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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA – UFBA
ESCOLA POLITÉCNICA
MESTRADO EM ENGENHARIA AMBIENTAL URBANA – MEAU
Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental
na Cidade da Bahia (2005-2008)
Rosely Moraes Sampaio
Salvador
2009
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2
ROSELY MORAES SAMPAIO
Desenvolvimento Sustentável e Gestão Ambiental
na Cidade da Bahia (2005-2008)
Salvador
2009
Dissertação de Mestrado submetida
ao Programa de
Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana-
MEAU/UFBA,
como requisito parcial para obtenção do
grau de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Luiz Roberto Santos Moraes
Co
-
orientadora: Profa.Dra.Maria Elisabete P. dos Santos
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3
Salvador
2009
4
Às gerações
futuras:
Júlia, Ana Luísa,
Mariana, Juliana,
Giulia, Beatriz,
Clara e Pedro.
Ao meu pai,
Antonio Vaz Sampaio (in memoriam),
com amor.
5
AGRADECIMENTOS
Durante a feitura deste trabalho, li e reli o poema Tecendo a Manhã de autoria de João Cabral
de Melo Neto, com quem aprendi ainda menina-moça nos recantos do interior da Bahia
que “um galo sozinho não tece uma manhã”. Por essa razão, antes que este texto se inicie
quero expressar, aqui, a minha gratidão.
Ao Deus Eterno em quem não há mudança nem sombra de variação
A minha mãe, Rosa Moraes Sampaio, e aos meus irmãos, Robson Antonio Moraes
Sampaio e Nádia Cristina Moraes Sampaio pela partilha nos momentos mais difíceis de
realização deste trabalho.
Ao professor Dr. Luiz Roberto Santos Moraes pela orientação a essa pesquisa de mestrado.
A Bete Santos por ter me ajudado a tecer os fios desta manhã chamada dissertação.
Aos professores Maria Tereza Ribeiro e Severino Agra pelas valiosas contribuições feitas ao
trabalho durante a realização do Seminário de Pesquisa.
A todos os entrevistados que me emprestaram seus depoimentos, suas impressões acerca
do mundo que os cercam para que fosse possível dar sentido a essa investigação.
A Thomaz da Matta-Machado, companheiro de todas as horas, pela alegria da vida
cotidiana.
Aos colegas do Curso de Mestrado em Engenharia Ambiental Urbana, especialmente a
Denize Francisca, com quem teci muitas manhãs de alegrias e dores desta jornada.
A Hilda Maria M. Ferreira Conceição, bibliotecária da Fundação Mário Leal Ferreira –
FMLF/PMS, pela imensa ajuda na localização dos documentos institucionais que
fundamentaram esse estudo.
Aos colegas da Coordenadoria Central de Produção de Indicadores Urbano-Ambientais –
COPI/SEPLAM da Prefeitura Municipal do Salvador pelo aprendizado de todos esses
anos.
Aos amigos Liriam e Helânia Castro, Roselita Menezes, Carmita Baltar, Leila Fagundes,
Ana Luísa Leite, Vanessa Melo, Thereza Olívia Soares, José Carlos Garcia, Ivan Gargur,
Elba Punski e Suzane Costa pelo apoio constante.
Ave Salvador, janeiro de 2009.
6
RESUMO
Essa dissertação de mestrado tem por objetivo analisar os conceitos de desenvolvimento
sustentável que fundamentaram e instituíram a gestão ambiental no município do Salvador
no período de 2005 a 2008. Analisam-se, ainda, os desdobramentos do conceito nas ações
do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM e no contexto dos possíveis
conflitos de interesses entre Estado, Mercado e sociedade civil nessa esfera institucional.
Para cumprir tal objetivo, foram analisados os documentos institucionais que
fundamentaram a gestão ambiental no período estudado, as atas e resoluções do COMAM
e realizadas entrevistas semi-estruturadas com membros do Conselho Municipal de Meio
Ambiente, representantes do movimento ambientalista, ex-ocupantes dos cargos de direção
do órgão ambiental do Município e representante político do Poder Legislativo com o
propósito de compreender os possíveis conflitos em torno da sustentabilidade no
Município de Salvador. A investigação revela que a ação concertada entre o setor
empresarial e o Poder Público Municipal tem conseguido perpetuar uma concepção
hegemônica de sustentabilidade subordinada à política urbana como resultado dos embates
entre os grupos que defendem visões distintas acerca dos recursos naturais e ambientais na
Cidade. Revela, ainda, que a sustentabilidade constitui uma noção em disputa que encontra
seu correlato nos distintos projetos políticos que orientaram a ação e as escolhas dos
agentes no período estudado.
Palavras-chave: Desenvolvimento Sustentável. Projeto Político. Hegemonia. Estado.
Sociedade Civil. Gestão Ambiental.
7
ABSTRACT
This dissertation aims at analyzing the concepts of sustainable development that supported
and institutionalized the environmental management in the city of Salvador, located in
Bahia, within the period of 2005 and 2008. There were also analyzed the implications of the
different notions of the concept of sustainable development in the actions of the
“Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM” – and in the context of the possible
conflicts of interests among the government, market, and civil society in this institutional
scope. In order to reach the objective of this research, there were analyzed the COMAM
reports and resolutions; the institutional documents that supported the environmental
management in the period previously mentioned; the semi-structured interviews applied
with members of the COMAM and representatives of the environmental movement; ex-
superintendents of city environmental Department and one politician that represents the
Municipal Council. The study conducted aimed at understanding the possible conflicts
surrounding the sustainability in Salvador, Bahia. This investigation shows that the action
planned between the specific economic groups and the public city administration have
been able to maintain the concept of sustainable hegemony subordinated to the urban
policies as a result of the confronting actions among the groups that protect the different
views regarding the natural and environmental resources in the city. The results also show
that the sustainability constitutes in notions still in dispute that finds in its reference in the
distinctive political projects that guided the action and the choices of the agents in the
period studied.
Keywords: Sustainable Development. Political Projects. Hegemony. Government. Civil
Society. Environmental Management.
8
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AA Áreas Arborizadas
ABM Áreas de Borda Marítima
APA Área de Proteção Ambiental
APCP Áreas de Proteção Cultural e Paisagística
APRN Áreas de Proteção de Recursos Naturais
CAMA Centro de Arte e Meio Ambiente
CODESAL Companhia de Defesa Civil de Salvador
COMAM Conselho Municipal de Meio Ambiente de Salvador
CONAMA Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONDURB Conselho de Desenvolvimento Urbano do Município do Salvador
COPAM Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais
CRA Centro de Recursos Ambientais
CRBIO Conselho Regional de Biologia
CREA/BA Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia da Bahia
CUT Central Única dos Trabalhadores
DS Desenvolvimento Sustentável
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EIV Estudo de Impacto de Vizinhança
ERL Espaço Aberto de Recreação e Lazer
FABS Federação das Associações de Bairros de Salvador
FETAG Federação dos Trabalhadores da Agricultura no Estado da Bahia
GAMBA Grupo Ambientalista da Bahia
GERMEN Grupo de Recomposição Ambiental
IAB/BA Instituto dos Arquitetos do Brasil/Departamento Bahia
IAMBA Instituto de Ação Ambiental da Bahia
IMA Instituto de Meio Ambiente do Estado da Bahia
IPAC Instituto do Patrimônio Artístico e Cultural da Bahia
IPHAN Instituto do Patrimônio Histórico Nacional
LOUOS Lei de Uso e Ocupação do Solo
OAB/BA Ordem dos Advogados do Brasil/Seção Bahia
OMS Organização Mundial de Saúde
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PC do B Partido Comunista do Brasil
PDDU Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
PDT Partido Democrático Trabalhista
PFL Partido da Frente Liberal
PHIS Política Municipal de Habitação de Interesse Social
PMS Prefeitura Municipal de Salvador
PNMA Política Municipal de Meio Ambiente
PPA Plano Plurianual de Aplicação
PV Partido Verde
RA Região Administrativa
REIV Relatório de Impacto de Vizinhança
SAVAM Sistema de Áreas de Valor Ambiental e Cultural
SEARA Sistema Estadual de Administração dos Recursos Ambientais
SEMADE Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Defesa Civil de Salvador
SEMAP Secretaria Municipal de Articulação e Promoção da Cidadania de
Salvador
9
SEMEA Secretaria de Meio Ambiente de Salvador
SEPLAM Secretaria Municipal do Planejamento, Meio Ambiente e
Desenvolvimento Econômico de Salvador
SEPLAM Secretaria Municipal do Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente de
Salvador
SESP Secretaria de Serviços Públicos de Salvador
SETIN Secretaria de Transportes e Infra-Estrutura de Salvador
SIM-Salvador Sistema Municipal de Informações
SINDUSCON/BA Sindicato da Indústria da Construção Civil da Bahia
SISMUNA Sistema Municipal de Meio Ambiente
SISNAMA Sistema Nacional de Meio Ambiente
SMA Superintendência Municipal de Meio Ambiente de Salvador
SMEC Secretaria Municipal de Educação e Cultura de Salvador
SMPG Sistema Municipal de Planejamento e Gestão
SMS Secretaria Municipal de Saúde
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
SUAVE Superintendência de Áreas Verdes de Salvador
SUCOM Superintendência de Controle e Ordenamento do Uso do Solo de
Salvador
UFBA Universidade Federal da Bahia
ZEIS Zonas Especiais de Interesse Social
10
LISTA DE QUADROS
Quadro 01 - Lista de Entrevistados por Ordem Alfabética .................................. 44
Quadro 02 - Grade de Coleta dos Dados ............................................................. 46
Quadro 03 - Estruturação Geral do SAVAM ...................................................... 91
Quadro 04 - Transformações na Composição do Plenário do COMAM (1987-
2007)
104
11
SUMÁRIO
I. INTRODUÇÃO 13
1.1. CIDADES E SUSTENTABILIDADE: CONSIDERAÇÕES INICIAIS ..................
13
1.2. ESTRUTURA DO TRABALHO..........................................................................................
16
II. APONTAMENTOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A
SOCIEDADE CIVIL NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
AMBIENTAIS URBANAS ...............................................................................................
19
2.1 ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: UMA LEITURA A PARTIR DE
CATEGORIAS GRAMSCIANAS ......................................................................................
19
2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E PROJETOS POLÍTICOS EM
DISPUTA NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS ....
26
2.3 CIDADES E SUSTENTABILIDADE: NEXOS CONSTITUTIVOS ENTRE O
AMBIENTAL E O URBANO .............................................................................................
37
2.4 A NOVA QUESTÃO URBANA E ESTRATÉGIAS DISCURSIVAS: A CIDADE
COMO MERCADORIA .......................................................................................................
42
III. ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS DE PESQUISA ...........................................
48
3.1. ABORDAGEM DE PESQUISA .........................................................................................
48
3.2. PERCURSO METODOLÓGICO DA INVESTIGAÇÃO............................................
49
3.3. ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS EM CAMPO ................................................ 53
IV. POLÍTICA AMBIENTAL NA CIDADE DA BAHIA (2005-2008) .......................
54
4.1. QUADRO URBANO-AMBIENTAL DA CIDADE DA BAHIA: O OBJETO EM
SEU CONTEXTO...................................................................................................................
54
4.2. O DESENHO INSTITUCIONAL DA GESTÃO AMBIENTAL NO
MUNICÍPIO DO SALVADOR: TRAJETÓRIAS RECENTES ..................................
62
V. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NOS DOCUMENTOS
INSTITUCIONAIS QUE FUNDAMENTAM AS AÇÕES DA SMA –
SALVADOR ............................................................................................................................
74
5.1. AS CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NO MUNICÍPIO
DO SALVADOR ....................................................................................................................
74
5.1.1 A sustentabilidade ambiental presente nas deliberações da I Conferência
Municipal de Meio Ambiente ...................................................................
75
5.1.2.
A sustentabilidade ambiental presente nas deliberações da II Conferência
Municipal de Meio Ambiente ............................................................................................
79
5.1.3.
Entre a concepção e o gesto: das deliberações das Conferências à ação do
Poder Público Municipal ...................................................................................................
85
12
5.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E O PLANO DIRETOR DE
DESENVOLVIMENTO URBANO – PDDU DE SALVADOR.................................
88
5.2.1 Apresentação da estrutura e conteúdos do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano - PDDU de Salvador ...........................................................................................
88
5.2.1 Considerações gerais sobre o processo de revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano - PDDU ................................................................................
96
5.2.3 O Ambiental no Urbano: a noção de sustentabilidade no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano - PDDU ..................................................................................
101
5.2.3.1
Entre princípios e diretrizes das políticas ambiental e urbana ..........................................
101
5.2.3.2
Do planejamento e gestão dos recursos ambientais ...........................................................
104
5.2.3.3
Entre adensamento construtivo, interesses econômicos e áreas protegidas ...................
111
VI. DA CONCEPÇÃO À AÇÃO: OS CONFLITOS EM TORNO DA
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NO CONSELHO MUNICIPAL DE
MEIO AMBIENTE - COMAM.......................................................................................
121
6.1 DESENHO INSTITUCIONAL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO
AMBIENTE – COMAM ......................................................................................................
121
6.2. OS EMBATES EM TORNO DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NO
CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - COMAM ..............................
132
VII. CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................
145
REFERÊNCIAS ......................................................................................................................
148
APÊNDICES............................................................................................................................
159
13
I. INTRODUÇÃO
1.1 CIDADES E SUSTENTABILIDADE: CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992, consagrou o termo ‘desenvolvimento
sustentável’ como um novo padrão de medida da política de desenvolvimento e meio
ambiente, colocando-os em termos não contraditórios, como enunciava o debate sobre a
questão ambiental nos anos 70. Deste modo, o desenvolvimento sustentável entendido
como aquele que se propõe a satisfazer as necessidades presentes sem comprometer o
usufruto das gerações futuras, como proposto no Relatório Bruntland,“consagrou o
termo desenvolvimento sustentável como um campo de reconhecimento da ‘crise
ambiental’ em escala planetária e como uma proposição para conciliação e consenso
entre a crítica ambiental e a sociedade industrial” (ZHOURI, LASCHEFSKI e
PEREIRA, 2005, p.13-14).
Ao contrário da perspectiva hegemônica que sustenta que a duração das cidades
circunscreve-se a um conjunto de atributos técnicos, ou, nas palavras de Acselrad (2001,
p.22) reduzem os grandes desafios urbanos às possibilidades de “modernização
ecológica das cidades”
1
, a argumentação produzida nesta dissertação de mestrado toma
como ponto de partida que o debate sobre o meio ambiente precede o reconhecimento
de que não se trata de uma realidade objetiva ou uma instância separada das dinâmicas
sociais e políticas da sociedade, tal como entendem Zhouri, Laschefski e Pereira (2005),
mas uma arena de conflitos e contradições delimitado pela distribuição desigual do
acesso aos bens ambientais e pelas distintas formas sociais de apropriação e uso da base
material de reprodução existentes no espaço urbano. Neste debate, as cidades enquanto
lócus privilegiado da acumulação do capital constitui-se em um palco de ação para que
grupos sociais vinculados a projetos políticos distintos expressem suas visões acerca da
sustentabilidade urbana. Portanto, pensar sobre as relações entre o homem e os recursos
ambientais na cidade exige reconhecer como tais relações são atravessadas pelo poder,
1
Segundo Acselrad (2001), trata-se do processo pelo qual as instituições políticas procuram conciliar o
crescimento urbano com a resolução dos problemas ambientais, dando ênfase à adaptação tecnológica, à
celebração da economia de mercado, à crença na colaboração e no consenso. Tal abordagem, é em
essência, compatível com o chamado “pensamento único urbano”, que exige das cidades que se ajustem
aos propósitos tidos por inelutáveis da globalização financeira. A chamada “inserção competitiva” é,
neste ideário, evocada para pressioná-las a se transformarem em espaços autônomos em disputa –
inclusive pela via da afirmação de seus atributos “ambientais” – por investimentos nos mercados
internacionalizados.
14
considerando que “tudo que é humano é político, no sentido de que é permeado por
relações de poder”, como elabora Wolff (2007, p.71).
Nesse sentido, a subordinação da política à técnica
2
tem sido a tônica da maioria
das análises sobre a questão ambiental. Em outros termos, é a hegemonia da técnica.
Foladori (2001) afirma que a perspectiva técnica é claramente presente na literatura
especializada quando reduzem os problemas ambientais a três grupos fundamentais:
poluição, depredação e excesso de população
3
. E destaca o autor, “nesses três casos, há
uma questão técnica como denominador comum: os limites físicos com os quais o ser
humano se defronta em seu desenvolvimento” (FOLADORI, 2001, p.17). Aqui reside o
‘esquecimento’ da política: os problemas ambientais são reduzidos a problemas
técnicos. Deste modo, a técnica silencia a política. “Não é mais a política quem decide,
é a técnica”, afirma Wolff (2007, p.73).
Trazendo esta discussão para uma organização sócio-espacial específica como a
cidade, crê-se que os desafios à sustentabilidade são ainda mais difíceis de serem
defrontados, especialmente nos países em desenvolvimento que enfrentam os efeitos da
urbanização acelerada e tardia. Deste modo, “trata-se não apenas de pensar a base
material das cidades – que já reflete as relações sociais – mas as próprias relações
socioculturais, as relações de urbanidade” (GRAZIA e QUEIROZ, 2001, p.14). Nas
palavras de Acselrad (2001) e de Foladori e Tomasino (2000) é necessário reconhecer
que este debate ultrapassa as soluções técnicas para resolver os problemas ambientais e
exige trazer a sustentabilidade para o campo das relações sociais, conferindo uma
dimensão política à análise acerca das relações entre a sociedade e a base material da
sua reprodução.
2
Técnico é aqui entendido em dois sentidos complementares, como esclarece Wolff (2007). “De um lado,
os aparelhos, as máquinas, a tecnologia, que supostamente resolvem todos os problemas. O argumento é o
seguinte: de qualquer jeito, o progresso técnico é inelutável, não há nada a fazer nem a favor nem contra
[...] Mas ‘técnico’ também pode ser entendido em outro sentido. Não mais no sentido do progresso
tecnológico, mas no sentido de adaptação racional dos meios para um fim determinado, no sentido em
que se fala em solução técnica para problemas humanos: é geralmente a solução mais simples e,
consequentemente, a mais administrativa, burocrática” (WOLFF, 2007, p.73).
3
No caso da poluição, são os limites impostos por um ritmo de reciclagem da natureza menor que aquele
requerido pela sociedade humana. É a natureza defrontada com o ser humano, ou são as leis da natureza
que se defronta com as leis da sociedade, daí a relação técnica. No caso da depredação, trata-se do limite
que a natureza impõe à reprodução da matéria, ou da espécie viva, aos ritmos demandados pela sociedade.
Novamente, trata-se de um enfrentamento de ritmos naturais e ritmos sociais; outra vez um problema
técnico. No terceiro caso, como excedente de população está se referindo ao fato de que a natureza
apresenta limites ao abastecimento de alimentos e de outros recursos a uma população carente. Nos três
casos, são limites físicos que se colocam diante do desenvolvimento social. Nos três casos, o problema
ambiental se apresenta como se fosse um problema técnico (FOLADORI, 2001).
15
Deste modo, esta dissertação de mestrado inscreve-se no vasto campo das
preocupações acerca da sustentabilidade urbana que se debruçam sobre as múltiplas e
complexas relações entre o homem e os recursos ambientais existentes no espaço
urbano
4
. Constitui, portanto, objeto desta investigação o conceito de desenvolvimento
sustentável presente na gestão ambiental em Salvador nos anos 2005 a 2008, período
que conjuga alguns esforços na tentativa de institucionalização de uma agenda pública
ambiental para o Município.
Constitui objetivo geral deste estudo analisar os conceitos de desenvolvimento
sustentável presentes na gestão ambiental no município do Salvador no período de 2005
a 2008. Pretende-se, ainda, alcançar os seguintes objetivos específicos: i) Analisar os
conceitos de desenvolvimento sustentável presentes nos documentos institucionais que
fundamentam e instituem a gestão ambiental do município de Salvador-BA; ii) Analisar
como o conceito de desenvolvimento sustentável se desdobra nas ações do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM e no contexto dos possíveis conflitos de
interesses entre Estado, Sociedade Civil e Mercado; e iii) Referir o conceito de
sustentabilidade aos distintos projetos políticos e de cidade que o consubstancia.
O problema central desta investigação está formulado a partir do seguinte
questionamento: Quais os conceitos de desenvolvimento sustentável presentes na gestão
ambiental implementada pela Superintendência Municipal de Meio Ambiente - SMA do
Município do Salvador? Como desdobramento deste questionamento, indaga-se: (i) em
que medida tais conceitos se materializam nos documentos institucionais que
fundamentam as ações da SMA; (ii) em que medida os referidos conceitos se fazem
presentes nas ações do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM?
Para tanto, parte-se do pressuposto que os documentos institucionais analisados
fundamentam-se em um conceito de sustentabilidade que busca relacionar as dimensões
econômica, sócio-ambiental, político-institucional e cultural. No entanto, as ações em
curso revelam dificuldades em articular as referidas dimensões, sobretudo, pelo fato de
que uma política ambiental requer uma ampla articulação entre as demais esferas da
Administração Pública Municipal, o que significaria romper com a fragmentação
política e administrativa da gestão urbano-ambiental no interior da máquina
4
As preocupações que deram origem a esta investigação de mestrado são tributárias da minha
participação na condição de pesquisadora no Grupo de Estudos sobre Águas, Ambiente e Sociedade –
Grupo ÁGUAS/Escola de Administração da UFBA, coordenado pela Profa. Dra. Maria Elisabete Pereira
dos Santos.
16
governamental e criar condições para a realização de ações articuladas no âmbito da
própria Prefeitura, associadas às demais políticas públicas municipais. Significaria,
talvez, romper com a compreensão de que a responsabilidade pela gestão ambiental é
atribuição exclusiva de um órgão da gestão municipal, uma vez que uma gestão
sustentável requer a articulação de níveis e dimensões que perpassam as distintas
estruturas e escalas da gestão pública. Ademais, pressupõe-se que as noções de
sustentabilidade em foco resultam do embate entre os distintos interesses e visões de
mundo em torno dos usos dos recursos ambientais, particularmente aqueles que
envolvem o solo urbano em decorrência do destacado papel que o capital imobiliário e o
setor da construção civil possuíram na economia urbana durante todo o período
analisado. No caso específico deste estudo, as visões acerca da sustentabilidade se
expressam de variadas formas nas deliberações das conferências de meio ambiente
analisadas, nas disputas políticas empreendidas no âmbito do Conselho Municipal de
Meio Ambiente – COMAM e no cotidiano das ações realizadas pelo grupo político à
frente da Prefeitura Municipal de Salvador.
1.2 ESTRUTURA DO TRABALHO
Em seu conjunto, este trabalho monográfico estrutura-se em sete capítulos,
incluindo esse capítulo introdutório, e obedece a seguinte ordem de estruturação:
Os fundamentos teóricos que apoiaram a investigação acerca dos conceitos de
desenvolvimento sustentável presentes na gestão ambiental do município do Salvador
no período estudado são discutidos no Capítulo II. Em virtude das distintas
possibilidades de interpretação da complexa relação entre o Estado e a Sociedade Civil
na formulação das políticas ambientais, recorre-se ao marco teórico conceitual
gramsciano, especialmente a noção ampliada de Estado, que associa sociedade civil e
sociedade política, e do conceito correlato de hegemonia. Este debate de natureza
conceitual se torna ainda mais pertinente no atual contexto de (re)valorização da
sociedade civil, centrado em uma formulação discursiva que dissocia sociedade civil e
sociedade política e redefine os sentidos da participação na cena pública. Ainda no
âmbito deste marco conceitual, incorpora-se ao debate sobre desenvolvimento
sustentável o conceito de projeto político, presente nos trabalhos de Dagnino, que pode
ser traduzido pela noção de ‘concepção de mundo’, inspirada do pensamento
gramsciano. Deste modo, associam-se projetos de sociedade e projetos políticos,
17
elementos em permanente disputa no processo de construção democrática. Com o
objetivo de trazer o debate sobre a sustentabilidade para o espaço urbano, lócus
privilegiado da acumulação do capital, discute-se os nexos constitutivos entre o
ambiental e o urbano sintetizados nos discursos da sustentabilidade urbana, que, nas
palavras de Acselrad (2007), constitui a entrada do meio ambiente no discurso sobre as
políticas urbanas e as múltiplas tentativas de equacionamento dos problemas urbanos.
Discute-se, ainda, acerca das estratégias discursivas que sustentam as políticas de
renovação urbana cujo fundamento é a cidade enquanto uma específica e complexa
mercadoria.
No capítulo III apresentam-se os procedimentos metodológicos adotados para
investigar os significados que são atribuídos ao desenvolvimento sustentável –
materializados nas atribuições de sentidos conferidos ao conceito - pelos distintos
agentes que participaram do processo de institucionalização de uma política pública
ambiental para Salvador no período que se estende de 2005 a 2008.
O quadro urbano-ambiental da cidade do Salvador e o desenho institucional da
gestão ambiental no Município desde o governo do prefeito Mário Kérstesz, no final
dos anos 80 até os dias atuais, são analisados no Capítulo IV. A trajetória das ações
empreendidas pelos distintos grupos políticos que estiveram à frente da Prefeitura
Municipal do Salvador no período supracitado revelam que os distintos projetos
políticos e os interesses representados por tais grupos conformaram as tentativas de
institucionalização de uma agenda pública ambiental para o Município.
No Capítulo V são analisados os conceitos de desenvolvimento sustentável
presentes nos documentos institucionais que fundamentaram e instituíram a gestão
ambiental no Município no período estudado. O capítulo encontra-se subdividido em
duas partes. Na primeira, são analisados os conceitos de desenvolvimento sustentável
presentes nas deliberações das I e II Conferências Municipais de Meio Ambiente
realizadas nos anos de 2005 e 2007, respectivamente. Observa-se que as deliberações
das conferências realizadas produziram pouco ou nenhum efeito nas ações
empreendidas pelo Poder Público Municipal, o que indica que a eficácia deliberativa
deste espaço institucional esteve durante todo o período estudado subordinada à
correspondente vontade política do grupo à frente da Prefeitura Municipal de Salvador.
A análise do conceito de desenvolvimento sustentável presente no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano – PDDU aprovado na gestão do prefeito João Henrique B.
Carneiro compõe a segunda parte do Capítulo V. Após a apresentação da estrutura e
18
conteúdos do Plano Diretor, inicia-se a análise do processo de revisão do referido Plano
e dos significados da sustentabilidade ambiental presente nesse instrumento de
planejamento urbano. Nesta seção, os princípios e diretrizes norteadores da política
ambiental são confrontados com os instrumentos de política ambiental e urbana
dispostos no Plano e com as ações empreendidas pelo Poder Público Municipal.
Os conflitos em torno da sustentabilidade ambiental no Conselho Municipal de
Meio Ambiente – COMAM, principal instância de formulação das políticas públicas
ambientais no Município constituem objeto da análise descrita no Capítulo VI. A partir
das atas das sessões ordinárias e extraordinárias realizadas no período estudado, das
resoluções expedidas pelo COMAM e das entrevistas realizadas com membros do
Conselho, investiga-se os desdobramentos do conceito de desenvolvimento sustentável
nas ações realizadas neste espaço institucional. A sustentabilidade ambiental configura-
se como uma noção em disputa entre os segmentos da sociedade representados no
COMAM, revelando distintas compreensões acerca da função que os recursos
ambientais exercem na cidade.
Por fim, no capítulo VI reúnem-se as considerações finais ao estudo e, em
seguida, as referências bibliográficas que deram suporte a esta dissertação de mestrado.
19
II. APONTAMENTOS SOBRE A RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A
SOCIEDADE CIVIL NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
AMBIENTAIS URBANAS
2.1 ESTADO E SOCIEDADE CIVIL: UMA LEITURA A PARTIR DE CATEGORIAS
GRAMSCIANAS
Os anos 90 marcaram o estabelecimento de novas relações entre o Estado e a
Sociedade Civil na formulação das políticas públicas. Se, por um lado, desde o final dos
anos 70, os países da América Latina vêm experimentando em ritmos e cronologias
distintas o aprofundamento do processo democrático, por outro, é preciso reconhecer a
existência de distintos projetos políticos em disputa cujos marcos discursivos orientam a
relação entre o Estado e a sociedade civil. A incorporação de novos sujeitos políticos
(inclusive como resultado do questionamento da condição de classe subalterna), a
visibilidade das lutas pela democratização, o questionamento da relação instrumental
entre homem/natureza e o reconhecimento de temas considerados como excluídos da
agenda pública são faces deste processo de redemocratização.
Cumpre um papel fundamental neste processo a atuação dos movimentos sociais
em geral e o movimento ambientalista em particular (por trazer para o centro do debate
as questões ambientais que não constituíam a pauta dos demais movimentos sociais),
que não se esgota no sistema político, mas envolvem amplas questões como raça,
gênero, desigualdades sociais, reforma urbana, estendendo-se às questões ambientais e
as lutas pela introdução de princípios democráticos nas relações entre sociedade e
natureza. A ampliação dos espaços públicos - institucionalizados ou não - tem
demonstrado que a atuação destes movimentos não está centrada apenas na construção
da agenda das políticas públicas a partir de um conjunto de demandas localizadas, mas
também na invenção de um fazer político que implique na redefinição das ‘regras do
jogo’ deste mesmo sistema.
No entanto, as transformações mundiais ocorridas nos planos da política e da
economia, desde o início dos anos 90, marcam um processo de encolhimento do Estado
e primazia da economia, uma confluência perversa
5
entre projetos políticos que
5
Dagnino (2005) define como campo de confluência perversa o encontro entre o projeto democratizante e
o projeto neoliberal que se instalaram com diferentes ritmos e cronologias, a partir do final dos anos 1980.
Neste sentido, a coincidência na exigência de uma sociedade civil ativa e propositiva que os dois projetos
apresentam é, de fato, emblemática de uma série de outras “coincidências” no nível do discurso,
referências comuns que, examinadas com cuidado, escondem distinções e divergências fundamentais.
20
deslocam os significados de categorias – como democracia, participação, cidadania,
sociedade civil, sustentabilidade - estabelecendo, assim, uma disputa pela
ressignificação destes conceitos e, conseqüentemente, a redefinição de práticas que
passam a estruturar o conjunto das relações sociais. No plano político, a disputa pela
ressignificação implica em reconhecer como tais noções ancoram estratégias discursivas
e projetos políticos em disputa. Nesse contexto, o projeto neoliberal estabelece uma
nova relação entre o Estado e a sociedade civil, construindo uma concepção de Estado
minimalista, de privatização e negação da política. Fundamenta este projeto a crítica ao
Estado burocrático, crítica essa que situa a sociedade civil e a sociedade política em
campos distintos, em posições dicotômicas. Esta concepção reducionista é construída
sob a égide de um discurso renovado que enaltece a primeira como um pólo de virtude
cívica e, não por acaso, desconsidera a complexidade da disputa pela construção
democrática no interior do próprio Estado e da sociedade civil.
Cumpre ressaltar que o projeto político neoliberal tem sido alvo de permanente
contestação, especialmente pelos movimentos sociais, intelectuais e partidos políticos
que organizam propostas alternativas dissidentes que pretendem desmanchar os
consensos organizados em torno do ‘pensamento único’. Dagnino, Olvera e Panfichi
(2006) traduzem os termos da complexa disputa pelo avanço democrático, que implica
na expansão do conceito de democracia e de política, portanto, ultrapassa a
representação garantida pelo voto direto e incide no aprofundamento e ampliação para
novas esferas da vida pública.
[...] é um processo complexo, desigual e contraditório, distinto em forma e
ritmo em cada nação, determinado tanto pelas especificidades históricas
locais, regionais e nacionais, como pelas condições criadas pela globalização
e pela intervenção de agências multilaterais, redes internacionais de ONGs e
movimentos sociais alternativos (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI,
2006, p.7).
O que efetivamente está em disputa é a constituição de parâmetros capazes de
alterar compreensões reducionistas, portanto, privatistas, de democracia e de política,
esta última entendida como uma dimensão constitutiva da vida social. Como afirma
Coutinho (2005, p.02), “no mundo atual, boa parte da batalha das idéias que se trava
entre as diferentes forças sociais centra-se na tentativa de definir o que é democracia, já
que essa forma de regime político é hoje reivindicada por praticamente todas as
Assim, o que essa “confluência perversa” determina é um obscurecimento dessas distinções e
divergências, por meio de um vocabulário comum e de procedimentos e mecanismos institucionais que
guardam similaridade significativa.
21
correntes ideológicas, da direita à esquerda”. O autor adverte que o fato de que todos
hoje se digam “democratas” não significa que acreditem efetivamente na democracia,
mas, sim, que se generalizou o reconhecimento de que a democracia é uma virtude. A
hipocrisia consiste em que, com extrema freqüência, essa palavra – ainda que dita com
ênfase – não significa absolutamente o que a história da humanidade e o pensamento
político entenderam e entendem por democracia
6
(COUTINHO, 2005). Sendo assim, “o
que está fundamentalmente em disputa são os parâmetros da democracia, são as
próprias fronteiras do que deve ser definido como arena política: seus participantes,
instituições, processos, agenda e campo de ação” (ALVAREZ, DAGNINO e
ESCOBAR, 2000, p.15). Nas palavras de Santos e Avritzer (2002), é a constituição de
uma concepção de democracia como gramática de organização da sociedade e da
relação entre o Estado e a sociedade que está no centro da disputa e é tributária das
concepções contra-hegemônicas de democracia.
A relação entre o Estado e a sociedade civil constitui um campo permanente de
formação e superação de equilíbrios instáveis em que situa a luta pela hegemonia,
indicando que este processo é sempre permeado por tensões, conflitos e interesses
distintos, projetos políticos divergentes e uma relação permanente entre sociedade civil
e sociedade política.
O conceito de Estado ampliado em Gramsci ocorre em dois planos, de acordo
com Ligouri (2003). Por um lado, ressalta o autor, tem-se a compreensão da nova
relação entre política e economia que se inicia com a Primeira Guerra Mundial e se
reforça enormemente depois da crise de 1929 e, por outro, tem-se a compreensão da
nova relação entre sociedade política e sociedade civil, entre força e consenso, direção e
dominação, coerção e hegemonia, que é desenvolvida a partir tanto da reflexão
gramsciana sobre a história da Itália na era das Comunas quanto do estudo das
diferenças existentes entre “Oriente” e “Ocidente” (LIGOURI, 2003).
Neste contexto, Gramsci desenvolve sua concepção de Estado ampliado, estuda
o papel, a complexidade e as articulações internas entre a sociedade civil e a sociedade
política sem perder de vista o papel determinante da estrutura e o papel que o Estado (no
sentido restrito) ocupa numa determinada sociedade. Sendo assim, a concepção de
Estado em Gramsci, funda-se nos ‘aparelhos privados da hegemonia’, o que leva o autor
6
“É curioso observar que até mesmo a ditadura militar brasileira, que durante 21 anos nos infelicitou,
violando sistematicamente a democracia, jamais se apresentou como antidemocrática; ao contrário,
apresentou-se sempre como uma ‘revolução’ que defendia a ‘democracia’ contra o ‘comunismo
totalitário’, o que era evidentemente uma pura mistificação ideológica” (COUTINHO, 2005, p.1).
22
a distinguir duas esferas fundamentais da superestrutura: a sociedade política e a
sociedade civil
7
. A sociedade política é formada pelo conjunto dos mecanismos por
meio do qual a classe dominante detém o monopólio legal da repressão e da violência,
visando a dominação e envolvendo as instituições públicas, como o governo, a
burocracia, as forças armadas, o sistema judiciário, o tesouro público, etc. Agrupa,
portanto, o conjunto das atividades da superestrutura que estão relacionadas com a
função de coerção e administração do aparelho do Estado, que é controlada por um
grupo intelectual bem definido – as burocracias executiva e policial militar
8
. Já a
categoria política sociedade civil é formada, principalmente, pelo conjunto das
organizações “privadas” e voluntárias responsáveis pela elaboração e/ou difusão das
ideologias, que visa à direção e envolve o sistema escolar, as Igrejas, as empresas, as
organizações profissionais e sociais, os partidos políticos, os sindicatos e a organização
material da cultura (revistas, jornais, editoras, meios de comunicação de massa).
A concepção de sociedade civil em Gramsci distingue-se daquela apresentada na
obra de Marx. O conceito hegeliano de sociedade civil é o ponto de partida das
concepções de Marx e Gramsci, no entanto, “a sociedade civil é, pois, considerada por
Marx como o conjunto da estrutura econômica e social de um período determinado.
Refere-se à concepção hegeliana, que compreende, na sociedade civil, o complexo das
relações econômicas e a formação das classes sociais” (PORTELLI, 1977, p.20). A
concepção gramscista é distinta da concepção marxista. A sociedade civil pertence à
superestrutura e corresponde ao conjunto dos organismos ditos “privados”, à função da
hegemonia que o grupo dominante exerce em toda a sociedade (PORTELLI, 1997)
9
.
Deste modo, a concepção ampliada de Estado em Gramsci é constituída da sociedade
política mais a sociedade civil, ou seja, ‘hegemonia encouraçada de coerção’. A
concepção de Estado-força (presente nas teorias do seu tempo) é superada por Gramsci
7
Segundo Semeraro (1999), Gramsci procura evitar dois tipos de confusão criados em torno da relação
entre sociedade política e sociedade civil: um de caráter economicista e liberal, o outro de caráter
totalitário e organicista. Para evitar os perigos do “economicismo” e da “estadolatria”, Gramsci defende
uma relação dialética de “identidade-distinção” entre sociedade civil e sociedade política, duas esferas da
superestrutura, distintas e relativamente autônomas, mas inseparáveis na prática.
8
Para uma análise detalhada do papel que ocupa os quadros profissionais no interior da burocracia estatal,
ver Miliband (1982).
9
Esta interpretação contraditória da noção de sociedade civil em Hegel explica-se, sugere Portelli, em
virtude da concepção bastante extensiva que possui a noção de Sociedade Civil em Hegel. Se esta
corresponde mais frequentemente à estrutura sócio-econômica (interpretação de Marx), Norberto Bobbio
observa que Gramsci inspirou-se essencialmente em certos trechos de A Filosofia do Direito, onde Hegel
compreende também, no seio da sociedade civil, as associações políticas e sindicais, as corporações, que
constituem “o conteúdo ético do Estado”. Encontra-se aí a definição gramscista da sociedade civil, a das
“organizações ditas privadas” que são o “conteúdo ético” do Estado (PORTELLI, 1977, p.20).
23
que avança em direção à concepção de política-hegemonia, estabelecendo o par
conceitual Estado e sociedade civil. Entende-se, portanto, que somente sob a ótica da
dimensão política do conceito de sociedade civil em Gramsci - que se distingue
fundamentalmente da noção empregada comumente de ‘terceiro setor’ - é possível
compreender a luta e o exercício da hegemonia de uma classe sob o conjunto da
sociedade.
O campo de atuação da sociedade civil é vasto, complexo e compreende,
sobretudo, o domínio da ideologia
10
, como ressalta Portelli (1977), para quem a
sociedade civil pode ser considerada sob três aspectos complementares: como ideologia
da classe dominante – ela abrange todos os ramos da ideologia, da arte à ciência,
incluindo a economia, o direito, etc. Como concepção de mundo – difundida em todas
as camadas sociais para vinculá-las à classe dirigente, ela se adapta a todos os grupos;
advém daí seus diferentes graus qualitativos: filosofia, religião, senso comum e folclore.
E, por fim, como direção ideológica da sociedade, articula-se em três níveis essenciais:
a ideologia propriamente dita, a “estrutura ideológica” – isto é, as organizações que a
criam e difundem -, e o “material” ideológico que correspondem aos instrumentos
técnicos de difusão da ideologia (sistema escolar, mass media, bibliotecas, etc.)
(PORTELLI, 1977). Dois “agentes” assumem o papel de elaboradores do consenso
entre as distintas forças políticas presentes na sociedade: os partidos políticos, nas
palavras de Gramsci (1978), o moderno príncipe, enquanto organizador da vontade
coletiva
11
e os intelectuais que constituem o elo entre a estrutura e a superestrutura que
forma um bloco histórico. Exercem, portanto, a função de dirigentes, são os
“funcionários da superestrutura” e estão ligados organicamente a uma classe social.
Como nos lembra Semeraro (1999), o novo conceito de Estado deve, portanto, resultar
da composição de elementos políticos e sociais, da força das instituições e da liberdade
dos organismos privados, da inter-relação entre estrutura e superestrutura; da
compenetração do aparelho estatal com a sociedade civil organizada.
Embora constituam ‘dois grandes planos superestruturais’, existe uma relação de
identidade-distinção entre a sociedade civil e a sociedade política. A diferenciação
10
Gramsci (1989) define ideologia como o significado mais alto de uma concepção do mundo, que se
manifesta implicitamente na arte, no direito, na atividade econômica, em todas as manifestações da vida
individuais e coletivas.
11
O moderno príncipe, o mito-príncipe, não pode ser uma pessoal real, um indivíduo concreto: só pode
ser um organismo; um elemento complexo de sociedade no qual já tenha se iniciado a concretização de
uma vontade coletiva reconhecida e fundamentada parcialmente na ação. Este organismo já é
determinado pelo desenvolvimento histórico, é o partido político: a primeira célula na qual se
aglomerariam germes de vontade coletiva que tendem a se tornar universais e totais (GRAMSCI, 1978).
24
refere-se à função e a materialidade própria, como será discutido, a seguir, por Coutinho
(2003), enquanto a identidade se dá pelo caráter orgânico da relação entre a sociedade
civil e a sociedade política.
Dois aspectos de diferenciação destas duas esferas são apresentados por
Coutinho (2003). O primeiro refere-se à diferença na função que exercem na
organização da vida social, na articulação e reprodução das relações de poder. Ambas,
sociedade civil e sociedade política formam o Estado. Neste sentido, servem para
conservar ou promover uma determinada base econômica, de acordo com os interesses
de uma classe social fundamental. Segundo Coutinho (2003, p.128), o modo de
encaminhar essa promoção ou conservação varia nas duas esferas supracitadas. No
âmbito e através da sociedade civil, as classes buscam exercer sua hegemonia, ou seja,
buscam ganhar aliados para suas posições mediante a direção política e o consenso; por
meio da sociedade política, ao contrário, as classes exercem sempre uma ditadura, ou
mais precisamente, uma dominação mediante a coerção (COUTINHO, 2003, p.128,
grifos do autor).
O segundo ponto de diferenciação existente entre as duas esferas é que se
distinguem por uma materialidade (social-institucional) própria. Enquanto a sociedade
política tem seus portadores materiais nos aparelhos repressivos de Estado, os
portadores materiais da sociedade civil são os ‘aparelhos privados de hegemonia’, ou
seja, organismos sociais coletivos voluntários e relativamente autônomos em face da
sociedade política. Em síntese, a necessidade de conquistar o consenso ativo e
organizado como base para a dominação política – criou e/ou renovou determinadas
objetivações ou instituições sociais, que passaram a funcionar como portadores
materiais específicos (com estrutura e legalidade próprias) das relações sociais de
hegemonia
12
(COUTINHO, 2003, p.129). Em prefácio ao livro de autoria de Semeraro
(1999), Coutinho afirma que a sociedade civil é uma arena privilegiada da luta de
classes, uma esfera do ser social, onde se dá uma intensa luta pela hegemonia; e,
precisamente por isso, ela não é o “outro” do Estado, mas juntamente com a “sociedade
12
De acordo com Portelli (1977), a origem do conceito de hegemonia é a obra e ação política de Lênin.
Citando Gramsci, o autor afirma que “é a maior contribuição teórica de Ilitch (Lênin) à filosofia da
práxis” (PORTELLI, 1977, p.63-65). A distinção fundamental entre a concepção gramscista e leninista de
hegemonia reside na preeminência da direção cultural e ideológica. Para Lênin, o problema essencial é a
derrubada, pela violência, do aparelho do Estado. Gramsci situa na sociedade civil o terreno essencial da
luta contra a classe dirigente – o grupo que a controla é hegemônico e a conquista da sociedade política
coroa essa hegemonia, estendendo-a ao conjunto do Estado (sociedade civil mais sociedade política)
(PORTELLI, 1977).
25
política” ou o “Estado-coerção” um dos seus inelimináveis momentos constitutivos
(COUTINHO in SEMERARO, 1999).
Outra contribuição a este debate é feita por Williams (1999). O autor distingue
os conceitos de cultura e ideologia do conceito gramsciano de hegemonia. Esclarece que
a distinção fundamental entre eles é que o conceito de hegemonia rejeita o
equacionamento da consciência com o sistema formal articulado que pode ser, e
habitualmente é, abstraído como ideologia. Não exclui, é claro, os significados, valores
e crenças formais e articulados, que uma classe dominante desenvolve e propaga. Mas,
não os equaciona com a consciência, ou, antes, não reduz a consciência a eles
(WILLIANS, 1999, p.113). Na argumentação proposta por Williams (1999), o autor dá
uma pista fundamental para compreensão do conceito de hegemonia, qual seja: é no
reconhecimento da totalidade do processo que o conceito de “hegemonia” vai além da
“ideologia”:
[A hegemonia] é todo um conjunto de práticas e expectativas, sobre a
totalidade da vida: nossos sentidos e distribuição de energia, nossa
percepção de nós mesmos e nosso mundo. É um sistema vivido de
significações e valores – constitutivo e constituidor – que, ao serem
experimentados como práticas parecem confirmar-se reciprocamente.
Constitui, assim, um senso da realidade para a maioria das pessoas na
sociedade, um senso de realidade absoluta, porque experimentada, e além da
qual é muito difícil para a maioria dos membros da sociedade movimentar-
se, na maioria das áreas da sua vida (WILLIAMS, 1999, p.113).
Ainda segundo o autor, a hegemonia vai além da cultura, em sua insistência em
relacionar todo o processo social com distribuições específicas de poder e influência.
“Dizer que os homens definem e modelam suas vidas só é verdade como abstração”,
destaca Williams (1999, p.112). Em toda sociedade concreta há desigualdades
específicas nos meios, e, portanto, na capacidade de realizar esse processo. Desse modo,
Gramsci introduziu o reconhecimento necessário do domínio e subordinação naquilo
que ainda deve ser reconhecido como todo um processo (WILLIAMS, 1999).
O conceito de hegemonia envolve um “processo de articulação de diferentes
interesses em torno da gradual e sempre renovada implementação de um projeto de
transformação da sociedade”, destaca Dagnino (2000, p.66). Ressalta a autora que a
dimensão da cultura é fundamental neste processo por requerer, num sentido muito
forte, o que Gramsci denominou de reforma intelectual e moral, bem como é no terreno
da cultura que o consentimento ativo – o modo específico de operação da hegemonia,
que define o conceito e o distingue da dominação, é produzido (ou não). Neste sentido,
26
conclui Dagnino (2000, p.66-67) “é, portanto, por meio do conceito de hegemonia que
Gramsci formula uma nova maneira de pensar a relação entre cultura e política, na qual
a primeira se torna radicalmente constitutiva da segunda”.
As complexas relações entre o Estado e a sociedade civil analisadas sob a ótica
gramsciana nos permitem concluir que a afirmação de um projeto hegemônico é sempre
conflitivo e permeado por tensões entre interesses e projetos políticos em disputa pela
direção da sociedade. A hegemonia, entendida como a capacidade econômica, política,
moral e intelectual de estabelecer a direção das políticas públicas ambientais num dado
contexto histórico, também encontra outras formas econômicas, políticas e morais que
disputam a direção desta política. Tais alternativas - em alguns casos chegam a
caracterizar-se como contra-hegemônicas - disputam concepções distintas de sociedade,
colocando no centro do debate a democratização das relações sociais, sobretudo aquelas
mediadas pelos recursos ambientais. Para os fins desta dissertação, constituem,
portanto, as lutas pela construção de um amplo debate político que extrapola as
tentativas de resolução técnicas e gerenciais propostas pela concepção hegemônica de
desenvolvimento e que exige reconhecer as múltiplas relações entre o homem e a base
material de sua reprodução.
