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GEISA ZANINI RORATO
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO
DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
NO RIO GRANDE DO SUL
Porto Alegre
2009
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE ARQUITETURA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL -
PROPUR
GEISA ZANINI RORATO
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO
DOS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
NO RIO GRANDE DO SUL
Dissertação de Mestrado apresentada
como requisito parcial para obtenção do
titulo de Mestre em Planejamento Urbano
e Regional, pela Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, na Linha de Pesquisa
Cidade, Cultura e Política.
Orientador: Prof.ª Maria Alice Lahorgue
Porto Alegre
2009
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RORATO, Geisa Zanini
Descentralização e Planejamento: o Caso dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio
Grande do Sul, RS / Geisa Zanini Rorato. – 2009.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do
Rio Grande do Sul, Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, Programa de Pós-Graduação
Planejamento Urbano e Regional. Porto Alegre, BR-
RS, 2009.
Orientação da Prof.ª Maria Alice Lahorgue.
1. descentralização. 2. planejamento 3. planos
estratégicos de desenvolvimento regional. 5.
Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
I. Lahorgue, Maria Alice, orient. II. Descentralização e
Planejamento: o caso dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento no Rio Grande do Sul
GEISA ZANINI RORATO
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS
REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
Esta Dissertação de Mestrado foi julgada adequada para a obtenção do título de
MESTRE EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL e aprovada em sua forma
final pelo professor orietador e pelo Programa de Pós-Graduação em Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Integrantes da banca examinadora
Professor Doutor Pedro Silveira Bandeira
(Examinador Externo – Universidade Federal do Rio Grande do Sul)
Professor Doutor Oberon da Silva Mello
(Examinador Interno – PROPUR / UFRGS)
Professor Doutor Éber Pires Marzulo
(Examinador Interno – PROPUR / UFRGS)
AGRADECIMENTOS
À minha orientadora, Prof.ª Maria Alice Lahorgue, pela inspiração, motivação e
paciência.
Aos professores do PROPUR, em especial ao Professor João Farias Rovati.
Aos colegas de Mestrado, em especial Ana Lúcia, Luciana, Regina, Maria Etelvina,
Karla, Andréia e Marina, pela amizade.
Aos integrantes do movimento Corediano, que me acolheram e colaboraram de
maneira imprescindível à realização deste trabalho.
Ao Professor Luis Fernando da Silva Mello, pela amizade e motivação, ainda na
Faculdade.
Aos amigos, em especial Izabele, Décio, Juliana, Mariana, Diana, Mayra e
Fernando, pelo suporte e apoio constantes.
Aos meus pais, Adagir e Nilva, pelo exemplo de vida, e aos meus irmãos Everton e
Gianuse que, mesmo distantes, estão sempre presentes.
À CAPES, que permitiu a minha dedicação integral à elaboração desta dissertação.
RESUMO
Esta dissertação tem como objetivo investigar a qualidade do planejamento
regional desenvolvida no Rio Grande do Sul após a descentralização desta
atribuição em favor dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes. A
partir da criação destes Conselhos, diversos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional foram produzidos pelos Coredes, objetivando a criação
de instrumento de organização e hierarquização das demandas regionais, e também
como instrumento de promoção do desenvolvimento, através da busca de soluções
locais para os problemas enfrentados. Para analisar a atividade de planejamento
regional foram estudados, neste trabalho, os Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional, com ênfase nos estudos de caso dos Coredes Vale do
Taquari, Noroeste Colonial e Sul.
Para alcançar os objetivos traçados e comprovar as hipóteses de trabalho, a
metodologia de análise utilizada baseou-se na construção, de acordo com a
literatura, de um plano estratégico de desenvolvimento considerado ideal para que,
a partir desta referência, os Planos elaborados pelos Coredes pudessem ser
investigados. Foram analisadas as etapas de diagnóstico, prognóstico e propostas,
foi analisada correlação entre as propostas dos Planos com as propostas do Plano
Plurianual 2000-2003.
A pesquisa revelou que os Coredes apresentaram baixa capacidade de
planejamento, no que se refere à qualidade dos Planos analisados em relação ao
Plano Estratégico de desenvolvimento considerado ideal.
Palavras-chave: Descentralização, Planejamento, Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional, Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
ABSTRACT
This master thesis had as main objective to investigate the regional planning
quality developed in Rio Grande do Sul after its decentralization and the creation of
the Regional Development Councils – Coredes. From the creation of these Councils,
many Regional Development Strategic Plans have been elaborated by the Coredes,
having as their goals to install instruments of organization and hierarquization of the
regional demands and also instruments of promotion of the development through the
search of local solutions to the problems faced. To analyse the regional planning
activity, the Regional Development Strategic Plans have been studied, with
emphasis on the study cases of the following Coredes: Vale do Taquari, Noroeste
Colonial and Sul.
To reach the given goals and prove the work hypothesis, the analysis
methodology was based on the construction, according to the literature, of the
Regional Development Strategic Plan considered ideal so that the Plans elaborated
by the Coredes could be investigated having this reference as a basis. The steps
analysed where diagnosis, prognosis and propositions as well as the correlation
between the proposition in the Plans and the propositions in the Multiannual Plan
2000-2003.
The research has revealed that the Coredes has demonstrated low capacity
in planning, as regards the quality of the plans elaborated by the Coredes related to
the Regional Development Strategic Plan considered ideal.
Key-words: Decentralization, Planning, Regional Development Strategic Plans,
Regional Development Councils.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO............................................................................................................12
1.1 ESTRUTURA...........................................................................................................16
2 DESCENTRALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL.................................18
2.1 INTRODUÇÃO.........................................................................................................18
2.1.1 Evolução do Marco Conceitual..........................................................................21
2.2 DESENVOLVIMENTO E REGIÃO...........................................................................27
2.2.1 Argumentos em favor da Participação no Desenvolvimento Regional.........32
2.3 EXPERIÊNCIA INSTITUCIONAL DE ORGANIZAÇÃO PARA O PLANEJAMENTO
TERRITORIAL..........................................................................................................34
2.3.1 Experiências Internacionais...............................................................................34
2.3.1.1 Caso Francês.....................................................................................................34
2.3.1.1.1 Organização Institucional................................................................................37
2.3.1.2 Caso Espanhol...................................................................................................37
2.3.1.2.1 Organização Institucional................................................................................39
2.3.2 Experiências Estaduais......................................................................................40
2.4 PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO NO RIO GRANDE DO SUL....................42
2.4.1 O caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes...............45
3 CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO – COREDES.......................48
3.1 IMPLANTAÇÃO, OBJETIVOS, ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO.....................48
3.2 DECLARAÇÃO DE PRINCÍPIOS.............................................................................53
3.3 COREDES E O GOVERNO DO ESTADO...............................................................54
3.3.1 Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional –
METROPLAN e Secretaria de Coordenação e Planejamento – SCP...........56
3.3.2 Coredes e o Orçamento do Estado...................................................................61
3.3.2.1 Consulta Popular................................................................................................61
3.3.2.2 Planos Plurianuais – PPA’s................................................................................66
3.4 COREDES E PLANEJAMENTO..............................................................................68
3.5 CARACTERIZAÇÃO DOS COREDES.....................................................................69
3.5.1 Corede Noroeste Colonial..................................................................................69
3.5.1.1 Histórico da Formação do Corede Noroeste Colonial........................................69
3.5.1.2 Histórico da Elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento
Regional.........................................................................................................................72
3.5.1.3 Caracterização do Corede Noroeste Colonial....................................................76
3.5.1.3.1 Causas prováveis de seu desempenho.........................................................78
3.5.2 Corede Vale do Taquari......................................................................................81
3.5.2.1 Histórico da Formação do Corede Vale do Taquari...........................................81
3.5.2.2 Histórico da Elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento
Regional.........................................................................................................................84
3.5.2.3 Caracterização do Corede Vale do Taquari.......................................................93
3.5.2.3.1 Causas Prováveis de seu Desempenho.........................................................96
3.5.3 Corede Sul...........................................................................................................98
3.5.3.1 Histórico da Formação do Corede Sul...............................................................98
3.5.3.2 Histórico da Elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento
Regional.......................................................................................................................100
3.5.3.3 Caracterização do Corede Sul.........................................................................102
3.5.3.3.1 Causas prováveis de seu desempenho........................................................105
4. PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO REGIONAL.....................................................110
4.1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................110
4.2 SUBSÍDIOS PARA CONSTRUÇÃO DO MÉTODO DE ANÁLISE DOS PLANOS
ESTRATÉGICOS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL.....................................112
4.2.1 Fase 1 – Formulação.........................................................................................118
4.2.1.1 Coleta de dados, análise e diagnóstico............................................................118
4.2.1.1.1 Base sócio-econômica..................................................................................120
4.2.1.1.2 Capacidade de Desenvolvimento..................................................................121
4.2.1.2 Prognóstico......................................................................................................122
4.2.1.3 Propostas.........................................................................................................123
4.2.2 Fase 2 – Implementação...................................................................................125
4.2.3 Fase 3 – Avaliação............................................................................................125
4.3 CONSTRUÇÃO DA MATRIZ DE ANÁLISE...........................................................126
4.3.1 Matriz de Análise das Etapas de Diagnóstico e Prognóstico.......................126
4.3.2 Análise Propostas.............................................................................................129
5 METODOLOGIA.......................................................................................................132
5.1 ESTUDOS DE CASO.............................................................................................132
5.2 COREDES E PLANOS ESTRATÉGICOS.............................................................136
5.3 DEFINIÇÃO DOS ESTUDOS DE CASO...............................................................141
5.4 CONTEÚDO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS.....................................................145
5.4.1 Diagnóstico e Prognóstico...............................................................................145
5.4.2 Propostas...........................................................................................................148
5.4.2.1 Propostas versus Problemas contidos nos Planos Estratégicos.....................148
5.4.2.2 Propostas contidas nos Planos Estratégicos versus propostas apresentadas no
Plano Plurianual – PPA 2000-2003..................................................................152
6. CONCLUSÕES........................................................................................................158
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................164
ANEXOS......................................................................................................................170
ANEXO A ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA..........................170
ANEXO B LISTA DE ENTREVISTAS REALIZADAS.............................................171
ANEXO C QUESTIONÁRIO...................................................................................173
ANEXO D LISTA DE DOCUMENTOS PESQUISADOS........................................175
ANEXO E MATRIZES DE ANÁLISE (EM MEIO DIGITAL)....................................179
ANEXO E.1 MATRIZ DE AVALIAÇÃO DE UM PLANO – FASES DE DIAGNÓSTICO
E PROGNÓSTICO (EM MEIO DIGITAL)...............................................................179
ANEXO E.2 MATRIZ DE ANÁLISE DE CORRELAÇÃO ENTRE PROPOSTAS
VERSUS PROBLEMAS DO PLANO ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL (EM MEIO DIGITAL)...........................................................................179
ANEXO E.3 MATRIZ DE ANÁLISE DE CORRELAÇÃO ENTRE PROPOSTAS DO
PLANO ESTRATÉGICO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL VERSUS PLANO
PLURIANUAL – PPP 2000-2003 (EM MEIO DIGITAL)..........................................179
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 01 Gestão descentralizada, com base em Finot (2001, p. 64)....................24
FIGURA 02 Mapa da divisão do Estado em Conselhos Regionais de
Desenvolvimento – Coredes....................................................................................46
FIGURA 03 Metodologia de planejamento desenvolvida pela METROPLAN............59
FIGURA 04 Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE
Noroeste Colonial.....................................................................................................77
FIGURA 05 Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE Vale do
Taquari. .........................................................................................................................94
FIGURA 06 Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE
Sul..........................................................................................................................103
FIGURA 07 Fases do Processo de Planejamento Estratégico................................114
LISTA DE TABELAS
TABELA 01 Evolução da relação entre Coredes e Governo do Estado no que se
refere à Consulta Popular.........................................................................................62
TABEÇA 02 Matriz de avaliação de um diagnóstico contendo os tipos de informações
consideradas necessárias......................................................................................129
TABELA 03 Sistematização do levantamento dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional elaborados pelos Coredes..........................................135
TABELA 04 Classificação de acordo com intervalo de pontuação...........................136
TABELA 05 Classificação dos Coredes de acordo com pontuação alcançada........137
LISTA DE QUADROS
QUADRO 01 Etapas para elaboração de um Plano de Desenvolvimento Local........117
QUADRO 02 Fases e etapas do processo de planejamento.....................................118
QUADRO 03 Áreas básicas para o desenvolvimento................................................120
QUADRO 04 Itens que devem ser abordados em um diagnóstico............................126
QUADRO 05 Matriz de análise das propostas dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional.....................................................................................130
QUADRO 06 Matriz de análise de correlação entre propostas dos Planos Estratégicos
de Desenvolvimento Regional e Propostas do PPA 2000-2003............................131
QUADRO 07 Avaliação das etapas de diagnóstico e prognóstico dos Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional...........................................................139
QUADRO 08 Coredes com Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional e
respectiva classificação segundo Rumos 2015...........................................................144
QUADRO 08 Diferentes nomenclaturas utilizadas pelos Coredes analisados tendo,
como referência, nomenclatura utilizada pelo Rumos 2015........................................150
QUADRO 09 Detalhe da Matriz de análise das propostas do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Vale do
Taquari...................................................................................................................153
QUADRO 10 Detalhe da Matriz de análise das propostas do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Noroeste
Colonial...................................................................................................................154
Quadro 11 – Detalhe da Matriz de análise das propostas do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Sul..........................156
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 12
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
1 INTRODUÇÃO
A Constituição Federal de 1988 consolidou os princípios de participação e
descentralização do poder decisório em favor dos demais níveis de governo. As
Constituições Estaduais seguiram esses princípios e um novo papel e conteúdo político
foi atribuído às regiões, devido ao fortalecimento das instituições democráticas
intermediárias.
No Rio Grande do Sul foram propostas regionalizações que objetivaram
“implantar, em cada região, um processo de planejamento para o seu
desenvolvimento” (NYGAARD, 1990, p. 185). Desta forma, a atual regionalização do
Estado para fins de planejamento e para fins orçamentários deu-se através da criação
dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes, instalados em 1991 e
oficialmente estabelecidos em 1994, através da Lei nº. 10.283 e regulamentados pelo
Decreto nº 35.764
1
.
Os Coredes têm como objetivos principais promover o desenvolvimento
harmônico e sustentável, integração de recursos e ações do Estado na região,
melhorar a qualidade de vida da população, distribuir de forma equitativa a riqueza
produzida, estimular a permanência do homem em sua região e promover a
preservação e recuperação do meio ambiente. São órgãos de deliberação coletiva da
comunidade regional, constituindo-se em entidades jurídicas de direito privado sem fins
lucrativos. Entre suas competências, destaca-se a de elaborar planos estratégicos de
desenvolvimento regional, através da colaboração na elaboração e discussão de
diagnósticos regionais com órgãos estaduais de planejamento, instituições de ensino
superior e outras entidades públicas ou privadas (SCP, 1995, Relatório Interno).
A partir da criação destes Conselhos teve início, no Estado, um processo de
planejamento regional visando, além da promoção do desenvolvimento regional, a
participação das regiões no Orçamento do Estado (regionalização do Orçamento), bem
como a participação da população nas decisões orçamentárias, através da Consulta
Popular. A partir destes movimentos, diversos Planos Estratégicos de Desenvolvimento
1
Alterado pelos Decretos 37.558 (08/07/1997); 38.362 (01/04/1998), 41.551 (18/04/2002),
41.957 (18/11/2002), 42.582 (14/10/2003), 42.777 (22/12/2003), 42.986 (26/03/2004), 44.827
(28/12/2006), 45.373 (03/12/2007) e 45.436 (09/01/2008).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 13
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Regional foram produzidos pelos Coredes, objetivando a criação de instrumento de
organização e hierarquização das demandas regionais e também como instrumento de
promoção do desenvolvimento através da busca de soluções locais para os problemas
enfrentados. Estas atividades concentraram-se principalmente no período entre 1994 e
1999, quando os Conselhos passaram a contar com apoio técnico da Secretaria de
Coordenação e Planejamento – SCP e Fundação Estadual de Planejamento
Metropolitano e Regional - METROPLAN para a atividade de planejamento regional.
Os Conselhos também contaram, em muitos casos, com apoio de Universidades
Regionais para cumprir esta tarefa. Ainda outros Planos foram elaborados na década
de 2000, mas em menor quantidade e já sem apoio da SCP e METROPLAN.
Alguns estudos realizados no Estado tentam analisar a atividade dos Coredes
relacionada ao planejamento (Bandeira, 2003; SCP, 2006; RÜCKERT, 2001;
SIEDENBERG, SAAD, SENGER, 2006), porém todos estes estudos tratam de
avaliações gerais. Desta forma, do ponto de vista teórico, a investigação aqui
apresentada tem como finalidade aprofundar o conhecimento sobre a atividade de
planejamento regional desenvolvida no Rio Grande do Sul após a descentralização
desta atribuição em favor dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes.
Acredita-se que o conhecimento sobre este tema, principalmente a partir da análise
dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional, ajude a compreender como
esta atividade vem sendo desenvolvida, permitindo visualizar os eventuais equívocos e
pontos críticos, bem como destacar acertos e iniciativas positivas.
De acordo com o exposto, o objetivo principal desta dissertação é o de
investigar a qualidade do planejamento regional produzida no Rio Grande do Sul após
a descentralização deste processo em favor dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento – Coredes a partir da análise dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento elaborados por eles.
Este trabalho tem como objetivos específicos:
1. Construir plano estratégico de desenvolvimento considerado ideal;
2. Analisar o processo de elaboração dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional no Estado;
3. Analisar o conteúdo destes planos a partir da definição do plano estratégico de
desenvolvimento considerado ideal;
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 14
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
4. Analisar a correlação existente entre o diagnóstico e as propostas dos Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional;
5. Analisar correlação existente entre propostas dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional e do Plano Plurianual 2000-2003.
Este trabalho tem como hipótese principal a de que a qualidade dos Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional elaborados no Estado após a
descentralização do processo de planejamento regional em favor dos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento, reflete a capacidade de planejamento das regiões.
Capacidade de planejamento é considerada como a capacidade das regiões
desenvolverem um planejamento estratégico que siga os passos estabelecidos na
metodologia para a construção do plano estratégico de desenvolvimento considerado
ideal (Capítulo 4). Desta forma, a região apresenta maior capacidade de planejamento
quando a qualidade do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional desenvolvido
for mais próximo do plano estratégico de desenvolvimento considerado ideal
2
e vice-
versa.
A apreensão da capacidade de planejamento de uma região também pode ser
influenciada por outros fatores. Um deles seria a maior ou menor dotação de capital
social. Robert Putnam (1996 2000) e Peter Evans (1995) introduzem a hipótese
levantada por Coleman (1990
3
, apud ABU-EL-HAJ, 1999) de que existe
complementaridade entre “capital físico-econômico (insumos, infra-estrutura e
financiamento), capital humano (educação e preparação técnica) e capital social
(relações de confiança)” (ABU-EL-HAJ, 1999, p. 68).
O termo capital social é bastante utilizado desde a década de 1990, quando
ganhou ampla divulgação após publicação de um estudo elaborado por Robert Putnam
para explicar as desigualdades regionais na Itália. De acordo com este autor, capital
social refere-se as “características da organização social como confiança, normas e
2
A definição do plano estratégico de desenvolvimento ideal significa a idealização da realidade,
ou seja, sua simplificação. Parte-se de uma hipótese baseada na idealização, ou seja, só
possível no mundo ideal. Assim, a verificação de uma hipótese baseada na pesquisa direta, é
feita em relação à hipótese baseada na idealização. “Por ejemplo, el principio de inercia dice
que todo cuerpo persevera en su estado de reposo o movimiento uniforme en línea recta, a
menos que sea determinado a cambiar de estado por fuerzas que actúen sobre él. Pero, en la
práctica, es imposible sustraer por completo a un cuerpo de todas las influencias exteriores”
(SIMARD, 1961, p. 397).
3
COLEMAN, James. The Foundations of Social Theory. Cambridge, Harvard University
Press, 1990.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 15
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
sistemas que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações
coordenadas" (PUTNAM, 1996, p. 177). Este estudo concluiu que “a cooperação
voluntária é mais fácil numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de
capital social sob a forma de regras de reciprocidade e sistemas de participação cívica”
(PUTNAM, 1996, p. 177). Acredita-se que o capital social de uma região possa
influenciar na capacidade de planejamento, porém este tema não será tratado de forma
aprofundada neste estudo, visto não ser este o objetivo principal. Ou seja, este
trabalho tem a intenção de analisar a capacidade de planejamento relacionada à
qualidade dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento realizados no Estado após a
descentralização deste processo em favor dos Coredes. Desta forma, questões como
maior dotação de capital social e sua relação com a capacidade de planejamento não
serão tratadas a fundo neste estudo. Fica a indicação de que sejam tratadas em
estudos posteriores.
Com base no exposto, acredita-se que a qualidade da atividade de
planejamento regional desenvolvida no Estado após a criação dos Coredes pode ser
conhecida a partir da investigação dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento
Regional, buscando compreender seu processo de elaboração, a metodologia
utilizada, os participantes, bem como a relação das propostas com a realidade regional
e com demais processos de planejamento regional, tal como o Plano Plurianual.
Para alcançar os objetivos traçados e comprovar as hipóteses deste trabalho, a
metodologia de análise utilizada fundou-se na construção, com base na literatura, de
um plano estratégico de desenvolvimento considerado ideal para que, a partir desta
referência, os Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional pudessem ser
avaliados. Além disto, a pesquisa de campo e entrevistas foram importantes e serviram
de subsídio para a reconstituição dos processos de elaboração destes Planos.
Também foram de extrema importância as publicações dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional.
A partir do conhecimento da situação dos Coredes em relação à elaboração de
Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional, pôde-se proceder à eleição dos
estudos de caso. Como primeiro critério, foi considerada a divisão regional utilizada por
Bandeira (2003), onde o Estado é dividido em quatro macrorregiões. Em uma destas
quatro macrorregiões nenhum dos Coredes integrantes elaborou Plano Estratégico,
desta forma, esta macrorregião ficou fora da amostragem. Nas demais macrorregiões
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 16
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
foi selecionado um Corede, sendo que na macrorregião Nordeste 2 foi selecionado o
Corede Vale do Taquari, na macrorregião Norte foi selecionado o Corede Noroeste
Colonial e na macrorregião Sul foi selecionado o Corede Sul. Além dos Planos
correspondentes a estes Coredes, também foram analisados, de maneira mais
genérica, outros oito Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional, sendo que
destes, seis restringem-se a um Corede e outros dois abarcam mais de um Corede.
Outro critério utilizado para a seleção dos estudos de caso foi a antiguidade da
atividade de planejamento. Desta forma, foram privilegiados os Planos Estratégicos
elaborados na década de 1990. Este critério também foi utilizado já que foi no período
entre 1995 e 1999 que os Conselhos contaram com apoio do Governo do Estado na
atividade de planejamento através da Secretaria de Coordenação e Planejamento –
SCP e Fundação Estadual de Desenvolvimento Metropolitano e Regional –
METROPLAN. Ou seja, este período pode ser considerado como o mais favorável aos
Coredes no que se refere à construção de instrumentos de planejamento, tais como os
Planos Estratégicos.
Dos estudos de caso analisados, Vale do Taquari foi o único a apresentar
atualização do Plano Estratégico. A primeira versão data de 1996-1997 e a atualização
foi realizada em 2002. Para manter a isonomia das análises, optou-se por não se
trabalhar com a atualização, atendo-se a primeira versão. Esta decisão também foi
tomada visto que se percebeu influência do PPA 2000-2003 nesta atualização. Desta
forma, a utilização desta versão poderia comprometer a análise da influência das
propostas do Plano nas propostas do PPA 2000-2003 utilizada nesta pesquisa.
1.1 ESTRUTURA
Este trabalho foi organizado buscando verificar as hipóteses e alcançar os
objetivos traçados, e está estruturado em seis partes fundamentais.
A primeira parte compreende este capítulo introdutório, onde é apresentado o
problema de pesquisa de forma geral, são evidenciados os objetivos e hipóteses e
apresentada, de forma sucinta, metodologia utilizada para alcançar os objetivos e
verificar as hipóteses de trabalho.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 17
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
A segunda parte aprofunda o tema de pesquisa por meio do embasamento
teórico, que auxilia na fundamentação do estudo. Este aborda inicialmente a
conceituação do fenômeno de descentralização ocorrido no Brasil e no Estado,
evolução do marco conceitual, e são apresentadas também experiências institucionais
internacionais e estaduais para o planejamento regional, objetivando auxiliar na
compreensão do tema de pesquisa.
A terceira parte apresenta descrição da descentralização ocorrida no Estado do
Rio Grande do Sul a partir da criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento –
Coredes. São apresentadas informações sobre sua implementação, objetivos,
estrutura, bem como sua relação com o Governo do Estado. Também é apresentado
histórico de formação dos Coredes objeto de estudo de caso bem como é apresentado
histórico da elaboração dos Planos Estratégicos elaborados por eles. Também é
apresentada caracterização dos Coredes com base no Rumos 2015 (SCP, 2006, v. 1).
A quarta parte aborda os aspectos teóricos da metodologia de pesquisa, onde
são apresentadas diversas fontes teóricas sobre metodologia para o planejamento,
cujo objetivo é a construção de um “modelo ideal” de plano para servir de subsídio a
análise dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional elaborados pelos
Coredes.
A quinta parte apresenta as análises elaboradas neste estudo. São
apresentados os procedimentos de investigação, coleta de dados e seleção dos
estudos de caso. Inicialmente é feita uma análise mais geral dos oito Planos
Estratégicos analisados, correspondendo às etapas de diagnóstico e prognóstico.
Posteriormente, a análise concentra-se nos estudos de caso selecionados e é
apresentada de forma mais aprofundada, abarcando as etapas já citadas, como
também a análise das propostas contidas nos Planos Estratégicos.
A sexta parte finaliza este trabalho e apresenta as conclusões do estudo,
verificando os objetivos traçados e as hipóteses.
Nos anexos estão incluídas informações e documentos pertinentes ao
entendimento deste trabalho.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 18
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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2 DESCENTRALIZAÇÃO E DESENVOLVIMENTO REGIONAL
2.1 INTRODUÇÃO
As desigualdades regionais, agravadas pela crise econômica mundial -
marcada pela desregulação monetária, crise do petróleo e crise fiscal -, tornaram-se
um problema a ser resolvido, assim como a concentração do desenvolvimento. Desde
o final da década de 1960, a reação às desigualdades regionais resultou na
descentralização do poder, principalmente nos países de regime unitário centralizado,
como França, Espanha e Itália.
Na França, as primeiras tentativas de descentralização ocorreram neste período
e, em 1982, foram conferidas às regiões “responsabilidades quanto ao
desenvolvimento econômico regional” (TAVARES, 1999, p. 6). A regionalização da
Itália, iniciada a partir da Constituição de 1948, foi concluída em 1972. A Espanha,
inspirada no modelo italiano, instituiu, na Constituição de 1979, a possibilidade de as
regiões tornarem-se autônomas.
Na América Latina, a descentralização esteve associada aos processos de
redemocratização a partir dos anos 1980, à crise fiscal dos governos centralizados e à
problemas de governabilidade. Ao contrário do que ocorreu em outros países latino-
americanos, onde a descentralização decorreu ou da crise fiscal do Estado
centralizado ou da perda de governabilidade, no Brasil a descentralização caracterizou-
se por não ter sido uma iniciativa preponderante do governo federal (AFFONSO, 2000).
Desta forma, o processo de descentralização ocorreu, a partir dos anos 1980,
tendo como pano de fundo o debate sobre a Reforma do Estado. Neste contexto, após
a mudança para a democracia, houve uma grande pressão por descentralização
política, fiscal e administrativa. Este processo, como oposição ao regime militar,
significava redistribuição do poder, podendo expressar um processo político de
ampliação de espaços democráticos.
De outro modo, sob a ótica da política neoliberal vigente na época, a proposta
de descentralização articulava-se ao desmonte do Estado, significando uma fase de
desregulação, onde se procurava o alargamento dos interesses privados e tendia-se a
uma redução da esfera pública.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 19
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Durante a década de 1980, os estados e municípios passaram a ter papel de
destaque na Federação brasileira. Porém, já em 1934, o federalismo brasileiro havia
ampliado a participação das unidades subnacionais federadas (estados e municípios)
na definição da organização do poder e na melhor distribuição dos recursos e encargos
em relação à União. Neste contexto (Governo Vargas), sentiu-se a necessidade de
avançar na formação do Estado Nacional e fortalecer – dentro de certos limites – as
unidades subnacionais. Ou seja, fortalecer o próprio federalismo ou o pacto entre os
diversos níveis do poder institucionalizado.
