambiental no Plano Diretor 2008?
a) ZPA – Zona de Preservação Ambiental (bacia Billings / APRM da lei estadual);
b) ZRA – Zona de Recuperação Ambiental (APRM da lei estadual);
c) EEA – Eixo Estruturador Ambiental (APRM da lei estadual);
d) AP 1 – Área Especial de Preservação Ambiental 1 (APRM da lei estadual);
e) AP 2 – Área Especial de Preservação Ambiental 2 (fora da APRM);
f) AP 3 - Área Especial de Preservação Ambiental 3 (áreas públicas);
g) AELE / ZPA – Área Especial de Lazer e Esporte / Zona de Preservação Ambiental;
h) IPHAC - Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural
Prejudicada, não acompanhei o Plano Diretor de 2008.
7. Você acredita que os Instrumentos da Política Urbana são úteis para a gestão
pública das áreas protegidas?
Sim, a experiência demonstrou, até prova em contrário, que a prevalência do interesse coletivo
sobre o individual é benéfica para a maioria. Os instrumentos citados abaixo visam combater as
distorções provocadas e os privilégios alcançados pelos que controlam o mercado imobiliário.
8. Você tem conhecimento razoável dos instrumentos citados? Quais você conhece
e quais provocam dúvida? Quando era conselheiro do Comdema, eles foram
apresentados e discutidos?
a) Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
b) Outorga onerosa do Direito de Construir
c) Transferência do potencial construtivo
d) Operação Urbana Consorciada
e) Consórcio imobiliário
f) Relatório de Impacto de Vizinhança
g) Direito de preempção
187
Sim, tenho um conhecimento razoável dos instrumentos citados com a exceção do consórcio
imobiliário. Tenho dúvidas sobre os efeitos da Operação Urbana Consorciada e da Outorga
Onerosa do Direito de Construir. A ampliação de índices urbanísticos e a alteração do uso do
solo, permitidas aos que podem pagar, são um risco ao zoneamento e aos objetivos do Plano
Diretor? Tais instrumentos parecem se justificar para que não tenhamos leis rígidas demais que
seriam desobedecidas sem a contrapartida, em benefício do poder público e da população, dos
interessados na flexibilização. Quando da regulamentação dos artigos 182 e 183 da constituição
estávamos discutindo o Plano Diretor, que já era proposto com base no Estatuto da Cidade. Isso
causou um certo desconforto aos ambientalistas com assento no COMDEMA, pois a nova
legislação era vista como fruto da luta de urbanistas e Movimentos por Moradia que eram tidos
como em oposição aos interesses dos ambientalistas.
9. Qual sua avaliação sobre o art. 36 do Plano Diretor de 2008, alterado pela Lei
Complementar 277/08, que dá incentivos adicionais (bônus) para Transferência do
Potencial Construtivo em AP2 – Área Especial de Preservação Ambiental 2 -, referente aos
imóveis situados fora da bacia hidrográfica do Reservatório Billings?
Prejudicado.
10. Qual sua avaliação sobre a redução de IPTU para AP1, AP2, ZPA e imóveis com
vegetação de interesse ambiental?
Queríamos a aplicação da redução para além das AP como afirmei na discussão do Plano em
2002 (questão 2 acima).
Sempre ouvi dizer que esses instrumentos eram pouco utilizados.
Parece que há exigências: não pode haver dívidas de impostos com a prefeitura; necessidade de
levantamentos periódicos na propriedade etc.
11. O que você gostaria de acrescentar com respeito ao Plano Diretor, em geral, e ä
política ambiental?
É lugar comum dizer que no Brasil possuímos das mais avançadas legislações urbanísticas e
ambientais do mundo. Cansa os ouvidos a ladainha de que nossas leis são ignoradas e
desrespeitadas. Em Diadema as queixas não são diferentes, quando vimos os poderes
Executivo e Legislativo desconsiderarem inúmeras vezes as leis que propuseram e aprovaram.
Mas houve avanços inegáveis e que até causam inveja aos ambientalistas mais ortodoxos: os
terrenos na área de proteção aos mananciais se apresentavam mais baratos e atraiam a
população mais pobre, vítimas dos especuladores imobiliários. Com a criação das AEIS, no
188
Plano Diretor de 1994, o acesso à terra foi democratizado, aliviando a pressão sobre a Área de
Proteção em Diadema. A humanidade sempre encarou a natureza como obstáculo a ser
superado no seu rumo ao desenvolvimento, é natural que as legislações ambiental e urbanística
sejam encaradas da mesma forma, mas o número de pessoas que pensam e agem diferente
vem aumentando o que modificou e continuará afetando nossa cidade.
5.5. DARIO SANCHES
Foto 73 – Dario Sanchez
Fonte: Wagner Bossi, 2009
Dario Sanchez é Gerente Regional do CIESP / DIADEMA – Centro das Indústrias do Estado de
São Paulo / Diretoria Regional de Diadema – SP. A entrevista foi realizada em 19/02/2009,
seguindo o roteiro apresentado previamente e tendo como tema a evolução do Plano Diretor de
Diadema.
1. Dê uma opinião sucinta sobre cada um dos planos diretores aprovados em
Diadema:
1994 – O Plano Diretor tinha o foco voltado para a questão social, a moradia, a forte
concentração de população de baixa renda. Para a indústria isso criou zonas de conflitos, com
as Áreas Especiais de Interesse Social (AEIS) ao lado das indústrias, gerando problemas de
ruídos, dificuldades junto à CETESB (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental). O
Plano Diretor acabou desestimulando a ampliação de negócios em determinadas áreas. Havia 3
grandes zonas: industrial, mista e residencial. A ampliação do uso misto intensificou o problema.
Não havendo um distrito industrial, a cidade apresentava focos de residência, de indústria e de
comércio. A convivência difícil refletiu em problemas de relacionamento, havendo casos de
danos patrimoniais, com moradores fazendo mobilizações e gerando clima difícil para empresas,
diante de clientes e fornecedores.
189
1998 – Este Plano Diretor deveria ter revisado a Taxa de Ocupação dos terrenos para indústrias,
pois elas precisam de área para produção e para movimentação de carga, além da parte
administrativa. Como Diadema não tem terrenos de grande porte, as áreas construídas
necessárias acabavam superando os índices permitidos.
Os índices deveriam ter sido flexibilizados, adequando-se às necessidades dos galpões menores
nas áreas desocupadas pelas grandes empresas. Os novos usos não se viabilizaram em função
dos recuos obrigatórios, índice de aproveitamento e taxa de ocupação.
2002 – Neste plano o problema dos índices foi menor. A cidade praticamente ficou como zona de
uso diversificado, com um bolsão de indústria pesada na divisa com São Bernardo, no Taboão e
em parte da Vila São José.
Essa Macrozona Adensável, com uso diversificado, acaba misturando a atividade industrial com
um certo tipo de comércio e residência, mais adensados, gerando problemas de logística, de
movimentação de cargas. Seria necessário disciplinar essas atividades de maneira compatível,
pois a indústria emite ruídos, odores e movimenta grandes cargas com veículos pesados.
Uma coisa que o Plano Diretor agregou em 2002 foi uma ação do Ciesp: a permissão do
condomínio industrial.
Nós tínhamos ai uma dificuldade de expansão de áreas industriais e pequenos espaços para
condomínios industriais. O plano diretor veio a permitir isso, e nós temos alguns exemplos na
cidade de galpões em áreas industriais de porte maior que estavam desocupados. Por seu custo
elevado não conseguiram ser vendidos ou aproveitados no todo e foram transformados em
condomínios, viabilizando uma série de novos negócios
2008 – A revisão de 2008 foi positiva. Há mais de 18 tipos de zonas, mas foi tentada a correção,
incentivando os corredores de crescimento da cidade.
A distinção entre as zonas e suas atividades está um pouco mais detalhada que em 1994.
A prefeitura tem a intenção de desestimular investimentos em áreas sobrecarregadas, dirigindo-
os para áreas com maior potencial de crescimento.
Entretanto, ainda se restringe fortemente a verticalização. Deveria se verticalizar também a
moradia, permitindo pequenas residências de 25 ou 50 m², permitindo áreas para geração de
negócios e de emprego, inclusive para lazer.
O Plano Diretor melhorou um pouco os índices, mas ainda está aquém do desejável.
190
2. Qual sua avaliação sobre o papel dos Instrumentos da Política Urbana constantes
dos Planos Diretores, principalmente o de 2008?
2.1. Parcelamento, edificação ou utilização compulsórios
Pode parecer que eu estou em cima do muro, mas é necessário avaliar caso a caso. Há áreas
em Diadema que podem ser punidas indevidamente, sendo obrigadas a dar destinação que não
é ideal, ou não é adequada para atividade em momento de crise econômica ou ainda ao próprio
ritmo de desenvolvimento daquela área, apenas para atendimento da legislação.
Por outro lado, há especulação na mão de pessoas que não estão interessadas na prospecção
de geração de negócios, de empregos, de renda, e esses imóveis apenas estão ali como se
fossem uma poupança de reserva, que acabam encarecendo o custo dos imóveis na cidade por
não serem utilizados.
Para a aplicação do instrumento, seja no caso de indústria ou habitação, não pode ser apenas a
critério do funcionário público. É necessária uma regulamentação, uma distinção muito clara de
como e quando ele deve ser utilizado. Poderia até ser uma função do Conselho de
Desenvolvimento Econômico da cidade, avaliando casos pontuais e definindo critérios, com a
participação de entidades como o CIESP, Associação Comercial, prefeitura e outras entidades.
Seria um fórum interessante.
Um fato concreto em Diadema é o CAT – Centro de Atividades do Trabalhador – instalado pelo
SESI – Serviço Social da Indústria. No terreno ao lado poderia ser instalada a segunda unidade
do CAT, para aumentar o atendimento da população do industriário, nos setores da saúde, lazer
e educação. O terreno está supervalorizado, devido ao interesse do SESI na compra do mesmo,
e agora está lá desocupado, não utilizado.
Seja esse ou um outro terreno que foi visualizado, também poderia motivar este proprietário a
vender ou ceder o terreno por preço justo, ao invés de estar puramente especulando. No caso, é
uma especulação imobiliária, e caberia a aplicação do instrumento, ou seja, forçar este
empresário a fazer algo ou vender para que seja feito algo.
2.2.– Outorga Onerosa do Direito de Construir
Hoje a outorga onerosa permite a construção com índices maiores, no centro, porém com um
custo adicional.
191
O instrumento pode ser utilizado principalmente onde o preço do metro quadrado é maior, pois o
uso intenso, com mais pessoas na área, justifica o investimento. Em áreas mais afastadas, o
instrumento é inadequado, devendo ser adequado em função da zona e do uso.
O empreendimento imobiliário pode absorver o custo da outorga onerosa quando permitir retorno
do investimento, mas nas áreas afastadas ele representará um bloqueio para a realização.
2.3.-Transferência do Potencial Construtivo
É interessante, mas eu não tenho muita referência de aplicação em Diadema. Eu acho que é
uma forma de manter a historia da cidade. É interessante, são poucos imóveis, não vejo isso
como um problema.
Na área de mananciais há toda uma legislação estadual, além da Cetesb com uma série de
restrições, mas há muitas invasões.
Essa área de proteção ambiental em Diadema está ocupada de forma irregular, por isso talvez o
instrumento não esteja se mostrando eficaz, porque não se permitiu uma regulamentação e um
uso correto dessa área. Na verdade ela e a represa estão sendo afetadas. Isso poderia ser
repensado por esse lado, que é o motivo pelo qual o instrumento não é aplicado, e não está
dando o efeito esperado.
Na teoria está perfeito, mas na prática as invasões continuam ocorrendo e a gente não vê a
aplicação da lei. Qual o incentivo que eu tenho de comprar uma área dessa e de mantê-la se o
entorno é todo invadido? Fatalmente eu vou ter um custo enorme para manter aquela área
preservada.
Qual é a vantagem da pessoa que está adquirindo esse potencial? Está pagando o valor de
mercado e vai ter um custo de preservação dessa área para evitar invasão ainda sobretaxado de
uma certa forma. Só vai fazer isso se, onde ela vai aplicar esse potencial de construção, obtiver
retorno.
Para transferir o potencial para a área central, o interessado esbarra naquelas outras
ferramentas do plano diretor que criam restrições para a verticalização e maior ocupação.
Precisa haver um contexto e um sincronismo na transação e de novo tem que passar na relação
de mercado.
Acho q tem que se pensar um pouquinho mais nessa área de manancial, voltando para o
assunto, para que ela possa ser utilizada de uma forma compatível com a preservação, mas que
ela tenha uma utilização para impedir a invasão,para ela servir como uma ferramenta social
192
mesmo, com investimento privado que vai gerar emprego, vai gerar renda, manter a área
valorizada.
Não sei se a outorga ou a transferência seria a melhor ferramenta. Ttalvez fosse melhor o plano
permitir a ocupação correta dessa área para atividade que beneficie a própria população e faça a
preservação ambiental do manancial.
Eu não tenho muita referência com o mercado imobiliário para entrar no detalhe, mas o que se
sente é pelas reuniões de discussão. Os instrumentos são complexos e isso já é por si só um
inibidor da aplicação porque há proprietários que nem sempre tem um nível de instrução elevado
e isso gera uma resistência natural.
Acho que todo instrumento de gestão pública, principalmente nestas áreas, tem que estar
sintonizado com a relação financeira do negócio, porque se não houver uma perspectiva de
ganho, seja ele qual for, o negócio não acontece. Então talvez seja esse o nó desse processo
porque necessita-se de uma fácil aplicação do instrumento, um fácil entendimento para todos e,
um bom resultado do negócio.
A transferência de uma área de pouco valor para outra mais valorizada precisa ser equacionada
para sua viabilização. Do contrário, a área com pouco valor pode ser invadida. Se nela for criado
um parque público, aberto à população, deve-se dar atenção à segurança do mesmo e das
áreas vizinhas.
Por isso é necessária a lapidação do instrumento.
2.4.- Operação Urbana Consorciada.
O instrumento é interessante, está de acordo com o que acabamos de comentar, ou seja, ele
torna o investimento atrativo. Não adianta colocar o shopping dessa Operação Urbana longe, no
Bairro Eldorado, se não vai haver acesso para as pessoas. No centro havia uma série de
limitações e esse instrumento permitiu que o empreendimento fosse instalado, dando um
exemplo prático do que comentamos. É um ponto positivo do Plano Diretor.
2.5.- Consórcio Imobiliário
Interessante. Eu não conheço a aplicação dele mas teoricamente é completamente interessante
para habitação, talvez inviável para indústria.
2.6.- Relatório de Impacto de Vizinhança
No debate dessa revisão do Plano Diretor o Ciesp atuou um pouquinho em cima disso. Inclusive
queríamos alterar algumas situações desse relatório porque pode haver, por exemplo, dentro de
193
uma área uma determinada indústria e no futuro surgir um questionamento sobre o incômodo
que essa atividade estará gerando no entorno. Esse relatório poderá servir até como um
atestado para que a empresa possa demonstrar que ela continua com aquela atividade já
instalada e aprovada. Acaba gerando uma discussão e o que nós insistimos muito em cima disso
foi que é necessário um critério bem claro, que não pode ficar na mão do fiscal municipal ou de
uma pessoa apenas que vá decidir a questão.
Eu não percebi nenhuma negativa de solicitação de atividade ainda associada ao relatório.
Então, isto é um termômetro interessante.
Até o momento o instrumento não foi utilizado como uma barreira contra empreendimentos.
O que foi lá colocado é que seria uma ferramenta inibidora, porque, ao se instalar uma indústria,
o acesso vai gerar uma ampliação no fluxo de veículos, e o relatório impediria aquela instalação.