2.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E PROJETOS POLÍTICOS EM
DISPUTA NA FORMULAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Em princípios dos anos 70 do século XX, já se podia visualizar quatro posições a
respeito da problemática ambiental, segundo Foladori e Tomasino (2000). De um lado,
estavam os catastrofistas para quem a continuação do ritmo de crescimento levaria, no
decorrer do século XXI, a uma catástrofe ecológica e humana, devido, principalmente, a
escassez de recursos naturais. Por outro lado, estavam os tecnocratas otimistas, os
cornucopianos que defendiam a inesgotável fonte da natureza e o eficaz mecanismo de
mercado como regulador do uso dos recursos naturais. Há, ainda, os ecologistas que
frente à crise da sociedade industrial advogava uma “volta ao passado”, reivindicação
romântica da vida rural em pequenas comunidades autosustentáveis. Para deslindar
destas posições, surgiram as concepções alternativas que pretendem apontar uma saída
“viável” ao capitalismo, dentre as quais situam o ecodesenvolvimento e o
desenvolvimento sustentável (FOLADORI e TOMMASINO, 2000). Ignacy Sachs
27
formulou os princípios básicos do ecodesenvolvimento
13
que envolvem seis aspectos
que deveriam guiar os caminhos do desenvolvimento: (a) satisfação das necessidades
básicas; (b) a solidariedade com as gerações futuras; (c) a participação da população
envolvida; (d) a preservação dos recursos naturais; (e) a elaboração de um sistema
social garantindo emprego, segurança social e respeito a outras culturas; (f) programas
de educação (BRUSEKE, 1998). Segundo Machado (2000), o conceito de
ecodesenvolvimento propunha articular as questões do desenvolvimento econômico à
proteção da natureza, adequando o uso racional dos recursos naturais, mediante novas
tecnologias, aos padrões socioculturais das comunidades humanas em distintas partes do
mundo. Esse conceito implicava uma crítica à moderna sociedade industrial e propunha
uma alternativa às políticas de desenvolvimento econômico, vigentes desde o pós-
guerra, tanto para os países centrais como para os periféricos. Imputava aos ditames da
acumulação capitalista extensiva e suas fórmulas homogeneizadoras a origem da
dicotomia entre o subdesenvolvimento e o superdesenvolvimento.
Nas últimas décadas, o conceito de “desenvolvimento sustentável” tem servido
para ancorar inúmeros discursos voltados para a constituição socialmente legitimada da
chamada “questão ambiental” (CARNEIRO, 2005). No rastro das inquietações
produzidas pela publicação de The Limits to Growth, em 1972
14
, que preconizava a
finitude dos recursos naturais em virtude de sua utilização predatória, a noção de
Desenvolvimento Sustentável surge como sendo capaz de compatibilizar a relação entre
desenvolvimento e ambiente. Tal como tematizada pelo Relatório Bruntland - “atender
às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade das gerações futuras
atenderem às suas próprias necessidades” (NOSSO FUTURO COMUM, 1988, p.46) -
a noção de desenvolvimento sustentável considera necessário e possível compatibilizar
o crescimento econômico, associado à diminuição constante das desigualdades sociais e
a preservação dos recursos naturais
15
. Sendo assim, a polarização do debate que
13
Segundo Bruseke (1998), o canadense Maurice Strong usou, em 1973, pela primeira vez o conceito de
ecodesenvolvimento para caracterizar uma concepção alternativa de política de desenvolvimento. As
idéias do ecodesenvolvimento não podem negar a sua relação com a teoria do self-reliance, defendida nas
décadas anteriores por Mahatma Gandhi ou Julius Nyerere.
14
No ano de 1972, Dennis L. Meadows e um grupo de pesquisadores publicaram o estudo Limites do
Crescimento. A publicação do Clube de Roma e a Conferência de Estocolmo resultaram dos debates
sobre os riscos da degradação do ambiente que, de forma esparsa, começaram nos anos 60 e ganharam no
final dessa década e no início dos anos 70 uma certa densidade, o que possibilitou a primeira grande
discussão internacional culminando com a Conferência de Estocolmo em 1972 (BRUSEKE, 1998).
15
Sendo Nobre (2002), a reconstrução histórico-conceitual da noção de Desenvolvimento Sustentável
mostra que se trata de um produto de um acordo político internacional construído pela diplomacia no
processo de realização da Conferência Rio-92.
28
colocava desenvolvimento e meio ambiente como termos antitéticos ao longo da década
de 70, se dilui a partir da década de 80, graças, sobretudo, à institucionalização da noção
de desenvolvimento sustentável, ou seja, “essa noção, ao se tornar hegemônica, desloca
o eixo do debate sobre a questão ambiental travada nos anos 70” (NOBRE, 2002, p.5).
Como enuncia Nobre (2002), a sustainability alçou o padrão de medida da política de
desenvolvimento e meio ambiente. Mesmo os que consideram que a questão ambiental
continua a ser discutida nos termos da contradição entre desenvolvimento e meio
ambiente, também têm que enfrentar os desafios colocados pela noção de
desenvolvimento sustentável.
Os vínculos entre pobreza, desigualdade social e degradação ambiental
constituem temas centrais de análise e recomendações do Relatório Bruntland. Em suas
páginas iniciais, ao introduzir a noção de desenvolvimento sustentável, o Relatório
anuncia as dificuldades de conciliação entre crescimento econômico, meio ambiente e
redução das desigualdades sociais que o modelo de desenvolvimento tem a enfrentar.
Estabelece que o desenvolvimento sustentável possui limitações decorrentes do estágio
atual da tecnologia e da organização social, no tocante aos recursos ambientais, e pela
capacidade da biosfera de absorver os efeitos da atividade humana (NOSSO FUTURO
COMUM, 1988). Distante da idéia de questionar as relações sociais de produção ou de
propor uma nova forma de organização da produção, o Relatório Bruntland apresenta,
em tom otimista, a “possibilidade de uma nova era de crescimento econômico que tem
de se apoiar em práticas que conservem e expandam a base dos recursos naturais”
(NOSSO FUTURO COMUM, 1988, p.9). Como assegura a Comissão Mundial sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMAD)
16
, a esperança em relação ao futuro está
condicionada a uma ação política decisiva capaz de administrar os recursos do meio
ambiente no intuito de assegurar o progresso humano continuado e a sobrevivência da
humanidade. Esta coordenação política se traduz na busca renovada de soluções
multilaterais e na reestruturação do sistema econômico internacional de cooperação
17
16
A Assembléia Geral da ONU criou, em 1983, a Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento, considerada como um organismo independente, vinculado aos governos e ao sistema
das Nações Unidas, mas não sujeito ao seu controle. As atribuições da Comissão têm três objetivos:
reexaminar as questões críticas relativas ao meio ambiente e ao desenvolvimento, e formular propostas
realísticas para abordá-las; propor novas formas de cooperação internacional nesse campo, de modo a
orientar políticas e ações no sentido das mudanças necessárias; e dar a indivíduos, organizações
voluntárias, empresas, institutos e governos uma compreensão maior desses problemas, incentivando-os a
uma atuação mais firme (NOSSO FUTURO COMUM, 1988).
17
Para os membros da Comissão, a economia internacional assume um papel fundamental na
consolidação do desenvolvimento sustentável. Assegura que “para que os intercâmbios econômicos
internacionais beneficiem a todas as partes envolvidas, é preciso que antes sejam atendidas duas
29
(NOSSO FUTURO COMUM, 1988). Sugere, ainda, que as medidas devam ser
inseridas em um contexto mais amplo de cooperação efetiva para gerar um sistema
econômico internacional comprometido com o crescimento e a eliminação da pobreza
no mundo, entendida pela Comissão como resultante das atuais tendências do
desenvolvimento quanto resulta em danos para o meio ambiente (NOSSO FUTURO
COMUM, 1988).
Para não cair nas armadilhas do desenvolvimentismo, a Comissão propõe uma
associação entre crescimento econômico, equidade e participação popular como
condição à consolidação de uma nova era de crescimento econômico sob o signo do
desenvolvimento sustentável.
O atendimento das necessidades básicas requer não só uma era de
crescimento econômico para as nações cuja maioria da população é pobre,
como a garantia de que esses pobres receberão uma parcela justa dos
recursos necessários para manter esse crescimento. Tal eqüidade seria
facilitada por sistemas políticos que assegurassem a participação efetiva dos
cidadãos na tomada de decisões em âmbito internacional (NOSSO FUTURO
COMUM, 1988, p.10).
Com base nesses argumentos, a Comissão apresenta diretrizes gerais para as
políticas de segurança alimentar, população, extinção de espécies e esgotamento de
recursos genéticos, energia, indústria e assentamentos humanos, áreas que se interligam
e não devem ser tratadas separadamente, pois “os desafios do desenvolvimento
sustentável são interdependentes e complementares, exigindo, portanto, abordagens
abrangentes e participação popular” (NOSSO FUTURO COMUM, 1988, p.10). Para
tanto, requer a superação de duas falhas institucionais no enfrentamento dos desafios do
meio ambiente e do desenvolvimento, quais sejam: (a) desvinculação das instituições
econômicas daquelas que cuidam do meio ambiente; (b) incapacidade dos governos de
fazer com que os organismos cujas práticas degradam o ambiente se comprometam a
adotar medidas que evitem essa degradação (NOSSO FUTURO COMUM, 1988).
Deste modo, o conceito de desenvolvimento sustentável nasce na esteira da
crítica ao desenvolvimentismo. A idéia de desenvolvimento e as promessas de melhoria
social e superação da pobreza que esta encerrava foram duramente criticadas, seja por
sua inviabilidade, pelos negativos efeitos ambientais, ou ainda pela pequena capacidade
condições: a manutenção dos ecossistemas dos quais depende a economia global deve ser garantida; e os
parceiros econômicos têm de estar convencidos de que o intercâmbio se processa numa base justa”
(NOSSO FUTURO COMUM, 1988, p.19).
30
de generalizar os benefícios gerados pelo crescimento. Neste sentido, o conceito de
desenvolvimento sustentável expressa as expectativas de uma reformulação do ideário
do desenvolvimento buscando responder, de alguma forma, às críticas sociais e
ecológicas que emergiam de todos os lados e já se caracterizaram por sua repercussão
em escala mundial (SCOTTO, CARVALHO e GUIMARÃES, 2007). De qualquer
forma, Herculano (1992 apud MACHADO, 2000, p.84), afirma que “o termo
desenvolvimento sustentável não questiona o padrão de crescimento econômico vigente,
embora incorpore a necessidade da conservação ambiental em nível mundial”. O ideário
da conservação ambiental arquitetado pela comissão Brundtland, grosso modo, significa
o imperativo da conservação das condições de suporte do meio físico perante as
necessidades de produção e reprodução das sociedades
18
(HERCULANO, 1992 apud
MACHADO, 2000).
A noção de desenvolvimento sustentável cunhado pela Comissão Bruntland
torna-se o centro do debate e das disputas políticas em função da diversidade de
definições do conceito
19
. A tradução desta disputa política pode ser conferida na
publicação Cidades Sustentáveis – subsídios à elaboração da Agenda 21 brasileira
lançado pelo Ministério do Meio Ambiente no ano de 2000. O referido documento
apresenta a noção de sustentabilidade ampliada e a concepção de que a sustentabilidade
não é um estado, mas um processo como teses centrais à construção da Agenda 21
brasileira. Reiterando o núcleo central do ideário do desenvolvimento sustentável –
compatibilização entre desenvolvimento e meio ambiente
20
– o conceito de
sustentabilidade ampliada, realiza o encontro político necessário entre a Agenda
estritamente ambiental e a Agenda social, ao enunciar a indissociabilidade entre os
fatores sociais e os ambientais e a necessidade de que a degradação do meio ambiente
18
De acordo com Herculano (1992 apud MACHADO, 2000), a principal premissa é entender o meio
ambiente como meio econômico, ou seja, recurso natural enquanto capital. Dessa forma, propõe
mecanismos de controle e fiscalização internacionais dos recursos naturais existentes – entendidos como
pertencentes a toda a Humanidade -, a adoção de tecnologias limpas ou brandas e o controle da
fecundidade da população pobre do Terceiro Mundo. Declara, também, a importância da ajuda dos países
ricos aos países pobres. Não faltam, no entanto, críticos dessa visão, considerando que o termo não
passaria de uma construção ideológica contemporânea para mascarar a crise da expansão capitalista atual
e a reafirmação da hegemonia do econômico como campo de análise restrito da crise global que se
enfrenta.
19
Para outras análises, ver Acselrad (1992; 2001) e Guimarães (1997).
20
Novaes (2001, p.141) afirma que o ideário presente no Relatório Bruntland e na Agenda 21 representa
um projeto específico de sustentabilidade, formulado por meio de um processo de coalizão e tensão de
forças econômicas, políticas e sociais. Segundo o autor, estas forças hegemônicas têm por objetivo, em
primeiro plano, a manutenção das condições para a sua própria sustentabilidade. Logo, a ausência, nestes
documentos, de determinadas discussões mais críticas ao processo de desenvolvimento, é intrínseca à sua
gênese.
31
seja enfrentada juntamente com o problema mundial da pobreza (MINISTÉRIO DO
MEIO AMBIENTE, 2000, p.29). Resguardadas as diferenças entre os vários países e o
avanço do debate teórico que ocorre em cada um, a base conceitual da Agenda 21, em
resumo, aponta para a necessidade de construção de uma agenda de transição. Essa
agenda visa à sustentabilidade progressiva. Essa progressividade não significa adiar as
decisões e as ações que importam para a sustentabilidade, mas retirar paulatinamente a
legitimidade dos mecanismos e dos instrumentos que permitem à economia e à
sociedade serem desenvolvidas em bases insustentáveis (MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE, 2000). Deste modo, “pensar a sustentabilidade como processo e como
progressiva exige a presença ou a aplicação de critérios de sustentabilidade, ou seja,
reconhecer que uma série de valores, atitudes, institucionalidades, instrumentos e ações
são sustentáveis e outros não” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2000, p.31)
21
.
Mas, esse debate não se encerra na institucionalização de uma noção que
pretende tornar-se hegemônica
22
, mas espraia-se objetivando instituir novas formas de
regulação e produção, capazes de garantir a durabilidade do sistema de acumulação
capitalista. Mas, como refletir analiticamente sobre um conceito que encerra em si
mesmo proposições de difícil conciliação, ou quase utópicas, com o modo de produção
capitalista? Para responder a este questionamento, recorre-se às formulações feitas por
Nobre (2002)
23
. Segundo o autor, o entendimento da noção de sustentabilidade precede
dois elementos que lhes são intrínsecos, quais sejam: a aceitação universal do conceito e
a dificuldade em saber exatamente o que seja desenvolvimento sustentável, em outros
21
De acordo com a publicação, a sustentabilidade pode ainda ser enunciada como uma qualidade que se
passa a identificar e a exigir dos distintos processos sociais, desde aqueles que se dão na esfera privada –
reduzir o consumo individual e reciclar produtos no espaço doméstico, por exemplo – até os que se
desenvolvem na esfera pública, no terreno da implantação e da gestão das políticas públicas. A publicação
propõe, ainda, os novos marcos para a gestão urbana, quais sejam: mudança de escala, incorporação da
dimensão ambiental nas políticas setoriais urbanas, integração das ações de gestão, necessidade do
planejamento estratégico, descentralização das ações administrativas e dos recursos, incentivo à inovação,
inclusão dos custos ambientais e sociais, indução de novos hábitos de moradia, transporte e consumo,
fortalecimento da sociedade civil e dos canais de participação (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE,
2000, p. 31-34).
22
Carneiro (2005) considera que a hegemonia da noção de desenvolvimento sustentável está relacionada
com a dominância da onda geral de “aconceitualidade” dos anos 1990 que se traduz no retraimento da
reflexão conceitual crítica, isto é, a renúncia ao esforço de apreensão de conjunto das determinações
estruturais da ordem social existente, cujos fundamentos passam a ser assumidos como dados. Guimarães
(1997, p.23) define esta aceitação universal da noção de desenvolvimento sustentável como um ‘sentido
comum em relação ao vazio dos consensos sociais absolutos’.
23
Para os fins propostos nesta análise, optou-se por não discutir as diferentes definições de
desenvolvimento sustentável, nem catalogar as imprecisões e contradições da noção porque se acredita,
como enfatiza Nobre (2002), que é justamente aí que reside sua força e o caráter de aceitação geral. Tal
esforço de catalogação registra mais de cem definições existentes na literatura que trata do tema,
conforme levantamento feito por Guimarães (1997).
32
termos, o problema de sua definição e operacionalização. As teses apresentadas por
Nobre (2002) para elucidação destes dois elementos intrínsecos ao conceito são
provocadoras. A primeira tese, afirma o autor, são as fraquezas, imprecisões e
contradições da noção de ‘desenvolvimento sustentável’ as razões da sua força e
aceitação geral. Dito de outra maneira, a noção de DS só conseguiu se tornar pervasiva
e universalmente aceita porque conseguiu reunir sob si posições teóricas e políticas
contraditórias e até mesmo opostas. Isto só foi possível exatamente porque a noção de
desenvolvimento sustentável não nasceu definida: a sua definição e o seu sentido são
decididos no debate teórico e na luta política (NOBRE, 2002, p.08). O segundo
argumento apresentado pelo autor é que a noção está “amarrada”, em última instância, a
diferentes visões de como deva se dar a institucionalização da problemática ambiental.
Em outras palavras, não obstante as diferentes visões, a noção de desenvolvimento
sustentável é o carro-chefe de uma estratégia de institucionalização da problemática
ambiental que comporta pelo menos dois objetivos principais a serem alcançados: tanto
elevar o meio ambiente à condição de issue de primeira grandeza na agenda política
internacional, como fazer com que o problema ambiental passe a formulação e
implementação de políticas públicas em todos os Estados Nacionais e nos órgãos
multilaterais e de caráter supranacional. A terceira tese é decorrente do citado processo
de institucionalização e se relaciona com os resultados da disputa política pela definição
do conceito de desenvolvimento sustentável, marcada por um claro predomínio da
Economia na determinação do que deve ser o conceito e a prática da sustentabilidade.
Mais do que isso, destaca o autor “é o mainstream da teoria econômica, a economia
neoclássica em sua vertente ambiental, a teoria hegemônica na determinação do que seja
o DS e, por conseqüência, do que seja a própria posição do meio ambiente na prática
política, social e econômica”
24
(NOBRE, 2002, p.09). Deste modo, o conceito de DS
passa a ser entendido, simultaneamente, como veículo de um acordo político mínimo
em torno dos termos em que iria se dar a institucionalização de âmbito global da
24
A despeito das contradições aí envolvidas, constata-se que a teoria econômica neoclássica é “vitoriosa”
na hegemonização do conceito de DS, uma vez que: a) a teoria econômica neoclássica já é previamente
hegemônica; b) o rigor formal das formulações neoclássicas em geral e para o DS em particular reveste
tais formulações da chancela do “científico”, e, portanto, garante sua aceitação como “verdade” em
amplos círculos; c) abordagem neoclássica demonstra grande capacidade de prover, nos seus termos,
respostas “precisas” e diretrizes operacionais claras; d) as principais instituições econômicas,
principalmente, a dos países centrais e as agências multilaterais, apropriam-se política e ideologicamente
das formulações ambientais neoclássicas, fechando e realimentando o ciclo de formação de hegemonia.
Deste modo, a crítica da perspectiva neoclássica é hoje também a crítica dessa determinada apropriação
da noção de DS que desfruta de uma posição hegemônica no debate (NOBRE, 2002).
33
problemática ambiental e como ponto de partida da disputa política a ser travada nos
limites por ele traçados. O conceito de DS está longe de estabelecer um campo “neutro”
de disputa política. Mas é justamente a sua vaguidão que permitiu o engajamento por
parte dos mais diferentes atores na disputa. Disputa para decidir exatamente “o que é” o
desenvolvimento sustentável (NOBRE, 2002). Rodrigues (1998) afirma que é
necessário compreender que, além da ausência de visão de classes na proposta de
desenvolvimento sustentável, falta-lhes também visão espacial, uma visão do território
como face vivida do poder. A proposta contida no Relatório Brundtland remete a
solução dos problemas ambientais ao mercado (mediada pelos Estados) e não contém
uma análise consistente da questão territorial e da produção socioespacial. Conclui
afirmando que a “sustentabilidade social é espacial, é política” (RODRIGUES, 1998,
p.126).
Se for aceitável que o desenvolvimento sustentável conseguiu produzir certo
consenso entre diferentes agentes na sociedade (pelo menos em resposta à
insustentabilidade do modelo de desenvolvimento), resta-nos indagar: por que distintos
grupos sociais o proferem de modo também distinto? Quem são os agentes e os
interlocutores autorizados a falar em seu nome? Quais práticas o legitimam? A resposta
a estes questionamentos exige uma associação analítica entre os discursos proferidos em
nome do desenvolvimento sustentável e os distintos projetos políticos que estão
associados aos agentes que o proferem. Neste debate, recorre-se a Dagnino (2002) para
quem a noção de projeto político designa os conjuntos de crenças, interesses,
concepções de mundo, representações do que deve ser a vida em sociedade, que
orientam a ação política dos diferentes sujeitos. A noção de projeto político presente
nos trabalhos de autoria e/ou co-autoria de Dagnino encontra na noção de ‘concepção de
mundo’ em Gramsci (1989, p.12), o ponto de intersecção. Para Gramsci (1989, p.12),
“pela própria concepção do mundo, pertencemos sempre a um determinado grupo,
precisamente o de todos os elementos sociais que partilham de um mesmo modo de
pensar e agir”. Neste sentido, como coloca Gramsci (1989), o problema fundamental de
toda concepção de mundo é o de conservar a unidade ideológica de todo o bloco social,
que está cimentado e unificado justamente por uma determinada ideologia. Em outros
termos, resta-nos compreender como a concepção de mundo da classe dirigente se
difunde em todas as demais camadas sociais nos mais diferentes graus qualitativos, na
34
qual a linguagem ocupa um papel central
25
. Se a ação é sempre uma ação política, então
a escolha e a crítica de uma concepção de mundo são também fatos políticos, como
elabora Gramsci.
A noção de projeto político, segundo Dagnino, Olvera e Panfichi (2006), possui
várias implicações que serão analisadas a seguir. A primeira é o esforço de enfatizar a
intencionalidade como componente da ação política, afirmando, portanto, o papel do
sujeito e da agência humana como dimensões fundamentais da política. A noção de
projeto carrega consigo, portanto, a afirmação da política como um terreno que é
também estruturado por escolhas, expressas nas ações dos sujeitos, orientados por um
conjunto de representações, valores, crenças e interesses. Escolhas que estabelecem
relações conflitivas, tanto em relação a outras escolhas como com respeito a condições
estruturais, a recursos e a oportunidades, que circundam e qualificam sua
implementação. No primeiro caso, essas relações conflitivas se expressam como
disputas entre distintos projetos; no segundo caso, elas se estabelecem entre as
intencionalidades contidas nos projetos e as condições concretas de sua realização.
Nesse sentido, o reconhecimento do papel do sujeito e da agência na política não deve
ignorar os limites com que esses se defrontam, sob pena de ser confundido como
equivalente à mera afirmação do voluntarismo (DAGNINO, OLVERA e PANFICHI,
2006).
A segunda implicação é o vínculo constitutivo entre cultura e política que a
noção de projeto político enuncia. Deste modo, a noção de projeto político não se reduz
as estratégias de atuação política no sentido estrito, mas expressam, veiculam e
produzem significados que integram matrizes culturais mais amplas. Alvarez, Dagnino e
Escobar (2000) afirmam que os laços constitutivos entre cultura e política – definidos
pelos autores como política cultural
26
, redefinem a própria visão da política bem como
consideram que a cultura, entendida como concepção do mundo, como conjunto de
25
Todos os homens são “filósofos”, definindo os limites e as características desta “filosofia espontânea”,
peculiar a “todo mundo”, isto é, da filosofia que está contida: 1) na própria linguagem, que é um conjunto
de noções e conceitos determinados e não, simplesmente, de palavras gramaticalmente vazias de
conteúdo; 2) no senso comum e no bom-senso; 3) na religião popular e, consequentemente, em todo o
sistema de crenças, superstições, opiniões, modos de ver e de agir que se manifestam naquilo que se
conhece geralmente por “folclore” (GRAMSCI, 1989, p.11).
26
Alvarez, Dagnino e Escobar (2000) definem o laço constitutivo entre cultura e política, e a redefinição
de política que esta visão implica como ‘política cultural’. Os autores advertem que, neste caso, a noção
empreendida não designa as ações do Estado ou de outras instituições com relação à cultura, considerada
um terreno específico, separado da política, muito frequentemente reduzido à produção e consumo de
bens culturais: arte, cinema, teatro, etc. Para uma compreensão mais detida do conceito, ver “O Cultural e
o Político nos Movimentos Sociais Latino-Americanos” de autoria de Alvarez, Dagnino e Escobar (2000).
35
significados que integram práticas sociais, não pode ser compreendida adequadamente
sem a consideração das relações de poder embutidas nessas práticas. E, destacam os
autores, que “a compreensão da configuração dessas relações de poder não é possível
sem o reconhecimento de seu caráter ‘cultural’ ativo, na medida em que expressam,
produzem e comunicam significados” (ALVAREZ, DAGNINO e ESCOBAR, 2000,
p.17).
A terceira consideração feita pelos autores é que a noção não se restringe a
formulações sistematizadas e abrangentes, mas recobre a ampla gama de formatos nos
quais representações, crenças e interesses se expressam em ações políticas, com
distintos graus de explicitação e coerência, o que permite que ela seja capaz de dar conta
da multiplicidade e diversidade dos sujeitos políticos envolvidos no processo de
construção democrática e das suas diferentes formas de ação política, com freqüência
consideradas nas análises desses processos. Destacam, ainda, que nessa mesma direção,
é preciso assinalar, além da heterogeneidade formal que assume a categoria de projeto,
também a sua diversidade interna quanto às várias dimensões que nela estão presentes, o
que constituiria uma quarta característica desta noção (DAGNINO, OLVERA e
PANFICHI, 2006).
Estas implicações da noção de projetos políticos nos levam a refletir acerca da
dinâmica interna dos projetos, um pulsar contínuo que está diretamente relacionado com
a disputa por um projeto hegemônico capaz de conduzir a direção política da sociedade.
Sendo assim, tal como o conceito de hegemonia, que pressupõe uma ampliação
constante de sua base social por meio da superação permanente dos equilíbrios
instáveis, a noção de projetos políticos pressupõe também uma renovação constante,
capaz de ampliar a difusão de uma determinada concepção de mundo em todas as
camadas sociais, uma das dimensões fundamentais do exercício da hegemonia. Um
exemplo singular desta renovação é o campo de confluência perversa entre projetos
políticos distintos que operam com as mesmas categorias políticas, porém, adotando
significados completamente diversos (e até mesmo opostos) daquele produzido no
interior de um projeto democratizante de sociedade. Neste sentido, tais categorias
políticas ancoradas em estratégias discursivas diversas produzem práticas também
distintas, portanto, os múltiplos significados tanto legitimam os projetos políticos
democrático quanto neoliberal. Outro exemplo singular neste debate é a própria noção
de sustentabilidade que “ao contrário dos conceitos analíticos voltados para a explicação
do real, está submetida à lógica das práticas: articula-se a efeitos sociais desejados, a
36
funções práticas que o discurso pretende tornar realidade objetiva. Tal consideração
remete a processos de legitimação/deslegitimação de práticas e atores sociais”
(ACSELRAD, 2001, p.29).
A suposta indefinição do conceito de desenvolvimento sustentável e a
conseqüente luta política pela garantia de legitimidade das práticas que o discurso
pretende objetivar nos permitem levantar duas proposições fundamentais neste debate,
inspiradas em análises feitas por Acselrad (2001). A primeira proposição é que o
conceito de sustentabilidade se insere no campo do que alguns chamam de “causalidade
teleológica”
27
. O autor, citando Costa (1994), afirma que este campo “tem como causa
suficiente de um comportamento, um acontecimento que contém em sua descrição a
exigência de que um outro acontecimento, chamado seu fim, aconteça”. Ou seja, a causa
é definida pelo fim; a ordem de seqüência dos acontecimentos está embutida na
condição antecedente definida como causa. É sustentável, hoje, aquele conjunto de
práticas portadoras de sustentabilidade no futuro (ACSELRAD, 2001, p.29-30). Mas,
adverte Acselrad (2001), o recurso a essa ‘causalidade teleológica’ é particularmente
questionável quando ele implica em reconstruir o presente à luz de supostas exigências
do futuro (o que requer a atualização política do discurso) e que os riscos de sua
enunciação se tornam maiores quando se sabe que os que ocupam posições dominantes
no espaço social também estão em posições dominantes no campo da produção das
representações e idéias [...] A enunciação conceitual, é portanto, também produtora de
ordenamento, divisão e classificação no interior do mundo social (ACSELRAD, 2001).
A segunda proposição é que se a sustentabilidade situa-se em certo consenso entre
atores distintos sobre a sua necessidade, abre-se, portanto, uma luta simbólica pelo
reconhecimento da autoridade para falar em seu nome. E, para isso, “faz-se necessário
constituir uma audiência apropriada, um campo de interlocução eficiente onde se possa
encontrar aprovação” (ACSELRAD, 2001, p. 29).
Importa ressaltar neste debate, como nos lembra Santos (1996), que o conceito
de sustentabilidade só ganha concretude quando referido a um lugar e tempo
específicos, ao sujeito do discurso e, sobretudo, aos atores e agentes cuja razão social
seria a implementação de um modelo de desenvolvimento sustentável cuja proposta de
sustentabilidade não caia nas armadilhas de seu correlato (o conceito de
desenvolvimento), que envolto pela imprecisão e generalidade, oculta interesses
27
Na causalidade teleológica, “o que não existe ainda pode agir sobre o que é” (SOUBEYRON, 1995,
p.27 apud ACSELRAD, 2001, p.29).
37
particulares ou estratégias de poder, do ponto vista social e ambiental, não tão legítimas.
Faz-se mister identificar quais os projetos políticos que estruturam os discursos
proferidos em nome do conceito de sustentabilidade (já que um conceito tem o papel de
objetivar representações) pelos mais diversos agentes. Uma tarefa complexa em ‘tempos
neoliberais’, já que projetos políticos distintos se utilizam de categorias políticas
semelhantes, no entanto, encerram significados diversos, o que torna ainda mais difícil a
identificação das referências políticas daqueles que estão envolvidos no reconhecimento
pela autoridade e legitimidade para falar em nome do ‘desenvolvimento sustentável’.
2.3 CIDADES E SUSTENTABILIDADE: NEXOS CONSTITUTIVOS ENTRE O
AMBIENTAL E O URBANO
Nas últimas décadas, o debate acerca da sustentabilidade das cidades tem sido
corrente nas discussões sobre políticas urbanas, ou como propõe Acselrad (2007),
caberia falar sobre a entrada do meio ambiente no discurso sobre políticas urbanas,
passando pelo que o precede, ou seja, a entrada do meio ambiente na esfera política. Via
de regra, o discurso ambiental evoca não especificamente o governo das coisas ou dos
homens, mas um governo das relações complexas entre homens e coisas, ou seja, um
governo das interações entre as práticas espaciais
28
dos distintos atores sociais
(ACSELRAD, 2007).
No debate especificamente urbano, as principais inquietações se exprimem por
meio da incerteza quanto ao futuro, tanto no que diz respeito às condições como à
qualidade da duração das cidades, toma como ponto de partida a premissa intrínseca à
noção de sustentabilidade e que a alimenta, ou seja, “a evocação dos futuros idealizados
e desejáveis que se quer tornar realidade. E, para inscrever estes projetos de futuro em
uma trajetória de viabilidade, liga-se logicamente os fins que se deseja alcançar às
realidades do presente” (ACSELRAD, 2001, p.21). Procura-se, assim, discriminar tudo
o que se acredita hoje inviabilizar a duração das cidades – a poluição, a congestão
urbana, a violência. Tendo as cidades se tornado cada vez mais centrais à acumulação
de capital e, ao mesmo tempo, atravessadas como estão pelos efeitos da reestruturação
produtiva e da flexibilização da acumulação – leia-se segregação sócio-espacial,
28
O autor, com base em Henri Lèfebvre e David Harvey, considera como práticas espaciais materiais
aquelas referidas aos “fluxos, transferências e interações físicas e materiais que concorrem, no e ao longo
do espaço, de maneira a garantir a produção e a reprodução social” (HARVEY, 1992 apud ACSELRAD,
2007, p.2).
38
sobrecarga das vias de transporte urbano, disseminação de violentos conflitos infra-
políticos – as mesmas passaram a ser objeto de diferentes discursos sobre a
“sustentabilidade urbana”, tanto por parte das agências multilaterais como de um
conjunto de agentes sociais que pretendem construir as chamadas redes mundiais de
cidades sustentáveis (ACSELRAD, 2007). Assim sendo, a sustentabilidade é o conceito
que remete à durabilidade dos recursos ao longo do tempo, atuando de forma
coordenada com estratégias de gestão participativas e inovadoras no espaço urbano, o
que constitui o maior desafio deste projeto (SANTOS e MOTTA, 2001).
Embora marcados por trajetórias distintas
29
, os discursos sobre a sustentabilidade
urbana tentam promover uma aproximação entre o urbano e o ambiental, associação
esta que tem sua origem nos compromissos assumidos pelos Estados Nacionais para
cumprimento dos princípios da Agenda 21 e que constituem múltiplas tentativas de
equacionamento dos problemas urbanos. Segundo Machado (2000), embora os temas da
sustentabilidade ambiental, de forma geral, e do desenvolvimento urbano sustentável¸
mais especificamente, venham permeando a produção acadêmica, o discurso dos
formuladores de políticas públicas e, mais recentemente, dos formadores de opinião
pouco tem desvendado sobre o que, de fato, venham a ser ou significar tais
terminologias para certas áreas do conhecimento. Adotam-se os termos sem a necessária
compreensão dos seus limites conceituais e de sua relação com o conceito de
desenvolvimento econômico tornado hegemônico a partir de meados deste século. “O
que se tornou senso comum, no entanto, é que as questões ambientais são globais e,
portanto, comuns à forma dominante da vida em sociedade, ou seja, a cidade
contemporânea” (MACHADO, 2000, p.01).
Marcado por uma diversidade de abordagens, encontra-se na literatura
especializada, dois tipos de tratamento acerca da sustentabilidade urbana: de um lado,
um tratamento normativo, empenhado em delinear os atributos da “cidade sustentável”
e, de outro, um tratamento analítico que parte da problematização das condições sócio-
políticas em que emerge tal discurso (ACSELRAD, 2005). Situa-se neste debate a
‘modernização ecológica’ das cidades, processo pelo qual as instituições políticas
procuram equilibrar o crescimento urbano e os problemas ambientais dele decorrentes
por meio da ênfase na adaptação tecnológica, a crença na colaboração e no consenso e
tendo o mercado como ambiente capaz de garantir a estabilização ambiental do
29
Para uma análise acerca das trajetórias recentes do urbano e do ambiental, ver Costa (2000).
39
desenvolvimento capitalista (ACSELRAD, 2001). Como se pode notar, na
caracterização do projeto de modernização ecológica das cidades, a crença na
colaboração e no consenso nega o reconhecimento do meio ambiente como um campo
de conflitos e contestações e afirma o mercado como protagonista do projeto
modernizador e, supostamente, o único agente capaz de garantir as condições
necessárias à acumulação do capital em uma de suas esferas mais privilegiadas - a
cidade. Tal afirmação permite concluir que, independente dos vários conceitos de
sustentabilidade (a exemplo de ‘desenvolvimento urbano sustentável’, ‘cidades
sustentáveis’, ‘cidades compactas’ e outros correlatos) tem-se, em verdade, distintos
projetos de cidade, projetos que pretendem responder aos desafios impostos pela
urbanização (especialmente os problemas ambientais dela decorrentes) e pela
necessidade de conferir durabilidade ao desenvolvimento.
Antes de discutir algumas matrizes teóricas de sustentabilidade das cidades e sua
associação com as políticas urbanas, faz-se necessário problematizar os distintos modos
de articulação entre o urbano e o ambiental. De acordo com Costa (2000), os termos –
‘desenvolvimento sustentável’, ‘cidades sustentáveis’ - citados anteriormente para
expressar esta articulação, trazem consigo alguns conflitos teóricos de difícil, porém não
impossível, reconciliação. Destaca a autora: a) o conflito entre as trajetórias das análises
ambiental e da urbana que, originando-se em áreas do conhecimento diferentes,
convergiram recentemente na proposta de desenvolvimento sustentável, com objetivos
às vezes divergentes; b) o conflito entre formulações teóricas e propostas de
intervenção, o que tem sido traduzido no distanciamento entre análise social/urbana
crítica e planejamento urbano
30
(COSTA, 2000). Por estas razões, a autora destaca que
é mister considerar que a maior parte das discussões acerca do desenvolvimento
sustentável referem-se ao desenvolvimento da sociedade (embora, em geral, enfatizando
fortemente os aspectos econômicos) e não especificamente ao desenvolvimento urbano.
Por outro lado, a adoção do conceito de desenvolvimento sustentável faz-se muitas
vezes com base nas práticas do planejamento urbano, sem grandes questionamentos
30
Ressalta-se que a autora toma como ponto de partida a noção, de certa forma generalizada, de que há
sempre um conflito, ou uma oposição, uma contradição mesmo, entre os conceitos de urbano e ambiental
(...) Trata-se de uma hipótese difícil de aceitar, não tanto pelos argumentos usualmente levantados acerca
da inevitabilidade do avanço do processo de urbanização, discute a autora, mas, sobretudo, por considerar
que o espaço urbano constitui a materialização espacial das relações sociais, além de elemento
transformador dessas mesmas relações (COSTA, 2000).
40
acerca das formulações teóricas que lhes servem de suporte (COSTA, 2000)
31
. Acselrad
(2001) é ainda mais enfático quando considera que ao mesmo tempo em que verifica-se
uma “ambientalização” do debate sobre políticas urbanas, observa-se também um
movimento de sentido oposto, com a entrada crescente das questões urbanas no debate
ambiental, seja por iniciativa de atores sociais da cidade que incorporam a temática do
meio ambiente, sob o argumento da substancial concentração populacional nas
metrópoles, seja pela própria trajetória de urbanização crescente da carteira ambiental
dos projetos do Banco Mundial.
Com base na classificação das representações distintas sobre sustentabilidade
urbana proposta por Acselrad (2001)
32
, serão discutidas as principais articulações entre
sustentabilidade e o que o referido autor qualifica como reprodução adaptativa das
estruturas urbanas, ou seja, os diferentes processos que garantem as condições de
reprodução das estruturas urbanas. A primeira representação é a técnico-material que
pretende garantir a sustentabilidade por meio de uma adaptação de sua base técnica a
modelos de ‘racionalidade eco-energética’ ou de ‘metabolismo urbano’. Em ambos os
casos, a cidade é vista em sua continuidade material de estoques e fluxos. Tomando a
cidade como lugar por excelência da perda de capacidade de transformação de energia
em trabalho, caberia ao planejamento urbano minimizar a degradação energética e
desacelerar a trajetória da irreversibilidade. A representação que privilegia a leitura da
cidade como matriz técnico-material propõe a recomposição das cidades a partir de
modelos de eficiência eco-energética ou de equilíbrio metabólico aplicados à
materialidade do urbano. A redução da durabilidade da cidade à sua dimensão
estritamente material tende a descaracterizar a dimensão política do espaço urbano,
tanto pela reprodução como pela inovação na temporalidade histórica das cidades.
Outra matriz discursiva analisada por Acselrad (2001) tem como referência a
noção de qualidade de vida e se estrutura segundo o modelo da pureza, da cidadania ou
do patrimônio. Contrariando a representação técnico material cujo ambiente
institucional é o mercado, a representação da cidade como o lócus da qualidade de vida
se pauta em componentes não mercantis da existência cotidiana e cidadã, notadamente
no que se refere às implicações sanitárias das práticas urbanas que podem estar
31
Apesar da origem diversa e trajetória diferenciada, Costa e Braga (2004) reconhecem que os debates,
via de regra, apontam para a virtualidade da convergência de tais questões, implícita, por exemplo, no
conceito de desenvolvimento sustentável. Mas, ressaltam as autoras, enquanto virtualidade, o
desenvolvimento sustentável aponta para a busca da construção de um (ou vários) caminhos de
convergência (COSTA e BRAGA, 2004).
32
Para uma melhor compreensão dos modelos propostos pelo autor, ver Acselrad (2001).
41
associadas a representações coletivas de cidadania. Modelos de ascetismo e de pureza
são evocados para questionar as bases técnicas do urbano. Citando Emelianoff (1995), o
autor argumenta que a associação à categoria patrimônio refere-se não só à
materialidade das cidades, mas a seu caráter e suas identidades, valores e heranças
construídos ao longo do tempo. E, adverte que a perspectiva de fazer durar a existência
simbólica – por meio do modelo do patrimônio - tanto pode se inscrever em estratégias
de fortalecimento do sentimento de pertencimento dos habitantes das cidades quanto em
estratégias de promoção de uma imagem que marque a cidade por seu patrimônio, capaz
de atrair capitais na competição global. Exemplo síntese da articulação do modelo
anterior – eficiência eco-energética - e do modelo de qualidade de vida é o de cidades
compactas, embora não seja consensual a capacidade de conjugar a eficiência no uso
dos recursos ambientais e a qualidade de vida urbana
33
.
O terceiro e último modelo de cidades, capaz de garantir a reprodutibilidade das
estruturas urbanas, analisado por Acselrad (2001) relaciona-se com as condições de
reprodução da legitimidade das políticas urbanas que pode pautar-se tanto no modelo de
eficiência quanto de equidade. Fala-se da viabilidade política do crescimento urbano, ou
seja, das condições de construção política da base material das cidades. Portanto, a
erosão da legitimidade das políticas urbanas pode fundar-se, assim, na insuficiente
adesão à racionalidade econômica, causa suposta do desperdício da base de recursos,
ou, alternativamente, na ausência de priorização de mecanismos distributivos do acesso
a tais serviços.
Como se pode observar nos modelos de cidade discutidos por Acselrad (2001), à
eles subjazem distintos projetos políticos que dão conteúdo as representações que
pretendem circunscrever a temporalidade das cidades, bem como enuncia a questão
ambiental de um modo diverso, o que sugere práticas também distintas na relação
sociedade/ambiente urbano. Sendo assim, resta-nos indagar: como garantir que
estratégias discursivas apoiadas nas noções de identidade, cidadania, eficiência,
equidade, qualidade de vida não são meros recursos-síntese para legitimar a cidade
enquanto mercadoria? Como garantir que o meio ambiente não seja apenas um recurso
‘estético’ para cumprir a função de atratividade locacional em meio à competitividade
intraurbana? Inquietações desta natureza levam a afirmar que a promessa de
durabilidade das cidades inscrita nos discursos da sustentabilidade não pode ser
33
A título de ilustração, ver Costa (2000) em sua análise sobre as cidades compactas européias.
42
entendida ausente do contexto que a produz e a alimenta, encerrando, assim, as
contradições que lhes são evidentes. Por esta razão, crê-se que as políticas urbanas
pautadas no economicismo de mercado, na primazia da técnica enquanto linguagem
competente (que por sua vez reedita o discurso competente pela suposta aparência de
cientificidade), na ausência do Estado e de sua função reguladora, aumenta os riscos de
fragmentação do tecido social, principalmente, em sociedades profundamente marcadas
pela desigualdade em suas mais diferentes formas (social, ambiental, política e
econômica). Do mesmo modo, acredita-se que a construção das ‘cidades duráveis’ exige
uma aposta na atuação conjunta entre Estado e sociedade civil, a subordinação dos
interesses privados aos interesses públicos e um retorno à cidade enquanto o espaço
público da política.
2.4 A NOVA QUESTÃO URBANA E ESTRATÉGIAS DISCURSIVAS: A CIDADE
COMO MERCADORIA
Vainer (2000) observa que nos últimos anos há um deslocamento do tratamento
de temas centrais vinculados a questão urbana, como crescimento desordenado,
reprodução da força de trabalho, equipamentos de consumo coletivo, movimentos
sociais urbanos, racionalização do uso do solo para a chamada nova questão urbana,
cujo nexo central é a competitividade urbana (VAINER, 2000). Nestes termos, o debate
acerca da sustentabilidade ganha amplitude na medida em que não se restringe aos
limites da cidade em si e os problemas decorrentes da urbanização, mas ao tratar como
as cidades podem ser inseridas no amplo e irrestrito circuito de reprodução do capital,
cada vez mais fluído e representado por atores cada vez mais móveis. Nas palavras de
Sánchez (2001, p.247), “a produção do espaço não é fenômeno novo, pois o Estado
junto aos grupos dominantes produziram sempre espaços particulares, que podem ser
situados historicamente. O novo parece ser a produção global e total do espaço social”.
Esta orientação estratégica, como afirma Lèfrebve (1998 apud SÁNCHEZ, 2001, p.44)
“tem muito mais importância que a simples venda de parcelas do espaço, pois procura
realizar uma reorganização abrangente da produção subordinada às cidades e aos
centros de informação e decisão”. Deste modo, a chamada reestruturação produtiva da
economia capitalista em sua fase atual está, mais do que nunca, ligada à produção do
espaço que é moldado às necessidades da acumulação. Para efeitos de análise específica
das sociedades urbanas, este amoldamento significa que um número crescente de
43
fragmentos, ou partes da cidade, está sujeita ao controle, à normatização, à privatização,
com grandes impactos para a vida social (SÁNCHEZ, 2003).
Mas, a passagem do espaço-mercadoria
34
para a cidade-mercadoria envolve a
adoção de estratégias discursivas
35
capazes de produzir uma identificação dos sujeitos
sociais em torno de políticas urbanas que tentam promover a ‘venda’ das cidades nas
mais diferentes escalas. Argumenta Sánchez (2001) que a cidade como mercadoria
especial, envolve estratégias especiais: são produzidas representações que obedecem a
uma determinada visão de mundo, são construídas imagens-síntese sobre a cidade e são
criados discursos referentes à cidade, encontrando na mídia e nas políticas de city
marketing importantes instrumentos de difusão e afirmação. As representações do
espaço, como parte do processo de reprodução do espaço, contribuem, pela mediação do
político, nos processos de intervenção espacial para renovação urbana. Estratégias
discursivas e políticas de city marketing (atuam no nível das representações) obedecem
a uma determinada visão de mundo (correspondem ao projeto político) e são
‘materializadas’ nas políticas de renovação urbana (atuam no nível das
práticas/intervenção), portanto, se interrelacionam em um intricado modelo de gestão
urbana cujo fundamento é a cidade como objeto a ser vendido, ainda que se reconheça
que a cidade é certamente a mais complexa das mercadorias existentes.
Neste debate, algumas questões são permanentes e instigantes: de que modo a
cidade, enquanto mercadoria específica e complexa é vendida no mercado mundial de
cidades? Qual a centralidade que as políticas de renovação urbana ocupam neste novo
modo de ‘fazer cidades’? Quais as estratégias discursivas que orientam tais políticas?
Estas são algumas das questões que nortearão a discussão proposta. O primeiro ponto a
ser discutido é a clara associação entre competitividade e sustentabilidade urbana diante
dos propósitos ditos como inevitáveis da globalização, ou seja, as cidades que não
reunirem os atributos específicos que constituem, de uma maneira ou de outra, insumos
valorizados pelo capital internacional, estariam fora do circuito mundial das cidades.
34
A cidade da regulação dita fordista foi fortemente marcada por sua compatibilidade com a produção
automobilística e com a produção capitalista de moradias (ACSELRAD, 2005).
35
Lenzi (2003) apresenta duas formas básicas de avaliar o conceito de sustentabilidade com base em
Dobson (1998). Para este autor, uma estratégia busca centrar-se sobre uma definição do conceito e a outra
é definida por ele como discursiva – que buscaria descrever a forma pela qual o conceito é utilizado na
vida política. Dobson (1998 apud LENZI, 2003) ressalta que considerar a sustentabilidade (ou o
desenvolvimento sustentável) como um discurso tem eximido aos cientistas sociais de tomarem uma
definição específica dela. Enquanto a estratégia que busca uma definição do conceito manteria o objetivo
de definir conceitualmente o que é DS, buscando enquadrá-la em alguma definição específica, a estratégia
discursiva buscaria apenas descrever a forma pela qual o conceito é utilizado por agências, governos e
atores sociais dos mais diferentes tipos (LENZI, 2003).
44
Borja e Castells (1998 apud COMPANS, 2001, p.113-114) destacam que a nova
fronteira da gestão urbana consistiria agora em “situar cada cidade em condições de
enfrentar a competição global da qual depende o bem-estar de seus cidadãos”. Em outro
momento, os autores, citados por Compans (2001), acrescentam: “o ‘fazer cidade’
(objetivo dito principal da política urbana) só é possível se a cidade se dota de um
projeto de desenvolvimento econômico que combine a competitividade com a
sustentabilidade no que diz respeito aos recursos não-renováveis e ao meio ambiente e
com a coesão social, ou seja, o emprego, a moradia, o acesso aos serviços, a
participação cívica e a integração cultural” (BORJA e CASTELLS, 1998 apud
COMPANS, 2001, p.113-114). Como se pode observar, o papel que as políticas urbanas
exercem neste contexto é o da garantia do aumento da temporalidade do
desenvolvimento (que coincide com o desenvolvimento econômico), o que determinará,
em última instância, o grau de atração que uma cidade tem em relação à outra em um
mercado de competição dos espaços urbanos. Por outro lado, a sustentabilidade restrita
aos recursos naturais se torna um atributo que tanto pode servir como um componente
do processo decisório dos grandes capitais para realizarem seus investimentos quanto
recurso de decisão para outras operações, tais como lazer, turismo, operações
imobiliárias, etc.