Com o Estado Novo (1937-45) esse avanço foi interrompido. Em 1946, com a
redemocratização pós-Estado Novo, verificou-se nova tendência de fortalecimento do
federalismo, visto que se defendia a necessidade de “descentralização de recursos e
de poderes para agências mais próximas dos governos estaduais, de modo a
promover o desenvolvimento e enfrentar problemas emergenciais” (NATAL, 1996, p.
67). Entretanto, as Constituições de 1967 e 1969 enfraqueceram o federalismo ao
centralizar poderes no Executivo e recursos na União, em detrimento dos demais
poderes e demais unidades federadas.
Esta tendência foi modificada, finalmente, com a Constituição de 1988, que
retomou e aprofundou o sentido federalista da República do Brasil. Essa Constituição
conta com um conjunto de “princípios programáticos, de meios e instrumentos, e
mesmo de recursos orientadores de uma perspectiva mais democrática e
descentralizadora” (NATAL, 1996, p. 67).
É também a partir desta Constituição que ocorre, do ponto de vista institucional,
uma mudança significativa nas condições de uma descentralização efetiva nas
decisões do governo, com garantia institucional de que a população tomará parte nas
decisões, por meio de seus representantes - eleitos diretamente em todos os níveis -,
mas também participará através dos novos instrumentos da democracia direta
(LIMANA, 1999).
Segundo Affonso (2000), a descentralização ocorrida no Brasil, principalmente
após a Constituição de 1988, resultou no reforço da Federação pela reintrodução de
eleições diretas para governos estaduais e municipais, pela ampliação das atribuições
e competências dos níveis subnacionais de governo e pelo aumento da capacidade
fiscal própria e disponível de estados e municípios.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 20
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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A Constituição de 1988, mesmo tendo reforçado a Federação brasileira, deixou
algumas lacunas, principalmente ao não prever uma estrutura intermediária entre
estado e municípios (a estrutura política é composta pela União, Estado e Município).
Uma tentativa de minimizar estas lacunas foi a previsão da criação de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos
de municípios limítrofes, cuja competência de defini-las coube aos Estados.
4
Desta forma, no Rio Grande do Sul, a Constituição Estadual de 1989, seguindo
as diretrizes contidas na Constituição Federal, atribuiu ao Estado a competência de,
mediante lei complementar, instituir região metropolitana, aglomerados urbanos e
microrregiões, visando o planejamento e execução de funções públicas de seu
interesse (RIO GRANDE DO SUL, Constituição, 1989, Art. 16)
5
.
A Constituição do Estado também estabelece que a definição de diretrizes
globais, regionais e setoriais da política de desenvolvimento estadual e regional deve
ser feita por órgão específico, com representação paritária do Governo do Estado e
sociedade civil, composto por trabalhadores rurais e urbanos, servidores públicos e
empresários, dentre outros (RIO GRANDE DO SUL, Constituição, 1989, Art. 167)
6
.
Estabelece, ainda, que os orçamentos anuais e lei de diretrizes orçamentárias,
compatibilizados com o plano plurianual, deverão ser regionalizados, tendo como
finalidade reduzir as desigualdades sociais e regionais (RIO GRANDE DO SUL,
Constituição, 1989, Art. 149)
7
.
4
“§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,
aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes,
para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum (BRASIL, Constituição Federal, 1988, Artigo 25).
5
Art. 16 - O Estado, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções
públicas de seu interesse e de Municípios limítrofes do mesmo complexo geoeconômico e
social poderá, mediante lei complementar, instituir região metropolitana, aglomerações urbanas
e microrregiões.
§ 1º - O Estado poderá, mediante lei complementar, com os mesmos fins, instituir, também,
redes de Municípios, ainda que não limítrofes (RIO GRANDE DO SUL, Constituição Estadual,
1989, Artigo 16).
6
Art. 167 - A definição das diretrizes globais, regionais e setoriais da política de
desenvolvimento caberá a órgão específico, com representação paritária do Governo do Estado
e da sociedade civil, através dos trabalhadores rurais e urbanos, servidores públicos e
empresários, dentre outros, todos eleitos em suas entidades representativas.
7
Art. 149, § 8º - Os orçamentos anuais e a lei de diretrizes orçamentárias, compatibilizados com
o plano plurianual, deverão ser regionalizados e terão, entre suas finalidades, a de reduzir
desigualdades sociais e regionais.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 21
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Apesar de a Constituição Federal prever a instalação de instâncias regionais,
estas não foram definidas como instâncias de administração pública, como os Estados
e Municípios, ao contrário do que foi feito em países europeus como Espanha, França
e Itália. Nestes países, as regiões, criadas como instâncias da administração pública,
normalmente integram a estrutura de uma instância territorial descentralizada de
governo.
Assim, no Rio Grande do Sul, a inclusão da instância regional no planejamento
e orçamento não esteve ligada a criação de uma nova instância de administração
pública. Esta característica fragiliza as tentativas de regionalização vivenciadas no
Brasil e, em especial, no Rio Grande do Sul, pois estas ficam subordinadas às
inconstâncias políticas e trocas de governos. A divisão territorial brasileira,
representada pelas três figuras jurídicas estabelecidas a partir da Constituição de 1988
(Municípios, Estados e Federação), são insuficientes para satisfazer as necessidades
do desenvolvimento territorial.
8
Prova disto é a tendência de municípios organizarem-
se regionalmente, como no Rio Grande do Sul através dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento – Coredes.
2.1.1 Evolução do Marco Conceitual
Partindo de uma abordagem político-administrativa, Finot (2001) faz uma
discussão acerca do significado do termo descentralização. Considerando a
descentralização como uma reforma política, o autor analisa a abordagem feita por
Borja (1986
9
, apud FINOT, 2001), que acredita que o processo de descentralização,
para ser implementado, deve partir do reconhecimento jurídico da existência de
coletividades com base territorial, e transferir para estas, competências e recursos.
8
A Lei nº 11.107, de 06 de abril de 2005, que dispõe sobre normas gerais de contratação de
consórcios, bem como o Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, que regulamenta a Lei nº
11.107, são instrumentos importantes para uma articulação maior entre os três entes da
Federação.
9
Borja, Jordi (1986). "Dimensiones teóricas, problemas y perspectivas de la descentralización
del estado" in en Borja J. et al. Descentralización del Estado, movimiento social y gestión
local. ICI, FLACSO, CLACSO (Santiago), 1987.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 22
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Considerando a descentralização como uma reforma político-administrativa,
Finot (2001) aborda a classificação desenvolvida por Rondinelli (1989
10
, apud FINOT,
2001), para quem a descentralização seria a transferência de responsabilidades sobre
planejamento, gestão, arrecadação e destinação de recursos, desde um governo
central à unidades territoriais menores. Rondinelli diferencia quatro graus de
descentralização: desconcentração, que consiste na redistribuição do poder de
decisão, responsabilidade financeira e de administração entre vários níveis do governo
central até agências descentralizadas territorialmente (como no Brasil o caso da saúde
e educação); delegação, que consiste na transferência de poder de decisão e
administração (incluídas responsabilidades financeiras) de funções públicas para
organizações semi-autônomas, como por exemplo empresas públicas; devolução, que
consiste na transferência de autoridade, administração e de recursos para governos
municipais; e privatização, que consiste na transferência de serviços para empresas
privadas, grupos comunitários, cooperativas, associações voluntárias privadas,
indivíduos e outras organizações não-governamentais.
De acordo com esta classificação, a descentralização abarcaria fenômenos
que, para outros autores, são classificados como sendo de natureza distinta
(normalmente diferencia-se descentralização e desconcentração, como será visto mais
adiante).
Outra abordagem trabalhada por Finot (2001) é a desenvolvida por Palma e
Rufián (1989
11
, apud FINOT, 2001), que defendem que o fundamental da
descentralização é sua dimensão política. Portanto, só seriam considerados os casos
onde a redistribuição espacial do poder democrático ocorresse por meio de
autoridades eleitas. Ao contrário, se houvesse transferência para funcionários
designados pelo governo central, corresponderia a desconcentração.
Assim, para estes autores, a transferência de competências pode dar-se de três
formas: descentralização, entendida como a transferência a órgãos eleitos de
competência sobre as quais podem decidir irrevogável e autonomamente; delegação,
entendida como a transferência de competências do governo central para órgãos
descentralizados porém subordinados ao órgão que delega; e desconcentração,
10
Rondinelli, Dennis A. (1989). “Analyzing decentralization policies in developing countries:
political economy framework”. Development and Change Vol. 20. Nº 1, January.
11
Palma, Eduardo; Rufián, Dolores (1989). Las nociones de centralización y
descentralización. ILPES (Santiago de Chile), Documento CPS-48.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 23
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entendida como a transferência de competências decisórias a funcionários designados
pelo órgão que desconcentra.
Para Von Handenwang (1990
12
, apud FINOT, 2001), o conceito de
descentralização não seria apenas aplicável ao sistema de legitimação política mas,
também, como fazendo parte da gestão pública, nos âmbitos administrativo e
econômico. Como conseqüência, seria possível distinguir três formas de
descentralização: política, que englobaria o conceito de devolução definido por
Rondinelli (1989, apud FINOT, 2001); administrativa, que abarcaria os conceitos de
desconcentração e delegação; e econômica, que corresponderia ao conceito de
privatização.
Finot (2001) aborda ainda conceituações desenvolvidas por diversos outros
autores, para posteriormente propor a sua própria classificação, na qual a
descentralização seria considerada como: descentralização política, “... transferencia
de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos
centrales a procesos políticos subnacionales”
13
; descentralização operativa, “...
transferencia de competencias de operación de decisiones sobre provisión a
administraciones territoriales, o a administraciones funcionales del mismo nível. La
delegación sería una forma de descentralización operativa territorial”
14
;
descentralização econômica, “... transferencia de procesos productivos referidos a la
provisión de bienes públicos, a la competencia económica”
15
(FINOT, 2001, p. 41). Na
Figura 01 é possível visualizar, de forma esquemática, a classificação deste autor
sobre os diferentes tipos de descentralização:
12
Von Haldenwang, Christian (1990). “Hacia un concepto politológico de la
descentralización del Estado en América Latina”. EURE Vol. XVI, Nº 50 (Santiago de Chile).
13
“... transferência de competências e decisões para a provisão de bens públicos de governos
centrais à processos políticos subnacionais” (tradução livre).
14
“... transferência de competências de operação de decisões sobre provisão a administrações
territoriais, ou a administrações funcionais de mesmo nível. A delegação seria uma forma de
descentralização operativa territorial” (tradução livre).
15
“... transferência de processos produtivos referentes à provisão de bens públicos a agentes
do setor econômico” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 24
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Figura 01: Gestão descentralizada, com base em Finot (2001, p. 64).
Outro autor a trabalhar com o conceito de descentralização foi Boisier (1987).
Para ele, o primeiro conceito a ser confundido com descentralização é o de
deslocalização, que significa transladar, desde um lugar a outro do território,
atividades produtivas, serviços e atividades governamentais. Desta forma, não ocorre
nenhuma mudança do ponto de vista administrativo.
Outro conceito é o de desconcentração, que significa transferência de
responsabilidade executiva desde um nível superior para um nível mais baixo dentro
da própria organização, ou seja, é um processo interno à instância centralizadora. Para
que haja desconcentração não é necessária a criação de organismos com
personalidade jurídica própria (operam com a personalidade jurídica do organismo
central), bem como não é necessário que tenham orçamento próprio (são mantidos
com verbas da própria organização central). Seu funcionamento é regulado pelas
normas administrativas definidas pelo órgão central ao qual fazem parte.
Descentralização, para este autor, significa “... la creación de un ente distinto
de aquél del cual se va transferir capacidad decisoria”
16
(BOISIER, 2004, p. 29). Ou
seja,
16
“... a criação de um ente diferente daquele ao qual vai se transferir capacidade de decisão”
(tradução livre).
Governo Central
Administração
Central
Governo Local
Administração
Local
Produtos Externos
Descentralização
Política
Decisão
Descentralização
Econômica
Produção
Descentralização
Operativa
Operação
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 25
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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... descentralizar (en el ámbito del sector público) significa reconocer
determinadas competencias a organismos que no dependen
jurídicamente del Estado (son autónomos). Para que ello pueda ser así,
los organismos descentralizados necesitan tener personalidad jurídica
propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento
17
(BOISIER, 1987, p. 140).
Desta forma, a descentralização representa uma efetiva mudança da escala de
poder e expressa uma transformação mais profunda na estrutura de distribuição do
poder no espaço, contendo a desconcentração de tarefas, mas sendo mais ampla que
ela.
Ainda segundo este autor (1987; 2004), podem ser consideradas três formas de
descentralização: administrativa ou funcional, territorial e política, ou uma combinação
destas modalidades.
A descentralização é funcional ou administrativa quando se refere a atividades
desenvolvidas dentro do setor público, como por exemplo empresas públicas
descentralizadas. É territorial quando reconhece organismos cujo âmbito de atuação
corresponde a um território determinado, como os Conselhos Regionais de
Desenvolvimento no Rio Grande do Sul. É política quando reconhece organismos
políticos eleitos e que não são hierarquicamente subordinados ao Estado, como um
Congresso Nacional eleito. Os Coredes, por exemplo, podem ser considerados, além
de um processo de descentralização territorial, também como um processo político.
Buarque (2006), além de diferenciar o conceito de descentralização e
desconcentração, também classifica a descentralização de acordo com o seu grau de
autonomia.
Ocorreria descentralização autônoma quando a “unidade institucional
descentralizada assumisse responsabilidades com base em recursos próprios,
portanto, independentemente da vontade da instância centralizada” (BUARQUE, 2006,
p. 44). A outra vertente seria a descentralização dependente, que ocorreria quando
existisse repasse de verba das instâncias superiores. Pode ainda ser subdividida em
descentralização dependente tutelada quando o repasse de recursos fosse
17
“... descentralizar (no âmbito do setor público) significa reconhecer determinadas
competências a organismos que não dependem juridicamente do Estado (são autônomos).
Para que isto seja possível, os organismos descentralizados necessitam ter personalidade
jurídica própria, recursos próprios e normas próprias de funcionamento” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 26
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acompanhado apenas da distribuição de responsabilidades executivas; e vinculada
quando junto com o repasse de verbas também fosse criado algum espaço de decisão
nas instâncias espacialmente inferiores (BUARQUE, 2006).
Ainda outra classificação pode ser feita, tendo-se como referência a definição
de descentralização como um processo de transferência de autonomia e efetivo poder
decisório para instâncias de menor escala. Descentralização Estado-Estado refere-se a
transferência de funções e responsabilidades dentro do setor público, como
transferência de poder e responsabilidades da União para Estados e Municípios.
Descentralização Estado-Sociedade refere-se à transferência de atividades
normalmente executadas pelas unidades estatais e governamentais para a sociedade
(ou seja, do setor público para a sociedade).
A classificação que melhor descreve a descentralização vivenciada no Rio
Grande do Sul por meio da criação dos Coredes é a descrita por Boisier (1987; 2004),
pois os Conselhos têm personalidade jurídica própria, tem suas próprias normas e
autonomia decisória e não dependem financeiramente dos governos centrais
18
. De
acordo com a classificação de Buarque (2006), a descentralização, por meio dos
Coredes, pode ser considerada vinculada pois estes, além de receber repasse de
verbas, também se constituem em espaço de decisão. Em relação a descentralização
como transferência de autonomia e efetivo poder decisório para instâncias de menor
escala, no Rio Grande do Sul pode ser considerada descentralização Estado-
Sociedade, pois é transferida a competência de planejamento regional para a
sociedade representada nos Coredes.
Ressalva-se que nos Coredes o que ocorreu foi descentralização da decisão
sobre planejamento, mas não sobre a gestão ou execução orçamentária. Desta forma,
deve ficar claro que tanto no nível nacional quanto no nível estadual (Rio Grande do
Sul), a descentralização não se deu de forma plena. No nível nacional, porque ocorreu
a descentralização de atividades, principalmente para os municípios, mas não de
recursos suficientes para sua execução. Já no nível estadual, a descentralização que
ocorreu por meio da criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
18
Apesar de auxílio financeiro para funcionamento dos Coredes estar previsto na lei 10.283 de
1994, em seu artigo 10: “o orçamento do Estado consignará, através de dotação específica,
recursos para a manutenção das atividades dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento”
(COREDE, 1999, p. 81) este auxílio é pouco significativo. Segundo Bandeira (1999), apenas em
1997 os repasses previstos na lei começaram a ser feitos pelo governo do estado, porém os
valores são pequenos, entre R$ 434,00 e 1.366,00.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 27
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descentralizou certas atribuições, como a de planejamento regional, porém, esta
instância não foi constituída como ente deliberativo (no Brasil, existe a figura dos
Estados e dos Municípios, não existindo nenhuma instância administrativa
intermediária), mas sim em ente meramente consultivo. Segundo Bandeira (2003, p.
216), no Rio Grande do Sul, o processo de criação dos Coredes “não esteve associado
à criação de uma nova instância da Administração Pública. [...] as regiões dos
COREDEs não correspondem sequer a uma regionalização administrativa que seja
adotada por todos os órgãos da Administração Estadual”.
Neste ponto, é necessário fazer uma distinção entre descentralização político-
administrativa e descentralização do processo de planejamento. O primeiro termo
refere-se, normalmente, ao processo de descentralização vivenciado em outros países,
como é o caso da França, Austrália, Oeste Europeu, e Itália. Pode-se perceber que
ocorreu, em todos estes casos, uma dupla transição: “(a) de uma escala geográfica
macro para outra que combina as escalas meso e microrregionais, e (b) da esfera
política do Estado central para instâncias sub-regionais ou locais”. (SCP, 2006, Anexo
VII, p. 1). Já o segundo termo refere-se ao que ocorreu e vem ocorrendo nos Estados
brasileiros que têm trabalhado com a temática da descentralização, como é o caso do
próprio Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Santa Catarina, Espírito Santo e Ceará. Ou
seja, as regiões criadas exercem papel meramente consultivo, não se constituindo em
nova instância da administração pública.
Este fato torna o processo de planejamento regional através dos Coredes muito
vulnerável, pois o atendimento de suas reivindicações fica sujeito às variações políticas
e alternâncias de poder. Isto significa que o pacto com o governo do estado precisa ser
reafirmado a cada troca de governo, pois não existe, em lei, a afirmação de que o que
é decidido pelos Coredes deva ser levado em consideração pelo governo do Estado.
2.2 DESENVOLVIMENTO E REGIÃO
O sistema capitalista desenvolve-se de forma desigual. Segundo Tavares
(1999, p. 1) “o capitalismo desenvolve-se intensamente em um espaço limitado (o seu
‘centro’) e de forma extensiva no amplo espaço de sua dominação (a sua ‘periferia’)”.
Ou seja, esse descompasso está na essência da produção capitalista e pode ser
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 28
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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percebido tanto em uma escala mais ampla, como por exemplo entre países
(desenvolvidos e subdesenvolvidos), como também em escalas menores, dentro de
um mesmo país (desigualdades entre regiões, por exemplo).
Ainda segundo Tavares (1999), no plano teórico, o desenvolvimento desigual foi
trabalhado por vários autores
19
, que questionaram a abordagem econômica
neoclássica. Dentre estes, a teoria que obteve maior difusão foi a dos pólos de
desenvolvimento de Perroux. Essa teoria opôs-se à idéia de equilíbrio neoclássico,
pois entendia que o desenvolvimento é desequilibrado. Perroux constatou que
estimular o desenvolvimento de novos pólos desencadearia novos desequilíbrios, ao
produzir novos efeitos. Surge, desta maneira, a necessidade de administrar esses
efeitos e minimizar os impactos negativos, papel que foi atribuído ao Estado, através
do planejamento
20
.
A relação entre desenvolvimento econômico e planejamento territorial
converteu-se na chamada economia de localização, em particular, da localização
industrial. No final da década de 1950, dois estudos foram fundamentais para o curso
do planejamento regional nos vinte anos que se seguiram: de Gunnar Myrdal (1957
21
,
apud FRIEDMANN, 1981) e de Albert Hirschman (1958
22
, apud FRIEDMANN, 1981).
Myrdal introduziu a noção de causalidade cumulativa circular, e argumentava
que o desenvolvimento capitalista era desigual. Hirschman, seguindo a mesma linha
teórica, aplicou a imagem de desenvolvimento polarizado (talvez inspirado na teoria de
pólos de crescimento). Myrdal defendia uma forte intervenção governamental como
forma de minimizar a tendência do capitalismo de criar desigualdades. Já Hirschman
acreditava que os processos de desenvolvimento capitalistas seriam capazes,
mediante busca por maiores benefícios, de deslocar as indústrias indutoras do
crescimento para regiões periféricas mais atrasadas. Neste processo, o papel do
19
“Podemos citar autores como Myrdal, Perroux, Hirschman, Prebish” (TAVARES, 1999, p. 2).
20
O crescimento e o desenvolvimento de um conjunto só serão obtidos através do
planejamento consciente do meio de propagação dos efeitos do pólo de desenvolvimento. São
órgãos de interesse geral que transformam o crescimento de uma indústria ou de uma atividade
no crescimento da nação que está se formando e os desenvolvimentos anárquicos em
desenvolvimento ordenado (PERROUX, François. A Economia do Século XX. Porto: Herder,
1967).
21
MYRDAL, G. Economic Theory and Under-Developed Regions. London: Duckworth, 1957.
22
HIRSCHMAN, A. The Strategy of Economic Development. New Haven, Conn.: Yale
University Press, 1958.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 29
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governo era o de oferecer incentivos que acelerariam a recuperação do equilíbrio
espacial (FRIEDMANN, 1981).
As políticas regionais, então, passaram a ser atribuição do Estado-nação, que
criou instituições fortes para pôr em prática as políticas e estratégias de
desenvolvimento regional, como foram os casos da Délégation de l’Aménagement du
Territoire – DATAR, na França, e da Cessa per il Svilúppo del Mezzodiorno, na Itália
(TAVARES, 1999).
No Brasil, com o avanço da industrialização, também as desigualdades
regionais foram-se agravando. Após o golpe militar em 1964, as estratégias adotadas
tiveram como base a teoria de pólos de crescimento de Perroux. No I Plano Nacional
de Desenvolvimento – PND foi definida a criação de pólos regionais no Sul e no
Nordeste. Já o II PND tinha a intenção de avançar com o processo de industrialização
no país e consagrou em definitivo a estratégia de pólos de desenvolvimento
(TAVARES, 1999).
A partir da segunda metade da década de 1970, a economia mundial entrou em
crise e, juntamente com ela, o modelo de pólos de desenvolvimento. As modificações
ocorridas nos processos produtivos a partir deste momento, juntamente com o declínio
de regiões fortemente industrializadas e a rápida ascensão econômica de novas
regiões, transformaram as teorias políticas de desenvolvimento regional.
Mesmo em um cenário de crise, começaram a surgir regiões industriais
prósperas. Estas regiões apresentavam características diferentes das antigas regiões
industriais, o que indicava novos paradigmas e novas possibilidades. Percebeu-se que
a prosperidade dessas regiões estava relacionada às suas características próprias, ou
seja, às suas forças locais, do próprio território. É nesta época que surge o conceito de
desenvolvimento endógeno, “que tem nos movimentos pela descentralização política a
outra base de sustentação (TAVARES, 1999, p. 6).
Segundo Barquero (2001), a convergência de duas linhas de pesquisa foi
responsável pela formação do paradigma do desenvolvimento endógeno. A primeira,
de caráter teórico, “nasceu da tentativa de encontrar uma noção de desenvolvimento
que levasse em conta os efeitos da atuação pública na evolução das localidades e
regiões atrasadas” e a outra, de caráter empírico, “surgiu em decorrência da
interpretação dos processos de desenvolvimento industrial em localizações e regiões
do Sul da Europa” (p. 38). Para este autor, desenvolvimento endógeno
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 30
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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... pode ser visto como um processo de crescimento econômico
e de mudança estrutural, liderado pela comunidade local ao
utilizar seu potencial de desenvolvimento, que leva à melhora
da qualidade de vida da população (BARQUERO, 2001,p. 41).
O desenvolvimento endógeno esteve relacionado com o ressurgimento da
importância da região. Para Storper (1997), a partir da década de 1980 muitos estudos
foram realizados, com o objetivo de demonstrar a importância da região para o
desenvolvimento econômico. Porém, para ele, nenhum destes abordou a questão
fundamental, que ele chamou de “untraded interdependencies” (interdependências não
comercializáveis). Para ele, é este o motivo de o nível regional ter sido
progressivamente considerado na definição de políticas econômicas.
A definição de “untraded interdependencies” tem relação com as definições
feitas sobre capital social
23
e refere-se a “form of conventions, informal rules, and
habits that coordinate economic actors under conditions of uncertainly; this relations
constitute region-specific assets in production”
24
(STORPER, 1997, p. 5).
Neste contexto, a responsabilidade de promover a competitividade de uma
região numa economia internacional cada vez mais aberta, passou para as autoridades
políticas subnacionais. Ao mesmo tempo, a regionalização passou a ser considerada
fundamental para a coordenação das novas formas de atividades econômicas e para a
promoção do desenvolvimento endogenamente condicionado (STORPER, 1997).
A emergência de conceitos como desenvolvimento endógeno, motivados “de
baixo para cima”, estão relacionados ao fenômeno da descentralização, à medida que
a descentralização abre espaço para o surgimento de iniciativas de desenvolvimento
local, que permitem a integração de diferentes processos num círculo virtuoso entre
uma democracia mais participativa e a transferência de competências, capacidades e
23
Este termo é bastante utilizado principalmente desde a década de 1990, quando ganhou
ampla divulgação após publicação de um estudo elaborado por Robert Putnam (1996) para
explicar as desigualdades regionais na Itália. Segundo este autor, capital social refere-se as
“características da organização social como confiança, normas e sistemas que contribuam para
aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas” (PUTNAM, 1996, p.
177).
24
“...forma das convenções, das regras informais, e dos hábitos que coordenam atores
econômicos sob circunstâncias de incerteza; estas relações constituem recursos específicos de
regiões na produção” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 31
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
recursos para entidades e atores locais, como forma de estimular estratégias de
desenvolvimento local (ALBUQUERQUE, 2004).
No final dos anos 1960, o economista Dudley Seers provocou uma revolução no
entendimento sobre desenvolvimento, com a publicação de um artigo sobre o
significado deste conceito. Este autor, segundo Boisier (2003), aponta algumas
condições necessárias para concretizar o potencial da pessoa humana, quais sejam:
alimentação como necessidade absoluta (traduzida como pobreza e níveis de
ingresso); emprego; e igualdade entendida como equidade, “... y aquí por tanto ya se
introduce un elemento subjetivo e intangible”
25
(BOISIER, 2003, p. 5).
Após duas décadas, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD), inspirado particularmente nas idéias de Amartya Sen e outros, introduziu uma
nova acepção e uma nova forma de medir o desenvolvimento, através do conceito de
um Índice de Desenvolvimento Humano – IDH. Boisier (2003), mais uma vez, chama a
atenção para a crescente subjetivação e intangibilização do conceito de
desenvolvimento e dos métodos para medí-lo, o que provoca uma mudança de
paradigma.
Mais recentemente, Amartya Sen definiu o desenvolvimento como sendo um
processo contínuo que visa a implementação de liberdades reais que as pessoas
desfrutam. A expansão da liberdade é considerada o fim primordial e o principal meio
de desenvolvimento (“papel constitutivo” e “papel instrumental” da liberdade no
desenvolvimento) (SEN, 1999, p. 52).
O papel constitutivo está relacionado à importância da liberdade substantiva no
enriquecimento da vida humana. Já o papel instrumental da liberdade relaciona-se ao
“modo como diferentes tipos de direitos, oportunidades e intitulamentos [entitlement]
contribuem para a expansão da liberdade humana em geral e, assim, para a promoção
do desenvolvimento” (SEN, 1999, p. 53-54). As principais liberdades instrumentais
destacadas pelo autor são: liberdades políticas, facilidades econômicas, oportunidades
sociais, garantias de transparência e segurança protetora.
Desta forma, o desenvolvimento é uma estratégia de ações inter-relacionadas,
onde a natureza do processo de desequilíbrio é superada pelo equilíbrio na trajetória
das principais variáveis econômicas e sociais.
25
“... e aqui já se introduz um elemento subjetivo e intangível” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 32
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Nessa perspectiva, as pessoas têm de ser vistas como ativamente
envolvidas [...] na conformação de seu próprio desenvolvimento. O
Estado e a sociedade têm papéis amplos no fortalecimento e na
proteção das capacidades humanas. [...] A perspectiva de que a
liberdade é central em relação aos fins e aos meios do desenvolvimento
merecem toda a nossa atenção (SEN, 1999, p. 71).
Sen (1999) destaca que entre as liberdades do ser humano está aquela de
decidir sobre seu futuro. Ou seja, havendo consenso sobre o que deva ser o
desenvolvimento, a próxima questão refere-se a quem decide a trajetória a ser
seguida.
2.2.1 Argumentos em favor da Participação no Desenvolvimento Regional
Bandeira (1999) destaca a importância da participação da sociedade civil na
promoção do desenvolvimento, tanto em escala nacional, regional ou local,
apresentando alguns argumentos que demonstram esta importância.