Poderia ser utilizado até por uma pressão política de movimento de moradia, porque Diadema
tem um histórico de um pouquinho de mobilização e nesse sentido não chegou a acontecer.
O instrumento foi utilizado de uma forma correta.
2.7.- Direito de Preempção.
Num primeiro momento, quando foi apresentado este instrumento novo na primeira versão do
Plano Diretor de 2002, ele era genérico, falando de uma forma bem abrangente, mas qualquer
imóvel que fosse negociado teria que ser submetido previamente ao interesse da prefeitura.
Depois de alguma discussão ficou claro que estes imóveis deveriam ser previamente grafados
no Plano Diretor.
Quanto ao instrumento, além de não ser uma política interessante, a negociação é dinâmica no
mercado, mas o vendedor precisa oferecer o imóvel à prefeitura primeiro por um determinado
valor. Se ela não aceita, e o vendedor precisa alterar o valor de venda ou a condição de
pagamento no mercado, é preciso voltar à prefeitura e submeter a nova apreciação. O tempo
gasto é grande e o investidor não espera.
Se um determinado proprietário oferece um imóvel à prefeitura por R$100.000,00, à vista, por
exemplo, e a prefeitura não aceita, e ele só consegue no mercado R$95.000,00 em duas
parcelas, já não pode vender, sem a nova anuência da prefeitura.
Por isso foi proposto que os imóveis fossem previamente grafados no Plano Diretor, com a
justificativa do interesse da prefeitura nos mesmos. Do contrário, o instrumento inviabilizaria toda
a cidade.
194
O problema da negociação continua, porém o proprietário sabe do interesse da prefeitura.
Mesmo assim, é um problema, o valor de mercado já está alterado. Se o proprietário de conjunto
de residências sabe que a escola municipal vizinha vai ampliar sua instalação, ele não consegue
vende o imóvel.
Se for uma indústria, quando esta quiser ampliar ou alterar sua atividade, sabe que terá que sair
do imóvel, cabendo até negociação, quando da busca de outro local.
O instrumento acaba sendo, de certa forma, uma desapropriação indireta.
No caso de terreno vazio, se o proprietário apresenta proposta de edificar, pode-se até discutir
se o imóvel deve permanecer grafado.
A prefeitura tem condição de avaliar se a atividade proposta é mais interessante - pelo tipo de
negócio, arrecadação, geração de emprego - do que o uso público previsto anteriormente.
Permanecendo o Direito de Preempção sobre o imóvel, edificar é um risco, a não ser que o
negócio seja realmente compensador, na relação custo/benefício, para o local.
No caso de venda de imóvel para edificação, só compensa adquirir se, após o desinteresse da
prefeitura, for dada baixa do imóvel no rol de imóveis com Direito de Preempção grafado.
O Plano Diretor não deve ter tendências filosóficas, as tendências mudam, as questões mudam,
é preciso pensar no desenvolvimento da cidade, de maneira neutra.
3. Quais dificuldades encontrou para compreensão, interpretação ou aplicação dos
instrumentos?
O assunto é especifico e complexo. Para quem não é da área, não vive o mercado imobiliário,
não vive o dia a dia, é difícil tentar situar o seu imóvel dentro do Plano Diretor e tudo o que pode
fazer com ele.
Tanto que nós criamos até uma regra aqui no CIESP de orientação: qualquer atividade começa
pela certidão de uso e ocupação do solo.
Os Planos Diretores de Diadema acabaram indiretamente ocasionando a alteração da
destinação das áreas no curso do tempo. Há proprietários de indústrias que implantaram a sua
empresa numa realidade e hoje essa empresa está em uma condição completamente diferente.
Isso acaba gerando uma desvalorização indireta, dificulta a ampliação, tanto que neste ultimo
plano diretor houve uma colocação feita por uma entidade que foi atendida: quando uma
indústria está instalada em função de uma lei anterior, ela pode estender esse uso permitido ao
195
imóvel vizinho, ao ser adquirido e anexado para ampliação do estabelecimento, ainda que este
uso esteja desconforme com a legislação vigente.
4. As restrições constantes de áreas especiais e zonas de preservação podem ser
utilizadas favoravelmente para empreendimentos específicos compatíveis com as
mesmas?
Zonas sujeitas à legislação estadual sobre mananciais:
ZPA – Zona de Preservação Ambiental
ZRA – Zona de Recuperação Ambiental
EEA - Eixo Estruturador Ambiental
AELE / ZPA – Área Especial de Esporte e Lazer / Zona de Preservação Ambiental
AP 1 – Área Especial de Preservação Ambiental 1
Outras zonas e áreas especiais:
AP 2 – Área Especial de Preservação Ambiental 2 (fora da bacia hidrográfica do Reservatório
Billings)
AEIS 1 - Área Especial de Interesse Social 1 -, para realização de Empreendimento Habitacional
de Interesse Social (EHIS)
AELE – Área Especial de Lazer e Esporte
IPHAC – Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural
Sim, com certeza.
A ressalva que eu faço é nas AEIS porque elas foram utilizadas até uma boa parte como
instrumento político, grafando áreas como AEIS sem se considerar o relacionamento dessas
áreas com o entorno. Sendo mais objetivo: uma AEIS dentro de uma zona industrial é
incompatível, não vai haver nunca acordo, não há meio termo.
Na minha visão pessoal, outra questão são algumas AEIS que foram colocadas às margens dos
corredores de acesso na cidade.
No geral permanece neste plano, mas havia também nos planos anteriores. Quem entra ou
passa por Diadema vê uma condição que não reflete a média da cidade. Eu acho que na AEIS
deveria haver uma regra de preservação e conservação dos imóveis. Se de um lado abre-se a
196
exceção, prestigiando uma fatia da população, por outro deve-se gerar uma obrigação para ela e
não permitir a construção de qualquer coisa, de qualquer jeito.
Se há uma atividade com valor imobiliário diferenciado num corredor de acesso, uma AEIS neste
corredor não agrega valor para a cidade.
É preciso incentivar atividade comercial, ficando a atividade industrial nas áreas mais afastadas.
Isso está melhorando com esses corredores que foram criados como a Av. Antônio Piranga, a
Av. Piraporinha, com um incentivo para algo como a Av. Paes de Barros (Mooca) aqui em
Diadema, para o investimento imobiliário, com os serviços, etc.
As AEIS nesses locais dificultam, desvalorizam e aquela população demanda por recursos
municipais de saúde e de educação e uma qualidade maior, mais próximo dessas pessoas, essa
ferramenta pública de inclusão social que acaba de novo desvirtuando a melhor utilização para
aquela área, como consequência, onde poderia haver habitação com maior valor agregado,
comércio e serviço gerando emprego. Nesse caso as AEIS e os equipamentos públicos
poderiam ficar em terrenos com menor interesse comercial, barateando inclusive o custo da terra
para a prefeitura edificar os equipamentos.
Quanto às zonas de preservação ambiental – ZPA, AP, AELE -, é necessário adaptar-se a essa
disciplina com o adequado uso e ocupação do solo, evitando as invasões.
Acho que a cautela é não incluir essas zonas em demasia dentro da cidade, para não inviabilizar
as outras atividades, havendo bom senso na definição dessas zonas e deixando claro o tipo de
ocupação de negócios permitidos.
As zonas são necessárias, o trabalhador da indústria precisa ter acesso a elas, mas elas não
podem ser inibidoras de negócios. Há discussão quanto aos limites das zonas que acredito que
poderiam ser revistos. Elas não estão hoje atendendo ao seu objetivo final porque continua a
invasão, continua sendo utilizado aquele terreno de preservação ambiental de uma forma ilegal,
quem está lá não está regularizado.
Ou se exige a aplicação da lei, ou se revisa a lei compatibilizando-a com a realidade, ou ainda se
redefinem os limites das áreas grafadas.
5. Qual sua avaliação sobre a redução de IPTU para AP1, AP2, ZPA e imóveis com
vegetação de interesse ambiental?
Eu acho um instrumento justo e necessário porque se o direito de uso da propriedade é restrito
naquela parte, não pode ser tributado. Isso é um ponto pacifico.
197
Não tenho avaliação quanto à aplicação da redução. Algumas indústrias pleiteiam redução de
imposto sobre suas áreas verdes ou de lazer, mas nem sempre se alcança o resultado desejado.
Talvez seja necessário um critério mais claro.
6. Quais são suas expectativas frente à redução de áreas disponíveis para edificar,
em Diadema?
Diadema tem uma densidade muito grande, não?
Bem, logo no inicio da nossa conversa eu coloquei uma proposta de verticalização das
residências para abrir espaço para atividades industriais, comercias e de serviços.
A própria aplicação das AEIS e núcleos que foram construídos em Diadema de uma forma
desordenada lá no inicio da cidade, com pequenos lotes, pequenas moradias com qualidade de
vida ruim para os moradores, com acesso ao imóvel dificultado inclusive para os serviços
públicos, de limpeza urbana, de segurança, mesmo de saúde, poderia se promover a
verticalização dessas áreas abrindo um espaço p/ lazer p/ essas pessoas no entorno. Evitaria o
deslocamento, abrindo espaço para nova atividade, para incremento da atividade econômica.
Áreas, galpões industriais de grande porte inexistem em Diadema para ocupação, terrenos de
um porte maior para uma indústria de maior valor agregado em relação à parte industrial também
são pouquíssimos. Diadema vai ter uma velocidade de crescimento muito menor do que o
aumento da população. Vai haver um descompasso.
Hoje há pequenos galpões, que podem ser agrupados para a instalação de indústrias de grande
porte, ou então Diadema fica com uma vocação de cidade de micro e pequena empresa, cujo
índice de sobrevivência é baixo.
Para se incrementar o condomínio industrial, pressupõe-se a existência de áreas de grande
porte, que nós não temos. Na verdade há imóveis isolados, a não ser que se crie uma política de
reunir condomínios por quarteirão, mas ai perde-se um pouquinho o sentido da segurança, o
sentido do compartilhamento.
7. Qual o potencial para investimento de sua área em Diadema?
O potencial de investimento da indústria é permanente. A indústria que estagnar ou que não
investir em melhorias de suas atividades e negócios tende a deixar de ser atuante no mercado
ou ser absorvida pelo seu concorrente. Então isso é uma preocupação permanente da indústria.
8. Os Planos Diretores, de maneira geral, têm permitido a viabilização desse
potencial?
198
O Plano Diretor em alguns casos acabou sendo um desestimulador destes investimentos, por
tudo que dissemos: alteração de uso do imóvel, ocupação desordenada no entorno daquele
imóvel. Por outro lado, o plano tem uma função muito importante porque na especulação
imobiliária quando há uma carência de áreas, ou algumas áreas têm um limite real de utilização,
elas acabam tendo um valor maior e acaba disponível para o especulador, ou ainda cobra-se
uma locação ou venda deste imóvel num valor superior às cidades vizinhas. A própria
tributação sobre aquele imóvel também acaba sendo maior. Aí o Plano Diretor pode ter uma
função de equilibrar esses fatores, o que é um dado importante para ser comentado.
Isto está inserido em qualquer debate que o CIESP tenha participado, para que a indústria
possa estar investindo, ampliando e que se permaneça aqui em Diadema. Um exemplo: O Bairro
Cooperativa, de São Bernardo do Campo, do outro lado da Rodovia dos Imigrantes, divisa com
Diadema, por um período grande teve um custo de IPTU e um custo de locação menor que o de
Diadema. Diversas indústrias de Diadema que tinham necessidade de ampliação mudaram-se
para o quarteirão da frente, no outro município.
Até hoje há alguns casos, mas nos últimos 10 anos isso tem ocorrido, com um movimento um
pouco maior lá em 98 ou 2000, porque a decisão de mudança na indústria ela não é do dia para
a noite.
Acho que é isso que o Plano Diretor tem que ter muito claro, o grupo que está elaborando
precisa ter uma visão de médio e longo prazo, não pode ser uma visão imediatista, pois quando
se imagina um plano de uma indústria e um plano de prospecção de mercado, isto se faz a
longo prazo e quando se decide uma mudança, ela gasta de 2 a 3 anos antes de efetivamente
ocorrer.
Para o investimento e a viabilização desse potencial de investimento é importante a ocupação
ordenada da cidade, ela facilita não só o acesso de produtos e serviços de pessoas, como
também a segurança do individuo, que fica mais tranquilo.
Se um plano diretor está permanentemente alterando estas destinações, provocando essa
movimentação, essa migração, ele acaba gerando problemas. A regra sendo perene, clara, não
há problema
9. O que caberia ao Poder Público, em geral, e ao Plano Diretor, em particular, para
dinamização dos investimentos em atividades econômicas e no setor imobiliário?
Objetivo: uma regra perene não pode sofrer alterações com muita frequência, uma regra que
respeite o direito à propriedade e a utilização desta propriedade e que ela leve em consideração
199
o resultado econômico do processo entendendo para isso que eu só vou fazer negócios numa
cidade se este negócio der rentabilidade, se for bom p/ os 2 lados, para quem está comprando e
para quem está vendendo, seja o que for.
Quando o Plano Diretor começa a aplicar muitos instrumentos como outorga onerosa,
preempção, isso tem que ser muito bem definido para que esta equação seja de resultado
positivo, senão eu não vou comprar uma propriedade em área de manancial, porque eu sei que
vou ter um custo diferenciado. Esse é o grande desafio para o técnico da prefeitura.
É necessário conciliar os diversos interesses - do movimento de moradia, das atividades
econômicas – cada um com seu interesse especifico. Quando a prefeitura tende para um ou
para outro, vai aumentar o seu gasto com o social e para isso precisa de uma receita maior. Se
ela ampliou o gasto social, fatalmente ela tirou atividade econômica e reduziu receita. Essa
equação tem que ser respeitada, assim como a vocação da cidade, porque Diadema é uma
cidade industrial. Pode-se falar que 60% da arrecadação do município é ICMS, que é da
indústria, e outro tanto é IPTU, cujos imóveis de maior valor são imóveis industriais.
Os dados sobre ICMS foram fornecidos ontem no CIESP, pelo Secretário de Desenvolvimento.
Estamos falando de uma cidade que tem 58 a 60 mil empregos diretos em função da indústria,
ou seja, o morador de Diadema trabalha na indústria, o filho desse morador fatalmente vai
trabalhar na indústria, essa é a maior possibilidade, essa é a vocação de Diadema e o plano
Diretor tem que respeitar essa vocação.
Não há evasão de indústrias. Existe movimentação das empresas, evasão eu acho que não é a
melhor palavra. Diadema tem essa característica da pequena indústria, que vai migrando de
acordo com o custo do terreno ou local em que está instalada ou por uma série de outras
questões.
Para gerar negócio de maior valor agregado, aí é uma competência do poder público com o
apoio das entidades, a se pensar.
Nós fizemos uma revisão do perfil da indústria de Diadema, que tem 4 grandes setores: o metal
mecânico, ainda como o preponderante, depois plástico, borracha e químico.
Diadema é a maior concentração do ABCD de indústrias do setor plástico, no químico está
incluso a parte de cosméticos, que não é um dos principais em quantidade de empresas, mas é
forte, tem importância para a imagem da cidade, bastante representativa. Ainda é uma cidade
muito dependente do setor automotivo. Há fornecedores diretos e indiretos das montadoras,
200
prestadores de serviços, fornecedores de fornecedores, cerca de 400 indústrias com ligação
direta com a indústria automotiva, formando uma cadeia produtiva.
Há um trabalho, com a prefeitura e o CIESP, desenvolvendo um produto novo no mercado para
essas empresas, para que elas tenham essa dependência diluída, para que não fiquem tão
amarradas ao setor automotivo.