Outro aspecto presente neste debate é a centralidade que os governos locais
exercem na condição de serem os principais agentes na promoção das cidades, capazes
de promover o que Harvey (1995 apud ACSELRAD, 2005, p.04) chamou de reversão
competitiva, ou seja, “não mais o capital busca as vantagens locacionais, mas as
localidades é que competem entre si, oferecendo vantagens locacionais para atrair
capitais”. Oliveira (2003) discutindo o papel do Estado, hoje, no Brasil e, em particular
o do planejamento urbano, pontua que a financeirização das economias e,
principalmente, dos orçamentos públicos retira a autonomia do Estado e produz a
autonomização do mercado. Mas, a contradição está em que, tornado supérfluo pela
autonomização, o Estado se funcionaliza como uma máquina de arrecadação para tornar
o excedente disponível para o capital. Contrariando os discursos de um Estado ausente,
são justamente as instituições políticas e regulatórias estatais que garantem a
continuidade dos interesses privados.
De acordo com Braga (2001), são duas as crenças básicas que dão origem ao
mito construído em torno do poder local: a incapacidade do Estado Nação de oferecer
respostas aos desafios da economia e sociedade atuais e a ampla capacidade das
45
economias locais se inserirem na economia global. Este ‘culto’ ao poder local tão
criticado pela autora, é reforçado por Castells e Borja (1996 apud VAINER, 2000)
quando afirmam que o governo local deve promover a cidade para o exterior,
desenvolvendo uma imagem forte e positiva apoiada numa oferta de infra-estrutura e de
serviços de investidores, visitantes e usuários solventes à cidade que facilitem suas
‘exportações’ (de bens e serviços, de seus profissionais, etc.). Portanto, enquanto
mercadoria específica, a cidade também tem consumidores específicos. Tal crença
vincula-se a um projeto político que se assenta na ideia de cidade como um ambiente de
negócios e como tal pode ser gerida a partir dos princípios da empresa privada.
Inspirados nas supostas virtudes da lógica empresarial, as empresas passam a ser
a medida da eficiência e eficácia na alocação e distribuição de recursos, portanto, o
parâmetro dos governos locais na gestão das cidades. Carlos Vainer (2000, p.89)
adverte: “a analogia cidade-empresa desliza, suave e sutilmente, para uma analogia
cidade-empresários”. Tomando como referência a análise da implementação do
planejamento estratégico no Rio de Janeiro, Vainer (2000) conclui que é possível extrair
dos textos base do referido planejamento que a analogia cidade-empresa não se esgota
em uma proposta simplesmente administrativa ou, como muitas vezes pretendem
apresentar seus defensores, meramente gerencial ou operacional. Na verdade, é o
conjunto da cidade e o poder local que está sendo redefinido. O conceito de cidade, e
com ele os conceitos de Poder Público e de governo da cidade são investidos de novos
significados, numa operação que tem como um dos esteios a transformação da vida da
cidade em sujeito/ator econômico e, mais especificamente, num sujeito/ator cuja
natureza mercantil e empresarial instaura o poder de uma nova lógica, com a qual se
pretende legitimar a apropriação direta dos instrumentos de Poder Público por grupos
empresariais privados (VAINER, 2000). Tal analogia escamoteia a lógica de
apropriação do público pelos interesses privados para dar espaço a uma estratégia de
discurso que também serve como recurso de retórica: a necessidade das cidades
tornarem-se empreendedoras para inserirem em um mercado de competição acirrada –
no mercado mundial das cidades. Como visto, a simplificação contida na enunciação do
discurso da cidade enquanto empresa privada encobre uma distinção fundamental, qual
seja, a da natureza do próprio objeto.
A centralidade dada aos governos locais e o conseqüente papel que os modelos
de política urbana concorrem neste ambiente de competição conduzem a uma reflexão
proposta por Acselrad (2005) e Vainer (2000). De acordo com Acselrad (2005), diante
46
da emergência dos novos modelos de política urbana, a cidade é vista como ator e ao
mesmo tempo objeto de ação estratégica, de uma gestão de corte empresarial, voltada
para a atração de investimentos numa competição interurbana pontuada pelas práticas
simbólicas do marketing de cidades. Deste modo, segundo o autor, a cidade é
redescoberta como espaço de ação dramática, onde as best pratices (as boas práticas,
propugnadas pelas agências multilaterais) constituem um enredo para a mobilização
apaixonada dos cidadãos (com os ‘indicadores de sustentabilidade urbana’ servindo para
orientar metaforicamente a marcação dos movimentos dos atores no palco deste drama).
Deste modo, reconhece Acselrad (2005) que a cidade é, ao mesmo tempo, o espaço dos
processos sociais concretos e das representações e que a recorrência à noção de
identidade (inscrita nos projetos de ‘cidades sustentáveis’) pretende não impor uma
hierarquia de importância destas duas esferas, antes, porém, conjugá-las. Assim, conclui
o autor, que se o recurso à noção de sustentabilidade urbana parece integrar
crescentemente uma norma do planejamento aplicado a cidades fortemente divididas, o
caráter simbólico das ações associadas a tal noção – seja pela representação retórica de
um meio ambiente uno e consensual, seja pelo sentido que se queira imprimir às
operações materiais de “conexão” empreendidas em seu nome – tal como corredores
arbóreos, fluxos aquáticos e outros ícones materiais de integração social, não parecerá
suficiente para dar estabilidade aos mecanismos de reprodução urbana. Vainer (2000)
destaca que a cidade-coisa, cidade-objeto, cidade-mercadoria (de luxo) coexiste com
uma outra em que a cidade aparece como sujeito – sintático, isto é, lógico
36
. É
justamente esta cidade que saiu da forma passiva de objeto e passou a assumir a forma
ativa de sujeito que ganha uma nova identidade – a de uma empresa
37
.
Outra estratégia imbricada nos projetos de renovação urbana é a necessidade de
consenso, ou seja, a identificação dos atores sociais em torno de um determinado
projeto – para garantir o processo de ocultamento das contradições, da neutralidade das
diferenças e de desarme das tentativas de interrogação, tal como ocorre no discurso
competente - com o objetivo de garantir a legitimidade dos discursos enunciados.
36
O questionamento da transformação da cidade em mercadoria se dilui no momento em que ela ressurge
transvestida de empresa; e a crítica a esta analogia perde sentido quando é a cidade-pátria que emerge,
oferecendo a paz, a estabilidade e a garantia de líderes capazes de encarnarem, graças a seu carisma, a
totalidade dos citadinos. Esta permanente flexibilidade e fluidez conceitual operam como poderoso
instrumento ideológico, fornecendo múltiplas e combinadas, mesmo que contraditórias, imagens e
representações, que podem ser usadas conforme a ocasião e a necessidade (VAINER, 2000).
37
A afirmação “as grandes cidades são as multinacionais do século XXI” feita por Borja e Castells (1997
apud VAINER, 2001, p.85) exemplifica o argumento da cidade como protótipo da empresa privada.
47
Paradoxalmente, o consenso não se estabelece pelo enfrentamento do conflito, mas pela
negação da política, do espaço urbano enquanto um espaço de conflitos e interesses
distintos. Do mesmo modo, que pressupõe (ao mesmo tempo em que propõe) a negação
da cidade enquanto espaço público, nega a condição de cidadãos enquanto sujeitos
políticos. Mas, este silenciamento tem um sentido que é também estratégico para a
afirmação dos discursos que sustentam as políticas de renovação urbana. O discurso
pretende retirar dos cidadãos a condição de sujeitos políticos ao mesmo tempo em que
evoca a participação cívica como condição necessária à coesão social. Mas, a
participação não convoca ao debate público, apenas assinala a identificação ao projeto
de política urbana. Esta aceitação tácita, sem questionamentos, em que se inscreve a
noção de participação faz parte do campo de confluência perversa defendido por
Dagnino (2002), pois se constitui, ao mesmo tempo, em estratégia discursiva e
instrumento de legitimação das propostas de cidades globais, cidades mundiais, cidades-
modelo, planejamento estratégico e políticas de city marketing cujo protagonista é o
mercado. A despolitização planejada se constitui em atributo de ‘venda’ das cidades,
pois o projeto político que sustenta a proposta da cidade enquanto mercadoria não
apresenta identidade com uma cidade inclusiva, generosa, politicamente construída.
Para concluir, recorre-se a Oliveira (2003, p.13) que criticamente afirma: “a morte da
polis é a morte da política e a negação da negação: todo espaço público deve ser
privatizado, deve estar sob o olhar panóptico, porque o perigo é o público”.
48
III. ESTRATÉGIAS METODOLÓGICAS DE PESQUISA
3.1 ABORDAGEM DE PESQUISA
O detalhamento dos instrumentos de coleta e análise dos dados que subsidiaram
esta investigação precede algumas considerações julgadas como necessárias ao
entendimento da prática da investigação. A primeira consideração é a de que nenhuma
pesquisa é neutra seja ela qualitativa ou quantitativa. Como afirma Minayo (2000, p.37),
“pelo contrário, qualquer estudo da realidade, por mais objetivo que possa parecer, por
mais ‘ingênuo’ ou ‘simples’ nas pretensões, tem a norteá-lo um arcabouço teórico que
informa a escolha do objeto, todos os passos e resultados teóricos e práticos”
(MINAYO, 2000, p.37). Acrescenta, ainda, a autora que nenhuma das linhas de
pensamento sobre o mundo social e natural tem o monopólio de compreensão total e
completa sobre a realidade. A ela ascende-se sempre por aproximação (MINAYO,
2000). Sendo assim, nenhuma pesquisa é neutra e implica na adoção de um
posicionamento teórico que orienta todo o processo de investigação.
O caminho metodológico percorrido para elaboração desta dissertação de
mestrado a insere no campo da pesquisa qualitativa. Reconhece-se que a escolha de uma
abordagem para análise de um dado fenômeno não é determinada por si só, “mas é a
natureza do problema ou o seu nível de aprofundamento que, de fato, determina a
escolha do método” (RICHARDSON, 1999, p.70) ainda que se considere que o
resultado da pesquisa se constitui em um “imbricamento entre a habilidade do produtor,
sua experiência e seu rigor científico” (MINAYO, 2000, p.23).
Embora haja diversidade entre os trabalhos denominados qualitativos, Godoy
(1995) caracteriza alguns aspectos essenciais que identificam os estudos que se apóiam
nesta abordagem: (a) para os pesquisadores que adotam esta abordagem, um fenômeno
pode ser observado no contexto em que ocorre e do qual é parte; (b) a pesquisa
qualitativa valoriza o caráter descritivo da apreensão dos dados, preocupando-se com o
processo e não simplesmente com os resultados ou produto. “Não é possível
compreender o comportamento humano sem a compreensão do quadro referencial
(estrutura) dentro do qual os indivíduos interpretam seus pensamentos, sentimentos e
ações” (GODOY, 1995, p.62); (c) o significado que as pessoas dão aos
processos/experiências que participam são levados em conta pelo investigador que tenta
49
entendê-los a partir dos interesses dos sujeitos; (d) a utilização do enfoque indutivo na
análise dos dados.
Deste modo, nesta investigação privilegiou-se o diálogo entre os representantes
dos distintos interesses acerca da gestão ambiental no Município. A combinação dos
instrumentos de pesquisa possibilitou uma aproximação das posições divergentes
defendidas no espaço público como resultado das distintas visões acerca do papel que os
recursos ambientais ocupam na cidade. Estas concepções se materializam em disputas
travadas no âmbito do Conselho Municipal de Meio Ambiente de Salvador - COMAM,
na luta política que ocorre na esfera institucional, nas Conferências Municipais de Meio
Ambiente, enfim, nos diversos espaços utilizados pelos grupos sociais e políticos para
atrair aliados para suas posições.
3.2 PERCURSO METODOLÓGICO DA INVESTIGAÇÃO
A investigação sobre sustentabilidade e gestão ambiental no município do
Salvador apoiou-se em contribuições teóricas de campos de conhecimentos diversos,
como ciência política, planejamento urbano, política e gestão ambiental. O mapeamento
teórico inicial sobre o tema tomou como ponto de partida os conceitos-chave - meio
ambiente urbano, sustentabilidade, Estado, Sociedade Civil, hegemonia e projeto
político - que orientaram o estudo. Paralelamente ao trabalho de campo, foi-se
aprofundando a bibliografia, instituindo um movimento pendular entre o aporte teórico
e a realidade empírica analisada.
Para cumprir os objetivos deste estudo, os principais instrumentos de coleta de
dados utilizados foram a pesquisa documental e as entrevistas semi-estruturadas. A
análise do conceito de sustentabilidade presente nos documentos institucionais que
fundamentam e instituem a gestão ambiental no município do Salvador no período
2005/2008 tomou como base:
(a) a Lei nº.7.400/2008, de 23 a 25 de fevereiro de 2008. Dispõe sobre o Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município do Salvador – PDDU
2007 e dá outras providências;
(b) as deliberações da I Conferência Municipal do Meio Ambiente/2005;
(c) as deliberações da II Conferência Municipal do Meio Ambiente/2007.
50
Além dos documentos institucionais citados, foram analisadas 32 (trinta e duas)
atas do COMAM que compreendem as atas das assembléias para escolha dos
representantes da sociedade civil que integram o Conselho e as sessões ordinárias e
extraordinárias ocorridas no período de janeiro de 2006 a março de 2008, conforme
descrito no Apêndice A. Em paralelo, foram analisadas 13 (treze) resoluções de
concessão das licenças ambientais aprovadas pela Plenária do COMAM e publicadas no
Diário Oficial do Município entre os meses de março de 2007 a abril de 2008, conforme
Apêndice B. A análise das atas e das resoluções objetivou compreender em que medida
o conceito de sustentabilidade presente nos documentos institucionais se desdobra nas
ações empreendidas pelos representantes dos três segmentos - Estado, Sociedade Civil e
Mercado - neste espaço institucional. Embora não se tenha tomado as atas como relatos
fidedignos e completos das reuniões, uma vez que algumas atas apresentam imprecisões
na descrição dos fatos ocorridos, tais documentos se constituíram em uma rica fonte de
informação sobre a dinâmica do COMAM que confrontadas com os depoimentos
colhidos nas entrevistas trouxe à tona os conflitos, as disputas em torno das diferentes
visões acerca da sustentabilidade ambiental e os principais interesses envolvidos nesta
arena política. Além dos documentos mencionados, foram consultados leis, decretos e
regulamentos municipais que auxiliaram no resgate da estrutura institucional e na
compreensão dos projetos políticos em disputa que conformaram uma agenda pública
nas várias tentativas de institucionalização de uma política ambiental para o município
do Salvador.
Com o objetivo de aprofundar a análise sobre o processo de institucionalização
da política ambiental no Município no período estudado, foram realizadas 13 (treze)
entrevistas semi-estruturadas
38
com membros do Conselho Municipal de Meio
Ambiente, representantes do movimento ambientalista, ex-ocupantes dos cargos de
direção do órgão ambiental do Município e representante político do Poder Legislativo,
conforme quadro 01.
38
Ver Apêndice C
51
Quadro 1. Lista de Entrevistados por Ordem Alfabética
Nome Vinculação Institucional
Alberto A. C. Guimarães Júnior Representante da Organização Não-Governamental IAMBA
no COMAM
Aline Amoedo Representante da Organização Não-Governamental GAMBÁ
no COMAM
Armando Almeida Representante do Movimento Ambientalista e diretor da
Fundação OndAzul
Ary da Mata Ex-Superintendente de Meio Ambiente (2007-2008)
Fernando José de Oliveira Santos Representante da Federação dos Trabalhadores da Agricultura
– FETAG no COMAM
Jonas Dantas dos Santos Representante do Conselho Regional de Engenharia,
Arquitetura e Agronomia da Bahia – CREA no COMAM
Representante do COMAM no CONDURB
José Carlos Fernandes Presidente da Comissão de Planejamento Urbano e Meio
Ambiente da Câmara de Vereadores de Salvador
Juca Ferreira Membro do Partido Verde – PV de Salvador e Secretário de
Meio Ambiente na gestão da Prefeita Lídice da Mata
Juliano Matos Ex-Superintendente de Meio Ambiente da Prefeitura Municipal
de Salvador (2005-2007)
Kilson Santana de Melo Representante da Federação das Associações de Bairro de
Salvador – FABS no COMAM
Marcos Nogueira Vieira Lima Representante da Associação de Dirigentes de Empresas do
Mercado Imobiliário da Bahia - ADEMI/BA
Renato Cunha Representante do Movimento Ambientalista e da Coordenação
Executiva do Grupo Ambientalista da Bahia – GAMBÁ
Severino Soares Agra Filho Representante das Universidades Públicas no COMAM
Todas as entrevistas foram realizadas no ano de 2008, exceto a entrevista
concedida por Juca Ferreira em julho de 2006. A garantia da não-identificação dos
entrevistados no texto final criou condições para que os depoimentos fossem concedidos
sem censuras ou qualquer tipo de intimidação. Os critérios de seleção dos membros do
COMAM entrevistados foram os seguintes: conselheiros que representaram interesses
em conflito, atuaram como relatores de processos de licenciamento ambiental e
compareceram, com freqüência, às sessões ordinárias e extraordinárias do Conselho no
período estudado, conforme constatado nas atas analisadas. A conjugação destes três
critérios possibilitou aprofundar a dinâmica de funcionamento do COMAM e
compreender mais de perto a visão dos entrevistados acerca dos conflitos, dos interesses
e das relações de poder existentes no âmbito do Conselho.
Ademais, a autora participou da I Conferência Municipal de Meio Ambiente, de
03 (três) audiências públicas do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano, dos debates
promovidos pelo Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Federal da Bahia – PPGAU/UFBA para discussão sobre os capítulos de
habitação, meio ambiente, ordenamento do uso do solo e cultura da Minuta do Projeto
52
de Lei do PDDU realizados no período de 04 a 07 de dezembro de 2006 e, mais
recentemente, da I Oficina da Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação
dos Planos Diretores Participativos na Bahia realizada em junho de 2008 na Faculdade
de Arquitetura e Urbanismo da UFBA.
A associação entre os relatos obtidos por meio das entrevistas realizadas e os
dados secundários coletados em campo contribuiu para aprofundar a compreensão sobre
o conceito de sustentabilidade que fundamenta a gestão ambiental no município do
Salvador, manifesto nos documentos analisados e nos depoimentos dos entrevistados.
O quadro 02 sintetiza o processo de coleta de dados por objetivo específico da pesquisa.
Quadro 02. Grade de Coleta dos Dados
Instrumento de Coleta de Dados
Pesquisa Documental
Entrevista Semi-Estruturada
Anotações de Campo
Objetivo Específico
Fonte
Analisar os conceitos de
desenvolvimento sustentável
presentes nos documentos
institucionais que fundamentam e
instituem a gestão ambiental do
município de Salvador-BA.
- Lei nº. 7.400/2008 – PDDU 2008
- Deliberações da I e II Conferências Municipais de Meio Ambiente
- Entrevistados:
Juca Ferreira (Ex-Secretário de Meio Ambiente)
Juliano Matos (Ex-Superintendente de Meio Ambiente)
Ary da Mata (Ex-Superintentende de Meio Ambiente)
José Carlos Fernandes (Presidente da Comissão de Planejamento Urbano e
Meio Ambiente da Câmara de Vereadores de Salvador)
Armando Almeida (Representantes do Movimento Ambientalista em
Salvador)
Renato Cunha (Representante do Movimento Ambientalista em Salvador)
- Atas do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM
- Matérias de revistas e jornais de grande circulação local
- Anotações de campo
Analisar como o conceito de
desenvolvimento sustentável se
desdobra nas ações do Conselho
Municipal de Meio Ambiente –
COMAM e no contexto dos
possíveis conflitos de interesses
entre Estado, Sociedade Civil e
Mercado.
- Atas do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM (Apêndice A)
- Resoluções expedidas pelo plenário do COMAM (Apêndice B)
- Entrevistados:
Juliano Matos (Ex-Superintendente de Meio Ambiente)
Ary da Mata (Ex-Superintendente de Meio Ambiente)
Armando Almeida (Representante do Movimento Ambientalista em Salvador)
Renato Cunha (Representante do Movimento Ambientalista em Salvador)
Severino Agra Filho (Representante das Universidades Públicas no COMAM)
Marcos Nogueira Vieira Lima (Representante da ADEMI no COMAM)
Kilson Santana de Melo (Representante da FABS no COMAM)
Jonas Dantas dos Santos (Representante do CREA/BA no COMAM)
Fernando José de Oliveira Santos (Representante da FETAG no COMAM)
Aline Amoedo (Representante do GAMBÁ no COMAM)
Alberto A. C. Guimarães Júnior (Representante do IAMBA no COMAM)
Referir o conceito de
sustentabilidade aos distintos
projetos políticos e de cidade que
o consubstancia.
-Entrevistas realizadas
- Documentos institucionais
- Atas do Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM
- Outros documentos consultados (leis, decretos, estudos, etc.)
- Anotações de campo
- Matérias de jornais e revistas de grande circulação local
53
3.3 ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS EM CAMPO
As etapas anteriores fazem uma inflexão sobre o material empírico, ainda que se
reconheça que o marco teórico não se distancia do objeto. Como nos lembra Minayo
(2000, p.236), o material empírico “é o ponto de partida e o ponto de chegada da
interpretação”. A análise dos dados circulou do empírico para o teórico e vice-versa em
um movimento, que historicamente contextualizado, apontou algumas respostas para as
inquietações que deram origem ao estudo em questão.
Após a estruturação dos dados coletados em campo, iniciou-se a análise dos
documentos institucionais que fundamentaram e instituíram a gestão ambiental em
Salvador. Primeiro, analisou-se o conteúdo das deliberações das Conferências
Municipais realizadas nos anos de 2005 e 2007 e, posteriormente, a Lei Municipal nº.
7.400/2008 que dispõe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do
Município. É importante ressaltar que em função da extensão e complexidade do texto
legal, a análise foi intercalada com a leitura de documentos críticos ao Plano, consultas
informais feitas aos técnicos da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e
Meio Ambiente – SEPLAM e especialistas em planejamento urbano que muito
contribuíram para esclarecer os conteúdos técnicos do Plano, as contradições entre o
texto legal e as políticas implementadas pelo atual grupo político à frente da Prefeitura
Municipal e, por fim, compreender o conceito de sustentabilidade presente nos
documentos analisados.
Em paralelo, analisou-se o conteúdo das entrevistas e das atas das sessões
ordinárias e extraordinárias do Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM. A
riqueza dos depoimentos colhidos em campo revelou os conflitos existentes entre os
grupos que representam os distintos interesses na cidade. Por tratar-se de um estudo que
tem como objeto o conceito de sustentabilidade que fundamenta e institui a gestão
ambiental no Município, buscou-se entender nas atas e depoimentos dos entrevistados
de que maneira tais grupos expressam suas concepções de mundo em torno da defesa
dos interesses ambientais, reconhecidos pelos entrevistados como ‘interesses difusos da
sociedade’ e os interesses econômicos, representados por grupos hegemônicos
existentes no Município, bem como os projetos políticos aos quais estão vinculados.
54
IV. POLÍTICA AMBIENTAL NA CIDADE DA BAHIA (2005-2008)
4.1 QUADRO URBANO-AMBIENTAL DA CIDADE DA BAHIA
39
: O OBJETO EM
SEU CONTEXTO
Em inícios da segunda metade do século XVI, embora ostentasse o título de
cidade, Salvador era, no máximo, um arraial, uma aldeia feita de palhoças, descreve
Risério (2004). As casas eram baixas, modestas, construídas improvisadamente com os
materiais mais à mão, de modo que se podia ouvir, na rua, o que era conversado dentro
delas. Naquela época, à noite, havia o toque de recolher. Mas o governador geral Duarte
da Costa, sucessor de Thomé de Sousa, gostava de dar os seus passeios noturnos, depois
que a população se recolhia. Numa dessas andanças, ouviu o que não queria. Narra o
Frei Vicente do Salvador: “... aconteceu uma noite que, andando rondando a cidade,
ouviu que em casa de um cidadão se estava murmurando dele altissimamente, e depois
que ouviu muito lhes disse de fora: senhores, falem baixo, que os ouve o governador”
(RISÉRIO, 2004, p.211).
Uma cena dessas jamais ocorreria no século XVIII. Salvador já havia se
transformado numa cidade imponente, senhorial. O bairro da Praia, também chamado de
“Cidade Baixa”, corria tortuosamente da Preguiça em direção à Jequitaia, com prédios
de três a quatro andares. No alto, o burgo se estendia do Forte de São Pedro ao
Convento da Soledade. Havia aí três praças – a da Piedade, a do Palácio (hoje, Praça
Municipal), com a Casa da Moeda e a Casa da Câmara e Cadeia, a do Terreiro de Jesus
– e “muitos edifícios nobres, grandes conventos e templos ricos, asseados” relata
Risério (2004) com base em Vilhena. Em sua historiografia, o autor descreve, ainda,
sobre as construções religiosas que dominavam a paisagem, a existência de fortes e
fortalezas e alguns conjuntos urbanos que se somavam aos prédios isolados,
“monumentais” existentes à época. Segundo o historiador, o nosso espaço urbano não se
deixava definir apenas por prédios imponentes, igrejas ricas, conjuntos urbanos e suas
39
Quando Américo Vespúcio deu o nome de São Salvador da Bahia de Todos os Santos a baía que
acabara de descobrir, tinha simplesmente a intenção de homenagear o dia de Todos os Santos de 1503 e
de agradecer a Cristo a feliz travessia e a descoberta de um porto magnífico onde poderia, ao abrigo dos
ventos e das vagas, descansar e reabastecer-se de água. Desde então, a Capitania – que se tornou
Província com a primeira Constituição Brasileira (1824) e depois Estado com a República (1889) –
sempre se chamou Bahia. Mas, até o fim do século passado, sua capital teve, simultaneamente sete
denominações, resultantes de combinações das oito palavras contidas em seu nome de batismo: São
Salvador, Salvador, Salvador da Bahia, Bahia, Bahia de Todos os Santos e, enfim, São Salvador de Todos
os Santos. Hoje, as administrações simplificadoras decidiram que a cidade se chama Salvador. Mas, seus
habitantes nunca deixaram de chamá-la Bahia (MATTOSO, 1992).
55
casas “nobres”. Além de construções como a Casa da Câmara, a Casa dos Sete
Candeeiros, o Solar Ferrão, o Berquó, o Cais da Farinha, a Igreja da Ordem Terceira de
São Francisco de Assis ou, ainda, a chácara setecentista do Unhão, a cidade possuía
inúmeras moradias, dos casebres mais precários aos sobrados senhoriais, muitos dos
quais podem ser vistos hoje em dia em nosso “Centro Histórico” (RISÉRIO, 2004).
O que não havia no centro da cidade, eram árvores. Inexistia a prática da
arborização das ruas. A ausência de verde era completa. Além disso, as habitações eram
assentadas, sem recuo, sobre a linha da rua. Não possuíam jardins. Em compensação,
existiam pomares, diversos pomares. E muitas coisas mais. Além de praças, becos; além
de becos, vielas. Que se pense, ainda, no caso das “feiras livres”, por exemplo – naquela
época, chamadas “quitandas”, uma expressão banto. Nelas, mulheres negras vendiam
peixe, toucinho, carne de baleia, hortaliças, etc. Era para tais quitandas que o povo se
encaminhava quando ia comprar o de-comer. Recorrendo a Vilhena, Risério descreve
que no século XVIII circulavam pelas ruas, becos e praças comidas como caruru, vatapá
e acarajé levadas por vendedores ambulantes, negros. O dendê já aromatizava os
espaços públicos da Cidade do Salvador da Bahia de Todos os Santos. Impregnava, com
seu cheiro tão característico, aquelas ruas e praças coloridas, onde a vida fervilhava em
meio a senhores enfatiotados, cadeirinhas de arruar, tanger de sinos, jogadas financeiras,
candeias de azeite, tavernas tumultuadas, discursos bacharelescos, soldados insolentes,
batuques de negros, batinas apressadas e mulatas seminuas (RISÉRIO, 2004).
A descrição da cidade do Salvador no século XIX feita por Mattoso (1992) em
muito se assemelha àquela feita por Risério. Todos os caminhos, todas as ruas,
convergiam para os dois centros mais antigos: o bairro da Sé, no topo da escarpa, e o da
Conceição da Praia, a paróquia comercial, à beira-mar. Era a cidade à beira-mar que
impressionava a todos por seu conjunto arquitetônico, pelo labirinto de ruelas tortuosas
que desciam do pé da escarpa. Junto ao mar, as atividades comerciais eram exercidas,
num estreito espaço limitado por duas construções religiosas: ao sul, a belíssima basílica
de Nossa Senhora da Conceição, que se ergue no bairro chamado “da Preguiça”, e ao
norte a Igreja de Nossa Senhora do Pilar. Este espaço, de apenas dois quilômetros de
comprimento, era cortado, até 1870, por uma única rua paralela ao mar
40
(MATTOSO,
40
Nessa rua estavam os prédios da Alfândega, do Celeiro Público, do Arsenal da Marinha e o da Bolsa de
Mercadorias, construído em 1816 em estilo neoclássico (hoje, funciona ali a Associação Comercial da
Bahia), os entrepostos e armazéns onde se guardavam os produtos destinados a exportação e os que
chegavam de ultramar. Nela se concentrava uma profusão de bazares, lojas e mercados em que se podia
comprar toda sorte de mercadorias, de legumes frescos a escravos (...) Até por volta de 1890, ruas e
56
1992). O intenso vaivém entre a Cidade Baixa e a Cidade Alta tinha seu clímax em dois
momentos do dia: as primeiras horas da manhã, quando desciam negociantes e
trabalhadores, vendedores ambulantes e carregadores; o fim da tarde, quando subiam
para São Bento comerciantes abafados a limpar o suor dos rostos lustrosos, a negraria
dos mercados e cais, de cesto à cabeça, em magotes faladores, empertigados caixeiros
com seus ares de sócios de casas fortes, meninos e raparigas que vinham de compras
sobraçando pacotes, vendedores de gazetas a apregoar o Diário e a Tribuna. Todas as
classes sociais se misturavam nas ladeiras da Conceição da Gameleira e, a partir de
1871, no elevador construído pelo comerciante e comendador Antônio Lacerda.
Ladeiras e elevador levavam os trabalhadores até a paróquia da Sé
41
(MATTOSO,
1992).
Chama atenção na historiografia de Mattoso (1992), as inúmeras tentativas da
Câmara Municipal na edição e reedição de posturas para disciplinar a população e
ensiná-las a não repetir gestos seculares, como o de lançar às ruas detritos e águas sujas
ou a passagem de animais pelas vias públicas
42
. Tais “gestos seculares” produziam uma
cidade suja que somadas à falta de iluminação, drenagem, pavimentação e policiamento
ocuparam os relatos dos viajantes que por aqui passaram. “Estas imagens não devem
obliterar, porém, a outra face, sorridente e alegre de uma cidade que era pródiga em
praças arejadas, recantos bucólicos, praias de areia fina, aléias bem cuidadas, canteiros e
jardins com árvores imensas e sempre verdes”, afirma Mattoso (1992, p. 443). Fontes e
poços se espalhavam por toda parte, nessa cidade onde a água doce está sempre ao
alcance de quem se dá ao trabalho de cavar um pouco (MATTOSO, 1992).
O quadro geral era o de uma cidade muito verde, toda em subidas e descidas;
algumas paróquias, como as de Vitória e Brotas, eram quase rurais, ao passo que a de
Nossa Senhora da Penha, ao norte, passou a concentrar uma indústria têxtil que ali fixou
caminhos de Salvador conservaram-se tal como Vilhena os descrevera no início do Século. A única nova
via pública, construída entre a Cidade Alta e a Cidade Baixa, foi a famosa ladeira da Montanha, larga e
espaçosa, não muito íngreme, aberta à circulação em 1878, proporcionando uma ligação mais fácil entre a
cidade de cima e seu industrioso porto (MATTOSO, 1992).
41
A descrição do vaivém entre a Cidade Baixa e Alta feita por Mattoso (1992) encontra-se em XAVIER,
Marques. O feiticeiro. Rio de Janeiro: Livraria Leste Ribeiro, 1922, págs. 61 e 70 e OLIVEIRA, Waldir
Freitas de. Antônio de Lacerda. Salvador: Prefeitura Municipal, 1974.
42
Mattoso (1992) reproduz vários relatos dos viajantes que estiveram na Bahia no Século XIX
descrevendo a ‘imundície das ruas’, o odor da Cidade Baixa. “(...) A Cidade Baixa recebia forçosamente
o afluxo de todas as valas e todas as imundícies das casas construídas acima, embora regulamentos
obrigassem os habitantes da Cidade Alta a recolher seus dejetos longe do mar” (MATTOSO, 1992,
p.438). Em 1867, a limpeza de Salvador tornou-se incumbência da Câmara Municipal. O serviço de
coleta do lixo doméstico continuou precário. Por volta de 1870, a Polícia gastava, por conta própria,
enormes somas para remover os montes de lixo que se acumulavam em ruas e praças (MATTOSO, 1992)
57
uma mão-de-obra bastante considerável (MATTOSO, 1992). Para que se tenha uma
dimensão dos espaços de lazer, os piqueniques eram realizados no Dique, “lagoa
cercada por exuberante vegetação tropical”, hoje, localizada no coração da cidade, e na
Vitória, que só chegou a ser habitada em 1930. Até então, era uma zona de plantações e
jardins. Outros passeios podiam levar a São Lázaro, ao Matatu ou ao Cabula, ou até o
Rio Vermelho, sítios ainda agrestes, que tinham a oferecer uma flora exuberante e
abrigo discreto tanto para amores nascentes quanto para cultos africanos, então
proibidos. Formavam o cinturão verde da cidade, que a penetrava, insinuando-se por
entre as casas pintadas de cores alegres. Assim viviam os baianos, entre a natureza
pujante, que tentava tudo dominar, e as obras de homens arrogantes e frágeis, numa
cidade ao mesmo tempo dura e encantadora, que, se infligia muitos incômodos a seus
habitantes, também lhes proporcionava refúgios (MATTOSO, 1992).
Qualquer viajante estrangeiro que retornasse à Cidade da Bahia nos séculos
seguintes, provavelmente registraria as inúmeras transformações urbanas que
modificaram sensivelmente os elementos naturais e ambientais da cidade. Talvez, após
longas e sucessivas descrições, o ilustre viajante concluísse, tal como Santos (1999,
p.84), que “os problemas urbano-ambientais da cidade do Salvador e sua região
decorrem do caráter concentrador, segregador e excludente do processo de urbanização,
da sua economia e sociedade, da complexa e contraditória relação entre problemas
urbano-ambientais e pobreza urbana e, finalmente, da histórica deficiência e
precariedade dos serviços básicos de infra-estrutura, particularmente do saneamento
urbano”.
Atualmente, Salvador possui aproximadamente três milhões de habitantes
distribuídos em dezoito Regiões Administrativas – RAs que apresentam uma dinâmica
demográfica bastante distinta. De acordo com a publicação Salvador em Dados – 2006,
as RAs mais populosas são as dos Subúrbios Ferroviários – XVII, com 245.217 mil
habitantes, São Caetano – III, com 211.580 mil e Pau da Lima – XIII, com 204.383 mil
habitantes. Essas áreas estão situadas nos principais vetores de expansão da cidade
(Subúrbios e “Miolo”), sendo Pau da Lima a região que apresentou o maior ritmo de
crescimento dentre as referidas RAs. Tratam-se de áreas já consolidadas, com
características de bairros populares, ocupados por uma população situada nas menores
faixas de renda e carente em infra-estrutura urbana (SALVADOR EM DADOS, 2006).
Pereira e Souza (2006) analisam que a alta densidade demográfica associada aos baixos
rendimentos da maioria da população e aos poucos investimentos públicos na produção
58
habitacional de interesse social, conferiram ao município do Salvador condições muito
restritas de expansão na ocupação do seu território. Esses fatores contribuíram para a
existência de poucas áreas livres possíveis para ocupação habitacional, situação que se
agravou pela presença de grandes extensões de reservas ambientais, com a presença de
aqüíferos interligados, áreas de extrema vulnerabilidade à pressão imobiliária.
Nota-se, no entanto, que no conjunto dos dados apresentados na publicação
Salvador em Dados – 2006, a RA XV – Ipitanga registrou na década passada a maior
taxa de crescimento do Município. Vale ressaltar que se trata de uma Área de Proteção
Ambiental onde estão localizados importantes mananciais do Município, o que exige do
Poder Público uma atuação efetiva a fim de assegurar a preservação dos recursos
naturais existentes nesta área. Esta preocupação quanto à preservação de conjuntos
significativos de ecossistemas naturais, torna-se prioritária quando se observa, com base
em Pedrão (1995), que a urbanização da parte interna da península de Salvador,
entendida como reserva ecológica e, posteriormente conhecida como “Miolo”, perdeu
quase toda sua vegetação e tornou-se uma das áreas mais poluídas da cidade, com maior
proporção de moradias precárias e menores índices de disponibilidade de serviços
públicos coletivos em geral.
Os problemas urbanos ambientais da cidade de Salvador são visíveis até mesmo
para o viajante mais desatento. O odor exalado pelos córregos e rios denuncia a
existência de esgotos a céu aberto e as precárias condições de saneamento ambiental e a
desigualdade no acesso à água ainda se constituem ameaças à saúde pública. Rios
canalizados se transformam em depósitos de resíduos sólidos e a falta de uma política
de drenagem urbana associada às precárias condições de habitabilidade soma-se aos
riscos decorrentes das ocupações situadas à margem de córregos e leitos de mananciais
ou em áreas ambientalmente frágeis que conjugam pobreza e falta de infra-estrutura
urbana. Mesmo considerando os investimentos realizados na última década pelo
Governo do Estado da Bahia na cidade de Salvador por meio do Programa de
Saneamento Ambiental da Bahia (Bahia Azul), dados preliminares da Pesquisa
Qualidade Ambiental das Águas e da Vida Urbana em Salvador (2008)
43
revelam que a
maioria das bacias hidrográficas existentes no Município ainda apresenta seus principais
rios com leito assoreado, alta carga de matéria orgânica, presença constante de resíduos
43
A pesquisa Qualidade Ambiental das Águas e da Vida Urbana em Salvador é coordenada pelos
professores Dr. José Antonio Gomes de Pinho e Dra. Maria Elisabete Pereira dos Santos, financiada pelo
CNPq e desenvolvida pelo Grupo de Estudos sobre Águas, Ambiente e Sociedade – Grupo
ÁGUAS/Escola de Administração/Universidade Federal da Bahia – UFBA.
59
sólidos, canalização da quase totalidade do rio principal e forte odor de esgotos, dentre
outros fatores que caracterizam a influência antrópica nas bacias municipais
(PESQUISA QUALIDADE AMBIENTAL DAS ÁGUAS..., 2008).
O comprometimento das áreas verdes e de espaços de sociabilidade, a poluição
sonora e do ar atingem de forma mais uniforme o conjunto dos moradores da cidade,
ainda que a qualidade do ar e a relação entre população e área verde sejam distintas nas
diversas áreas da cidade (SANTOS, 1999). Dados publicados no Caderno Especial do
Jornal A Tarde (2007) revelam que a cidade de Salvador possui apenas 4m² de área
verde por habitante enquanto que o parâmetro mínimo estabelecido pela Organização
Mundial de Saúde é de 16m² por habitante. A carência de áreas verdes e de espaços de
lazer conjugada com alta densidade populacional, tornam alguns bairros como a
Liberdade, um dos mais áridos da cidade. Em contraponto, observa-se que porções de
áreas verdes com grande valor ambiental é alvo constante da avareza do capital
imobiliário e da permissividade do Poder Público Municipal na concessão de licenças
ambientais para construção em tais áreas. Em entrevista concedida ao Jornal A Tarde, a
representante da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente
justifica a concessão de licenças para construção de condomínios de luxo em áreas
remanescentes de Mata Atlântica diante da “impossibilidade” do Poder Público de
fiscalizar e controlar as áreas verdes existentes no Município. Reafirma, portanto, a
hegemonia de segmentos da sociedade com grande influência e poder na cidade,
reificando e reproduzindo os conflitos em torno do uso do solo urbano.
O pouco que ainda resta é privado. O município não tem dinheiro para
desapropriar e fazer daqueles grandes mananciais de mata atlântica em
reservas ambientais, mesmo porque a ocupação informal já está chegando
em cima dos mananciais e a gente não está conseguindo dar conta desse
recado de fiscalizar. Nem o município nem o Estado. A demanda
habitacional é muito grande e não só as partes formais quanto as informais
da cidade necessitam de espaço, e se a gente não regular a forma como esta
ocupação vai se dar, a gente perde o controle. Se você partir do pressuposto
de que Alphaville I tem um milhão de metros quadrados e 600 mil são de
área de preservação, nós ganhamos muito na liberação daquele
empreendimento porque nós temos ali um controle efetivo de que aquelas
áreas vão ser mantidas em seu estado original. O que já não ocorreu com o
Bairro da Paz. Uma ocupação formal, racional direcionada é muito mais
eficaz no trato com o meio ambiente do que uma ocupação informal
(JORNAL A TARDE, 2007, p.07, grifo nosso).
O comprometimento de elementos da natureza como a água e as áreas verdes
tanto se refletem em poucos espaços de sociabilidade e lazer quanto ameaçam a
continuidade de práticas religiosas. Exemplifica esta realidade o Parque Municipal São
60
Bartolomeu, “reconhecido pela UNESCO como uma das três áreas-piloto de reserva de
biosfera da Mata Atlântica na Bahia e ainda santuário de ritos afro-brasileiros. Este
Parque é objeto de vários projetos, mas encontra-se seriamente afetado pela falta de
segurança, devastação ambiental, poluição dos mananciais hídricos e proliferação de
favelas” (SANTOS, 1999, p.89). O depoimento de uma filha-de-santo e ekedy do
Terreiro da Casa Branca – Ilê Axé Iyá Nassô Oká concedido ao Jornal A Tarde On Line
(17/08/2008a) traduz a marcante mudança na relação com as águas: “Quem passa pela
Avenida Vasco da Gama não imagina ali um rio vivo e limpo, águas que passavam em
frente à minha casa de axé. Mulheres mais velhas e suas filhas-de-santo desciam para
fazer oferendas e obrigações, podíamos até mesmo fazer banhos rituais. Hoje, há um rio
moribundo e poluído, diante do gradil que minha comunidade foi obrigada a fazer.
Lembrei disso como exemplo do que ocorre hoje com as comunidades de terreiros: há
maltrato e destruição das coisas naturais. Do lado de dentro dos gradis, as árvores e a
água tiveram que ser protegidas, as fontes foram encerradas em pequenas casas e
protegidas em nossos terreiros – como em muitos outros ocorre – do lixo e da poluição”
(JORNAL A TARDE ON LINE, 2008a, p.01).
Ademais, os terreiros de candomblé também têm sido ameaçados pela avareza
do capital imobiliário por estarem localizados em áreas com presença significativa de
vegetação e pela falta de regularização fundiária destes terrenos. De acordo com a
Prefeitura de Salvador, “dos 1.236 terreiros de candomblé catalogados pelo Município,
apenas 470 possuem regularização fundiária” (FOLHA ONLINE, 2008, p.1). Resta,
portanto, o reconhecimento do valor histórico-cultural de tais áreas e práticas religiosas
como mecanismo de proteção à avidez da especulação imobiliária.
A cidade reconhecida pelos festejos populares é também conhecida pelos altos
índices de poluição sonora e visual, causas freqüentes de desconforto ambiental. O
controle e ordenamento do uso do solo e da poluição visual e sonora estão sob
responsabilidade da Superintendência de Controle e Ordenamento do Uso do Solo do
Município – SUCOM que registrou 41.000 denúncias no ano de 2004 e 37.000 no ano
de 2007, sendo que os bairros da Pituba, Boca do Rio e Itapuã apresentaram o maior
número de reclamações. As fontes mais denunciadas pela população são bares, veículos,
residências e igrejas (SESSÃO ESPECIAL..., 2008). A Baixa dos Sapateiros é uma
expressão singular da poluição sonora e visual em Salvador. O pólo comercial situa-se
em meio a um conjunto arquitetônico e histórico que se confunde com alto-falantes
espalhados pelas avenidas, veículos que trafegam em ruas estreitas por onde circulam
61
consumidores e trabalhadores que disputam pequenos espaços em meio a placas e
outdoors. O parque urbano do Dique do Tororó
44
também registra altos índices de
poluição sonora causada, principalmente, pelos motores, as descargas e o atrito com o
solo dos veículos que trafegam na região. Em matéria publicada no Jornal A Tarde
(2006) sobre o tema, constata-se que 90% do parque possuem nível de ruído acima de
55 decibéis, índice considerado como confortável pela Organização Mundial de Saúde
(OMS).
Outro problema urbano ambiental constante em Salvador é a poluição do ar
causado pelos veículos automotores, principal fonte poluente na cidade. Apesar de
constituir uma atribuição da Superintendência de Meio Ambiente, o Município não
possui estações de biomonitoramento do ar. As experiências mais recentes de controle
do ar, realizadas durante o Carnaval nos anos de 2007 e 2008, demonstraram que o
circuito Barra-Ondina é considerado mais saudável por estar localizado na Orla
Marítima de Salvador, enquanto o centro da cidade é mais poluído, como pode ser
constatado na fuligem presente nas fachadas das casas (BAHIA VIVA, 2008). Os
estudos sobre poluição do ar realizados pela SEMADE no governo da prefeita Lídice da
Mata (1993-1996) revelaram que Salvador possui uma situação geográfica muito
privilegiada em função da troca permanente de ar entre o continente e o oceano, o que
mantém a qualidade do ar, afirma um dos entrevistados. “O emparedamento da Orla
Marítima, discussão corrente nos debates do Plano Diretor em 2008, não diz respeito
apenas ao sombreamento da praia. Na verdade, para Salvador manter esse clima
aprazível em todo território é fundamental que haja a possibilidade dos ventos marinhos
virem para a terra, e da terra, irem para o mar. Mas, a gente também descobriu uma
coisa negativa. O cone de ventos de Salvador vai para o fundo da Baía de Todos os
Santos e tem uma área que está sendo desertificada por causa da poluição de Salvador.
Quer dizer, o que privilegia Salvador ‘vai bater’ lá na Baía de Todos os Santos”
(Entrevistado 01 – Ex-Secretário Municipal de Meio Ambiente).
Embora os problemas urbanos ambientais sintetizados acima se apresentem de
forma diferenciada no espaço urbano, “os diversos componentes da cidade, criados ao
longo do tempo, articulam-se, hoje, constituindo um espaço poliforme, com desiguais
horizontes de durabilidade da infra-estrutura, dotado de uma acessibilidade interna
nitidamente desigual” (PEDRÃO, 1995, p.36 ). Em síntese, na construção da Cidade do
44
O Dique do Tororó localiza-se em uma área próxima do centro da cidade e constitui o principal
corredor de acesso ao Terminal da Lapa, maior estação de transbordo de Salvador.
62
Salvador, muitas mãos, diversas lógicas e vários segmentos atuaram e atuam
produzindo o seu espaço, amalgamando superposições históricas, seja por meio de
situações que derivam tanto da idealização de projetos, como daquelas decorrentes de
ações diretas, aleatórias e sem intermediações, materializando o ambiente construído,
num processo de permanente mutação. Fruto de interações dos grupos sociais nativos e
imigrantes com o ambiente natural, da justaposição de idéias de fora com aquelas
nascidas no lugar, criou-se, essa cidade tão plural, ao tempo em que, tão singular
(SOUZA, 2002).
4.2 O DESENHO INSTITUCIONAL DA GESTÃO AMBIENTAL NO MUNICÍPIO
DO SALVADOR: TRAJETÓRIAS RECENTES
O processo de criação de uma estrutura institucional para tratar da gestão dos
recursos ambientais no município do Salvador resultou na promulgação da Lei nº.
3.601/86 que instituiu a Secretaria Municipal de Meio Ambiente e Defesa Civil –
SEMADE, “órgão responsável pelo planejamento, coordenação e execução da política
ambiental no município e das atividades de defesa da cidade e de sua população em
situação de emergência ou de calamidade pública” (SALVADOR, 1986, p.63), fruto de
uma aliança política firmada entre o candidato eleito Mário Kértesz e alguns partidos
políticos, dentre eles, o Partido Comunista do Brasil – PC do B que assumiu a direção
da referida Secretaria (SIMÕES, 2002).
Do ponto de vista institucional merece destaque a criação do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
45
, órgão colegiado de deliberação superior
composto por representantes do Poder Público Municipal e da sociedade civil, como
detalhado no capítulo VI. A promulgação do Decreto nº. 7.843/87 que dispõe sobre o
exame prévio de licenciamento e fiscalização dos empreendimentos e atividades com
potencial de impacto ao meio ambiente também se constituiu em uma iniciativa pioneira
na regulamentação dos instrumentos da política ambiental. No entanto, a não
implantação do COMAM inviabilizou o julgamento dos processos de licenciamento no
âmbito da esfera pública municipal (SIMÕES, 2002).