O primeiro argumento ressalta a importância da consulta aos membros da
sociedade, desde a concepção e elaboração, até a implementação e avaliação de
programas e projetos que visem a promoção do desenvolvimento, a fim de assegurar
sua eficiência e sustentabilidade. Uma das principais causas do fracasso de políticas,
programas e projetos é justamente o fato de não haver participação da comunidade, o
que acaba por gerar programas, políticas e projetos em desacordo com as
necessidades das comunidades que, por sua vez, não se identificam com elas.
O segundo argumento destaca a importância da atuação da sociedade na vida
pública para que se construa uma boa governança
26
e um desenvolvimento
participativo saudável. Para que o processo de desenvolvimento seja sustentável e
eficiente, é necessário que exista um conjunto transparente e previsível que possa
regular as ações dos setores público e privado.
26
Governança pode ser entendida como o exercício da autoridade econômica, política e
administrativa para gerenciar um país em todos os níveis e compreende mecanismos,
processos e instituições por meio dos quais os cidadãos e grupos articulam seus interesses,
exercitam direitos legais, cumprem com obrigações e mediam suas diferenças. (BANDEIRA,
1999).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 33
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
O terceiro argumento “vincula a participação à acumulação de capital social”
que “constitui-se em importante fator explicativo das diferenças regionais quanto ao
nível de desenvolvimento” (BANDEIRA, 1999, p. 10).
A quarta linha de argumentação aborda a importância do capital social para a
implementação de políticas públicas e para o fortalecimento da competitividade
sistêmica de uma região.
27
A quinta e última argumentação identifica a importância da participação na
formação e consolidação das identidades regionais
28
. Desta forma,
A identidade regional, assim como o capital social, não deve ser
entendida como algo que simplesmente existe devido a uma
determinada conjugação de fatores e circunstâncias, mas, sim, como
algo que é construído historicamente. Esta surge como resultado de
processos políticos, sociais e culturais, que fazem que os habitantes de
um determinado território consolidem a percepção do fato de que,
apesar das diferenças e divergências que possam ter, também têm
fortes afinidades e muitos interesses em comum (BANDEIRA, 1999, p.
29).
Este autor conclui ressaltando dois aspectos da participação que estão
presentes em todas as linhas de argumentação. O primeiro deles é o “seu caráter de
elemento essencial da própria idéia de democracia”. O outro é o seu papel
instrumental, “derivado da funcionalidade da participação para a articulação de atores
sociais e para a viabilização de processos de capacitação e de aprendizado coletivo,
extremamente relevantes para a promoção do desenvolvimento” (BANDEIRA, 1999, p.
10).
27
Competitividade sistêmica está relacionada com os determinantes políticos e econômicos do
desenvolvimento industrial.
28
“Identidade regional entendida como o sentimento compartilhado de pertinência a uma
comunidade territorialmente localizada” (BANDEIRA, 1999, p. 29).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 34
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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2.3 EXPERIÊNCIA INSTITUCIONAL DE ORGANIZAÇÃO PARA O PLANEJAMENTO
TERRITORIAL
2.3.1 Experiências Internacionais
Os casos a serem abordados aqui se referem à França e Espanha, onde a
descentralização aproxima-se mais do conceito de devolução, abordado anteriormente.
O estudo destes casos ajuda a compreender as diferenças entre os processos de
descentralização vividos por países europeus e os processos vividos por países da
América Latina, como é o caso do Brasil.
Como dito anteriormente, em todos os casos internacionais estudados, é
percebida uma dupla transição: “(a) de uma escala geográfica macro para outra que
combina as escalas meso e microrregionais, e (b) da esfera política do Estado central
para instâncias subregionais ou locais” (SCP, 2006, Anexo VII, p. 1).
A maioria das iniciativas de descentralização/devolução tiveram como
motivação os desequilíbrios regionais, diferente do que ocorreu em países como o
Brasil, onde a motivação esteve mais relacionada ao enfraquecimento do governo
central e fortalecimento da democracia.
2.3.1.1 Caso Francês
Na França, a construção da política de desenvolvimento regional teve início nos
primeiros anos da década de 1960. Dois foram os fatores principais: “o fortalecimento
do planejamento econômico, que ocorreu naquele país após a 2° Guerra Mundial e o
crescente desequilíbrio espacial que marcava o avanço da industrialização no território
francês” (JACCOUD, 2002, p. 143).
Para enfrentar os desafios de reconstrução no pós-guerra, foi adotado um
planejamento econômico estatal e centralizado. Porém, a partir da percepção de que
existia uma concentração das atividades econômicas no aglomerado urbano parisiense
que estava causando a hipertrofia de Paris e esvaziando demográfico e econômico do
restante do país, o planejamento econômico teve que ser repensado e passou a
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 35
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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preocupar-se com a distribuição territorial do seu crescimento. A preocupação com
estas tendências de concentração provocaram um grande impacto político e social na
França, o que contribuiu para o início do planejamento regional.
Em 1950, a França foi dividida em cinco grandes regiões e, em 1955, foram
estabelecidas as 21 regiões, regionalização que ainda perdura.
A implementação das políticas regionais levou à criação, em 1963, da
Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale – DATAR
29
, cujo
objetivo era a articulação entre o crescimento econômico e a dinâmica de ocupação do
território (JACCOUD, 2002) e que passou a coordenar toda a política regional e
ordenamento do território.
A estratégia adotada tinha como objetivo viabilizar a implementação de pólos de
crescimento regional mediante instalação de empresas polarizadoras.
Esta estratégia
não foi bem sucedida. Um dos motivos seria o fato de estas empresas estarem mais
ligadas aos mercados internacionais, internalizando de forma limitada o processo de
crescimento no nível local. Desta forma, a teoria de pólos de crescimento passou a ser
substituída pela teoria de desenvolvimento endógeno, segundo a qual “as regiões
devem buscar potencializar o uso dos recursos locais para desenvolver sua própria
capacidade de desenvolvimento” (JACCOUD, 2002, p. 149).
Mudanças estruturais, os efeitos da primeira crise do petróleo, crise econômica
fiscal e o início da ação da Comunidade Européia na política regional (com a criação
do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional – FEDER, fato que viria a afetar a
autonomia dos países na implementação de suas próprias políticas), afetaram, de
forma dramática, a economia e a política regional francesas (DINIZ, 2004). A crise
enfrentada na década de 1970 modificou a ênfase de sua política regional, e a DATAR
passou a objetivar a reestruturação das regiões industriais em crise.
A pressão política exercida por pequenas comunidades, bem como o
enfraquecimento do governo central, reforçou a idéia de “transferir para as
comunidades a responsabilidade na busca da solução de seus problemas, indicando a
necessidade de descentralização” (DINIZ, 2004, p. 15).
Desta forma, na década de 1960, foi criada, na França, uma nova esfera
administrativa - as regiões -, fato que trouxe importante repercussão na evolução das
29
Transformada em Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des
territoires – DIACT.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 36
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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políticas regionais. Em 1964, foram substituídas as diversas delimitações
administrativas utilizadas pelos diferentes ministérios “por uma única definição dos
perímetros regionais” (SCP, 2006, Anexo VII, p. 8). Uma lei de 1972 conferiu às
regiões o status de “estabelecimentos públicos regionais” (EPR), que passaram a ser
representados por duas assembléias não eleitas: conselho regional e conselho
econômico e social regional. Porém, o poder executivo “permaneceu nas mãos de um
funcionário nomeado pelo governo central (“le préfet de région”) (SCP, 2006, Anexo
VII, p. 8).
Com a primeira lei sobre descentralização de 1982, a região passou a ter status
comparável ao dos antigos departamentos e comunas, fato que influenciou na
transferência de poder executivo regional - que era exercido por um “préfet” – para o
presidente do conselho regional. O ápice do processo de afirmação das regiões foi
atingido em 1986, com a unção do sufrágio universal (SCP, Anexo VII, 2006).
A partir deste instante, políticas de ordenamento territorial deixaram
realmente de ser atributo quase exclusivo do estado central e passaram
a exigir uma complexa composição (ou concertação) com os poderes
locais, a começar pela região (SCP, Anexo VII , 2006, p. 8).
Assim, a mudança de paradigma que ocorreu na política regional na França
começa efetivamente entre 1982 e 1983, quando foram promulgadas diversas leis de
descentralização, que visavam realizar uma divisão de competências (bem como dos
recursos correspondentes) entre os quatro níveis da administração existentes (Estado,
regiões, departamentos e as comunas).
O caso da França merece destaque pois, neste país, houve uma busca pela
substituição de paradigmas e instrumentos tradicionais por caminhos alternativos, onde
o papel da região foi fortalecido como espaço prioritário da intervenção pública.
Durante a década de 1990, inovaram-se os instrumentos quanto aos objetivos da
política regional:
... reconheceu-se a possibilidade de emergência de novos espaços
territoriais como base para a elaboração de programas de
desenvolvimento; buscou-se com ênfase a articulação das intervenções
públicas em um mesmo espaço territorial e a promoção da cooperação
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 37
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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público-privada; substituiu-se o objetivo do crescimento econômico pelo
objetivo do desenvolvimento endógeno (JACCOUD, 2002, p. 162).
2.3.1.1.1 Organização Institucional
Atualmente, a França é composta por 36.778 comunas (que é a menor divisão
administrativa da França); 100 departamentos, sendo quatro destes ultramarinos e 26
regiões, sendo quatro ultramarinas.
A existência das regiões foi consagrada pela revisão constitucional de 2003,
quando passa a ser mencionada como “coletividade territorial da mesma forma que a
comuna e o departamento” (BRASIL, Ministério de Planejamento, Orçamento e
Gestão, 2006, p. 31). O papel principal das regiões é o de coordenação e
planejamento. Uma de suas atribuições refere-se ao
... ordenamento do território e planejamento: preparação do Plano
regional de ordenamento e desenvolvimento do território (SRADT) que
estabelece as grandes diretrizes nesse domínio [...], preparação e
assinatura dos contratos Estado-Região, que é um verdadeiro programa
de desenvolvimento plurianual do território regional [...] e organização
dos transportes ferroviários regionais (BRASIL, Ministério de
Planejamento, Orçamento e Gestão, 2006, p. 31).
2.3.1.2 Caso Espanhol
A Espanha vivenciou, na segunda metade do século XX, profundas
transformações em todas as esferas de atuação, seja política, econômica ou social. A
transformação mais importante foi a passagem de uma estrutura eminentemente
agrária, na década de 1950, para uma economia industrial e principalmente terciária no
final do século XX (SIMÕES, 2007).
Estas modificações, do ponto de vista estrutural, se deram de forma
desequilibrada, visto que se produziram, simultaneamente, fenômenos de
concentração e polarização de atividades, de emprego e de população.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 38
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Ainda outra dimensão importante nas modificações ocorridas na Espanha está
relacionada à integração internacional. De acordo com Simões (2007, p. 6)
... o modelo franquista de desenvolvimento – baseado no fechamento
do mercado, na regulação e no dirigismo da economia – é colocado em
xeque pela busca da “europeização” espanhola, iniciada já na segunda
metade dos 70, e potencializada com a entrada da Espanha na CEE em
1986.
Desta forma, o modelo pós-franquista foi marcado pela internacionalização de
políticas e pela liberalização e desregulação dos mercados. Três importantes
elementos caracterizaram esta mudança estrutural: “i) constante perda de importância
das atividades primárias; ii) a industrialização dos anos 60 seguida de profunda crise
industrial nos 70 e 80; e iii) a importante terceirização que se intensifica na segunda
metade dos 80” (SIMÕES, 2007, p. 7).
As transformações ocorridas na Espanha apresentaram um comportamento
heterogêneo no território, devido a sua grande heterogeneidade regional, que encontra
suas raízes, principalmente, no início do processo de industrialização espanhol. Ou
seja, “após o início da constituição do mercado interno espanhol – após a Guerra de
Sucessão do XVIII – Catalunha e País Basco experimentaram o início de um processo
de industrialização enquanto o resto do país permanecia [...] eminentemente agrícola”
(SIMÕES, 2007, p. 8).
Esta heterogeneidade no desenvolvimento espanhol causou grandes
movimentos migratórios em direção às províncias mais desenvolvidas e a
implementação, pelo governo espanhol, de políticas regionais continuadas, que se
encerraram na década de 1980, quando a Espanha ingressou na União Européia.
A Constituição espanhola de 1978 tinha, como tarefa mais importante, de
satisfazer as demandas regionais por maior autonomia. De acordo com a Constituição,
todas as regiões teriam direito à sua autonomia, não só as regiões possuidoras de
identidades históricas, culturais e lingüísticas (País Basco, Catalunha e Galícia), mas
também todas as regiões espanholas, mesmo as não detentoras de características
territoriais politicamente relevantes. Esta Constituição transformou a Espanha em um
dos governos mais descentralizados do mundo ocidental (SIMÕES, 2007).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 39
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Esperava-se que a descentralização político-administrativa - colocada em
prática com o estabelecimento das autonomias regionais – auxiliasse na redução dos
desequilíbrios inter-regionais, bem como na criação de condições de um crescimento
sustentado nas regiões mais desenvolvidas.
Vale destacar que a Constituição estabelecia a solidariedade entre regiões,
explicitada pela criação do Fundo de Compensação Inter-regional (FCI), que implicaria
numa redistribuição fiscal, por intermédio de incentivos regionais.
Com a crise nos anos 1980, a política regional perdeu importância, visto que
seu objetivo principal era a redução dos desequilíbrios regionais, que agora dava lugar
à medidas visando o aumento da competitividade e a reestruturação econômica, com
vistas a entrada da Espanha na Comunidade Européia.
A Espanha entra para a Comunidade Européia em 1986. O processo de
integração acarretou a adaptação às regras de funcionamento da CE. Um conjunto de
normas e procedimentos foi aprovado pelo governo espanhol com este intuito.
2.3.1.2.1 Organização Institucional
Como dito anteriormente, a Constituição de 1978 modificou a divisão territorial
da Espanha. A estrutura institucional espanhola passou a ser composta por:
17 Comunidades Autônomas, divididas em dois tipos: nacionalidades (País
Basco, Catalúnia e Galícia), as quais podem reinvidicar o status de nações
históricas (BÖRZEL, 2002); e regiones, as quais lutaram por autonomia com
base em suas prerrogativas históricas particulares (Navarra), em sua geografia
(Baleares e Canárias) ou por razões sócio-econômicas (Andalusia,
Extremadura, Valencia) (BÖZEL, 2002);
2 cidades autônomas (Ceuta e Melilla);
50 províncias;
2 áreas metropolitanas (Madrid e Barcelona); e
8.089 municípios.
A Constituição de 1978 criou um sistema de inter-relações governamentais com
ênfase na autonomia institucional entre governo central e nível subnacional. O
“Spanish State of Autonomies” tem orientação para um modelo de federalismo dual,
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 40
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que enfatiza a separação de poderes entre governo central e regiões. A distribuição
setorial de competências, o bicameralismo assimétrico e a escassa disposição
constitucional para a cooperação intergovernamental e integração vertical, refletem
uma tentativa de ambos os níveis de governo para garantir certo nível de autonomia
política e institucional, a fim de assegurar o pluralismo cultural da Espanha.
Centralização fiscal e mecanismos de cooperação intergovernamental, tais como
conferências setoriais, deveriam assegurar um mínimo de integração
intergovernamental e harmonização política (BÖZEL, 2002).
Na Espanha, o governo central legisla sem a participação das Comunidades
Autônomas. Por sua vez, as Comunidades Autônomas implementam as decisões do
governo central, sem que este possa intervir. Cada nível de governo é independente no
que se refere ao exercício de suas respectivas competências. A Constituição não
define nenhum mecanismo para o exercício coordenado das competências
compartilhadas. Como conseqüência, o estado central recorre ao enquadramento
detalhado da legislação, o que limita o poder discricionário das Comunidades
Autônomas na criação e execução da legislação (BÖZEL, 2002).
2.3.2 Experiências Estaduais
No Brasil, podem ser apontadas algumas experiências estaduais de
descentralização, com objetivo de promover a participação popular no desenvolvimento
regional. De acordo com Bandeira (1999, 2003), cinco experiências podem ser
apontadas, como é o caso do Ceará, onde foram instalados, a partir de 1995,
conselhos municipais e regionais de Desenvolvimento Sustentável; de Minas Gerais,
onde foram promovidas audiências públicas pela Assembléia Legislativa, com o intuito
de incorporar propostas da comunidade ao orçamento do Estado; de Santa Catarina,
onde foram instalados os Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado; e o Espírito
Santo, onde existem tentativas de organização de Orçamentos Participativos
estaduais, com assembléias microrregionais e o do Rio Grande do Sul, onde foram
criados os Coredes.
Cabe uma aproximação maior com o caso de Santa Catarina, pela proximidade
geográfica e pelas semelhanças e diferenças em relação a experiência dos Coredes no
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 41
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Rio Grande do Sul. De acordo com Birkner (2006, p. 83-84), os Fóruns de
Desenvolvimento Regional Integrado de Santa Catarina – FDRI são “entidades não-
governamentais de organização das demandas regionais para a formulação de
diretivas que permitam a construção do desenvolvimento integrado e sustentável”. E
também representam
... um movimento de descentralização política marcado essencialmente
por iniciativas regionais, que se reproduziram mimeticamente nas
microrregiões catarinenses, sinalizando uma tendência de mobilização
das comunidades regionais em resposta às próprias dificuldades do
governo estadual na busca de alternativas aos problemas do
desenvolvimento (BIRKNER, 2006, p. 84).
A criação dos Fóruns em Santa Catarina esteve ligada aos esforços das
respectivas associações de municípios, criadas a mais de três décadas neste Estado.
Este processo se deu de forma contrária do que ocorreu no Rio Grande do Sul, onde
as associações de municípios viram na criação dos Coredes uma forma de
“concorrência”, o que acarretou atritos. No Rio Grande do Sul, estas associações
também já estavam bastante consolidadas, e sua influência pode ser notada no recorte
regional elaborados para os Coredes.
A criação do primeiro Fórum emergiu da Associação de Municípios do Oeste de
Santa Catarina, em 1995, com base nas experiências de países europeus, como a
Itália. A criação deste Fórum inspirou o surgimento de outros. Também foi criado o
Fórum Catarinense de Desenvolvimento Regional – Forumcat, que logo passou a
fomentar a criação dos fóruns regionais posteriores (BIRKNER, 2006).
Os Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado de Santa Catarina
receberam o apoio do governo estadual vigente na época de sua criação, e
continuaram recebendo apoio e destaque no governo que se seguiu a este. Desta
maneira, Birkner (2006, p. 111) salienta que este apoio “acabou associando a entidade
à imagem da gestão estadual, o que parecia fazer bem aos dois lados”. Porém, este
apoio mostrou-se negativo com a troca de governo. Segundo Bandeira (1999), este
apoio pode ser prejudicial nas alternâncias de poder, pois os sucessores rivais podem
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 42
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tender a aniquilar iniciativas que, embora saudáveis do ponto de vista da participação
da sociedade civil, carregam a marca do governo anterior.
Foi o que, de fato, ocorreu em Santa Catarina. Até 2002, os Fóruns “se
afirmaram crescentemente como entidades fomentadoras de capital social” (BIRKNER,
2006, p. 111). Entretanto, o governo que se sucedeu introduziu uma nova estratégia,
voltada para a promoção do desenvolvimento regional integrado e descentralizado.
Foram criadas vinte e nove Secretarias de Desenvolvimento Regional em cidades-pólo
microrregionais, com a justificativa de promover a descentralização administrativa.
“Através delas, a sociedade civil organizada passaria a eleger anualmente as
prioridades da região a serem contempladas no orçamento estadual” (BIRKNER, 2006,
p. 112).
Birkner (2006) salienta que esta nova estrutura institucional criada afetou a
atuação dos Fóruns:
Se até 2002, o volume de reuniões dos fóruns e a sua presença na
imprensa foram de algum modo notáveis, essa presença diminuiu
sensivelmente no ano seguinte, haja vista que aconteciam também
reuniões dos Conselhos de Desenvolvimento Regional
30
(BIRKNER,
2006, p. 113).
2.4 PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO NO RIO GRANDE DO SUL
A trajetória gaúcha de descentralização, de praticamente 35 anos, segundo
Veiga (2006), teve seu início com a instalação do Sistema de Desenvolvimento
Regional e Urbano – Sisdru, no período da Ditadura Militar (Governo Euclides Triches,
1971-1974), e do Programa de Descentralização Regional, do período da
redemocratização (Governo Pedro Simon, 1986-1990), que propuseram, não só
regionalizações, mas, também, reestruturações da administração estadual. Essas duas
experiências não foram implantadas, por razões diferentes, mas que comungaram de
um encontro de interesses dos setores (deputados, prefeitos, associações de
municípios, secretarias do governo estadual) que a elas se opuseram. O atual
30
Criados pelo governo como apoio às Secretarias, de caráter apartidário.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 43
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ambiente institucional e organizativo, que começou a emergir a partir de 1990, durante
o governo Alceu Collares, enfatiza a “participação da sociedade civil na promoção do
desenvolvimento regional” (RÜCKERT, 2005, p. 20).
O emprego de regionalizações segue duas lógicas básicas: (1) a busca da
diminuição de desigualdades regionais; e (2) a descentralização de serviços e planos
setoriais. “A primeira lógica objetiva buscar ações, mecanismos e políticas que
contribuam para diminuir as desigualdades regionais” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 134).
Podem ser incluídas nesta vertente as iniciativas governamentais estaduais
(principalmente da Secretaria de Coordenação e Planejamento - Plano de
Reestruturação da Metade Sul, RS 2010 e Rumos 2015), federais (Ministério da
Integração Nacional - Metade Sul e Área de Fronteira) e municipais (Federação dos
Municípios do Rio Grande do Sul – FAMURS). Também podem ser incluídas as
iniciativas privadas, ligadas principalmente ao setor empresarial (Fiergs, Federasul,
Pólo RS, Sebrae) e de associações de agentes locais (Coredes).
“A segunda lógica é decorrente da necessidade de descentralização dos
serviços e programações setoriais” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 134). As secretarias e órgãos
estaduais e federais estão estruturados em agências, coordenadorias ou delegacias
regionais e, ainda, em consórcios ou associações, que foram se formando de acordo
com as imposições técnicas, locacionais e políticas. As regionalizações decorrentes
destas instituições têm recortes totalmente diversos, e resultam em localizações de
sedes, estruturas e interesses políticos difíceis de serem alterados, pois trazem status
e renda para os municípios-sede. Pode-se citar os casos da Educação, Saúde,
Fazenda, Segurança, Obras Públicas e Saneamento (Corsan), Agricultura, Transportes
(DAER), entre outros (SCP, 2006, Vol. 1). Esta vertente estaria de acordo com as
teorias de desconcentração.
Desta forma, as regionalizações oficiais no Rio Grande do Sul foram sendo
estruturadas de acordo com as necessidades de cada Secretaria, Autarquia ou outros
órgãos estaduais, sem serem levados em consideração critérios comuns. Algumas
iniciativas já foram tomadas pelo governo estadual, com o intuito de unificar os
diversos recortes regionais setoriais em uma mesma base territorial, sem muito
resultado
31
.
31
A última dessas tentativas se deu no Governo Olívio Dutra com o Programa de
Regionalização Administrativa do Estado - PRAE , cujo objetivo era o de coordenar o processo
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 44
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
No Rio Grande do Sul foram, então, propostas três regionalizações. A primeira
em 1973, a segunda em 1987 e a terceira em 1991. Objetivavam “absorver e promover
a já existente estrutura regionalizada dos setores de atuação do Estado”, bem como
“implantar, em cada região, um processo de planejamento para o seu
desenvolvimento” (NYGAARD, 1990, p. 185).
Proposição de Organização Territorial do Estado para Fins de Programação
Regional e Urbana, 1973, organizada pela Secretaria do Desenvolvimento
Regional e Obras Públicas (SDO);
Programa Estadual de Descentralização Regional, criado pelo Decreto n°
32.567 (junho de 1987), também coordenado pela SDO;
Programa de Conselhos Regionais de Desenvolvimento (Coredes), com início
em 1991 e coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Econômico e
Social (Sedes) (SCP, 2006, Vol. 1).
A primeira tentativa de regionalização propunha a organização do território do
Estado, com base na teoria de centralidade, elaborada pelo geógrafo alemão
Christaller (em 1933). Este estudo levou em consideração os fluxos entre cidades e
analisou a rede urbana, considerando sua polarização. Nesta proposta, Passo Fundo,
Santa Maria, Caxias do Sul e Pelotas exerceriam papel de centros ou capitais
regionais. Tinha como objetivo definir uma regionalização a ser utilizada pelas
entidades governamentais. Esta tentativa não logrou sucesso devido à divergências
políticas e outras controvérsias, o que fez com que esta proposta nunca fosse
implementada (SIENDERBERG, 2004).
A segunda tentativa tinha como objetivos propor uma regionalização a ser
utilizada pelas entidades governamentais e de ser uma forma de governança que
estimulasse a participação da comunidade nas decisões. Para este estudo foram
utilizadas a divisão territorial definida pelo estudo de 1973 e a regionalização da
Federação das Associações de Municípios do RS – FAMURS (criada em 1976), sendo
que a primeira tinha caráter técnico e a segunda tinha motivações políticas e estava
baseada na decisão dos prefeitos (NYGAARD, 1990). A Proposta Final de Divisão
de regionalização no Estado e justificava-se pela fragmentação da administração pública em
sua dispersão espacial. Alcançou resultados pouco expressivos, já que não conseguiu alterar
as regionalizações de setoriais mais consolidados, que demonstraram grande capacidade de
resistência, como foram os casos das Secretarias de Educação, Saúde e Justiça e Segurança
(SCP, 2006, Vol. 1).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 45
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Regional para o Estado ficou composta por 22 regiões que agrupavam 332 municípios.
Esta proposta acabou não sendo implementada, talvez pelo fato de ter criado, na sua
proposta de governança, a figura do Coordenador Regional, que se constituiria no
detentor do controle de decisão da instância regional.
A atual regionalização do Estado para fins de planejamento e para fins
orçamentários é resultado da terceira tentativa de regionalização, que se deu através
da criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes, instalados em
1991 e oficialmente estabelecidos em 1994, através da Lei nº. 10.283, totalizando vinte
e um Coredes (atualmente são vinte e oito Conselhos).
2.4.1 O caso dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento - Coredes representam uma
experiência de descentralização do planejamento, cujo objetivo é ampliar o
desenvolvimento das regiões. São um fórum de discussão e decisão a respeito de
políticas e ações que visem o desenvolvimento regional.
Segundo a Lei n° 10.283, artigo 2°, os Conselhos R egionais de
Desenvolvimento têm como objetivo a
... promoção do desenvolvimento regional, harmônico e sustentável,
através da integração dos recursos e das ações do governo na região,
visando à melhoria da qualidade de vida da população, à distribuição
eqüitativa da riqueza produzida, ao estimulo à permanência do homem
em sua região e à preservação e recuperação do meio ambiente
(COREDE, 1999, p. 79).
De acordo com o Decreto 35.764 de 1994, a divisão regional dos Coredes era
composta por 21 Regiões. Este Decreto foi alterado em 1998, quando foi criado o
Corede Metropolitano Delta do Jacuí. Em 2004 foram criados mais dois Coredes, Alto
da Serra do Botucaraí e Jacuí Centro. Em 2006 foram criados mais dois Coredes,
Campos de Cima da Serra e Rio da Várzea. Em 2008 também foram criados mais dois
Coredes, Vale do Jaguari e Celeiro. Atualmente o Estado está dividido em 28
Conselhos Regionais de Desenvolvimento.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 46
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Figura 02: Mapa da divisão do Estado em Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes.
Fonte: <http://www.scp.rs.gov.br/atlas/atlas.asp?menu=467> Acesso 16 jul. 2008.
Os Coredes, a despeito de todas as dificuldades enfrentadas ao longo de sua
trajetória, e ante o fracasso da maioria das demais experiências brasileiras, podem ser
considerados um caso de sucesso (BANDERIA, 2003). Este autor aponta alguns
fatores que podem ter influenciado no maior sucesso alcançado pela experiência
gaúcha.
Primeiramente, aponta o fato de os Coredes terem sido, praticamente desde o
início, autônomos em relação ao Governo do Estado, constituindo uma coordenação
independente. Outro fato é que ao longo do tempo os Coredes foram presididos por
pessoas de orientações políticas distintas, o que ajudou a fortalecer sua credibilidade.