Então esses são esses os 4 grandes setores. A indústria do mobiliário de Diadema tem poucas
empresas, a indústria têxtil e a de confecção também.
No perfil da cidade 85% da indústria são de pequeno porte. A média de número de trabalhadores
por empresa é 50.
Diadema não tem nenhuma média/grande empresa, pertencente a grupos econômicos fortes,
não tem nenhuma montadora de veículos, o que é uma pena.
A Papaiz, infelizmente, está saindo de Diadema, indo para a Bahia.
A Autometal não está saindo, está investindo em Diadema, com 3 fábricas na cidade, sendo este
o perfil das empresas maiores de Diadema.
Por outro lado, Diadema é o município da região do ABCD que tem o maior número de empresas
exportadoras. Não é o maior valor de exportação, pois a Volks, em São Bernardo, exporta mais
que nossa cidade, mas em número de empresas ela é a maior do ABC, o que também foi
afetado pela queda do mercado externo, cuja crise atingiu os setores de peças e exportação.
É um perfil de cidade para o qual o Plano Diretor pode de alguma forma ampliar canais de
escoamento dessa produção, de realização de negócios.
Esses são os dados gerais, um resumo da atividade industrial, mas, dentre as reivindicações
feitas ao Prefeito Mário Reali, que ontem esteve no CIESP, solicitamos a realização de um censo
socioeconômico, semelhante ao de 1995, que na época foi muito útil na tomada de decisões
sobre produtos e serviços do setor industrial.
Concluindo, a grande função do Plano Diretor é ser entendido como um negócio e a equação
final desse negócio tem que ser positiva. Se ela tender para um ou outro segmento, se não
considerar que gente depende de emprego e de renda, e de educação, e quem gera emprego é
a indústria, acaba havendo um desequilíbrio e não atinge o objetivo. Por fim, a regra tem que ser
clara e perene, não pode ficar a critério de quem está aplicando ou das tendências políticas de
um determinado momento, tem que ser mais duradoura.
201
5.5. JOÃO MODESTO
Foto 74 – João Modesto
Fonte: Wagner Bossi, 2009
João Modesto é proprietário da empresa João Modesto Imóveis, em Diadema, Conselheiro
Efetivo Estadual, Relator e Pregoeiro do CRECI – Conselho Regional de Corretores de Imóveis -,
atuando há 36 anos no mercado imobiliário de Diadema e região.
A entrevista foi realizada em 20/02/2009, tendo como objeto o Plano Diretor e o mercado
imobiliário.
1. Diadema apresenta grande diversidade de ocupações, com maior intensidade no
centro, ocupação média em bairros como Conceição, por exemplo, e ocupação menor no
Eldorado, que pertence à Área de Mananciais. Gostaria de ter um panorama da variação
de preços por m² nas diferentes áreas da cidade, para se ter uma noção do mercado
imobiliário.
O município é muito pequeno, com 32 km². Era o sítio do Antônio Piranga e Dª. Amélia Eugênia.
Na área de proteção de mananciais, Bairro Eldorado (sul), temos 7 km², com terrenos em que
não se pode mais construir nem 1%, onde é difícil calcular o valor do m², e outros em que se
pode construir 10%, ou 30%, dependendo do local. Pode-se avaliar, em geral, entre R$ 100,00 e
R$ 400,00/m² na região do Eldorado.
No Bairro Inamar, limite com Eldorado, já fica entre R$300,00 e R$400,00/m².
Indo em direção ao centro, no Bairro Serraria, onde a administração do Prefeito Filippi investiu
muito, já temos terrenos no valor de R$ 400,00 a a R$ 1.000/m². É uma área valorizada, há 3 ou
4 bancos, restaurante.
Seguindo para a Vila Conceição. encontramos terrenos de R$ 300,00 a R$ 500,00/m² ou
R$600,00/m², sem a construção, porque ela varia demais de acordo com a qualidade e o
202
acabamento. A construção varia de R$ 200,00a R$ 800,00 ou R$ 900,00/m², dependendo do
estado de conservação do imóvel.
Aí vamos para o Parque. Real, onde o terreno vale em média R$ 500,00 a R$ 600,00/m².
Chegando ao centro de Diadema, hoje se houver 3 ou 4 terrenos vagos, é muito. Vale de R$
1.500,00 a R$ 2.000,00/m².
Se estiver edificado, aí nós temos que avaliar o valor do m² do terreno e da construção, somando
para saber o valor real do imóvel. Há terrenos vagos, mas não conheço nenhum que esteja à
venda. Pode ser que o proprietário até queira mais do que avaliei.
Na Vila Elida (oeste, divisa com São Paulo), hoje o terreno varia de R$ 350,00 a R$ 600,00 ou
R$ 700,00/m², sem considerar a construção.
Em Piraporinha (leste, divisa com São Bernardo do Campo), o valor está entre R$ 300,00 e R$
700,00 ou R$ 800,00, porque é uma área comercial. Vindo para V. Nogueira, de R$ 500,00 a R$
800,00, até R$ 900,00/m².
No Jardim Padre Anchieta, cerca de R$ 600,00/m².
No Jardim das Nações e no Jardim Canhema, também varia entre R$ 300,00 e R$ 800,00/m²,
porque ali há áreas industriais e comerciais.
2. As áreas industriais e comerciais estão mais valorizadas que as residenciais,
nessa região?
A indústria depende também da localização, mas nessa região está entre R$ 300,00 a R$
700,00/m², assim como as residências.
Há proprietário que não segue a avaliação e resolve avaliar por sua própria conta
Em outros casos, ele está vendendo para ir para outra região, mais cara, então espera até
atingir o preço necessário para realizar o outro negócio. Se há pouca oferta na área dele, ele
pode até conseguir o preço desejado.
3. Esses valores estão próximos aos valores venais da prefeitura?
Nas prefeituras que eu conheço o valor venal nunca foi o valor real do imóvel.
As prefeituras contratam empresas e corretores para reavaliar os imóveis, com valores de
mercado, para lançar IPTU, mas depois os proprietários recorrem para reduzir o valor do
imposto. Eu já participei dessas avaliações.
Em Diadema a prefeitura conseguiu chegar mais perto do valor de mercado.
203
Tenho a imobiliária há 36 anos. Quando o IPTU era baixo, a desapropriação era pelo valor venal.
O proprietário desapropriado não conseguia comprar outro imóvel com o valor recebido.
Hoje, se eu não me engano, há uma lei que não permite mais desapropriar pelo valor venal,
devendo ser no mínimo 80% do valor real.
Se o proprietário quiser o valor integral, precisa cobrar judicialmente.
4. Voltando aos preços dos terrenos, no extremo sul, no Bairro Santa Fé, os preços
são próximos aos do Bairro Eldorado?
Lá fica menor, de R$100,00 a R$200,00, ou R$ 250,00/m², porque está longe do comércio, com
pouca condução.
No centro do Eldorado, onde há comércio, farmácia, supermercado, o valor do terreno está entre
R$ 400,00 e R$ 650,00/m².
Ao lado do Supermercado Ricoy há um terreno grande, com 2.700 m², cujo proprietário pede
apenas R$ 130,00/m², porque só 800 m² são planos. O resto é barranco, difícil de aproveitar.
As construções no Eldorado nem sempre são legalizadas, devido à lei de mananciais, mas
dependendo da qualidade da edificação, pode variar de R$ 200,00 a R$ 900,00/m² pela área
construída. Nós sempre avaliamos as construções, legalizadas ou não. Algumas nem avaliamos,
quando são muito antigas, feitas de qualquer jeito, aquelas que o proprietário convida os
colegas, faz uma feijoada, compra um garrafão de cachaça e constrói em final de semana.
Lá no Ponto Certo (Eldorado), nem há terreno para vender, mas se houvesse, seria em torno de
R$ 500,00 /m². Às vezes os proprietários não se interessam em vender, porque o comércio vai
bem, e, se estão satisfeitos, ao vender podem até pedir um pouco mais.
5. O Plano Diretor permite que um proprietário construa edifícios de um certo porte,
em função do zoneamento.
Se ele quiser, pode construir um edifício um pouco maior, porém dentro da lei, pagando esse
adicional à prefeitura, pela Outorga Onerosa.
Também pode adquirir esse adicional pagando a outro proprietário, que pode estar no Eldorado,
por exemplo. Nesse caso, o direito de construir é transferido da propriedade no Eldorado, para
aquela onde se vai construir com área extra, utilizando a Transferência de Potencial Construtivo.
Qual sua avaliação sobre essas possibilidades?
204
Eu quero até parabenizar o Executivo aqui do município e os nossos legisladores por essa lei
que já está assinada. Isso vai trazer muito mais divisas para o nosso município porque aqueles
terrenos que estão lá na Área de Proteção aos Mananciais ficavam lá e ninguém se interessava
em comprar.
Podendo transferir, vai incentivar muito mais os nossos investidores, os capitalistas que hoje
estão procurando Diadema.Esse instrumento da transferência é muito interessante. Eu vou pôr
até nos jornais, vou anunciar, vou mandar carta, mala direta para os industriais e grandes
investidores de São Paulo e outros estados, para vir investir em Diadema.
É como foi com o ex-prefeito Lauro Michels, que em 1964 aqui não havia indústria e ele
começou a anunciar que todo industrial, que viesse construir a sua indústria aqui no município,
ficaria 10 anos sem pagar imposto e Diadema logo começou a ter 200 indústrias, 300, e hoje
temos quase 3.000 indústrias. Uma pesquisa feita nos municípios da Grande São Paulo concluiu
que Diadema é o mais bem localizado e que oferece o melhor acesso para outras regiões do
estado. Diadema valorizou muito mais. Lula destinou R$ 64 milhões para benfeitorias em
Diadema. Com o Prefeito Fillipi houve muito investimento, e o Prefeito Mário Reali vai dar
continuidade. A prefeitura doou 400.000 m² para a universidade federal, no Eldorado, o que é um
privilégio para quem trabalha e reside aqui. A criminalidade caiu 85%.
O investidor prefere Diadema que é um município fora da capital, mas é como se estivesse na
capital.Com muito orgulho eu tenho o titulo de Cidadão Diademense, e até foi a Vereadora Cida
Ferreira que propôs para a Câmara e foi aprovado por unanimidade.
5.7. NAILSON ELIAS DA SILVA
Foto 75 – Nailson Elias da Silva
Fonte: Wagner Bossi, 2009
205
Nailson Elias da Silva é engenheiro civil, Diretor do Departamento de Desenvolvimento Urbano,
da Secretaria de Obras, Prefeitura do Município de Diadema. Coordenou a elaboração do Plano
Diretor de 2008, Lei Complementar nº 273, 8/7/2008. Nailson foi entrevistado no dia 07/01/2009,
seguindo o roteiro apresentado.
1. Por que a revisão do PDM foi antecipada de 2009 para 2008?
Segundo orientação do prefeito, havia demanda de empresários reclamando que o Índice de
Aproveitamento estava baixo, os valores venais estavam altos, e que para viabilizar
empreendimentos seria conveniente uma revisão dos índices e de alguns aspectos dos
Instrumentos da Política Urbana, deixando para o prefeito seguinte uma revisão do plano de
2002. Entre outros itens, seria revisto o Fator de Planejamento (Fp), da Outorga Onerosa do
Direito de Construir, que será objeto de lei específica ou decreto.
2. Por que foram eliminadas as macrozonas no novo PD?
As macrozonas simplificavam a estrutura do zoneamento, por ter menos nomenclaturas,
entretanto, não permitiam diferenciação dos usos, que eram permitidos de maneira geral
mediante condicionantes que não ficavam claros para a análise e aprovação dos
empreendimentos.
Por isto voltou-se, em parte, à forma anterior a 2002, com zonas e áreas especiais, introduzindo-
se os eixos estruturadores para diferenciar corredores com uso mais intenso e dinâmico,
atraindo investimentos, além de reintroduzir o conceito de categorias de uso, para equacionar
melhor as características de cada segmento – zona, área ou eixo. A flexibilidade dos usos
permitidos nas macrozonas dificultava o entendimento de técnicos, tanto da prefeitura como da
comunidade, o que motivou a revisão buscando o enquadramento das atividades em categorias
de uso, o que facilita a concepção do projeto e a análise e aprovação do mesmo, visando a
uniformidade de interpretação.
3. Quais são os avanços do novo Plano, em sua opinião?
Houve maior discussão sobre instrumentos, com a sociedade, esclarecendo os empresários
sobre instrumentos como a Transferência do Potencial Construtivo e a Outorga Onerosa do
Direito de Construir, pouco conhecidos, como foi constatado.
Outro avanço foi definir melhor quem tem direito a redução do IPTU para áreas protegidas
ambientalmente – AP1, ZPA, AP2 – que passam a ter desconto automático, só necessitando de
206
requerimento áreas com vegetação de interesse ambiental não enquadradas naquelas áreas
protegidas.
Também foi mais desenvolvida a gestão descentralizada, com mais parâmetros que na lei
anterior, embora ainda seja necessária a regulamentação.
4. O que ficou pendente e deveria ser introduzido no novo PD? Por que não foi
incluído?
A pendência principal foi a Habitação de Interesse Social, pois o Plano Local de Habitação de
Interesse Social – PLHIS – já estava previsto, mas não iniciado, que poderia dar subsídios para
maior definição no Plano Diretor Municipal (PDM), embora as diretrizes estejam contempladas e
podem ser objeto de revisão parcial após conclusão do estudo. O PDM estabelece 2 faixas de
atendimento (o a 3 e 3 a 8 salários mínimos), mas não define a qual faixa se destinam as AEIS
1.
Outra pendência, já antiga, é a falta da lei específica da Bacia Hidrográfica do Reservatório
Billings, ainda não aprovada, o que poderia influir no uso do solo da APRM – Área de Proteção e
Recuperação dos Mananciais -, motivo pelo qual o PDM continua a indicar como parâmetros
para licenciamento a legislação estadual vigente. Seria conveniente, também, uma revisão do
Código de Obras, que já se encontra parcialmente defasado, e deveria acompanhar a evolução
do PDM.
Também faltou uma análise do desenvolvimento socioeconômico, a ser elaborado pelo próximo
governo. Entretanto, os ajustes feitos no PDM já devem propiciar novos investimentos na cidade,
o que também já vinha ocorrendo, embora agora haja os efeitos da crise internacional, o que
reforça a necessidade de um estudo.
5. O que deve ser implementado e/ou regulamentado prioritariamente a partir deste novo
PD, inclusive quanto aos instrumentos da política urbana?
A Outorga Onerosa agora poderá ter melhor definição, a regulamentar, quanto ao Fator de
Planejamento, que agora pode ser diferenciado em zonas de maior ou menor interesse, o que no
sistema de macrozonas não era possível por não haver clara diferenciação territorial.
O Relatório de Impacto de Vizinhança – RIV – também precisa de regras a serem
regulamentadas, visando maior transparência para os interessados e para análise dos técnicos
da prefeitura.
207
Os Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural – IPHAC – também
necessitam de lei específica prevista no PDM, para efetivar o instrumento, esclarecendo os usos
e critérios pertinentes.
6. Constam do Plano Diretor os seguintes instrumentos de política urbana:
a) AEIS – Área Especial de Interesse Social
b) AP – Área Especial de Preservação Ambiental / ZPA – Zona de Preservação Ambiental /
ZRA – Zona de Recuperação Ambiental
b.1) Benefícios Fiscais para Imóveis com Vegetação de Interesse Ambiental (BIVIA)
c) Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC)
d) Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC)
e) Transferência do Potencial Construtivo (TPC)
f) Operação Urbana Consorciada (OUC)
g) Consórcio Imobiliário (CI)
h) Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV)
i) Direito de Preempção (DP)
j) Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural (IPHAC)
Destaques da aplicação dos instrumentos.