Um exame das iniciativas que delimitaram a política pública ambiental na gestão
do prefeito Mário Kértesz permite concluir que as ações empreendidas não chegaram a
constituir uma sistemática de funcionamento da política e gestão ambiental no
45
A Lei 3.811, de 13 de novembro de 1987, dispõe sobre o Conselho Municipal de Meio Ambiente do
Salvador, da Secretaria de Meio Ambiente e Defesa Civil e dá outras providências.
63
Município, resultando em ações tímidas associadas a um frágil arcabouço institucional.
O desenvolvimento de uma política ambiental para o Município ficou circunscrito às
ações de defesa civil, especialmente aquelas “voltadas para as áreas de risco, os serviços
de proteção aos banhistas, iniciativas de controle da poluição e ações de educação
ambiental” (SIMÕES, 2002, p.85). Esta realidade foi caracterizada como “uma ‘peça de
ficção administrativa’ por não ter deixado nenhum símbolo de trabalho. Uma Secretaria
de Meio Ambiente que não fazia licenciamento, não tinha traços de uma ação efetiva, na
verdade, não tinha uma formulação na área de meio ambiente urbano” (Entrevistado 01-
Ex-Secretário de Meio Ambiente).
Com a eleição da prefeita Lídice da Mata (1993-1996) e a nomeação de Juca
Ferreira, militante histórico do movimento ambientalista vinculado ao Partido Verde -
PV
46
, para assumir a Secretaria de Meio Ambiente e Defesa Civil – SEMADE,
iniciaram-se os debates em torno das mudanças institucionais a serem realizadas no
âmbito da referida Secretaria, resultante dos compromissos assumidos durante a
campanha eleitoral. Com a promulgação da Lei 5.045/95 foi criada a Secretaria de
Meio Ambiente – SEMEA e as atividades relacionadas à defesa civil, constituíram-se,
posteriormente, em atribuições da Defesa Civil da Prefeitura de Salvador – CODESAL.
No mesmo período, foi criada a Superintendência de Áreas Verdes – SUAVE, vinculada
à SEMADE, com a finalidade de administrar os parques, jardins, reservas naturais, áreas
verdes do Município e promover a preservação de áreas paisagísticas.
A arquitetura desta estrutura institucional consistiu na criação da Secretaria de
Meio Ambiente – SEMEA e da Superintendência de Áreas Verdes – SUAVE, na
implantação do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM e na criação do
Fundo Municipal de Meio Ambiente – administrado pela SUAVE, que constituía a
unidade orçamentária responsável pelo financiamento dos programas, projetos e ações
da Secretaria bem como pelo recebimento de multas, penalidades e outras contribuições
decorrentes de doações ou previstas em dotação orçamentária. Tal estrutura
organizacional permitiu que a política ambiental fosse alçada, pelo menos em tese, ao
status das demais políticas públicas sob responsabilidade do Município.
As ações realizadas no período buscavam criar condições institucionais,
normativas e políticas para que o tratamento da “questão ambiental” no Município
46
Juca Ferreira permaneceu no cargo de Secretário até janeiro de 1996. Após este período, assumiu o
cargo público de vereador pelo partido ao qual era vinculado. Deste modo, o político Joviniano Soares de
Carvalho Neto, presidente, à época, do Partido Democrático Trabalhista – PDT/BA assumiu o cargo de
Secretário de Meio Ambiente do Município do Salvador (SIMÕES, 2002).
64
ganhasse legitimidade frente aos diversos grupos da sociedade civil bem como no
interior do próprio Estado, particularmente em relação às demais áreas da administração
pública, responsáveis pela gestão dos recursos ambientais existentes no Município. Se,
por um lado, os programas e ações da SEMADE incluíam iniciativas de ordenamento
ambiental da cidade, por outro, tratava-se de estabelecer as diretrizes e as bases
normativas para regulação dos usos e conflitos dos recursos ambientais. Dentre as
ações/programas desenvolvidos pela SEMADE, destacam-se as medidas de fiscalização
e controle da poluição atmosférica, hídrica e sonora, reflorestamento e manutenção da
vegetação nativa acompanhada da fiscalização das áreas verdes. O zoneamento por
bacias hidrográficas e a definição de padrões de uso, recuperação de parques, praças e
jardins, implantação da Agenda 21, ações de educação ambiental em várias instituições
de ensino públicas e privadas, entre outras. Os debates públicos para elaboração do
anteprojeto do Código Ambiental para o Município, a instauração do Conselho
Municipal de Meio Ambiente - COMAM, a análise e julgamento de processos de
licenciamento ambiental para empreendimentos de grande porte são, também, algumas
das realizações da SEMADE que indicam a constituição de uma sistemática de
funcionamento da gestão ambiental no Município.
A busca pelo amplo reconhecimento das ações desenvolvidas pela Secretaria por
parte da sociedade civil objetivava garantir a legitimidade de tais ações bem como
estender o debate sobre as questões ambientais para além dos espaços institucionais,
orientado por um projeto político de democratização da gestão pública ambiental, como
ilustra o depoimento a seguir:
“A discussão com a cidade a gente fazia extensivamente. (...) Tínhamos a
lucidez de que, em última instância, meio ambiente é visão de mundo,
sensibilidade e comportamento, ou seja, uma questão que precisa ser
permanentemente pactuada e discutida tem que fazer parte da cultura das
pessoas, do comportamento. Então, a gente nunca foi burocrata, nem
tecnicista no enfrentamento destas questões. (...) Não é uma questão que
pode ser resolvida apenas pelo Estado” (Entrevistado 01 – Ex-Secretário
Municipal de Meio Ambiente).
Este posicionamento político gerava embates no interior do próprio governo, vis-
à-vis a consolidação da SEMADE frente às demais Secretarias que integravam a
estrutura da Administração Pública Municipal, principalmente, os representantes de
órgãos em torno dos quais se articulam os interesses de frações do capital. Uma fonte
permanente de conflito que decorreu desta relação era o choque entre os interesses
econômicos e a implantação de uma política ambiental sob os auspícios dos debates em
65
torno do desenvolvimento sustentável ocorridos na Conferência Rio-92. Estas disputas
no interior do próprio governo retratam a heterogeneidade do ente estatal, que se torna
ainda mais evidente “quando se chocam com interesses estruturados e, na maioria das
vezes, bem representados dentro do próprio Estado. (...) Às vezes o corpo dirigente da
prefeitura era palco de conflitos e discussões porque a gente estava implantando uma
política e implicava em desconfortos como adotar padrões ou rotinas” (Entrevistado 01
– Ex-Secretário Municipal de Meio Ambiente). Esta afirmação revela, ainda, que as
clivagens existentes no interior dos grupos que compunham o Poder Público Municipal
à época expressavam o conflito entre concepções de mundo distintas que se
confrontavam no seio do próprio governo.
De qualquer forma, o desenvolvimento institucional da área ambiental na gestão
da prefeita Lídice da Mata representou um avanço significativo no processo de
estruturação de uma política ambiental para o Município, tanto em termos político-
institucional quanto em relação a uma estrutura normativa e fiscalizadora, mesmo
reconhecendo que a Secretaria enfrentou condições estruturais limitantes para sua
atuação
47
.
Os esforços empreendidos em torno do desenvolvimento de uma estrutura
político-institucional capaz de consolidar uma política pública ambiental para o
Município sofreram uma descontinuidade política e administrativa com a vitória
eleitoral do prefeito Antonio Imbassahy pelo Partido da Frente Liberal – PFL para
ocupar o mandato nos anos de 1997-2000 e, reeleito para o período de 2001-2004. Esta
descontinuidade se expressa, entre outros aspectos, na modificação da estrutura
organizacional da Prefeitura do Salvador que extinguiu a Secretaria Municipal de Meio
Ambiente. As atividades relacionadas à política e gestão ambiental passaram a integrar
a recém-criada Secretaria Municipal do Planejamento, Meio Ambiente e
Desenvolvimento Econômico - SEPLAM, cuja finalidade, expressa na Lei nº. 5.245, de
06 de fevereiro de 1997, seria a de compatibilizar o uso do solo com uma política
ambiental capaz de promover o desenvolvimento econômico do Município. Deste
arranjo institucional resultou a criação da Coordenadoria de Planejamento Ambiental
48
,
vinculada à referida Secretaria, órgão formalmente responsável pelo planejamento e
47
Refiro-me às limitações de recursos humanos, financeiros, técnicos e de infra-estrutura mencionadas
em entrevistas realizadas com agentes que participaram diretamente do processo à época.
48
A Coordenadoria Central de Planejamento Ambiental possuía a seguinte estrutura: Subcoordenadoria
de Planejamento Ambiental, Subcoordenadoria de Avaliação de Impacto Ambiental, Subcoordenadoria
de Educação Ambiental e Subcoordenadoria de Controle Ambiental.
66
execução da política ambiental. Uma leitura mais detida do conteúdo do texto legal
nota-se que o meio ambiente se expressa por termos como recursos naturais, áreas
verdes, preservação e proteção da fauna e da flora e reflorestamento, evidenciando uma
visão do meio ambiente estritamente natural ou, ainda, por termos como prevenção,
controle e correção da poluição ambiental, ações de educação ambiental, fiscalização
das atividades econômicas capazes de provocar degradação ambiental, medidas de
prevenção e correção das alterações do meio ambiente natural e insular quando se trata
das ações que compõem o conjunto da política, estabelecendo uma tímida articulação
entre os campos ambiental e urbano.
Uma análise das ações empreendidas no período que abrange os anos de 1997-
2004 nos permite inferir que as posições assumidas pelo governo municipal à época são
ilustrativas do retrocesso em relação ao processo de institucionalização da política
ambiental no Município tanto em comparação aos avanços obtidos no período
anteriormente analisado quanto em relação as capitais brasileiras que possuem
estruturas institucionais consolidadas para tratar da questão ambiental no âmbito
Municipal
49
.
Do ponto de vista institucional-legal, menciona-se a extinção do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM por meio da revogação do Decreto nº 11.522
de 31 de dezembro de 1996, que aprovou o regimento de funcionamento do Conselho e
a suspensão do trâmite na Câmara de Vereadores do anteprojeto de lei do Código
Ambiental para o Município. Estes eventos ocorreram, contraditoriamente, em um
período de ampliação dos espaços públicos na esfera municipal como parte do processo
de descentralização do Estado forjado no âmbito das políticas neoliberais
50
. Como
resultado da decisão tomada pelo Poder Público à época, as competências licenciatória e
fiscalizadora do Município passaram a ser assumidas pelo então Centro de Recursos
Ambientais – CRA
51
, órgão integrante da estrutura estadual responsável pela execução
da política ambiental no Estado da Bahia. Estas evidências, entre outras, indicam que o
processo de tomada de decisão na gestão do prefeito Antonio Imbassahy não
ultrapassou o circuito fechado da Administração Pública Municipal que durante todo o
49
Ver Braga (2001).
50
Ilustra de modo singular esta argumentação, o pedido de dissolução do Conselho Municipal de Saúde
feito pelo Prefeito Antonio Imbassahy, argumentando que o Conselho tinha assumido “uma conduta
eminentemente política, ao invés de técnico-administrativa” (FERNANDES apud RELATÓRIO DE
PESQUISA, 2004, p.35).
51
Em 2008, o Centro de Recursos Ambientais – CRA passou a ser denominado de Instituto de Meio
Ambiente – IMA.
67
período (1997-2004) esteve sob a tutela do governo estadual. Revela, ainda, uma
concepção política resistente à democratização do processo de tomada de decisão, com
pouca, ou nenhuma, articulação com a sociedade civil e permeável aos interesses
privados. Ademais, pautada em uma concepção tradicional da gestão urbana que não
considerou como estratégico a articulação entre o ambiental e o urbano no planejamento
e gestão da cidade.
Com a expressiva vitória política do candidato oposicionista - João Henrique
Barradas Carneiro – resultante de uma ampla coalizão firmada entre vários partidos
políticos, dentre os quais o Partido Verde - PV que assumiu a direção da
Superintendência Municipal de Meio Ambiente – SMA, deu-se início ao processo de
reestruturação do sistema ambiental do Município. Deste modo, ao final do mandato do
prefeito Antônio Imbassahy, como fruto do processo de transição do governo, foi
promulgada a Lei 6.588/2004
52
que extinguiu a Coordenadoria de Planejamento
Ambiental e criou a Superintendência de Meio Ambiente - SMA, autarquia vinculada à
Secretaria Municipal do Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM
53
,
criada com a finalidade de “promover a política ambiental e o desenvolvimento
sustentável” (SALVADOR, 2004, p.04). Observa-se que as finalidades do órgão
executor da política de meio ambiente que diziam respeito à proteção, conservação e
melhoria do meio ambiente passam a serem reformuladas sob o amplo arco do
‘desenvolvimento sustentável’.
Embora tenha sido um compromisso assumido publicamente pelo prefeito eleito,
os entrevistados acreditam que a recriação das estruturas institucionais para tratar da
política e gestão dos recursos ambientais no Município resulta de determinações
bastante diferenciadas, polarizando as motivações que deram origem a esse processo.
Para alguns, é fruto das pressões exercidas pelo Estado em função das demandas que
foram absorvidas pelos órgãos ambientais estaduais na gestão do prefeito Antonio
Imbassahy. Entre os entrevistados, há, ainda, aqueles que tributam a recriação da SMA
às demandas de grupos políticos e do movimento ambientalista. Outros acreditam que
“além destes segmentos, havia uma pressão ou algum nível de ação do Ministério
Público cobrando a implementação de uma política de meio ambiente para o Município”
(Entrevistado 13 - Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
52
A referida Lei foi publicada no Diário Oficial do Município em 29 de dezembro de 2004.
53
A Lei nº. 5.845, de 29 de dezembro de 2000, estabelece que a Secretaria Municipal do Planejamento,
Meio Ambiente e Desenvolvimento Econômico passe a ser denominada Secretaria Municipal do
Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM.
68
Mesmo havendo consenso no seio do grupo político responsável pelo processo
de transição quanto à recriação de uma estrutura institucional para tratar da política
ambiental no Município, o mesmo não pode ser dito em relação ao status a ser dado ao
órgão responsável pela execução da política ambiental, como pode ser conferido no
depoimento a seguir:
“A expectativa era de que fosse criada uma secretaria de meio ambiente,
mas, inicialmente, havia uma resistência em ser criada uma secretaria por
parte de membros do grupo de transição que chegaram a defender a
permanência da Coordenação de Meio Ambiente existente no governo
Imbassahy. Argumentamos em relação ao passivo ambiental que a cidade
tinha e a expectativa de criar um órgão responsável por traçar e
operacionalizar uma política ambiental. Então, o prefeito deu a palavra final:
propôs que fosse criada a Superintendência de Meio Ambiente e, mais
adiante, talvez, pudesse ser criada a secretaria de meio ambiente”
(Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
De qualquer maneira a recriação de uma estrutura institucional para tratar da
questão ambiental no âmbito municipal estava na pauta do Partido Verde quando
integrou a coligação com o PT e o PC do B no primeiro turno das eleições municipais
de 2004 e, em seguida, quando participou da coalizão que garantiu a vitória eleitoral do
prefeito João Henrique Barradas Carneiro vinculado, à época, ao PDT. Um dos
entrevistados destaca o papel a ser cumprido pelos membros do Partido Verde, quando
passou a compor o quadro da Administração Pública Municipal: “(...) o PV sempre
soube com muita clareza qual o papel a ser ocupado no governo João Henrique.
Entramos para cumprir um programa partidário que é basicamente o fortalecimento do
Sistema Nacional de Meio Ambiente, através da contribuição municipal, do
SISMUMA” (Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente). O
compromisso de resgatar a autonomia do Município no campo da gestão ambiental era
considerado “como uma competência decisiva para montar um projeto de
desenvolvimento que considerasse na formulação das políticas públicas as variáveis e
indicadores ambientais, que historicamente têm sido relegados a um segundo plano”
(Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente). Instado a falar acerca da
institucionalização da gestão ambiental no Município, o Ex-Superintendente reafirma a
concepção tradicional de gestão urbana que não incorporava a dimensão ambiental no
planejamento da cidade na gestão do prefeito Antonio Imbassahy (1997-2004). Em seu
depoimento, o desmantelamento do Sistema Municipal de Meio Ambiente, lócus de
formulação e gestão de uma política ambiental, exemplifica a condição periférica que o
meio ambiente alçou no âmbito da política de desenvolvimento urbano neste período.
69
“Quanto à institucionalização, a primeira constatação que nós tivemos era de
que o Sistema Municipal de Meio Ambiente era inexistente, o que restou era
algo sui generis, era impressionante. Apesar de se tratar de uma Secretaria
de Planejamento e Meio Ambiente, a concepção dos antigos gestores era de
que meio ambiente estava relegado ao Estado, e o Município não tinha uma
política de meio ambiente. Aliás, se pararmos para pensar no modelo de
gestão que prevaleceu na Bahia nestes 16 anos, o fato concreto é que não
havia uma compreensão do que é fazer gestão em Salvador. Salvador não
tinha uma política de turismo porque a Bahiatursa se encarregava de fazer
isso. Não tinha uma política de cultura. A Fundação Gregório de Matos se
concentrava basicamente no evento do 2 de julho, no carnaval, enfim não
tinha uma política a contento. Salvador abriu mão de executar uma política
ambiental para o município. O CRA licenciava do mais simples ao mais
complexo pedido de licenciamento. O CRA fazia tudo. A cidade ficou
carente de uma política e refém de um Estado que fazia a provisão das
políticas de uma forma muito sistemática, o que esvaziou muito a
Prefeitura” (Entrevistado 02 - Ex-Superintendente Municipal de Meio
Ambiente).
As atividades de estruturação da SMA, iniciadas em 2006, envolveram desde a
elaboração do Regimento Interno, montagem da equipe técnica de trabalho, definição
das competências da SMA, monitoramento de indicadores de qualidade ambiental-
urbana, elaboração de produtos de apoio às atividades pedagógicas das escolas
municipais (Atlas Ambiental de Salvador - Infanto Juvenil e o Sistema de Apoio
Pedagógico Online – SAPO), realização da I Conferência Municipal de Meio Ambiente
e a implementação do projeto-piloto de recuperação das bacias hidrográficas do
município (Bacia do Jaguaribe), dentre outras. Enfim, ações que envolveram a
reestruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente e a construção de um diálogo
interno com membros do governo que marcasse um posicionamento político da SMA
diante dos demais órgãos da estrutura pública municipal. O relato de um dos
entrevistados sintetiza as aspirações dos membros do Partido Verde que estiveram
envolvidos, à época, na estruturação e montagem da Superintendência de Meio
Ambiente:
“A Superintendência que foi possível ser montada naquele momento não
incorporava a fiscalização ambiental e ainda não tínhamos o licenciamento
ambiental. Então, começamos a montar uma estrutura que pudesse resgatar,
de forma paulatina e complementar, o Sistema Municipal de Meio
Ambiente. Como não dava para fazer tudo no momento inicial, então
imaginamos uma Superintendência que pudesse implantar uma política
ambiental e, até o final da gestão, ter o sistema de gestão ambiental
funcionando por completo: uma estrutura organizacional encarregada de
tratar da gestão, de fiscalizar, fazer o licenciamento ambiental e, além disso,
implantar uma legislação municipal capaz de dar conta da demanda existente
e de fazer um contraponto com o setor imobiliário em relação à ocupação da
cidade. (...) Articulávamos para inserir na estrutura desta Superintendência
uma gestão plena - no sentido institucional - quanto ao tratamento da
questão ambiental no município: o planejamento, a política, a legislação e a
70
fiscalização. (...) Até 96, Salvador tinha um sistema de gestão e de política
ambiental em andamento e se nós não tivéssemos tido este hiato na gestão
de Imbassahy, certamente estaríamos em um estágio avançado como Porto
Alegre, Belo Horizonte e outros municípios que não sofreram esta
interrupção” (Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
As aspirações de membros do Partido Verde que participaram da estruturação da
SMA encontraram inúmeras barreiras à implementação de uma política ambiental para
o município. Alguns entrevistados crêem que o clamor público que vinha do segmento
ambientalista, grupos políticos e da população em geral contribuiu para conferir um
peso político ao tratamento da questão ambiental no início da gestão do prefeito João
Henrique B. Carneiro. No entanto, “é possível que, com o ‘andar’ do governo, a disputa
com outros setores diminuiu este peso político. Havia, na realidade, uma
Superintendência criada a partir da estrutura de uma coordenação, mas o orçamento era
o mesmo. Havia uma tarefa a ser cumprida e não havia recursos”, conclui um
entrevistado (Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
Nota-se nos relatos dos entrevistados que aos poucos a consolidação de uma
estrutura para tratar da gestão ambiental no Município também gerou tensões
institucionais entre o órgão ambiental e as demais secretarias municipais, especialmente
aquelas diretamente envolvidas com a regulação do uso e ocupação do solo urbano,
como pode ser confirmado no depoimento a seguir:
“O embate com a SUCOM continua e sempre foi uma relação tensa. O
exemplo disso é o capítulo que trata do licenciamento ambiental no PDDU.
A SUCOM não ganhou a guerra, mas ganhou a batalha. O licenciamento
pode ser ambiental e/ou urbanístico. Então, se por um lado houve avanços
do ponto de vista institucional criando a SMA, por outro, desconstrói
legalmente a competência da SMA de licenciar ambientalmente. Então, na
realidade é um jogo de equilíbrio, é um jogo de poder, de assegurar essa
competência junto ao município para que os interesses ambientais ganhem
uma interlocução mais contundente dentro do governo” (Entrevistado 02 –
Ex-Superintendente Municipal de Meio Ambiente, grifo nosso).
Uma ação conflituosa relatada nas entrevistas e nas atas do COMAM que
singulariza a tensão entre interesses de grupos particulares e interesses difusos
(interesses ambientais) foi o caso do Projeto de Revitalização das Barracas de Praia da
Orla de Salvador, conduzido pela Secretaria Municipal de Serviços Públicos – SESP,
que ocorreu à revelia dos órgãos ambientais do Estado, União e Município. O embate
explicita as concepções distintas acerca da apropriação do espaço público no interior da
Administração Pública Municipal. “Era a privatização do espaço público. Tanto do
71
ponto de vista ambiental, do ponto de vista urbanístico quanto do ponto de vista do
acesso à praia. Ele [referindo-se ao Secretário da SESP] deve achar que os
ambientalistas travaram o progresso da cidade, na minha versão, ele caminhou sem
estabelecer limites” (Entrevistado 02 - Ex-Superintendente de Meio Ambiente). A
pressão exercida sobre a SMA para concessão da licença ambiental para execução do
Projeto
54
, mencionada reiteradas vezes nas entrevistas, nas atas do COMAM e nos
jornais de circulação local denuncia a articulação do Poder Público Municipal, mediado
pela SESP, com os interesses dos grupos econômicos de cervejaria.
As tensões institucionais entre a SMA e as secretarias municipais com acesso
permanente ao poder, recursos escassos e associadas aos setores econômicos
hegemônicos na cidade indicam a condição periférica que a política ambiental aos
poucos foi alçando no interior da própria Administração Pública Municipal. “Sem
dúvida, é perceptível, que existe mais atenção com outras áreas do que com a área
ambiental. Pelo próprio orçamento, pelo volume de recursos, pelo acesso mais
sistemático ao governo, no dia-a-dia com outras secretarias que se sobrepõe à área de
meio ambiente. Normalmente, a área de infra-estrutura tem um peso maior e é uma das
áreas de maior conflito com a área ambiental” (Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de
Meio Ambiente).
O processo de institucionalização de uma política ambiental para o Município no
período 2005-2008 é marcado por duas etapas distintas que se configuram como
projetos políticos divergentes acerca do tratamento que deve ser dado à questão
ambiental no âmbito municipal
55
. O primeiro momento, representado por membros do
Partido Verde que estiveram à frente da SMA, caracteriza-se pela conjugação de
esforços na tentativa de institucionalização de uma política ambiental para o Município.
Com o rompimento da aliança construída entre o referido partido e o prefeito João
Henrique B. Carneiro no ano de 2008, a política de meio ambiente limitou-se, quase
exclusivamente, à expedição de licenças ambientais, restringindo significativamente as
ações da SMA. “A partir da saída do Partido Verde da Superintendência passa a vigorar
54
É importante lembrar que não havia sido realizado o Estudo de Impacto Ambiental para a concessão da
licença ambiental para o projeto, como pode ser constatado nas atas das reuniões do COMAM e nas
entrevistas realizadas com membros do Conselho e ex-dirigentes da SMA.
55
É importante destacar que estiveram na direção da Superintendência Municipal de Meio Ambiente no
período de 2005/2008 os seguintes superintendentes: Juliano Matos (2005/2007), Ary da Mata
(2007/2008), ambos vinculados ao Partido Verde. Com o rompimento do PV com o grupo político à
frente da Prefeitura Municipal do Salvador, o Gerente de Licenciamento Ambiental, Luiz Antunes
Atahyde Andrade Nery, assumiu a direção da SMA a partir de junho de 2008.
72
uma visão que talvez represente o próprio pensamento do Superintendente que está à
frente da Superintendência hoje, pois ele demonstrava claramente que para ele
importava a área do licenciamento ambiental” (Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de
Meio Ambiente). Esta constatação reafirma a subordinação da política ambiental à
política de desenvolvimento urbano defendida pelo grupo político à frente da Prefeitura
Municipal, como parte de um projeto político hegemônico que, aliás, dá sinais de
continuidade graças à composição das forças políticas que garantiram a reeleição do
atual prefeito para o período 2009-2012.
Quando se analisa o período estudado sob a ótica dos representantes do
movimento ambientalista que participaram do processo de reestruturação das instâncias
de planejamento e gestão ambiental no Município, conclui-se que, apesar dos avanços,
este processo resultou numa “subordinação institucionalizada” da política ambiental à
política urbana, esta, por sua vez, articulada com os interesses do capital imobiliário
especulativo, como será discutido no capítulo V. Nos depoimentos seguintes, os
entrevistados avaliam a recriação das estruturas que compõem o sistema de meio
ambiente no Município:
“A Superintendência que foi criada na gestão do atual prefeito começou a
ser mais uma força, mas eu acho que limitada dentro do planejamento do
município. Talvez fosse interessante criar uma secretaria com mais
autonomia, poder, mais condições de interceder pela política ambiental na
política de desenvolvimento do município. Criou o Conselho Municipal de
Meio Ambiente, mas ainda falta uma lei municipal de meio ambiente
adaptada ao próprio Município e mecanismos que possam efetivamente
interceder na gestão ambiental, fazendo uma articulação com o
planejamento, infraestrutura, enfim, com as demais áreas de governo que
planejam a cidade. Eu acho que requer isso e que ainda é frágil a discussão
ambiental dentro da gestão municipal como um todo” (Entrevistado 04 –
Representante do Movimento Ambientalista).
“Ela [referindo-se a SMA] nasce muito mais para fazer bonito e para poder
dar uma satisfação ao público do que propriamente porque precisa construir
uma política ambiental. Evidentemente, isso não diz respeito às pessoas que
fazem parte deste processo. Eu identifico o trabalho que foi feito sobre os
rios de Salvador que é base para desenvolver a recuperação dos rios da
cidade, a formação do Conselho Municipal de Meio Ambiente, os avanços
em dotar o município de alguns instrumentos institucionais importantes para
uma gestão ambiental municipal. Mas, continuo achando muito tímido, para
mim reproduz a vontade do poder central municipal. Eu acho que ele quer
que seja assim. Meio ambiente ainda é para nossos gestores um problema,
tanto no âmbito estadual, federal. Os ambientalistas são vistos como pessoas
que incomodam o desenvolvimento” (Entrevistado 05 – Representante do
Movimento Ambientalista).
Sob a ótica de quem participou diretamente do processo de institucionalização
da política ambiental na condição de dirigente da SMA, a avaliação acerca da recriação
73
de uma estrutura institucional para tratar da política ambiental no Município considera
os avanços e constrangimentos vivenciados no período:
“É lógico que nós consideramos que esta tarefa não foi cumprida até o final,
uma vez que a gente não conseguiu aprovar a legislação municipal de meio
ambiente, embora tenhamos avançado no sentido de montar um projeto de
legislação e colocar a Câmara Técnica do COMAM discutindo esta questão.
Quando assumi a SMA coloquei como prioridade implantar a lei municipal
de meio ambiente e tentar a complementação do sistema de gestão
ambiental, criando a secretaria ou mesmo ampliando a Superintendência
através de uma fusão com a Superintendência de Parques e Jardins,
absorvendo uma parcela das atribuições desta Superintendência, trazendo
também a parte da fiscalização de poluição sonora que está na SUCOM. (...)
Então, nós teríamos um sistema de gestão ambiental completo, trazendo a
área de elaboração das políticas de saneamento e uma mudança na
concepção do sistema de tratamento, de coleta de resíduos sólidos.
(...)Tivemos muito próximo de conseguir unificar o sistema de gestão
ambiental como um todo, uma estrutura com este desenho e não
conseguimos concluir em função da questão política, no momento em que
houve o afastamento político entre os partidos que apoiaram o prefeito João
Henrique tendo basicamente o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
como o móvel principal, digamos, desse divórcio” (Entrevistado 13 - Ex-
Superintendente de Meio Ambiente)
Estes relatos indicam que a recriação de uma estrutura institucional para tratar da
gestão ambiental no Município não significou a internalização da dimensão ambiental
no âmbito das políticas públicas locais, o que exigiria, talvez, romper com a
fragmentação política e administrativa da gestão urbano-ambiental no interior da
máquina governamental e estabelecer condições efetivas de ações articuladas no interior
da Administração Pública Municipal. Requereria, também, um projeto de
desenvolvimento urbano assentado na sustentabilidade ambiental enquanto condição
estratégica para o Município, no qual os diferentes modos de apropriação dos recursos
naturais e ambientais constituam o centro do debate público sobre o meio ambiente na
cidade.
O que se pode depreender desta análise é que à medida que o peso político
conferido às questões ambientais no Município torna-se pouco significativo no conjunto
das decisões governamentais, a política ambiental resume-se a ações pontuais de pouca
expressão no conjunto das demais políticas municipais. Em síntese, observa-se que as
tentativas (quase decenais) de institucionalização de uma política ambiental para o
município do Salvador apresentam avanços e recuos em função dos distintos projetos
políticos representados pelos grupos que estiveram à frente da Prefeitura Municipal do
Salvador.
74
V. DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NOS DOCUMENTOS
INSTITUCIONAIS QUE FUNDAMENTAM AS AÇÕES DA SMA -
SALVADOR
5.1 AS CONFERÊNCIAS MUNICIPAIS DE MEIO AMBIENTE NO MUNICÍPIO
DO SALVADOR
A Conferência Municipal de Meio Ambiente, juntamente com o Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM, constituem as instâncias formais de
participação da sociedade civil na definição de diretrizes, formulação e controle das
políticas públicas ambientais no Município. Tais instâncias, de caráter deliberativo, são
concebidas como espaços públicos capazes de possibilitar diferentes “encontros”
56
entre
o Estado e a sociedade civil, uma generosa aposta em que se creditava à atuação
conjunta a alteração da lógica de produção das políticas públicas por meio da
democratização e publicização das ações do Estado. Sendo assim, os mecanismos
políticos de democracia direta e representativa traduzem as distintas formas de
participação que resultaram em uma significativa ampliação dos espaços públicos
democráticos. Segundo Teixeira (2008), no plano nacional o número de conselhos
cresceu no atual governo. Dos 64 conselhos federais existentes, 11 foram criados
durante o governo do Presidente Luís Inácio Lula da Silva e 09 foram restabelecidos.
No que diz respeito às conferências, entre 2003 e 2006, foram realizadas 38
conferências nacionais, várias delas antecedidas por conferências municipais e estaduais
em todo o País. Segundo informações do próprio Governo Federal, estima-se que quase
dois milhões de pessoas tenham participado, durante este período, de conferências em
todos os níveis da federação (TEIXEIRA, 2008).
Dentre os espaços públicos criados a partir da promulgação da Carta Magna, em
1988, destacam-se as conferências de meio ambiente. Consideradas como uma arena de
participação da sociedade civil no desenho das diretrizes, pressupostos e princípios que
devem servir de base para a formulação e controle social das políticas no âmbito dos
conselhos e executadas pelos órgãos ambientais municipais, as conferências estão
presentes nos três níveis da esfera governamental e são espaços de disputa entre a
sociedade civil e o Estado na formulação das diretrizes das políticas públicas. Mesmo
56
Emprega-se aqui o termo “encontros” no sentido utilizado por Dagnino (2002) para referir-se aos vários
tipos de relação entre o Estado e a sociedade civil nos espaços públicos institucionalizados ou não
existentes no País.
75
considerando que se trata de encontros realizados a cada dois anos, os participantes
debatem as propostas apresentadas, disputam, entre si, posições divergentes que
resultam nas deliberações aprovadas pela plenária que, embora não sejam
necessariamente consensuais, retratam a posição dos grupos ali representados. No
entanto, a luta política travada cotidianamente entre os diferentes grupos sociais nas
demais instâncias institucionais da política e gestão do meio ambiente urbano determina
em que medida tais princípios e diretrizes contidos nas deliberações aprovadas se
materializam nas diversas ações implementadas pelos órgãos que compõem a estrutura
da gestão pública municipal.
5.1.1 A sustentabilidade ambiental presente nas deliberações da I Conferência
Municipal de Meio Ambiente
Além de funcionar como etapa preparatória para as conferências estadual e
nacional de meio ambiente, a Lei que aprovou o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano do Município do Salvador (Lei nº.7.400/2008) estabelece que um dos objetivos
das Conferências Municipais de Meio Ambiente é “avaliar o Sistema Municipal de
Meio Ambiente – SISMUMA, acompanhar e fiscalizar a execução da política ambiental
no Município” (SALVADOR, 2008, p.23). A norma legal em seu artigo 37, inciso III,
reconhece esse espaço institucional como o “principal fórum de discussão da sociedade
acerca da política ambiental do Município” definindo uma atuação de amplo espectro
para a sociedade que se estende da constituição da política e da gestão até o controle de
sua execução.
A I Conferência Municipal de Meio Ambiente
57
é considerada pelos
formuladores e implementadores da política ambiental do Município como um marco na
reestruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente em Salvador. Em mensagem
encaminhada aos conferencistas, o prefeito João Henrique B. Carneiro afirma que a
Conferência marca o início de uma proposta de gestão ambiental participativa
resgatando a autonomia do Município na gestão dos recursos ambientais
(CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE, 2005). Reafirma o tripé
“desenvolvimento, meio ambiente e participação popular” como desafio e condição a
uma gestão que exige “incorporar os princípios do desenvolvimento sustentável no
57
O Decreto nº. 15.953, de 14 de setembro de 2005, convocou a I Conferência Municipal de Meio
Ambiente realizada no período de 28 a 30 de outubro de 2005 na cidade do Salvador, sob a coordenação
da Superintendência Municipal de Meio Ambiente – SMA.
76
cotidiano da gestão pública municipal” (CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE MEIO
AMBIENTE, 2005, p.03). Em seu discurso, evoca os termos ‘habilidades’ e
‘competências’ para referir-se aos atributos dos gestores que pautam sua atuação pelo
atendimento das necessidades atuais da população sem comprometer as necessidades
das gerações futuras, por meio de uma “ecologização” da Administração Pública.
A Conferência teve como um dos objetivos o desenho das diretrizes e dos
princípios estruturantes do Plano Municipal do Meio Ambiente, uma das atribuições do
órgão ambiental estabelecida na Lei Orgânica do Município e reiterada pelo Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU (Lei nº. 7.400/2008) que delega ao Poder
Executivo a elaboração do referido Plano, “instrumento básico de implementação da
Política Municipal de Meio Ambiente, visando a sustentabilidade ambiental”
(SALVADOR, 2008, p.14). Usualmente expressa como uma noção de consenso e
legitimidade para tratar as questões relacionadas ao meio ambiente, o desenvolvimento
sustentável ancorou o objetivo principal da I Conferência: “definir diretrizes para
subsidiar a implementação da política ambiental da cidade do Salvador, considerando
seus diferentes ecossistemas urbanos em interface com as variáveis sociais, culturais e
econômicas, na perspectiva do desenvolvimento sustentável e a elaboração da Agenda
21 na cidade do Salvador” (CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE,
2005, p.9). A mobilização e participação da sociedade na formulação da política pública
ambiental é o eixo articulador das demandas, sintetizado no tema da Conferência –
Política Ambiental Participativa – que contou com uma diversidade de representantes
dos movimentos sociais, fóruns sindicais e associações, conselhos de classe, federações,
organizações não-governamentais ambientalistas, instituições universitárias, populações
tradicionais ao lado de representantes das três esferas do Poder Público e do setor
produtivo/empresarial. Segundo o Superintendente de Meio Ambiente à época, a I
Conferência contou com a participação de 840 (oitocentos e quarenta) inscritos. Deste
total, cerca de 84 (oitenta e quatro) participantes eram representantes de organizações
não-governamentais ambientalistas (Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio
Ambiente)
58
.
Deste modo, as deliberações da I Conferência foram estruturadas em oito eixos
temáticos: Fortalecimento Institucional, Biodiversidade e Clima, Recursos Hídricos,
Educação Ambiental, População Tradicional e Raça, Pesca e Responsabilidade
58
A Superintendência Municipal de Meio Ambiente não informou o quantitativo de participantes da I
Conferência por segmento.
77
Socioambiental. O eixo Desenvolvimento Urbano agregou os temas relacionados à
saúde e saneamento; transporte e mobilidade; esporte, cultura e lazer
59
.
Uma análise das deliberações da I Conferência Municipal de Meio Ambiente
indica que o princípio da compatibilização entre desenvolvimento econômico e
preservação ambiental presente na noção de ‘desenvolvimento sustentável’ constitui
uma de suas diretrizes, expresso no próprio objetivo da Conferência. Observa-se que os
instrumentos da política ambiental, tais como o zoneamento ecológico-econômico,
corredores ecológicos, parques ecológicos, reserva florestal, licença ambiental, estudos
de impacto de vizinhança, planos de manejo e unidades de conservação são
recorrentemente mencionados nas deliberações da I Conferência como instrumentos de
política ambiental capazes de compatibilizar o desenvolvimento econômico associado à
proteção dos recursos naturais. Tais instrumentos estão vinculados ao estabelecimento
de regimes especiais de uso e tutela de áreas consideradas de valor paisagístico,
histórico, religioso ou cultural, bem como a garantia do ordenamento da expansão do
território por meio do controle do uso do solo e da conservação de áreas de grande valor
ambiental, tais como os biomas remanescentes de Mata Atlântica e seus ecossistemas,
de restinga e encostas, manguezais, lagoas, dunas, rios e nascentes associados à relação
com o uso atual dos recursos naturais e a sua durabilidade para usos futuros. As
deliberações “realizar o zoneamento ecológico-econômico do Município”, “criar
corredores ecológicos para preservar a biodiversidade”, “elaborar um programa de
proteção das áreas de Mata Atlântica e restinga de Salvador”, “recuperar as áreas de
restingas e dunas da cidade, transformando-as em unidades de conservação e proteção
integral. Elaborar planos de manejo com ampla participação da sociedade, cabendo a
administração das mesmas à Prefeitura Municipal e suas respectivas Administrações
Regionais”, “recuperar as fontes naturais preservando sua arquitetura, história e
cultura”, “promover o reconhecimento de áreas na cidade de Salvador, a exemplo da
localidade de Praia Grande, na Ilha de Maré, com vestígios toponímicos de cultura
59
As bacias hidrográficas municipais, relacionadas a seguir, foram adotadas como unidades referenciais
para o estabelecimento dos princípios e diretrizes contidos nas deliberações aprovadas nas Conferências
Municipais de Meio Ambiente realizadas nos anos de 2005 e 2007. No caso da I Conferência, foram
formados 09 grupos que correspondiam a nove bacias hidrográficas existentes no Município obedecendo
a seguinte distribuição: Bacia 01- Jaguaribe/Stella Maris (RAs Itapuã, Cajazeiras); Bacia 02-Barra,
Centenário, Lucaia, Pituba, Ondina/Amaralina (RAs Barra, Brotas, Costa Azul, Pituba e Rio Vermelho);
Bacia 03- Pituaçu, Litoral Atlântico I (RAs Boca do Rio/Patamares, Cabula, Pau da Lima, Tancredo
Neves); Bacia 04 - Bacia Ilhas (RAs Ilha de Maré, Ilha dos Frades e Ilha de Bom Jesus dos Passos); Bacia
05 -Península de Itapagipe (RA Itapagipe); Bacia 06 - Ipitanga (RA Ipitanga); Bacia 07 – Camarujipe
(RAs Liberdade, São Caetano); Bacias 08 – Comércio, Vitória/Gamboa (RA Centro); Bacia 09 – Cobre e
Subúrbio (RA Subúrbio Ferroviário, Valéria) (Anotações de campo, outubro de 2005).
78
indígena e africana”, “incluir no sistema de áreas verdes de Salvador, assim como nas
unidades de conservação a proteção de áreas consideradas como sagradas para as
religiões de matriz africana”, dentre outras, exemplificam esta argumentação.
Nota-se, contudo, uma recorrência ao zoneamento ecológico-econômico como
um instrumento da política ambiental capaz de auxiliar na ordenação dos espaços
territoriais e no controle do uso e ocupação do solo urbano. Uma hipótese explicativa
desta recorrência é que os debates ocorridos na I Conferência Municipal de Meio
Ambiente foram acalorados pelas discussões em torno da revisão do PDDU ocorridas à
época e que, dentre outros aspectos, resultará em adensamento construtivo em áreas
consideradas de grande valor ambiental. Outra possibilidade explicativa é que a
implantação do instrumento vincula-se à participação dos diversos grupos sociais
envolvidos na sua definição, o que supostamente possibilitaria um maior controle no
ordenamento do solo urbano. Deste modo, o zoneamento emerge das deliberações como
um instrumento capaz de conjugar o controle sobre o uso do solo urbano visando a
garantia de determinados padrões de qualidade de vida associado a uma gestão
democrática da cidade, em que os riscos e benefícios da urbanização seriam distribuídos
de modo mais eqüitativo.
Observa-se que a conservação dos recursos naturais objetiva desde a
continuidade de práticas religiosas, citadamente as áreas consideradas como sagradas
para as religiões de matriz africana, à manutenção de uma economia de subsistência.
Sendo assim, a sustentabilidade não se restringe à dimensão meramente ecológica, ao
contrário, enuncia uma articulação entre as dimensões social, econômica e ambiental,
ancoradas nos mecanismos de regulação citados anteriormente.
Do ponto de vista político-institucional, destaca-se a consolidação das instâncias
de formulação e gestão da política ambiental no Município como fundamentais à
garantia da sustentabilidade política. As diretrizes “implementar o plano municipal de
meio ambiente”, “fortalecer o Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA”,
“incentivar a integração entre os órgãos ambientais nos planos federal, estadual e
municipal”, “fortalecer o papel da Superintendência Municipal de Meio Ambiente” se
referem ao fortalecimento de uma estrutura institucional capaz de implantar uma
política pública ambiental para o Município, estabelecer seus mecanismos regulatórios e
fiscalizar a ação dos mais diferentes agentes. Observa-se um apelo constante à
participação da sociedade na formulação e no controle da execução da política tanto nas
Conferências Municipais de Meio Ambiente – enquanto espaço de mobilização da
79
sociedade e de deliberação coletiva sobre as diretrizes da política – quanto no Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM enquanto espaço de luta institucional.
As diretrizes reforçam, também, a atuação do Poder Público na implementação
das políticas estabelecidas na legislação ambiental promulgada nas esferas federal e
estadual e apostam na consolidação de uma estrutura normativa por meio da
regulamentação de leis municipais, a exemplo da Lei Orgânica Municipal. Neste
sentido, propõe uma gestão integrada com as demais escalas da gestão pública e entre os
demais órgãos que compõem a estrutura da gestão municipal que se conjugam no
fortalecimento do Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA. Esta integração
é justificada pela natureza transversal da temática ambiental e encontra-se presente nas
deliberações voltadas para a intersetorialidade da política ambiental no âmbito da esfera
municipal. As deliberações evidenciam, também, a exigência de uma abordagem
regional ou metropolitana para tratar dos problemas ambientais que transcendem o
território municipal, a exemplo dos recursos hídricos que envolvem a escala da bacia
hidrográfica.
Em seu conjunto, as deliberações da I Conferência pretenderam inserir a agenda
ambiental no campo das políticas urbanas. Trata-se de ações em áreas setoriais diversas,
como infraestrutura urbana, recursos hídricos, saneamento ambiental, conservacionismo
de parques, áreas de reservas, santuários ecológicos e áreas de grande valor urbano-
ambiental associadas a uma ação efetiva do Poder Público Municipal sobre a política
habitacional, regulação do uso e ocupação do solo urbano. Deste modo, as diretrizes
buscam integrar a agenda ambiental às agendas social e econômica no ambiente urbano.
5.1.2 A sustentabilidade ambiental presente nas deliberações da II Conferência
Municipal de Meio Ambiente
A II Conferência Municipal de Meio Ambiente realizada no ano de 2007 foi
precedida de quatro pré-conferências realizadas no município do Salvador
60
, sendo
60
As Pré-conferências Municipais de Meio Ambiente foram realizadas nos meses de outubro e novembro
de 2007 e obedeceu a metodologia de superposição de bacias hidrográficas com regiões administrativas.
Foram realizadas as seguintes pré-conferências: I Pré-conferência – Bacias Ipitanga e Jaguaribe/Regiões
Administrativas – X (Itapuã), XIII (Pau da Lima), XIV (Cajazeiras) e XV (Ipitanga); II Pré-conferência:
Bacias- Pituaçú, Camarajipe, Pituba, Barra e Lucaia/Regiões Administrativas: I, III, IV, V, VI, VII, VIII,
IX, XI, XII; III Pré-conferência: Ilhas/Região Administrativa: XVIII; IV Pré-conferência: Bacias- Cidade
Baixa, Cobre e Subúrbio/Regiões Administrativas: II, XVI e XVII. A II Conferência Municipal de Meio
Ambiente ocorreu nos dias 30 de novembro a 02 de dezembro de 2007 (Informações prestadas pela
Superintendência de Meio Ambiente – SMA).
80
estruturada a partir do tema central “Saneamento Ambiental, Mudanças Climáticas,
Território e Sociedade”, abrangendo, assim os eixos temáticos a serem deliberados nas
conferências estadual e nacional de meio ambiente.
A II Conferência Municipal de Meio Ambiente teve como objetivo principal
“construir um espaço de diálogo e convergência social, com vistas ao estabelecimento
de uma política de desenvolvimento sustentável para o município do Salvador e o seu
posicionamento na construção de políticas ambientais estaduais e nacionais”
(REGULAMENTO..., 2007, p.01). Nota-se que o caráter deliberativo da Conferência
torna-se secundário, na medida em que a II Conferência objetiva a construção de um
“espaço de diálogo e convergência social” em torno de um conjunto de indicações que
possam subsidiar a elaboração de uma política de meio ambiente para o município do
Salvador.
Associados ao objetivo central da Conferência, os objetivos específicos
pretendiam: “I – discutir estratégias para o fortalecimento do Sistema Nacional de Meio
Ambiente – SISNAMA, do Sistema Estadual de Administração dos Recursos Naturais –
SEARA e do Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA; II – por meio da
mobilização, educação e ampliação da participação popular, fortalecer a participação
social na proposição de políticas públicas que promovam o desenvolvimento
sustentável; III – definir diretrizes para subsidiar a política de saneamento ambiental
municipal” (REGULAMENTO..., 2007, p.01). Tendo em vista a abrangência regional
da II Conferência, os objetivos de construção das políticas e dos planos estadual e
nacional de enfrentamento das mudanças climáticas e a proposição de diretrizes para a
elaboração do Plano Estadual de Meio Ambiente foram incorporados aos objetivos
específicos, referidos anteriormente.
As diretrizes aprovadas na II Conferência foram agrupadas a partir dos seguintes
temas: saneamento ambiental, ações mitigatórias e de enfrentamento das mudanças
climáticas e fortalecimento dos sistemas institucionais de gestão ambiental nas três
esferas do Poder Público. O eixo saneamento ambiental contemplou as seguintes
componentes: abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem urbana e manejo
de águas pluviais, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos (resíduos domésticos, de
serviços de saúde, de construção civil e industriais), ocupação urbana e conforto
ambiental (poluição sonora, visual, atmosférica, eletromagnética e outras).
As deliberações que dizem respeito ao saneamento ambiental tomam como
ponto de partida as múltiplas interdependências que afetam a qualidade do ambiente
81
urbano. A construção de uma política municipal de saneamento ambiental exige uma
articulação com as políticas de desenvolvimento urbano, de habitação, de proteção
ambiental, de saúde, contrariando, portanto, a lógica estritamente setorial. Sendo assim,
as deliberações vinculam a sustentabilidade da cidade à universalização de direitos, à
função social da cidade e ao atendimento das demandas sociais por serviços urbanos
essenciais. Dentre as diretrizes gerais de política urbana que objetivam ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana estabelecidas
no Estatuto da Cidade, destaca-se “a garantia do direito às cidades sustentáveis,
entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-
estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as
presentes e futuras gerações” (BRASIL, 2001, art. 2º, inciso I, grifo nosso).