Ainda outro fator apontado é o grau de institucionalização que alcançaram após a
aprovação da Lei Estadual n° 10.283 (lei que criou os Coredes). Desta forma,
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 47
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Somadas, a legitimidade formal, a preocupação em manter uma pauta
autônoma, a atividade de coordenação do Fórum [Coredes] e o apoio
de organizações importantes das regiões, como Universidades, têm
contribuído de forma decisiva para a sobrevivência dos Conselhos
Regionais. Isoladamente, a autonomia e a legitimidade formal seriam
insuficientes para assegurar essa sobrevivência. Caso os COREDEs
não tivessem assumido características de “movimento autônomo”, os
dispositivos da Lei Estadual nº 10.283 poderiam ter-se tornado letra
morta. Da mesma forma, sem respaldo legal a atuação dos Conselhos
poderia ter sua legitimidade facilmente contestada (BANDEIRA, 2003,
p. 252-253).
Lahorgue (2008), aponta alguns fatores que podem ter influenciado na consolidação
dos Coredes, quando comparados com as demais regionalizações existentes ou
tentadas no Brasil:
Os Coredes são atualmente a única instituição que congrega,
mesmo com deficiências, os representantes políticos, empresariais,
setoriais, universitários, trabalhadores, entre outros, que pode
permitir o afloramento de um ‘planejamento integrado’ regional e
não setorializado apenas;
Eles têm, por competência legal estadual, a tarefa de realizar a
Consulta Popular, definido prioridades para parcelas do orçamento,
o que pode vir a se tornar, crescentemente, em experiência
cumulativa de planejamento integrado (LAHORGUE, 2008).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 48
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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3 CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO – COREDES
3.1 IMPLANTAÇÃO, OBJETIVOS, ESTRUTURA E FUNCIONAMENTO
Conforme visto no capítulo anterior, as propostas de regionalização para o
planejamento e desenvolvimento regional, entre 1973 e 1991, culminaram com a
implantação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, a partir de 1991, com a
“adoção dos princípios da descentralização política, desconcentração econômica e
integração regional” (RÜCKERT, 2001, p. 350). Esta proposta enfatiza o processo de
planejamento para o desenvolvimento, com ênfase na inserção das organizações da
sociedade civil na promoção do desenvolvimento regional. Desta forma, segundo
Rückert (2001, p. 357), “a proposta dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento
busca, inicialmente, a redistribuição de poder entre o Estado e a sociedade civil”.
Os Coredes emergem durante a campanha do então candidato Alceu Collares,
em 1990, como ampliação da proposta dos Conselhos Populares
32
, implementados em
Porto Alegre durante sua gestão na Prefeitura (1985/1988). Neste ano foram realizados
seminários informativos nos principais Municípios do Estado.
Sua implementação esteve, inicialmente, sob responsabilidade da Secretaria de
Desenvolvimento Econômico e Social (BANDEIRA, 2003). Apesar de começarem a ser
implementados ainda em 1991, os Coredes só foram formalizados em 1994, pela Lei
Estadual n° 10.283, que criou os Conselhos Regionais. O Decreto 35.764 de 28 de
dezembro de 1994, regulamentou a lei de criação dos Conselhos.
Inicialmente, a proposta de regionalização dos Conselhos levou em
consideração uma análise baseada na técnica de clusters, dividindo o Estado em 12
regiões. Quando esta proposta começou a ser debatida junto às comunidades,
percebeu-se que este recorte não se adaptava à realidade, pois já existia a
regionalização da Federação das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul -
32
Segundo Rückert (2001), o projeto de lei criando estes Conselhos é elaborado em Porto
Alegre em 1986, quando assume um prefeito eleito pelo voto direto, Alceu Collares. No projeto
de lei estava prevista a criação de dezessete Conselhos Populares. A proposta surgiu a partir
de um processo de discussão entre Executivo e o movimento comunitário, tendo por base
proposta do Partido Democrático Trabalhista. Tal proposta foi rejeitada pela maioria dos
vereadores (em 1986), pois argumentaram que os Conselhos Populares “levariam a um
esvaziamento do Legislativo e se constituiriam num poder paralelo” (RÜCKERT, 2001, p. 358).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 49
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Famurs, que se encontrava bastante consolidada. A alternativa foi deixar a decisão do
recorte regional com as comunidades, o que resultou na divisão das vinte e uma
regiões (SCP, 2006, Vol. 1). Desde sua regulamentação, em 1994, foram criados mais
sete Coredes, totalizando, atualmente, vinte e oito Conselhos.
A fusão ou desmembramento dos Coredes são permitidos e já estavam
previstos no Decreto nº 35.764, de 28 de dezembro de 1994, que regulamenta a Lei
que criou os Conselhos Regionais de Desenvolvimento – CRDs. A fusão é permitida,
desde que aprovada pelas respectivas Assembléias Gerais Regionais. O
desmembramento também É permitido,
... desde que seja mantido o princípio da contigüidade territorial e as
características geográficas, culturais, econômicas e sociais o
justifiquem, e que:
I - seja proposto pelas Câmaras de Vereadores dos Municípios ou por
membros do Conselho de Representantes;
II - seja decidido pela Assembléia Geral Regional, cujo quorum de
deliberação deverá ser o da maioria absoluta de seus membros.
Parágrafo único - Nas hipóteses previstas no inciso I (primeiro), a
proposição deverá resultar de deliberação da maioria absoluta dos
integrantes da Câmara de Vereadores ou por, no mínimo, um terço dos
membros do Conselho de Representantes, devendo ser encaminhado à
Presidência do CRD (RIO GRANDE DO SUL, Decreto nº 35.764, de 28
de dezembro de 1994).
Em 2003, este Decreto foi alterado pelo Decreto nº 42.777, de 22 de dezembro
de 2003, sendo incluídas novas condições para a fusão e desmembramentos dos
Coredes. A fusão e desmembramento dos Coredes passou a seguir a seguinte
definição:
Art. 2º - A criação, a fusão e o desmembramento dos Conselhos
Regionais de Desenvolvimento obedecerão, cumulativamente, aos
seguintes critérios:
I - existência de continuidade territorial do novo Conselho, preservando-
se a do Conselho de origem;
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 50
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
II - iniciativa de proposição com a competente formalização de apoio
das Prefeituras Municipais, das Câmaras Municipais de Vereadores,
dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento, devidamente
instalados, ou de Entidades de Ensino Superior, com unidades na
região;
III - existência de identidade regional, mediante competente justificativa,
envolvendo aspectos culturais, geográficos, econômicos, sociais e de
desenvolvimento;
IV - enquadramento do novo Conselho, observados o número de
municípios, população e área, entre o menor e o maior COREDEs já
existente;
V - garantia de que o desmembramento preserve a viabilidade dos
Conselhos de origem, observado o disposto nos incisos I e IV;
VI - aprovação pelas Câmaras Municipais de Vereadores dos
municípios envolvidos.
§ 1º - Nas justificativas para sustentação da criação, fusão e
desdobramento de COREDEs deverão ser consideradas as redes de
Serviços Públicos Estaduais.
§ 2º - A cada COREDEs competirá, facultativamente, o
estabelecimento de critérios e procedimentos a serem adotados,
objetivando a criação de sub-regiões (RIO GRANDE DO SUL, Decreto
nº 42.777, de 22 de dezembro de 2003).
Além da fusão e desmembramento dos Coredes, este último Decreto também
prevê a possibilidade de mudança de municípios de um Corede para outro, desde que
esta mudança seja acolhida pelo Corede de destino e observadas, cumulativamente,
os seguintes critérios:
I - existência de continuidade territorial;
II - iniciativa de proposição formalizada pela sociedade civil organizada,
por meio de Prefeitura Municipal, de Câmara Municipal de Vereadores,
ou de Conselho Municipal de Desenvolvimento, devidamente instalado;
III - existência de identidade regional, mediante competente justificativa,
envolvendo aspectos culturais, geográficos, econômicos, sociais e de
desenvolvimento;
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 51
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
IV - que a mudança preserve a viabilidade do Conselho de origem,
observado o disposto no artigo anterior;
V - aprovação pela Câmara Municipal de Vereadores do município
proponente.
Parágrafo único - Nas justificativas para sustentação da mudança de
município de um COREDEs para outro deverão ser consideradas as
redes de Serviços Públicos Estaduais (RIO GRANDE DO SUL, Decreto
nº 42.777, de 22 de dezembro de 2003, Artigo 3º).
Além dos critérios estabelecidos neste Decreto, também existe um Grupo de
Trabalho criado pelo Decreto nº 45.373, de 03 de dezembro de 2007, grupo este
“destinado a realizar estudos e apresentar proposta para o desmembramento, fusão e
criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento” (RIO GRANDE DO SUL,
Decreto nº 45.373, de 03 de dezembro de 2007).
33
Entre as competências atribuídas aos Coredes, a mais relevante para este
trabalho está descrita no artigo 3°, inciso I, da L ei 10.283, que é a de elaborar planos
estratégicos de desenvolvimento regional. A análise de alguns dos planos elaborados é
o objetivo principal deste estudo.
De acordo com o Artigo 3° desta lei, compete aos C onselhos Regionais de
Desenvolvimento, dentre outras, as seguintes atribuições:
I - promover a participação de todos os segmentos da sociedade
regional no diagnóstico de suas necessidades e potencialidades, para a
formulação e implementação das políticas de desenvolvimento
integrado da região;
II - elaborar os planos estratégicos de desenvolvimento regional;
III - manter espaço permanente de participação democrática,
resgatando a cidadania, através da valorização da ação política;
33
Art. 1° - Fica instituído um Grupo de Trabalho destinado a realizar estudos e apresentar
proposta para o desmembramento, fusão e criação dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento, de que trata o Decreto n° 35.764, de 28 de dezembro de 1994, alterado pelo
Decreto 42.777 de 22 de dezembro de 2003, que atuará sob à coordenação do Secretário de
Estado Extraordinário de Relações Internacionais (Decreto nº 42.777, de 22 de dezembro de
2003).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 52
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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IV - constituir-se em instância de regionalização do orçamento do
Estado, conforme estabelece o artigo 149, parágrafo 8º da Constituição
do Estado;
V - orientar e acompanhar, de forma sistemática, o desempenho das
ações dos Governos Estadual e Federal na região;
VI - respaldar as ações do Governo do Estado na busca de maior
participação nas decisões nacionais (COREDE, 1999, p. 79, grifo meu).
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento são “um fórum de discussão e
decisão a respeito de políticas e ações que visem ao desenvolvimento regional”
(COREDES,1999, p. 21).
Participam dos Conselhos
Deputados Estaduais e Federais com domicílio eleitoral na área de
abrangência do Conselho;
Prefeitos e Presidentes de Câmaras de Vereadores;
Representantes das instituições de ensino superior que atuam na
região;
Representantes das associações, dos sindicatos, dos conselhos
setoriais criados por lei e dos diferentes segmentos da sociedade
civil organizada da região, abrangendo:
o empresários e trabalhadores da indústria, do comércio
e do setor de serviços;
o empresários e trabalhadores rurais;
o cooperativas e associações de produtores;
o conselhos de desenvolvimento municipais;
o movimentos ecológicos;
o movimentos comunitários (COREDES, 2002, v.1, p. 19).
A estrutura dos Conselhos é composta por Assembléia Geral Regional,
Conselho de Representantes, Comissões Setoriais e Diretoria Executiva. A Assembléia
Geral Regional é o órgão máximo de deliberação dos Coredes e é composta por
representantes da sociedade civil organizada e dos Poderes Públicos existentes na
região. O Conselho de Representantes é um órgão deliberativo e executivo de primeira
instância do Corede. Os representantes são eleitos na Assembléia Geral e passam a
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 53
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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exercer uma função de caráter regional. As Comissões Setoriais são formadas por
iniciativa do Conselho de Representantes, para tratar de temas específicos. A Diretoria
Executiva do Conselho Regional de Desenvolvimento tem como atribuições
desempenhar funções executivas e de apoio administrativo, como também dirigir a
Assembléia Geral Regional e o Conselho de Representantes. A associação e
integração entre os Coredes é feita pelo Fórum dos Coredes.
3.2 DECLARAÇÃO DE PRINCÍPIOS
A Declaração de Princípios foi elaborada pelos presidentes dos Coredes, em
1997, com o objetivo de nortear o trabalho de todos os participantes dos Conselhos,
evitando que fossem influenciados negativamente por interesse e conflitos alheios aos
seus objetivos (COREDES, 2002, v. 1).
São oito os princípios estabelecidos. O primeiro visa a promoção do
desenvolvimento regional, “compatibilizando competitividade, eqüidade e
sustentabilidade” (COREDES, 1999, p. 27). O segundo refere-se a autonomia dos
Conselhos em relação às diferentes instâncias governamentais, às correntes político-
partidárias ou quaisquer outras organizações da região ou fora dela. O terceiro aborda
a importância da necessidade de manter a pluralidade na composição dos Coredes
como também identificar consensos entre os atores regionais, quanto à forma de
promover o desenvolvimento regional. O quarto princípio trata da importância da
atuação dos Coredes para estreitar laços de confiança, estimular a cooperação e
viabilizar parcerias entre diferentes segmentos da sociedade civil da região, bem como
entre esses segmentos e a Administração Pública.
O quinto princípio destaca a importância dos Coredes para a construção de
espaços de articulação da sociedade regional. O sexto determina que a ação dos
Conselhos deva articular, em escala regional, os esforços locais de promoção do
desenvolvimento, bem como tornar possível que as ações setoriais das diferentes
instâncias do governo estruturem-se e integrem-se de forma a caracterizar verdadeiras
políticas de desenvolvimento regional. O sétimo defende o aumento permanente da
representatividade dos Coredes e de sua inserção junto à comunidade, organizando e
integrando os segmentos da sociedade regional ainda desarticulados. O último
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 54
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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princípio fala da importância dos Coredes defenderem a implantação e a continuidade
das políticas governamentais que contribuam para o desenvolvimento regional.
3.3 COREDES E O GOVERNO DO ESTADO
As relações entre governos estaduais e Coredes têm sido dificultadas pela
percepção conflituosa de papéis entre eles embora, por determinação legal,
atualmente os Coredes sejam reconhecidos como estruturas regionais de
planejamento.
As dificuldades enfrentadas neste sentido podem ser atribuídas às trocas de
governo e falta de continuidade de iniciativas relacionadas aos Coredes e ao
planejamento regional, como também pelo processo lento de assimilação, por parte do
Governo, da importância do papel desta instância regional para o planejamento do
desenvolvimento do Estado.
Durante a existência dos Coredes, estes mudaram quatro vezes de interlocutor
governamental. De 1991 até 1994, o interlocutor dos Coredes no Governo do Estado
era a Secretaria do Desenvolvimento Econômico e Social – SEDES. De 1995 até 2002,
a interlocução passou a ser exercida pela Secretaria de Coordenação e Planejamento /
Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano – SCP/DDRU, “que assumiu
também o encargo de elaborar o orçamento do Estado” (LAHORGUE, 2008). Em 2003,
com a troca de governo, a interlocução entre Coredes e Governo do Estado passou a
ser desempenhada pela Vice-Governadoria. Já em 2007, o governo empossado
passou a responsabilidade do acompanhamento dos Coredes para uma nova
Secretaria, de Relações Institucionais (LAHORGUE, 2008). Esta constante troca de
interlocutor reforça a relação conflituosa e dual existente entre Coredes e Governo do
Estado.
Esta relação conflituosa e dual também pode ser claramente percebida nas
avaliações sobre a atuação dos Coredes, realizadas por estes ao longo dos anos.
Desta forma, já no primeiro documento de avaliação
34
, é salientada a “pouca
integração política com a Assembléia Legislativa e com os demais órgãos de
administração do Estado”, bem como a “falta de chamamento dos Conselhos para
34
Carta de Caxias, 1996.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 55
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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ações do Governo do Estado” (COREDES, 2002, p. 56-67). No documento seguinte,
elaborado em 1998, é salientada a “centralização na formulação das políticas públicas
e falta de reconhecimento por parte do Governo em relação às ações dos Coredes”
(COREDES, 2002, p. 62). Outra dificuldade apontada pelos Coredes foi a falta de
conhecimento das ações destes por parte do Governo e vice-versa. Na Carta de Porto
Alegre (1999), fica claro o distanciamento entre Governo e Coredes. Destaque para os
seguintes problemas detectados nas relações com o governo:
Promoção de eventos para formulação de políticas regionais e
estaduais do governo, nas regiões, sem envolvimento dos COREDES;
[...] Insuficiente aproximação entre setores do Governo e os Coredes;
[...] Dificuldade em aceitar os COREDES como instituições
representativas das regiões;
[...] Distanciamento entre DDRU e os COREDES, levando a ações
unilaterais, como no caso da concepção e planejamento dos
Seminários Estaduais e Regionais de Desenvolvimento Regional;
Interlocução e diálogo limitados entre o Departamento e os Conselhos;
Reduzida atuação da Divisão de Apoio aos COREDES;
Ausência de espaço físico para os COREDES;
Falta de regularidade na liberação das verbas de custeio dos
Conselhos;
Falta de espaço para o DDRU nas reuniões dos COREDES e do Fórum
(COREDES, 2002, p. 67-69).
Na avaliação feita em 2001 (Carta de Imbé), destaque para a “continuidade do
distanciamento entre alguns setores do governo e os COREDES, refletindo
dificuldades em aceitar os Conselhos Regionais como instituições representativas das
regiões” (COREDES, 2002, p. 77).
Os problemas de relacionamento, apontados na Carta de Canela (2002), são
recorrentes, ou seja, referem-se a falta de envolvimento dos Coredes em atividades
relacionadas à formulação de políticas regionais e estaduais, e a dificuldade do
Governo reconhecer os Coredes como instituições representativas das regiões.
Na Carta de Ijuí (2006) foi salientado como fator positivo o compromisso
assumido pelo novo Governo (2006-2010) de valorizar e assegurar a continuidade dos
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 56
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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processos de participação social e cidadã, por meio da Consulta Popular, bem como a
decisão do governo de assumir o passivo de investimentos e serviços de Consultas
Populares passadas, demonstrando o comprometimento deste com a figura dos
Coredes.
Visando melhorar a relação com o Governo, os Coredes defendem a
refundação do Conselho de Desenvolvimento Estadual – CODES, adotando o modelo
dos Coredes e Comudes (pessoa jurídica de direito privado, convocado e presidido por
um Presidente eleito pelos membros do Conselho).
A avaliação preliminar, feita no Rumos 2015, sobre a atuação dos Coredes,
principalmente sobre a relação destes com o Governo, detectou esta relação
conflituosa e concluiu que a busca por soluções deve partir de ambos. Desta forma,
Tanto os COREDES podem ter maior competência para atuar como
articuladores dos agentes regionais, costura interinstitucional,
diagnósticos, busca de financiamentos e elaboração de planos globais
e específicos, desde que requisitados a esse papel, como o governo
pode fortalecer essas estruturas para além da Consulta Popular,
racionalizando suas estruturas regionais, criando a interlocução única e
incentivando um planejamento estratégico mais detalhado (SCP, 2006,
Vol. 1, p. 143).
3.3.1 Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional -
METROPLAN e Secretaria de Coordenação e Planejamento - SCP
Inicialmente, quando da criação dos Coredes, o órgão responsável pela
articulação entre Conselhos e Governo era a Secretaria do Desenvolvimento
Econômico e Social – SEDES, atribuição que passou para o Departamento de
Desenvolvimento Regional e Urbano - DDRU da Secretaria de Coordenação e
Planejamento – SCP em 1995.
A lei de criação dos Coredes previa, entre outras coisas, a elaboração de
Planos Estratégicos de Desenvolvimento. A partir daí, desencadeou-se processo de
planejamento em diversos Coredes, que passaram a contar com assessoria e apoio
técnico do DDRU/SCP e da METROPLAN. Uma das atribuições da SCP era de
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 57
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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elaborar o Plano Estadual de Desenvolvimento, previsto na Constituição Estadual,
através de processo coletivo, democrático, sistemático e aprofundado (SCP,
MENSAGEM À ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA GOVERNADOR ANTÔNIO BRITTO,
1996). Os Conselhos deveriam elaborar propostas para o desenvolvimento de suas
respectivas regiões, o que serviria de referência para a elaboração do plano global de
desenvolvimento do Estado.
Os Conselhos também passaram a receber assessoramento da METROPLAN
que, em 1995, teve suas competências ampliadas, ficando responsável, além do
planejamento metropolitano, pelo planejamento regional. Neste sentido, destaca-se o
“Programa de Apoio à Gestão Regional e Urbana, que consiste no apoio à elaboração
dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento dos Conselhos Regionais de
Desenvolvimento” (SCP, MENSAGEM..., 1996, p. 44).
De acordo com análise das Mensagens à Assembléia Legislativa de anos
posteriores (1994-2008), percebe-se que este apoio estende-se até 1998. Com a troca
de Governo, a estrutura existente é desarticulada e os técnicos da METROPLAN
envolvidos com os Coredes, são cedidos para outros departamentos e órgãos
(entrevista, 2008).
Em Mensagem à Assembléia Legislativa (SCP, MENSAGEM..., 1997) é
relatado o andamento dos trabalhos em relação à elaboração de Planos Estratégicos.
Até este ano, havia sido elaborado o Plano Estratégico para a Região Noroeste do
Estado, abrangendo cinco Coredes (Alto Jacuí, Fronteira Noroeste, Médio Alto
Uruguai, Missões e Noroeste Colonial), concluído em 1996. Também estava em vias
de ser elaborado o Plano para a Região Médio Uruguai, com financiamento do
FUNDOPIMES, mediante convênio de cooperação celebrado entre SCP, URI, UNIJUÍ
e Associação dos Municípios da Região das Missões, Celeiro, Grande Santa Rosa e
Planalto Médio. Destaca-se, também, importante participação do Governo na
elaboração do Plano Regional de Desenvolvimento do Vale do Taquari que, no
segundo semestre de 1996, já apresentava segunda etapa do Plano devidamente
concluída, com a caracterização da situação geográfica, econômica, social e cultural.
Ainda outras regiões estavam recebendo apoio da SCP e METROPLAN: Coredes
Paranhana-Encosta da Serra, Hortênsias e Metade Sul (SCP, MENSAGEM..., 1997).
Em relatório de 1998 (SCP, MENSAGEM..., 1998), destaque para a conclusão
da etapa de assessoramento à elaboração da Caracterização Regional dos Coredes
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 58
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Fronteira Oeste, Norte e Nordeste. Vale do Rio Pardo e Litoral estavam em fase de
elaboração. Também estavam em andamento trabalhos conjuntos com a URI-UNIJUÌ
de assessoramento à elaboração dos Planos dos Coredes Missões, Fronteira Noroeste
e Noroeste Colonial, como também para o Centro-Sul, este em parceria com a
UFRGS. Estava em andamento também a operacionalização do Plano Turístico do
Corede Vale do Taquari.
A partir de 1999, nas Mensagens à Assembléia, não existe mais referência à
elaboração de Planos Estratégicos Regionais. O discurso concentra-se principalmente
na relação dos Coredes com a Consulta Popular / Orçamento Participativo.
No período entre 1995 e 1999 foram assinados protocolos de cooperação
técnica entre METROPLAN e alguns Coredes
35
. Não se sabe ao certo se todos os
Coredes firmaram este acordo, pois em documento da METROPLAN sobre o
andamento dos trabalhos junto aos Coredes, são listados Conselhos cujos protocolos
de cooperação não foram encontrados.
À METROPLAN competia, segundo o protocolo de cooperação técnica,
I – assessorar o Conselho na elaboração do Plano Estratégico;
II – propor metodologia a ser utilizada;
III – elaborar a Caracterização Regional quanto aos aspectos físico
territoriais, sócio-econômicos e de infra-estrutura urbana e regional;
IV – acompanhar e apoiar a elaboração e a implementação do Plano
Estratégico (METROPLAN, Protocolo de Cooperação Técnica,
Relatório Interno).
Ao Conselho Regional de Desenvolvimento competia:
I – elaborar o Plano Estratégico de Desenvolvimento;
II – fornecer o apoio logístico ao desenvolvimento de tarefas;
III – montar o banco de dados;
IV – implementar o Plano Estratégico (METROPLAN, Protocolo de
Cooperação Técnica, Relatório Interno).
35
Em pesquisa a documentação existente na METROPLAN, foram encontrados seis protocolos
de cooperação técnica: Vale do Rio Pardo (1998), Paranhana/Encosta da Serra (1996), Norte
(1997), Nordeste (1997), Sul (1996), Vale do Taquari (1996).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 59
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
De maneira geral, a metodologia proposta pela METROPLAN envolvia cinco
etapas: Caracterização da Região, Identificação de Conflitos e Potencialidades,
Definição do(s) tema(s) prioritário(s) e Definição do(s) Projeto(s) para o(s) Tema(s)
Gerador(es), conforme Figura 03:
Figura 03: Metodologia de planejamento desenvolvida pela METROPLAN. Fonte:
METROPLAN.
Com base no conteúdo das Mensagens à Assembléia Legislativa deste período
(1995-1999), de documentação encontrada na METROPLAN e depoimento de técnicos
que trabalhavam neste órgão, sabe-se que a METROPLAN e DDRU/SCP trabalharam
nos seguintes Coredes: Centro Sul, Fronteira Oeste, Litoral, Nordeste, Norte,
Paranhana/Encosta da Serra, Sul, Vale do Taquari, Vale do Rio Pardo, Produção e
Hortênsias. Em alguns, o envolvimento foi maior e mais duradouro do que em outros,
pelo fato de alguns Conselhos terem maior capacidade para promoverem a articulação
regional, necessária para o andamento dos trabalhos
36
(entrevista, 2008). Desta forma,
36
Em documento da METROPLAN sobre Metodologia do Plano Estratégico apresentado aos
Coredes é salientada a importância do perfil do Presidente do Corede no andamento do Plano
Estratégico Regional. Em outro documento sobre a concepção geral do Plano, é destacado que
a responsabilidade pela elaboração e coordenação dos Planos era dos Conselhos. A
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 60
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
o Vale do Taquari foi o único onde a METROPLAN conseguiu acompanhar os
trabalhos até o final, muito por causa da figura do presidente do Corede. Em outros
Conselhos, os trabalhos seguiram sem a METROPLAN mas com apoio das
Universidades regionais, como é o caso do Corede Produção e Vale do Rio Pardo
(entrevista, 2008).
A Caracterização da Região foi elaborada para oito Coredes, de acordo com
documentação da METROPLAN. São eles: Vale do Taquari (1996), Fronteira Oeste
(1996), Norte (1996), Paranhana/Encosta da Serra (1996), Sul (1996), Nordeste
(1997), Hortênsias (1999) e Vale do Rio Pardo (s.d.).
De acordo com relatório da METROPLAN (Relatório Interno, 1997), sobre as
fases concluídas em cada Corede, constata-se que o Centro Sul estava no início da
elaboração da Caracterização da Região. Fronteira Oeste, Nordeste e Sul já estavam
com esta etapa concluída, Norte estava terminando a etapa seguinte (identificação dos
conflitos e potencialidades), Paranhana/Encosta da Serra estava iniciando esta etapa e
o Corede Vale do Taquari estava concluindo a última etapa (definição dos projetos).
No Vale do Rio Pardo, a METROPLAN acompanhou a elaboração até certo
momento, depois este seguiu com apoio da Universidade de Santa Cruz - UNISC. No
Corede Centro Sul, o trabalho não seguiu adiante, pois faltou articulação regional por
parte do Corede. No Corede Produção, contaram com apoio da Universidade de Passo
Fundo – UPF na fase de caracterização e, posteriormente, a Universidade seguiu sem
o assessoramento da METROPLAN. No Corede Sul, o envolvimento foi maior no início,
quando elaboraram a caracterização da região e alguns seminários regionais. No
Corede Noroeste Colonial não tiveram envolvimento, pois este já havia elaborado seu
plano estratégico. Este Corede demonstrou interesse em revisá-lo, porém esta idéia
não seguiu adiante (entrevista, 2008).
Com a desarticulação do apoio fornecido por estes órgãos, muitos Conselhos
acabaram por não elaborar seus planos, até mesmo os que elaboraram algumas
etapas em conjunto com a METROPLAN e SCP, não concluíram seus planos (caso do
Litoral e Nordeste - este elaborou Plano em conjunto com Corede Norte). A
desarticulação destes órgãos refletiu na quantidade de Planos elaborados após 1999.
Em quatro anos (1995-1999) foram elaborados oito planos e de 2000 até 2008 (oito
METROPLAN deveria assessorar os trabalhos. Desta forma, onde as regiões não conseguiram
se articular, a elaboração do Plano não avançou.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 61
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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anos) foram produzidos apenas cinco, sendo dois deles elaborados em 2000, podendo
ainda ser reflexo dos trabalhos destes órgãos. Cabe destacar que, entre 1994 e 1997,
os Conselhos ainda não estavam envolvidos com a Consulta Popular / Orçamento
Participativo. A Consulta Popular iniciou em 1998, no último ano de mandato do
Governo Antônio Britto.
Atualmente, os Conselhos estão buscando apoio para elaboração de Planos
Estratégicos dentro dos próprios Coredes. Desta forma, a incumbência de elaborar
metodologia padrão para todos os Conselhos para elaboração ou revisão de seus
Planos, foi atribuída ao Corede Noroeste Colonial, com apoio da UNIJUÍ. Estas
atividades estão em andamento.