P.-Os instrumentos e), g) e i) ainda não produziram resultados. Por que?
R.-Porque são instrumentos novos, os técnicos que trabalham com projetos não têm
conhecimento pleno dos mesmos, sendo necessários maior divulgação e esclarecimento para
que haja possibilidade de aplicação.
Quanto ao Direito de Preempção, os proprietários sabem que o instrumento incide sobre seus
imóveis, inclusive quando solicitam diretrizes à prefeitura, havendo também listagem em poder
do cartório e amplo conhecimento dos corretores de imóveis.
P.-O instrumento c) foi pouco aplicado, com apenas 4 notificações em 2008, até o
momento. Como está o procedimento neste momento?
R.-A partir de janeiro de 2009 a notificação será intensificada, mediante levantamento das
situações existentes e acompanhamento dos terrenos e dos edifícios subutilizados.
208
P.-Os instrumentos a) e d) alcançaram maiores resultados. Foi uma prioridade da
administração ou apenas uma demanda da comunidade?
R.-As AEIS têm a seu favor a mobilização das associações e o apoio dos governos populares de
esquerda, tendo sido viabilizada sua efetivação com o Plano Diretor de 1994 e a Lei de Uso e
Ocupação do Solo de 1996.
A Outorga Onerosa apresenta facilidade devido a sua relativa simplicidade, pois basta realizar
uma conta para ver se o instrumento é interessante, para depois providenciar sua viabilização,
com o pagamento da contrapartida, o que não ocorre com a Transferência do Potencial
Construtivo, que requer gestão mais complexa.
P.-Os RIV`s apresentados têm sido um instrumento adequado para a tomada de decisão
do Poder Público para a correta viabilização dos empreendimentos?
R.-Tem sido possível exigir intervenções para adequação do sistema viário - alargamento e
sinalização, por exemplo -, porque os relatórios permitem uma avaliação preliminar dos
impactos, transformando os possíveis aspectos negativos em providências positivas. Os
empreendedores também se interessam porque lhes dá uma visão da relação entre o
empreendimento e a cidade.
P.-O Shopping Praça da Moça envolve os instrumentos f) e h).
O RIV efetivamente permite a gestão adequada do impacto do empreendimento nos usos
do entorno e na malha urbana?
As medidas mitigadoras são suficientes para eventuais impactos negativos?
Foi avaliado o impacto (positivo ou negativo) sobre os comércios e serviços existentes no
entorno?
P- sobre o uso residencial?
R.-Houve grande preocupação quanto ao local do shopping, mas foi possível verificar o que deve
ser exigido. Está prevista a melhoria do entorno, com alargamento do passeio e da faixa de
rolamento.
Quanto aos usos, o comércio do shopping não concorre com o comércio existente. Haverá
aumento dos serviços no entorno, talvez substituindo oficinas por lavanderias e outros serviços
pessoais, além de aumento da verticalização, mediante edifícios residenciais.
209
Esta verticalização é compatível com o adensamento permitido na área central. O
estacionamento do shopping absorve a demanda específica e os bolsões de Zona Azul são
suficientes para a demanda externa.
Possíveis correções, como sinalização viária, serão providenciadas de acordo com o fluxo a se
verificar quando o shopping estiver funcionando.
P.-Os instrumentos b) e b.1) são eficazes? Sua gestão está adequada ou eles necessitam
de implementação para cumprir sua finalidade?
R.-As áreas com proteção ambiental têm agora a redução automática do IPTU e a possibilidade
de oferecer ao Poder Público a venda para transformação em parques, por exemplo, talvez não
imediatamente.
A demanda pela Transferência do Potencial Construtivo também é uma forma de realização de
negócio que pode se tornar mais interessante tendo em vista o esgotamento de áreas
disponíveis para construção.
Pode haver valorização dos imóveis assim como nas AEIS, que no início se desvalorizaram, e
depois apresentaram valorização.
Parcerias ainda precisam aguardar uma etapa posterior, pois no momento o Poder Público já
tem áreas públicas para implementar prioritariamente.
7. Após 15 anos de vigência do Plano Diretor de 1994 e suas revisões, aponte os
principais pontos positivos e negativos:
7.1. do Plano Diretor, em geral
Os resultados são positivos e as revisões têm caminhado junto com as transformações da
cidade, embora haja construções irregulares, ainda.
7.2. dos instrumentos da política urbana
Também apresentam resultados positivos, mesmo que lentos, procurando passar o
entendimento dos instrumentos aos munícipes.
8. Quanto aos resultados alcançados nos encaminhamentos das questões urbanas, os
instrumentos permitem uma intervenção estrutural ou pontual na solução dos problemas?
Em outras palavras, à luz dos resultados alcançados em Diadema, em que medida cada
instrumento promove mudanças significativas no objeto específico de sua finalidade e no
contexto urbano (estrutural), classificando o alcance como baixo, regular ou alto?
210
Instrumentos Finalidade Alcance específico Alcance estrutural Observação
AEIS Habitação de Interesse social alto regular
AP/ZPA/ZRA Preservação ambiental alto baixo
Depende também do
estado
BIVIA idem regular baixo
Melhora com o
desconto automático
de IPTU a partir de
2008
PEUC
Controle da especulação
imobiliária / cumprimento da
função social da propriedade
baixo regular
OODC
Controle de adensamento/
receita para programas
habitacionais e ambientais
regular baixo
TPC
Preservação ambiental,
cultural e artística
baixo baixo
OUC Transformações urbanísticas alto alto
CI
Flexibilização no cumprimento
da função social
sem resultados sem resultados
RIV
Monitoramento de
atividades/compensações.
alto regular
DP
Provisão de áreas para uso
público.
regular baixo
IPHAC Preservação do patrimônio regular baixo
9. Qual sua avaliação sobre os IPHAC – Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico,
Artístico e Cultural – bem como sobre a necessidade de sua implementação?
O IPHAC apresenta 2 resultados ainda em andamento até o momento, dentre os 22 imóveis
relatados no Anexo 2 do PDM 2008. Um deles é a Casa de Evandro e Sílvia Esquível, à R. Prof.
Evandro Caiaffa Esquível, 135, no centro, com cerca de 5.000 m2, que entrou na negociação da
Operação Urbana do Shopping Praça da Moça. Os empreendedores estão adquirindo a área,
como contrapartida, transferindo-a à prefeitura, para implantação de parque público. O outro é o
Jardim Típico Japonês, anteriormente pertencente à empresa Nikken, no Taboão, que passa a
ser uma área pública, denominada Parque Vereador Antônio de Lucca Filho.
Os resultados são positivos, porém é pouco frente à relação de imóveis e frente ao conjunto da
cidade.
10. Na Outorga Onerosa do Direito de Construir a contrapartida financeira deverá
obrigatoriamente ser revertida em unidades habitacionais no próprio empreendimento nos
casos em que este instrumento seja aplicável à produção de HIS. Na LC 273/08, art. 39,
como será atendida a exigência do inciso IV?
211
Um empreendedor ou associação que construa um edifício HIS, ao incidir em Outorga Onerosa,
deverá pagar a contrapartida transferindo unidades à prefeitura, que por sua vez cederá tais
imóveis a famílias cadastradas na faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos ou oriundas de
áreas de risco.
Perguntas adicionais
Obs.: as perguntas a, b e c referem-se aos Quadros 1 e 4 do item 4.2, capítulo 4.
P.-Considerando o QUADRO SÍNTESE DOS PLANOS DIRETORES e o QUADRO SÍNTESE
DA APLICAÇÃO DOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA URBANA (resultados obtidos), qual a
avaliação que mais corresponde ao nível de atuação do Poder Executivo Municipal,
segundo as possibilidades abaixo, nas perguntas a, b e c?
a) Os resultados obtidos refletem o teor e políticas dos Planos Diretores?
Sim, os resultados mostram a democratização da terra cumprindo sua função social nas AEIS, o
monitoramento das áreas subutilizadas através de notificação, preservar áreas de preservação
ambiental, dentre outras ações.
b) Os resultados são tímidos frente às possibilidades abertas pelos Planos Diretores?
São tímidos em termos, pois o Plano Diretor é bastante abrangente e se fosse totalmente
aplicado a cidade não teria problemas, mas ele apresenta propostas, algumas se realizam,
outras, não. Os resultados são regulares e proporcionais ao trabalho realizado, que vem sendo
feito insistentemente desde 1994, ao longo de 15 anos.
c) Estes resultados são fruto do potencial transformador da sociedade ou da gestão do
Poder Executivo Municipal?
Com certeza a população quer melhoria para a cidade e o Poder Público deve ter a sensibilidade
de atender as reivindicações em prol da sustentabilidade. Com o Estatuto da Cidade, o Plano
Diretor deve ser participativo, o que já ocorria em Diadema. Os atores públicos e privados
cresceram juntos. O mérito é de ambos.
d) Quais as possibilidades de incremento de cada instrumento, segundo sua opinião?
Que atores devem ter maior empenho para este incremento?
São necessários mais informação, geoprocessamento, disponibilização através da Internet, para
a comunidade e para as escolas, inclusive.
Isto tudo para que o Plano Diretor seja mesmo o eco da sociedade.
212
Todos os atores devem participar do processo, tanto a população como as entidades, ONG’s, a
Associação Comercial (ACID), os representantes da indústria (CIESP), e outros, da maneira que
tem acontecido na discussão dos Planos Diretores.
e) Quanto à Habitação de Interesse Social, as AEIS 1 devem ser destinadas a qual faixa
de renda?
No Plano Diretor ficou claro que o público a ser contemplado com os programas habitacionais
tem a faixa de renda de 0 a 8 salários mínimos, sendo prioritária a faixa de 0 a 3.
A forma de atender ainda precisa de discussão e é por isso que o PLHIS (Plano Local de
Habitação de Interesse Social) está sendo elaborado e vai ser discutido com a população.
É preciso estabelecer critérios para determinar a prioridade de destinação das AEIS 1, que pode
se configurar como uma porcentagem para cada faixa de renda, mediante discussão, para que
se chegue a uma lei específica.
f) Qual sua avaliação sobre as leis de anistia e a relação desta com o Plano Diretor?
A atual lei de anistia terá prorrogação de 6 meses. Para nós, planejadores, isso é terrível. Há
composições políticas, moradores e vereadores que solicitam. A anistia deveria parar, pois
prejudica o próprio controle, mas ela ocorre porque existem algumas falhas. A tendência é não
existir mais. Com os instrumentos adequados e a boa fiscalização, isso não volta mais.
g) A UNIFESP – Universidade Federal de São Paulo – deverá instalar um campus no
extremo sul do município, junto ao Reservatório Billings. Como será contido o uso no
entorno, na ZPA – Zona de Preservação Ambiental – sujeita à lei estadual de mananciais?
O RIV – Relatório de Impacto de Vizinhança - está sendo desenvolvido, além do RAP – Relatório
de Análise Prévia – já realizado. Quanto ao uso do entorno, a prefeitura deverá realizar a
fiscalização de maneira eficiente, coibindo usos não permitidos pelo zoneamento, assim como já
está sendo providenciada a remoção parcial da favela próxima ao empreendimento. As
atividades de suporte da universidade devem ficar dentro da área, para evitar a expansão
indevida. Até mesmo estacionamento e terminal de ônibus devem ficar dentro da área.
213
5.8. JOSÉ DE FILIPPI JR.
Foto 76 – José de Filippi Jr.
Fonte: Wagner Bossi, 2009
José de Filippi Jr., engenheiro civil, exerceu três mandatos como Prefeito do Município de
Diadema, nos períodos de 1993 a 1996, 2001 a 2004, e 2005 a 2008, tendo sido deputado
estadual em 1999 e 2000.
Antes de assumir como Prefeito, foi Secretário de Obras em Diadema de 1987 a 1992.
A entrevista foi realizada em 16 de fevereiro de 2009.
A partir da primeira pergunta abaixo reproduzida, o Ex-prefeito Filippi discorreu sobre esta e as
demais questões do roteiro que lhe foi apresentado previamente, não seguindo necessariamente
a sequência sugerida.
1. Constam do Plano Diretor os seguintes instrumentos de política urbana:
a) AEIS – Área Especial de Interesse Social
b) AP – Área Especial de Preservação Ambiental / ZPA – Zona de Preservação Ambiental /
ZRA – Zona de Recuperação Ambiental
b.1) Benefícios Fiscais para Imóveis com Vegetação de Interesse Ambiental (BIVIA)
c) Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC)
d) Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC)
e) Transferência do Potencial Construtivo (TPC)
f) Operação Urbana Consorciada (OUC)
g) Consórcio Imobiliário (CI)
h) Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV)
214
i) Direito de Preempção (DP)
j) Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural (IPHAC)
Estão em negrito os instrumentos que deram resultados mais significativos.
Eles são realmente mais importantes que os demais?
Eu faria aqui uma análise colocando, como uma observação inicial, o que nos orientou do ponto
de vista estratégico em 1993. Na verdade foi um momento em que nós conseguimos sintetizar
uma preocupação anterior de 3, 4, ou 5 anos, quando nossa equipe já vinha trabalhando e isso
foi uma coisa muito importante porque já entramos no 1o ano, em 1993, fazendo um Plano
Diretor.
Depois fizemos as revisões de 2002 e 2008, esta no final do meu último governo.
A pergunta que você faz é: por que foi feito um plano diretor no 1º ano do mandato de 93 a 96
11
e agora fez uma revisão, praticamente um novo Plano Diretor no último ano? Vamos começar
um pouco por aí. É que nós, a nossa equipe técnica, eu como prefeito em 93, o Secretário de
Planejamento Mário Reali, os outros secretários, Walter Rassmussen, Osvaldo Misso, nós
vínhamos há 6 anos trabalhando juntos na Secretaria de Obras e, então em 93 nós chegamos
acumulando um conhecimento, um saber, uma objeção, uma visão de que era preciso fazer
algumas correções no Plano Diretor vigente com relação a varias questões, de drenagem, de
sistema viário, como manejar a cidade, etc. E nós começamos a debater, tendo uma presença
muito importante, como você que ajudou muito, participou daquela equipe, o Jorge Hereda foi
assistente do Mário, fez parte da equipe junto com você, o Mário foi o secretário e hoje é o atual
prefeito de Diadema, era o secretário que conduziu tecnicamente, politicamente, essa
elaboração. Eu chamaria a atenção, Wagner, para estes instrumentos de gestão urbana que
você citou. Podemos chegar ao detalhe, mas eu queria fazer um destaque um pouco anterior,
numa questão mais conceitual que você sabe muito bem que eu acho que isso foi uma grande
lição e um grande êxito de nosso trabalho desde 93 até agora, nesses 16 anos. Eu acho que o
Plano Diretor de Diadema se manteve com esse eixo e foco preservados, e fizemos algumas
adaptações.
Nós demos prioridade para três aspectos: garantir a cidade como um espaço de
desenvolvimento econômico e sobretudo industrial, que Diadema tinha e tem que manter, então
11 O Plano Diretor foi elaborado, discutido com a comunidade e aprovado em 1993, sendo publicado em 25/01/1994, como Lei Complementar nº
25/1994.
215
o Plano Diretor não restringiu, não criou empecilhos novos, dificuldades, ou impedimentos.
Queríamos preservar essa vocação industrial e intensificá-la, mas com um grau de controle
urbano, de civilização, que nos garantisse as atividades industriais, com respeito ao meio
ambiente, com respeito às políticas sociais, aos trabalhadores, à cidade, à vizinhança, etc.
Então, isso foi um dos eixos: garantir a cidade como um pólo importante de prestação de
serviços na área industrial.