A proposta central para este eixo é a implantação de uma política de saneamento
ambiental cujo instrumento básico é o plano municipal de saneamento ambiental,
construído por meio de metodologia participativa institucionalizada no fórum de
elaboração do Plano, a ser concluído no período de um ano. O sistema municipal de
saneamento ambiental reúne os órgãos e espaços institucionalizados de concepção e
execução da política, o que, em tese, garantiria a sustentabilidade da política proposta.
Do ponto de vista político-institucional, as deliberações conclamam a
constituição de arranjos institucionais de participação – comitês de bacias, fóruns,
conselhos gestores – em articulação com os demais órgãos do Poder Público Municipal
e outras escalas de poder, a exemplo dos recursos hídricos que figuram como elemento-
síntese dos problemas ambientais na cidade e requerem uma política que envolve a
escala da bacia hidrográfica, o que pressupõe uma articulação intermunicipal. Nas
deliberações propostas, nota-se um apelo ao exercício do controle social a ser exercido
pelo Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM, constituindo-se em uma
tentativa de articular a mobilização societária que ocorre na Conferência com a luta
institucional por meio das entidades civis que compõem o COMAM.
Os dispositivos que tratam do saneamento na Lei nº.7.400/2008 estabelecem por
sua vez, que o Município deva instituir uma Política Municipal de Saneamento Básico
61
pautada nos princípios de universalidade, equidade, integralidade, intersetorialidade,
qualidade do serviço, sustentabilidade, transparência das ações, utilização de
61
Tanto a Lei Federal de Saneamento quanto o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município
do Salvador utilizam a denominação saneamento básico por ser esta adotada na Constituição Federal de
1988.
82
tecnologias apropriadas e gestão pública, assegurando a participação e o controle social
na sua formulação e implementação. As componentes do saneamento básico dispostas
na Lei envolvem: abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem/manejo de
águas pluviais, e a limpeza urbana/manejo de resíduos sólidos (art.95, §1º). Do mesmo
modo, a Lei Orgânica Municipal dispõe no artigo 229 que compete ao Poder Executivo
a elaboração e execução do Plano Diretor de Saneamento ao qual deverão sujeitar-se as
empresas concessionárias ou permissionárias dos serviços públicos de saneamento. A
instituição de uma política de saneamento ambiental para o Município estava na pauta
de atuação da Superintendência Municipal de Meio Ambiente, como constatado no
depoimento a seguir:
“Era importantíssimo para o Município resgatar a autonomia quanto à
questão do saneamento básico e considerávamos, inclusive, a partir do
conceito de saneamento ambiental que este seria, talvez, o maior problema
da área ambiental de Salvador. Fizemos um esforço de conscientizar, de
discutir com outras áreas dentro do governo a necessidade de que a
prefeitura resgatasse a autonomia municipal na gestão da água e do esgoto,
repactuando, revendo o contrato de concessão dos serviços de saneamento
com a EMBASA. Nós tínhamos uma visão crítica a respeito desta
concessão. Na realidade, esta cessão é muito antiga e não está atualizada.
Não há um convênio que defina os parâmetros de funcionamento desta
concessão. Então, a nossa defesa e a nossa ação era no sentido de que fosse
revista, criando novos parâmetros de relação, de compromisso do órgão
concessionário, quais os direitos e o que deveria ser cobrado pelo poder
concedente, neste caso, a Prefeitura. Em nossa opinião, o contrato atual não
está atualizado, não atende a um município com o porte de Salvador, uma
capital com três milhões de habitantes. A cessão é de um período em que
Salvador tinha, talvez, quinhentos mil habitantes. Então, bastante defasada
com a realidade de hoje. Essa era nossa defesa e articulávamos para trazer
para a estrutura da Superintendência ou de um órgão que iria completar uma
gestão plena, no sentido institucional, o tratamento da questão ambiental no
Município” (Entrevistado 13 - Ex-Superintendente de Meio Ambiente)
Em seu conjunto, tanto as deliberações da II Conferência quanto os textos legais
mencionados intentam reunir, no âmbito da política ambiental, as políticas de
saneamento, regulação do uso do solo urbano, saúde, meio ambiente e sistemas de
transportes que, tradicionalmente, ficam a cargo de órgãos distintos, obedecem lógicas
próprias e muitas vezes contraditórias, no âmbito de uma mesma esfera de poder. No
entanto, a implementação de uma política pública de saneamento que atenda aos
princípios presentes nas deliberações e nos textos legais associa-se a um projeto político
de democratização da cidade, de universalização do direito a uma cidade sustentável,
como enunciado no Estatuto da Cidade.
83
Outro eixo de debate na II Conferência foi as ações de mitigação e de
enfrentamento das mudanças climáticas. Observa-se que as deliberações propostas
pretendem reorientar tanto as ações do Poder Público Municipal quanto aquelas
relacionadas ao campo de ação de cada indivíduo. O texto-base da II Conferência
Municipal de Meio Ambiente propõe “uma compreensão crescente da possibilidade de
se aplicar ações de mitigação em vários setores, sinergicamente, evitando conflitos com
outras dimensões do desenvolvimento sustentável” (TEXTO BASE..., 2007). As
principais medidas propostas estão relacionadas com uma política de educação
ambiental, implantação de coleta seletiva de lixo, economia de energia e eficiência
energética, utilização de transporte coletivo, implantação de sistemas eficientes de
drenagem urbana, coleta e tratamento de esgotos, operação de aterros sanitários,
recuperação de áreas degradadas, oferta de transportes públicos de qualidade, ampliação
de áreas verdes e parques municipais, dentre outras.
As diretrizes “Implementar uma política de educação ambiental em Salvador e
no Estado da Bahia, através da criação e promoção de cursos profissionalizantes e de
capacitação ambiental pelo Poder Público, garantindo e honrando o compromisso da
transversalização do tema ‘Educação Ambiental’ nas escolas, capacitando também
sobre a questão da coleta seletiva”, “Fazer campanhas e implantar a coleta seletiva,
estimulando a sua ampliação em Salvador e no Estado da Bahia, envolvendo órgãos
públicos e comunidades, assim, como campanhas de conscientização e programas de
educação ambiental, incluindo o tema de mudanças climáticas, aquecimento global e o
não uso de CFC”, “Tombamento dos parques, lagoas e dunas do Município”, “Fomentar
a implantação do sistema de áreas verdes de Salvador e no Estado da Bahia, realizando
a proteção, recuperação, restauração, preservação e conservação das áreas verdes,
especialmente no município de Salvador. Elaborar e implementar um programa de
arborização urbana, assim como a confecção e divulgação de uma cartilha sobre
arborização urbana com espécies nativas”, “Incentivar e implementar projetos para o
uso de energias limpas e alternativas na construção civil e para os meios de transporte,
fiscalizando o uso obrigatório de catalisadores nos veículos automotores
(principalmente no setor público)”, “Revegetar áreas degradadas, praças, ruas, hortos e
parques, em especial o parque urbano da Estrada das Barreiras e implementar
corredores ecológicos com espécies nativas em Salvador e no Estado da Bahia, visando
a recuperação do passivo verde e fomentando a política de adoção de áreas verdes”,
entre outras, se referem a um conjunto de ações mitigatórias a serem adotadas pelo
84
Poder Público Municipal. É importante ressaltar que algumas deliberações propostas na
II Conferência estão contempladas no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano,
aprovado recentemente, tais como a implantação de coleta seletiva de lixo urbano,
monitoramento e controle da emissão de gases poluentes, recuperação de áreas
degradadas e de matas ciliares nas bacias hidrográficas do Município, dentre outras.
Deste modo, as ações de mitigação requerem uma efetiva atuação do Poder
Público tanto em relação ao conjunto de ações preventivas quanto aquelas relacionadas
ao enfrentamento das mudanças climáticas. As deliberações apontam para ações
concertadas com os demais níveis das esferas governamentais, o que objetiva garantir o
fortalecimento do Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA. Esta atuação
concertada se expressa nas seguintes deliberações: “Fortalecer o Conselho Estadual de
Meio Ambiente, inserindo a representação dos municípios e criar uma Câmara Técnica
de Gestão Compartilhada para fortalecer o Programa Gestão Ambiental Compartilhada
– GAC”, “Incentivar, promover e fomentar a formação e organização do consórcio de
municípios para a gestão ambiental integrada”, “Consolidar e ampliar o Sistema
Estadual de Recursos Hídricos, radicalizando o gerenciamento participativo através dos
Comitês de Bacias e da melhoria das condições de acesso à água e qualidade de vida da
população”, dentre outras.
Em suma, a sustentabilidade presente nas deliberações da I e II Conferências
busca integrar as dimensões ambiental, cultural, econômica, política e social. Observa-
se que não se trata de uma concepção restrita à dimensão ecológica, mas que se associa
com a plena vigência de direitos, justiça ambiental, acesso aos recursos naturais e
políticos. Trata-se de pensar novos modelos de desenvolvimento que levem em conta as
variadas formas sociais de apropriação e uso dos recursos ambientais, as diferentes
formas culturais de relação com o meio ambiente. As deliberações analisadas buscam
recolocar a questão ambiental, seus significados e conteúdos no centro do debate. Sob
esta perspectiva, “um desenvolvimento democrático e sustentável será a expressão da
diversidade de leituras e projetos em confronto ao processo de homogeneização social
que transforma os recursos materiais em mercadorias e subordina as diferentes formas
socioculturais à dinâmica do mercado e do capital” (ACSELRAD e LEROY, 2003,
p.29).
A sustentabilidade expressa nas deliberações encontra ressonância no modelo de
desenvolvimento – consequentemente de sociedade e de cidade - protagonizado pelos
movimentos social e ambientalista, populações tradicionais, grupos étnicos-religiosos e
85
outros segmentos representados nas conferências realizadas
62
cujo projeto político
articula as formas de gestão do espaço com espaços públicos de participação no
processo de transformação do urbano, o reconhecimento das múltiplas sustentabilidades
e a compreensão da política como um campo privilegiado para definir uma proposta de
desenvolvimento urbano que garanta o amplo acesso e o controle efetivo dos bens
ambientais existentes na cidade.
5.1.3 Entre a concepção e o gesto: das deliberações das Conferências à ação do
Poder Público Municipal
Enquanto o argumento de defesa da sustentabilidade e da racionalidade no uso
dos recursos naturais continua sendo reafirmado nas deliberações das conferências
municipais de meio ambiente, os sentidos da participação nesta instância têm sido alvo
de inúmeros questionamentos. Os entrevistados que participaram das conferências
realizadas nos anos de 2005 e 2007 reconhecem que a participação se restringe a um
“momento de ‘escuta’ na área ambiental”, termo empregado por um dos entrevistados
para qualificar a participação dos envolvidos nas Conferências. À medida que avaliam
as ações empreendidas pela SMA, as falas são interpeladas por críticas freqüentes
acerca da inexpressiva influência que as deliberações têm exercido na produção de uma
política pública de meio ambiente para o Município, como demonstram os depoimentos
a seguir:
“Na II Conferência, eu ouvi queixas recorrentes contra a não aplicação das
resoluções da I Conferência e me perguntava por que nós estávamos na
Conferência, se as resoluções da conferência anterior não foram colocadas
em prática. A sociedade se cansa (...) Na verdade, a sociedade apresenta
resoluções, mas sem o poder de coerção sobre a exeqüibilidade das ações
requeridas naquelas resoluções, não passam de indicações, de pistas, que o
governo, se for democrático, as transformam em políticas públicas”
(Entrevistado 09 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
“Na área do meio ambiente, fizeram as Conferências sobre o Meio
Ambiente municipais, estaduais e federais. E o que terminou acontecendo é
que muito pouco do que foi deliberado naquelas conferências foi acatado e
colocado em prática pelo Governo. (...) Tudo aquilo parecia um circo e que
eu ia fazer de novo aquele papel de palhaço que eu fiz da primeira e da
segunda vez” (Entrevistado 05 – Representante do Movimento
Ambientalista).
62
Do total de inscritos na II Conferência Municipal de Meio Ambiente(2007), 318 declararam representar
entidades da sociedade civil, 109 representantes do Poder Público (não indicaram a esfera) e 12
representantes patronais. Além destes inscritos, 70 participantes não indicaram o segmento que
representavam, conforme informações prestadas por técnicos da SMA.
86
“A Conferência é mais um desses espaços para legitimar o que o Governo
faz. Entramos em consenso, discutimos, elaboramos as propostas nos
grupos, mas o Governo não implementa nenhuma dessas propostas. A gente
ficou revisando coisas que a gente mesmo propôs e que não foi
implementada” (Entrevistado 06 – Representante da Sociedade Civil no
COMAM).
As indagações de representantes de segmentos da sociedade civil que compõem
o COMAM e que participaram das I e II Conferências de Meio Ambiente se tornam
ainda mais dramáticas quando se apresentam os dilemas que possuem em torno do
próprio papel político que exercem nestes espaços de participação: “A gente está
fazendo o quê aqui? Só para legitimar? Cria instituições democráticas para legitimar?
Isso é ainda mais perverso porque legitima aqueles interesses que antes eram feitos no
gabinete”; “Então chega a hora em que se chega a um desgaste enorme, aí você diz
assim: não, esse caminho não funciona, tem que ser outro”; “De vez em quando eu
fico me perguntando: o que eu estou fazendo aqui?” Estes dilemas podem ser
percebidos como um campo de confluência perversa em que o risco – real – presentes
nos depoimentos “é de que a participação da sociedade civil nas instâncias decisórias,
defendidas pelas forças que sustentam o projeto participativo democratizante como um
mecanismo de aprofundamento democrático e de redução da exclusão, possa acabar
servindo aos objetivos do projeto que lhe é antagônico” (DAGNINO, 2004, p.97).
Assim, o que esta “confluência perversa” determina é um obscurecimento das distinções
e divergências entre dois projetos antagônicos, por meio de um vocabulário comum e de
procedimentos e mecanismos institucionais que guardam uma similaridade significativa
(DAGNINO, 2004, p.99).
Por contrariar a concepção hegemônica de sustentabilidade – em que os recursos
ambientais estão a serviço do modelo de desenvolvimento econômico atual - as
deliberações das conferências realizadas estão longe de influenciar a política pública
ambiental no Município, principalmente, quando se chocam com interesses
consolidados na cidade. O descompasso entre a ‘concepção e o gesto’ revela que as
deliberações das conferências municipais de meio ambiente produziram pouco ou
nenhum efeito nas decisões tomadas no âmbito do Poder Público Municipal. Um dos
entrevistados afirma que apesar de considerar importante a realização da Conferência,
“quase nada foi implementado. Depois, veio a segunda Conferência e está no mesmo
caminho. A discussão ocorre, mas as deliberações não têm sido colocadas em prática”
(Entrevistado 11 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
87
As moções de repúdio e desagravo dirigidas à Câmara Municipal de Salvador, à
Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente - SEPLAM e ao
Prefeito Municipal, aprovadas nas Conferências Municipais de Meio Ambiente pela
concessão da licença ambiental para operação do Sistema de Disposição Oceânica de
Jaguaribe (2º Emissário Submarino), aprovação do PDDU permitindo o incremento da
verticalização na Orla Marítima de Salvador, aprovação de empreendimentos de grande
porte em áreas de remanescentes de Mata Atlântica na Avenida Paralela, dentre outras,
singularizam as contestações feitas por segmentos da sociedade civil à atuação do Poder
Público Municipal quanto às intervenções em curso e/ou a serem realizadas na cidade
do Salvador.
As imbricadas relações entre o Poder Público Municipal e alguns grupos
econômicos existentes no Município impõem limites estruturais que impedem a
subordinação dos interesses privatistas aos interesses públicos mais amplos, como
relatado por um dos entrevistados:
“Tem algumas corporações que têm muito poder na cidade: o capital
imobiliário, o setor de transportes... todos têm uma estrutura, o poder. Fora
isso, tem as políticas de apropriação, por exemplo, a área turística é outro
segmento que têm muitos interesses a preservar. A área turística
monopolizou o carnaval, desconfigurando-o e até empobrecendo o potencial
econômico dele, privatizou as áreas mais atrativas da cidade, o Morro do
Conselho, coisas do gênero, passando por cima da lei do planejamento
urbano. Então, tem a primazia das grandes corporações econômicas, de
todos esses segmentos. Então, há uma promiscuidade grande, por tradição,
entre o Poder Público e estas áreas econômicas. Manifesta-se de várias
maneiras, mas a principal delas é a dificuldade de se constituir um padrão
satisfatório da gestão pública. O nível de submissão a esses interesses
particulares acaba prejudicando o desenvolvimento da cidade” (Entrevistado
01 – Ex-Secretário Municipal de Meio Ambiente, grifo nosso).
Este processo revela que as estratégias construídas pelos diferentes grupos
sociais no cotidiano do processo político conferem distintos sentidos à participação e
põem em questão a eficácia deliberativa dos espaços públicos democráticos, portanto, a
sustentabilidade política dos espaços institucionais de negociação entre diferentes
grupos sociais. Além de erodir as estruturas de participação, compromete o projeto de
cidade presente nas deliberações, fragmenta o tecido social urbano e agrava a
insustentabilidade dos recursos naturais e do ambiente construído. Ademais, as
deliberações das Conferências somente se tornarão diretrizes para formulação de uma
política pública ambiental no Município na medida em que houver uma correspondente
vontade política dos governantes e uma efetiva mobilização da sociedade civil em
88
direção a uma atuação conjunta. Por outro lado, enquanto a agenda ambiental estiver
subordinada a uma política municipal de desenvolvimento que considera como
estratégico alguns poucos setores dominantes na economia urbana, a formulação e
execução de uma política ambiental continuará no plano da ‘concepção’ com poucas
possibilidades de influenciar a ação governamental, frequentemente frustrada por
interesses de grupos específicos bem representados na esfera municipal.
5.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL E O PLANO DIRETOR DE
DESENVOLVIMENTO URBANO – PDDU DE SALVADOR
5.2.1 Apresentação da estrutura e conteúdos do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano – PDDU de Salvador
A Lei nº. 7.400/2008 que dispõe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano de Salvador, sancionada em 20 de fevereiro de 2008, revogou a Lei nº.
6.586/2004 cuja aprovação foi cercada de controvérsias em virtude da não observância
do princípio da participação da sociedade na elaboração do Plano e das críticas de
ordem técnica e jurídica que constituíram o centro da argüição das medidas judiciais
impetradas pelo Ministério Público Estadual.
O atual Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador adota a forma
clássica de disposição dos documentos legais, subdividido em títulos, capítulos, seções
e subseções, cujos textos são compostos na forma de artigos, incisos, alíneas e itens.
Possuem como anexos, os elementos que não se adequam às formas citadas, tais como
tabelas, quadros, gráficos e mapas (SEPLAM, 2007). De acordo com Teixeira (2006), a
opção pela forma tradicional teve como objetivo facilitar não apenas a leitura, mas
também o manuseio e a reprodução do documento, dificultados pela extensão e
complexidade, que constituía uma das críticas endereçadas ao Plano Diretor de 2004.
Em seu conjunto, o PDDU 2008 apresenta dez títulos dispostos em 349 (trezentos e
quarenta e nove) artigos. As principais mudanças ocorridas no texto legal em relação ao
Plano Diretor de 2004, segundo Teixeira (2006), dizem respeito à redução do número de
anexos e à eliminação das informações de referência que tornavam a Lei
desnecessariamente volumosa e de difícil leitura, além de provocar confusão entre
matérias de diagnóstico e as diretrizes e proposições do Plano, que constituem a matéria
por excelência da Lei.
89
O Título I – Das Disposições Preliminares - dispõe sobre a aprovação da Lei,
reportando-se ao fundamento legal que lhe dá sustentação, ou seja, as disposições da
Constituição Federal, da Constituição do Estado da Bahia, da Lei Orgânica do
Município do Salvador e da Lei Federal nº.10.257/2001, conhecida como Estatuto da
Cidade. Nos artigos posteriores define o Plano Diretor como instrumento básico da
Política Urbana do Município e apresenta suas finalidades, estabelece o prazo máximo
de 08 (oito) anos para revisão, define os elementos que complementam a referida Lei na
forma de anexos
63
e estabelece o tombamento dos documentos técnicos e demais
elementos acessórios, disponíveis para consulta pública na biblioteca do órgão de
planejamento do Município.
O Título II - Da Política Urbana do Município - subdivide-se em três capítulos
que dispõem sobre os elementos de caráter geral que norteiam a política urbana. A
função social da cidade e da propriedade imobiliária urbana, o direito à cidade
sustentável, a equidade social, o direito à informação e a gestão democrática da cidade
constituem os princípios que regem a política urbana no Município do Salvador
estabelecidos no texto legal.
No capítulo II - Dos objetivos – enfatiza-se o fortalecimento do papel de
Salvador no cenário nacional e mundial, a necessidade de ampliação da base econômica
e da renda municipal, a consolidação do Município como centro produtor de serviços
bem como a superação dos principais entraves para o seu desenvolvimento nos vários
campos e, por fim, a inclusão plena de todos os cidadãos no processo de
desenvolvimento urbano. Destacam-se, também, as questões relacionadas à valorização
da cultura soteropolitana, à promoção do desenvolvimento urbano de forma compatível
com a capacidade de expansão das redes de infraestrutura e com a sustentabilidade
ambiental, o direito à informação como condição indispensável ao estabelecimento de
uma gestão democrática e participativa. No capítulo que trata dos instrumentos da
política urbana são relacionados aqueles cuja Lei disciplina, tratados, posteriormente,
nos demais capítulos do Plano Diretor (TEIXEIRA, 2006).
No Título III - Do Desenvolvimento Econômico - são elencadas as diretrizes
gerais que orientam a Política de Desenvolvimento Econômico do Município cujo
principal objetivo é “promover ações que gerem riqueza, distribuam renda, aumentem o
63
Integram a presente Lei os seguintes anexos: I – Anexo 1: glossário; II- Anexo 2: tabelas e quadros; III
– Anexo 3: mapas; IV – Anexo 4: relação de documentos técnicos que subsidiaram a elaboração do Plano
Diretor (art.6º).
90
número de postos de trabalho, criem empregos com direitos, possibilitem o auto-
emprego, o empreendedorismo e propiciem igualdade de acesso às oportunidades”
(SALVADOR, 2008, p.6, art.11). As diretrizes específicas se aplicam ao campo
regulatório, ao fomento à produção de bens e serviços, a modernização da
infraestrutura, o apoio à pequena e microempresa e ao trabalho autônomo e, ainda, a
formação de recursos humanos e ao estímulo à inovação. De acordo com Teixeira
(2006), merece destaque o fortalecimento do setor de serviços, de grande expressão
econômica em Salvador, priorizando aqueles altamente especializados e que envolvem
tecnologias de ponta, considerados serviços estratégicos por agregar maior valor e
possibilitar postos de trabalho formais. Enfatiza-se, também, o desenvolvimento da
chamada indústria criativa e das atividades relacionadas à economia do mar, com o
aproveitamento do potencial pouco explorado da Baía de Todos os Santos.
A matéria ambiental ganha tratamento específico no Título IV – Do Meio
Ambiente. A Política de Meio Ambiente para o Município fundamenta-se no direito
universal ao ambiente sadio e equilibrado, o que pressupõe o respeito à fragilidade e à
vulnerabilidade de todos os seres vivos, o reconhecimento de sua interdependência,
além do respeito à capacidade de suporte dos sistemas de apoio à vida como condição
indispensável ao estabelecimento de um ambiente humano saudável (art.17). Dentre as
diretrizes e princípios que fundamentam a Política Municipal de Meio Ambiente,
destacam-se: sustentabilidade ambiental, garantia da qualidade ambiental urbana,
responsabilidade pelos danos ambientais, transversalidade no tratamento da questão
ambiental associada à gestão democrática na formulação e implementação das políticas
públicas, incorporação da dimensão ambiental nos critérios das intervenções
urbanísticas realizadas pelo Poder Público ou privado, articulação do Poder Público
Municipal com os demais entes federados que tratam da política e gestão ambiental,
apoio às manifestações culturais das comunidades tradicionais que mantém uma relação
singular com o meio ambiente, definição e implementação de instrumentos de
planejamento e gestão ambiental. O texto legal apresenta, ainda, diretrizes específicas
para a proteção dos recursos hídricos, a preservação dos ecossistemas associados ao
domínio da Mata Atlântica, áreas de risco para ocupação humana, para o conforto
ambiental urbano, atividades de mineração e o planejamento e gerenciamento dos
recursos costeiros.
Dentre as diretrizes da Política Municipal de Meio Ambiente, elencadas no
artigo 20 da Lei nº. 7.400/2008, destaca-se o inciso VIII que dispõe sobre os
91
instrumentos de planejamento e gestão que habilitam o Município a exercer sua
competência na concepção e execução da política. O PDDU institui o Plano Municipal
de Meio Ambiente, o Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA, o Sistema de
Áreas de Valor Ambiental e Cultural – SAVAM, o Programa de Qualidade Ambiental
Urbana e a legislação ambiental como institutos jurídicos e instrumentos de
planejamento e gestão dos recursos naturais no município (SALVADOR, 2008).
O Plano Municipal de Meio Ambiente constitui o instrumento básico de
implementação da política de meio ambiente, cabendo ao Poder Executivo a sua
elaboração
64
. Deverá delinear a problemática ambiental e estabelecer estratégias para o
seu equacionamento, delimitar o zoneamento ambiental do Município, as áreas de valor
ambiental e as bacias hidrográficas, planejar o gerenciamento costeiro e mapear as áreas
de risco real ou potencial. Com o objetivo de tornar exeqüíveis as ações propostas, o
Plano deverá estabelecer as metas e prazos de atendimento das demandas espacializadas
e as linhas de financiamento da política, indicar as áreas prioritárias para intervenção, as
estratégias de implementação do Plano e a definição dos indicadores ambientais de
acompanhamento e controle.
O Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA destina-se à formulação e
condução da política e da gestão ambiental no Município e integra o Sistema Municipal
de Planejamento e Gestão – SMPG, ambos criados pelo PDDU/2008. Integra, ainda, o
Sistema Estadual e Federal da Política Ambiental, SISNAMA e SEARA,
respectivamente. Deverá articular suas ações com os Sistemas Nacional e Estadual de
Recursos Hídricos, mediante a participação nos comitês de bacias hidrográficas que
integram o território municipal. Participa, também, do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação da Natureza – SNUC. Tal articulação visa à construção de um pacto entre
os entes da Federação no tratamento das questões ambientais que, dada à natureza e
abrangência, ultrapassam a esfera local.
Os instrumentos de “condução da gestão ambiental” do Município encontram-se
dispostos no artigo 40 do PDDU 2008. Os mecanismos de planejamento e gestão
ambiental incluem as normas e padrões ambientais, os Planos Municipais de Meio
Ambiente e de Saneamento Básico, o Sistema Municipal de Meio Ambiente –
SISMUMA, o Sistema de Áreas de Valor Ambiental e Cultural – SAVAM e a análise
de risco. Os instrumentos de controle e monitoramento são os seguintes: Relatório de
64
O texto legal apenas reitera o art. 222 da Lei Orgânica Municipal.
92
Qualidade do Meio Ambiente, Banco de Dados Ambientais, Licenciamento Ambiental,
Estudo de Impacto de Vizinhança – EIV e o Estudo de Impacto Ambiental – EIA,
auditoria ambiental, monitorização e fiscalização ambiental. Além do programa de
educação ambiental, o artigo dispõe sobre o Fundo Municipal de Meio Ambiente que
constitui a unidade orçamentária de financiamento da política ambiental.
O Título V - Da Cultura - dispõe que a Política Cultural do Município objetiva
consolidar uma sociedade sustentável e tem por base a concepção da política pública
como espaço de participação dos indivíduos e da coletividade, grupos, classes e
comunidades, no qual o poder político é interveniente. Objetiva, ainda, instituir e
universalizar direitos e deveres culturais produzidos mediante o diálogo e o consenso
democrático (art.45). O texto legal apresenta as diretrizes específicas que devem
orientar o sistema educacional, a produção e fomento das atividades culturais, a
elaboração de um sistema de informações sobre a cultura local, a formação de
profissionais especializados que possam atuar no campo da gestão, difusão, transmissão,
preservação, produção da cultura, entre outros. Dispõe, ainda, sobre a conservação do
patrimônio cultural, as áreas de valor cultural e a gestão cultural.
A Política Municipal de Habitação de Interesse Social - PHIS integra o Título VI
– Da Habitação – que concebe a moradia digna como direito social, independente de
renda, educação, cultura e posição social (art. 58). De acordo com o texto legal, o
planejamento da política habitacional deve estar articulado com as diretrizes de política
urbana e ambiental, aos projetos de estruturação urbana e de qualificação do espaço
público da cidade e deve aplicar os instrumentos urbanísticos definidos no Plano
Diretor. Define, ainda, os programas que devem envolver o atendimento das
necessidades habitacionais, quais sejam: produção de unidades habitacionais,
urbanização das áreas ocupadas precariamente e regularização fundiária daquelas
ocupadas irregularmente, requalificação de edificações ocupadas por cortiços e
moradias coletivas, melhoria das condições de habitabilidade da moradia e eliminação
de assentamentos em áreas de risco e de proteção ambiental.
Merece destaque a revisão e ampliação das categorias das Zonas Especiais de
Interesse Social – ZEIS que se constituem num dos principais instrumentos do Plano
Diretor de atuação do Município na regularização fundiária e urbanística dos
assentamentos espontâneos ocupados por população de baixa renda e também para o
desenvolvimento de programas habitacionais de interesse social (SEPLAM, 2007). O
Plano Diretor apresenta também “os procedimentos para a regularização urbanística e
93
fundiária dos assentamentos classificados como ZEIS, que envolvem os aspectos
próprios do planejamento da produção da moradia, da gestão e da participação da
população beneficiária do processo” (TEIXEIRA, 2006, p.5).
O Título VII - Dos Serviços Urbanos Básicos – apresenta, sob a ótica setorial, os
as disposições gerais para as políticas públicas de saneamento básico (envolvendo
abastecimento de água, esgotamento sanitário, drenagem e limpeza urbana), saúde,
educação, assistência social; lazer, recreação e esportes; segurança alimentar nutricional
e do abastecimento alimentar, iluminação pública, cemitérios e serviços funerários,
defesa civil, segurança pública, energia e telecomunicações. A Lei determina que a
prestação dos serviços públicos deva ser orientada pelos princípios da inclusão e da
equidade social, promovendo a inserção plena dos cidadãos nos circuitos produtivos e
do consumo coletivo (art.93).
O Título VIII - Do Ordenamento Territorial - contempla os rebatimentos
espaciais da Política Urbana no território da Cidade, materializados nas diretrizes e
proposições para os sistemas urbanos estruturais, especialmente o viário, o de
transportes e o de áreas de valor ambiental e cultural, e para o ordenamento do uso e
ocupação do solo mediante as definições de zoneamento e das orientações para
aplicação dos instrumentos de Política Urbana (TEIXEIRA, 2006). Ainda, segundo o
autor, o Capítulo I particulariza os objetivos que orientam o ordenamento territorial,
destacando a qualificação crescente das áreas urbanas dotadas de infraestrutura e a
provisão de infraestrutura e serviços nas áreas não atendidas, sejam aquelas já ocupadas
ou passíveis de ocupação (TEIXEIRA, 2006).
O Capítulo II trata do Macrozoneamento, instrumento que define a estruturação
do território em face das condições do desenvolvimento sócio-econômico e espacial do
Município, consideradas a capacidade de suporte do ambiente e das redes de
infraestrutura para o adensamento populacional e a atividade econômica (art. 131). O
território municipal encontra-se dividido em duas macrozonas - a Macrozona de
Ocupação Urbana e a de Proteção Ambiental – subdivididas em sete macroáreas com
características e finalidades distintas. “Para cada macroárea o Plano Diretor estabelece
objetivos e diretrizes específicas para o ordenamento territorial que devem orientar o
seu desenvolvimento, no sentido de consolidação ou reversão de tendências quanto ao
uso e ocupação do solo” (TEIXEIRA, 2006, p.6).
O Capítulo III trata da organização do uso e da ocupação do solo no Município
por meio do instrumento do zoneamento, do estabelecimento de critérios e restrições de
94
utilização dos espaços no território municipal em zonas – estas, por sua vez,
subdivididas em centros e subcentros - e corredores. Em relação ao Plano Diretor 2004,
foram realizadas algumas modificações que podem ser constatadas no documento
elaborado pela SEPLAM intitulado O que muda com o PDDU 2007 – estrutura e
conteúdos do Projeto de Lei: criação e supressão de algumas zonas destinadas ao uso
residencial, vinculação dos coeficientes de aproveitamento básico e máximos às zonas e
corredores definidos no zoneamento, uso e ocupação do solo nas margens e na área de
influência da Avenida Paralela e a proposição de zonas especiais destinadas ao fomento
de atividades consideradas estratégicas para o desenvolvimento econômico de Salvador,
à exemplo das áreas reservadas à implantação de equipamentos de hotelaria na Orla
Atlântica e do Parque Tecnológico, que pretende concentrar empresas destinadas a
pesquisa e produção de bens e serviços de alta tecnologia (SEPLAM, 2007).
O Capítulo IV trata da mobilidade urbana, estabelecendo as orientações gerais
para integração dos espaços da Cidade por meio da estruturação do sistema viário e da
integração funcional e operacional dos diversos modos de deslocamento existentes no
Município (TEIXEIRA, 2006). Apresenta, ainda, dispositivos relacionados à estrutura
viária, ao deslocamento de pedestres e pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida,
aos distintos tipos de transporte (cicloviário, coletivo de passageiros, de cargas,
particular, dutoviário) e dos equipamentos de conexão (terminais, estações de
transbordo, atracadouros, hidroporto e outros). As diretrizes para gestão do trânsito e o
planejamento institucional do setor encerram as seções que tratam do tema.
No Capítulo V o instituto legal cria o Sistema de Áreas de Valor Ambiental e
Cultural – SAVAM que compreende as áreas do Município do Salvador que contribuem
de forma determinante para a qualidade ambiental urbana e para as quais, o Município
estabelecerá planos e programas de gestão, ordenamento e controle, visando à proteção
ambiental e cultural, de modo a garantir a perenidade dos recursos e atributos existentes
(art. 213). O SAVAM é constituído pelo Subsistema de Unidades de Conservação –
composto por dois grupos de áreas com características específicas: Unidades de
Proteção Integral e Unidades de Uso Sustentável que admitem as categorias expressas
na Lei Nacional de Unidades de Conservação; e o Subsistema de Áreas de Valor
Urbano-Ambiental que se subdivide em cinco áreas distintas: Áreas de Proteção de
Recursos Naturais – APRN, Áreas de Proteção Cultural e Paisagística – APCP, Áreas
de Borda Marítima – ABM, Espaços Abertos de Recreação e Lazer – ERL, Áreas
Arborizadas – AA. Segundo Teixeira (2006), o SAVAM mantém algumas categorias já
95
consagradas pela legislação urbanística municipal, em razão de algumas especificidades
locais, a exemplo das Áreas de Proteção Cultural e Paisagística (APCP) e das Áreas de
Proteção de Recursos Naturais (APRN).
A aplicação dos Instrumentos da Política Urbana no Município são detalhados
no Capítulo VI do Título VIII – Do Ordenamento Territorial que estabelece os critérios
para aplicação de tais instrumentos como exigido pelo Estatuto da Cidade. Subdividido
em seções, a Lei detalha a aplicação de alguns instrumentos já utilizados na política
urbana municipal, a exemplo da Transferência do Direito de Construir (TRANSCON) e
a Outorga Onerosa do Direito de Construir, o que dispensa regulamentação posterior.
Dispõe, ainda, sobre outros instrumentos que carecem de regulamentação, tais como o
Estudo de Impacto Vizinhança (EIV), o Parcelamento, Edificação e Utilização
Compulsórios e o Direito de Preempção e até mesmo a destinação de áreas para criação
de novas Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) por exigirem a identificação
imobiliária dos imóveis passíveis de afetação (TEIXEIRA, 2006).
O Título IX – Do Desenvolvimento Político Institucional compreende um vasto
conjunto de instrumentos relativos ao desenvolvimento político-institucional, bem como
disposições referentes à democratização da gestão municipal e à participação da
sociedade no processo de planejamento (TEIXEIRA, 2006). A Lei propõe a criação do
Sistema Municipal de Planejamento e Gestão – SMPG que compreende o conjunto de
órgãos, normas, recursos humanos e técnicos necessários à coordenação da ação
planejada da Administração Municipal, “integrando o planejamento do
desenvolvimento urbano, a estratégia das ações governamentais e o planejamento
orçamentário, de modo a direcionar permanentemente o desenvolvimento do Município
em conformidade com a Política Urbana expressa no Plano Diretor” (TEIXEIRA, 2006,
p.09). A Lei estabelece a criação do Conselho e da Conferência Municipais de Salvador
e o Fórum dos Conselhos de Salvador, “instância de articulação e integração das
políticas setoriais, a ser convocada anualmente pelo Prefeito municipal para avaliação
conjunta da atuação dos órgãos colegiados em funcionamento no Município”
(TEIXEIRA, 2006, p.09). Além destas instâncias de participação da sociedade civil, a
Lei estabelece que o Sistema de Informação Municipal – SIM Salvador integrará um
conjunto de dados, informações, indicadores e índices capazes de qualificar e
quantificar a realidade do Município do Salvador em suas dimensões sócio-
demográficas, econômicas, culturais, geofísicas, espaciais, ambientais e político-
institucionais (art.312, parágrafo único).
96
Por fim, a Lei apresenta o Título X - Das Disposições Transitórias e Finais - que
reúne orientações e disposições para aplicação das normas da Lei do Plano Diretor até
que sejam aprovadas as regulamentações requeridas e a legislação complementar,
especialmente a que trata do ordenamento do uso e ocupação do solo. As disposições
transitórias devem ser integralmente absorvidas pela legislação defluente, deixando de
integrar o documento do Plano (TEIXEIRA, 2006).
5.2.2 Considerações gerais sobre o processo de revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano – PDDU/2008
A revisão do Plano Diretor do Município do Salvador foi um compromisso
político assumido pelo prefeito João Henrique durante a campanha eleitoral em resposta
aos anseios de partidos políticos, movimentos sociais urbanos, entidades de classe e das
mais diversas representações da sociedade civil voltadas para a questão urbana. Ao
tomar posse, o Prefeito João Henrique, por meio da Secretaria Municipal de
Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM iniciou o processo de revisão
do Plano Diretor. Os debates e audiências públicas
65
consistiram na exposição da minuta
do Projeto de Lei nº. 216/2007, seguidas das intervenções feitas pelo Plenário que
deveriam constituir um conjunto de contribuições à versão final a ser encaminhada para
votação pela Câmara Municipal do Salvador. A não inclusão das proposições
apresentadas nas Audiências Públicas deveria ser justificada formalmente pela
SEPLAM indicando as razões da impossibilidade de acatar as demandas apresentadas
neste fórum
66
. No entanto, na prática, este rito se caracterizou como um processo eivado
de controvérsias. Em análise empreendida por Fernandes (2008), a autora discorre sobre
o rito formal da democracia participativa como uma das questões que mais se tornou
evidente ao longo do processo de revisão do Plano Diretor:
Embora várias tenham sido as oportunidades de discussão instituídas, as
audiências eram marcadas por longuíssimas exposições por parte da própria
administração municipal e as discussões caracterizavam-se pelo
encaminhamento de reivindicações por parte da sociedade civil, organizada
ou não, às quais invariavelmente se respondia que seriam devidamente
analisadas. Além disso, a falta de instrumentos de tradução da complexidade
do PDDU – a (pretensa) cartilha produzida para vulgarização do Plano é
incapaz de avançar qualquer reflexão mais específica a respeito – dificultava
bastante a compreensão do que estava em jogo no momento da discussão
(FERNANDES, 2008, p.01).
65
Segundo o órgão de planejamento da Prefeitura Municipal de Salvador - PMS foram realizadas 14
(quatorze) audiências públicas no período de 07/10/2006 a 03/02/2007.
66
Ver Decreto nº. 16.846, de 06 de outubro de 2006.
97
Outra questão analisada por Fernandes (2008) diz respeito à mudança de
conjuntura produzida pela política de queda nas taxas de juros aliada a uma política
efetiva de liberação de recursos para a construção civil, particularmente de uso
habitacional, o que acirrou a disputa em torno das regras da regulação urbana,
tensionada pela ânsia de aproveitamento da conjuntura e pela avidez especulativa
característica, no País e na Cidade, do setor de produção imobiliária e, mais
recentemente, do chamado trade turístico. Esta argumentação de Fernandes (2008) é
reiterada em entrevista concedida por um representante do setor imobiliário que integra
o COMAM:
“A gente não sabe o quanto esse tempo favorável da economia vai ficar,
mas, quatro anos para um Brasil que está se organizando economicamente é
muito tempo. Nosso longo prazo, [referindo-se ao prazo do setor
imobiliário] é de dois anos. Então, correríamos o risco de perder esse
momento. No meu entender, a necessidade de ter aprovado o Plano nessa
gestão era essa. Por essa urgência, acho que no final, quando ele foi para a
Câmara talvez ele tenha sido pouco discutido e algumas coisas entraram,
que não tinham sido discutidas, nada também que cause impacto ambiental
e mesmo porque o que foi aprovado não vai ser feito de uma vez. O Plano
foi aprovado, precisa agora de uma gestão forte, tanto do Estado quanto do
Município, proporcionando a infra-estrutura de saneamento e viária para
que se prossiga adequando o que foi aprovado” (Entrevistado 12 –
Representante do Mercado no COMAM, grifo nosso).
A terceira questão “é propriamente política e eleitoral”. A mudança das alianças,
a dança dos partidos, as substituições de secretariado, a pequena adesão da Câmara de
Vereadores ao tema, a perspectiva meramente eleitoreira da maioria dos representantes
do Executivo e do Legislativo, e a apatia enviesada do Judiciário inviabilizaram a
construção de um projeto consistente de desenvolvimento para a cidade, pensado no
médio prazo. Fernandes (2008) acrescenta, ainda, que a defesa incondicional, por parte
da Prefeitura Municipal de Salvador, da necessidade de crescimento econômico e de
atração de investimentos a qualquer preço, fez com que a negociação do PDDU
acontecesse de forma descompromissada de um interesse público mais largo, assumindo
o Poder Público o papel de refém dos investimentos e, portanto, a seu serviço
(FERNANDES, 2008).
Ao longo de todo o processo de revisão, os fundamentos das críticas feitas por
Fernandes (2008) foram materializados nos recursos jurídicos empreendidos pelo
Ministério Público Estadual solicitando a suspensão do processo com base em falhas
técnicas e administrativas apontadas por especialistas de entidades profissionais, a
exemplo do Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia da Bahia –
98
CREA/BA e do Instituto de Arquitetos do Brasil – IAB/BA, de conselhos institucionais
de participação da sociedade civil, a exemplo do Conselho de Desenvolvimento Urbano
do Município do Salvador – CONDURB, de órgãos públicos como o Instituto do
Patrimônio Histórico Nacional – IPHAN, de professores da Universidade Federal da
Bahia – UFBA e associações de bairros de Salvador. Contraditoriamente, o Conselho de
Desenvolvimento Urbano do Município - CONDURB não foi ouvido no que diz
respeito à “alteração do zoneamento e aumento dos parâmetros urbanísticos que é o
cerne do desenho urbano que conflita com o potencial da natureza na cidade”
(BRANCO, 2008, p.10). Em ata da 1ª sessão extraordinária do COMAM em 2007, um
dos membros conselheiros que integra o Conselho de Desenvolvimento Urbano do
Município - CONDURB expõe em Plenário que foi enviado ao Prefeito Municipal um
documento solicitando que fosse respeitado o direito de acesso à minuta final do Projeto
de Lei do Plano e, que apesar do trabalho realizado pelos membros do CONDURB,
90% das sugestões apresentadas pelo CREA, IAB, IPAC, IPHAN não foram acatadas
(Ata 27, 24/08/2007). Questões desta mesma natureza estão contidas no parecer
encaminhado pelo CREA/BA à Câmara de Vereadores de Salvador (CREA/BA,
2007)
67
.
Outra questão relevante deste processo, destacado por um dos entrevistados, diz
respeito ao debate periférico sobre as questões ambientais ocorridos nas audiências
públicas, o que contribuiu para obscurecer os conflitos entre os interesses que
efetivamente estavam em jogo no processo político de revisão do Plano Diretor. O
depoimento de um representante do movimento ambientalista confirma esta
argumentação:
“A discussão era sobre meio ambiente no PDDU. O parque, a pracinha eram
exemplos do que era meio ambiente, operavam com os estereótipos do meio
ambiente e não consideravam que o meio urbano era o meio ambiente
construído, o meio ambiente que nos diz respeito. (...) Eu acho que já
começa com uma visão equivocada da questão ambiental. É preciso que as
pessoas entendam a dimensão do que seja meio ambiente urbano, onde
67
O relatório do pedido de apelação interposto pelas entidades da sociedade civil - Grupo Ambientalista
da Bahia – GAMBÁ, Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia da Bahia -
CREA/Bahia, Instituto dos Arquitetos do Brasil-IAB, Departamento Bahia, Associação Baiana de
Imprensa – ABI, Federação das Associações de Bairros – FABS e o Movimento pela Moradia contra a
sentença do Juízo Federal da Sexta Vara da Seção Judiciária da Bahia que indeferiu petição inicial dos
autores e extinguiu o processo sem resolução do mérito, consta que “o pedido formulado se lastreia em
argüições de inconstitucionalidades e ilegalidades no processo de elaboração do projeto de lei e sua
tramitação, consubstanciadas na ausência de participação popular, usurpação da competência do
CONDURB (órgão consultivo de integração Prefeitura-Comunidade); ausência de análise do projeto nas
comissões especiais da Câmara Municipal; omissões e vícios por parte do IPHAN quanto à intervenção
no processo de elaboração da lei, no que tange aos aspectos do projeto, com direta interferência sobre as
áreas sujeitas à sua atribuição fiscalizatória” (PODER JUDICIÁRIO, 2008, p.3 ).
99
vivem 80% da população, como algo que nos diz respeito em todos os
aspectos. Então faltou isso. A discussão caminha por estereótipos. Manter
mais áreas verdes na cidade? Isso é pouco e é estreito. Então, começa com
uma estreiteza de visão com relação à questão ambiental e isso terminou
impedindo que as entidades ambientalistas pudessem avançar na questão do
PDDU, ir mais fundo nas suas definições. A discussão da altura dos
gabaritos não diz respeito apenas ao IAB, diz respeito a nós [referindo-se ao
movimento ambientalista]. A paisagem é fundamental na questão ambiental
também, entende?” (Entrevistado 05 – Representante do Movimento
Ambientalista, grifo nosso).
Operar com os estereótipos do meio ambiente agencia uma concepção
reducionista dos recursos ambientais que contribui para simplificar o debate ambiental
na cidade e para consolidar uma visão hegemônica – que conta com o apelo da mídia
em geral e os deslocamentos discursivos de noções como sustentabilidade, participação,
democracia - que situa em pólos distintos o meio ambiente natural e o meio ambiente
urbano, transformado e tecido pela ação humana. Esta operação torna-se ainda mais
perversa quando é associada com a necessidade premente de desenvolvimento
econômico, da redução do déficit habitacional, da geração de emprego e renda que
“justificam” as ações empreendidas pelo Poder Público Municipal capturado pelos
setores da construção civil e do capital imobiliário.
Em suma, o processo de revisão do Plano Diretor revela a hegemonia de grupos
econômicos e políticos na definição dos rumos da cidade, como avaliam os
entrevistados que participaram diretamente do processo:
“Quando vemos o percurso que o PDDU seguiu dentro do governo, na
relação com a sociedade civil e na própria Câmara de Vereadores, a gente
constata que as ‘coisas’ mais conservadoras da cidade, da política mais
tradicional estão presentes, ou seja, poucos decidindo muito, fazem com que
a gente volte a se preocupar. (...) Nós vemos isso com muita preocupação. A
dinâmica política do processo mostra, vamos colocar assim, que as áreas
mais conservadoras da política ainda estão vivíssimas, operando,
funcionando muito bem” (Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio
Ambiente).
“Eu acho que o PDDU marcou e foi marcado por um conflito grande entre
interesses imobiliários e pressões do capital imobiliário com, evidentemente,
pessoas que operam o Poder Público. Esse conflito econômico é a base de
tudo, não tem outro” (Entrevistado 05 – Representante do Movimento
Ambientalista).
“Os interesses que estão em jogo são os interesses imobiliários, o interesse
do grande capital que vem se expandindo na cidade. Eu acho que o PDDU e
o modelo de desenvolvimento econômico da cidade estão voltados para este
mercado. Não há uma política de valorização do subúrbio, do miolo, de
outras áreas da cidade. Todo o desenvolvimento da cidade está voltado para
este mercado. Quer dizer, os interesses que estão em jogo são os interesses
das grandes corporações imobiliárias que estão determinando o destino da
100
cidade, de uma parte da cidade” (Entrevistado 04 – Representante do
Movimento Ambientalista).