3.3.2 Coredes e o Orçamento do Estado
3.3.2.1 Consulta Popular
Um dos objetivos que motivou a criação dos Coredes foi o de que estes
Conselhos servissem de apoio à regionalização dos orçamentos anuais, como previsto
no parágrafo 8° do Art. 149 da Constituição Estadua l: “Os orçamentos anuais e a lei de
diretrizes orçamentárias, compatibilizadas com o plano plurianual, deverão ser
regionalizados e terão, entre suas finalidades, a de reduzir desigualdades sociais e
regionais” (RIO GRANDE DO SUL, Constituição Estadual, 1989). A principal interação
dos Coredes com o Governo do Estado dá-se pela participação na proposta do
Orçamento do Estado. O histórico dessa interação pode ser dividido em seis períodos:
1991-1994; 1995-1997; 1998; 1999-2002; 2003-2006; 2007-2010, conforme mostra a
Tabela 01.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 62
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Tabela 01 – Evolução da relação entre Coredes e Governo do Estado no que se refere à
Consulta Popular.
Governo Período Órgão Responsável Parâmetros de distribuição de
recursos
Alceu Collares 1991-1994 SEDES Renda e população
1995-1997 DDRU/SCP Sem limite de valor Antônio Britto
1998 DDRU/SCP Renda e população*
Olívio Dutra 1999-2002 DDRU/SCP -
Germano Rigotto 2003-2006 Vice-Governadoria IDESE e população**
Yeda Crucius 2007-2010 Secretaria Extraordinária
de Relações Institucionais
IDESE***
* O montante destinado não poderia ser inferior a 35% dos investimentos previstos pela
Constituição.
** Prioridades foram limitadas dentro de definições setoriais, sem flexibilidade em deslocar
dotações entre as setoriais.
*** A Comissão Geral de Coordenação da Consulta Popular pode autorizar flexibilização dos
valores constantes do quadro de recursos disponíveis até o limite de 10% para mais ou para
menos sem, no entanto, alterar o montante global de recursos disponibilizados para a
Consulta Popular.
Fonte: Autora
Durante a administração Collares (primeiro período), que correspondeu a fase
inicial da existência dos Coredes, estes tinham a função de indicar prioridades para as
regiões, para serem atendidas através da alocação de recursos orçamentários. Desta
forma, os Conselhos decidiam sobre a alocação de uma parcela do total de recursos
previstos para investimento no Orçamento do Estado (40%). Ao final do primeiro ano
de experiência, ficou claro que não era possível destinar uma parcela tão significativa
de recursos para os Conselhos. Foi proposto pelo Governo diminuição para 10% (era o
que efetivamente estava sendo executado), o que não foi aceito pelo Fórum dos
Coredes, pois consideravam um retrocesso. Foram mantidos os 40% no discurso,
porém executados, efetivamente, em torno de 10% (SCP, 2006, Vol. 1). Durante o
período 1991-1994, a distribuição dos recursos era feita a partir de uma matriz
elaborada com base num critério de renda e população (SCP, 2006, Vol. 1). Esta
primeira experiência foi bastante frustrante, como salienta Bandeira (2003, p. 229):
“Muitas das ações que foram incorporadas ao orçamento acabaram não sendo
implementadas, principalmente por falta de recursos. Em conseqüência, houve uma
acentuada frustração, que levou à quase total desmobilização de alguns Conselhos”.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 63
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Até 1995, a Secretaria do Desenvolvimento Econômico e Social – SEDES
exercia a função de Secretaria Executiva, estabelecendo a coordenação entre as
atividades dos Coredes já instalados (MENSAGEM..., 1997). No período seguinte
(1995-1998), a articulação da Administração Estadual com os Coredes passou a ser
feita através do Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano, da Secretaria
de Coordenação e Planejamento – DDRU/SCP, que assumiu também o encargo de
elaborar o orçamento do Estado. A principal diferença em relação ao governo anterior,
no que se refere ao orçamento do Estado, foi de que o primeiro tentou iniciar um
processo de discussão conseqüente de prioridades. “A idéia de limitar um valor por
cada região visava à responsabilização e à escolha concertada das prioridades” (SCP,
2006, Vol. 1, p. 140). Já as propostas ao orçamento feitas no segundo período
passaram a não ter limite de valor e as propostas feitas sem priorização. “O
aproveitamento das propostas dos COREDEs foi muito pequeno durante o período e
não se agregou nenhum elemento de estratégia de desenvolvimento para o Estado do
Rio Grande do Sul” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 140).
Por outro lado, neste período, o papel dos Coredes foi ampliado, para que
fossem postas em prática as atribuições previstas na legislação, como a participação
mais efetiva sobre as atividades de planejamento (BANDEIRA, 2003). A orientação do
DDRU/SCP era de que as lideranças dos Coredes passassem a pensar a região de
forma mais estratégica, através de Planos Estratégicos Regionais. Esta orientação
conduziu regiões nas quais as universidades regionais eram atuantes, a elaborarem
planos “a partir de metodologias desenvolvidas no âmbito dos Conselhos e suas
respectivas comissões setoriais com algum tipo de apoio técnico de órgão de
planejamento do Estado” (RÜCKERT, 2001, . 385).
Com a nova sistemática
... o diagnóstico dos problemas e a identificação das necessidades das
regiões – integrada à formulação de uma visão estratégica sobre o
desenvolvimento regional – passaram a ser vistos como os aspectos
mais importantes do trabalho dos COREDEs (BANDEIRA, 2003, p.
230).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 64
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Esta nova sistemática, adotada a partir de 1995, buscava estabelecer “as bases
para um modelo participativo e interativo de planejamento” (BANDEIRA, 2003, p. 232).
Porém, essa nova sistemática também apresentou problemas, e as frustrações
continuaram a ocorrer.
Em 1998, de acordo com a Lei nº 11.179, de 26/06/1998, a destinação de
parcela do Orçamento para investimentos de interesse regional dependeria de consulta
aos eleitores. Desta forma, foi adotado o sistema de Consulta Popular, “pelo qual a
população deveria ser chamada, anualmente, e indicar, com base em listas elaboradas
pelos COREDEs, alguns investimentos a serem realizados pelo Estado em cada
região” (BANDEIRA, 2003, p. 234). O montante destinado não poderia ser inferior a
35% dos investimentos previstos pela Constituição (SCP, 2006, Vol. 1).
A distribuição dos recursos seria feita de acordo com critérios de população e
renda. Ou seja, levava em conta a participação ponderada de cada Corede na
população do Estado, sendo que os com menor renda per capita tinham ponderação
mais elevada que os de regiões mais ricas. Desta forma, “esse mecanismo
redistributivo permitia caracterizar a Consulta Popular como um instrumento de
políticas de redução das desigualdades regionais (BANDEIRA, 2003, p. 235).
No período posterior (1999-2002), com a troca de governo, outra sistemática foi
adotada. A participação dos Coredes, principalmente no início deste período, foi
secundária. A nova abordagem da relação dos Coredes com o Orçamento Participativo
gerou insatisfações, já que a pretensão dos Coredes de se constituírem em parceiros
na elaboração da proposta orçamentária
... estava amparada na legislação vigente, em especial no inciso V do
artigo 5º da Lei Estadual nº 10.283, de 17/10/1994, que os criou, e nos
artigos 2º, 3º e 7º da Lei Estadual nº 11.179, de 26/6/1998, que instituiu
a Consulta Popular” (BANDEIRA, 2003, p. 238).
A definição de prioridades seguiu o modelo do Orçamento Participativo:
“divulgação da capacidade de investimento pelo governo, assembléias abertas aos
cidadãos e prioridades tiradas em assembléias regionais” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 141).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 65
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Em 2003 a Lei nº 11.179 foi alterada
37
, tendo sido retirada obrigatoriedade de
destinação de 35% dos investimentos para projetos de interesse regional, foi
introduzida a figura dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento – COMUDEs e o
processo passou a ser coordenado pela Vice-Governadoria. A distribuição dos
recursos passou a ser dividido de acordo com o IDESE e a população das regiões. “O
processo envolveu a definição de montantes por órgão e por região”, ou seja “as
prioridades foram limitadas dentro de definições setoriais, sem flexibilidade em
deslocar dotações entre as setoriais” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 141).
Em 2006, o Decreto nº 43.853
38
estabeleceu que as propostas a serem votadas
deveriam ser regionais, não mais municipais, e deveriam levar em consideração os
programas estruturantes de cada região funcional do Estado, de acordo com o Rumos
2015
39
.
Por iniciativa conjunta do Gabinete do Vice Governador do Estado,
Fórum dos COREDES e Secretaria da Coordenação e Planejamento, a
Consulta Popular deste ano, que definirá os investimentos e serviços
de interesse regional e municipal que integrarão a Proposta
Orçamentária de 2007, será realizada em consonância com os
objetivos e estratégias levantadas pelo RUMOS 2015. [...] Com isso, a
Consulta Popular deste ano constituir-se-á numa primeira oportunidade
para as regiões construírem seus projetos, priorizando ações
estratégicas e de relevância para a região apontadas pelo RUMOS
2015 (GOVERNO DO ESTADO DO RS, Gabinete do Vice-Governador,
2006, p. 23).
37
Pela Lei nº 11.920, de 10 de junho de 2003, que dispõe sobre a consulta direta à população
quanto a destinação de parcela do orçamento do Estado votada para investimentos e serviços
de interesse regional e municipal.
38
De 01 de junho de 2005, altera e consolida a regulamentação da Lei º 11.179 (de 25 de junho
de 1998), alterada pela Lei nº 11.920 (de 10 de junho de 2003).
39
Art. 6º, inciso IV- “os COREDEs organizarão assembléias públicas regionais ampliadas com
os representantes dos COMUDEs para sistematizar as prioridades regionais, fazer a indicação
de programas prioritários ao desenvolvimento regional e definir as opções de investimentos e
serviços a serem incluídos na cédula para votação, sendo, até, 60% reservados para
investimentos e 40% para serviços, bem como priorizar os programas estruturantes de cada
região funcional do Estado, previstos no Rumos 2015, resultando, o primeiro, na cédula
tradicional de votação e, o segundo, em documento específico a ser apresentado por cada um
dos COREDEs” (RIO GRANDE DO SUL, Lei nº 11.179, 1998, redação dada pelo Decreto nº
44.416, de 26 de abril de 2006).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 66
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Em 2007, com a nova troca de governo, os Coredes e o Governo estudaram
formas de dar continuidade ao processo, visto que as verbas de Consultas anteriores
ainda não haviam sido liberados e tendo em visto a crise enfrentada pelo Governo, que
não disponibilizava de verbas para a realização da Consulta Popular para este ano. As
Consultas Populares de 2007 e 2008 foram realizadas dentro da sistemática adotada a
partir de 2007.
3.3.2.2 Planos Plurianuais – PPA’s
Uma das principais modificações introduzidas pela Constituição de 1988, do
ponto de vista do planejamento governamental, foi a instituição do Plano Plurianual –
PPA, como principal instrumento de planejamento de médio prazo (Artigo 165). Essa
determinação foi reforçada na Constituição Estadual de 1989 em seu Artigo 149. Desta
forma, a partir da nova Constituição, o PPA passou a ser pensado de forma integrada
com a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei do Orçamento Anual - LOA.
De acordo com Fialho (2003), os primeiros Planos Plurianuais foram encarados
pelos diversos governos (Alceu Collares, Antônio Britto e Olívio Dutra) como mera
formalidade. Desta forma, os Planos Plurianuais do Rio Grande do Sul para os
períodos 1992-1995, 1996-1999 e 2000-2003 “foram elaborados unicamente para
atender exigência da Constituição Estadual” (FIALHO, 2003, p. 25).
Em âmbito nacional, o PPA 2000-2003 representou, segundo Fialho (2003, p.
20), “a mais importante mudança em termos de metodologia de planejamento e gestão
registrada no País”. Ainda segundo este autor, o Rio Grande do Sul perdeu grande
oportunidade de dar início a um processo de mudanças na gestão pública do Estado
no PPA 2000-2003, “visto que, quando de sua elaboração, o arcabouço legal e
metodológico necessário à mudança já estava pronto e disponível” (FIALHO, 2003, p.
26).
Apenas no final do Governo Olívio Dutra tiveram início procedimentos para
definição da metodologia de elaboração do PPA 2004-2007, que seguiu a metodologia
do Novo Modelo de Planejamento, Orçamento e Gestão por Programas, onde os
programas deixam de ter função puramente classificatória para assumir papel de elo
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 67
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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entre o planejamento e orçamento, como unidade básica de gestão (MENSAGEM À
ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA, 2002).
O PPPA 2008-2011 apresenta diversos aperfeiçoamentos em relação aos
anteriores, principalmente no que se refere a vinculação do plano com a base
estratégica do governo, a reorganização dos programas e ações e a inovação no
tratamento da regionalização, com a elaboração dos Cadernos de Regionalização
(CARGNIN, 2007). Desta forma, segundo Mensagem à Assembléia Legislativa de
2008:
... outra iniciativa relevante para o aperfeiçoamento da ação de
Governo, com vistas a compatibilizar o planejamento ao objetivo de
redução das disparidades regionais consistiu na introdução dos
Cadernos de Regionalização. Através deles, o Plano passou a
contemplar a dimensão territorial em seus programas e ações, [...] com
base nas nove Regiões Funcionais de Planejamento, através da
discussão e articulação do Governo com os agentes de planejamento
regional, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (C0REDES) e
com a sociedade local (MENSAGEM..., 2008, p.. 138).
Os Conselhos Regionais de Desenvolvimento participaram na elaboração dos
PPA's desde 1994, quando foram oficialmente criados no Estado e, desde então,
passaram a desempenhar papel relevante, organizando o processo de participação da
sociedade. Nos anos de 1992, 1993, 1994 e 1995 os Conselhos priorizaram
investimentos. A regionalização do orçamento do Estado iniciou através da inclusão
das prioridades regionais definidas pelos Coredes. Já a participação dos Conselhos no
PPA 1996-1999 procurou viabilizar participação mais efetiva dos Conselhos no
processo de planejamento governamental.
Para a elaboração do PPA 2000-2003, foram realizados Seminários de
Desenvolvimento Regional nas 22 regiões dos Coredes, e também um Seminários de
Sistematização das demandas priorizadas nas 22 regiões. Cada Corede elaborou um
Plano que foi sistematizado, resultando em um único documento.
Os Coredes, em conjunto com a Secretaria de Coordenação e Planejamento,
organizaram o processo de elaboração do PPA 2008-2011 em cada região, partindo de
uma avaliação do PPA anterior e debatendo os resultados através da realização de um
workshop (CARGNIN, 2007). Este autor ressalta que, diferentemente dos Planos
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 68
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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anteriores, os Coredes trataram de grandes temas regionais, muito influenciados pelos
debates proporcionados pelo Rumos 2015. Este é um dos méritos deste estudo, pois
“retoma de forma qualificada o debate regional, com forte viés territorial, fundamentado
na visão estratégica e de estratégias regionais” (CARGNIN, 2007, p. 19). Desta forma,
as regiões passam a contar com uma avaliação qualificada de sua realidade,
proporcionando estímulo à retomada do debate regional.
3.4 COREDES E PLANEJAMENTO
Outras atividades foram desempenhadas pelos Coredes que, diante das
frustrações e dificuldades enfrentadas na regionalização do orçamento do Estado,
tentaram pôr em prática suas outras atribuições legais. Desta forma, como visto
anteriormente, vários Conselhos elaboraram Planos Estratégicos de Desenvolvimento
Regional, conforme previsto na legislação que os criou. Estes planos “foram
geralmente produzidos em workshops realizados nas regiões, utilizando a metodologia
SWOT
40
”, com objetivo de “qualificar o conteúdo das propostas elaboradas pelos
Conselhos” (BANDEIRA, 2003, p. 239).
De acordo com análise realizada no estudo Rumos 2015, os Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional elaborados pelos Coredes limitam-se à
definição de diretrizes gerais, sem detalhar as responsabilidades, metas, meios e
focos. Os planos elaborados normalmente tiveram como base os trabalhos das
comissões temáticas dos Coredes, com auxílio das universidades, da METROPLAN E
SCP, ou ainda pela reunião de aspiração dos Comudes – Conselhos Municipais de
Desenvolvimento, não existindo uma estrutura de planejamento e acompanhamento
regular do plano (SCP, 2006, Vol. 1).
Isto vale, também, para os Coredes que estão envolvidos na Política Nacional
de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional desde 1997
(Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul e Mesorregião Metade Sul do Rio Grande
40
Segundo Bandeira (2003, p. 239, nota de rodapé), a “técnica SWOT – sigla composta pelas
iniciais em inglês de ‘pontos fortes’, ‘pontos fracos’, ‘oportunidades’ e ‘ameaças’ (Strenghts,
Weaknesses, Opportunities, Threats) – é um procedimento de trabalho em grupo, em
workshops, amplamente utilizado em processos de planejamento estratégico”.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 69
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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do Sul), que elaboraram planos que se resumem a macro diretrizes, não possuindo
detalhamento de metas e meios (SCP, 2006, Vol. 1).
De forma geral, os planos estratégicos gerados tanto pelos Coredes quanto
pelos Programas Federais foram considerados pelo Rumos 2015 como:
genéricos, ou seja, aplicáveis a qualquer lugar - exemplos: “agregar
valor”, “diversificar a matriz produtiva”, “fortalecer a agricultura familiar”
– sem especificação do porque, como e onde; ou pontuais, ou seja, a
priorização de recursos escassos, quando a Consulta Popular ou os
Programas federais exigem a seleção, por exemplo, entre reformar tal
escola ou construir tal posto de saúde.
Assim, os COREDEs tendem a se envolver mais profundamente na CP,
que distribui a escassez, ao invés de investir nas incertezas da
elaboração de um plano de desenvolvimento mais concreto
(SCP,
2006, Vol. 1
, p. 180, grifo do autor).
No Capítulo 5 procura-se ir mais longe nesta análise, buscando verificar se, de
maneira geral, os planos estratégicos existentes possuem o conteúdo mínimo,
conforme estabelecido no Capítulo 4 e, de forma mais específica, procura-se, nos
estudos de caso, verificar como foram elaborados estes planos e seu conteúdo.
3.5 CARACTERIZAÇÃO DOS COREDES
3.5.1 Corede Noroeste Colonial
3.5.1.1 Histórico da Formação do Corede Noroeste Colonial
O Conselho Regional de Desenvolvimento Noroeste Colonial foi criado em
março de 1991, reunindo municípios das Associações dos Municípios do Planalto
Médio – Amuplan, Celeiro e Grande Santa Rosa. A consolidação do Conselho,
inicialmente confusa, passou por um longo processo de discussões, seminários,
encontros, etc., culminando no consenso sobre a composição do Conselho e a maneira
como seria estruturado o trabalho e as relações deste com o Governo. Neste período
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 70
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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foi feito um levantamento preliminar em todos os municípios a respeito dos principais
problemas, potencialidades e prioridades, tendo em vista iniciar a montagem de um
Plano
41
(COREDE NOROESTE COLONIAL, 1994).
Em junho de 1991, por decisão de lideranças da Região da Grande Santa Rosa
e com autorização do Governo Estadual, esta decidiu formar um Conselho à parte
(Fronteira Noroeste). Desta forma, o Corede Noroeste Colonial passou a ser composto
por 23 municípios da Amuplan e Celeiro, mais o município de Catuípe
42
. O Corede
Noroeste Colonial foi, portanto, o primeiro a ser instalado no Estado e esta experiência
serviu de indicativo a diversos outros Conselhos que buscaram neste subsídio e
assessoria.
O processo de instalação e composição do Conselho envolveu as seguintes
atividades:
Encontro de Articulação e Desenvolvimento Regional no dia 05 de março de
1991, com presença de 388 pessoas das regiões Celeiro, Grande Santa Rosa e
Amuplan, bem como a presença do Vice-Governador e Coordenador do Plano
de Governo.
Reunião com prefeitos, presidentes de Câmaras de Vereadores e lideranças de
cada uma das três microrregiões, para preparação do II Encontro de Articulação
e Desenvolvimento Regional, realizado no dia 13 de abril de 1991, com
presença de aproximadamente 250 pessoas das três microrregiões, bem como
presença do Secretário de Indústria e Comércio do Estado.
Várias reuniões da Comissão Pró-conselho e Assessoria realizadas na região e
com órgãos do Governo do Estado.
Reuniões em todos os municípios das três microrregiões, envolvendo cerca de
400 lideranças, como objetivo de identificar os principais problemas e
potencialidades, bem como propor as prioridades para os respectivos
municípios e microrregiões como um todo.
41
De acordo com registro de atividades já desenvolvidas pelo Corede, em Ata 01/1991 –
Conselho de Desenvolvimento da Região Noroeste Colonial, 14 de junho de 1991:
“Desenvolvidas reuniões em todos os municípios das três microrregiões, envolvendo mais de
quatrocentas lideranças, com o objetivo de identificar os principais problemas e potencialidades,
bem como propor as prioridades para os respectivos municípios, microrregiões e região como
um todo”.
42
Este número totalizava 29 quando da publicação do Plano (março 1994) e chegou a 32. Em
2008, desmembrou-se do Corede Noroeste Colonial o Corede Celeiro, que ficou composto por
21 dos 32 municípios do Corede mãe, que passou a ser composto por 11 municípios.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 71
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Instalação solene do Corede no dia 14 de junho de 1991, com presença do
Governo do Estado, assessores e Secretários de Estado
43
.
A formalização legal do Conselho só ocorreu com a promulgação da Lei
Estadual nº 10.283, de 17 de outubro de 1994 e regulamentada pelo Decreto nº
35.764, de 28 de dezembro de 1994 que, entre outras coisas, definiu a denominação e
abrangência de cada Corede (nesta data foram criados 21 Coredes).
A primeira reunião da Assembléia Geral Regional ocorreu em 14 de junho de
1995. Consta em Ata que o processo de discussão do Conselho iniciou em 1991 e,
neste mesmo ano, o Conselho deu iniciou aos trabalhos. “O Corede Noroeste Colonial
liderou o processo de instalação dos Conselhos Regionais, sendo que foi o primeiro
conselho a se estruturar e pode-se dizer que, no momento, é o que está melhor
organizado” (Ata 01/95 – Assembléia Geral Regional, 14 de junho de 1995).
O Estatuto do Conselho de Desenvolvimento Noroeste Colonial – Corede-Norc
define, no seu Artigo 5º, como objetivo deste a
... promoção do desenvolvimento regional, harmônico e sustentável,
através da integração dos recursos e das ações de governo e da
região, visando à melhoria da qualidade de vida da população, à
distribuição eqüitativa da riqueza produzida, ao estímulo à permanência
do homem em sua região e à preservação e recuperação do meio
ambiente (Estatuto Corede-Norc, 2008).
Compete ao Corede-Norc, de acordo com Artigo 6º, entre outras coisas:
I - promover a participação de todos os segmentos da sociedade
regional no diagnóstico de suas necessidades e potencialidades e na
formulação e implementação das políticas de desenvolvimento
integrado da Região;
II - elaborar e manter atualizado seu plano estratégico de
desenvolvimento;
43
Conforme texto encaminhado ao Governo do Estado e constante na Ata 04/91, Conselho de
Desenvolvimento da Região Noroeste Colonial , 12 de agosto de 1991.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 72
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
[...] IV - constituir-se em instância de regionalização do orçamento do
Estado, conforme estabelece o Art. 149, §8º, da Constituição do Estado
do Rio Grande do Sul (Estatuto do Corede-Norc, 2008, grifo meu).
Este Corede é composto por uma Assembléia Geral, Conselho de
Representantes, Diretoria Executiva e Comissões Setoriais. Estas são órgãos técnicos
de assessoramento, criadas pelo Conselho de Representantes e que desempenham
papel importante na elaboração dos Planos Estratégicos e tem como principais
atribuições:
[...] II - diagnosticar e estudar os problemas regionais;
III - subsidiar a elaboração e a atualização do Plano Estratégico de
Desenvolvimento do COREDE-NORC;
IV - elaborar programas e projetos regionais e sugerir sua priorização
(Estatuto do Corede-Norc, 2008, Artigo 25º).
3.5.1.2 Histórico da Elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Percebe-se, desde o início da criação deste Corede, a preocupação com o
planejamento, pois já constava em sua primeira Ata que
... caberá ao Conselho prioritariamente dedicar-se ao planejamento
estratégico da Região Noroeste Colonial, articular organicamente, em
especial no que tange a: vocação da região; investimentos prioritários;
[...]. Concretamente e de forma imediata, deverá ater-se a:
desencadear, coordenar e apoiar o processo de elaboração do Plano
Estratégico de Desenvolvimento Regional; apreciar e buscar a
implementação do Plano, bem como seu aperfeiçoamento (Corede-
Norc, Ata 01/1991 – Conselho de Desenvolvimento da Região Noroeste
Colonial, 14 de junho de 1991).
Em Ata de 1991, o tema do planejamento também foi trabalhado. Cada
conselheiro deveria estudar e posicionar-se em relação às seguintes questões:
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 73
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
a) Qual o paradigma (concepção) de desenvolvimento que queremos?
b) Áreas prioritárias de desenvolvimento da região; c) Diretrizes gerais
de desenvolvimento da região; d) Estratégias de desenvolvimento
regional (Ata 03/91 – 26 de julho de 1991).
Nesta mesma Ata ficou definido como prioridade a elaboração de um Plano de
Desenvolvimento Regional, a partir das realidades municipais.
A metodologia inicial adotada envolvia: a) elaboração de Planos Estratégicos de
Desenvolvimento em cada município; b) Implementação, em todos os municípios, do
Conselho Municipal de Desenvolvimento e de Conselhos Setoriais em cada área
prioritária definida; c) Implantação da sistemática de realização de congressos
regionais reunindo os Conselhos Setoriais de cada área prioritária. Desta forma, o
Plano Regional resultaria da incorporação e articulação dos Planos Municipais
(COREDE-NORC, 1994).
Foi estabelecido em Ata
44
o prazo de 28 de fevereiro de 1992 para que cada
município tivesse seu plano estruturado. Em novembro de 1991
45
, dos 23 municípios
que compunham o Corede, 11 já possuíam Conselho de Desenvolvimento Municipal
em base adiantada, abarcando as diversas áreas prioritárias.
Juntamente com a tarefa repassada aos municípios de elaborarem seus Planos
Estratégicos Municipais, o Corede também repassava metodologia de trabalho,
realizava reuniões e oficinas, ou seja, a capacitação sempre esteve ligada ao processo
de planejamento neste Corede (entrevista, 2008).
Mesmo assim, a repercussão nos municípios não foi muito significativa. Poucos
se mobilizaram e elaboraram os Planos Estratégicos Municipais. Desta forma, devido
às deficiências do planejamento municipal e da impossibilidade de articular todos os
municípios, a metodologia de trabalho foi alterada (COREDE-NORC, 1994). Optou-se,
então, por organizar Grupos de Trabalho de acordo com áreas prioritárias
(Agropecuária, Ciência e Tecnologia/Energia, Transportes/Comunicações, Educação,
Habitação/Saúde/Questão Social, Indústria/Comércio/Serviços/Integração do Conesul,
Cultura e Turismo, Urbanização e Saneamento).
44
Ata 05/91 – Conselho de Desenvolvimento da Região Noroeste Colonial, 10 de outubro de
1991.
45
Ata 06/91 - Conselho de Desenvolvimento da Região Noroeste Colonial, 08 de novembro de
1991.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 74
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
A proposta do Plano Estratégico regional teve como subsídio os Planos
Municipais, bem como questionários enviados aos municípios (pontos forte e fracos)
46
.
Os Grupos de Trabalho ou Comissões Setoriais eram formados por pessoas
envolvidas nas respectivas áreas, bem com lideranças indicadas. Contavam também
com Assessoria da UNIJUÌ, conforme consta no documento de publicação do Plano e
em diversas Atas do Corede, que fornecia o roteiro geral de trabalho e acompanhava
as reuniões dos grupos.
No dia 12 de dezembro de 1992 foi apresentada, em Assembléia do Corede, a
primeira versão do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional, elaborada pelos
Grupos de Trabalho, a partir do resultado de mais de um ano de reuniões. O plano foi
considerado muito bom pelos presentes, porém constataram falta de articulação
política, problema que deveria ser solucionado.
Em reunião posterior do Corede
47
o Plano foi discutido, alguns defendiam sua
aprovação, outros defendiam que fosse dado um prazo para alterações e sugestões e
o Plano acabou não sendo aprovado neste encontro. Durante o ano de 1993 o Plano
sofreu pequenos ajustes e, no início de 1994, o texto foi aprovado em Assembléia.
Ficou definido neste encontro, que após publicação do Plano, Comissões Setoriais
deveriam voltar a trabalhar no detalhamento dos projetos por área.
Em 26 de maio de 1994, em Assembléia, foi feito o lançamento do Plano
Estratégico de Desenvolvimento do Noroeste Colonial. Este foi o primeiro Plano
Estratégico a ser elaborado por um Corede.