O segundo eixo foi garantir também o acesso à moradia para a população de baixa renda. As
AEIS foram um instrumento muito importante, por garantir a cidade com habitação de interesse
social, com as AEIS novas, numa decisão que eu diria quase revolucionária, essa palavra talvez
pomposa, ao anotar algumas áreas de interesse social para comercialização.
O 3º eixo foi a preservação ambiental: a cidade já estava praticamente ocupada no seu
território, e mesmo assim nós conseguimos êxito neste 3º eixo. Estes 3 eixos são igualmente
importantes, todos se entrelaçam, se compõem, com uma pluralidade tripla, de igual intensidade,
de igual importância.
Então, na preservação ambiental, na produção de habitação de interesse social e na vocação
econômica da cidade, sobretudo industrial, acho que nós tivemos êxito, com essa formulação
macro.
Diadema, em 16 anos, foi a cidade que mais manteve o verde em volta da represa Billings, tanto
é que a prefeitura comprou agora uma área destinada à UNIFESP (Universidade Federal de São
Paulo), chamada de sítio Morungaba, e outra coisa para mim que ficou nítida foi que quando eu
saí da prefeitura em 96 a viela Fortaleza, uma favelinha lá no Bairro Eldorado, terminava com um
balão de retorno numa área de preservação, numa área verde, e até hoje está verdes.
Lá, não houve expansão de ocupação habitacional para essas áreas verdes, também não houve
expansão de casas de ricos ou de indústrias em áreas
Pelo contrário, a prefeitura terminou com o “lixão” de Alvarenga onde se depositava lixo, até 95.
Mesmo depois do plano diretor ainda nós tínhamos esse problema gravíssimo de agressão ao
meio ambiente. Deixamos de jogar o lixo doméstico a partir de 95 e a partir de 2001 todo o lixo
industrial que era levado para aquela divisa de Diadema com São Bernardo do Campo também
foi interrompido.
Nós conseguimos um Plano Diretor, um mérito evidente da prefeitura, do Plano Diretor e da
gestão dele, da fiscalização, da Secretaria do Meio Ambiente que agora existe e não foi um
mérito só do nosso governo.
216
Houve um governo intermediário, eu fui prefeito de 93 a 96, houve outro prefeito de 1997 a 2000
e depois eu voltei por mais 8 anos. Nesses 16 anos eu tenho a honra de ter sido prefeito por 12
anos, mas não fui o único, houve um prefeito, o Gilson
12
, que atuou de forma especifica, como
prefeito, que teve a cabeça dele, a equipe dele, mudou muitas coisas principalmente a equipe,
que mudou 100%, mas eu acho que o Plano Diretor se manteve com o mesmo foco, com o
mesmo conteúdo. Acho que nós tivemos esse ganho ambiental, o ganho de acesso da
população de baixa renda, as AEIS foram um sucesso naquele momento e, particularmente, em
1996 nós tínhamos 15 mil desempregados em Diadema. Quando eu voltei em 2001 eram 43 mil
desempregados, nós pegamos esse período de cinco anos, que foi um pouco o preço que a
sociedade brasileira pagou.
Você sabe que eu sou do PT (Partido dos Trabalhadores) e tenho todo respeito, muito orgulho e
um entusiasmo muito grande com o governo do Presidente Lula. Acho que ele está conseguindo
fazer um excelente governo e não quero ter uma posição de sectarismo em relação ao governo
anterior, do FHC (Fernando Henrique Cardoso), que teve ganhos como a estabilidade da moeda,
mas o preço que a sociedade pagou foi relativamente alto e um dos preços que nós pagamos foi
a questão do desemprego. Quando eu voltei em 2001, a cidade com mais desempregados
dependia muito mais do poder público, a população dependendo muito mais de instrumentos
como as AEIS para poder ter a sua casa, daquela maneira, abrindo mão de parte do seu direito
de ter uma moradia digna, de uma moradia completa logo de saída.
As AEIS propiciavam naquele momento um acesso no estilo das décadas de 70, 80 quando a
grande São Paulo cresceu e o trabalhador teve acesso 1º ao terreno, até um pouco sem infra-
estrutura e depois ele foi construindo com autoconstrução, fazendo a sua casinha, etc, etc., aí foi
chegando a infra-estrutura e foi assim que a grande São Paulo cresceu.
As AEIS, de certa forma, reproduziam um pouco esse mecanismo precário de produção de
moradia, jogando nas costas do cidadão o encargo de produzir a sua moradia. Hoje nós estamos
em outro momento onde a renda do trabalhador está mudando, crescendo.
Surgiu o Estatuto da Cidade e Diadema está de parabéns, por nossa equipe técnica, que eu
confio, pois o que eu fiz foi apenas dar o aval político: quando foi aprovado o Estatuto da Cidade,
que é crédito que deve ser dado ao governo
Fernando Henrique,foi uma das coisas importantes que ele fez, nós, imediatamente, fomos uma
das primeiras cidades que traduziu para a sua legislação municipal esses novos instrumentos de
12 Gilson Luiz Correia de Menezes, eleito pelo PSB – Partido Socialista Brasileiro -, atual vice-prefeito eleito para o período de 2009 a 2012.
217
gestão urbana, o direito de preempção ou o IPTU progressivo no tempo, que já constava do
plano anterior, mas só estávamos esperando que o Estatuto da Cidade desse formatação e
respaldo jurídico constitucional para haver mais instrumentos.
Enfim, nós fizemos um plano em 2001, aprovado em 2002, e aqui faço minha autocrítica.
Tivemos uma outra equipe técnica, com a assessoria da Arq. Raquel Rolnik, que é uma pessoa
muito competente, muito amiga nossa, e eu assumo aqui a autocrítica minha. Não quero colocar
a critica em cima de ninguém, acho que foi um pouco uma reação que nós tínhamos naquele
momento, o medo de que a cidade pudesse ter uma explosão demográfica como já teve lá atrás
na década de 80. Então, nós fizemos um plano extremamente reservado, um pouco tímido, em
instrumentos, restringindo o aumento da densidade, restringindo a possibilidade de uma
ocupação mais densa, mais verticalizada, porque o foco maior foi a geração desses instrumentos
como Direito de Preempção, e aí anotamos alguns imóveis rapidamente porque tínhamos 5 anos
para aplicação, assim como no IPTU progressivo, que também são 5 anos.
Agora, o Mário Reali, se Deus quiser, vai colher o fruto desse aspecto positivo do plano que foi a
rapidez, mas aí acho que nós deixamos uma reflexão que agora, num 3º momento, o Plano
Diretor que nós fizemos em 2008 procura corrigir. O plano de 2008 mantém o foco de 93
naqueles 3 aspectos primordiais que nós tínhamos, para preservar a vocação e a vida da cidade,
que é garantir espaços de produção econômica de bens e riquezas, sobretudo na área industrial,
já abrindo para o setor de serviços. Definimos melhor os distritos industriais, facilitamos algumas
possibilidades de aprovação e de incentivo com a criação de condomínios industriais no Bairro
Serraria, no Bairro Conceição, com as áreas que já existiam com essa vocação, mantivemos a
preservação das áreas verdes, que isso é fundamental, estimulando inclusive para que haja a
preservação, aumentando a definição de alguns parques que podem ser públicos, agora, e a
preservação de áreas de proprietários particulares que poderiam ter a Transferência do Potencial
Construtivo, o que não aconteceu até agora, assim como o Consórcio Imobiliário, instrumentos
estes ainda inacessíveis para esses empreendedores, e mesmo para gestores públicos.
Esperamos que, com um novo momento econômico seja possível a realização, assim como
demorou 10 anos para o shopping vir para Diadema.
Houve um aumento da renda da população, um aumento da auto-estima, com as medidas que
nós desenvolvemos, propiciando a queda da violência, e as pessoas passaram a acreditar mais
na cidade.
Agora nosso esforço nesse Plano Diretor é propiciar um adensamento da ocupação, inclusive
para a população de baixa renda, o que tem provocado uma visão meio equivocada, uma visão
218
parcial, que diz que o Plano Diretor nosso agora foi feito pensando na classe média. Não é isso,
o nosso plano foi feito pensando na cidade com a complexidade que ela tem e ainda com uma
diferença, com uma desigualdade que temos na sociedade brasileira e que a cidade de Diadema
mantinha uma certa defasagem, não propiciava condições para que a população de classe
média alta pudesse morar nela, sem nenhum privilégio. O médico que trabalha na cidade, por
que ele não pode ter uma casa em Diadema, o industrial que trabalha lá, por que não pode ter
uma opção de ter um apartamento?
O Plano Diretor é que impedia isso? Não, os Planos Diretores anteriores não impediam
que se construíssem casas para classe média.
Então, não é o Plano Diretor que vai dizer se você vai ter mais construção para a classe média
ou não, mesmo porque esta categoria social, através do recurso que tem, pode superar vários
obstáculos que possam existir através do poder econômico, de forma licita, comprando terreno,
pagando o projeto, pagando a outorga onerosa, se necessário, tudo dentro da lei, mas com
poder econômico.
Acho que nós não fechamos os olhos para a importância que nós temos, porque isso tem a ver
com a melhoria da prestação de serviço da cidade. A cidade de Diadema tem 10 mil empregos
que precisam de nível universitário, e quem ocupa os melhores empregos são as pessoas de
fora, porque até formar pessoal na população local, permitindo que os filhos dos trabalhadores
adquiram um diploma universitário, gastam-se 10, 15, 20 anos.
Nesse processo esperamos reduzir a desigualdade cultural e educacional, com o plano tentando
trazer investimentos para o setor imobiliário, para também criar esse mercado.
O mais importante que esse Plano Diretor faz é estabelecer uma faixa ao longo do trólebus
13
propícia ao desenvolvimento de AEIS, com a nova filosofia pós-Lula, que na sua etapa final
pode-se dizer que é quase pós-Lula, na qual o aumento, a duplicação da capacidade de renda
da população da classe C, permite hoje obter financiamento para comprar o seu apartamento de
60 a 80 mil reais, um apartamento concluído. Esse é o grande desafio agora que o Plano Diretor
estabelece na minha opinião. Nós propiciamos empreendimentos para essa renda do
trabalhador ao longo do trólebus, porque eu acho que nos próximos 20 anos vamos ter
problemas gravíssimos de deslocamento, de mobilidade urbana na grande São Paulo,
13 Refere-se ao corredor exclusivo de ônibus metropolitano gerenciado pela Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos – EMTU -,
frequentemente citado na cidade como trólebus, embora não seja eletrificado nos trechos de São Paulo e Diadema, entre o Terminal Jabaquara (São
Paulo) e a divisa de Diadema com São Bernardo do Campo, havendo rede elétrica a partir deste ponto, nos municípios de S. Bernardo e Santo André,
nos quais circulam tanto veículos movidos a diesel como a eletricidade.
219
precisando de 5 ou 10 anos para construir novas linhas de metrô, enquanto que em Diadema
podemos aproveitar uma grande condição de infraestrutura de transporte de massa que já existe
lá há 20 anos, que é o trólebus, que pode ser mais bem utilizado. Por isso nós permitimos na
faixa de 100 metros ao longo do trólebus, a construção com índice de aproveitamento 6,0, ou
seja, prédios com 20 a 25 pavimentos, com habitação social de até 55 m2, de 1 até 3 quartos,
tendo no mínimo uma unidade sanitária para não termos cortiços e nem decadência na
qualidade da habitação, e procurando incentivar a iniciativa privada através da sua capacidade
tecnológica, de execução de prédios com um tempo menor de produção, para produzir e vender
para a população.
As AEIS agora, não são simplesmente terrenos que a população vai comprar. As AEIS que nós
estamos propondo agora nesse novo Plano Diretor são áreas próximas ao transporte de massa
de boa qualidade, é quase um metrô de superfície, para se tentar trazer a população da periferia
de Diadema para morar ali no centro, ao longo desse eixo do trólebus.
Esta é a motivação política que nos levou a fazer essas renovações.
Porém, acho que para a Operação Urbana faltou ousadia na prefeitura, por exemplo, para fazer
operações consorciadas, chamar empresários, propor e “vender” a cidade.
O shopping nasceu, principalmente porque consegui que um secretário, que eu destinei para
isso, ficasse 6 anos falando e insistindo e indo atrás. Fizemos a Operação Urbana que,
logicamente, a prefeitura não abriu mão do seu dever e da sua responsabilidade pública, mas
tivemos um equilíbrio. Se aplicássemos a lei, simplesmente, com os olhos fechados, eles teriam
que fazer uma operação de 10 milhões de reais, então nós fizemos algumas mitigações, um
reequilíbrio, atendendo pleito para melhorar, e acabou sendo uma operação de 5 milhões de
reais porque não abrimos mão, não demos subsídio, mas tivemos um outro entendimento,
melhorando essa coisa da legislação, porque para nós o que interessa é que o shopping é um
investimento de 200 milhões de reais. Se nós quiséssemos fazer uma Operação Urbana, uma
Outorga Onerosa para levar 10 milhões ao caixa da prefeitura, nós iríamos impedir que
acontecesse este investimento.
Eu preferi que 5 milhões fossem aplicados na reforma da GCM (Guarda Civil Municipal), que
ganhou uma sede nova, reforma da Praça da Moça, que vai ser revitalizada, nós vamos investir
1,5 milhão, nós vamos fazer um investimento no entorno para revitalizar o que eles estão
destruindo lá, porque está sendo um monte de carreta que entra para cima e para baixo, quer
dizer, a prefeitura não abriu mão da sua responsabilidade pública de cuidar da cidade, mas
220
tivemos um equilíbrio para fazer com que essa dimensão do custo da outorga onerosa não
afugentasse ou impedisse o investimento.
Era mais ou menos isso o que aconteceu: com o Plano Diretor que nós fizemos em 2002, a
Outorga Onerosa chegaria a 10 milhões de reais. Eles entraram com um pedido antes da
aprovação do plano diretor, pois o projeto do shopping começou a se desenvolver 2 anos antes
do Plano Diretor. Eles entraram para ter direito a uma condição anterior ao novo plano, uns 2
meses antes da aprovação do novo plano. E nós admitimos isso porque não foi nenhum tipo de
fraude ou qualquer coisa ilícita. Eles entraram com o projeto naquele momento com base na lei
anterior, com respeito às áreas para estacionamento.
Inclusive agora estamos percebendo erros no nosso plano diretor, erros, limitadores que o nosso
Plano Diretor de 2002 acabou propiciando nesta questão de número de vagas de
estacionamento que deveriam ter sido mais bem equacionadas. Uma coisa que eles fizeram,
independentemente da lei, foi preservar 60 árvores, por um conceito do arquiteto que fez o
projeto. Preservou e inclusive transplantou outras árvores, como parte de compensação
ambiental.
O Plano Diretor de 2002 impunha algumas coisas mais restritivas do ponto de vista de
estacionamento. O nosso plano de 2008, devido à realidade que foi se transformando, agora
aumentou ainda mais a exigência de vagas de estacionamento.
Para situações como esta do comércio aumentou, mas para exigências de habitação social
diminuiu porque era uma vaga de estacionamento para cada unidade ao longo do trólebus. Para
quê nós vamos exigir uma vaga de estacionamento para cada habitação de interesse social? Lá
eu acho que é uma redução para metade ou 25%. Em São Paulo é 25%, eu acho que em
Diadema ficou pela metade. Nós estamos vendo inclusive que o nosso Código de Obras de 1996
impõe restrições que não tínhamos percebido ainda, e hoje percebemos ao discutirmos o projeto
de verticalização em Diadema.
Eu acho que ele impõe mais restrições para a verticalização de prédios do que o próprio plano
de São Paulo, que deveria ser uma referência, porque é uma cidade que recebe a maior parte
dos investimentos para a habitação, e não pode haver uma legislação mais restritiva que São
Paulo, impedindo investimentos nestas áreas da cidade.