É neste contexto que o processo de revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano do município de Salvador culminou com a aprovação em
regime de urgência da Lei nº. 7.400/2008, sem o apoio da base aliada do governo e sob
fortes críticas acerca das articulações políticas realizadas na Câmara de Vereadores para
garantir a aprovação da Lei. O processo de revisão e aprovação do Plano Diretor
evidencia o embate entre os distintos projetos de cidade que estão em disputa. De um
lado, o projeto que acredita na cidade plural, democrática, das lutas sociais, na qual a
política ocupa um lugar relevante. Por outro, a hegemonia de um projeto que aposta no
desenvolvimento de Salvador a partir da dinâmica de grupos econômicos específicos
68
,
que sob a égide do mercado são considerados como os agentes privilegiados na
promoção do desenvolvimento do Município.
Contraditoriamente, a revisão do Plano Diretor de Salvador que se originou dos
questionamentos acerca da participação popular no processo de formulação do Plano
padece do mesmo questionamento inicial. “O discurso é que está fazendo um projeto
participativo, consultando a população, mas no fundo é um grupo pequeno que controla.
Tiveram as audiências, eu participei de várias audiências, sugeri várias coisas, então,
quem decidiu o que entrava e o que não entrava no Plano?”, analisa um dos
entrevistados (Entrevistado 04 – Representante do Movimento Ambientalista). O
processo de revisão, tramitação e aprovação na Câmara de Vereadores revela como se
mantêm acesos os modos mais tradicionais de realização da política que excluem as
possibilidades de uma efetiva participação popular na proposição de um plano diretor
que resulte em um pacto social capaz de contemplar os diversos interesses manifestos
na cidade.
68
Não por acaso, os empresários foram os primeiros convidados para a apresentação da última versão do
Projeto de Leio do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano ocorrida na Associação Comercial da
Bahia em julho de 2007.
101
5.2.3 O Ambiental no Urbano: a sustentabilidade ambiental no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano - PDDU
5.2.3.1 Entre princípios e diretrizes das políticas ambiental e urbana
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador – PDDU se inicia
estabelecendo uma articulação entre as políticas ambiental e urbana quando dispõe
sobre os princípios orientadores da Política Urbana do Município. A referência ao meio
ambiente emerge no art. 7º, §3º, quando apresenta uma concepção da cidade sustentável
que guarda a amplitude presente na clássica formulação do desenvolvimento
sustentável. Trata-se da cidade capaz de promover “o desenvolvimento socialmente
justo, ambientalmente equilibrado e economicamente viável, visando garantir qualidade
de vida para as gerações presentes e futuras”. Difere, portanto, da conceituação da
cidade sustentável disposta no Estatuto da Cidade que a compreende “como o direito à
terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
gerações” (Lei 10.257/2001, art. 2º, inciso I). Ainda no artigo 7º, §2º da Lei nº.
7.400/2008 estabelece que “a propriedade imobiliária urbana cumpre sua função
quando, em atendimento às funções sociais da cidade e respeitadas as exigências
fundamentais do ordenamento territorial estabelecidas no Plano Diretor, forem
utilizadas, entre outros aspectos, para: (...) “IV- conservação do meio ambiente e do
patrimônio cultural”. Observa-se que sem fazer uma referência expressa à noção de
“desenvolvimento sustentável”, o PDDU evoca nos dispositivos que tratam dos
princípios da política urbana a compatibilização do desenvolvimento econômico e social
com proteção ambiental mediante uma perspectiva intergeracional que garanta os usos
para as gerações futuras.
Dentre os objetivos da política urbana pretendidos no Plano, destaca-se, no
artigo 8º, o inciso VIII- “integrar, no processo de desenvolvimento do Município, o
crescimento socioeconômico, a qualificação do espaço urbano para atendimento à
função social da cidade, a conservação dos atributos ambientais e a recuperação do meio
ambiente degradado” (SALVADOR, 2008, p.3). Observa-se que a sustentabilidade
ambiental é duplamente referida: quando o inciso trata da função social da cidade e
quando se refere à proteção dos atributos ambientais e à recuperação de áreas
degradadas, constituindo-se, nos dispositivos citados, em um parâmetro para a política
urbana.
102
Embora os princípios ‘sustentabilidade ambiental’, ‘transversalidade no
tratamento da questão ambiental’ e ‘gestão democrática’ sejam orientadores da política
ambiental para o Município, dispostos na Lei, a dinâmica do COMAM tem sido
marcada por práticas pouco participativas, como analisado no capítulo VI, a seguir.
Ainda que as conferências integrem o Sistema Municipal de Meio Ambiente –
SISMUMA, na prática, se constituem em uma instância periférica cujas deliberações
afetam uma ou outra ação pontual, mas não chegam a induzir uma articulação mais
densa entre o Estado e o conjunto da sociedade civil na formulação e implementação de
uma política pública ambiental para o município do Salvador. Em tom de
questionamento um entrevistado indaga: “por que não conseguimos formular política
ambiental, quais os interesses reais que estão por detrás quando não são apresentadas as
licenças ambientais expedidas pelo Município, os dados, quando não deixam as câmaras
técnicas trabalharem? A gente não consegue entender o que tem por detrás, o que está
nas entrelinhas?” (Entrevistado 07- Representante da Sociedade Civil no COMAM).
O relato feito por um dos entrevistados e confirmado nas atas do COMAM
acerca do processo de elaboração do código ambiental para o município reforçam que
os princípios da participação, da democratização da gestão e da sustentabilidade
presentes no PDDU não ecoam nas decisões tomadas pelo Poder Público Municipal,
como pode ser constatado a seguir. Os esforços na proposição de uma lei ambiental
municipal foram realizados no governo da Prefeita Lídice de Mata, no entanto, a
suspensão do trâmite do projeto de lei na Câmara de Vereadores pelo prefeito Antonio
Imbassahy interrompeu o debate em torno da formulação do código ambiental. A ata da
décima sessão ordinária do COMAM registra os nomes dos conselheiros integrantes da
Câmara Técnica responsável pela elaboração do ante-projeto do código ambiental,
calendário das reuniões da Câmara Técnica e das discussões dos capítulos, a realização
das audiências públicas e, por fim, o encaminhamento para votação na Câmara de
Vereadores (Ata 23, de 21/06/2007). No entanto, contrariamente ao disposto na Lei
Orgânica Municipal e na Lei nº. 6.916/2005 que atribui ao COMAM a elaboração do
projeto do Código de Defesa do Meio Ambiente (inciso XI), o prefeito municipal criou
a Comissão Especial Mista com a finalidade de “rever e atualizar a legislação ambiental
municipal, adequando-a as novas normas uniformizadoras que implantaram, no País, a
Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA” (SALVADOR, 2007, p.11). Cabe,
portanto, aos dirigentes dos órgãos do Poder Público Municipal e da Ordem dos
Advogados do Brasil/Seção Bahia indicarem os servidores públicos e as entidades
103
privadas que deverão compor a referida Comissão, como disposto no art. 1º do Decreto
nº. 17.966, de 26 de novembro de 2007
69
(SALVADOR, 2007, grifo nosso). Nota-se que
o Decreto não faz nenhuma referência à participação das demais representações da
sociedade civil, inclusive aquelas entidades que compõe o COMAM. Sobre a criação
desta Comissão, um dos entrevistados relata:
“(...) Uma outra questão que causou estranheza foi a criação de uma
comissão interdisciplinar para discutir o código ambiental, quando tinha sido
apresentado dentro do Conselho a Câmara Técnica para discutir o código.
Tomamos como surpresa o Decreto nº. 17.966, de 26 de novembro de 2007,
que criou a comissão justamente para analisar o projeto do código ambiental
de Salvador. Nessa composição só tinha membros do governo, com exceção
da OAB. Então a gente não consegue entender. Alguns conselheiros
conversaram, achamos estranho, nós cobramos quais as providências que
iam ser tomadas, o que iria ser feito. Esse Decreto desestimulou qualquer
participação da sociedade civil na formulação de políticas públicas”
(Entrevistado 07 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
Apesar da crítica realizada pelo Conselheiro do COMAM, os delegados da II
Conferência Municipal de Meio Ambiente aprovaram uma moção de apoio à Prefeitura
Municipal de Salvador “pela criação da Comissão Especial Mista para rever e atualizar
a legislação ambiental municipal, conforme Decreto nº. 17.966, de 26 de novembro de
2007” (CONFERÊNCIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE, 2007, p.19). Estas
compreensões distintas retratam o distanciamento entre as dinâmicas do Conselho e das
Conferências ou, mais precisamente, o hiato entre a concreta realidade do COMAM e as
deliberações das Conferências Municipais de Meio Ambiente. Como afirma um dos
entrevistados, “o COMAM se ressente de saídas intramuros que envolvem a discussão
com a sociedade sobre questões que a cidade possa interferir de forma mais clara, uma
atuação mais sólida, mais consistente. Esta é uma questão clara desta infância do
processo” (Entrevistado 10 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
69
Fica criada a Comissão Especial Mista destinada a rever a legislação municipal que estabelece as
normas de proteção ambiental, propondo adequações às novas exigências impostas pela Lei da Política
Nacional de Meio Ambiente – Lei nº. 6.938/81, combinada com o art.225 da Constituição Federal, a ser
composta por servidores públicos e entidades privadas, indicadas pelos dirigentes dos seguintes órgãos e
entidades: I – 01 (um) membro da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente –
SEPLAM; II – 01 (um) membro da Superintendência de Meio Ambiente – SMA; III – 01 (um) membro
da Superintendência de Controle e Ordenamento do Uso do Solo no Município de Salvador – SUCOM;
IV – 01 (um) membro da Secretaria de Saúde – SMS; VI – 01 (um) membro da Vigilância Sanitária do
Município do Salvador – VISA; VII – 01 (um) membro da Procuradoria Geral do Município do Salvador
– PGMS e VIII – 01 (um) representante da OAB/BA – Ordem dos Advogados do Brasil – Seção BA.
(SALVADOR, 2007). O Decreto de 08 de maio de 2008 publicado no Diário Oficial do Município de 09
de maio de 2009 nomeia os representantes técnicos dos órgãos e entidades listadas anteriormente para
compor a Comissão Especial Mista.
104
Em seu conjunto, incluir a questão ambiental na agenda política do Município
exigirá um esforço de regulamentação de instrumentos ambientais, delimitação e
conservação de áreas protegidas, definição de um arcabouço jurídico (Código
Ambiental do Município), proposição de um plano ambiental que estabeleça metas,
estratégias e indicadores de controle da execução da política, inter-relação efetiva com
as demais políticas setoriais (a exemplo da política de habitação, saneamento básico,
saúde, uso e ocupação do solo, transportes e outras) e entre as políticas específicas como
recursos hídricos, risco ambiental e conforto ambiental urbano. Possui o desafio de criar
mecanismos regulatórios e instrumentos de fiscalização capazes de garantir a
sustentabilidade do meio ambiente natural e construído e a distribuição dos custos e
benefícios da urbanização. A implementação de uma política ambiental de tal alcance só
será possível se for orientada por um projeto político voltado para ampliação do acesso
aos recursos ambientais da cidade. Deste modo, acredita-se que a política ambiental
contribuirá com a função social e ambiental da cidade.
5.2.3.2 Do planejamento e gestão dos recursos ambientais
Os dispositivos que tratam da elaboração do Plano Municipal de Meio Ambiente
não fazem uma referência explícita à participação da sociedade civil no processo de
formulação
70
nem quais serão os fóruns destinados à discussão e elaboração do Plano.
Embora a gestão democrática seja uma diretriz da política ambiental, tal princípio não
assegura que a elaboração do Plano seja realizada de forma efetivamente participativa,
como revelou o processo de revisão do Plano Diretor. A Lei não é clara quanto ao papel
do Conselho Municipal de Meio Ambiente na elaboração do Plano, considerando que o
COMAM é a instância institucional responsável pela formulação da política ambiental
no Município, como disposto na Lei nº. 6.916/2005
71
. Também não menciona de que
maneira as deliberações das Conferências Municipais de Meio Ambiente subsidiarão o
Plano de Meio Ambiente do Município. Vale ressaltar que a Conferência realizada em
2005 foi convocada com o objetivo de reunir um conjunto de indicações que
consubstanciassem o Plano Municipal de Meio Ambiente, conforme relatório da
70
O Parágrafo Único do art. 35 estabelece que “para subsidiar a elaboração do Plano Municipal de Meio
Ambiente, o Executivo Municipal poderá estabelecer convênios com instituições que atuem na elaboração
de estudos e diagnósticos sobre questões pertinentes ou correlatas”.
71
Lei nº. 6.916, de 30 e 31 de dezembro de 2005. Dispõe sobre as atribuições, a estrutura e a composição
do Conselho Municipal do Meio Ambiente – COMAM e altera o art. 156 da Lei 6.576/2004: Art. VII-
Formular a Política Municipal de Meio Ambiente e acompanhar sua implementação, determinando,
quando for o caso, as medidas necessárias à sua fiel execução.
105
referida Conferência e entrevista realizada com o Superintendente de Meio Ambiente à
época.
Embora o PDDU estabeleça o zoneamento ambiental enquanto instrumento de
planejamento que deverá integrar o Plano Municipal de Meio Ambiente (art.20), tal
instrumento não está relacionado entre o elenco daqueles definidos de “condução da
gestão ambiental”, dispostos no art. 40 supracitado. Nas deliberações das I e II
Conferências Municipais de Meio Ambiente, o zoneamento ambiental é conclamado
como o instrumento capaz de conjugar os interesses ambientais com o uso do solo
urbano. Dentre os instrumentos de “condução da gestão ambiental” que possuem uma
dimensão ambiental e que pretendem articular as políticas urbana e ambiental
72
por meio
da análise dos impactos ambientais no espaço urbano, destacam-se: Estudo de Impacto
de Vizinhança – EIV, Estudo de Impacto Ambiental – EIA e o Licenciamento
Ambiental.
O Estatuto da Cidade condiciona a regulamentação do EIV à promulgação de lei
municipal que definirá os empreendimentos e atividades situadas em áreas urbanas que
dependerão da elaboração do estudo prévio de vizinhança para obter licenças ou
autorizações de construção, ampliação ou funcionamento a cargo do Poder Público
Municipal
73
. A Lei 7.400/2008 estabelece que os casos sujeitos ao Estudo de Impacto de
Vizinhança – EIV
74
serão definidos quando da revisão da Lei de Uso e Ocupação do
Solo - LOUOS e deverá ser executado por equipe multidisciplinar indicada pelo órgão
municipal responsável pelo planejamento urbano e ambiental da qual fará parte
72
Não se trata de afirmar que os demais instrumentos de política urbana previstos na Lei nº. 7.400/2008 e
no Estatuto da Cidade não possuam uma dimensão ambiental. Trata-se apenas de evidenciar os
instrumentos de ordenamento territorial dispostos no PDDU em que os impactos ambientais urbanos
constituem o objeto de análise.
73
A análise dos efeitos positivos e negativos do empreendimento ou atividade deverá abranger, no
mínimo, os seguintes aspectos: “I- adensamento populacional, II- demanda de equipamentos urbanos e
comunitários, III- alterações no uso e ocupação do solo, IV- valorização imobiliária, V- geração de
tráfego e demanda de transporte público, VI- interferências na ventilação e iluminação natural, VII-
alterações na paisagem e obstrução de marcos visuais significativos para a imagem da cidade, VIII-
geração de ruídos e emissão de resíduos sólidos e de efluentes líquidos e gasosos, IX- conservação do
ambiente natural e construído, X- ampliação ou redução do risco ambiental urbano (art. 271, §1º). Caberá
ao Município fornecer as instruções adicionais que se fizerem necessárias considerando as peculiaridades
do projeto e as características ambientais da área (art. 271, §2º). O Poder Público Municipal
regulamentará os empreendimentos e atividades para os quais se exigirá o EIV, a classificação de acordo
com o grau de impacto dos empreendimentos e atividades na estrutura urbana e os componentes
obrigatórios do REIV.
74
Art.271, §3º - As construções de área inferior a 3.500m² (três mil e quinhentos metros quadrados),
destinadas às atividades promotoras de educação e do saber, templos religiosos e atividades associativas,
ficam dispensadas do EIV.
106
obrigatoriamente
75
o proponente do empreendimento ou atividade. Chama atenção que a
Lei estabeleça como condição obrigatória a participação do proponente, colocando em
risco a autonomia da equipe responsável pela análise e elaboração do Relatório de
Impacto de Vizinhança – REIV, bem como ameaça as possibilidades efetivas de defesa
dos interesses ambientais diante da participação do proponente, maior interessado em
preservar os interesses econômicos do empreendimento ou atividade proposta. Ao
contrário dos estudos de impacto ambiental, sujeitos à apreciação do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM (art.276, §2º), os estudos de impacto de
vizinhança sujeitam-se a avaliação da equipe responsável pelo EIV/REIV, o que
reduzirá o controle social das licenças expedidas.
Um aspecto relevante para a sustentabilidade ambiental é que o PDDU não
dispõe que o EIV deverá apresentar as alternativas com menor impacto ambiental ao
empreendimento ou atividade proposta, apenas “as medidas mitigadoras dos impactos
negativos, bem como aquelas que poderão ser adotadas para potencializar os impactos
positivos identificados” (art. 272, §1º). Nos dispositivos seguintes, dispõe que o REIV
deverá demonstrar as vantagens e desvantagens da implantação do empreendimento
e/ou atividade (art. 272, §3º, grifo nosso). Em tese, as desvantagens podem se relacionar
com as características ambientais da área, no entanto, não há impedimentos para que o
proponente obtenha a licença solicitada, desde que observada a indicação de medidas
corretivas ou mitigadoras dos impactos ambientais. Na prática, contudo, o EIV poderá
se converter em um instrumento de política urbana para “adequar” as restrições
ambientais ao empreendimento e/ou atividade proposta, a exemplo dos casos fartamente
documentados na literatura em relação aos estudos de impacto ambiental e o
licenciamento ambiental
76
.
Apesar de o PDDU reiterar o dispositivo contido no Estatuto da Cidade de que
“a existência de EIV não substitui a elaboração e a aprovação do Estudo de Impacto
Ambiental – EIA, requeridos nos termos da legislação ambiental” (art. 272, §5º), caberá
à legislação municipal explicitar os limites entre o estudo de impacto de vizinhança e o
estudo de impacto ambiental ou, ainda, a conjugação de ambos, quando se fizer
75
O proponente fará parte obrigatoriamente da equipe multidisciplinar indicada, podendo, se preferir,
fazer-se representar através de procuração (art.272, §6º).
76
Sobre o “paradigma de adequação” em que se inserem os instrumentos de política ambiental –
particularmente o estudo de impacto ambiental e o licenciamento ambiental, consultar Carneiro (2005) e
Zhouri, Laschefski e Paiva (2005).
107
necessário, a fim de que a natureza dos impactos ambientais seja claramente conhecida
e os impactos ambientais sejam devidamente evitados ou mitigados.
Estudos e avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental também
figuram no texto legal como instrumentos de ordenação do território municipal. A Lei
dispõe sobre o licenciamento ambiental conjuntamente com o licenciamento
urbanístico: “o Município fará o licenciamento urbanístico e/ou ambiental, observando
as regras procedimentais estabelecidas na legislação que lhes for própria” (art. 280,
grifo nosso). O texto legal dispensa um mesmo tratamento para instrumentos distintos,
embora “ambos condicionem a autorização de atividades, construções e outras
intervenções no ambiente urbano consolidado ou não” (Partido Verde, 2008, s/p). O
documento Avaliação Ambiental – PDDU de Salvador elaborado pelo Partido Verde
(2008) considera que o nome e o conteúdo da seção que se refere aos instrumentos de
licenciamento “estão equivocados exatamente por misturarem os dois aspectos, no
âmbito da gestão territorial da cidade, o que acarretará em distorções no entendimento
do objeto a ser licenciado e, consequentemente, falta de clareza sobre possíveis
impactos ambientais” (Partido Verde, 2008, s/p).
Dentre outros empreendimentos constantes na Lei e previstos na legislação
federal
77
sujeitos ao Estudo de Impacto Ambiental-EIA/RIMA, destacam-se os “projetos
urbanísticos, acima de 60 (sessenta) hectares ou em áreas consideradas de relevante
interesse ambiental a critério da SMA”
78
(art.276, XV). Ademais, o parcelamento do
solo, urbanização, usos com alto potencial poluidor e Pólos Geradores de Tráfego –
PGT não dependem de estudo de impacto ambiental, apenas do licenciamento ambiental
e/ou urbanístico (PARTIDO VERDE, 2008). Além da extensão territorial dos projetos
urbanísticos sujeitos ao EIA, outro elemento complicador deste inciso é que a análise
ambiental destes projetos, inclusive em áreas consideradas de relevante interesse
ambiental, fica a critério da SMA. Ora, o Plano Diretor do Município inova na criação
de institutos de proteção ambiental, a exemplo do SAVAM, define as áreas de interesse
ambiental para a manutenção da qualidade urbano-ambiental, cria o Programa de
Qualidade Ambiental Urbana e nega os princípios e diretrizes da política ambiental na
medida em que não sujeita as decisões dessa natureza aos critérios públicos que
garantam a proteção e o acesso aos recursos ambientais no Município.
77
Ver Resolução CONAMA nº. 237, de 19 de dezembro de 1997 e Resolução CONAMA 001, de 23 de
janeiro de 1986.
78
Tal extensão territorial exclui todas as atividades de implantação de prédios residenciais ou comerciais,
obras civis, complexos de lazer e parcelamento de terrenos (Jornal A Tarde, 2008a).
108
Instados a refletir acerca dos dispositivos que tratam do licenciamento ambiental
e urbanístico e do estudo de impacto ambiental, os entrevistados reconhecem que os
interesses ambientais estão inteiramente comprometidos diante da hegemonia dos
grandes grupos econômicos da construção civil, dos setores imobiliário e turístico
atuantes em Salvador. Em face da subordinação do Poder Público Municipal aos grupos
específicos mencionados, a sustentabilidade ambiental não se constitui – nem se
constituirá - em um parâmetro que estruture as políticas de desenvolvimento no
Município.
“É um documento [referindo-se ao PDDU] que para a área ambiental, para a
área de licenciamento ambiental é muito ruim. No artigo 280, por exemplo,
diz: o Município fará licenciamento ambiental e/ou urbanístico, quer dizer,
se o Município avaliar que o licenciamento deve ser urbanístico, ele faz o
licenciamento urbanístico e concede o alvará com base no licenciamento
único e exclusivamente urbanístico, quer dizer, não é por aí... Se a área
urbana não tem vegetação, não tem nada, o prédio pode ser inteligente do
ponto de vista ambiental, pode-se exigir que faça reuso de água, uso de
energia alternativa, aproveitamento da iluminação natural. Não se pode
única e exclusivamente chegar à conclusão que será urbanístico pelo fato de
estar localizado no miolo da cidade. Quem é que vai cobrar isso? Quem é
que vai assegurar isso? É o licenciamento ambiental. Então, esse artigo
desmonta o avanço que o Município fez do ponto de vista institucional. (...)
Eu coloquei aqui apenas os que dizem respeito diretamente à conquista da
criação da SMA, por exemplo, que é esse artigo 280 e subseqüentes, então,
isso, por si só, já revela que o PDDU tem uma série de contradições”
(Entrevistado 02 - Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
“O Plano Diretor é extremamente desfavorável à Cidade, na medida em que
ele não usa o licenciamento ambiental e os limites da sustentabilidade
ambiental como parâmetros para definir as ações urbanísticas. Ao
contrário, ele estende ao máximo todo processo de urbanização de uma área
e o meio ambiente que se cuide. Se não tiver sustentabilidade, não é
problema nosso. Quer dizer, o licenciamento ambiental dessas áreas
[referindo-se a Paralela e o seu entorno], a análise criteriosa dessas áreas sob
o ponto de vista ambiental deveriam ser os parâmetros que iriam regular o
processo de urbanização” (Entrevistado 03 – Membro da Comissão de
Planejamento Urbano e Meio Ambiente da Câmara de Vereadores, grifo
nosso).
Ademais, os dispositivos legais que tratam do licenciamento ambiental e
urbanístico comprometem os avanços em direção a institucionalização de uma estrutura
para tratar da gestão ambiental no Município, como avalia um dos entrevistados.
“Do ponto de vista legal, esse PDDU ‘puxa o tapete’ da SMA, literalmente.
Avançou institucionalmente, do ponto de vista organizacional e
administrativo, mas regride violentamente do ponto de vista legal.
Novamente, o governo criou a possibilidade de estar concentrando toda
parte do Comando & Controle, vamos colocar assim, única e
exclusivamente na SUCOM. Isso nos preocupa bastante no PDDU. A cidade
vem em um ritmo de desenvolvimento e ocupação nas áreas de borda,
muitas áreas precisam ser discutidas até à exaustão para que possamos fazer
109
algo diferente em Salvador” (Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio
Ambiente).
Considerando-se que os princípios e as diretrizes orientadoras da política
ambiental avançaram em direção à proteção ambiental, o mesmo não pode ser dito em
relação aos procedimentos de avaliação ambiental nem em relação à dinâmica
estabelecida pela SMA para expedição das licenças ambientais, que tem ameaçado
constantemente a sustentabilidade dos recursos naturais e do ambiente construído.
Frequentemente, as licenças ambientais expedidas pelo órgão ambiental e publicadas no
Diário Oficial do Município estabelecem como condicionantes o oferecimento de “um
curso de ‘inclusão digital’ para uma população de 50 (cinqüenta) pessoas na faixa etária
de 15 a 30 anos, oriundas de famílias com renda mensal de 01 (hum) a 03 (três) salários
mínimos, preferencialmente moradores da área de influência do empreendimento” ou a
“sinalização do site com relação ao risco de exposição à radiação eletromagnética,
conforme NT-02/2003”
79
, única condicionante exigida para operação de uma estação de
radiobase.Vale ressaltar que o PDDU considera as estações transmissoras e receptoras
de ondas eletromagnéticas como áreas de risco para ocupação humana quando
“associados a empreendimentos e atividades que representem ameaça à integridade
física e à saúde da população ou de danos materiais (art.22, § único, II, b)
80
. Em ata da
décima quarta sessão ordinária do COMAM realizada em 09/11/2007, consta que a
SMA já havia expedido 682 (seiscentas e oitenta e duas) licenças ambientais até aquela
data (Ata 30, de 09/11/2007) sem que fossem submetidas ao controle social do
COMAM.
Os instrumentos de gestão ambiental dispostos no PDDU não são auto-
executáveis, portanto, carecem de regulamentação específica. Compete ao COMAM
“estabelecer normas e critérios para o licenciamento e para a elaboração dos estudos
ambientais de empreendimentos e atividades que ocasionem impacto ambiental”, como
disposto na Lei nº. 6.916/2005. Indagados acerca da regulamentação dos instrumentos
ambientais no âmbito do COMAM, um dos entrevistados respondeu: “(...) a gente quer
sistematizar isso, eles [referindo-se ao Poder Público] não querem sistematizar o
79
A NT-02/2003 foi aprovada pela Resolução CEPRAM nº. 3.190/03. As licenças ambientais concedidas
para as empresas CMC Incorporações e Empreendimentos Ltda (Portaria nº.157/2007) e à BCP S/A
(Portaria 171/2007) estão publicadas no Diário Oficial do Município de 20 de novembro de 2007.
80
São consideradas como áreas de risco, “aquelas propensas a ocorrência de sinistros em função de
alguma ameaça, quer seja de origem natural, tecnológica ou decorrentes de condições sócio-ambientais
associadas à vulnerabilidades do assentamento humano, sobretudo quando ocorrem altas densidades
populacionais vinculadas as precárias formas de ocupação do solo” (Lei nº. 7.400/2008, art. 22).
110
licenciamento. A gente está brigando por isso. (...) Todas as grandes decisões de
formulação pública não avançam, só este ‘feijão com arroz’ porque eles são obrigados a
cumprir” (Entrevistado 08 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
Na relação entre proteção dos recursos naturais versus interesses do setor
imobiliário especulativo, novos elementos entrarão em cena a partir das medidas a
serem adotadas pelo IBAMA e pelo IPHAN como resultado da decisão judicial
concedida pelo Tribunal Regional Federal por meio do recurso jurídico interposto por
entidades da sociedade civil do Município
81
e que culminou com a reabertura do
processo contra o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional – IPHAN, o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, o
então Centro de Recursos Ambientais – CRA (atualmente denominado de Instituto de
Meio Ambiente – IMA), a Prefeitura Municipal de Salvador e a Câmara Municipal de
Salvador “tendo como objeto evitar a degradação ambiental decorrente do novo Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano da cidade do Salvador - Lei 7.400/2008” (PODER
JUDICIÁRIO, 2008, p.3). Segundo a decisão, ao IBAMA caberá, entre outras medidas,
“b) embargue as construções, ampliações, reformas e/ou atividades em curso,
especificamente edificadas ou realizadas nas áreas de domínio de Mata Atlântica, cuja
autorização, licença ou permissão constante dos respectivos alvarás, tenha sido
concedida com base na Lei nº. 7.400/2008”. Quanto ao IPHAN, determina que: “b)
embargue as construções, ampliações, reformas e/ou atividades em curso,
especificamente edificadas ou realizadas nas áreas de tombamento e seu entorno de
vizinhança, cuja autorização, licença ou permissão constante dos respectivos alvarás,
tenha sido concedida em área tombada pela autarquia federal, em Salvador” (PODER
JUDICIÁRIO, 2008, p.44)
82
. Daqui em diante, o jogo político terá novos elementos em
disputa que poderão ferir os interesses econômicos, textualmente enunciados nos
81
Conforme consta no processo 20083300003305/BA, os autores afirmam que “o objetivo da demanda
não seria a declaração de inconstitucionalidade formal ou material da Lei Municipal 7.400/2008 – ainda
que total ou parcialmente reconhecida – mas impedir a concretização das supostas ilegalidades imanentes
às repercussões de sua eficácia global, cujos desdobramentos seriam deletérios para o meio ambiente
natural, artificial (edificado) e cultural (paisagístico ou estético), prioritariamente submetidos à especial
legislação federal em vigor” (PODER JUDICIÁRIO, 2008, p.3). Em voto preliminar, a juíza reafirma que
“a presente demanda não discute, em abstrato, vícios do plano diretor, mas essencialmente os efeitos do
plano diretor relativamente às obras e danos em curso quanto aos futuros danos ao meio ambiente e à
paisagem urbana da cidade tombada” (PODER JUDICIÁRIO, 2008, p.13).
82
“Para o efeito de tornar eficaz a atuação do IPHAN e do IBAMA em áreas de proteção federal, em
áreas sob fiscalização dessas autarquias DEFIRO PARCIALMENTE a liminar para que a Prefeitura
Municipal fiscalize a paralisação de construções, ampliações, reformas e/ou atividades em curso,
especificamente edificadas ou realizadas nas áreas objeto de gestão ambiental do IBAMA e fiscalização
do IPHAN” (PODER JUDICIÁRIO, 2008, p.44).
111
dispositivos do Plano e presentes em todo o processo de elaboração e tramitação da
Lei
83
.
5.2.3.3 Entre adensamento construtivo, interesses econômicos e áreas protegidas
O capítulo do PDDU que trata do macrozoneamento estabelece que a Macrozona
de Proteção Ambiental seja constituída, predominantemente, por Unidades de
Conservação e por áreas com grande restrição de ocupação, destinando-se à proteção de
mananciais, à preservação e recuperação ambiental, bem como ao desenvolvimento
econômico sustentável de forma compatível com os atributos da macrozona (art.153). O
Sistema de Áreas de Valor Ambiental – SAVAM institui a conservação das áreas de
valor ambiental no território municipal, compreendendo aquelas que contribuem de
forma determinante para a qualidade ambiental urbana (art.32). Para tanto, o Município
deverá estabelecer os planos e programas de gestão, ordenamento e controle,
objetivando a proteção ambiental e cultural, de modo a garantir os recursos e atributos
existentes. Segundo o documento Avaliação Ambiental/PDDU de Salvador, a
conservação destes ambientes é fundamental para a regulação natural da drenagem, do
regime hídrico, do conforto ambiental, da estabilização das encostas e do equilíbrio dos
ecossistemas e para valorização da imagem urbana da cidade (PARTIDO VERDE,
2008). Acrescenta, ainda, que os ambientes naturais e suas funções ecológicas
correspondem a todos os espaços da cidade que apresentam recursos ambientais total ou
parcialmente preservados ou com potencial de recuperação, que desempenham
importantes funções ecológicas e possuem significativo valor paisagístico, tais como:
dunas, áreas de matas e restingas em colinas e planícies, praias, manguezais, brejos,
lagoas e complexos de áreas úmidas (PARTIDO VERDE, 2008).
O SAVAM está estruturado em dois subsistemas principais: o Subsistema de
Unidades de Conservação e o Subsistema de Áreas de Valor Urbano-Ambiental. Ambos
são constituídos por áreas de grande valor ecológico e cultural, “representados por áreas
de mata, jardins e arborização urbana, áreas úmidas, recursos hídricos, áreas especiais
83
Em entrevista concedida ao Jornal Correio da Bahia de 03/08/2008, a Secretária de Planejamento,
Urbanismo e Meio Ambiente do Município assegurou a continuidade das obras realizadas em Salvador
com base no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU). Afirma que até aquela data, a Prefeitura
ainda não havia sido comunicada sobre a liminar concedida pelo Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª
Região. A representante da Secretaria garantiu ainda que as obras que estão em curso foram autorizadas
pelo IBAMA e pelo IPHAN e o embargo só resultaria num grande prejuízo para o desenvolvimento da
cidade (JORNAL CORREIO DA BAHIA, 2008).
112
de proteção e conservação, áreas permeáveis, encostas com alta declividade e
remanescentes de ecossistemas” (PARTIDO VERDE, 2008), como pode ser visto no
quadro 03.
113
Quadro 03. Estruturação Geral do SAVAM
Subsistema de Unidades de Conservação (arts. 214 a 216)
Constituído por áreas de relevante valor ecológico e sociocultural, de grande importância para a qualidade ambiental do Município, por conformarem sítios naturais raros,
singulares, de notável beleza cênica e diversidade biológica, com funções de proteção aos mananciais e à qualidade dos recursos hídricos, controle da erosão, equilíbrio climático e
conservação de espécies da flora e fauna específicas.
Unidades de Proteção Integral – tem por objetivo preservar a natureza sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais.
Unidades de Uso Sustentável – tem por objetivo compatibilizar a conservação da natureza
com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais.
Categorias das Unidades de Proteção Integral:
I – Estação Ecológica
II – Reserva Biológica
III – Parque Nacional, Estadual ou Municipal
IV – Monumento Natural
V – Refúgio de Vida Silvestre
Categorias das Unidades de Uso Sustentável:
I – Área de Proteção Ambiental
II – Área de Relevante Interesse Ecológico
III – Floresta Nacional, Estadual ou Municipal
IV – Reserva Extrativista
V – Reserva de Fauna
VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável
VII – Reserva Particular do Patrimônio Natural
Subsistema de Áreas de Valor Urbano-Ambiental (arts. 223 a 247)
Constituído por áreas cujos valores naturais encontram-se parcialmente descaracterizados em relação às suas condições originais, mas que contribuem para a manutenção da
permeabilidade do solo, para o conforto climático, sonoro e visual no ambiente urbano, e também áreas que compreendem elementos, cenários e marcos de referência vinculados à
imagem, história, cultural local, e ainda espaços abertos urbanizados utilizados para o lazer e recreação da população.
I- Áreas de Proteção de Recursos
Naturais – APRN
II- Áreas de Proteção Cultural e
Paisagística – APCP
III- Áreas de Borda Marítima
– ABM
IV- Espaços Abertos de
Recreação e Lazer – ERL
V- Áreas Arborizadas - AA
São destinadas à conservação de
elementos naturais significativos
para o equilíbrio e o conforto
ambiental urbano.
São destinadas à conservação de
elementos significativos do
ponto de vista cultural,
associados à memória,
pluralidade e diversidade de
manifestações e formas de
expressão das identidades da
sociedade local, e para imagem
ambiental urbana.
É a faixa de terra de contato
com o mar, compreendida entre
as águas e os limites por trás da
primeira linha de colinas ou
maciços topográficos que se
postam no continente, em que é
definida a silhueta da Cidade.
São áreas urbanizadas, dotadas
ou não de atributos naturais,
destinadas ao convívio social, ao
lazer, à prática de esportes e à
recreação ativa ou contemplativa
da população.
São áreas edificáveis localizadas
na Macrozona de Ocupação
Urbana, dotadas de conjuntos de
vegetação em geral antropizados,
que exercem as funções
ambientais de contribuir para a
permeabilidade do solo, recarga
dos aqüíferos, controle da erosão
do solo e dos alagamentos, o
conforto climático, sonoro e
visual, a qualidade do ar e a
imagem ambiental urbana.
Fonte: elaborado pela autora com base na Lei nº. 7.400/2008
1
14
Destinadas à proteção do meio ambiente natural estão as figuras das Unidades de
Proteção Integral, Unidades de Uso Sustentável, Áreas de Proteção de Recursos
Naturais, Áreas de Borda Marítima e as Áreas Arborizadas. A instituição da Área de
Proteção Cultural e Paisagística objetiva proteger sítios ou monumentos de valor
histórico e/ou cultural, áreas com tipologias de edificações e ambiências de valor
simbólico e/ou significativo para a memória e a cultura da cidade ou de um grupo
social, religioso ou étnico, áreas de interesse arqueológico e elementos da paisagem
natural que configurem referencial cênico e/ou simbólico. A criação das áreas de
proteção do ambiente natural e cultural poderá contribuir para a sustentabilidade
ambiental de áreas de grande valor urbano-ambiental associadas com manifestações
culturais e religiosas que possuem estreita relação com os elementos da natureza,
garantindo, assim, a perpetuação destas riquezas naturais para as gerações futuras bem
como para as práticas religiosas e culturais.
Se, do ponto de vista legal, os instrumentos de proteção ambiental e cultural
mencionadas acima são significativos para proteger conjuntos urbanos e paisagens, no
entanto, a sua instituição tem sido cercada de questionamentos. O relato, a seguir, feito
por um membro do COMAM descreve como se deu o processo de criação de uma
unidade de conservação que, segundo o PDDU, constitui, predominantemente, a
Macrozona de Proteção Ambiental:
“Foram criadas 02 Câmaras Técnicas. Uma para discutir o código ambiental
para o município e a outra para tratar dos pedidos de criação de Unidades de
Conservação que chegavam ao COMAM. (...) Tomamos como surpresa a
criação de uma Unidade de Conservação em Patamares com o nome Parque
Ambiental do Vale Encantado, criado pelo Decreto nº. 18.042, de 06 de
dezembro de 2007 para preservar uma lagoa, nos fundos de alguns prédios
residenciais, onde se localiza o Loteamento Patamares, Greenville e
Alphaville. A área onde se localiza a lagoa é uma Área de Preservação
Permanente – APP, bastava cumprir a legislação ambiental que trata das
APPs e não deixar que construíssem neste local. A legislação só deixa fazer
intervenção em APP quando é obra de interesse público e social. Aqui, a
gente sente claramente que não tem interesse nem público e nem social, tem
interesse econômico. A gente tomou como surpresa um decreto que não foi
discutido dentro do Conselho, que tinha o prazo de 60 dias para ser
regulamentado, apresentar as poligonais e não houve nenhuma manifestação
sobre isso. (...) Este é um dos pontos que a gente deveria estar discutindo
[referindo-se as unidades de conservação], mas a gente não consegue porque
quando vê a promulgação de um Decreto que cria uma unidade de
conservação sem passar pela Câmara Técnica no Conselho, causa
estranheza” (Entrevistado 07 – Representante da Sociedade Civil no
COMAM).
115
Os avanços com a criação do SAVAM são questionáveis diante dos dispositivos
que estabelecem que as Áreas Arborizadas
84
sejam edificáveis; dos conflitos entre as
alterações nos parâmetros urbanísticos e o plano de manejo de áreas protegidas; pelos
impactos ambientais decorrentes do potencial de adensamento construtivo em áreas
naturais, de proteção ambiental e de rico sistema hidrológico; pela elevação do gabarito
em áreas protegidas por seu valor cultural
85
; pelos impactos ambientais provocados pelo
tráfego e o adensamento populacional em áreas ambientalmente frágeis, o que
comprometerá sensivelmente a qualidade urbana, colocando em risco o próprio
Programa de Qualidade Ambiental Urbana
86
instituído pela Lei.
Os relatos dos entrevistados que participaram diretamente das discussões e
votação do Plano Diretor reforçam os conflitos entre alguns dispositivos legais e os
mapas que estabelecem as delimitações territoriais das áreas que integram o SAVAM, o
de gabarito da borda marítima e o zoneamento.
“Tem, por exemplo, o conflito do PDDU com as APAs do Estado que estão
no Município. Então, o PDDU entra em contradição com a própria
delimitação da APA do Abaeté, por exemplo. Existem outras situações de
algumas áreas de interesse ambiental, como é o caso de Pituaçu que permite
construir até 12 andares. Se você pegar outro mapa, vai observar que
Pituaçu está no SAVAM. Uma conquista interessante foram as unidades de
conservação do Município que se tornaram mais sofisticadas. Tem as
APCPs, as áreas de interesse natural, o sistema SAVAM, mas tudo isso fica
pequeno diante das incoerências internas do próprio PDDU e do interesse
imobiliário que ficou muito patente no desenho da política que o PDDU
representa em espécie, ficou muito claro com a questão da majoração dos
gabaritos. Enfim, ficou claro que aconteceu uma quebra de padrões, houve
um rompimento com o movimento natural da cidade em nome da majoração
do gabarito. De repente você sofre um revés, quem motivou essa política?
Quem motivou esse desenho que a borda vai ter? Claro que foi um tipo de
interesse muito específico. (...) Isso nos preocupou bastante porque quando
84
Ver Quadro 03 – Estruturação Geral do SAVAM
85
A Indicação nº. 01/2008 do Conselho de Cultura do Estado da Bahia recomenda o veto integral do
Prefeito de Salvador à Emenda 249 sobre a elevação do gabarito em áreas do Comércio. A matéria
publicada no Jornal A Tarde (2008a) informa que a Emenda 249 acrescentou à Lei a possibilidade de se
construírem prédios de até 51 metros no Comércio. De acordo com arquitetos do IPHAN, isso significa
que o bairro poderá ser ocupado por edificações com dez metros a mais do que a altura máxima permitida
há 60 anos na área, que é tombado como patrimônio da humanidade (JORNAL A TARDE, 2008a,
26/03/2008).
86
O Programa Municipal de Qualidade Ambiental constitui um conjunto de metas a serem elaboradas e
implementadas de forma gradativa e contínua pelo Município, por meio do órgão de coordenação e
execução da Política Municipal de Meio Ambiente (art.42). Os objetivos do Programa são: I- contribuir
para tornar Salvador uma cidade sustentável; II – racionalizar o uso dos recursos naturais, III- agregar
valor monetários aos produtos, serviços e atividades utilizadores de recursos naturais; IV- promover
mudanças nos padrões de consumo e estimular o uso de tecnologias limpas, com menor produção de
resíduos e maior capacidade de reaproveitamento ou disposição final dos mesmos; V- difundir na
sociedade a cultura do consumo sustentável; VI- formar consciência pública voltada para a necessidade
de melhoria e proteção da qualidade ambiental urbana; VII- orientar o processo de uso e ocupação do solo
do Município, respeitando as áreas de interesses ambiental e a necessidade de racionalização do uso dos
recursos naturais (SALVADOR, 2008, art.43 e incisos).
116
você combina e manifesta um interesse desta forma, quem é que vai tomar a
decisão? Que ação vai prevalecer na hora de aprovar um projeto ou não? É o
mapa do SAVAM ou o mapa da majoração de gabaritos? Que mapa vai
prevalecer na hora de tomar a decisão? Então, isso nos preocupa bastante”
(Entrevistado 02 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
“Salvador é como se fosse uma cidade de 02 andares, cidade alta, cidade
baixa que é uma coisa que todo mundo sabe. Como é esta cidade de 02
andares? Todo mundo chega aqui e vai logo naquele parapeito olhar lá
embaixo. Na medida em que sobem os prédios, esse nível não faz mais
sentido, parece que é uma cidade plana. Outra coisa é perder essa visão do
frontispício da cidade, quem está no mar não vê mais o casario porque fica
solto. Vê meia encosta e o casario em cima. Esse gabarito do Comércio já
foi definido há mais de 50 anos, ele é tão cuidadoso que foi definido não em
relação à altura de prédio, mas em relação à altitude, são 45 metros de
altitude. Não pode ser mais do que aquilo: 45 metros de altitude em relação
ao nível do mar, a menos que o mar varie, tenha uma variação, mas é em
função disso, não em relação à altura. O parecer que justificou a emenda 249
permite que o gabarito utilizado para o Hotel Hilton se estenda da Praça
Cairu até a Praça Conde dos Arcos, uma praça com um nome de um
almirante, na Associação Comercial. Em todo este trecho até a Praça
Riachuelo foi permitido que aumentasse 10 andares, falam em 51 metros,
mas 51 metros acima da soleira da porta, não tomam como referência o mar.
Os que estão atualmente são em relação ao mar. Então, eleva o gabarito em
10 metros. Quando se eleva o gabarito em 10 metros, simplesmente não se
vê muita coisa porque 10 metros em cima de um prédio que já é alto, fica
mais alto ainda. Quem passa e olha para lá não tem idéia de que existe
cidade alta e cidade baixa. Se o prédio pudesse ser cortado um pouquinho
nas encostas, você poderia dar um pulo e cair em cima dele. Então tudo isso
é contrário aos princípios mais fundamentais da preservação do patrimônio,
que é preservar o entorno para que não haja concorrência com qualquer
construção no entorno daquilo que está sendo preservado” (Entrevistado 03
– Presidente da Comissão de Planejamento Urbano e Meio Ambiente da
Câmara de Vereadores).
“A nossa crítica ao plano diretor não se fundamenta somente na questão
ambiental. Nós consideramos que o todo se reflete na questão ambiental, nas
questões específicas, como o capítulo do licenciamento ambiental em que o
Plano Diretor trata o licenciamento ambiental subordinado ao licenciamento
urbanístico. Nós achamos que isso é um retrocesso. Achamos que deveria
avançar no sentido de ter o licenciamento ambiental separado, embora o
órgão que faz o licenciamento ambiental possa dialogar com o órgão que faz
o licenciamento urbanístico no sentido de que não haja grandes atrasos no
processo de licenciamento, ou seja, ter dificuldades no licenciamento de
empreendimentos por questões burocráticas, digamos assim. Mas, do ponto
de vista das questões técnicas e de legislação tem que avaliar com
especialistas em cada área, sendo assim, independentes” (Entrevistado 13 –
Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
Embora o texto legal enuncie a conjugação entre o desenvolvimento econômico,
uso do solo e a proteção ambiental nos dispositivos legais, “a história do setor
imobiliário em Salvador é marcada pela influência preponderante da especulação, em
que grandes proprietários de terras regem um processo centralizado de decisões sobre a
dinâmica de uso e ocupação do solo e o desenvolvimento urbano na cidade” (PARTIDO
117
VERDE, 2008, s/n). Este fato agravou-se com as disposições do PDDU que tornaram
ainda mais atrativas as possibilidades de negócios do setor. Dados publicados pelo
Jornal A Tarde On Line (12/06/2008b) mostram que “o valor médio do metro quadrado
em áreas como a Paralela, quem vem se consolidando como um dos vetores da
expansão imobiliária da cidade, subiu de R$ 300 para até R$ 2 mil, ou seja, cerca de
560%, em menos de um ano”. Em entrevista concedida ao referido Jornal, o presidente
do Sindicato da Indústria da Construção Civil (SINDUSCON-BA), afirma que além dos
aspectos conjunturais - a estabilidade da economia, a facilidade do acesso ao crédito -
“com a entrada em vigor do Plano Diretor (PDDU), isso só tende a crescer, até porque
áreas, como a Orla Marítima, que tinham restrições para construção, agora serão
liberadas. Isso significa que os preços dos terrenos nessas áreas irão disparar. Como,
aliás, já dispararam” (JORNAL A TARDE ON LINE, 12/06/2008b).
Como demonstra o documento Avaliação Ambiental – PDDU Salvador, a
principal expressão desta desmedida abertura de possibilidades imobiliárias é a
verticalização generalizada, e o consequente adensamento, decorrentes de dispositivos
legais que liberam, sem restrições, o gabarito de altura das edificações em toda a cidade,
com exceção da Área de Borda Marítima que apresenta algumas restrições, embora seja
liberado até 60 metros de altura em certos trechos, também acarretando problemas
ambientais e urbanísticos significativos na Orla Atlântica (PARTIDO VERDE, 2008).