No final de 1995, o Corede já mencionava em Ata a necessidade de retomar as
discussões sobre seu Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional.
Em 1996, lideranças dos Conselhos Regionais da Região Noroeste (Alto Jacuí,
Fronteira Noroeste, Médio-Alto Uruguai , Missões e Noroeste Colonial), em conjunto
com o Governo do Estado (Secretaria de Coordenação e Planejamento), iniciaram
mobilização regional para enfrentar a crise vivida na região. O objetivo do plano era
tratar questões emergenciais, de curto prazo num primeiro momento e, posteriormente,
tratar questões de caráter mais estratégico. Com isto, pretendia-se elaborar um Plano
46
De acordo com entrevista (entrevista, 2008), não conheciam muito a fundo a matriz FOFA
(Fortalezas, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças), mas o questionário tinha como objetivo
levantar os pontos fortes e fracos da região.
47
Ata 14/93 – Conselho de Desenvolvimento da Região Noroeste Colonial, 05 de março de
1993.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 75
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Estratégico de Desenvolvimento para toda a Região Noroeste, sem menosprezar os
planos de cada Conselho ou as questões específicas de cada município.
48
A elaboração de um Plano Estratégico, em conjunto com outros Coredes,
acabou por adiar a revisão do Plano Estratégico do Corede-Norc para o ano de 1997,
como consta em Ata
49
.
Em relato do Corede sobre atividades desenvolvidas em 1997 (relatório
interno), a parceria entre oito Coredes do Norte do Estado (Alto Jacuí, Fronteira
Noroeste, Médio-Alto Uruguai, Missões, Nordeste, Noroeste Colonial, Norte e
Produção), com o Oeste de Santa Catarina (integrada por oito Associações de
Municípios), foi destacada, visto que elaboraram Plano de Desenvolvimento
Sustentável da Bacia do Rio Uruguai. Os trabalhos foram coordenados e elaborados
pelo IPD/FIDENE/UNIJUÍ e pelo Corede Noroeste Colonial, o que resultou no
enquadramento da região no eixo do planejamento regional do Ministério do
Planejamento e Orçamento (Regiões Deprimidas ou Diferenciadas).
O envolvimento neste trabalho, bem como a nova Política de Desenvolvimento
Regional para o Estado, que estava sendo implementada pelo Governo (Consulta
Popular), envolveram o Corede de forma que a revisão de seu Plano Estratégico foi
sendo adiada.
As diversas tentativas neste sentido esbarravam na solicitação do Fórum dos
Coredes de que este deveria aguardar o grupo, pois entendia que o processo de
revisão deveria ocorrer de forma simultânea em todos os Conselhos (entrevista, 2008).
Além disso, este Corede ficou incumbido de elaborar metodologia de trabalho para
elaboração de Planos Estratégicos, a ser utilizada por todos os Coredes.
50
Desta forma, apenas em 2007 o Corede iniciou a atualização de seu Plano.
Neste processo, desistiram de exigir de cada município a realização dos Planos
Estratégicos Municipais. A metodologia utilizada era a de que cada município
elaborasse, de acordo com material enviado pelo Corede, a matriz FOFA
51
. Os
trabalhos nos municípios deveriam ser desenvolvidos pelos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento - Comudes. Os que acharam necessário receberam assessoria e
48
Ata 01/96 – Assembléia Geral Regional, 03 de abril de 1996.
49
Ata 02/96 – Assembléia Geral Regional, 19 de dezembro de 1996.
50
Apresentaram uma versão desta metodologia no XI Encontro Anual dos Coredes
50
, realizado
nos dias 13, 14 e 15 de março de 2008, no município de Vacaria.
51
Esta é a mesma metodologia que propuseram no encontro de Vacaria.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 76
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
capacitação por parte do grupo de pesquisa da UNIJUÌ que estava trabalhando na
definição da metodologia.
Os municípios comprometeram-se em elaborar a Matriz FOFA porém, dos 32,
apenas 13 responderam (entrevista, 2008). A partir desta matriz, foram definidos
objetivos estratégicos, visão e projetos estruturantes. A sistematização e discussão das
propostas ficou a cargo do Corede, através de discussões no âmbito regional e
microrregional. Mais uma vez este processo foi interrompido por um pedido do Fórum
do Coredes de que o Corede Noroeste Colonial se envolvesse com o Planejamento
Estratégico dos demais Conselhos, elaborando metodologia padrão para todos, como
referido anteriormente.
De acordo com informações do Corede-Norc, este participou das discussões do
Rumos 2015 quando o documento final já estava praticamente concluído. Foram
realizadas algumas reuniões na região em conjunto com outros Coredes da Região
Funcional 7 e com a equipe do Rumos 2015, visando avaliar o documento e propor
acréscimos ou alterações. Após a conclusão do documento, os Coredes integrantes da
Região Funcional 7 discutiram-no exaustivamente definiram o que, na visão da região,
deveria fazer parto do Compromisso de Planejamento Regional
52
com o Governo do
Estado. A proposta foi encaminhada ao Governo porém, com as eleições e a troca de
Governo, a assinatura deste Compromisso não foi concluída.
3.5.1.3 Caracterização do Corede Noroeste Colonial
53
A caracterização deste Corede tem como base diagnóstico elaborado pelo estudo
Rumos 2015 (SCP, 2006, Vol. 1).
52
Um dos objetivos do Rumos 2015 era ensejar um desdobramento institucional específico, ou
seja, a contratualização das estratégias de desenvolvimento regional mediante a celebração de
Compromissos de Planejamento Regional, “um instrumento que deve ser firmado entre os
representantes do governo estadual e os representantes regionais, com vistas a consagrar –
depois de devidamente negociadas com as lideranças de cada região – as estratégias de
desenvolvimento regional propostas pelo Rumos 2015” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 9).
53
Em 2008 este Corede foi desmembrado, dando origem ao Corede Celeiro. Para fins de
caracterização deste Corede, utiliza-se a composição anterior a 2008.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 77
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Figura 04 - Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE Noroeste Colonial.
Fonte: Rumos 2015, Vol. 1 – Desafio do Desenvolvimento Regional e Estratégias para o
Estado, p. 90.
Embora o Corede Noroeste Colonial tenha tido um crescimento anual superior
ao estado entre 1991 e 1996 (4,7% a.a.), entre 1996 e 2002 seu desempenho foi
inferior a média do estado (0,8 a.a.). O PIB per capita é inferior ao do Estado, embora a
renda tenha aumentado cerca de 20% na última década.
Em relação aos aspectos demográficos, este Corede conta com cerca de 3% da
população do estado (310 mil habitantes) e apresentou taxa de crescimento anual
negativa de -0,3% a.a., entre 1991 e 2000. Percebe-se, também, uma redução da
população rural na região, que passou de 43,83% em 1991 para 37,42% em 2000.
A rede urbana deste Corede é polarizada por duas cidades: Ijuí ao sul e Três
Passos ao norte. Apenas Pejuçara e Catuípe não são polarizados por estes
municípios. Em relação ao mercado de trabalho, Santa Maria é o pólo extremo, que
influencia 12 dos 32 municípios que compõem a região.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 78
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Sobre a estrutura econômica e sua dinâmica, o Corede Noroeste Colonial
apresenta estrutura produtiva bem distribuída. Serviços correspondem a 38% do PIB,
agropecuária corresponde a 27%, a indústria corresponde a 24% e o comércio
corresponde a 10% do PIB. O setor mais dinâmico, entre 1990 e 2002, foi o industrial
(cresceu 89%). Em segundo lugar destaca-se o setor de atividades agropecuárias
(crescimento de 59%). Comércio e serviços apresentaram taxa de crescimento de 5%
e 19%, respectivamente.
Em relação as atividades agrícolas, a produção está centrada na soja, que gera
70% do PIB do setor e 15% do total do Estado. O trigo corresponde a 12% e o milho a
7% do PIB primário. A soja apresentou notável avanço na produtividade física, entre
1990 e 2003. No setor secundário, destacam-se os subsetores de máquinas,
equipamentos e tratores, óleos comestíveis e produtos de origem animal (os dois
primeiros têm destaque no Estado).
3.5.1.3.1 Causas prováveis de seu desempenho
a. Crise na agricultura familiar
A base agrícola da região é marcadamente familiar e com pequenas
propriedades (correspondem a 92% do total das propriedades e 47% da área). Este
tipo de base agrícola enfrenta vários problemas, como a baixa escala de produção,
falta de créditos, produtividade e preços. Estes problemas, aliados à expansão de
culturas empresariais, ampliação de custos e insumos, transportes, mercados
demandantes distantes e falta de acesso a inovações tecnológicas, vêm contribuindo
para o declínio deste tipo de produção. Os problemas ambientais e menor potencial
agrícola na faixa do Rio Uruguai também comprometem a produção.
b. Dinâmica populacional
A região vivenciou, entre 1991 e 2000, decréscimo de 2,5% da população.
Apenas dois municípios na região podem ser considerados como marcadamente
urbanos: Ijuí e Três Passos. A região apresenta saldos migratórios negativos elevados,
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 79
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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que se caracterizam por serem movimentos interestaduais (40%), o que é um forte
indício de ligação local com as atividades e expansão da fronteira agrícola.
c. Finanças públicas
Este Corede foi um dos que menos recebeu investimentos federais e estaduais.
Pouco mais da metade das Prefeituras está no grupo das que têm baixas receitas e
investimentos per capita e recebem poucas transferências. Já 19% das prefeituras
foram classificadas com altos investimentos e receitas e altas transferências.
d. Deficiências em infra-estruturas
A estrutura rodoviária apresenta forma de cruz, formada pela RS-155, que vai
de Ijuí à barranca do Uruguai e pela BR-468/RS-210, na porção norte. Grande parte
dos municípios internos a estes quadrantes não tem acesso a esses eixos. Este é um
dos motivos porque dez sedes municipais não apresentam acesso pavimentado.
Também se pode considerar que a rede rodoviária é ineficiente. Pela sua localização e
infra-estrutura de transportes, os tempos de acesso rodoviários a terminais ferroviários,
portos e ao Aeroporto Salgado Filho estão abaixo da média do Estado.
Em relação a energia, os consumos são baixos, com exceção de Ijuí e Três
Passos. Alguns municípios apresentam baixo grau de atendimento por rede domiciliar
urbana, em especial, a porção norte (é também mais deficiente na área rural).
Em relação a rede de telefonia, apenas Ijuí e municípios próximos apresentam
maiores densidades de telefonia fixa. Os demais apresentam índices mais baixos que
o Estado. Ijuí e municípios próximos são os que apresentam melhor atendimento em
telefonia urbana e rural e os demais têm níveis baixos.
e. Precária situação social
A situação do saneamento e pobreza neste Corede foi considerada baixa, e a
situação da educação foi considerada média. Um dos piores indicadores é a taxa de
atendimento da rede de esgoto (45,3%). A taxa de analfabetismo é superior a média
gaúcha (8,3% da população acima de 15 anos), e similar entre área urbana e rural.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 80
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Nesta região, não existem aglomerados subnormais. Em relação a pobreza, os
índices são negativos. Um quarto das famílias tem rendimento per capita inferior a
meio salário mínimo. Existem 25 mil famílias em situação de pobreza. Destas, 3,7 mil
não tem rendimento (na última década este valor mais que triplicou) e o poder de
compra também decaiu.
f. Alto potencial de geração de informação e conhecimento
Neste Corede estão localizadas a Unijuí e três campi da Uergs, em Bom
Progresso, Braga e Panambi. A Unijuí tem uma boa inserção no Corede, e conta com
mais de 12 mil alunos e 550 professores. Este fato posiciona a região próxima a média
do Estado em relação a alguns indicadores de informação e conhecimento, como é o
caso da participação das pessoas entre 18 e 35 anos que freqüentam a universidade,
como também nos indicadores de titulação dos professores universitários. Há um Pólo
de Modernização Tecnológica ligado à Unijuí. O Corede Noroeste Colonial também
exerce influência sobre Coredes adjacentes como Missões, Alto Jacuí, Médio-Alto
Uruguai e Fronteira Noroeste.
g. Baixo grau de empreendedorismo e atratividade empresarial
Entre 2002 e 2004 foram criadas, na região, em média, 5,6 empresas por mil
habitantes, valor inferior a média do Estado. Já em relação ao número de atendimentos
ao Sebrae, estes valores foram superiores a média do Estado. Este desempenho pode
ser atribuído aos baixos incentivos fiscais, o que reflete a pouca atratividade
empresarial.
h. Baixa coincidência de regionalizações
A região é formada por várias regiões setoriais (cerca de 44). Esta diversidade
exige uma representação mínima de 118 participantes, uma das mais altas do Estado.
Verifica-se, neste Corede, uma divisão territorial entre norte (em torno de Três Passos)
e sul (em torno de Ijuí), tendo identidades, características socioeconômicas e
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 81
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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associações municipais distintas
54
. A existência da Unijuí contribui para o processo de
planejamento regional.
i. Potencialidades ambientais
O potencial para uso agrícola na região varia de alto (porção sul) a médio
(especialmente junto ao rio Uruguai, onde há maiores restrições ambientais).
3.5.2 Corede Vale do Taquari
3.5.2.1 Histórico da Formação do Corede Vale do Taquari
O Corede Vale do Taquari - CODEVAT foi um dos primeiros Conselhos a serem
criados no Rio Grande do Sul. Em maio de 1991, em reunião com lideranças ocorrida
em Estrela, o então Secretário Estadual de Indústria e Comércio, Cláudio Riff Moreira,
lançou a idéia de criação de um Conselho Regional de Desenvolvimento na região. A
Fundação Alto Taquari de Ensino Superior – FATES, encarregou-se de organizar um
plano de ação para atingir este objetivo.
Em reunião da Associação dos Municípios do Vale do Taquari (AMVAT)
55
, a
FATES apresentou proposta formal para implantação do CODEVAT. Entre agosto e
setembro deste mesmo ano, foram realizadas sete reuniões microrregionais,
organizadas pela FATES, envolvendo cerca de 300 lideranças locais, para apresentar
plano de ação e distribuir questionário para todos os municípios da região, com o
objetivo de identificar problemas, potencialidades e prioridades municipais e regionais.
Nestas reuniões foi constatada a necessidade de o CODEVAT desempenhar
papel articulador e promotor de ações fundamentais para o desenvolvimento
socioeconômico da região. Para alcançar este objetivo, algumas necessidades foram
apontadas, como a criação dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento –
54
De fato, esta divisão territorial ocasionou na divisão deste Corede em 2008, tendo sido criado
o Corede Celeiro, que abarca os municípios ao norte, com polarização em Três Passos.
55
Realizada em Roca Sales, em julho de 1991.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 82
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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COMUDES, a criação de um Banco de Dados Regional e a elaboração de um Plano de
Desenvolvimento Regional.
No final de outubro foi realizado o I Fórum Regional do Vale do Taquari, em
Encantado, com presença de diversas lideranças regionais, estaduais e municipais.
Foram definidos os princípios norteadores para a organização deste Conselho.
Na segunda edição do Fórum – Fórum Regional de Implantação do Conselho
56
,
foram aprovados os estatutos e realizada eleição da primeira diretoria.
O papel da Universidade do Vale do Taquari - UNIVATES, então FATES
57
, foi
fundamental na criação e consolidação do CODEVAT. Pode-se considerar, desta
forma, que tanto o CODEVAT quanto a UNIVATES começaram juntas (entrevista,
2008). A Universidade já existia a mais de 40 anos, porém pouco consolidada. Desta
forma, a maneira encontrada foi atrelar o CODEVAT à UNIVATES. Construiu-se uma
relação dual, ou seja, o CODEVAT fortaleceu-se com a UNIVATES e vice-versa. Esta
ligação foi proposital, pois lideranças da região perceberam que, para fortalecer a
UNIVATES, era necessário fortalecer a idéia de região, através da consolidação do
CODEVAT. Este fortalecimento deu-se por meio de reuniões com associações,
entidades, ONGs, etc., ou seja, através da “catequização” da sociedade. Desta forma,
não se buscava apoio financeiro, e sim apoio para a construção da Região Vale do
Taquari (entrevista, 2008).
A criação do CODEVAT e fortalecimento da UNIVATES contribuiu para que a
idéia de região começasse a ser construída. Até então a região, em estudos do
governo, era definida como Encosta Inferior do Nordeste, Alto Taquari, Baixo Taquari,
Região Colonial, etc. Com o CODEVAT, as denominações foram uniformizadas e a
região passou a ser identificada como Vale do Taquari (entrevista, 2008).
A formalização legal do Conselho só ocorreu com a promulgação da Lei
Estadual nº 10.283, em 17 de outubro de 1994 e regulamentada pelo Decreto nº
35.764, de 28 de dezembro de 1994 que, entre outras coisas, definiu a denominação e
abrangência de cada Corede (nesta data foram criados 21 Coredes).
56
Realizado em 13 de novembro de 1991, em Estrela.
57
A UNIVATES iniciou em 1969 como extensão da Universidade de Caxias do Sul, passando
para Fundação Alto Taquari de Ensino Superior – FATES, em 1972. Em 1997 surge a
UNIVATES, fusão de duas faculdades então existentes. Em 1999, mantida pela Fundação Vale
do Taquari de Educação e Desenvolvimento Social – FUVATES, foi credenciada como Centro
Universitário. (Fonte: <http://www.univates.br/> Acesso 21 ago. 2008.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 83
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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A composição inicial do CODEVAT totalizava 24 municípios. Com
emancipações ocorridas entre 1995 e 1996, este número passou para 40.
Em 26 de março de 2004, foi criado o 23º Corede (Alto da Serra do Botucaraí),
através do Decreto nº 42.986, que incluiu três municípios do CODEVAT: Fontoura
Xavier, Itapuca e São José do Herval. Desta forma, a composição atual do CODEVAT
conta com 37 municípios.
O Estatuto do Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari – CODEVAT,
define seus objetivos, com destaque para:
I – Viabilizar a participação plural na discussão dos problemas e
potencialidades e na definição de prioridades para a região;
[...] VI – Descobrir e descrever, em processo participativo, a vocação
sócio-econômica do Vale do Taquari;
VII – Instituir na região um sistema de dados e informações, de acesso
democrático, de sorte a favorecer a participação e o espírito
empreendedor;
VIII – Elaborar planos estratégicos de desenvolvimento regional;
IX – Buscar a compatibilização das prioridades locais, regionais e
estaduais (Estatuto do CODEVAT, s.d., p. 1, grifo meu).
O CODEVAT é estruturado por uma Assembléia Geral Regional, Conselho de
Representantes, Diretoria Executiva e Comissões Setoriais. Estas desempenham
papel fundamental na elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento, e tem
como principais competências: “II – estudar e dimensionar os problemas regionais; III –
elaborar programas e projetos regionais” (Estatuto CODEVAT, s.d, Artigo 21º).
Destaque para a peculiaridade deste Corede em relação a composição da
Assembléia Geral Regional, pois é o único que permite a participação de cidadãos
como membros, mesmo que não estejam representando nenhuma entidade, conforme
Artigo 7º, “§2 – Também são membros da Assembléia Geral Regional: [...] II - Todo e
qualquer cidadão residente e domiciliado na região, devidamente credenciado”
(Estatuto CODEVAT, s.d.).
O CODEVAT lançou, entre 1995 e 1997, o Plano Estratégico de
Desenvolvimento do Vale do Taquari, publicado em três volumes:
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 84
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari – Parte 1 –
Qualitativa, em 1996;
Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari, Parte 2 –
Quantitativa, em 1996;
Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari – Partes III e IV –
Qualitativa X Quantitativa, em 1997.
Em 2002, estruturou-se o trabalho “Prioridades do Vale”, para as áreas de infra-
estrutura (transportes, energia, comunicações e saneamento), desenvolvimento
econômico (agricultura, abastecimento, indústria, comércio, serviços, turismo, ciência e
tecnologia) e políticas sociais (justiça, segurança pública, educação, cultura, saúde,
meio ambiente, assistência social, habitação, urbanização, geração de trabalho e
renda). Esta atividade é considerada pelos entrevistados como sendo atualização ou
revisão do Plano anterior.
O CODEVAT também participou no estudo Rumos 2015, coordenado pela
Secretaria de Coordenação e Planejamento e no Projeto Agenda Estratégica – O Rio
Grande que Queremos, coordenado pela Fiergs/Federasul/Fecomércio.
Em 2008 foi elaborado o documento “Reivindicações / Bandeiras Regionais do
Vale do Taquari”, apoiadas pelas entidades regionais: Associação dos Municípios do
Vale do Taquari - AMVAT, Conselho Regional de Desenvolvimento do Vale do Taquari
– CODEVAT e Câmara de Indústria e Comércio do Vale do Taquari - CIC Vale do
Taquari.
3.5.2.2 Histórico da Elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Na segunda reunião do CODEVAT, em 03 de abril de 1992, foram discutidos e
definidos os projetos prioritários para a região para o ano de 1992, encaminhadas à
SEDES para serem incluídas na Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, com destaque
para a implantação de Banco de Dados do Vale do Taquari.
A implantação do Banco de Dados Regional é de grande importância para o
planejamento pois serve para elaborar diagnósticos da região. Dentro da lógica do
planejamento, este seria o primeiro passo a ser tomado. O repasse de verba por parte
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 85
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
do Governo para este projeto ocorreu em 1993
58
, tendo sido este o único projeto
atendido pelo Governo do Estado até aquele momento.
Percebe-se, desde o início, dificuldades de relacionamento entre o Governo do
Estado e os Conselhos, principalmente no que se refere ao repasse de verbas,
conforme consta em Ata
59
. Para este Corede, “esse tipo de tratamento dado pelo
Governo aos Conselhos poderá inviabilizá-los pela falta de credibilidade” (Ata 08/92).
Em discussão das atividades para o ano de 1993 foi mencionada, pela primeira
vez, a necessidade de elaboração de um Plano de Desenvolvimento para a região. O
então Presidente do Conselho
60
“apontou para a necessidade de uma ampla discussão
na região em torno da elaboração de um Plano Regional de Desenvolvimento que
indique caminhos e prioridades no desenvolvimento integral da região” (Ata 08/92).
Este continuou afirmando que “os projetos até agora apresentados pelo CODEVAT não
possuem uma unidade e não demonstram qual será o futuro da região” (Ata 08/92).
Tendo em vista esta colocação, determinou-se que cada setor buscaria iniciar um
processo de discussão, culminando com a elaboração e fixação de um projeto de
desenvolvimento regional.
Somente em 1995 a elaboração do Plano Estratégico voltou a ser mencionada
(em Ata). Em reunião da Diretoria Executiva
61
, decidiu-se aplicar um questionário para
levantamento das potencialidades, oportunidades e prioridades da região. Também foi
definida estratégia política de atuação da Diretoria Executiva, com destaque para a
formulação do Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari. A partir
deste momento, as discussões sobre o Plano Estratégico passaram a ser mais
freqüentes, como demonstra o conteúdo das Atas posteriores.
Em setembro de 1995
62
, discutiu-se a aplicação da pesquisa sobre as
potencialidades, oportunidades e prioridades da região. Também se definiu a criação
de comissões temáticas, de acordo com as dimensões do processo de
desenvolvimento local-regional (econômica, social, política, cultural, tecnológica e
ambiental) para dar seqüência ao processo de formulação do Plano. A criação das
58
Conforme Ata 10/93 – Diretoria Executiva, 04 de abril de 1993.
59
Ata 08/92 – Reunião Conselho de Representantes, 14 de outubro de 1992.
60
Presidente: José Ney Lazzari, período 1992-1994.
61
Ata 14/95 – Diretoria Executiva, 15 de agosto de 1995.
62
Ata 15/95 – Diretoria Executiva, 05 de setembro de 1995.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 86
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
comissões
63
foi fundamental para a elaboração do Plano, pois foram elas as
encarregadas da condução das discussões sobre os temas pertinentes.
Cada comissão era composta por trabalhadores rurais e urbanos, empresários,
profissionais liberais, entidades associativas, setor público, instituições de ensino e
pesquisa (FATES, Escolas Comunitárias) e cidadãos interessados no desenvolvimento
local-regional (CODEVAT, 1997).
A participação nas comissões era aberta a todos que se interessassem mas
,procurava-se também, a participação de técnicos que conhecessem o assunto. Assim,
eram convidados funcionários de concessionárias de energia, água, etc. Cada
comissão trabalhava individualmente (entrevista, 2008).
Como consta no documento final do Plano (CODEVAT, 1996, p. 7),
participaram do processo
... todos os segmentos organizados do Vale [...]. Uns participam de
forma mais atuante e presente. Outros participam de forma indireta mas
atenta no que está acontecendo.
Certamente gostaríamos de ter todos participando ativa e diretamente
no processo decisório que conforma a formulação do Plano. Mas
sabemos, [...] que o momento é de estrema dificuldade para muitos
segmentos da nossa Região.
A metodologia de trabalho foi apresentada em reunião no dia 03 de outubro de
1995
64
e também consta no documento do Plano Estratégico – Parte III e IV.
1. Parte I – Qualitativa (O que queremos?): nesta fase, cada comissão procurou
definir as necessidades, justificativas, fixar a marca do desenvolvimento
regional, firmar diretrizes do desenvolvimento do Vale e formular os objetivos.
2. Parte II – Quantitativa (o que temos?): elaborada de forma complementar pelas
equipes da METROPLAN e FATES, objetivava traçar um perfil da região.
Consta nesta fase o documento elaborado pela METROPLAN denominado
“Caracterização da Região Vale do Taquari”.
63
As comissões foram efetivamente criadas em 16 de setembro de 1995, conforme Ata 16/95 –
Conselho de Representantes, 23 de setembro de 1995.
64
Ata 17/95 - Diretoria Executiva, 03 de outubro de 1995.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 87
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
3. Parte III – Qualitativa x Quantitativa: resultou do tensionamento entre a Parte I –
Qualitativa (o que queremos) versus a Parte II – Quantitativa (o que temos).
Desta forma, construiu-se um Diagnóstico da região, “que foge da concepção
tradicional, porque representa a distância que separa o futuro desejado do
presente caracterizado” (CODEVAT, 1997, p. 18). Uma tarefa nada fácil, já que
contrapôs decisões políticas às técnicas. Para a sistematização deste processo
foi elaborada a Matriz de Problemas e Potencialidades (Matriz de
Convergência), “de forma a retratar a essência do diagnóstico do ambiente
regional” (CODEVAT, 1997, p. 18).
4. Parte IV – Organização da Ação: nesta etapa foi possível definir as prioridades
regionais e formular as estratégias pró-desenvolvimento do Vale do Taquari, ou
seja, nesta fase definiram-se os Projetos Estratégicos. Estes foram definidos
a partir da elaboração da “Árvore de Problemas”
65
, tendo como base a Matriz
de Problemas e Potencialidades. Posteriormente, com a determinação das
causas diretas e essenciais do problema central, e uma vez agrupadas, foi
elaborado o prognóstico
66
. A partir disto foram definidos os Projetos
Estratégicos, que são “empreendimentos claramente delimitados pelos seus
objetivos, atividades, abrangência temporal e financeira, beneficiários direto e
indiretos” (CODEVAT, 1997, p. 19).
Destaca-se que este Corede contou com assessoria da METROPLAN, com a
qual foi assinado um Protocolo de Cooperação Técnica em maio de 1996, cujo objetivo
era formalizar as relações entre CODEVAT e METROPLAN dentro do processo de
elaboração do Plano, desencadeando as ações previstas no mesmo.
Chama a atenção o fato de a parceria com a METROPLAN não ter sido
mencionada em nenhuma das entrevistas realizadas na região. Os entrevistados
destacam a importante contribuição do meio acadêmico para a construção do
diagnóstico da região, referindo-se à UNIVATES, bem como é mencionada apenas a
participação das comissões, que deveriam montar um diagnóstico sobre o assunto,
detectando os gargalos existentes e propondo alternativas para resolvê-los e sem
65
“A “Árvore de Problemas” é uma técnica utilizada para estabelecer uma hierarquia de causa-
efeito para a situação problemática analisada, é o instrumento para o pensamento analítico e de
definição da ação estratégica” (CODEVAT, 1997, p. 19).
66
“Transformar um problema em objetivo e determinar as ações necessárias para a solução”
(CODEVAT, 1997, p. 19).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 88
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
comentar sobre a participação da METROPLAN (entrevista, 2008). A metodologia
utilizada no processo de elaboração do PED teve influência dos integrantes do
CODEVAT que eram também funcionários da UNIVATES. Isto porque esta instituição
faz um planejamento anual de suas atividades. Desta forma, este conhecimento e
experiência, mesmo que de forma empírica, foi transferido para o processo de
elaboração do PED. Mais uma vez não é mencionada a contribuição da METROPLAN.
Assim, mesmo os participantes não tendo ciência da existência de metodologia de
trabalho, ela existia, como visto e como consta em Ata, e baseava-se nos conceitos de
planejamento estratégico.