2. Por que o Direito de Preempção não foi aplicado?
Nós tivemos até agora duas situações, mas uma delas é que foi mais formalizada e a prefeitura
não tinha como pagar o preço que o proprietário estabeleceu.
221
Era o sítio do Miguel Reale, e a prefeitura tinha 30 dias para se manifestar de acordo com a lei,
com uma proposta em torno de 3 milhões de reais, se não me engano, à vista. O proprietário
submeteu a carta ajuizada, e nós, no final do governo, em setembro, ou outubro, estávamos em
situação financeira impeditiva para comprar essa área. Inclusive é uma área que tem restrição
ambiental, 60 ou 70% dessa área tem que ser preservada e aí o próprio empreendedor disse
que vai doar essa área para a prefeitura. Então, o Prefeito Mário Reali está fazendo a
negociação.
3. Quanto ao Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, por que está sendo
pouco aplicado? Só foram notificados 4 imóveis edificados ociosos, em 2007. Nenhum
terreno vazio, em AEIS, ou noutra zona, foi notificado. Qual o motivo?
Sem notificação, o proprietário não está obrigado a cumprir as etapas da lei.
O IPTU progressivo nós estamos aplicando agora, porque os 5 anos venceram agora. O que
houve de falha é que nem todos os imóveis que estavam ociosos foram anotados naquele ano
de 2002.
Depois, tivemos mudança de atribuições. Essa área de desenvolvimento urbano estava com a
Secretaria da Habitação, depois foi para o Desenvolvimento Econômico e por fim foi para a
Secretaria de Obras.
Porém, é uma falha e podemos falar com o Prefeito Mário para regularizar essa situação.
Por outro lado, o imóvel edificado onde hoje está o INSS foi utilizado justamente porque foi
notificado.
É preciso verificar, inclusive porque foi feito um trabalho com a Secretaria de Finanças,
contratando uma empresa para acompanhar cada imóvel, quantificar áreas construídas
clandestinamente, para aumentar o lançamento de áreas construídas, conferir terrenos e imóveis
ociosos, utilizando o Sistema de Informações Geográficas (SIG).
4. Quanto aos outros Instrumentos da Política Urbana, que têm 9 casos de aplicação da
Outorga Onerosa, nenhum caso de Transferência de Potencial Construtivo, nenhum de
Consórcio Imobiliário, nenhum de Direito de Preempção, 5 casos de Relatório de Impacto
de Vizinhança, conforme este resumo, qual seria seu comentário?
Eu acho que esse balanço que você está fazendo, valeria a pena fazer até um seminário, um
estudo envolvendo as pessoas que formularam o plano, os técnicos, chamar a iniciativa privada,
para saber o que está acontecendo, se o instrumento não é bom, ou se é bom, por que ele não é
aplicado, por que ele não é conhecido, enfim, para se poder fazer essa análise.
222
5. Nesse caso, é bom salientar que o Plano Diretor de 2008, de Diadema, é um dos
planos abordados na Pesquisa Nacional de Planos Diretores, do Ministério das Cidades,
em andamento.
Entretanto, cabe a pergunta sobre a regularização de construções, as chamadas “anistias”. Por
que, apesar de termos feito esse dispositivo em 1996, por ocasião da nova Lei de Uso e
Ocupação do Solo, e de haverem mais 3 revisões do Plano Diretor, continua a haver anistia,
vigorando até hoje, já que elas vão contra todas as regras desses planos, durante os 15 anos de
existência dos mesmos?
Aqui eu estou sem condições de dizer qual foi o conteúdo delas. Eu sei que elas têm coisas bem
restritivas ou bem pontuais, mas eu teria dificuldade para comentar.
6. A UNIFESP - Universidade Federal de São Paulo - é adequada à Área de Proteção e
Recuperação aos Mananciais? A obra vai ser aprovada? Há perigo de se intensificar o uso
no entorno da entidade, com comércio, residência de estudantes e funcionários?
Se a UNIFESP é adequada? Eu acho que é uma grande estratégia, porque você recupera uma
área demarcando com um uso adequado, levando um campus de universidade que vai respeitar
uma legislação anterior - que pode até ser alterada agora -, a legislação da década do Prof.
Rodolfo Costa e Silva, com todas as restrições daquela lei, levar uma comunidade acadêmica
com 5 ou 6.000 alunos, 200 professores doutores, do lado da represa, para ser mais um ganho
de política cultural, para a preservação da represa.
Se nós conseguimos manter 1km² de área verde, e está lá preservada, eu acho que essa é a
maneira de fazer com que o Bairro Eldorado possa se beneficiar com essa nova lei específica, a
lei que vai permitir a regularização e propiciar desenvolvimento. Eu acho que a melhor maneira
de preservar a Represa Billings é dar um uso para ela, uso de lazer, de recreação, precisa fazer
um acompanhamento de fiscalização e gestão.
Mediante essa lei especifica também se pode, por exemplo, na Vila Paulina, que já está
ocupada, propiciar uma revitalização, fazendo parte da estratégia de recuperação das áreas,
inclusive com a Cia de Saneamento de Diadema, a SANED, atuando, com um sistema de
bombeamento, afastando o esgoto da Represa Billings. Você estanca a ocupação, preserva o
verde e revitaliza o que está ocupado.
223
5.9. MÁRIO WILSON PEDREIRA REALI
Foto 77 – Mário Wilson Pedreira Reali
Mário Wilson Pedreira Reali, arquiteto e urbanista, Prefeito do Município de Diadema para o
período de 2009 a 2012, foi deputado estadual de 2003 a 2008. Na Prefeitura de Diadema
participou de duas gestões do Prefeito José de Filippi Jr, sendo secretário de 1993 a 1996 e
Presidente da Companhia de Saneamento de Diadema – SANED - em 2001 e 2002.
A entrevista foi realizada em 20 de fevereiro de 2009.
O roteiro apresentado foi semelhante ao do ex-prefeito José de Filippi Jr., e as respostas
também foram desenvolvidas de maneira não linear, iniciando-se pela abordagem dos Planos
Diretores, conforme relato a seguir.
1. Qual sua visão sobre os Planos Diretores de Diadema e sua evolução?
Participei mais ativamente com você no Plano Diretor de 1994 e depois as outras mudanças eu
acompanhei de maneira muito tangencial, com uma discussão mais abrangente.
Tenho condição de avaliar principalmente o primeiro Plano Diretor e esse processo de mudança,
a transformação da conjuntura e o próprio processo de ocupação e produção da cidade, e as
intenções e os resultados maiores que nós tivemos, mas talvez eu tenha uma certa dificuldade
de avaliar com uma precisão maior os instrumentos.
Eu acho que o plano diretor tinha, em 1994, um papel inovador até por contemplar os
instrumentos de luta da pauta da Reforma Urbana, que foi o grande desafio. Do ponto de vista
dos atores sociais que estavam envolvidos naquela época no processo de discussão, foram
fundamentais para pressionar a câmara, pois os vereadores estavam muito identificados com a
resistência a determinados instrumentos e posições.
A grande tensão em 1994 foi a história da habitação e das outras áreas, principalmente para
indústria, porque a cidade era basicamente industrial, o comércio era muito local, nos centros de
224
bairro. Essa polarização foi o objeto central e o processo de discussão ficou muito pautado nas
AEIS.
Os instrumentos, apesar de termos inserido o Consórcio Imobiliário, a Outorga Onerosa, a
Transferência do Potencial Construtivo e outros, eu sinto que eles não foram utilizados.
O que aconteceu mesmo foi que todas as áreas de AEIS vazias foram ocupadas e ocorreu esse
processo de renovação urbana, de urbanização de favelas, de transformação dos núcleos e os
outros instrumentos ficaram meio de lado.O plano de 1998 teve ajustes, mas não tenho muito
conhecimento.
O de 2002 mudou muito o conceito e teve um problema: no conceito eu compartilho totalmente
das ideias que estão lá, mas ficou um plano muito genérico do ponto de vista da demarcação
das áreas adensáveis e não adensáveis, e transferiu para a gestão um papel fundamental para
definição de um processo de produção da cidade. Acho que a prefeitura não teve condições de
criar os instrumentos de gestão e, para os Instrumentos de Política Urbana, é fundamental se ter
estrutura de gestão, o que não houve.
Em decorrência disso, até a revisão de 2008, se houvesse instrumentos de gestão, poderiam ser
superados os entraves do plano de 2002, que provocaram a modificação de 2008.
O centro dessa mudança de 2008 foi à idéia de perspectiva de adensamento e da
potencialização que nós tivemos com o aquecimento do mercado imobiliário, numa conjuntura de
novos empreendimentos.
Diadema é uma cidade de trabalhadores, com a renda do trabalhador melhorando no governo
Lula, potencializando o acesso ao consumo de bens não duráveis e duráveis, e a habitação
também entrou nessa linha, com a criação de uma nova classe média.
A cidade gerou demanda para um novo mercado imobiliário. Por não ter os instrumentos e os
mecanismos de gestão, não foi possível adequar aqueles parâmetros urbanísticos para essa
realidade. Poderia se estimular essa ocupação definindo o parâmetro de utilização de
adensamento por causa da oferta de infraestrutura, que era a idéia do plano de 2002. Como isso
não ocorreu, foi necessário se readequar no plano de 2008, com uma definição maior de
potenciais de índices urbanísticos, de definição de áreas, de zoneamento, não aquela coisa mais
solta de áreas adensáveis e não adensáveis.
Voltamos um pouco ao anterior que é definido com mais precisão, localizando melhor um
possível adensamento, com um diagnóstico mais preciso. Ficou um Plano Diretor com uma
definição mais próxima de uma lei de uso de ocupação de solo, e o plano de 2002 ficou muito
mais um plano diretor genérico.
225
2. O aumento dos Índices de Aproveitamento compromete a aplicação da Outorga
Onerosa e da Transferência do Potencial Construtivo?
Em relação à outorga onerosa, que deu resultado, é preciso considerar o mercado imobiliário na
região metropolitana. Em Diadema, São Bernardo do Campo, Santo André e até a região sul e
sudeste de São Paulo, houve um processo de ocupação desse mercado imobiliário mais
moderno, um incremento maior com a possibilidade do crédito, da melhoria do acesso à
moradia. Outras cidades tiveram uma produção maior.
Na região metropolitana eu acho que precisaria haver parâmetros metropolitanos. Se a outorga
for a partir do índice de aproveitamento 1,0 em Diadema, mas em S. Bernardo não é, em São
Paulo não é, você cria diferencial de mercado, uma guerra fiscal de potencial construtivo, de
índice de aproveitamento.
Precisamos ver o que vai resultar no mercado imobiliário. Com a outorga o índice pode chegar a
5,0, o interessado paga a diferença de 2,5, porque aquela ideia do solo criado, com índice básico
1,0 passou a ser 2,0 ou 2,5. Melhorou para o mercado imobiliário, ficou mais barato para se
construir.
Se no mercado do entorno a oferta é maior, você acaba perdendo mercado, porque isso entra na
composição de custos do empreendimento.
Por isso eu acho que a região metropolitana deveria ter parâmetros pelo menos regionais, por
macrozonas de adensamento.
Seria como no Plano Diretor de 2002, a região metropolitana, com macrozonas adensáveis e
não adensáveis, definiria índices metropolitanos e os municípios definiriam seus parâmetros,
com base nessa referência do solo criado regional. Poderia ser uma coisa interessante.
3. A questão habitacional também deve ser equacionada regionalmente? Hoje já temos
movimento de moradia de Diadema procurando área em Santo André.
Na habitação a questão também é regional, as AEIS vazias atraíam gente de outros municípios,
provavelmente isso acabou e agora nosso povo vai para outro lugar.
É inevitável e nós fizemos um debate com o Boni
14
agora no começo de fevereiro, porque houve
uma mudança importante no plano de 2008: em corredores não pode haver AEIS com lotes de
42m² mais, na cidade. Foi aprovado um loteamento residencial na Av. Ruyce Ferraz Alvim, um
corredor de ônibus, com indústrias, e os lotes são de 42m². Na Av. Ulisses Guimarães também
14 Manoel Boni, representante de movimento de moradia de Diadema. Ver entrevista.
226
está sendo implantado loteamento assim, e fica aquela vielinha do lado de uma avenida que é
artéria principal. Em corredor você tem densidade de serviço, pode ter AEIS, mas vertical, com
prédio de qualidade urbana, com recuos. Uma viela de 4 metros não combina com uma avenida
com 3 faixas, com ônibus, com transporte de caminhão, com carreta com 50 toneladas.
Agora na AEIS o lote mínimo passou para 60m², pois já temos uma alta densidade, que não
comporta mais lote de 42m².
Não temos Código de Obras adequado para esses loteamentos, só temos o Plano de
Urbanização para aqueles núcleos, mas, hoje existe uma dificuldade enorme de se ter controle
urbanístico e fiscalização do desenvolvimento urbano dentro do núcleo habitacional, onde ocorre
em AEIS produção de unidade com quase 100% de ocupação, na quarta laje, terceira laje, isso é
a realidade, casas autoconstruídas, tem que começar a trabalhar as unidades, abrir poços de
ventilação e iluminação para começar a melhorar a qualidade habitacional, que é outro desafio.
Houve alterações que me preocuparam em relação à lei de preservação, porque hoje nós temos
pouquíssimas áreas verdes e nós temos que segurar estas áreas, porque a pressão do mercado
imobiliário sobre estas áreas é grande. É preciso monitorar isso.
Quanto aos índices altos para residências isoladas ou agrupadas horizontalmente, deve ser para
regularizar os casos existentes, porque para construir obra nova com esses índices de
aproveitamento até 5,0 é complicado. Regularização, anistia, na verdade é falta de controle
urbano.
Na área de habitação de interesse social, para a autoconstrução, a anistia é importante, mas em
caso de comércio e indústria, isso é gravíssimo.
A grande questão, voltando para a pergunta 1, que é o seguinte: você cria a lei, mas ela não se
autoaplica. A lei é resultado do avanço da sociedade e os atores que produzem a cidade têm
que participar. No Plano Diretor de 94 nós dizíamos que era um pacto com a cidade, mas na
verdade ele se resumiu às áreas de habitação de interesse social, porque a câmara e os
representantes da população, principalmente os vereadores, talvez não entenderam todos esses
instrumentos, eles votaram uma lei. Os agentes imobiliários, não sei se entenderam, e mesmo os
agentes que entenderam o processo, eles incorporaram o processo, mas provocaram em AEIS
algumas deformações. Por exemplo, o Loteamento Pôr do Sol, na área da Globo, Bairro
Piraporinha, não é um loteamento de AEIS pela característica da população, mas fisicamente
são lotes de AEIS, em torno de 60 m², mas quem mora lá é de classe média, com outro perfil.
Até brigamos muito para incluir uma demanda do movimento de moradia, da Associação Pró-
Moradia Liberdade, porque ali era área de interesse social.
227
Ali o instrumento foi pactuado pelos agentes que produzem a cidade.
A outorga onerosa e os outros instrumentos não foram. Porque a Outorga Onerosa é exatamente
isso, é para evitar o processo de novas anistias.
Os agentes que produzem a cidade continuam numa cultura de que para produzir a cidade é
necessário a cada ciclo, a cada momento, um processo de anistia e isso pressupõe que as
pessoas não assimilam o processo de aprovação.
Temos que facilitar esse processo para que ele entre na vida das pessoas e para realmente os
instrumentos serem utilizados, esse é o grande desafio.
Nesse sentido, inclusive mudamos a área de Desenvolvimento Urbano para a Secretaria de
Habitação e agora nós estamos retomando esse perfil da produção da cidade, porque ainda
temos essa pressão.