Como afirma Azevedo (2007), o que se esperava do novo PDDU era um projeto de
futuro e um pacto das forças econômicas e sociais que garantisse sua execução. O atual
PDDU é um “cheque em branco”, que não tem outro objetivo senão premiar o setor
imobiliário. As questões mais urgentes da cidade, como redistribuição de renda e dos
investimentos e um plano de vias que facilite a mobilidade de todos, não são
contempladas no PDDU (AZEVEDO, 2007).
A análise empreendida nos permite concluir que a concepção de sustentabilidade
ambiental contida no PDDU não encontra seu correspondente na elevação dos
parâmetros urbanísticos, no incremento da ocupação das áreas de proteção ambiental ou
de conjuntos significativos de remanescentes de Mata Atlântica
87
que conflitam com os
recursos naturais existentes na cidade, bem como afeta a paisagem que confere
87
Consta no pedido de apelação cível impetrado por entidades da sociedade civil: “11. No que tange à
proteção da Mata Atlântica urbana da cidade de Salvador situada ao longo da Avenida Paralela, entre a
Avenida Pinto de Aguiar e Orlando Gomes, trata-se de área sujeita a potencial de supressão de 3.400.000
m² de remanescentes de Mata Atlântica Ombrófila (dano potencial), em face da incorporação ao texto da
Lei da Emenda Parlamentar nº. 246” (PODER JUDICIÁRIO, 2008, p.7).
118
identidade a uma cidade singular por sua beleza natural, riqueza paisagística e
arquitetônica, como avaliam os entrevistados, a seguir:
“Salvador tem perdido qualidade ambiental, qualidade paisagística, ou seja,
até ‘a galinha dos ovos de ouro vem sendo depenada’. Vai chegar um ponto
em que isso vai quebrar o equilíbrio e, talvez, a gente perca a capacidade de
atração. O que vem sustentando a atratividade da cidade é mais o processo
cultural, a singularidade cultural da cidade porque a parte ambiental tem
perdido muito, muito mesmo. E, mesmo essa dimensão cultural tem sido
perdida como fruto desses interesses menores. Então, vai ter que haver um
ponto de inflexão em algum momento, mas não basta ser contra o que está
aí, isso é insuficiente. É necessário ter um projeto para a cidade, um projeto
de desenvolvimento urbano que, talvez, implique num novo Plano Diretor
que incorpore a dimensão ambiental e urbanística em vários níveis”
(Entrevistado 01 – Ex-Secretário Municipal de Meio Ambiente).
“Muitas vezes o governante faz uma fala muito bonita, se pronuncia de
maneira muito favorável à defesa do meio ambiente, entra em consonância
com os anseios da sociedade, mas no gabinete ele negocia com os
empresários, com os empreendedores, o inegociável: a degradação do meio
ambiente, o desmatamento da Mata Atlântica. Então, a gente se pergunta
sobre o compromisso que as autoridades municipais têm, de fato, com a
defesa da questão ambiental” (Entrevistado 09 – Representante da Sociedade
Civil no COMAM).
O Plano configura-se como “um produto da hegemonia dos segmentos político-
burocráticos da municipalidade (Executivo e Legislativo), do fundiário e do
imobiliário” (BRANCO, 2008, p.10). Revela, também, de que modo os segmentos
hegemônicos utilizam categorias como sustentabilidade, participação, desenvolvimento
sustentável para expressar um projeto de cidade que reforça os modos mais tradicionais
de apropriação do espaço urbano e atende aos interesses específicos de grupos políticos
e econômicos, como ilustra o depoimento a seguir.
“O Plano Diretor é um instrumento de pacto, de um grande pacto de todos os
setores sociais e econômicos da cidade e, neste aspecto, ele deveria ter o
aval da grande maioria dos setores, dos segmentos. Nós acreditamos que
isso não aconteceu. (...) Além disso, o Plano não cumpre o papel de indutor
das políticas sócio-econômico e ambiental, casando estes aspectos.
Considera, basicamente, que a política principal se fundamenta no sistema
da construção civil. Coloca o segmento imobiliário como o grande segmento
da cidade e não pensa em alternativas para o futuro, mesmo quando trata da
questão do desenvolvimento de Salvador. Não avança no sentido de apontar
caminhos de desenvolvimento para a área do subúrbio, para o “Miolo”, áreas
quase discriminadas em relação ao conjunto da cidade. (...) Então, o Plano
não abre possibilidades para o desenvolvimento de alternativas econômicas
para outras áreas da cidade, trabalha praticamente com os vetores da Orla
Oceânica e da Paralela (Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de Meio
Ambiente).
119
Frequentemente, nas atas e entrevistas realizadas, nos depoimentos colhidos e nos
jornais de grande circulação local pesquisados, os interesses de grupos econômicos
específicos são revestidos de uma ‘aura de interesse geral’, geralmente associada à
única via de desenvolvimento para o município do Salvador, reiteradas vezes justificada
pela atração e geração de emprego e renda. O representante do setor imobiliário no
COMAM reforça esta argumentação:
“Voltando para a questão do meio ambiente urbano, pensar o meio
ambiente na cidade é pensar no ser humano que vive nela, que precisa
trabalhar, ter recursos para viver melhor, numa estrutura melhor e a cidade
[referindo-se a Salvador] estava travada, não tinha área de desenvolvimento
e crescimento. E a construção civil puxa o desenvolvimento das cidades,
principalmente porque ‘pega’ aquela camada da sociedade que tem menos
classificação e traz para o mercado de trabalho. E, nós estamos no momento
do mercado imobiliário, Salvador volta a ter um mercado imobiliário numa
velocidade de obras que não tinha antes” (Entrevistado 12 – Representante
do Mercado no COMAM).
Em crítica endereçada às entidades da sociedade civil que acionaram a justiça
contra o PDDU, o presidente da ADEMI afirma: “Eles [referindo-se aos membros da
ação] têm o direito de reclamar, mas, mais uma vez vão pelo caminho equivocado,
numa causa que prejudica o desenvolvimento de Salvador” (JORNAL A TARDE,
2008b). Em ata da quarta sessão ordinária do COMAM, um dos conselheiros afirma
sentir-se incomodado com a “abordagem mais econômica que social” do PDDU. Em
seguida, a presidente da mesa afirma “se o Plano tem uma visão do capital, ele
consequentemente tem uma visão social. (...) Destaca, ainda, o desenvolvimento
sustentável da cidade, onde existe a necessidade de gerar emprego, renda, unidade
habitacional, qualidade ambiental e qualidade de vida, tudo isso está no Plano” (Ata 14,
de 06/10/2006).
O uso retórico de tais categorias faz parte de um campo marcado por uma
confluência perversa
88
porque obscurece o que efetivamente está presente no jogo
político e não garante uma orientação na direção de um projeto de cidade plural,
democrática e efetivamente sustentável. Nas palavras de Fernandes (2008), importa, em
termos de visão geral sobre o PDDU 2008, apontar a sua adesão quase completa -
exceção feita à política de habitação de interesse social, mas que se constitui
propriamente em exceção, em termos de processo e de relação com o restante do Plano -
a uma visão de cidade privatista, segmentada e de curto prazo, que compromete
88
Ver Dagnino (2002).
120
seriamente as possibilidades de constituição de um espaço urbano generoso e inclusivo.
Persiste, portanto, o nosso grande desafio: o de superar esse modelo e ensejar a
constituição e construção de uma outra cidade, concebida a partir do interesse público e
do espaço público, entendidos enquanto esfera do direito, da política, da democracia e
da criação (FERNANDES, 2008).
121
VI. DA CONCEPÇÃO À AÇÃO: OS CONFLITOS EM TORNO DA
SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NO CONSELHO MUNICIPAL DE
MEIO AMBIENTE – COMAM
6.1 DESENHO INSTITUCIONAL DO CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO
AMBIENTE – COMAM
A instituição do Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM é uma
prerrogativa legal estabelecida na Lei Orgânica do Município do Salvador que o define
como um “órgão superior de administração da qualidade ambiental, proteção, controle e
desenvolvimento do meio ambiente e uso adequado dos recursos naturais, para
organizar, coordenar e integrar as ações de organismos da administração pública e da
iniciativa privada” (SALVADOR, 2006, p.66). Instituído em 1986, o Conselho
Municipal de Meio Ambiente foi regulamentado pela Lei nº. 3.811, de 13 de novembro
de 1987
89
, integrava a estrutura da Secretaria do Meio Ambiente e Defesa Civil –
SEMADE e tinha “por finalidade propor, avaliar e acompanhar a execução da política
ambiental do Município do Salvador” (SALVADOR, 1987, p.94). A composição desse
Conselho, criado na efervescência dos debates em torno da redemocratização do País,
contava com uma estrutura que reunia representantes da Administração Pública
Municipal e da sociedade civil organizada, nomeados pelo Prefeito mediante escolha em
uma lista tríplice, salvo a representação da comunidade científica. A estrutura do
COMAM compreendia a Presidência, a Secretaria Executiva – exercida pela
Coordenação de Proteção ao Meio Ambiente – COPAM - e as Câmaras Técnicas.
Entretanto, a promulgação da referida Lei, não resultou na implantação do Conselho
Municipal de Meio Ambiente.
Sem propor alterações significativas quanto as competências legais do
COMAM, o prefeito Fernando José Guimarães Rocha sancionou a Lei nº.4.436, de 26 e
27 de novembro de 1991 que alterou a denominação do Conselho passando o mesmo a
ser titulado de Conselho Municipal de Proteção ao Meio Ambiente – COMAM. A
norma legal reconheceu o COMAM como órgão de deliberação superior “responsável
por estabelecer as diretrizes para formulação da política ambiental no Município,
avaliando, acompanhando e fiscalizando a sua execução” (SALVADOR, 1991, p.6). As
modificações mais significativas estão relacionadas com o salto quantitativo e a
89
O Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM foi instituído pela Lei nº.3.601, de 18/02/1986.
122
diversidade de membros-conselheiros da sociedade civil, que passaram a integrar o
plenário do COMAM. Estas modificações, no entanto, não asseguraram a implantação
efetiva do Conselho que não encontrou no seio da Administração Pública Municipal um
compromisso real com uma gestão democrática dos recursos ambientais.
Com a eleição da prefeita Lídice da Mata, o grupo político que estava à frente da
Secretaria de Meio Ambiente – SEMEA (antiga SEMADE) instalou o COMAM no ano
de 1996, assegurando o seu funcionamento com a aprovação do Regimento Interno e a
criação de câmaras técnicas permanentes e temporárias. A promulgação da Lei nº.
5.045, de 16 de agosto de 1995, que modificou a estrutura organizacional da Prefeitura
Municipal do Salvador, alterou de modo substantivo a representação do movimento
ambientalista que passou a contar com 06 (seis) conselheiros representantes de
entidades não-governamentais ao lado dos demais representantes da sociedade civil.
Apesar de não conseguir informações sobre a data precisa de instalação e
funcionamento do COMAM, sabe-se que ocorreu no ano de 1996 e teve o seu
regimento interno revogado por meio do Decreto nº. 11.526, de 02 de janeiro de 1997,
na gestão do prefeito Antonio Imbassahy. No curto espaço do exercício das suas
atividades, o COMAM realizou “oito plenárias e aprovou três resoluções referentes ao
licenciamento de empreendimentos com potencial impacto ambiental” (SIMÕES, 2002,
p.96).
A gestão do prefeito Antonio Imbassahy (1997-2004) marcou o desmonte da
estrutura institucional de planejamento e gestão ambiental gestadas no governo da
prefeita Lídice da Mata e culmina com a extinção da Secretaria de Meio Ambiente –
SEMEA e do Conselho Municipal de Meio Ambiente. Exemplifica, mais uma vez, o
desmonte das estruturas de participação no governo e o tratamento marginal dado à
questão ambiental no âmbito da Administração Municipal. Como mencionado
anteriormente, as decisões relativas ao planejamento e gestão ambiental passaram a ser
tomadas no circuito fechado da Secretaria Municipal de Planejamento, Urbanismo e
Meio Ambiente – SEPLAM.
A reestruturação do Sistema Municipal de Meio Ambiente na gestão do prefeito
João Henrique B. Carneiro (2005-2008) resultou na instalação do Conselho Municipal
de Meio Ambiente – COMAM, reconhecido como uma instância de participação direta
da sociedade civil na formulação das políticas públicas ambientais no Município. As
motivações para a instalação do COMAM polarizam-se entre os entrevistados que
qualificam este processo como fruto das pressões exercidas pela sociedade civil,
123
particularmente pelas entidades ambientalistas por tratar-se, inclusive, de uma instância
política prevista na Lei Orgânica do Município e, entre aqueles que creditam aos
compromissos eleitorais assumidos pelo prefeito João Henrique a instalação do
Conselho. Um dos entrevistados, representante do movimento ambientalista, declara
que havia, à época
90
(2005-2006), no interior do próprio governo, concepções distintas
quanto à instalação deste espaço institucional, sob a alegação de que “existiam muitos
conselhos, muitos espaços para discussão. (...) À época foi proposto a criação de uma
câmara de meio ambiente no âmbito do Conselho de Desenvolvimento Urbano –
CONDURB, no entanto, nós mostramos que uma gestão ambiental própria não está na
pauta do CONDURB, que não inclui o licenciamento, o fazer de uma gestão específica,
própria da gestão ambiental” (Entrevistado 04 - Representante do Movimento
Ambientalista).
Deste modo, o Conselho foi instalado em abril de 2006, como uma instância
deliberativa do sistema de gestão ambiental de Salvador, embora exerça também as
funções normativa e consultiva com respeito às políticas ambientais no Município e
integra o Sistema Municipal de Meio Ambiente – SISMUMA, conforme estabelecido
no Regimento Interno do COMAM. A natureza das relações existentes entre os
membros do COMAM são formalizadas por meio de legislação específica, com
atribuições legalmente definidas no plano da formulação e implementação da política na
esfera municipal tanto em relação ao planejamento quanto à fiscalização. É concebido,
ainda, como um fórum público de captação de demandas e negociação de interesses
específicos de grupos distintos, um “espaço de construção de um diálogo interno e de
permanente discussão” (Ata 01, de 31/01/2006).
Dentre as competências enumeradas no art. 2º da Lei nº. 6.916, de 30 e 31 de
dezembro de 2005
91
, destaca-se o inciso “VIII- formular a Política Municipal de Meio
Ambiente e acompanhar sua implementação, determinando, quando for o caso, as
medidas necessárias à sua fiel execução” (SALVADOR, 2005, p.6), ampla função que
decorre do exercício do poder deliberativo conferido ao Plenário Segundo Tatagiba
(2002), a divisão das funções entre os conselhos e as instituições administrativas e
burocráticas quanto à definição, execução e acompanhamento das políticas públicas não
90
Os debates em torno da instalação do COMAM ocorreram juntamente com a criação da SMA no ano
de 2005 e culmina com a sessão de posse dos conselheiros titulares do Conselho em abril de 2006,
conforme Ata 06, de 06/04/2006.
91
Dispõe sobre as atribuições, a estrutura e a composição do Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM e altera o art. 156 da Lei nº. 6.586/2004.
124
está resolvida no âmbito da legislação pertinente. Na ausência deste marco legal – e da
natureza ambígua da expressão “formular políticas públicas” – essa divisão das funções
acaba ocorrendo a partir dos acordos possíveis de serem estabelecidos em cada contexto
específico e em cada conjuntura particular, variando à medida que se altera o jogo da
correlação de forças entre os participantes.
As demais atribuições do Conselho envolvem a proposição de um arcabouço
normativo legal que estabeleça normas, padrões e critérios de avaliação, controle,
manutenção, recuperação e melhoria da qualidade do meio ambiente do Município; as
condições para a defesa e a ocupação de áreas, sítios ou zonas do Município; controle,
prevenção e correção da poluição ambiental; legislação referente à conservação,
preservação ou restauração do meio ambiente na esfera municipal e a elaboração do
projeto do Código de Defesa do Meio Ambiente e o seu regimento interno. Cabe, ainda,
ao Conselho julgar, em grau de recurso, as penalidades aplicadas pelo Poder Público
Municipal, na forma definida em legislação específica. Quanto à função consultiva, o
Conselho deve opinar sobre os projetos de lei que possuam uma dimensão
reconhecidamente ambiental; apresentar sugestões para revisão do Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano; avocar o exame de projetos ou pedidos de instalação de
empreendimentos ou atividades, que, danosamente, interfiram ou causem repercussão
no equilíbrio ambiental; apreciar e pronunciar-se sobre Estudos de Impacto Ambiental
no âmbito do Município.
Constituem atribuições do Conselho, articular suas ações mediante a
participação da comunidade no processo de preservação, conservação e melhoria da
qualidade ambiental, bem como promover a integração das ações ambientais
desenvolvidas pelos diversos órgãos do Poder Público Municipal, outras esferas de
governo e setor privado, quando couber. O exercício do controle social é também
assegurado na referida Lei por meio da aprovação, pelo Plenário, do Plano Anual de
Aplicação dos Recursos provenientes do Fundo Municipal de Meio Ambiente.
A atual composição do COMAM foi estabelecida no ato legal de convocação
dos seus membros conselheiros
92
. As atas e as entrevistas descrevem os embates em
torno da composição do Conselho: “Teve uma disputa muito grande para o Conselho ser
paritário. A sociedade civil foi quem enfrentou a disputa. Nós queríamos mais ONGs
ambientalistas, afinal de contas este é um Conselho que trata de política ambiental. As
92
Portaria nº. 005/2006, de 23 de janeiro de 2006.
125
entidades ambientalistas buscavam o aumento da participação, um Conselho mais
plural. Teve uma troca, a gente foi abrindo mão de algumas coisas para conseguir
outras” (Entrevistado 11 - Representante da Sociedade Civil no COMAM, grifo nosso).
O relato do entrevistado revisita uma questão crucial na análise da
representação/representatividade da sociedade civil nos espaços institucionais. No caso
dos conselhos de meio ambiente é constante a busca pela legitimidade e o
reconhecimento das várias ONGs ambientalistas para lidar com as “questões
ambientais” nessas esferas. Segundo Teixeira (2003), diferentemente dos demais
movimentos sociais e ONGs que mantém vínculos constitutivos com grupos sociais
específicos, a questão da representatividade das entidades ambientalistas decorre da
coincidência entre os interesses difusos na sociedade e os defendidos pelas ONGs e não
de uma articulação orgânica entre estas instituições e os portadores destes interesses.
Neste sentido, a advertência feita por Dagnino (2004) de que a representatividade
assume facetas variadas e/ou é entendida de formas diversas por parte dos diferentes
setores da sociedade civil torna-se pertinente na medida em que essa representatividade
parece se deslocar para o tipo de competência que possuem. Portadoras de certa
“capacidade específica”, muitas ONGs passam a se ver como representantes da
sociedade civil, num entendimento muito particular da noção de representatitividade
93
.
Muitas ONGs ambientalistas nasceram das contestações em torno das críticas
tecidas ao modelo desenvolvimentista e, a partir dos anos 90, passaram a assumir
múltiplas atividades: algumas se converteram em “parceiras” na implementação de
políticas ambientais, outras se consolidaram como grupos de pressão e, há, ainda,
aquelas que assumiram as responsabilidades pela prestação de serviços
94
(neste sentido é
significativo o conjunto de ONGs que promovem atividades de educação ambiental),
realizam atividades de assessoria e de mobilização e, até mesmo, representam grupos e
fundações empresariais. Na atuação concreta destas entidades, o que se constata é que
os interesses ambientais apresentam-se de modo tão vasto quanto os propósitos das
ONGs que atuam neste campo, o que as diferenciam são os projetos políticos que lhes
93
De acordo com Dagnino (2004), o Estado as vê como interlocutoras representativas na medida em
detém um conhecimento específico que provém de seu vínculo (passado ou presente) com determinados
setores sociais: jovens, negros, mulheres, portadores de HIV, movimentos ambientais etc. Consideram
ainda que sua representatividade vem do fato de que expressam interesses difusos na sociedade, aos quais
“dariam voz”.
94
Para uma análise acerca das ONGs e a política ambiental nos anos 90, ver Pignatti (2005).
126
dão sustentação, uma vez que distintas visões de mundo acerca dos recursos ambientais
disputam legitimidade no espaço público
95
.
Além da disputa para garantir a paridade dos membros no Conselho e o
quantitativo de ONGs ambientalistas mencionada na entrevista acima, a natureza
deliberativa ou consultiva, o controle sobre a definição da pauta do Conselho, a
competência para designar relatores para análise dos processos de licenciamento
ambiental, entre outros aspectos, foram pontos de conflito entre os conselheiros,
constantes nas atas que registram o processo de discussão e aprovação do Regimento
Interno.
O Conselho reúne representantes do setor governamental por meio de titulares
de cargos de direção da administração direta do município e representantes da sociedade
civil, escolhidos por seus pares dentre a diversidade de agentes que contempla o
movimento ambientalista representado por organizações não-governamentais,
universidades, federações patronal e sindical, entidades profissional e associativa.
Possuem assento no Plenário um órgão executivo da esfera federal, outro da esfera
estadual
96
e o Ministério Público Estadual. Os interesses que levam as entidades a
disputarem assento nestas instâncias de participação são variados. Segundo Tatagiba
(2002), para muitos representantes da sociedade civil, participar dos conselhos é uma
forma de garantir mais recursos para suas entidades e não uma forma de construir
coletivamente o que seria o interesse público em cada área específica. A disputa por
recursos, na maioria das vezes exíguos, os distintos projetos políticos que animam a
participação, a diversidade na compreensão do que seja participar na formulação das
políticas públicas torna o campo da sociedade civil naturalmente heterogêneo e
altamente fragmentado. Ressalta, ainda, que esta heterogeneidade é também constitutiva
do ente estatal. No campo das representações governamentais, encontram-se sujeitos
portadores de distintos interesses, com distintas visões do papel dos conselhos, algumas
95
Segundo Loureiro (2006), o discurso ambientalista, em termos gerais se, por um lado, é reconhecido e
incorporado pelos setores sociais como tema de relevante interesse na atualidade, por outro, não conduz à
mobilização e ao envolvimento de amplas parcelas da população, a não ser em situações concretas e
específicas. (...) A busca por esta articulação política é complexa, uma vez que o elemento
caracteristicamente mobilizador, diante de um tema que é difuso, é o problema imediato vivenciado.
Além disso, há outros elementos que definem este quadro, tais como: falta de análise crítica, histórica e
estrutural; baixa compreensão pelo militante de que a luta ambientalista é social e política; baixo grau de
institucionalidade das ONGs; e o caráter personalista e centralizador de lideranças, expresso, inclusive,
em estatutos que criam presidentes e cargos com nomes vitalícios.
96
Os representantes do Ministério Público Estadual, do então Centro de Recursos Ambientais – CRA
(órgão estadual) - atualmente denominado de IMA - e do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA (órgão federal) integram o plenário do COMAM na condição de
conselheiros convidados, sem direito a voto.
127
vezes com posturas abertas à participação da sociedade civil, mesmo que o enfoque
geral adotado pelo governo seja o de resistência à participação.
No caso do COMAM, a sociedade civil, em tese representante dos interesses
difusos na sociedade é composta por membros de instituições universitárias públicas e
privadas – Universidade Federal da Bahia – UFBA e Universidade Católica do Salvador
– UCSal, representantes de entidades ambientalistas – Instituto de Ação Ambiental da
Bahia – IAMBA, Associação Amigos do Parque São Bartolomeu e o Grupo
Ambientalista da Bahia – GAMBÁ
97
, por representantes das federações de
trabalhadores: Federação dos Trabalhadores da Agricultura no Estado da Bahia –
FETAG, Central Única dos Trabalhadores – CUT e Força Sindical, por membros de
entidades profissionais, ordem ou conselho: Ordem dos Advogados do Brasil (Seção
Bahia), Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia – CREA/Bahia,
Conselho Regional de Biologia – CRBIO e pela Federação das Associações de Bairros
de Salvador – FABS. Representam os interesses econômicos, as seguintes
associações/federações patronais: Associação de Dirigentes de Empresas do Mercado
Imobiliário – ADEMI/BA, Federação do Comércio e a Federação de Indústrias do
Estado da Bahia – FIEB
98
.
A Secretaria Municipal do Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente –
SEPLAM, cujo Secretário é o presidente do Conselho, a Secretaria Municipal de Saúde
- SMS, Secretaria Municipal de Educação e Cultura - SMEC, Secretaria Municipal de
Articulação e Promoção da Cidadania – SEMAP, Secretaria de Serviços Públicos –
SESP e a Secretaria de Transportes e Infra-Estrutura – SETIN representam o segmento
do Poder Público. A Superintendência Municipal de Meio Ambiente - SMA exerce a
Secretaria Executiva do COMAM.
Vale ressaltar que no COMAM as decisões são adotadas pelo voto da maioria
simples dos membros conselheiros presentes à reunião e só poderão ser modificadas ou
revistas por 2/3 dos membros do Plenário nos pedidos de reconsideração, cabendo ao
Presidente os votos simples e o de qualidade no caso de empate da decisão tomada,
como estabelecido no Regimento Interno do Conselho. “Como eles [referindo-se ao
Governo Municipal] tem a maioria, um a mais, no empate vota o presidente – o voto
qualificado-, o regimento favorece a eles na composição”, analisa um dos entrevistados
97
Inicialmente, o titular era o representante do Centro de Arte e Meio Ambiente – CAMA que foi
substituído pelo representante do GAMBÁ. Ver arts. 10 e 32 do Regimento Interno do COMAM.
98
As alterações na composição do Plenário do COMAM para o período 2008-2010 constam no Decreto
nº. 18.464 de 12 de junho de 2008.
128
(Entrevistado 08 – Representante da Sociedade Civil no COMAM). Ademais, o
mandato dos membros do Conselho é de dois anos, renovável uma única vez,
consecutivamente, por igual período.
Embora o princípio da paridade na composição do Conselho seja respeitado, o
que, supostamente garantiria um equilíbrio no processo decisório, esta igualdade
numérica pouco revela acerca da dimensão política do processo decisório, obscurecendo
as assimetrias existentes na relação Estado/Sociedade Civil em espaços públicos desta
natureza e indica que “a paridade não é, contudo, suficiente para garantir a equivalência
real (...) Ela envolve a contínua disputa pela hegemonia no interior dos conselhos
(TATAGIBA, 2002, p.59). Ainda segundo a autora, a paridade, portanto, parece
intrinsecamente relacionada não apenas ao reconhecimento da legitimidade da
representação do “outro”, mas também à capacidade de estabelecer com ele acordos
contingentes em torno de demandas específicas” (TATAGIBA, 2002). Em síntese,
quando se trata de políticas públicas urbano-ambientais, o que está em pauta são
distintos interesses em disputa, da qual a representação paritária pouco informa.
As transformações na composição do Plenário assinaladas anteriormente, desde
o período de sua criação até o ano em que delimita esta pesquisa (1987-2008), podem
ser observados no quadro 04.
Quadro 04. Transformações na Composição do Plenário do COMAM – (1987-2008)
Lei nº. 3.811/87 Lei nº. 4.436/91 Lei nº. 5.045/95 Decreto nº.11.522/96 Lei nº.6.916/2005
Secretário de Meio Ambiente e
Defesa Civil
Secretário Municipal de Meio
Ambiente e Defesa Civil
Secretário Municipal do Meio
Ambiente
Secretário Municipal de
Planejamento, Urbanismo e Meio
Ambiente
Secretário Municipal de
Planejamento
Presidente do Centro de
Planejamento Municipal
Secretário Municipal de Saneamento e
Infra-Estrutura Urbana
Secretário Municipal de Saúde
Secretário Municipal de Saúde e
Assistência Social
Secretário Municipal de Governo Secretário Municipal de Saúde
Revoga o Decreto nº
11.522, de 30 de dezembro
de 1996, que aprovou o
Regimento do Conselho de
Meio Ambiente.
Secretário Municipal de Educação e
Cultura
Secretário Municipal de
Desenvolvimento Econômico
Secretário Municipal de Saúde Secretário Municipal de Planejamento
e de Desenvolvimento Econômico
Secretário Municipal de Serviços
Públicos
Secretário Municipal de Educação e
Cultura
Secretário Municipal de Educação Representante da Câmara Municipal
do Salvador
Secretário Municipal de Articulação
e Promoção da Cidadania
Secretário Municipal da Terra e
Habitação
Secretário Municipal de Terra e
Habitação
Representante do Ministério Público Secretário Municipal de Transportes
e Infra-Estrutura
Procurador Geral do Município Secretário Municipal de Infra-
Estrutura Urbana
Representante da comunidade
científica
Representantes da comunidade
científica (2 rep.)
Representante da Câmara de
Vereadores
Titular da Superintendência do
Controle e Ordenamento do Uso
do Município
Representantes das organizações não-
governamentais ambientalistas (06
rep.)
Representantes das organizações
não-governamentais ambientalistas
(03 rep.)
Representante das entidades ou
associações civis cujos objetivos
estatutários sejam a proteção,
preservação e conservação do meio
ambiente
Procurador Geral do Município Representante das federações
patronais
Representantes de federações
patronais (03 rep.)
Representante dos conselhos
regionais
Representante do Ministério
Público Estadual
Representante das entidades sindicais
de trabalhadores
Representantes de federações
sindicais de trabalhadores (03 rep.)
Representante das entidades ou
associações profissionais
Representantes da Câmara
Municipal (02 rep.)
Representantes de entidade
profissional, ordem ou conselho de
fiscalização profissional (02 rep.)
Representantes de entidade
profissional, ordem ou conselho de
fiscalização profissional (03 rep.)
Representante das entidades de
trabalhadores
Representante dos conselhos
regionais
Representante da Federação das
Associações de Bairro de Salvador
Representante da Federação das
Associações de Bairro de Salvador
129
130
Representante da comunidade
científica
Representante da Comissão de Meio
Ambiente da Ordem dos
Advogados do Brasil/Seção BA
Representante das associações de
profissionais liberais regularmente
registrados
Representante dos conselhos
regionais de profissionais liberais
Representante indicado pelas
federações patrimoniais
Representante indicado pelas
entidades sindicais dos
trabalhadores
Representantes da comunidade
científica (02 rep.)
Representante da Associação Baiana
de Imprensa
Representantes de entidades civis
cujos objetivos estatutários sejam a
proteção, preservação e
conservação do meio ambiente (2
rep.)
Representante da Federação das
Associações de Bairro
Total de representantes: 13 Total de representantes: 24 Total de representantes: 18 Total de representantes: -- Total de representantes: 21
Fonte: Lei nº. 3.811/87, Lei nº. 4.436/91, Lei nº. 5.045/95, Lei nº. 6.916/2005 e o Decreto nº. 11.522/96.
* Quadro elaborado com base em Carneiro (2005)
A composição do COMAM registra alterações substantivas em relação ao
quantitativo de seus membros, desde a sua criação até os dias atuais. No momento de
sua instituição, em fevereiro de 1986, o plenário era constituído por 13 membros
conselheiros e o mesmo quantitativo de substitutos legais que representavam os
membros titulares em casos de ausências ou impedimentos. Posteriormente, a Lei nº.
4.336/91 modificou a composição do plenário que passou a contar com vinte e quatro
membros titulares e o mesmo quantitativo de membros suplentes, ampliando
significativamente a diversidade de membros conselheiros da sociedade civil. No
entanto, desde a sua criação até o ano de 1995, não há registros de funcionamento do
Conselho Municipal de Meio Ambiente.
A promulgação da Lei nº. 5.045/95 estabeleceu uma nova composição para o
COMAM. O Plenário passou a contar com dezoito membros conselheiros e seus
respectivos suplentes, sofrendo uma discreta redução do seu quantitativo. A composição
do Plenário passou a constituir uma estrutura tripartite – representantes do Estado,
sociedade civil e ambientalistas - que encontrou críticas no interior do próprio governo,
como revela o depoimento a seguir:
“O papel do Conselho é de participar da gestão. É um modelo de gestão
onde a sociedade civil participa das decisões sobre licenciamento, sobre
ordenamento do território em uma audiência fechada, por representação. Eu
particularmente achava que a idéia de um conselho, não só no plano
municipal ou estadual, um conselho tripartite não era uma proposta correta.
Um terço de representantes do Estado, um terço de representantes da
sociedade civil, incluindo os representantes do empresariado, dos interesses
econômicos e um terço de ambientalistas é ‘forçar a barra’ porque a
democracia se realiza no momento do voto. O mecanismo da participação
direta é um instrumento complementar” (Entrevistado 01- Ex-Secretário
Municipal de Meio Ambiente).
Neste período, o Plenário contou com a atuação das Câmaras Técnicas que
subsidiaram a aprovação de projetos de licenciamento e a elaboração do anteprojeto do
Código Ambiental para o Município do Salvador. No entanto, o Conselho teve uma
atuação cerceada pela revogação do seu regimento na gestão do prefeito Antonio
Imbassahy, como mencionado anteriormente.
Em relação ao período anteriormente analisado, o número de participantes do
COMAM cresceu discretamente quando da sua instalação em 2006, passando a contar
com vinte e um membros conselheiros que ingressaram nesta estrutura institucional
mediante disputa entre seus pares ou por indicação do Chefe do Executivo, nos casos
131
132
dos representantes da Administração Direta. Claro está que a legitimidade dos membros
da sociedade civil para disputarem suas posições no COMAM decorre também das
condições objetivas que estes membros possuem para atrair aliados em torno de tais
posições. Isso significa certo conhecimento da linguagem que estrutura a política
ambiental, principalmente conhecimentos técnicos e jurídicos e, sobretudo, apreender a
dinâmica do jogo político inerente às práticas e disputas que ocorrem no cotidiano do
Conselho.
Do ponto de vista desta investigação, interessa-nos compreender como os
diferentes agentes que compõem os segmentos representados no Conselho expressam
suas concepções de mundo, disputam aliados para suas posições e, sobretudo, em que
medida a sustentabilidade ambiental constitui o parâmetro central das decisões tomadas
pelo Plenário.
6.2 OS EMBATES EM TORNO DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NO
CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - COMAM
Após a eleição e posse dos conselheiros titulares do COMAM, as atividades do
Plenário concentraram-se na elaboração e aprovação do regimento interno, ocorridas em
uma seqüência de sessões ordinárias e extraordinárias
99
. As primeiras reuniões visavam
constituir uma sistemática de funcionamento do COMAM com a elaboração e
aprovação do Regimento Interno. Tratava-se de instituir uma norma legal que
regulamentasse a dinâmica dos agentes e que conferisse legitimidade aos seus atos. Os
aspectos mais conflituosos relatados nas atas do período dizem respeito aos embates em
torno de concepções distintas acerca das principais regras de funcionamento do
Conselho, as condições de negociação entre os grupos representados e os procedimentos
relativos à tomada de decisões. As atas revelam que, em alguns momentos, este
processo transitou em um clima de certa ‘desconfiança’ por parte de representantes da
sociedade civil, que anteviam a recusa de membros do governo em partilhar o seu poder
de decisão no funcionamento do COMAM. Em outros momentos, os embates recorrem
à velha oposição que sustenta uma visão homogeneizadora do Estado – enquanto
“encarnação do mal” e obstáculo fundamental à participação e a democracia, e da
sociedade civil - considerada como “pólo de virtudes democratizantes” (DAGNINO,
99
Ver Apêndice A.
133
2005)
100
. A intervenção feita por um dos coordenadores da mesa na primeira reunião
para discussão e votação do Regimento Interno ilustra esta argumentação: “as pessoas
têm que tirar a idéia de que tudo que vem da sociedade civil é democrático e tudo que
vem do governo é imperfeito, é antidemocrático, pois isso não ajuda a aprofundar a
democracia” (Ata 08, de 23/05/2006).
As disputas entre os representantes da sociedade civil e do Estado relatadas nas
atas e nas entrevistas tornaram-se mais acirradas quando se iniciaram o julgamento e
votação dos processos de licenciamento ambiental para obras públicas ou
empreendimentos de grande porte
101
. Os entrevistados são unânimes em reconhecer que,
premidos pela dinâmica impressa ao funcionamento do Conselho, “a atividade precípua
do COMAM, hoje, tem sido analisar e julgar os processos de licenciamento”
(Entrevistado 08 – Representante da Sociedade Civil no COMAM). O licenciamento
ambiental é um instrumento de caráter preventivo destinado à consecução dos objetivos
da Política Nacional de Meio Ambiente, “notadamente o de conjugar o
desenvolvimento econômico e social conjuntamente com a preservação ambiental e o
equilíbrio ecológico, como disposto na Lei nº. 6.938/81” (ARAÚJO, 2002, p.12). Como
se pode notar no depoimento acima, a dinâmica de funcionamento do COMAM
consolida a visão de compatibilização entre proteção ambiental e crescimento
econômico preconizada pelo desenvolvimento sustentável e materializada no
licenciamento ambiental.
A competência para expedir licenças ambientais e legislar sobre o licenciamento
ambiental encontra-se disposta em norma federal, estadual e municipal. A Resolução
CONAMA 237/97 estabelece no art. 6º que “Compete ao órgão ambiental municipal,
ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando
couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e daquelas que lhes forem delegadas pelo Estado por instrumento legal
100
Trata-se da construção de uma dicotomia simbólica entre uma sociedade civil homogênea e virtuosa e
um Estado igualmente homogêneo, que encarna todos os vícios da política concebida como mera luta
pelo poder (DAGNINO, 2002).
101
A Lei Federal nº. 6.938, de 31 de Agosto de 1981, dispõe no artigo 10: A construção, instalação,
ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais,
considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do
Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e
Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis
(BRASIL, 1981). Em Ata da 6ª reunião extraordinária do COMAM realizada em 24/11/2006, relata a
distribuição dos primeiros pedidos de licenciamento ambiental que foram analisados e julgados pelo
Plenário nas sessões posteriores.
134
ou convênio” (CONAMA, 1997, p.4). A Lei Orgânica do Município do Salvador
estabelece no art. 235 que “O Município deverá consultar o Conselho Municipal de
Meio Ambiente quando da concessão de licenças para obras e atividades com potencial
de impacto ambiental, nos casos não apreciados pelos órgãos congêneres do Estado e da
União” (SALVADOR, 2006, p.70).
À medida que as atas relatam a dinâmica do Plenário, configuram-se claramente
os grupos que mantém um alinhamento quase permanente durante todo o período
estudado, excetuando-se, apenas, alguns membros da sociedade civil que ficam mais
sujeitos à “capacidade” dos representantes dos segmentos (Estado, sociedade civil e
Mercado) em atrair aliados para suas posições. A ação concertada dos membros do
Poder Executivo e representantes dos interesses econômicos reforça o argumento de que
a paridade na composição do Conselho implica em correlação de forças e não se reduz a
uma questão meramente numérica. “Implica em luta pela hegemonia, alianças que
devem ser estabelecidas para consolidar um determinado projeto e uma determinada
proposta de encaminhamento no âmbito dos Conselhos” (RAICHELIS, 2000, p.44).
As atas registram o confronto entre visões distintas acerca das políticas
ambientais urbanas, situando em posições antagônicas os grupos que defendem a
garantia de acesso coletivo, público aos recursos ambientais e aqueles que defendem os
interesses privados
102
. As tensões mais recorrentes identificadas nas atas e depoimentos
dos entrevistados podem ser definidas como de ordem estrutural e procedimental,
classificação adotada com base no trabalho de Zhouri, Laschefski e Paiva (2005). Os
problemas estruturais estão diretamente relacionados à resistência do governo em
compartilhar o poder exclusivo de decisão sobre as políticas públicas. Esse conflito pela
partilha do poder se manifesta nos depoimentos dos entrevistados de variadas maneiras:
“Querem um conselho como ferramenta de legitimação de decisões, de fato
consumado (...) querem usar o Conselho como cartório de legitimação (...) Eles
[referindo-se ao governo] têm como prática atropelar a sociedade civil. O presidente
do Conselho é quem determina a dinâmica, a pauta não é suficientemente ordenada,
eles vão escolhendo a maneira mais estratégica para a perspectiva deles de como
levar as ‘coisas’. Então, eu acho que, por enquanto, a gente tem que aprender a
exercitar o regimento porque eles estão ganhando todas no atropelo, nas manobras, a
conveniência de uma pauta ou outra. (...) Cria um conselho, mas, na verdade, não
deixa o conselho exercer sua autonomia, sua soberania. Legitima, ‘bota’ no conselho,
mas no fim não deixa o conselho votar” (Entrevistado 08 – Representante da
Sociedade Civil no COMAM).
102
Embora não se possa reduzir todo o conflito de interesses no campo ambiental urbano a esse aspecto,
esta é a tensão principal em torno da qual se originam uma miríade de conflitos sociais e políticos nos
quais é reconhecida uma dimensão ambiental. Dentre tais conflitos, destacam-se aqueles relacionados ao
uso e ocupação do solo urbano (COSTA e BRAGA, 2004, p.200).
135
“(...) O que me parece é que o Conselho está ensaiando ser um Conselho. O
regimento não é seguido à risca, as coisas não são feitas com clareza, com respeito,
do modo como tem que ser feito” (Entrevistado 06 – Representante do Movimento
Ambientalista no COMAM).
“Quando tem coisas que são para grandes empresas, todos os Secretários estão
presentes, quando não são, nem o substituto vai. (...) A gente vê as coisas dessa
forma. É o que está acontecendo lá no COMAM, hoje, a realidade é essa. (...) É uma
maneira de estar maquiando as coisas. O Conselho está aí, mas o seu funcionamento,
na realidade, tem limites. Então, eu acho que pode ser essas duas vertentes: a questão
da vontade política com a recriação do conselho, mas também tem a questão de criar
e ver como pode estar ‘tocando’ o COMAM com o controle na mão” (Entrevistado
11 – Representante da sociedade civil no COMAM).
Os fragmentos das entrevistas apresentados acima ilustram a centralidade e o
protagonismo do Poder Público na definição das políticas públicas e a resistência na
aposta em uma atuação conjunta com a sociedade civil, reduzindo significativamente a
potencialidade do Conselho de induzir a formulação das políticas públicas ambientais e
de alterar a própria prática política mediante a democratização das decisões do
COMAM. Recoloca, ainda, em outros termos, a questão da representatividade das
várias partes envolvidas nos “encontros” desta natureza e a legitimidade para tomar
decisões, conferida ao gestor político no momento das eleições municipais, aliás, debate
que encontra posicionamentos distintos entre os entrevistados. Instado a falar sobre a
relação entre o Estado e a sociedade civil no âmbito do COMAM, um dos entrevistados
sintetiza as preocupações colocadas anteriormente:
“É um espaço interessante de participação da sociedade civil, incluindo toda
a diversidade da sociedade e do Estado. Tem uma representação pública que
normalmente deveria ser exercida pelos Secretários e não é. Isso eu acho que
faz com que este peso, esta representatividade caia, porque deixa de haver o
debate da sociedade civil com o governo. (...) É um prejuízo para a
Instituição quando não é representada pelo titular. Mesmo que tenha o
melhor técnico, o poder de decisão não está no melhor técnico, não tem a
instância de decisão política do governo dando a importância necessária para
que aquele órgão funcione e a decisão é tomada “lá fora”. Por outro lado,
quem é eleito para governar tem a responsabilidade maior da decisão. É uma
situação bastante complexa, requer uma reflexão muito importante porque,
de repente, determinados interesses de parcela da sociedade civil podem ser
supervalorizados e podem também favorecer distorções das mais diversas.
Então, é um mecanismo importante de participação, mas ele tem que ser
constantemente dinamizado e respaldado sob pena de que a representação,
por mais valor que ela tenha, do ponto de vista técnico e individual, pode
não ter a representatividade necessária e às vezes com distorções, até graves
de funcionamento, quando a posição passa a ser uma posição muito
individual. Representa um segmento e, na realidade, assume uma posição
individual, não presta contas à sociedade. A questão da representatividade é
uma questão complexa. Dos dois lados, têm questões para serem
amadurecidas, aprofundadas acerca da representatividade” (Entrevistado 13
– Ex-Superintendente de Meio Ambiente)
136
As entrevistas realizadas evidenciam o paradoxo entre a participação da
sociedade civil nos processos que envolvem a formulação e a implementação das
políticas públicas ambientais preconizada pelo ideal do desenvolvimento sustentável e
as condições efetivas de participação no âmbito do COMAM que encontra na recusa do
Estado em partilhar seu poder o cerne dos conflitos na relação entre o Estado e a
sociedade civil, como analisado por Dagnino (2002). A autora chama atenção que
muitos dos mecanismos que bloqueiam uma partilha efetiva de poder nesses espaços
têm origem em concepções políticas resistentes à democratização dos processos de
tomada de decisão, outros se relacionam com características estruturais do
funcionamento do Estado, embora as fronteiras entre essas duas origens sejam, às vezes,
de difícil elucidação. Destaca, ainda, que é bom lembrar que as menções feitas a traços
constitutivos do funcionamento do Estado brasileiro são derivadas de escolhas políticas
feitas em algum momento e que operam na direção de dificultar a democratização das
decisões (DAGNINO, 2002).
Os conselheiros fazem, ainda, inúmeras menções aos obstáculos a uma gestão
participativa no âmbito do Conselho. Referindo-se ao Estado, mencionam o controle e a
manipulação da pauta, os conflitos de procedimentos na tomada de decisão, o
“atropelamento” do movimento social, a falta de transparência e de informações na
tomada de decisões, o esvaziamento do Conselho pela ausência freqüente dos
representantes do Poder Público
103
, “o que produz um enfraquecimento dos conselhos,
que apesar de suas prerrogativas legais, não conseguem impedir que muitas questões
importantes sejam decididas nos gabinetes dos altos escalões do governo, sob a
influência dos interlocutores tradicionais” (TATAGIBA, 2002, p.63-64), a falta de
apoio ao funcionamento do Plenário, das câmaras técnicas e grupos de trabalhos, entre
outros. Referindo-se à Sociedade Civil, destacam a “precariedade das organizações
sociais que não tem mobilização social”, a falta de qualificação técnica e política
104
e do
103
Em todas as entrevistadas realizadas, os entrevistados confirmam a presença integral dos
representantes do Poder Público nos dias de votação dos processos de concessão de licenças ambientais
que atendam aos interesses econômicos de incorporadoras e do setor da construção civil. Exemplificam
esta argumentação relatando a votação do licenciamento ambiental para construção da via marginal à
Avenida 29 de Março.
104
Não se trata aqui de fazer um elogio ao conhecimento especializado em detrimento de outros saberes
presentes na sociedade. Crê-se que a qualificação técnica pode contribuir para reduzir as assimetrias entre
os agentes na dinâmica do Conselho. Segundo Dagnino (2002), essa necessidade de qualificação técnica
tem se revelado um desafio importante para a sociedade civil não só porque ela é condição necessária
para uma participação efetiva, mas também pelas implicações que ela tem assumido na prática. Dentre
outras implicações, a autora destaca: a ausência dessa qualificação não é apenas absoluta, é também uma
deficiência relativa com respeito aos interlocutores governamentais e representantes de outros setores
137
domínio das técnicas regimentais, o desconhecimento das regras do jogo político, a
fragilidade do vínculo entre conselheiros e entidades representadas, entre outras. Vale
ressaltar que a questão da qualificação técnica dos conselheiros (tanto governamentais
quanto não governamentais) emerge dos depoimentos como um dos “obstáculos a uma
intervenção mais ativa no diálogo deliberativo no interior dos Conselhos” (TATAGIBA,
2002, p.69). Neste sentido, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano 2008
estabelece que o Município promova programas de capacitação dos membros de órgãos
colegiados e lideranças comunitárias diretamente, ou mediante convênio com
universidades e organizações não-governamentais, visando, entre outros objetivos, a
ampliação da capacidade de proposição e negociação dos membros de órgãos
colegiados (art.331 e incisos)
105
.
Os aspectos procedimentais dizem respeito à ausência de informações
necessárias à análise e julgamento dos processos de licenciamento ambiental; pedidos
de licenciamento ambiental sem os pareceres da equipe técnica da SMA, órgão
responsável por garantir o subsídio técnico-executivo ao Plenário. Com freqüência, as
atas registram os pedidos dos conselheiros que os processos de licenciamento ambiental
retornem à SMA para que apresente um parecer técnico respaldado em leis, estudos e
outros instrumentos relacionados ao pedido em questão que possam auxiliar as decisões
da Plenária. É importante ressaltar que este embate constante registrado nas atas
também decorre da ausência de um arcabouço normativo sobre licenciamento ambiental
e da não instalação de câmaras técnicas especializadas que possam atender às demandas
da Plenária. Indagado acerca da sistematização das normas para o licenciamento
ambiental, um dos entrevistados respondeu:
“Ainda não há resoluções que determinem como deve funcionar o
licenciamento no município do Salvador. Então, termina por fazer com que
o licenciamento flua de maneira muito frouxa, muito fácil, muito
simplificada, digamos assim, porque faltam os instrumentos que coloquem
certa barreira às intenções dos empreendedores. Então, você é obrigado a
mais privilegiados da sociedade civil. Nesse sentido, ela carrega para o interior dos espaços públicos uma
desigualdade adicional que pode acabar reproduzindo exatamente o que eles têm como objetivo eliminar:
o acesso privilegiado aos recursos do Estado que engendra a desigualdade social (DAGNINO, 2002).