A coordenação do processo de elaboração do Plano ficou sob responsabilidade
do Professor Dinizar Becker
67
, que tinha grande conhecimento sobre o assunto e
grande atuação e reconhecimento na região.
Como dito anteriormente, a elaboração da Caracterização da Região (sob
enfoque quantitativo) ficou sob responsabilidade da METROPLAN e FATES, e coube
ao Corede Vale do Taquari, através das Comissões (Política, Econômica, Tecnológica,
Cultural, Social e Meio Ambiente) elaborar a Caracterização da Região sob enfoque
qualitativo. Para tanto, cada comissão escolheria a melhor técnica (painéis, seminários,
mesas redondas, etc.). A questão orientadora dos trabalhos deveria estar voltada para
a definição das ações sociais, econômicas e políticas necessárias para elevar a
competitividade no e do Vale do Taquari. A Diretoria Executiva também fixou data
limite para a formulação final do Plano, que deveria estar concluído até o final de 1996.
Algumas das comissões criadas enfrentaram dificuldades para entrar em
funcionamento, conforme relato do Presidente do Corede na época, Dinizar Fermiano
Becker. Em novembro de 1995
68
, quatro das seis comissões criadas estavam em
funcionamento (Econômica, Social, Ambiental e Tecnológica). A primeira tarefa das
comissões era a definição, para cada uma, da marca, características, diretrizes e
objetivos.
O documento elaborado pela METROPLAN e FATES (diagnóstico quantitativo)
teve como objetivo, dentro do processo de planejamento estratégico, “mostrar o
67
O Professor Dinizar Becker foi presidente do CODEVAT por três vezes (1995-1997, 1997-
1999, 1999-2001) e desempenhou papel fundamental na região, no CODEVAT, na UNIVATES
e na elaboração do PED/VT, trazendo conhecimento técnico e acadêmico para o processo
(entrevista, 2008).
68
Ata 18/95 – Diretoria Executiva, 09 de novembro de 1995.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 89
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
conjunto da Região, tanto nas suas relações internas quanto externas, à luz das
variáveis e indicadores selecionados” (CODEVAT, 1997, p. 39). Já o documento
elaborado pelo Corede (diagnóstico qualitativo), tinha como objetivo “definir as
justificativas, a marca, as diretrizes e os objetivos do PED” (CODEVAT, 1997, p. 39).
O I Seminário do Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari foi
realizado nos dias 24 e 25 de maio de 1996, em Encantado. Para a realização do
Seminário, as parcerias com METROPLAN e FATES foram fundamentais. O
Seminário objetivava “produzir o diagnóstico da Região a partir das características
quali-quantitativas elaboradas pela METROPLAN, FATES e Conselho Regional”
(CODEVAT, 1997, p. 39).
A conclusão do Seminário resultou no encaminhamento da próxima etapa:
elaboração da Matriz de Problemas e Potencialidades (Matriz de Convergência). Esta
Matriz foi elaborada pela METROPLAN, a partir de documentos resultantes das
discussões e resultados atingidos pelo I Seminário do PED/VT, ou seja, “retrata a
síntese do diagnóstico do ambiente regional, segundo a concepção dos participantes”
(CODEVAT, 1997, p. 43).
A partir desta Matriz foi definida a etapa seguinte, cujo objetivo era identificar o
“Tema Gerador” ou “Problema Central”, entendido como Vetor de Desenvolvimento
Regional. A técnica utilizada foi a “Árvore de Problemas”. A partir disto, o tema gerador
foi nomeado.
Após definição do Tema Gerador, foram realizados Seminários Intermediários
Setoriais na região, promovidos pelo CODEVAT. O primeiro foi sobre Turismo
69
e o
segundo sobre “Políticos e as Políticas de Desenvolvimento do Vale do Taquari”
70
. Em
dezembro de 1996 foi realizado o II Seminário PED/VT em Lajeado, tendo como
objetivo a “Identificação das Prioridades Alavancadoras do Desenvolvimento Regional”
(CODEVAT, 1997, p. 49).
Em março de 1997
71
, visto que as comissões criadas estavam esvaziando-se,
uma nova metodologia foi adotada, com base em experiência de duas comissões que
haviam “se desgarrado” das comissões geradoras (Comitê de Gerenciamento da Bacia
Hidrográfica Taquari-Antas e Comitê de Gerenciamento do Turismo do Vale do
69
Realizado em 08 de outubro de 1996 em Lajeado.
70
Realizado em 18 de novembro de 1996 em Encantado.
71
Conforme Ata 24/97 – Assembléia Geral Ordinária, 25 de março de 1997.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 90
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Taquari). Foi proposta, então, a criação de Comitês de Gerenciamento de Projetos
Estratégicos, a partir dos Temas Geradores selecionados:
a. Economia: Novos Negócios, Trabalho, Perfil Agropecuário Regional e Turismo;
b. Social: Migração Regional, Regionalização da Saúde, Educação, Universidade
Regional;
c. Ambiental: Laboratório de Monitoramento Ambiental, Educação Ambiental e
Bacia Hidrográfica Taquari-Antas;
d. Política: Mídia Comunicação, Agência Regional de Desenvolvimento,
Orçamento AMVAT, Conselhos Municipais de Desenvolvimento;
e. Cultural: Fundação Cultural;
f. Tecnológica: Laboratório de Certificação de Qualidade, Pólo de Modernização
Tecnológica, Centro de Difusão Tecnológica, Perfil Tecnológico.
A última etapa do processo de elaboração do PED/VT envolveu o detalhamento
dos Projetos Estratégicos, definição dos Agentes envolvidos, tempo e custos. Esta
etapa parece não ter sido desenvolvida, pois os projetos que constam no Plano não
estão detalhados. Foi elaborado um Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo
no Vale do Taquari
72
, iniciativa tomada pelo Comitê de Gerenciamento do Turismo, em
1998, através de parceria entre CODEVAT, UNIVATES/FATES, AMVAT, Associação
dos Municípios de Turismo da Região dos Vales – AMTURVALES, METROPLAN e
GTZ
73
.
O documento final do Plano, conforme publicado na Parte I – Qualitativa, seria
composto por sete peças: Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari –
PED Vale do Taquari; PED Econômico; PED Social; PED Político; PED Cultural; PED
Tecnológico e Plano Estratégico de Uso e Melhoria Ambiental do Vale do Taquari –
PED Ambiental.
Todas as peças do Plano deveriam ter estrutura interna única: Título; 1.
Introdução; 2. Justificativas; 3. Marca; 4. Diretrizes; 5. Objetivos; 6. Perfil; 7.
72
“Ao longo de três encontros, compreendendo cinco dias de trabalhos, um grupo de mais de
cinqüenta pessoas interessadas e/ou profissionais da área de turismo buscaram traçar as bases
de uma maior integração e colaboração entre setor público e outros setores sociais. Esse grupo
teve, ainda, o objetivo de iniciar o processo participativo de elaboração do Plano Turístico do
Vale do Taquari” (CODEVAT, 1998, p. 13). Neste documento são traçadas estratégias e
detalhamento delas (atividade/subatividade, meta-situação esperada, cronograma – nem todos
apresentam – e observações).
73
Deutche Gesellschaff Für Techniche Zusammenaubait. Gmbh – Empresa de Cooperação
Técnica do Governo Alemão.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 91
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Diagnóstico; 8. Prioridades; 9. Estratégias; 10. Mecanismos; 11. Instrumentos; 12.
Considerações Finais.
Porém, como consta no documento final (CODEVAT, 1997), esta estrutura foi
modificada, pois o desenrolar do processo e decisões tomadas levaram a uma
configuração final do documento que não correspondeu com a programada. Desta
forma, ao invés de várias peças (de acordo com temas definidos desde o início do
processo), foram listados os Projetos Estratégicos para o Desenvolvimento do Vale do
Taquari.
Não está registrado em Ata os trabalhos posteriores à elaboração do PED. A
próxima menção em Ata do Plano ocorre em 1998
74
, onde fica definido que as
prioridades regionais a serem indicadas para o orçamento estadual de 1999 seriam as
definidas pelo PED Vale do Taquari, com destaque para as seguintes estratégias do
Plano: “Regionalização da Saúde, Educação, Turismo, Agropecuária Regional e
Tecnologia” (Ata 26/98). Desta forma, percebe-se, a partir da análise de Atas
posteriores, que as prioridades definidas no PED/VT eram observadas quando a região
precisava definir prioridades regionais no Orçamento do Estado.
De 1998 até 2000, não são registradas, em Ata, atividades relacionadas ao
Planejamento. Em 2000
75
, o Conselho de Representantes propôs a retomada do
Planejamento Estratégico através da recriação das Comissões de Estudos e
Planejamento e das Comissões Temáticas (Economia, Política, Cultural, Tecnológica,
Social e Ambiental). Não fica claro se estas comissões foram recriadas, mas pelo que
consta em atas posteriores, a indicação é que não chegaram a ser concretizadas. Em
2001
76
, a Diretoria Executiva destacou a importância de reorganizar as comissões
setoriais do CODEVAT, “uma vez que fazem parte da estrutura do Conselho e
historicamente prestaram grandes contribuições para o diagnóstico e formulação do
Plano Estratégico de Desenvolvimento” (Ata 52/01).
Em 2002, o PED foi revisado, resultando no documento “Prioridades do Vale do
Taquari”. Foi um processo que envolveu ampla discussão com entidades
representativas da sociedade civil e lideranças regionais. O processo foi menos amplo
do que o primeiro porém, o segundo foi mais objetivo, visto que quem participou tinha
74
Ata 26/98 – Assembléia Geral Ordinária, 25 de março de 1998.
75
Ata 46/00 – Conselho de Representantes, 31 de maio de 2000.
76
Ata 52/01 – Diretoria Executiva, 03 de agosto de 2001.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 92
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
algo de fato à contribuir. A ampla participação obtida na elaboração da primeira versão
do PED/VT foi muito influenciada pela figura do Professor Dinizar Becker, reconhecido
na região e, por isto, conseguiu agregar muitos participantes (entrevista, 2008).
A atualização do Plano em 2002 foi considerada, por alguns, como revisão e
não atualização, pois apenas os coordenadores das comissões participaram das
discussões, e houve momentos de discussão entre coordenadores e diretoria do
CODEVAT (entrevista, 2008). Já outros consideram que houve envolvimento da
sociedade civil
77
, não de forma tão ampla quanto na elaboração do PED/VT (entrevista,
2008).
A iniciativa de elaboração deste documento partiu das indicações do Fórum dos
Conselhos Regionais de Desenvolvimento, constantes na “Carta de Canela”, elaborada
no V Encontro Anual dos Coredes (21, 22 e 23 de fevereiro de 2002). Esta carta
continha, entre as recomendações aos Coredes, a retomada das Comissões Setoriais,
com base nos Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional. A partir destas
recomendações, o CODEVAT convocou as Comissões Setoriais para definirem suas
prioridades.
As comissões trabalharam de forma independente. Foram definidas prioridades
para as áreas de infra-estrutura (setores de transporte, energia, comunicações e
saneamento), desenvolvimento econômico (agricultura, abastecimento, indústria,
comércio, serviços, turismo e ciência e tecnologia) e políticas sociais (justiça,
segurança, educação, cultura, saúde, meio ambiente, assistência social, geração de
trabalho e renda, habitação e urbanização).
Em agosto de 2002, em Assembléia Geral
78
, foram apresentadas as prioridades
definidas por cada setor. As propostas foram aprovadas e incluídas no documento
“Prioridades do Vale do Taquari”. O presidente do CODEVAT na época, Ney Lazzari,
manifestou desejo de que a região elegesse as três prioridades a serem usadas como
bandeiras de luta, defendidas por todas as entidades representativas de todos os
setores do Vale do Taquari.
77
No documento “Prioridades do Vale do Taquari” consta, em cada setor, as entidades que
contribuíram com as discussões.
78
Ata 57/02 – Assembléia Geral, 29 de agosto de 2002.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 93
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Em reunião posterior da Diretoria Executiva
79
, foram discutidas as três
prioridades ou bandeiras, sendo definido que deveria ser marcada uma reunião
específica com os relatores/coordenadores das Comissões Setoriais para elegerem as
prioridades regionais. Estas prioridades foram definidas em abril de 2003
80
, sendo elas:
1) acesso asfaltado para as sedes de dez municípios; 2) energizar todas as
propriedades rurais e 3) qualificar a telefonia no meio rural.
A integração entre as entidades regionais existentes no Vale do Taquari
(CODEVAT, AMVAT, CIC Regional e UNIVATES) é uma preocupação do CODEVAT,
visto que quando este realizada alguma atividade, sempre inclui estas outras
entidades, e vice-versa, com intenção de criar um sentimento de integração e união
entre elas. O documento “Reivindicações / Bandeiras Regionais do Vale do Taquari
81
foi elaborado em parceria por estas entidades (entrevista, 2008).
3.5.2.3 Caracterização do Corede Vale do Taquari
A caracterização do Corede apresentada neste tópico tem base no diagnóstico
elaborado pelo Rumos 2015 (SCP, 2006, Vol. 1).
Este Corede foi criado em 1994 e é composto por 37 municípios, conforme
dados do Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul. É o Corede com maior número
de municípios.
79
Ata 58/02 – Diretoria Executiva, 12 de novembro de 2002.
80
Ata 01/03 – Diretoria Executiva, 08 de abril de 2003.
81
Última atualização feita em 19 de maio de 2008, conforme documento repassado pelo
CODEVAT.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 94
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Figura 05 - Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE Vale do Taquari
Fonte: Rumos 2015, Vol. 1 – Desafio do Desenvolvimento Regional e Estratégias para o
Estado, p. 130.
O PIB do Corede Vale do Taquari representa 4% do estadual. Embora tenha
tido um crescimento anual bem superior ao Estado entre 1991 e 1996 (4,1 a.a.), entre
1996 e 2002 seu desempenho foi inferior a média do estado (1,1 a.a.).
Em relação aos aspectos demográficos, este Corede conta com cerca de 3% da
população do Estado (303 mil habitantes) e apresentou taxas de crescimento pouco
superiores às do Estado (1,3 a.a.). Percebe-se, também, uma redução da população
rural já que, atualmente, cerca de 2/3 da população é considerada urbana.
Lajeado é a cidade mais importante na hierarquia urbana deste Corede,
formando uma conurbação com Estrela. A maioria dos municípios que forma este
Corede é polarizada por Lajeado e Estrela, mas Porto Alegre exerce influência sobre
três municípios. Ainda outros cinco são polarizados por outros Coredes.
Sobre a estrutura econômica e sua dinâmica, o Corede Vale do Taquari
apresenta, como principal componente, a indústria, com quase 50% da participação do
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 95
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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PIB. Em seguida vem os serviços, com 27,5% e as atividades agropecuárias (19%).
Apesar de ser o que contribui menos com o PIB da região, o setor agropecuário foi o
mais dinâmico durante o período 1996-2002 (3,6% a.a.). Em seguida destaca-se o
desempenho da indústria, com 1,1% a.a.
Em relação as atividades agrícolas, a produção na região é razoavelmente
diversificada, sendo que o principal produto é o milho, responsável por mais de 1/3 do
valor da produção agrícola (o fumo é responsável por 13%, a mandioca 11% e a soja
12% do total). Em relação a produtividade física, o milho apresentou notáveis avanços
entre os anos de 1990 e 2003. Já o fumo aumentou a área cultivável e apresentou
quedas na produtividade.
Em relação as atividades secundárias, os subsetores mais relevantes na região
são: calçados, couros e peles (participação próxima a 1/3 do total da produção
industrial deste Corede), produtos de origem animal (11%) e químicos (10%). Destaque
também para a produção de laticínios, visto que este Corede é responsável por 30%
da produção gaúcha. Dentre os subsetores, apenas o de produtos de origem animal
apresentou taxas de crescimento medíocres. Os demais apresentaram crescimento
entre 56,7% (químicos) e 131% (calçados).
Várias cadeias produtivas agroindustriais são representativas no contexto
estadual: soja, embora com pequena produção rural, detém 7% do processamento
estadual; aves e suínos, detém, respectivamente, 24% e 15% dos efetivos e 11% do
processamento; leite, tem 8% da produção leiteira, mas 30% do processamento; trigo,
embora com baixa produção agrícola, detém 5% do processamento; couro e calçados,
13% do processamento de couros e 8% da produção de calçados; bovinos, com um
baixo rebanho – 2% - detém 6% do processamento; madeira e móveis, embora com
baixa extração e produção de móveis, detém 15% do processamento de madeira
(SCP, 2006, Vol.1).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 96
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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3.5.2.3.1 Causas Prováveis de seu Desempenho
a. Proximidade aos mercados da RPMA e descentralização da Metrópole
Esta proximidade tem condicionado positivamente a diversificação industrial
deste Corede, fato este confirmado pelo crescimento do PIB regional que, entre 1990 e
2002 foi de 7,5% a.a. e, mesmo apresentando queda deste percentual, continua
crescendo com média superior ao estado (1,2% a.a.).
b. Boas finanças públicas e incentivos
O Corede Vale do Taquari não foi dos que mais receberam investimentos
federais e estaduais, porém, o perfil fiscal de seus municípios lhe é favorável. Durante
a década de 1990 ocorreram muitas emancipações e boa parte de suas pequenas
prefeituras tiveram situações econômicas privilegiadas.
c. Fortes movimentos populacionais urbanos
Apesar de ser uma região bastante dinâmica, o crescimento populacional foi
relativamente baixo. Os dados demográficos indicam que, entre 1995 e 2000, do total
de 5,8 mil pessoas que chegaram ao Corede, 3,3 mil tiveram a cidade de Lajeado
como destino. Destaca-se, ainda, a baixa escolaridade dos imigrantes.
d. Deficiência em Infra-estrutura
A região apresente rede rodoviária ineficiente. A estrutura viária tem forma de
cruz, com centro em Lajeado/Estrela: por aí passa o eixo norte-sul da BR-386, vinda de
Porto Alegre rumo a Soledade e norte do Estado; e a RS-130 leste-oeste, que interliga
a BR-287 ao sul, à RS-129 rumo a Passo Fundo. É destes eixos principais que partem,
em forma de espinha de peixe, os acessos aos municípios. Entre estes eixos, 11
municípios não têm acesso asfaltado, o que dificulta a integração regional, as ligações
intermunicipais e o escoamento da produção.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 97
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Em relação a energia, as redes de transmissão de alta, média e baixa
capacidade atendem adequadamente as demandas - baixas em toda a região -, com
exceção de Lajeado e Estrela. O atendimento domiciliar urbano atinge porcentagem
acima de 98% em todos os municípios, o mesmo ocorrendo para os domicílios rurais
na porção central do Corede. Existem vários projetos de pequenas usinas hidrelétricas
previstas para o Corede Vale do Taquari.
e. Situação social média e persistência da pobreza
O analfabetismo na região é baixo, (6% da população com 15 anos ou mais e
na área rural alcança 9,5%). Em relação ao ensino infantil, fundamental e médio, as
taxas de atendimento são superiores à média do Estado e a distorção série-idade é
menor, indicando melhores padrões de ensino.
Em relação a habitação, a região não apresenta domicílios em aglomerados
subnormais e os percentuais de domicílios com mais de 2 habitantes por dormitório é
inferior à média do Estado.
Em termos de saúde, a mortalidade por causas não definidas ficou bem abaixo
da média do Estado, o mesmo sendo verificado para a mortalidade infantil. Estas
médias refletem uma melhor qualidade de atendimento, o que pode ser verificado pelo
número de leitos por mil habitantes (4,3), acima da média do Estado.
A região apresenta os indicadores de saneamento mais baixos do Estado:
deficiência na rede de água, esgoto (com apenas 13% dos domicílios urbanos
atendidos) e na coleta de lixo, apresentando índices inferiores às médias do Estado.
Estes indicadores podem ser explicados, em parte, pelo crescimento urbano acelerado
que a região vem apresentando (o grau de urbanização passou de 59,39% em 1991
para 67,55% em 2000).
O número de famílias pobres teve decréscimo acentuado entre 1991 e 2000
(passou de 17 mil para 10 mil). Porém, o número de famílias sem rendimento triplicou
neste período, alcançando 1.700 famílias.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 98
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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f. Acesso à formação e conhecimento
Em relação aos indicadores de informação e conhecimento, a região apresenta-
se abaixo das médias do Estado na maior parte deles. Apesar disto, a presença da
UNIVATES, com quase 7 mil alunos, é marcante no Corede, além da presença do
campus da UERGS em Encantado. A UNIVATES é uma Universidade Comunitária
bastante integrada com seu entorno. Existe, na região, um Pólo de Modernização
Tecnológica ligada à UNIVATES.
g. Médias potencialidades e restrições ambientais
A região apresenta quase a totalidade de seu território (93%) no bioma Mata
Atlântica. Não há unidades protegidas.
h. Baixa coincidência de regionalizações
A região apresenta baixa coincidência de regionalizações, o que demanda a
articulação de cera de 115 participantes (um dos maiores do Estado) para planejar e
agir em seu espaço. Está prevista também a criação de uma Casa de Governo em
Lajeado, sem âmbito regional. A existência da UNIVATES contribui para o processo de
planejamento regional.
3.5.3 Corede Sul
3.5.3.1 Histórico da Formação do Corede Sul
O Corede Sul foi criado no dia 25 de outubro de 1991, em Assembléia realizada
no município de São Lourenço do Sul, com presença de lideranças políticas,
institucionais, educacionais e comunitárias da região.
Este Corede diferencia-se dos demais por sua relativa autonomia em relação às
Universidades existentes na região, embora o primeiro presidente do Corede Sul tenha
sido o então Reitor da Fundação Universidade de Rio Grande - FURG. Porém, esta
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 99
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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ligação ocorreu apenas no momento de instalação do mesmo, durante a primeira
gestão. Posteriormente, o Corede desvinculou-se da FURG e, atualmente, conta com
sede própria no edifício da Associação Comercial de Pelotas. A não vinculação às
Universidades existentes na região foi intencional, pois isto poderia inibir ou
desestimular o envolvimento das outras (entrevista, 2008).
A participação das Universidades
82
, bem como de instituições de ensino e
pesquisa - como Centro Federal de Educação Tecnológica (CEFET) e Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) -, é imprescindível para o bom
funcionamento do Corede Sul. Desta forma, as Universidades sempre participam da
Diretoria Executiva e do Conselho Fiscal. Enquanto uma Universidade participa da
Diretoria Executiva, outras duas participam do Conselho Fiscal, em sistema de rodízio.
A formalização legal do Conselho só ocorreu com a promulgação da Lei
Estadual nº 10.283, de 17 de outubro de 1994 e regulamentada pelo Decreto nº
35.764, de 28 de dezembro de 1994 que, entre outras coisas, definiu a denominação e
abrangência de cada Corede (nesta data foram criados 21 Coredes). A composição
inicial do Corede Sul totalizava 18 municípios e atualmente conta com 22.
O Estatuto do Conselho de Desenvolvimento do Sul define suas atribuições,
com destaque para:
VIII – Elaborar e manter atualizado o plano estratégico de
desenvolvimento da sua região de abrangência;
IX – Promover a participação de todos os segmentos da sociedade
regional no diagnóstico de suas necessidades e potencialidades, para a
formulação e implementação das políticas de desenvolvimento
integrado e sustentável da Região (Estatuto do Corede Sul, 1998, p. 2,
grifo meu).
O Corede Sul é composto por uma Assembléia Geral Regional, Conselho de
Representantes, Diretoria Executiva e Comissões Setoriais, estas são importantes para
o Planejamento da região e têm como finalidades: “II – Estudar e dimensionar os
problemas regionais; III – Elaborar programas e projetos regionais (Estatuto Corede
Sul, 2001, Artigo 29º).
82
Universidade Católica de Pelotas – UCPel e Universidade Federal de Pelotas - UFPel, em
Pelotas e Fundação Universidade de Rio Grande -FURG em Rio Grande.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 100
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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3.5.3.2 Histórico da elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Em 1999, o Corede Sul iniciou a discussão de um Plano de Desenvolvimento
para a região. A iniciativa para elaboração do Plano surgiu a partir de uma proposta de
assessoria da Organização das Nações Unidas – ONU para elaboração de um plano
de desenvolvimento para a região. O Corede entendeu necessário realizar um
seminário regional para que, a partir deste momento, fosse desenvolvido o Plano. O
Corede decidiu, então, realizar o seminário para discutir a região a partir de propostas
encaminhadas pelos 22 municípios integrantes do Corede. Para tanto, foram
realizadas reuniões com lideranças em todos os municípios. Estas reuniões tinham
como objetivo discutir o que era necessário para desenvolver a região (necessidades e
aspirações) bem como a maneira como deveria ser organizado o seminário (sugestões
de temas a serem trabalhados, duração, etc.). Foi fornecido material para as
discussões das propostas de cada setor que, posteriormente, deveriam ser
encaminhadas ao Corede. Dentro de cada município deveria ser definido um grupo
para participar das reuniões (embriões dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento
– Comudes). Estes grupos assumiam compromisso de participar do Seminário final,
garantindo, desta forma, participação de todos os municípios. Também foram
convidadas entidades municipais e regionais. Não existia metodologia definida para a
condução das reuniões municipais (entrevista, 2008).
As propostas foram encaminhadas pelos municípios, foram sistematizadas e
serviram de subsídio à organização do Seminário Regional de Desenvolvimento
Integrado e Sustentável (Construindo o futuro, estimulando a cidadania, fortalecendo
as instituições), ocorrido nos dias 22 e 23 de julho de 1999, no Auditório da Embrapa
de Clima Temperado, em Pelotas.
Conforme consta no documento final do Plano, o evento contou com a
participação de aproximadamente 600 pessoas, dentre elas, representantes
municipais, da região e do Estado (como BNDES e Ministério da Integração Nacional),
além de diversas entidades, tais como associações, bancos, câmaras de vereadores,
câmaras de comércio, universidades, prefeituras, sindicatos, cooperativas, entre
outras.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 101
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Os participantes foram divididos em grupos, para analisarem as propostas que
haviam sido repassadas pelos municípios para serem discutidas e aprimoradas
83
. Ao
final do evento, em Assembléia Geral Ordinária do Conselho Regional de
Desenvolvimento do Sul
84
, foram apresentadas as propostas dos 20 grupos temáticos.
Tais propostas foram votadas e aprovadas. Posteriormente, foram sistematizadas por
uma equipe técnica, apresentadas novamente aos coordenadores/relatores dos grupos
temáticos e redigido o documento final (Plano Regional de Desenvolvimento Integrado
e Sustentável da Região Sul do Rio Grande do Sul).
Paralelamente aos grupos temáticos foi reunido, no seminário, um grupo com
prefeitos e outras lideranças envolvidas com assuntos regionais, objetivando a
montagem do documento “Pacto Novo Sul”, assinado por diversas entidades, tais
como Ministério dos Transportes, Assembléia Legislativa, Associação dos Prefeitos,
Universidades, etc. Mais de 50% dos encaminhamentos mais urgentes contidos neste
documento foram concretizados (entrevista, 2008).
O resultado do Seminário foi a construção do Pacto e do Plano Regional de
Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Região Sul do Rio Grande do Sul. Em
entrevista foi ressaltado que o fato de o Corede Sul não estar vinculado a nenhuma
Universidade e a falta de recursos para contratar assessoria técnica para redação final
do documento dificultou a publicação do mesmo de forma mais elaborada (entrevista,
2008).
De acordo com entrevistas, o Plano elaborado pelo Corede Sul não é
considerado como sendo um Plano Estratégico, pois não conta com detalhamento de
estratégias e diretrizes, bem como não conta com definição de prazos, valores, datas e
metas específicas (entrevista 2008), mas é considerado como Plano de
Desenvolvimento (entrevista, 2008). Na época de lançamento do Plano, este foi
criticado por integrantes da Secretaria de Coordenação e Planejamento do Governo do
Estado, que também não consideravam o material produzido como sendo Plano
Estratégico (entrevista, 2008).
83
Os participantes foram divididos em 20 grupos temáticos, de acordo com temas levantados
junto aos municípios: Produção Vegetal; Produção Animal; Agricultura e Pesca; Indústria e
Agroindústria; Infra-estrutura; Associativismo, Cooperativismo e Questão Fundiária; Educação;
Meio Ambiente; Tecnologia; Diversos; Extração e Beneficiamento de Minerais e Rochas
Industriais e Aproveitamento de Águas Subterrâneas; Turismo; Comércio e Serviços;
Segurança e Saúde.
84
Ata 03/99 – Assembléia Geral Ordinária, 23 de julho de 1999.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 102
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Apesar de não ser considerado como tal, a experiência vivenciada neste
Corede foi única em relação aos outros Coredes, pois o Plano de Desenvolvimento foi
elaborado de forma participativa, democrática e a partir “da base” (entrevista, 2008).