O Desenvolvimento Urbano tem um triângulo, um tripé: o desenvolvimento econômico, a
preservação ambiental e a produção de moradia, que é a relação com a população.
Essa área passou pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico, não deu muito certo, foi para
a Secretaria de Obras, e agora volta para a Secretaria da Habitação para trabalhar de maneira
integrada, porque o maior problema da cidade é a qualidade ambiental, qualidade da moradia.
Essas áreas têm que ser preservadas.
Na questão da preservação ambiental, na compensação ambiental para licenciamento, podemos
formar um estoque de terra para preservar.
A ideia é transformar o plano num processo de gestão. O Plano Diretor não é um plano para ir
para a gaveta, é um plano para a cidade, para fazer a gestão do desenvolvimento urbano.
Para isso é preciso ter instrumento de gestão, comissão, Plano de Bairro, e o desenvolvimento
dessa ação. No plano de 94 nós pensamos nisso, no meio ambiente, na gestão. No de 2002
também pensamos muito e exageramos até na dose da gestão e não havia estrutura para
concretizar as ações.
O exagero foi porque se deixou a definição do detalhamento para o aprovador. Por exemplo, a
AEIS podia ser em qualquer área da Macrozona Adensável, e quem resolve o conflito é quem
aprova, fica na mão do aprovador. Com a pressão da Câmara, dos movimentos sociais, a toda
hora, a aprovação é refém dos agentes que estão com mais força naquela hora.
Se a área está desenhada no mapa, pelo menos você tem um escudo, uma barreira legal, uma
trincheira para se proteger.
228
O problema maior da definição da área adensável em relação à AEIS é que o mercado
imobiliário incorporou essas áreas e agora existe AEIS que se enfiou em área industrial, como foi
na Rua Gema, por exemplo, no km 20 da Rodovia dos Imigrantes aquela área do Yamberê, que
na verdade poderia ser um distrito industrial, um estoque de terra para produção, lá entrou AEIS,
e entrou a Amuhadi (segmento do movimento de moradia) que pegou uma área industrial e
ainda quase entrou em áreas de mananciais, numa parte de fato entrou.
Eu acho que é um conceito interessante, mas eu acho que no país, talvez em um município
isolado que você tenha condições políticas, de força política com um setor de planejamento forte
na cidade, de controle urbano, talvez você consiga. Eu acho que a Raquel orientou esse plano
que, do ponto de vista conceitual, é muito consistente, mas quanto à aplicabilidade, precisa ter
um diagnóstico mais preciso e desenhar melhor a cidade.
4. O Plano Diretor está cada vez mais voltado para o uso do solo.
Como será compatibilizado com o orçamento, obras viárias e infra-estrutura? Como fica o
planejamento da implantação e ampliação de equipamentos de saúde, educação, por exemplo?
Nós estamos arriscando um outro desenho, uma outra dinâmica que tem a ver com gestão, e a
leitura que eu fiz desse Plano Diretor e que nós estamos incorporando no governo uma
experiência nova que é o Plano de Bairro. Educação e saúde não se podem definir pelo Plano
Diretor. A educação é definida pelo FUNDEB, que é uma política nacional e cabe ao município a
implantação de equipamentos, uma definição de áreas institucionais que vai acontecer na
cidade, mas a definição da política é externa.
A nossa intenção é trabalhar o Plano de Bairro definindo a densidade dos equipamentos públicos
e a sua utilização a partir do uso da cidade, amarrando com o orçamento, na discussão do
orçamento participativo. Nós estamos fazendo o plano de governo que tem a compatibilização
das políticas setoriais, por exemplo, o que nós vamos compatibilizar em demandas por creche,
ampliação das vagas de creche. Hoje quase todas as demandas estão equilibradas entre oferta
e demanda, a saúde tem uma distribuição de equipamentos, faltam 2 equipamentos em áreas
que estão com má distribuição da localização da Unidade Básica de Saúde. Isso é a visão aérea
da distribuição da oferta de serviços em função da demanda, a partir da utilização dos
equipamentos. Agora começa no bairro a discussão do detalhamento e utilização destes
equipamentos. Houve uma presença forte dos serviços públicos e hoje alguns equipamentos
estão ociosos, alguns estão subdimensionados ou superdimensionados, outros com utilização
que precisa ser reciclada.
229
A ideia do Plano de Bairro é começar a pensar um pouco na convivência do comércio, da
indústria, da habitação, com a utilização da unidade básica de saúde, centro cultural e começar a
ver o que ali realmente falta e que dialogue com a política macro, com esse dimensionamento
macro, e começar a decidir no OP (Orçamento Participativo) não apenas pela pressão do povo,
que pede uma creche, enquanto temos alguns equipamentos que foram mal posicionados, com
bairros onde há 3 unidades básicas perto uma da outra e áreas que estão completamente sem
nada. Esta é a qualificação do tecido urbano, discutindo com a população do bairro.
A ideia é mesmo estruturar o Sistema Municipal de Planejamento e Gestão, que está no Plano
Diretor.
Eu vejo Diadema como um laboratório, porque na verdade fizemos muita coisa que deu certo,
mas outras precisamos readequar.
A dinâmica do planejamento tem que ser pensada com a localização dos equipamentos públicos
num diálogo com o plano do sistema viário, pelo qual tínhamos feito intervenções em 1990.
Depois abrimos a Av. Ulisses Guimarães, que está sendo bem utilizada, mas ela não incorporou
a malha viária como um todo.
Há ligações e intersecções necessárias para a avenida funcionar, melhorando o funcionamento
do sistema viário principal.
Da Av. Roberto Gordon até a Av. Piraporinha há uma quadra do Anel Viário que cortou e
fragmentou a cidade, e nós estamos implantando equipamentos comerciais que precisam de
uma estruturação do viário mais ágil.
Do Bairro Canhema até a Av. Ulisses Guimarães, não há nenhuma ligação a não ser pela Av.
Piraporinha ou pela Av. Roberto Gordon, sendo quase 500 metros sem nenhuma rua cruzando,
onde há pontos de gargalo, estrangulamento.
Nesses locais os galpões e outras construções impedem a abertura de vias. Diadema, com 30
km², está totalmente ocupada.
Para o processo de renovação urbana é necessário demolir para abrir rua, para adensar é
preciso demolir para construir torres.
5. Qual a sua visão sobre os Instrumentos da Política Urbana?
Essa coisa do cumprimento da função social da cidade eu venho questionando, quero usar os
instrumentos, não sei se foram bem utilizados.
Há imóveis como esse shopping, aqui perto, que era uma galeria, está desocupado e precisa ser
notificado.
230
No centro os proprietários alugam os imóveis, ficam deteriorados, e não investem na melhoria.
O imóvel vazio não vende porque o proprietário pede mais do que ele vale.
Então é necessário aplicar o instrumento, cobrar o IPTU progressivo.
6. Como fica a questão da Habitação de Interesse Social no nível municipal, com
respeito ao atendimento às faixas de renda, de acordo com o Plano Diretor?
O problema da moradia, no país, é a questão das faixas de renda até 5 salários mínimos que
estão excluídas do mercado.
Em Diadema a ideia da AEIS, para adequar o valor do bem de consumo e o salário do
trabalhador, foi a solução do lote mínimo de 42 m² com casas autoconstruídas. Para isso que
foram delimitadas as AEIS vazias com 1 milhão de m² em 1994 que foram ocupados, mas agora
se é essa população que está lá, seria preciso fazer estudo para verificar.
O desafio novo, hoje, é a escassez de área, que exige a verticalização, não tem jeito, não tem
mais solução. Mesmo com o Plano Diretor prevendo lote mínimo de 60 m², não dá para fazer
isso no corredor, porque é área nobre, área que precisa ter um adensamento maior, e aí não tem
jeito, é preciso verticalizar.
Existe a resistência do movimento de moradia, que se pode ver nos últimos empreendimentos de
remoção: na Av. Alberto Jafet é com casa sobreposta, a remoção da Naval tem densidade baixa,
com prédios de apartamentos de 3 andares.
Vai ser necessário experimentar projetos de torres com habitação de interesse social, com faixa
de até 5 salários, talvez com uso misto para amortizar o custo do condomínio, fazer aqueles
conjuntos da época do Pedregulho (Rio de Janeiro), ou prédios como o Copan. É necessário
verificar como se viabiliza o custo do financiamento mais taxa de condomínio, porque elevador
gera aumento do custo do condomínio.
Na região metropolitana nós temos que o conceito do movimento de moradia é pela autogestão,
como no modelo uruguaio, com a participação e discussão do projeto, passando pela compra do
terreno, e todas as etapas. Quando o governo Lula fala em produzir 1 milhão de moradias, é
para o setor privado produzir as unidades, reduzir custos, oferecer no centro da cidade e a
população poder comprar com subsídio.
O problema é que para resolver as quase 7 milhões de unidades que nós temos que produzir no
país, com um percentual altíssimo dentro das regiões metropolitanas, tem que fazer torre para
viabilizar o condomínio e a população de baixa renda vai comprar o empreendimento feito. Vai
231
ser a introdução do interesse social no mercado, com subsídio para viabilizar o pagamento da
prestação de acordo com a renda do trabalhador.
O outro problema é que o empreiteiro, para fazer prédio, vai querer construir conjunto lá em
Francisco Morato, com 20 mil unidades, para ter uma economia de escala, com custo baixo,
longe da cidade, repetindo os programas dos anos 60, 70, com conjuntos de massa. Já está
surgindo empreendedor, uma grande construtora, com um projeto perto de Caieiras na região
norte de SP. E aí volta o custo de levar infra-estrutura, aumentando o custo social.
Seria melhor produzir no centro de São Paulo, fazer a renovação do Bairro da Luz, com torres de
habitação de interesse social, utilizar aqueles imóveis desocupados da Av. 9 de julho, com
prédios do INSS vazios, abandonados.
232
233
234
235
CONCLUSÕES
A abordagem proposta para esta pesquisa tem o intuito de fornecer subsídios para uma
avaliação do processo de planejamento e gestão municipais, com ênfase para os resultados da
aplicação dos Instrumentos da Política Urbana no Município de Diadema – SP.
Para tanto, foram investigados elementos direta e indiretamente ligados ao tema, mediante
exaustiva análise da legislação e levantamento dos resultados alcançados.
Tendo como eixo condutor o conceito da Reforma Urbana, que se buscou imprimir
gradativamente à legislação a partir de 1963, e se consolidou na Constituição Federal de 1988 e
no Estatuto da Cidade, em 2001, conforme abordado no capítulo 1, o objeto da pesquisa é situar
os primeiros resultados municipais nesse novo contexto.
A abordagem da legislação buscou identificar a evolução de cada instrumento ao longo das leis
municipais, apontando avanços e recuos na formulação dos mesmos.
O levantamento dos resultados alcançados também se constituiu num longo e persistente
trabalho junto à prefeitura municipal, uma vez que não havia dados disponíveis a esse respeito.
Para uma rápida assimilação deste processo, o capítulo 4 oferece quatro quadros que permitem
uma leitura sintética da legislação e da aplicação de seus instrumentos:
• Quadro 1: síntese dos Planos Diretores e leis correlatas
• Quadro 2: Instrumentos da Política Urbana relativos ao uso do solo no Plano Diretor de
2008
6
.
236
• Quadro 3: incidência dos instrumentos na legislação (1991 a 2008)
• Quadro 4: síntese da aplicação dos Instrumentos da Política Urbana.
Como o Plano Diretor de 2008 representou o acúmulo das versões anteriores (1994, 1998 e
2002), os Instrumentos da Política Urbana nele contidos, conforme o Quadro 2, tornam-se a
síntese da evolução dos instrumentos ao longo das referidas leis.
Após a análise de toda a legislação, deparamo-nos com a falta de um sistema de informações no
qual deveriam se registrar os resultados alcançados, o que foi suprido pela colaboração
inestimável de vários membros da administração municipal, levantando-se dados esparsos para
se obter um quadro que pudesse retratar a evolução desse segmento da Política Urbana, o que
demandou longo tempo de dedicação de todos os envolvidos.
É provável que alguns elementos existentes não constem do levantamento, por não haver um
banco de dados sistematizados.
Entretanto, como foi feita uma varredura utilizando-se diversas fontes, pode-se dizer que os
elementos fornecidos permitem traçar um panorama bastante próximo da realidade estudada,
permitindo aos próprios técnicos da prefeitura uma leitura do conjunto das ações, que antes não
era possível. Deve-se salientar que, embora o objeto não seja a discussão do zoneamento e dos
parâmetros urbanísticos, estes elementos são muito importantes para a análise dos Instrumentos
da Política Urbana, tendo sido abordados na medida em que foram necessários para o
desenvolvimento da pesquisa.
Sobre os resultados alcançados.
Analisando-se os instrumentos, foi possível concluir que alguns foram aplicados intensamente,
enquanto outros provocaram pouca ou nenhuma ação ou interesse do poder público e da
comunidade.
As Áreas Especiais de Interesse Social 1 – AEIS 1 – que serviram para os programas
habitacionais a que se destinam, foram quase que totalmente ocupadas, embora o déficit
habitacional ainda permaneça elevado. Ao longo dos quatro planos diretores aprovados houve
acréscimo, decréscimo ou permuta de áreas, mas os dados constantes do item 3.1.1 revelam a
intensa produção de Habitação de Interesse Social. No Plano Diretor de 1994 havia cerca de
2,85% do território reservados para AEIS 1 e em 2008 são apenas 0,6%.
Nas Áreas Especiais de Interesse Social 2 – AEIS 2 -, ocupadas por favelas e núcleos
habitacionais de baixa renda, também se desenvolveram programas de regularização urbanística
237
e fundiária, respaldados pela delimitação legal das mesmas. Os insumos para esta análise
estavam bastante desatualizados, mas a partir do balanço da gestão 2001-2008 e dos dados
preliminares para elaboração do diagnóstico para o Plano Local para Habitação de Interesse
Social – PLHIS – foi possível verificar que as ações já existentes antes do Plano Diretor de 1994
intensificaram-se e produziram resultados efetivos, como consta também do item 3.1.1.
Entretanto, a porcentagem de território ocupado por AEIS 2 passou de 3,5% em 1994 para 5,6%
em 2008, havendo ainda forte demanda para intervenção neste segmento.
Os Empreendimentos Habitacionais de Interesse Social (EHIS) que se implantaram neste
período representaram um avanço na solução do problema habitacional. Por outro lado, a
necessidade de regularizá-los provocou a delimitação das Áreas Especiais de Interesse Social
3 – AEIS 3 – no Plano Diretor de 2008, representando 3,5% do território municipal.
Com respeito à preservação ambiental, as zonas programáticas – Área Especial de
Preservação Ambiental (AP) e Zona de Preservação Ambiental (ZPA) – que constam da
legislação, cumpriram seu papel de, até o momento, impedirem razoavelmente a deterioração
das áreas protegidas, com respeito ao licenciamento e controle urbano das mesmas.
Apenas um empreendimento residencial de classe média foi aprovado e executado em AP,
dentro das normas legais. Um Empreendimento Habitacional de Interesse Social (EHIS) sofreu
embargo e foi regularizado. Outros dois empreendimentos residenciais, dos quais um também é
EHIS, apenas foram analisados, não tendo sido expedidos os respectivos alvarás. Todos os
casos encontram-se fora da Área de Proteção e Recuperação de Mananciais – APRM –,
conforme lei estadual.
Não houve, porém, ação efetiva do Poder Público visando uma política de gestão que dê
sustentabilidade ao instrumento nas áreas particulares, com exceção da desapropriação de
imóveis no total de quase 400.000 m² na Zona de Preservação Ambiental – ZPA, na APRM, para
a construção de um campus da Universidade Federal de São Paulo – UNIFESP – ainda em fase
de projeto.