105
Embora a Seção III do Título IX – Do Desenvolvimento Político-Institucional trate “da capacitação de
membros de órgãos colegiados e lideranças comunitárias”, o dispositivo legal dispõe que cabe ao
Município fornecer informações em linguagem acessível sobre: a) a Lei Orgânica do Município e a
legislação específica do Conselho do qual faz parte; b) aspectos operacionais e financeiros envolvidos no
controle dos fundos que cabem aos conselheiros controlar; c) desenvolvimento de ferramentas, tanto
técnicas como de participação, que os habilite a melhorar a capacidade de proposição e de negociação
com o Poder Público em relação às questões urbanas e ambientais, especialmente o Plano Diretor e
legislação decorrente (SALVADOR, 2008).
138
aceitar porque não tem o direito de dizer “não” quando não há uma
normatização (...) Há uma Gerência de Licenciamento - GELAM cujos
critérios de licenciamento são bastante questionáveis. A gente precisa
encontrar uma disciplina e uma rotina que seja aceitável para se fazer
licenciamento ambiental no município do Salvador. Então me parece que as
coisas correm muito mais dentro de uma avaliação subjetiva dos gestores
dessa Gerência do que na objetividade das normas, dos princípios que
devem orientar o licenciamento ambiental” (Entrevistado 09 –
Representante da Sociedade Civil no COMAM, grifo nosso).
Na praxe do processo de licenciamento no COMAM as disputas também se
situam entre o estabelecimento de condicionantes “mais rígidas” e a simplificação das
exigências que condicionam a aprovação das licenças ambientais. Em atas das reuniões
do Plenário, os conselheiros são conclamados a votarem os pareceres ‘com
consciência’, de modo que não inviabilizem os projetos do Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC do Governo Federal. “(...) o PAC já vem em ritmo acelerado e será
preciso cuidado na hora em que for definir estas condicionantes” (Ata 20, de
21/03/2007, grifo nosso). Em ata da sessão ordinária de 10/08/2007 consta: “o
Presidente colocou que um bom projeto não necessita de condicionantes, mas considera
que quando há uma necessidade é preciso colocar as condicionantes devidas” (Ata 25 –
24/08/2007 – grifo nosso). Das posições antagônicas assumidas pelos membros da
sociedade civil, do Mercado e do Estado, originam-se uma miríade de conflitos que
ocorrem no COMAM. Os episódios descritos nas atas e nas entrevistas revelam de
maneira singular as posições ocupadas pelos agentes que representam os interesses da
acumulação do capital e aqueles que defendem o arco de interesses amplamente
denominados como “ambientais”. O fragmento da entrevista concedida por um
conselheiro do COMAM ilustra o embate entre o setor imobiliário e os ambientalistas:
“(...) nessa disputa, tem o capital que quer fazer, quer construir e do outro lado, muitas
vezes tem o ambientalista que quer preservar” (Entrevistado 12 – Representante do
Mercado no COMAM).
Analisando-se as atas de votação que descrevem o processo de julgamento e
votação dos pedidos de licença ambiental que se materializam nas resoluções publicadas
no Diário Oficial do Município, observa-se que os conflitos entre os grupos que
integram o Conselho tornam-se ainda mais acirrados quando os pedidos de concessão
de licenças ambientais são propostos por empreiteiras da construção civil para
realização de intervenções urbanas. Crê-se que, em parte, estes conflitos são acirrados
em função do papel preponderante que o setor da construção civil possui na economia
urbana de Salvador e em função da subordinação da Administração Pública Municipal
139
aos interesses de tais grupos. Um caso emblemático descrito nas Atas do COMAM foi o
conflituoso processo de votação da licença ambiental concedida à NM
Empreendimentos Ltda para execução da via marginal à Avenida 29 de Março, descrito
em várias atas do Conselho. Apesar das sucessivas exposições feitas por representantes
da sociedade civil alegando que não havia informações suficientes para apreciação do
pleito, a Presidente da Mesa iniciou a votação que contou com 16 (dezesseis) membros
conselheiros participantes da plenária. O pedido obteve 10 (dez) votos favoráveis à
decisão, sendo 05 votos dos representantes do Poder Público e 05 votos de
representantes da sociedade civil, assim distribuídos: 02 votos das entidades de
profissionais, conselho ou ordem e 03 votos das entidades patronais. Uma entidade
sindical se absteve da votação e os demais membros da sociedade civil assumiram a
posição contrária à expedição da licença. Posteriormente, tais entidades civis solicitaram
ao COMAM a reconsideração da decisão, cujo pedido foi indeferido pela Assessoria
Jurídica da SEPLAM
106
. Instado a falar acerca dos interesses em jogo nos processos de
julgamento e votação dos pedidos de licenciamento ambiental, um dos entrevistados
analisa: “Essa da via marginal é muito interessante porque ao mesmo tempo em que o
governo está programando a revitalização da bacia do rio Jaguaribe, a via marginal
passa por cima do rio Jaguaribe, aterra parte do rio. Então, é como se uma coisa
contradissesse a outra. Como permitir uma licença se está querendo revitalizar o rio?
Não dá nem para discutir, é totalmente contraditório e, principalmente, para favorecer a
quem?” (Entrevistado 06 – Representante do Movimento Ambientalista no COMAM).
A quase totalidade das resoluções aprovadas pela Plenária refere-se a projetos de
requalificação urbana e/ou ambiental que integram o Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, como pode ser constatado no Apêndice B. Embora menos
conflituoso do que o processo relatado anteriormente, o julgamento e votação também
foram marcados por tensões que envolvem informações acerca do montante de recursos
financeiros disponíveis, a execução da obra e os impactos ambientais dela decorrentes e
os embates em torno da definição das condicionantes, entre outras, como pode ser
constatado nas atas e no depoimento a seguir: “Só para citar aqui um exemplo. Veio esta
verba do PAC, era um projeto de 40 milhões e outro de quase 40, também. O projeto
106
A Ata 25, de 17/08/2007, que relata sobre o indeferimento do processo de reconsideração impetrado
pelas entidades civis que votaram contra a decisão. A Ata 25 consta que a “publicação da decisão
impugnada ocorreu através de Diário Oficial do Município entre o dia 7 e 11 de agosto de 2007” (Ata 25,
17/08/2007). No entanto, em levantamento realizado no Diário Oficial do Município no período indicado
não foi localizada tal informação, o que impede de conhecer os argumentos apresentados pela Assessoria
Jurídica da SEPLAM.
140
veio sem muitas informações, pela própria velocidade do PAC, e o pessoal da
Universidade disse que não dava para julgar o projeto porque não tinha dados. Se a
gente não aprovasse, não criasse as condicionantes para que aquele projeto fosse
aprovado, essa verba ia embora. (...) Depois se ponderou e terminamos propondo a
condicionante viável para o projeto” (Entrevistado 12 – Representante do Mercado no
COMAM).
Uma questão periférica apontada pelos entrevistados diz respeito à fiscalização
do cumprimento das condicionantes propostas nas resoluções, função executiva que
cabe ao Poder Público Municipal. No entanto, observa-se que a quase totalidade das
resoluções aprovadas pelo Plenário estabelece como uma das condicionantes a criação
de uma comissão de controle social dos projetos a ser composta por membros do Poder
Público, representantes do COMAM e lideranças locais com o objetivo de acompanhar
as intervenções a serem realizadas e o cumprimento das condicionantes estabelecidas
nas resoluções.
Ademais, a constante reinterpretação de leis e normas e as manobras regimentais
são estratégias que têm garantido a aprovação de licenças, particularmente aquelas cujos
interesses econômicos e ambientais se conflitam mais intensamente. Se a virtude dos
instrumentos de avaliação ambiental consiste em que as decisões tomadas no âmbito
institucional levem em conta os interesses ambientais, esta análise torna-se passível de
questionamento quando tais instrumentos não atendem aos próprios objetivos a que se
propõem, pondo em risco a sustentabilidade ambiental urbana em nome,
principalmente, dos interesses de incorporadoras, do setor imobiliário e da construção
civil.
As tentativas de esvaziamento do Conselho não se refletem apenas nas ausências
dos conselheiros governamentais às sessões do Conselho, mas, também, nas
dificuldades criadas ao funcionamento das câmaras técnicas e da Plenária, nas tentativas
de desarmamento de conflitos, de cooptação, de “atropelamento” de segmentos da
sociedade civil e nas articulações políticas que asseguram a hegemonia do grupo
político à frente da Prefeitura Municipal em aliança produzida com os representantes
dos interesses de grupos privados. Como conclui Tatagiba (2002), a relação entre o
Estado e a sociedade civil nos conselhos se dá num contexto permeado por referências
autoritárias. Complementa, ainda, que no caso em que as correlações de forças forem
muito desfavoráveis, o conselho pode ser levado ao isolamento, passando a uma
existência meramente formal, porque obrigatória. Neste caso, ao invés de atuar para
141
reinvenção institucional, os conselhos podem constituir-se como institucionalidade
paralela, com pouco ou nenhum efeito democratizante sobre as instituições estatais.
A luta pela hegemonia evidencia a heterogeneidade constitutiva da sociedade
civil. No seu interior há distintas concepções de mundo que se confrontam no espaço
público, como explicita o depoimento a seguir: “O movimento social não é monolítico.
Nós tínhamos a impressão que colocando dois terços da sociedade civil dava para
ganhar as disputas e a prática está mostrando que não é suficiente. Um terço é o
movimento social ambientalista e o outro terço é constituído de outros setores da
sociedade, são profissionais, empresários e, no fim, termina um terço do governo, ou
seja, quem vai dirimir o impasse é o governo porque ele tem a vantagem de escolher de
que lado vai ficar” (Entrevistado 08 - Representante da Sociedade Civil no COMAM).
Outros depoimentos apresentados pelos entrevistados reforçam a constatação
apresentada por Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) de que no interior da sociedade civil
coexistem os mais diversos atores, tipos de práticas e projetos, além de formas variadas
de relação com o Estado.
“(...) As organizações ambientalistas ainda são muito precárias em relação à
capacidade de acompanhar a dinâmica política para que o resultado que ela
conquistou [referindo-se a criação dos conselhos] seja colocado em prática.
É necessário que o sindicato, as organizações profissionais abracem este tipo
de tema [referindo-se a questão ambiental]. (...) Entrou nesta
institucionalidade para ser aliado do setor empresarial [referindo-se a um
dos conselhos profissionais que integra o COMAM]. O setor empresarial
banalizou o desenvolvimento sustentável, banalizou a militância, cria ONG
para prestar serviço para ele mesmo. (...) Houve uma falta de estratégia
política do movimento ambientalista para barganhar o espaço e o setor
empresarial ganhou espaço mesmo, reduzindo e banalizando os termos”.
(Entrevistado 08 – Representante da Sociedade Civil no COMAM).
“Na verdade, os interesses aparentemente divergentes são convergentes ou
vice-versa. Às vezes, há entidades de trabalhadores votando a favor de
projetos defendidos por entidades patronais, entidades com interesses
privados revestidos de interesses públicos. Depende muito da representação,
do indivíduo representante. É muito difícil que estas representações sejam
revestidas de uma representatividade coletiva. Esta é a questão”
(Entrevistado 13 – Ex-Superintendente de Meio Ambiente).
Ao longo de todo o período analisado, o Plenário se constituiu também em um
palco de denúncias sobre a ação do Poder Público Municipal, notadamente em relação
às licenças ambientais concedidas pelo órgão público municipal e reiteradamente
questionadas em plenária. Em sessão ordinária realizada em 10/11/2006, um conselheiro
representante do movimento ambientalista indaga aos representantes do órgão ambiental
do Município acerca da licença ambiental concedida para construção de um condomínio
residencial localizado nas proximidades do Manguezal Passa Vaca, área de preservação
142
ambiental. Em sua argumentação, o conselheiro refere-se ao licenciamento ambiental
como “polêmico e causador de danos irreversíveis”. Conclui a denúncia afirmando que
“se trata de uma área de preservação e não foi feito nenhum estudo de impacto
ambiental”. Em seguida, após longa argumentação sobre o processo de licenciamento
ambiental concedido para realização da obra, o técnico responsável pela concessão da
licença conclui “é difícil segurar uma área desta de forma legal e pede que todos sejam
cautelosos” (Ata 16, de 10/11/2006, grifo nosso). As denúncias constantes nas atas
revelam que algumas ações empreendidas pela SMA contribuem para assegurar que os
interesses de grupos específicos continuem sendo representados no âmbito do Poder
Público Municipal. Isso também se torna claro diante das afirmativas constantes de
representantes do Poder Público de que a estrutura municipal não possui condições de
fiscalizar, de manter grandes porções de recursos naturais, abdicando do poder
regulatório que cabe ao Estado em função da primazia do Mercado. Por outro lado,
compromete a própria capacidade da SMA de mediar as tensões entre desenvolvimento
e preservação ambiental no Município.
Na medida em que uma política para tratar dos recursos ambientais no COMAM
se reduz, quase exclusivamente, ao jogo da mitigação (CARNEIRO, 2005), ameaça a
sustentabilidade ambiental e o princípio da compatibilização entre desenvolvimento e
preservação ambiental que o sustenta. As desigualdades sociais, econômicas, culturais e
políticas existentes entre os agentes se refletem no acesso/uso de uma linguagem
comum àqueles que lidam com política ambiental, seus instrumentos, técnicas e
procedimentos, na assimetria de informações e de poder, na tentativa de reduzir os
problemas ambientais ao domínio da técnica, na liturgia da análise e julgamento dos
processos de licenciamento ambiental relatados nas atas
107
. “Quando uma política
ambiental se choca com interesses econômicos, as superestruturas se movem com uma
violência muito grande. Enquanto se está falando de mico leão, passarinho e tal, todo
mundo é bonitinho, mas quando vai fazer frente a comportamentos bem estruturados,
legitimados, é diferente”, constata um dos entrevistados (Entrevistado 01- Ex-Secretário
de Meio Ambiente).
Embora as atas indiquem com clareza os reiterados esforços de alguns membros
conselheiros em pautar uma política pública ambiental para o Município no âmbito do
COMAM, é consenso entre os entrevistados que as decisões têm sido concentradas nas
107
Conclusões semelhantes foram apresentadas por Carneiro (2005) em rica análise sobre o Conselho
Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais -COPAM.
143
mãos de um grupo de agentes que utiliza este espaço institucional para legitimar as
políticas definidas a priori. A concepção dominante de que os setores imobiliário e da
construção civil são os agentes privilegiados para promover o desenvolvimento
econômico do Município presente no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano –
PDDU, nas ações da SMA e nas decisões do COMAM materializa-se nos modos de
intervenção no meio ambiente urbano ao mesmo tempo em que ameaça as múltiplas
sustentabilidades ricamente expressas nas deliberações das I e II Conferências
Municipais de Meio Ambiente, analisadas no capítulo V.
Os embates entre representantes dos interesses ambientais – amplamente
definidos pelos entrevistados como interesses difusos da sociedade - e aqueles que
defendem os interesses particulares de grupos hegemônicos no âmbito do COMAM
indicam que a sustentabilidade é um conceito em disputa que encontra seu correlato nos
distintos interesses e visões de mundo acerca dos usos dos recursos ambientais
representados nesta esfera institucional. A hegemonia dos setores imobiliário e da
construção civil
108
no Município tem perpetuado uma visão da sustentabilidade
subordinada ao modelo de desenvolvimento urbano adotado para Salvador e defendido
pelo grupo político à frente do Poder Público Municipal. Sendo assim, a
sustentabilidade ambiental como uma diretriz para as políticas ambiental e urbana
presente nos documentos institucionais analisados anteriormente encontra inúmeras
restrições à sua implementação, especialmente quando se trata do uso e ocupação do
solo urbano, como visto ao longo deste capítulo.
Ademais, o caráter da tensão permanente entre os grupos mencionados
relaciona-se com a efetiva partilha do poder, reforçando a premissa de que a natureza
conflituosa ou cooperativa vincula-se aos sentidos que a participação adquire no âmbito
do COMAM. Deste modo, os conflitos relatados nas atas do Plenário e entrevistas
realizadas encontram “na partilha de poder seu foco mais ampliado” (DAGNINO, 2002,
p.282). Repousa, portanto, nas distintas concepções sobre a natureza da ‘participação da
108
A argumentação utilizada pelas entidades da sociedade civil na apelação cível contra o IBAMA,
IPHAN, CRA, Prefeitura Municipal e a Câmara de Vereadores de Salvador ilustra esta argumentação:
“(...) 4. A Cidade Baixa é sítio histórico tombado pelo IPHAN, declarado pela UNESCO como
patrimônio da humanidade, cujas características arquitetônicas e urbanísticas estão concretamente
ameaçadas pela iminência de elevação linear do gabarito de altura do bairro do Comércio, autorizada por
intermédio da Emenda Parlamentar nº 249, ilegalmente incorporada ao Anexo 3 da Lei 7.400/2008, com
vistas especialmente à implantação do Hotel Hilton naquela localidade. 5. Muito longe de inferências
abstratas e desprovidas de mínima concretude, a exordial é contundente em debulhar a trama engendrada
pelo Grupo IMOCOM em parceria com agentes dos Poderes Executivo (municipal, estadual e federal) e
Legislativo Municipal, com o objetivo de legalização dos interesses mercantis daquele” (PODER
JUDICIÁRIO, 2008, p. 06).
144
sociedade civil’ os elementos centrais na configuração de distintos projetos políticos,
como afirma Dagnino (2002). Este vínculo constitutivo torna-se ainda mais relevante
diante do apelo constante à participação da sociedade civil nos processos de formulação
e implementação das políticas públicas ambientais sob o ideário do desenvolvimento
sustentável
109
. A construção de uma política ambiental gestada democraticamente exige
colocar em debate os distintos interesses em disputa, o conteúdo, objetivos e estratégias
da política e, sobretudo, a construção de uma cidade pensada a partir das múltiplas
sustentabilidades existentes no ambiente urbano.
109
Tal princípio encontra-se presente nos instrumentos e arcabouço legal da Política Nacional de Meio
Ambiente, institucionalizada por meio das audiências públicas, conselhos gestores, fóruns participativos e
outros. No entanto, em virtude dos embates entre projetos políticos distintos, a participação assume
diferentes significados entre os grupos que a disputam nos espaços institucionais de formulação da
política ambiental.
145
VII. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os anos 90 marcaram a institucionalização do desenvolvimento sustentável,
inflexão que tem como marco culminante a Rio-92, que recoloca em pólos não-
antagônicos os defensores do desenvolvimento e do meio ambiente. A eleição da
temática política e gestão ambiental centrada no desenvolvimento sustentável, aliás,
noção aglutinadora das discussões apresentadas neste estudo, reúne sob si diferentes
entendimentos que só ganham real significado quando referidos aos projetos políticos
que o consubstanciam. Configura-se, portanto, como um campo permanente de disputa
em torno da hegemonia da política ambiental, elucidando, deste modo, como a
institucionalização de um conceito pode se transformar em uma poderosa ferramenta no
debate político, marcado por projetos políticos e interesses distintos, muitas vezes
contraditórios.
Partindo desta problematização de natureza mais ampla, nessa dissertação de
mestrado analisou-se os conceitos de sustentabilidade que fundamentaram e instituíram
a gestão ambiental implementada pela Superintendência Municipal de Meio Ambiente
do Salvador nos anos 2005-2008, período em que foram conjugados alguns esforços na
tentativa de institucionalização de uma política ambiental para o Município. Associados
aos projetos políticos que lhes dão sustentação, investigou-se, ainda, os desdobramentos
do conceito de sustentabilidade no contexto dos possíveis conflitos entre o Estado, o
Mercado e a sociedade civil no âmbito do Conselho Municipal de Meio Ambiente,
esfera institucional de formulação das políticas públicas ambientais.
A disputa em torno da sustentabilidade em Salvador revela os distintos projetos
políticos que se contrapõem no espaço público. A sustentabilidade presente nas
resoluções das I e II Conferências Municipais de Meio Ambiente expressa um projeto
alternativo ao modelo hegemônico de desenvolvimento urbano adotado para o
Município, ancorado em princípios de justiça ambiental, democratização dos processos
decisórios e explicitação dos conflitos como condição ao reconhecimento dos interesses
em disputa existentes no espaço urbano. Tal concepção pauta os anseios de grupos
sociais cujo projeto político articula as formas de gestão urbana com espaços públicos
de participação no processo de transformação do urbano, ou seja, mediante o
reconhecimento das múltiplas sustentabilidades que co-existem na cidade. No entanto,
como visto ao longo deste estudo, as deliberações das conferências realizadas pouco
influenciou a implementação de uma política ambiental para o Município gestada
146
democraticamente e, menos ainda, as decisões do grupo político à frente da Prefeitura
Municipal, fortemente articulado com grupos hegemônicos de grande poder e influência
nas decisões governamentais.
As contradições da sustentabilidade encontram seu ponto fulcral no Plano
Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador que expressa textualmente o projeto
político do grupo à frente do Poder Público Municipal. O processo de discussão,
aprovação e os conteúdos do PDDU indicam que a participação, a gestão democrática, a
sustentabilidade ambiental, a função social da cidade – princípios orientadores do Plano
Diretor – só encontram eco quando devidamente moldados pelos interesses de grupos
hegemônicos na Cidade. Ademais, o uso retórico de tais princípios caracteriza um
campo de “confluência perversa” cuja complexa tarefa é identificar as reais referências
políticas dos agentes que as enunciam. Se, por um lado, os dispositivos do Plano Diretor
referentes à política ambiental para o Município não extrapolam a reprodução dos textos
legais infraconstitucionais, por outro, consolida o que se denomina neste estudo de
“subordinação institucionalizada” da política ambiental à política urbana.
Os embates em torno da sustentabilidade ambiental no âmbito do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM relacionam-se basicamente com a concessão
das licenças ambientais, aliás, principal atividade do Conselho, como evidenciado nas
atas e nas entrevistadas realizadas. Os conflitos entre os grupos que defendem visões
distintas acerca dos recursos naturais e ambientais na Cidade representam as diferentes
versões acerca do papel que a sustentabilidade ambiental exerce na cidade e encontra
seu correlato nos projetos políticos que orientaram a ação e as escolhas dos membros
conselheiros. De um lado, os “interesses ambientais” qualificados pelos entrevistados
como difusos na sociedade e, por outro, os interesses de grupos hegemônicos no
Conselho. Em outros termos, essas disputas recolocam o debate sobre as reais
possibilidades de conjugar interesses econômicos e meio ambiente nesse espaço
institucional, diante da hegemonia do capital imobiliário e do setor da construção civil
no modelo de desenvolvimento urbano defendido para Salvador. Ressalta-se, mais uma
vez, que esse projeto reveste-se de um discurso com dimensões de ordem pública e
pretensamente voltado para a proteção dos recursos naturais.
A sustentabilidade vincula-se ao conjunto de crenças, práticas políticas,
interesses representados pela diversidade de agentes/grupos que compõem a
heterogeneidade da própria sociedade civil, aliás, espaço de luta pela hegemonia, e do
Estado no âmbito do COMAM. No entanto, a ação concertada entre grupos que
147
defendem interesse privados e o Poder Público Municipal tem conseguido afirmar uma
concepção pragmática de sustentabilidade ambiental, subordinada à política urbana e
voltada para atender os interesses de grupos específicos. Ademais, os conflitos entre a
sociedade civil e o Estado no âmbito do COMAM retrataram, ainda, as diferentes
estratégias utilizadas para garantir o equilíbrio político e neutralizar os conflitos, os
desafios e limites inerentes à proposição de políticas públicas ambientais de natureza
participativa, as dificuldades e potencialidades do aprendizado democrático-
participativo que podem advir de tais experiências e a difícil e complexa disputa em
torno da representatividade dos interesses denominados difusos.
Diante destas considerações, a reflexão produzida nessa dissertação de mestrado
confirma a hipótese de que a gestão ambiental em Salvador no período de 2005-2008
fundamentou-se em um amplo conceito de sustentabilidade que buscava relacionar as
dimensões econômica, sócio-ambiental, político-institucional e cultural, como visto nos
documentos institucionais analisados. No entanto, como visto ao longo dessa
investigação, a sustentabilidade ambiental resultou do embate entre os distintos
interesses e visões de mundo em torno dos usos dos bens ambientais na Cidade,
particularmente aqueles que envolveram o solo urbano em decorrência do destacado
papel que o capital imobiliário e o setor da construção civil possuíram na economia
urbana durante todo o período analisado.
Por fim, o período em análise se configurou como mais uma tentativa de
institucionalização de uma política ambiental para o Município, revelando dimensões
que essa dissertação apenas tangenciou, e que ficam na agenda para pesquisas futuras.
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Diplomatique Brasil, São Paulo, ano2, nº.7, p.6-7, fev.2008.
VAINER, Carlos B. Pátria, empresa, mercadoria – Notas para a estratégia discursiva do
Planejamento Estratégico Urbano. In: A cidade do pensamento único: desmanchando
consensos. Petrópolis, RJ:Vozes, 2000.
WILLIAMS, Raymond. Hegemonia. In: Marxismo e literatura. DULTRA, Waltensin
(trad.) Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1999.
WOLFF, Francis. Esquecimento da política ou desejo de outras políticas? In:
Esquecimento da política. Adauto Novaes (org.) Rio de Janeiro: Agir, 2007.
ZHOURI, Andréa; LASCHEFSKI, Klemens; PAIVA, Ângela. Uma Sociologia do
Licenciamento Ambiental: o caso das hidrelétricas em Minas Gerais. ZHOURI, Andréa;
LASCHESFI, Klemens, PEREIRA; Doralice Barros (orgs). In: A insustentável leveza
da política ambiental: desenvolvimento e conflitos socioambientais. Belo Horizonte:
Autêntica, 2005. p.89-116.
158
ZHOURI, Andréa; LASCHEFSKI, Klemens; PEREIRA, Doralice B. Desenvolvimento,
Sustentabilidade e Conflitos Socioambientais (Introdução). ZHOURI, Andréa;
LASCHESFI, Klemens, PEREIRA, Doralice Barros (orgs). In: A insustentável leveza
da política ambiental: desenvolvimento e conflitos socioambientais. Belo Horizonte:
Autêntica, 2005. p.11-24.
159
APÊNDICE A
LISTA DAS ATAS ANALISADAS
CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - COMAM(2006/2008)
Número
de
Ordem
Data
Descrição da Ata
Síntese da Reunião
01 31/01/2006 Ata da assembléia para escolha dos representantes
das Universidades que farão parte da composição
do Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
Escolha dos representantes das Universidades para comporem o Conselho Municipal de Meio
Ambiente – COMAM
02 06/02/2006 Ata da assembléia para escolha dos representantes
das Organizações Não-Governamentais – ONG´s
Ambientalistas para composição do Conselho
Municipal de Meio Ambiente - COMAM
Escolha dos representantes das Organizações Não-Governamentais – ONG´s Ambientalistas
para comporem o Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM
03 06/02/2006 Ata da assembléia para escolha dos representantes
das Classes Produtoras - Federações que farão
parte da composição do Conselho Municipal de
Meio Ambiente – COMAM
Escolha dos representantes das Classes Produtoras - Federações para comporem o Conselho
Municipal de Meio Ambiente - COMAM
04 09/02/2006 Ata da assembléia para escolha dos representantes
das Federações dos Trabalhadores para comporem
o Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
Escolha dos representantes das Federações dos Trabalhadores para comporem o Conselho
Municipal de Meio Ambiente - COMAM
05 10/02/2006 Ata da assembléia para escolha dos representantes
das Federações Patronais para composição do
Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
Escolha dos representantes das Federações Patronais para comporem o Conselho Municipal de
Meio Ambiente - COMAM
06 06/04/2006 Ata da sessão de posse dos conselheiros titulares
do COMAM
Sessão de posse dos conselheiros titulares do COMAM
07 18/05/2006 Ata da primeira sessão ordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
1.Informes
2. Definição do calendário das sessões extraordinárias para discussão e votação do Regimento
Interno do COMAM
160
08 23/05/2006 Ata da primeira sessão extraordinária para
discussão do Regimento Interno do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
Discussão do Regimento Interno do Conselho Municipal de Meio Ambiente - COMAM
09 30/05/2006 Ata da segunda sessão extraordinária para
discussão do Regimento Interno do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
Continuação da discussão do Regimento Interno do Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
10 12/06/2006 Ata da terceira reunião extraordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente - COMAM
Não houve quorum
11 30/06/2006 Ata da quarta sessão extraordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
Continuação da discussão do Regimento Interno do Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
12 01/08/2006 Ata da segunda reunião ordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente – COMAM
Continuação da discussão do Regimento Interno do Conselho Municipal de Meio Ambiente –
COMAM
13 01/09/2006 Ata da terceira reunião ordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente
1.Apresentação geral do PDDU
2.Definição do grupo de trabalho do COMAM para revisão da Minuta de Lei do PDDU
14 06/10/2006 Ata da quarta reunião ordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente
1. Informes
2. Apresentação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU
3. O que ocorrer
15 20/10/2006 Ata da quinta sessão extraordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente
1. Entrega da documentação que foi anexada ao processo de pedido de licença ambiental do
projeto barracas de praia para discussão e posterior análise pelos membros conselheiros
16 10/11/2006 Ata da quinta reunião ordinária do Conselho
Municipal de Meio Ambiente
1. Escolha dos representantes do COMAM no CONDURB
2. Apresentação do relatório do plano diretor elaborado pela Equipe Técnica do COMAM
3. O que ocorrer
17 24/11/2006 Ata da sexta sessão extraordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
Não houve quorum
18 22/12/2006 Ata da sétima sessão extraordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1.Informes
2. Leitura e votação dos processos de licenciamento ambiental: 59.00.2006.337;
59.00.2006.247; PR59.00.2006.417; 59.00.2006.67.
3. O que ocorrer.
19 09/03/2007 Ata da sexta sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
Não houve quorum
20 21/03/2007 Ata da sétima sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1.Informes
2.Posse do Secretário Executivo do COMAM
3. Definição do calendário de reuniões do Conselho para o ano de 2007
4. Retorno do pedido de vistas do processo 59.00.2006-67
5.Código Municipal de Meio Ambiente
6. O que ocorrer
161
21 25/04/2007 Ata da oitava sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1. Informes
2. Ordem do dia: 2.1.Apresentação do processo PR 56.00.2006-417 (COELBA); 2.2 Votação
do processo 59.00.2006-67; 2.3 Código Municipal de Meio Ambiente
5. O que ocorrer
22 01/06/2007 Ata da nona sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
Não houve quorum
23 21/06/2007 Ata da décima sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1.Leitura e aprovação das atas anteriores
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1. Apresentação do processo da Bahia Aqüicultura nº.59.00.2006-247; 3.2.
Exposição pela Câmara Técnica Código Municipal de Meio Ambiente
4. O que ocorrer
24 06/07/2007 Ata da décima primeira sessão ordinária do
Conselho Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1. Leitura e aprovação das atas anteriores
2. Informes
3. Ordem do dia
3.1. Solicitação de licença ambiental – PR 15.00.2007-198 – Projeto Nova Esperança/Represa
de Ipitanga; 3.2. Solicitação de licença ambiental – PR 15.00.2007-199 – Projeto Alto de
Ondina/Governo do Estado; 3.3 Solicitação de licença ambiental – PR 59.00.2007-111 –
Projeto de Requalificação Urbana/Ladeira do Pilar – Centro Histórico; 3.4. Solicitação de
licença ambiental – PR 15.00.2007-203– Projeto Baixa do Soronha/APA Abaeté; 3.5.
Solicitação de licença ambiental – PR 15.00.2007-204– Projeto Nova Constituinte/Entorno das
APAs Cobre e Baía de Todos os Santos –BTS; 3.6. Exposição Câmara Técnica do Código
Municipal do Meio Ambiente (Capítulos I e II)
4. O que ocorrer
25 17/08/2007 Ata da décima segunda sessão ordinária do
Conselho Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1. Leitura e aprovação da Ata da 11ª sessão ordinária do COMAM
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1. Leitura e análise do processo nº. 15.00.2007-199 – Solicitação de Licença
Ambiental para o Alto de Ondina; 3.2. Leitura e análise do processo nº. 15.00.2007-111 –
Solicitação de Licença Ambiental para o Projeto de Requalificação; Urbana/Ladeira do Pilar –
Centro Histórico; 3.3. Leitura e análise do processo PR 15.00.2007-203–Solicitação de licença
ambiental Projeto Baixa do Soronha/APA Abaeté; 3.4. Leitura e análise do processo PR
15.00.2007-204 – Solicitação de licença ambiental Projeto Nova Constituinte/Entorno das
APAs da Bacia do Cobre e Baía de Todos os Santos –BTS; 3.5. Leitura e análise do processo
PR 15.00.2007-198 – Solicitação de licença ambiental Projeto Nova Esperança/Represa de
Ipitanga; 3.6. Câmara Técnica Cajazeira: proposta de alteração dos artigos 34 e 35 do
Regimento Interno do COMAM
162
4. O que ocorrer
26 17/08/2007 Ata da terceira sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1. Leitura e aprovação da 12ª ata ordinária e 1ª e 2ª ata extraordinárias
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1. Leitura e análise dos relatórios referentes aos projetos do Programa de
Aceleração do Crescimento – PAC para votação; 3.2. a) Processo 15.00.2007-201- Projeto de
requalificação Pilar/Bom Viver/Baixa do Cacau; Processo 15.000.2007-202 – Projeto de
Requalificação Jardim das Mangabeiras; Processo 15.00.2007-200 – Projeto de Requalificação
de Águas Claras; 3.3. Apresentação do Projeto São Bartolomeu – solicitação de licença pela
SEDUR/Governo do Estado para execução de obras de requalificação do Parque São
Bartolomeu.
4. O que ocorrer
27 24/08/2007 Ata da primeira sessão extraordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente – COMAM
1. Informes
2. Ordem do dia: 2.1. Leitura e análise do processo 15.00.2007.204 – Solicitação de licença
ambiental para o Projeto Nova Constituinte/Entorno das APAs do Cobre e Baía de Todos os
Santos - BTSSBP; 2.2. Leitura e análise do processo 15.00.2007.198 – solicitação de licença
ambiental para o Projeto Nova Esperança/Represa de Ipitanga; 2.3. Câmara Técnica Cajazeira:
regimento interno do COMAM
3. O que ocorrer
28 14/09/2007 Ata da décima terceira sessão ordinária do
Conselho Municipal do Meio Ambiente –
COMAM
Não houve quorum
29 21/09/2007 Ata da segunda sessão extraordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente – COMAM
1. Leitura e aprovação da 12ª ata ordinária
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1. Apresentação do Projeto Nova Constituinte; 3.2. Leitura e análise do
processo 15.00.2007.204 – solicitação de licença ambiental para o Projeto Nova
Constituinte/Entorno das APAs Cobre e Baía de Todos os Santos; 3.3. Câmara Técnica
Cajazeiras; 3.4. Câmara Técnica – Lei Municipal Ambiental
4. O que ocorrer
30 09/11/2007 Ata da décima quarta sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente – COMAM
1. Leitura e aprovação da 12ª ata ordinária e 1ª e 2ª atas extraordinárias
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1. Apresentação da proposta de requalificação e implantação das barracas de
praia da Orla Marítima de Salvador – Fundação Mário Leal Ferreira; 3.2. Apresentação dos
projetos do Programa de Aceleração do Crescimento – PAC: Projeto de requalificação Águas
Claras, Projeto Jardim das Mangabeiras, Projeto requalificação Pilar/Bom Viver/Baixa do
Cacau
4. O que ocorrer
163
31 07/12/2007 Ata da décima quinta sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente – COMAM
Não houve quorum
32 07/03/2008 Ata da décima sexta sessão ordinária do Conselho
Municipal do Meio Ambiente-COMAM
1.Leitura e aprovação das atas anteriores
2. Informes
3. Ordem do dia: 3.1.Projeto em apreciação: Apresentação do Projeto Via Expressa Porto
Salvador – VEPS; Projeto Emissário Submarino; 3.2. Assuntos regimentais para serem
apreciados e discutidos nas Câmaras Técnicas – Minuta da resolução que cria a Câmara Técnica
SAVAM e da Câmara Técnica Institucional e Legal – CTIL
4. O que ocorrer.
Fonte: Elaborado pela autora com base nas atas das assembléias para escolha dos representantes do COMAM e das sessões ordinárias e extraordinárias realizadas no período
de janeiro de 2006 a março de 2008.
APÊNDICE B
LISTA DAS RESOLUÇÕES ANALISADAS
CONSELHO MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE - COMAM(2006/2008)
Número Data da Publicação no DOM Ementa da Resolução
001/2007 10 a 12 de março de 2007 Conceder Licença Ambiental aprovada em reunião realizada em 22 de dezembro de 2006 a Renato Francisco de Souza,
inscrito no CPF nº 171.305.904-59 com sede na Avenida Luiz Viana Filho, no trecho entre o Centro Administrativo da
Bahia e a Coelba, Imbuí, mediante o cumprimento da legislação vigente.
Portaria 96/2007 07 a 11 de junho de 2007 Conceder Licença Ambiental à NM Empreendimentos LTDA, inscrita no CNPJ nº 07.131.018/0001-71, com sede na
Avenida Ulisses Guimarães, nº 7, 1º andar, CAB, para aprovação do Conselho Municipal de Meio Ambiente – COMAM
em reunião realizada ao vigésimo quinto dia do mês de abril de dois mil e sete, mediante o cumprimento da legislação
vigente.
003/2007 18 de outubro de 2007 Aprovar a Licença Ambiental ao Estado da Bahia, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDUR, para
execução do Projeto de Requalificação Urbana do Alto de Ondina , inserido nas ações do Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, dotando a área de infra-estrutura de esgotamento sanitário, drenagem, abastecimento de água e
energia elétrica, coleta de resíduos sólidos, além de pavimentação, mediante o cumprimento da legislação vigente, pelo
prazo de dois anos.
004/2007 18 de outubro de 2007 Aprovar a Licença Ambiental à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia (CONDER), inscrita no
CNPJ nº13.595.251/0001-08, com sede Ana Av. Edgar Santos, 936 – Narandiba, para execução do Projeto de
Requalificação Urbana da Ladeira do Pilar, Comércio.
005/2007 18 de outubro de 2007 Aprovar a Licença Ambiental ao Estado da Bahia, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDUR, para
execução do Projeto de Requalificação Urbana da Baixa do Soronha, Itapoã, dotando a área de infra-estrutura de
esgotamento sanitário, drenagem, abastecimento de água e energia elétrica, coleta de resíduos sólidos, pavimentação,
além da construção de 122 unidades sanitárias e 100 melhorias habitacionais, segundo dados do Projeto.
006/2007 18 de outubro de 2007 Aprovar a Licença Prévia ao Estado da Bahia, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDUR, para o
Projeto de Requalificação Urbana na localidade de Nova Esperança, Represa de Ipitanga, com construção de 475
unidades habitacionais, melhorias habitacionais, serviços de urbanização, pavimentação, abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem pluvial e regularização fundiária, pelo prazo de dois anos.
007/2007 15 a 19 de novembro de 2007 Aprovar a Licença Prévia ao Estado da Bahia , através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano – SEDUR, inscrita no
CNPJ nº 054.573.49/0001-70, com sede na Av. Tancredo Neves, 3108 – Itaigara, para o Projeto Comunidade Nova
Constituinte/Vale do Paraguari, compreendendo a urbanização integrada da Comunidade Nova Constituinte, com
construção de novas unidades habitacionais, serviços de urbanização, pavimentação, abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem pluvial, regularização fundiária e urbanização do Vale do Paraguari, pelo prazo de dois
anos, estabelecendo as indicações e recomendações constantes dos arts. 2º a 4º desta Resolução.
164
165
008/2007 30 de janeiro de 2008 Aprovar a Licença Prévia ao Estado da Bahia, pelo prazo de dois anos, para o Projeto de Comunidade Águas Claras/Via
Regional/Ligação Pirajá, com o objeto de: I – construção de 270 unidades habitacionais dotadas de infra-estrutura; II –
remanejamento das famílias localizadas na faixa de implantação da Avenida Regional; III – pavimentação da ligação do
km9 ao Bairro Pirajá.
009/2007 30 de janeiro de 2008 Aprovar a Licença Prévia ao Estado da Bahia para o Projeto de Encostas de Salvador, pelo prazo de dois anos, visando a
recuperação ambiental da falha de Salvador, abrangendo o Pilar, Alto do Bom Viver e Baixa do Cacau, com
reurbanização dos assentamentos precários, remanejamento de famílias de áreas de risco e de áreas de preservação
permanente e recuperação de imóveis e ruínas.
10/2007 30 de janeiro de 2007 Aprovar a Licença Prévia ao Estado da Bahia para o Projeto Comunidade Jardim das Mangabeiras, pelo prazo de dois
anos, com o objeto de requalificação urbana na Comunidade Jardim das Mangabeiras.
014/2008 01 a 05 de maio de 2008 Conceder à Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia – CONDER a Licença de Implantação para
execução do Projeto Via Expressa Porto Salvador (VEPS)
015/2008 01 a 05 de maio de 2008 Conceder ao Estado da Bahia, através da Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Bahia (SEDUR) Licença Prévia para
execução de um projeto de requalificação urbanística com o objetivo de dotar o Parque São Bartolomeu de equipamentos
de educação, cultura e lazer, incluindo tratamento de espaços públicos.
*As licenças 011, 012 e 013 não foram publicadas no Diário Oficial do Município.
APÊNDICE C
ROTEIRO DE ENTREVISTAS
Roteiro de entrevista 01
Entrevistado – Juca Ferreira/Ex-Superintendente Municipal de Meio Ambiente
I. INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL
1. Como avalia o processo de institucionalização da questão ambiental no município no
governo Lídice da Mata (comentar sobre a internalização da questão ambiental/ debate
sobre o desenvolvimento sustentável)?
2.Como analisa o período de 08(oito) anos da gestão do PFL no tocante a política
urbano ambiental em Salvador?
3.Como avalia o processo de re-criação de um órgão para tratar das questões
ambientais no âmbito da esfera municipal no atual governo municipal após um período
de intermitência de quase uma década? O que motivou a (re)criação da
Superintendência Municipal de Meio Ambiente?
4. Como se deu a relação entre a SMA e as demais Secretarias Municipais
(especialmente a SEPLAM e a SUCOM que lida diretamente com o uso da terra urbana)
em sua gestão? Qual o tratamento dado às questões ambientais no conjunto das políticas
urbanas implementadas pelo município?
5. Qual o posicionamento do grupo político ao qual o prefeito está vinculado quanto ao
peso político que devia ser dado ao tratamento das questões ambientais na agenda
política da administração?
II. ATUAÇÃO DO COMAM
1. Como se deu o processo de instalação e funcionamento do Conselho Municipal de
Meio Ambiente?
2. Como se deu o processo de escolha dos representantes da sociedade civil para
integrarem o Conselho?Quais os principais conflitos?
3.Qual o papel do COMAM na formulação e implementação das políticas ambientais
no município em sua gestão? Quais as principais atividades desenvolvidas?
4.Como o Sr. avalia a relação entre a sociedade civil e sociedade política na
formulação das políticas ambientais (participação do Poder Público, dos usuários e da
sociedade civil), principalmente no âmbito do COMAM?
16
6
167
Roteiro de entrevista 02
Entrevistado 1 - Juliano Matos/Ex-Superintendente Municipal de Meio Ambiente
Entrevistado 2 – Ary da Mata/ Ex-Superintendente Municipal de Meio Ambiente
I. INSTITUCIONALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL
1. Como avalia o processo de institucionalização da questão ambiental no município no
governo Lídice da Mata (comentar sobre a internalização da questão ambiental/ debate
sobre o desenvolvimento sustentável)?
2.Como analisa o período de 08(oito) anos da gestão do PFL no tocante a política
urbano ambiental em Salvador?
3.Como avalia o processo de re-criação de um órgão para tratar das questões
ambientais no âmbito da esfera municipal no atual governo municipal após um período
de intermitência de quase uma década? O que motivou a (re)criação da
Superintendência Municipal de Meio Ambiente?
4. Como se deu a relação entre a SMA e as demais Secretarias Municipais
(especialmente a SEPLAM e a SUCOM que lida diretamente com o uso da terra urbana)
em sua gestão? Qual o tratamento dado às questões ambientais no conjunto das políticas
urbanas implementadas pelo município?
5. Qual o posicionamento do grupo político ao qual o prefeito está vinculado quanto ao
peso político que devia ser dado ao tratamento das questões ambientais na agenda
política da administração?
II. COMPREENSÕES POLÍTICAS ACERCA DA QUESTÃO AMBIENTAL
1.Como a questão ambiental era entendida dentro do próprio governo? Havia
compreensões distintas sobre o tratamento a ser dado a questão ambiental no município
(investigar as distinções estas compreensões/relação com projetos políticos)? Qual a
concepção de meio ambiente que tem sido hegemônica na política ambiental municipal?
2. Avalie a aprovação do PDDU e quais os principais aspectos em relação a questão
ambiental?
3. Quais os principais pontos de conflito e interesses em torno da questão ambiental em
Salvador?
III. ATUAÇÃO DO COMAM
1. Como se deu o processo de recriação do Conselho Municipal de Meio Ambiente? O
que motivou a (re)criação do COMAM?
2. Como se deu o processo de escolha dos representantes da sociedade civil e da
sociedade política (Estado no sentido restrito) para integrarem o Conselho?Quais os
principais conflitos?
168
3.Qual o papel do COMAM na formulação e implementação das políticas ambientais
no município em sua gestão? Quais as principais atividades desenvolvidas?
4.Como avalia a relação entre a sociedade civil e sociedade política na formulação das
políticas ambientais (participação do Poder Público, dos usuários e da sociedade civil),
principalmente no âmbito do COMAM?
5.Qual tem sido o papel da sociedade civil na formulação das políticas públicas
ambientais? Quem é a sociedade civil representada no COMAM?
169
Roteiro de entrevista 03
Entrevistados: Membros Conselheiros do COMAM
I. INSTITUCIONALIZAÇÃO DA QUESTÃO AMBIENTAL NA ESFERA
MUNICIPAL
1. Como avalia o processo de re-criação de um órgão para tratar das questões
ambientais no âmbito da esfera municipal no atual governo municipal após um período
de intermitência de quase uma década?
2.Como avalia a relação entre as entidades ambientalistas e o poder público na
formulação das políticas públicas ambientais na atual gestão municipal?
3. Quais os avanços no tratamento das questões ambientais no município no período de
2005 a 2007?
4. Quais os principais interesses que estão em jogo na formulação das políticas públicas
ambientais em Salvador? Quais os principais conflitos/tensões entre estes interesses?
II. ATUAÇÃO DO COMAM
1.Em sua opinião, o que motivou a criação do COMAM e quais as principais
atribuições do Conselho na formulação e implementação da política ambiental
municipal?
2.Como ocorreu o processo de escolha dos representantes da sociedade civil para
integrarem o COMAM?
3.Quais as principais atividades desenvolvidas COMAM na formulação e
implementação das políticas ambientais no município?
4.Como avalia a relação entre a sociedade civil e a sociedade política (Estado no
sentido restrito) na formulação das políticas ambientais, principalmente no âmbito do
COMAM?
5. Quais os principais pontos de conflitos/tensões existentes na relação entre a sociedade
civil e a sociedade política(Estado no sentido restrito)?
6. Qual o papel da sociedade civil no COMAM?
- Quem integra a sociedade civil no COMAM (quem é a sociedade civil)?
- Como o Sr. qualifica a participação da sociedade civil no COMAM (esta
participação significa democratização do espaço público/relação entre democratização e
descentralização)?
7.Como avalia a participação do COMAM nos debates sobre o PDDU? Quais as
principais contribuições?
170
Roteiro de entrevista 04
Entrevistado: Vereador José Carlos Fernandes - Presidente da Comissão de
Planejamento Urbano e Meio Ambiente da Câmara de Vereadores de Salvador
I. ATUAÇÃO DA COMISSÃO DE PLANEJAMENTO URBANO E MEIO
AMBIENTE DA CÂMARA DE VEREADORES NA DISCUSSÃO SOBRE O PDDU
1. O que caracteriza/quem compõe a Comissão de Planejamento Urbano e Meio
Ambiente da Câmara de Vereadores de Salvador?
2. Houve articulação da Comissão com outras entidades da sociedade civil? Como se
deu esta articulação? Quais as principais ações?
3. Como se deu o processo de discussão do PDDU na Comissão?
4. Quais os principais pontos de conflito do Plano analisados pela Comissão?
4. Quais as principais interesses que estão em jogo na formulação das políticas públicas
ambientais e urbanas em Salvador?
3. Fale um pouco sobre a tramitação do Projeto de Lei do PDDU na Câmara de
Vereadores.
4.Como avalia a recriação da Superintendência Municipal de Meio Ambiente?
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