Quanto ao Parcelamento, Edificação e Utilização Compulsórios (PEUC), apenas 6 imóveis
com subutilização ocupacional foram notificados em 2007, visando sua utilização compulsória.
A providência não foi tomada durante todos os anos de vigência dos planos diretores, com
exceção dos 6 casos, mesmo após os ajustes feitos no Plano Diretor de 2002, em função do
Estatuto da Cidade, quando vários imóveis vazios foram delimitados na Carta 3, a maioria em
AEIS 1, propícios para Habitação de Interesse Social.
238
A Outorga Onerosa do Direito de Construir incidiu em 9 casos, de 2005 a 2008, pelos quais a
municipalidade arrecadou apenas R$ 1.059.199,59. Este é um instrumento que mostrou
eficiência ainda embrionária. Porém como já citamos durante a análise do mesmo, no capítulo 4,
não há parâmetros para se confrontar o valor auferido frente ao custo do impacto dos
empreendimentos na infraestrutura e serviços públicos. Até o momento a receita é muito
pequena frente às necessidades dos setores a que se destina – habitação e meio ambiente.
Houve um impulso maior nos dois últimos anos, em função do interesse do mercado imobiliário
que, por outro lado, exerce pressão para aumento dos índices urbanísticos.
A Operação Urbana Consorciada, prevista em 4 perímetros da cidade, foi utilizada para
viabilizar a edificação de um shopping center na área central, em fase de construção, com
índices e parâmetros urbanísticos específicos, mediante contrapartida do empreendedor para
executar melhorias no sistema viário, permutas de áreas públicas atingidas pela obra, edificação
de próprio municipal, benfeitorias no Parque Pousada dos Jesuítas e criação de um parque
público nas proximidades do empreendimento. Estas intervenções, ainda não concretizadas
efetivamente, foram previstas em lei específica, que apresenta redação confusa com respeito à
aplicação da Outorga Onerosa, que está sendo considerada como parte da contrapartida citada.
Apesar das contrapartidas previstas, não há um projeto definido para a renovação urbana da
área e o Relatório de Impacto de Vizinhança (RIV) pertinente apresenta imprecisões com
respeito ao impacto no intrincado sistema viário do entorno, bem como no uso do solo existente.
Com respeito ao empreendimento, sua localização, longe dos eixos de passagem principais do
município, pressupõe que seu público alvo é o consumidor local, concorrendo com o comércio já
instalado.
O Relatório de Impacto de Vizinhança foi exigido em 5 casos, de 1999 a 2008, com qualidade
técnica ainda insuficiente na maioria dos casos.
Quanto aos Imóveis de Interesse Paisagístico, Histórico, Artístico e Cultural – IPHAC –
houve uma intervenção do poder público para recuperação de imóvel ameaçado e está em
andamento a aquisição de imóvel na área central, como contrapartida da Operação Urbana
relativa à aprovação do projeto para construção do shopping center.
O Benefício Fiscal para Imóveis com Vegetação de Interesse Ambiental incide sobre 9
imóveis, com redução de IPTU, e deverá ser ampliado a partir da regulamentação do Plano
Diretor de 2008.
239
A Transferência do Potencial Construtivo e o Direito de Preempção foram objeto de
interesses isolados que não resultaram em ações concretas.
O Consórcio Imobiliário não registrou nenhum interesse, mesmo porque este instrumento é um
recurso principalmente decorrente da notificação para Parcelamento, Edificação ou Utilização
Compulsórios, que praticamente não foi aplicado e, quando o foi, não se tratava de terrenos
vazios, propícios à urbanização ou à produção de Habitação de Interesse Social, que ainda é a
grande necessidade do município.
Uma leitura sucinta dos resultados acima pode ser feita no Quadro 4, Capítulo 4.
Os resultados, como vemos, indicam que, a aplicação dos instrumentos teve maior êxito nas
Áreas Especiais de Interesse Social, que refletem a forte demanda da população por habitação,
questão esta que permanece frente ao esgotamento das áreas disponíveis, ensejando que a
verticalização e a regionalização, no Grande ABC e na RMSP, são os caminhos mais prováveis
em futuro próximo.
A preservação ambiental, embora não tenha sido objeto de gestão ativa, teve o mérito de
garantir os espaços delimitados no Plano Diretor, e a Outorga Onerosa apresentou resultado
positivo, embora de alcance limitado.
Excetuando-se estes três instrumentos citados, os demais resultados são muito pouco
expressivos e não repercutem efetivamente na dinâmica da cidade.
Os Instrumentos da Política Urbana e a comunidade.
Conforme apontamos durante o desenvolvimento do texto, preocupa-nos o perfil de Plano Diretor
adotado, cada vez mais voltado para o uso e ocupação do solo, deixando para outras instâncias
o planejamento e, o que é mais importante, a discussão e definição das diretrizes de
infraestrutura, onde o sistema viário e transporte coletivo têm papel preponderante tanto no
dimensionamento da capacidade de adensamento da cidade, como na utilização destes e de
outros serviços pelos cidadãos.
Quanto ao uso do solo, a explosão demográfica foi a responsável pelo convívio entre usos
conflitantes e o Plano Diretor não pôde fazer mais do que assimilar e tentar administrar essa
herança difícil.
A recente busca de uma segmentação maior dos usos, no Plano Diretor de 2008, vai no sentido
de tentar minimizar os incômodos, tarefa difícil pelo nível de consolidação da cidade. Mesmo
com uma delimitação mais clara das zonas, estas não guardam distâncias seguras entre si. Não
240
há distrito industrial isolado, como citou Dario Sanchez, do CIESP – Diadema, em sua entrevista
no capítulo 5. No último dia 27 de março de 2009 um incêndio de grandes proporções na
empresa Di-All Química Distribuidora, no Jardim Ruyce, evidenciou os inconvenientes do uso
misto levado a este nível de conflito.
A situação de Diadema tem baixo grau de reversibilidade, devido à grande demanda por
habitação em um município com forte presença de indústrias.
Entretanto, entendemos que esta situação permite um debate importante sobre o zoneamento,
que tanto apaixona o meio acadêmico e tanto aflige o dia a dia dos cidadãos.
A segmentação das áreas residenciais, separando ricos e pobres, dificultando a acessibilidade
ao emprego, comércio e serviços, expulsando as classes de baixa renda para locais distantes,
com grande sacrifício para deslocamento, deve ser realmente condenada.
Por outro lado, não temos visto um aprofundamento da questão da incomodidade pela
proximidade de usos conflitantes.
A indústria precisa controlar seu ambiente, tanto para o cidadão do entorno, como para seus
funcionários, que convivem com o processo produtivo.
Porém, o controle deste processo não resolve outras incomodidades, como movimentação de
carga pesada e o ruído do próprio transporte.
É o mesmo problema que atinge zonas residenciais com bares e casas de shows. O simples
isolamento acústico dos estabelecimentos não inibe a movimentação e ruídos na via pública.
Escolas ao lado de comércio de aparelhos de som, ou outros estabelecimentos que provocam
ruído difuso também apresentam inconvenientes que preferencialmente devem ser evitados no
equacionamento do uso do solo. Mitigações posteriores podem contornar o problema, mas
transferem para o cidadão o ônus da omissão do poder público, tácita ou explícita, e o peso de
ter que exercer seu direito à cidadania a reboque dos fatos.
Fazer valer seus direitos é uma atitude presente na comunidade diademense. Quando se trata
de reivindicação clara, sempre há um movimento, uma pressão, um debate, um acordo, mesmo
que com conflitos pendentes.
Quanto aos Instrumentos da Política Urbana, infelizmente não se pode dizer que haja clareza da
comunidade em relação aos mesmos.
241
O exercício de esclarecimento iniciado no princípio dos anos 1990 não frutificou como deveria,
nesse aspecto. Se as AEIS avançaram é porque havia uma demanda explícita e uma
possibilidade real de solução – física, política, organizacional.
Realizamos nove entrevistas para esta pesquisa. Três são com representantes do poder público
municipal. Tanto o ex-prefeito José de Filippi Jr. como o atual Prefeito Mário Reali manifestaram
suas opiniões valorizando, naturalmente, as conquistas que de fato ocorreram ao longo das
gestões que se iniciaram em 1983 e em particular aquelas resultantes dos novos Planos
Diretores, a partir de 1994. Reconheceram, entretanto, as limitações ainda existentes para
efetivação dos Planos Diretores e, particularmente, dos Instrumentos da Política Urbana, embora
tenham ressaltado os avanços nos principais instrumentos. O Eng. Nailson Elias da Silva, Diretor
do Departamento de Desenvolvimento Urbano, apresentou uma avaliação compatível com a
visão dos prefeitos, ressaltando aspectos técnicos do plano e dos instrumentos, reconhecendo
também os pontos fracos da sua implementação.
Com respeito aos seis representantes da comunidade entrevistados, pudemos notar que,
embora tenham muita experiência na relação com o poder público e com seus segmentos de
atuação, não foi revelado um conhecimento suficiente dos instrumentos, de maneira geral.
Os três representantes do movimento de moradia têm grande acúmulo de atuação e profundo
conhecimento da questão habitacional e da situação crítica em Diadema. Porém, sua
compreensão dos instrumentos não permite vislumbrar que os mesmos poderiam ter sido
trabalhados em favor de suas reivindicações, como a necessidade de serem notificados os
proprietários de terrenos vazios, mediante ato não realizado pela prefeitura, para o cumprimento
da função social da propriedade, aplicando o instrumento do Parcelamento, Edificação ou
Utilização Compulsórios (PEUC).
Chegou a se verificar alguma confusão dos significados dos instrumentos, tomando por iguais
certos dispositivos que eram bem diferentes entre si.
Isto revela que não houve esforço de capacitação dos líderes, que deveria ter ocorrido por meio
de eventos de formação de lideranças, pelo poder público, já que se trata de governo popular.
Este conhecimento superficial deve ocorrer também com os membros das associações e
movimentos de moradia.
Por outro lado, deve-se reconhecer que os movimentos precisam de soluções rápidas para suas
necessidades, o que de fato a morosidade dos instrumentos, mesmo que aplicados
242
corretamente, não responde nesse nível. O resultado da aplicação do PEUC leva pelo menos
oito anos para ocorrer e isso é muito tempo para a necessidade da população.
Como há relativamente poucos terrenos disponíveis em Diadema, não nos parece mais possível
acionar o PEUC e se obter retorno em tempo hábil para a carência de habitação, frente à
dinâmica da cidade.
Se considerarmos que as AEIS 1 – vazias - estão chegando ao fim, o PEUC dá pouco retorno,
dependendo de perseverante gestão com continuidade administrativa e controle social, e o
Direito de Preempção depende muito do dinheiro em caixa, como disse o ex-prefeito José de
Filippi Jr., veremos que estes importantes instrumentos da Reforma Urbana têm pouca
possibilidade de sucesso em Diadema.
É preciso rever a operacionalidade destes instrumentos, ou criar outros mecanismos de
incremento da renovação urbana.
O investimento direto com recursos dos governos federal e estadual, que inclusive estão
ocorrendo, tem muito mais efeito do que a complicada e morosa gestão dos instrumentos da
política urbana.
Voltando à questão das entrevistas, o representante do CRECI, antigo corretor de Diadema,
também não tinha conhecimento dos instrumentos, nem mesmo da Outorga Onerosa do Direito
de Construir e da Transferência do Potencial Construtivo, que poderiam dar insumos aos
negócios imobiliários.
O representante do movimento ambientalista apresenta bom conhecimento dos instrumentos e,
embora não conheça todos, tem uma visão crítica e consistente dos mesmos.
O representante do CIESP – Centro das Indústrias do Estado de São Paulo – Regional Diadema,
foi o membro da sociedade civil que apresentou maior conhecimento dos instrumentos, assim
como do Plano Diretor, revelando também muito bom conhecimento da problemática da cidade,
do conflito dos usos, e das questões pertinentes ao desenvolvimento socioeconômico municipal,
tendo citado a necessidade de uma nova pesquisa socioeconômica, semelhante à de 1995, e um
plano de desenvolvimento socioeconômico, semelhante ao iniciado em 1996, que não teve
continuidade.
Quanto aos Instrumentos da Política Urbana, sem um planejamento adequado e esclarecimento
efetivo, amplo, da comunidade, não haverá como usá-los de maneira racional, em favor do
desenvolvimento socioeconômico e ambiental equilibrado.
243
Eles ficarão na prateleira dos instrumentos, à espera dos interessados ocasionais, em função de
conveniências localizadas.
244
1
267
Referências
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VILLAÇA, Flávio. Espaço intra-urbano no Brasil. 2. ed. São Paulo: Studio Nobel, 2005.
LEGISLAÇÃO DE DIADEMA
Lei Complementar 25/1994, Plano Diretor Municipal (PDM)
Lei Complementar 50/1996, Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo (LUOS)
Lei Complementar 63/1996, Lei de Incentivo Fiscal para imóveis com vegetação de interesse
ambiental.
Lei Complementar 77/1988, Plano Diretor Municipal (PDM)
269
Lei Complementar 86/1999, Lei de Zoneamento, Urbanização, Uso e Ocupação do Solo (LUOS)
Lei Complementar 161/2002, Plano Diretor Municipal (PDM)
Lei Ordinária 2303/2003, Outorga Onerosa do Direito de Construir
Lei Ordinária 2353/2004, alterada pela LO 2674/2007, Operação Urbana Consorciada
Lei Complementar 273/2008, Plano Diretor Municipal (PDM)
Lei Complementar 277/2008, que altera parcialmente a LC 273/2008
Decreto 6066/2006, Outorga Onerosa.
PESQUISA DE DADOS SOBRE DIADEMA:
BAROSSI & NAKAMURA, Arquitetos. Relatório de consultoria para revisão do Plano Diretor
Municipal. São Paulo, 2007 / 2008
DIADEMA, Prefeitura do Município. Secretaria de Serviços e Obras, Departamento de
Desenvolvimento Urbano. Secretaria de Habitação e Desenvolvimento Urbano. Levantamento de
dados, mapas, relatórios, alvarás, processos, estudos e quantificação de áreas relativos aos
instrumentos da política urbana, 2007 a 2009.
ECOTÉCNICA, Tecnologia e Consultoria Ltda. RAP – Relatório Ambiental Prévio para o
Licenciamento Ambiental Prévio para a Instalação da Universidade Federal de São Paulo
(UNIFESP) – Campus Diadema. Curitiba – PR, [s.d. - data estimada 2007].
OBRAS CONSULTADAS
AMARAL, Ângela de Arruda Camargo. Habitação, Participação Popular e Cidadania. Dissertação
(mestrado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade
de São Paulo, São Paulo, 2001.
BALTRUSIS, Nelson e Mourad, Laila N. Diadema, estudo de caso. In Regulação Urbanística e
Exclusão Territorial, Coordenação Raquel Rolnik, Revista Pólis 32, São Paulo, 1999.
BALTRUSIS, Nelson. Mercado Imobiliário Informal em Favelas e o Processo de Estruturação da
Cidade: um estudo sobre a comercialização de imóveis em favelas na Região Metropolitana de
São Paulo. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo) - Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo USP, São Paulo, 2005.
BOSSI, Wagner Membribes. As políticas do Estado para o meio ambiente e as ações do
Município de Diadema. In Dencker, Ada F. M. e Kunsch, Margarida M. K. (org.). Comunicação e
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Cultura Contemporânea, nº 3, São Paulo, fev/mar/abr/mai 1996.
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novos conceitos de planejamento territorial. Instituto Polis e L’Habitat – PUC – Campinas.
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DENALDI, Rosana. Políticas de Urbanização de Favelas: evolução e impasses. Tese (doutorado
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Paulo, São Paulo, 2003.
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