Desde a elaboração do Plano o Corede Sul tem procurado perseguir os
objetivos previstos e áreas priorizadas. Este documento tem servido de base para
várias propostas elaboradas por este Corede em diversos momentos importantes da
região, como o participação no Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável
da Mesorregião Metade Sul e Rumos 2015 (entrevista, 2008). Esta afirmação é
corroborada em relação a participação nas discussões do Rumos 2015, visto que, de
todos os Coredes, o Sul foi o que participou de forma mais intensa, inclusive tendo sido
o único a celebrar convênio entre Governo e Região (entrevista, 2008).
Quando a região percebeu que existia discrepância entre o que estava sendo
proposto pelo Rumos 2015 e o que a região entendia como sendo importante,
imediatamente constituíram um grupo para se reunir com representantes da SCP.
Desta forma, interferiram nas discussões e modificaram o que estava sendo previsto
para a região. Inclusive foi elaborado um documento
85
com sugestões de alterações do
que estava sendo proposto pelo Rumos 2015 (entrevista, 2008).
3.5.3.3 Caracterização do Corede Sul
A caracterização do Corede apresentada neste tópico tem base no diagnóstico
elaborado pelo Rumos 2015 (SCP, 2006, Vol. 1).
85
Pauta de Sugestões para Rumos 2015, redigido por Adolfo A. Fetter Junior, Vice-Prefeito de
Pelotas e Coordenador para o Desenvolvimento Local e Regional, como resposta a reunião
promovida pela SCP na região em 08 de agosto de 2005, onde foram apresentadas projeções
para a Região Funcional 5, que corresponde ao Corede Sul. O objetivo do documento era o de
apresentar correções das avaliações efetuadas pela SCP, no que diz respeito às estratégias
propostas.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 103
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Figura 06 - Composição Municipal, Estrutura Viária e Fronteiras – COREDE Sul. Fonte: Rumos
2015, Vol. 1 – Desafio do Desenvolvimento Regional e Estratégias para o Estado, p. 68.
O Corede Sul conta com uma população de 827 mil habitantes (9,8% do total
do Estado), distribuída em 22 municípios. É a segunda maior concentração após a
Metrópole, sendo que aproximadamente 60% da população localiza-se no Aglomerado
Urbano do Sul
86
, que inclui Pelotas, Rio Grande, Capão do Leão, São José do Norte e
Arroio do Padre.
A estrutura urbana da região é dispersa e fortemente polarizada por Pelotas,
que atrai empregos, serviços urbanos, estudantes e serviços de saúde de outros
Coredes próximos.
86
“Em 26 de novembro de 1990 foi instituída pela Lei Complementar 9.184 a Aglomeração
Urbana de Pelotas, formada pelos municípios de Pelotas e Capão do Leão. Em 26 de dezembro
de 2002, através da Lei Complementar 11.876 foi alterada a denominação para Aglomeração
Urbana do Sul, incluindo aí os municípios de Arroio do Padre, São José do Norte e Rio Grande”
(Fonte: Metroplan. Disponível em <www.metroplan.rs.gov.br/institucional/area_atua.htm>.
Acesso em 09 jan. 2009. A divisão do Estado em Aglomerações Urbanas (são quatro) é mais
um complexificador para o planejamento regional, visto que esta divisão é mais um recorte
regional existente no Estado.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 104
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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O Corede Sul apresentou crescimento da população abaixo da média do
Estado na última década (1% a.a.). Sua dinâmica populacional está relacionada à
perda da população rural, que é absorvida por centros urbanos de pequeno porte
dentro do próprio Corede (Capão do Leão e Herval).
Em relação a estrutura produtiva e sua dinâmica, no que se refere ao PIB, entre
1999 e 2001 a região alcançou aumento expressivo, porém, entre 2001 e 2002
apresentou leve decréscimo (-0,9%), indicando queda na produção. O PIB per capita
regional manteve-se estável desde 1991, o que indica que o setor terciário compensou
as perdas industriais.
A estrutura produtiva da região está fortemente relacionada ao setor de
comércio e serviços, que corresponde a 49% do PIB total e representa 12% do PIB
estadual. A polarização exercida por Pelotas e Rio Grande, bem como os serviços
portuários e as Universidades, devem ser responsáveis pela dinâmica do setor.
O setor industrial corresponde a 35% do PIB da região e sofreu quedas
expressivas. Reagiu levemente nos últimos anos, o que confirma a falta de dinamismo
da região. Os subsetores de maior relevância estão relacionados aos ramos
petroquímico, produtos de origem vegetal, óleos comestíveis e fertilizantes, ligados
tanto aos serviços portuários (importação de combustíveis) como ao processamento da
base agrícola. Os subsetores de bebidas, metalúrgicos, laticínios, máquinas e tratores
e cerâmicas, apesar de corresponder a apenas 6% do PIB industrial, têm se mostrado
dinâmicos, alcançando altas taxas de crescimento.
O setor agrícola representa 15% do PIB total da região. Os principais produtos
são o arroz (dominante), que representa 55% do PIB agrícola da região e 17% do valor
do PIB agrícola do Estado (apresentou crescimento da produtividade de 74% mas
rendimentos abaixo da média); seguido pelo fumo (15% do PIB agrícola da região e
11% do Estado), apresentou crescimento de 9% entre 1990 e 2003 (o mais dinâmico
da região), produtividade em crescimento (5,5%) e alto rendimento por hectare.
Algumas cadeias produtivas importantes no contexto estadual estão presentes:
agroindústria de arroz (17% no primário e 20% no processamento); leite (5% no
primário e 10% no processamento); madeira (3% na extração e 5% no
processamento); bovinos (13% dos efetivos e 3% no processamento); e frutas (6% no
primário e 28% no processamento). Há, também, elos das indústrias de cerâmicas (4%
da estadual) e fumo (11% da produção agrícola) (SCP, 2006, Vol. 1).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 105
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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3.5.3.3.1 Causas prováveis de seu desempenho
a. Perda de dinamismo das indústrias dominantes
As indústrias ligadas a setores como agropecuária, apesar de apresentarem
boa estrutura industrial, estão perdendo espaço para outros pólos produtores, pois não
vêm inovando em busca de novos nichos de mercado. Além disso, há deficiências de
infra-estruturas, como energia, telecomunicações e transportes. Outra indústria
tradicional na região – conservas – também vem perdendo espaço. O SEBRAE criou
um APL (Arranjo Produtivo Local) para reforçar os laços entre produtores e mercados e
também foi instalada uma Agência de Desenvolvimento do Pólo RS
87
em Rio Grande,
que poderá representar dinamização da economia regional.
b. Importantes rotas de transportes não internalizadas
A região concentra três grandes rotas de transporte rodo-ferroviário, que têm
origem ou destino em Porto de Rio Grande: a que vem do norte do Estado, a que vem
da Argentina via Uruguaiana e via São Borja. Os movimentos têm sido de passagem,
não sendo explorado o potencial para comércio e serviços, o que poderia gerar
dinamização econômica. Na mesma situação está a hidrovia da Laguna dos Patos,
que apresenta baixa utilização (utilizada para transporte de produtos petroquímicos).
c. Movimentos migratórios expulsores de pessoal qualificado
A região apresenta pequeno saldo migratório positivo, porém, a tipologia de
seus emigrantes é de pessoas nas faixas etárias produtivas (20 e 34 anos) e com mais
87
“As Agências de Desenvolvimento (ADs) constituídas no Estado são instituições civis de
direito privado, sem fins lucrativos. São ONGs financiadas e operadas pelos próprios municípios
e regiões, operando como empresas, com foco na geração de oportunidades de negócios e na
busca do desenvolvimento local.. [...]As ADs visam divulgar institucionalmente regiões e
setores; apoiar as decisões estratégicas das empresas locais; elaborar projetos para o
desenvolvimento regional com base em arranjos produtivos locais; identificar e atrair
investimentos para a região; promover oportunidades de negócio e realizar parcerias entre
empresas e entidades da região e outras, nacionais e internacionais” (Fonte: Pólo RS.
Disponível em <www.polors.com.br/ad/index.asp?page=default.asp>. Acesso em 09 jan. 2009).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 106
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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de 12 anos de estudo. Isto significa que a existência de três universidades na região
vêm atraindo estudantes que, não encontrando trabalho qualificado na região, migram
para outras áreas. Este é um forte indicador de falta de dinamismo da região.
Ainda outra situação é que Pelotas e Rio Grande estão perdendo população
para municípios menores, tais como Capão do Leão e Herval, que vêm absorvendo o
maior crescimento regional.
d. Pauperização da população vulnerável
O número de pessoas que recebe até meio salário mínimo diminuiu na região,
passando de 66 mil em 1991 para 61 mil em 2000. Este fato pode ser explicado pelo
aumento da renda per capita (10% na última década), pelo fato de o PIB per capita ter
se mantido estável entre 1991 e 2002 e pela implementação de várias políticas
compensatórias de renda. Porém, o número de população sem rendimentos aumentou
6 vezes, passou de 2 mil em 1991 para 12 mil em 2000. A renda também diminuiu na
região, o que indica deterioração da qualidade de vida e maiores pressões sobre
serviços sociais.
e. Deficientes infra-estruturas socioeconômicas disponibilizadas
Em termos de energia, parece não haver déficit regional, apesar de este fator
ter sido apontado como restritivo à instalação de novas indústrias, certamente por
causa dos altos índices de falhas, superiores aos padrões aceitáveis. Aliado a este
fato, unidades altamente consumidoras estão preferindo proximidade a suprimento de
gás, o que vêm ocasionando um certo esvaziamento regional, em especial na indústria
cerâmica. Em relação ao abastecimento de domicílios urbanos, as redes atendem mais
de 95% dos domicílios, enquanto que no meio rural apenas Pelotas e Rio Grande têm
taxas até 95%, os demais apresentam taxas até 75%.
Em relação as telecomunicações, as taxas urbanas dos municípios são baixas,
e também no meio rural, com exceção de Pelotas e Rio Grande. Este fator, aliado ao
baixo número de computadores, indica baixo nível de acesso à informação.
Nos transportes, existe três sedes municipais sem acesso asfaltado na região.
Em relação a outros Coredes, este é o quarto menos eficiente em relação ao
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 107
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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transporte rodoviário (considerando PIB, extensão e densidade da rede e estado de
manutenção). Uma das causas é a estrutura radial da malha rodoviária, com centro em
Pelotas e ramificações para as demais localidades do Corede e do Estado, sem que
existam ligações radiais entre elas. Ainda outro fator são as atividades portuárias, que
geram altos fluxos rodoviários. O Porto de Rio Grande é responsável pela grande
maioria das importações e exportações do Estado.
f. Condições sociais médias
Em relação a educação, a maioria dos indicadores encontra-se acima da média
do Estado, com exceção do analfabetismo de pessoas com 15 anos ou mais (8,6%), e
distorção série-idade, tanto no fundamental como no médio, com valores superiores a
média do Estado, o que demonstra a falta de qualidade no ensino.
Em termos de saúde, tanto a mortalidade infantil quanto a morte por causas não
definidas estão acima das médias estaduais, o que indica precariedade no atendimento
(apesar de o número de leitos por mil habitantes ser superior a média do Estado).
Em termos de saneamento, a região apresenta todos os indicadores acima ou
na média do Estado.
g. Significativo capital social e de inovações disponível
As três Universidades existentes na região (Universidade Federal de Pelotas,
Universidade Católica de Pelotas e Fundação Universidade Rio Grande) somam mais
de 15 mil alunos e 1.400 professores (42% com mestrado ou doutorado). A região
conta também com 140 grupos de pesquisas, além da Embrapa Clima Temperado,
voltado a pesquisas com alimentos neste clima. Existe também um Pólo de
Modernização Tecnológica, ligado à UFPEL e outro Pólo ligado à FURG e localizado
em Rio Grande.
A região também conta com fatores positivos em relação ao
empreendedorismo, pois foram criadas mais de 21 mil empresas (6% do Estado) entre
1999 e 2004. Todo este potencial, no entanto, não tem resultado em internalizações de
benefícios produtivos e sociais para a região.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 108
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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h. Forte polarização por Pelotas
Pelotas exerce forte poder atrator na região, e gera ou atrai empregos, serviços
educacionais, médicos e de saúde. Sua influencia extrapola o Corede nos serviços de
ensino superior, que alcança todo o Estado. Nos empregos, atrai parcelas do sul do
Corede Centro Sul, enquanto outros municípios são mais polarizados pelo Corede
Campanha. Esta forte polarização, juntamente com a débil rede urbana e pequenos
mercados regionais, desestimula a emergência de comércio, serviços e indústrias
novas.
i. Baixos investimentos públicos
Poucos e pequenos municípios dependem mais de 40% de recursos
repassados pelo Fundo de Participação dos Municípios, os demais apresentam
receitas próprias significativas. Apenas 9% dos investimentos públicos entre 1999 e
2003 se realizaram neste Corede. Apesar de a região integrar o Programa Metade Sul
de Desenvolvimento, do Ministério da Integração Nacional, os recursos federais têm
sido ínfimos, a não ser aqueles direcionados para as Universidades de Pelotas e Rio
Grande.
j. Baixa coincidência de regionalizações
A região integra 55 regionais setoriais do governo estadual, e precisa articular
no mínimo cerca de 100 participantes para planejar e agir em seus espaço. Está
prevista também a instalação de duas Casas de Governo, uma em Pelotas (regional) e
outra em Rio Grande. O Corede é considerado com grau elevado em termos de
homogeneidade e polarização de seu território, embora hajam casos de possíveis
ajustes em suas fronteiras.
k. Restrições hídricas e problemas ambientais
O território do Corede está quase integralmente localizado no bioma Pampa.
Atualmente conta com 18% do território ocupado por florestas. A ocupação de várzeas
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 109
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e banhados e o plantio de arroz irrigado em grande escala vêm ocasionando graves
problemas de conflitos de usos das águas, períodos de inundações e estiagens, além
de poluição hídrica por agrotóxicos e efluentes urbanos. Há problemas ligados à
exploração de calcário, granito, argila e titânio. Na região existem seis unidades de
conservação, que ocupam 4,3% do território.
Os problemas urbano-industriais de poluição hídrica decorrente da falta de
tratamento de esgotos é grande em Pelotas e Rio Grande onde, mesmo os pequenos
percentuais de domicílios com coleta (42% e 28% respectivamente), não têm
tratamento e são jogados in natura.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 110
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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4 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO REGIONAL
4.1 INTRODUÇÃO
Após o fenômeno da globalização, os mecanismos tradicionais de planejamento
urbano e regional não conseguiam mais responder às novas necessidades que as
cidades apresentavam. Essas necessidades surgiram, em primeiro lugar, do
dinamismo do entorno, refletido nas mudanças econômicas, nas turbulências
geopolíticas, nas incessantes inovações tecnológicas e nas mudanças nas atitudes
socioculturais; em segundo lugar, dos diversos agentes sociais e econômicos que
passaram a exigir eficiência, competitividade, produtividade e focalização das políticas
urbanas como condição para sua permanência na cidade, o que obrigou os agentes
públicos a considerar essas exigências nos momentos de decisão; em terceiro lugar,
da integração de nações em blocos econômicos e a abertura dos mercados comerciais
no nível global gerou uma intensa rivalidade entre cidades para captar investimento,
postos de trabalho, turistas e financiamentos públicos; e, por último, da complexidade e
inter-relação dos problemas que afetaram as cidades e que têm exigido a utilização de
enfoques multidisciplinares para superar as limitações dos planos setoriais tradicionais
(GÜELL, 1997).
De maneira geral, planejar significa “... decir con anticipación lo que hay que
hacer, cómo, con qué medios, cuándo y por quién”
88
(SANCHES, 1999, p. 361). Ou
ainda, planejar é definir previamente uma linha de ação a seguir para alcançar os
objetivos, dentro de certos prazos e com emprego de determinados meios e recursos,
“... para valorar constantemente si tales objetivos se alcanzan y si la acción planificada
es adecuada para alcanzarla”
89
(SANCHES, 1999, p. 361).
As críticas ao planejamento, baseado na solução de problemas de forma rígida,
foram diminuindo com a incorporação de conceitos do planejamento estratégico, que
88
“...dizer com antecipação o que se deve fazer, como, com que meios, quando e por quem”
(tradução livre).
89
“...para verificar constantemente se tais objetivos estão sendo alcançados e se a ação
planejada é adequada para alcançá-los” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 111
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assume e incorpora “... la variable cambio así como la contemplación de diversos
escenarios y alternativas en la planificación”
90
(SÁNCHEZ, 1999, p. 361).
Dois pontos em comum podem ser apontados na maioria das definições sobre
planejamento, 1) definição de objetivos e metas e 2) eleição de meios mais
convenientes para alcançá-los (planos e programas). O planejamento é também um
processo de tomada de decisões, um processo de previsão ou antecipação,
visualização (futuro desejado) e de predeterminação.
Segundo Barriga (2001), existem várias classificações para o planejamento,
uma delas é o planejamento estratégico. De acordo com Lira (2006, p. 34), o
planejamento estratégico
... es un proceso de evaluación sistemática de la naturaleza de un
negocio, definiendo los objetivos a largo plazo, identificando metas y
objetivos cuantitativos, desarrollando estrategias para alcanzar dichos
objetivos y localizando recursos para llevar a cabo dichas estrategias.
91
Ainda segundo este autor, a etapa crucial do planejamento estratégico é a
definição da estratégia, que “... es el patrón o plan que integra las principales metas y
políticas de una organización, y, a la vez establece la secuencia coherente de las
acciones a realizar”
92
(LIRA, 2006, p. 34).
Uma estratégia adequadamente formulada ajuda a organizar e distribuir
recursos de uma organização, com base tanto em seus atributos como também em
suas deficiências internas, visando alcançar os objetivos como também antecipar
possíveis mudanças no entorno (LIRA, 2006).
Rojas Moran (2006), considera o planejamento estratégico como uma
ferramenta para a promoção do desenvolvimento. Para ele, o planejamento estratégico
... permite establecer la visión de desarrollo local en un determinado
horizonte temporal, en base al análisis del entorno y del interno a partir
90
“...variável de mudança assim como a incorporação de diversos cenários e alternativas para o
planejamento” (tradução livre).
91
“... é um processo de avaliação sistêmica da natureza de um negócio, definindo os objetivos a
largo prazo, identificando metas e objetivos quantitativos, desenvolvimento estratégias para
alcançar tais objetivos e definindo recursos para concretizar tais estratégias” (tradução livre).
92
“... é o padrão ou plano que integra as principais metas e políticas de uma organização, ao
mesmo tempo em que estabelece seqüência coerente de ações a realizar” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 112
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de una relación priorizada de oportunidades, amenazas, fortalezas y
debilidades (FODA). Ello permite definir los objetivos estratégicos y
los programas y proyectos que harán posible alcanzar esa visión de
desarrollo
93
(ROJAS MORAN, L. M., 2006, p. 63, grifos do autor).
Ou seja, o planejamento estratégico identifica, de forma sistêmica, as
vantagens e desvantagens de uma região, determina oportunidades para seu
crescimento, fornece senso de direção para programas locais visando o seu
crescimento e provê um cenário para avaliação e modificação do programa de
desenvolvimento econômico, a partir da análise de estratégias viáveis para a promoção
do desenvolvimento (BORBA, 2000).
4.2 SUBSÍDIOS PARA CONSTRUÇÃO DO MÉTODO DE ANÁLISE DOS PLANOS
ESTRATÉGICOS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Para podermos analisar os Planos Estratégicos de Desenvolvimento elaborados
pelos Coredes, é necessário conhecer qual a metodologia mais indicada para a
elaboração de um Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional e, a partir disto,
montar o método de análise.
Visando alcançar este objetivo, foram analisadas algumas metodologias de
planejamento, elaboradas pelo Banco Mundial, por instituições que servem de apoio a
governos nas questões relacionadas ao planejamento e gestão pública, como o
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social - ILPES
94
e
também pesquisadores brasileiros que trabalham com esta questão, como é o caso de
Sergio C. Buarque, assim como também foi analisada a metodologia utilizada no
Rumos 2015 (SCP, 2006).
A metodologia definida pelo Banco Mundial é normativa, ou seja, necessita ser
seguida se municípios ou regiões objetivam receber recursos deste órgão. Já as
93
“... permite estabelecer a visão de desenvolvimento local em um determinado horizonte
temporal, com base na análise do entorno e de questões internas a partir de uma relação
priorizada de oportunidades, ameaças, fortalezas e debilidades (FOFA). Isto permite definir os
objetivos estratégicos e os programas e projetos que tornarão possível alcançar a visão de
desenvolvimento” (tradução livre).
94
O ILPES faz parte da CEPAL – Comissión Económica para América Latina y Caribe.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 113
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referências do ILPES e pesquisadores brasileiros podem ser consideradas empíricas e
teóricas. A metodologia para construção de um plano considerado ideal buscou
articular estas diferentes referências, dando-se maior ênfase para os estudos do
ILPES. Analisando-se algumas publicações dos Coredes em estudo, a respeito de
seus planos estratégicos, percebe-se um forte influência dos conceitos e materiais
produzidos pelo ILPES e pela CEPAL. Desta forma, considerou-se de extrema
importância a análise de alguns documentos referentes ao desenvolvimento local,
regional, bem como ao planejamento, desenvolvidos por estes órgãos.
Com base em diversos documentos analisados (de órgãos, instituições e
pesquisadores já mencionados anteriormente), definiu-se uma metodologia padrão.
De acordo com ILPES (1998) as fases do planejamento estratégico são as
seguintes:
1. Coleta de dados, análise e diagnóstico: Informação. Esta fase proporciona o
conhecimento da capacidade de desenvolvimento, as oportunidades e
potencialidades, como também os recursos disponíveis para tanto.
2. Definição de uma estratégia. Estabelecimento de objetivos gerais, ou seja,
quando se define aonde se quer chegar e o que fazer para alcançar os
objetivos.
3. Elaboração do plano de ação. Esta fase permite a pré-avaliação dos projetos
separadamente, assim como a identificação de sua estrutura e a consideração
de sua viabilidade.
4. Seleção e gestão de projetos. Definem-se e selecionam-se projetos de
desenvolvimento.
5. Implementação. As idéias se convertem em ações práticas.
6. Avaliação. Reflexão avaliativa sobre o impacto das ações.
Já em outro documento (LIRA, 2006), as fases do processo de planejamento
estratégico são divididas entre aspectos estratégicos e operativos. Desta forma, os
primeiros quatro passos seriam estratégicos, e os demais operativos, como mostra a
Figura 07:
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 114
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Figura 07 - Fases do Processo de Planejamento Estratégico. Fonte: Lira (2006).
Este autor apresenta, no esquema acima, o processo de planejamento
estratégico organizado por fases, abordando os principais aspectos estratégicos como
também operativos. No centro da figura estão situados aspectos relacionados com a
comunicação, cultura e ideologia da organização ou região, que tanto podem atuar
como facilitadores como dificultadores do processo (LIRA, 2006).
Rojas Moran (2006) destaca que o processo de planejamento não se encerra
com a elaboração do documento do plano. O planejamento terá seu ciclo completo
quando for constituído das seguintes etapas:
1. Formulação:
a. Visão de desenvolvimento, entendida como uma representação ou imagem
do que a região espera ser e ter no futuro;
b. Diagnóstico, que é a análise dos problemas e potencialidades mais
importantes, relacionados a temas econômicos, sociais, culturais e
ambientais, que permitirão construir uma proposta de desenvolvimento
econômico e social;
c. Objetivos estratégicos, que são as modificações ou efeitos que se espera
alcançar no médio e longo prazo para atingir a visão de desenvolvimento;
d. Ações concertadas, que são as ações que permitem alcançar os objetivos
estratégicos e constituem-se na melhor alternativa dentro de um conjunto de
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 115
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opções de ações previamente analisadas e avaliadas qualitativa e
quantitativamente; traduzem-se em atividades e projetos devidamente
priorizados;
2. Implantação;
3. Avaliação e Revisão (ROJAS MORAN, 2006).
Dentro desta lógica, Buarque (2006) divide o processo de planejamento em
quatro etapas seqüenciais, interligadas e continuadas:
1. Conhecimento da realidade ou diagnóstico:
a. Delimitação do objeto, ou seja, delimitação da região que se pretende
planejar;
b. Diagnóstico, que auxilia na compreensão da realidade atual da região;
c. Prognósticos: “enquanto o diagnóstico procura captar a realidade atual e os
fatores em maturação [...], o prognóstico busca antecipar possíveis
desdobramentos futuros da realidade” (BUARQUE, 2006, p. 107).
2. Tomada de decisões:
a. Visão do futuro, quando a sociedade define “aonde se pretende chegar com
a implementação de um plano, o que se define por meio de uma descrição
qualitativa e quantitativa da realidade futura” (BUARQUE, 2006, p. 109). A
visão do futuro subdivide-se em:
i. Futuro desejado, “estado futuro desejado pela sociedade,
atemporal e livre de restrições, sinalizando para uma imagem
objetivo a longo prazo que serve de referência para as decisões
estratégicas” (BUARQUE, 2006, p. 109);
ii. Objetivos que serão perseguidos pelo plano de desenvolvimento;
iii. Metas, que “representam a quantificação dos objetivos,
explicitando os resultados quantificáveis pretendidos e que
podem ser gerados com a estratégia ou plano em determinados
prazos (BUARQUE, 2006, p. 109);
b. Formulação das opções estratégicas, que indicam onde devem ser
concentradas, de modo a mostrar o caminho geral a ser seguido e organizar
a sociedade em torno dos eixos de atuação definidos. Esta fase deve
resultar de uma análise da relação dos problemas e potencialidades
endógenas com as oportunidades e ameaças exógenas;
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 116
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c. Elaboração dos programas e projetos, que consiste na desagregação das
opções estratégicas em programas, políticas e projetos específicos por
setores ou dimensões da realidade;
d. Definição dos instrumentos, quando devem ser definidos e viabilizados
instrumentos (meios financeiros, legais, organizacionais, institucionais) que
permitirão a execução do plano;
e. Formulação do modelo de gestão, que é a “definição da forma como a
sociedade e o Estado (setor público) devem se organizar para a
implementação das ações, da gestão dos instrumentos e programas, e para
avaliação dos seus resultados” (BUARQUE, 2006, p. 114);
f. Construção da adesão e sustentabilidade políticas, que significa discutir
com a sociedade o plano e divulgá-lo;
3. Execução do plano;
4. Acompanhamento, controle, e avaliação das ações.
As duas primeiras etapas correspondem à fase de elaboração propriamente dita
do plano, porém, nesta fase já devem ser definidos os elementos básicos para a
execução e acompanhamento do mesmo (BUARQUE, 2006).
Este autor ainda apresenta a estrutura que um plano deve seguir, justificando
que um plano precisa responder as seguintes perguntas:
o que somos (realidade atual), de onde viemos (história e evolução
recente), onde estamos situados (contexto externo), aonde queremos
chegar com o plano (visão do futuro), o que se deve e pode fazer para
chegar aonde queremos, onde concentrar as ações, com que meios se
podem implementar as ações e, finalmente, como se organizar para
executar e acompanhar as ações (BUARQUE, 2006, p. 117, grifo do
autor).
Ainda outra abordagem metodológica é desenvolvida por Blackely (1994). Este
autor apresenta seis fases que devem ser observadas na elaboração de um Plano de
Desenvolvimento Econômico Local. Esta metodologia tem forte influência da questão
econômica, como mostra o Quadro 01:
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 117
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Quadro 01 – Etapas para elaboração de um Plano de Desenvolvimento Local.
FASES ELEMENTOS
Definição da base econômica
Avaliação da estrutura atual de emprego
Avaliação das necessidades de emprego
Análise das oportunidades e restrições ao
desenvolvimento econômico
FASE I – Coleta de dados e
análise
Análise da capacidade institucional
Estabelecimento de critérios e objetivos
Determinação dos possíveis cursos de ação
FASE II – Seleção da estratégia
de desenvolvimento local
Desenvolvimento de estratégia escolhida
Identificação dos projetos possíveis FASE III – Seleção dos projetos
de desenvolvimento local Avaliação da viabilidade dos projetos (Comunidade,
Comercial, Locacional, Implementação)
Pré-avaliação dos resultados do projeto
Alimentação das entradas do projeto
Estabelecimento das alternativas financeiras
FASE IV – Elaboração dos planos
de ação
Identificação das estruturas do projeto
Condução de estudos detalhados de viabilidade
Preparação do plano de trabalho
FASE V - Detalhamento dos
projetos
Programa de aplicação, monitoramento e avaliação
Preparação da agenda de implementação dos projetos
Desenvolvimento de um programa global de
desenvolvimento
Determinação e marketing dos recursos da comunidade
FASE VI - Preparação e
implementação do plano global de
desenvolvimento
Negociação das necessidades financeiras
Fonte: Blackely (1994).
Por fim, a metodologia de planejamento adotada pelo Estudo Rumos 2015
(SCP, 2006) engloba três etapas: Diagnóstico, Prognóstico (cenários) e Plano
Estratégico (visão, estratégias, programas e projetos). Também constam neste estudo
as fases de implementação e monitoramento.
Com base no exposto até o momento, foram estabelecidas as etapas
necessárias para a elaboração de um plano estratégico de desenvolvimento, visando
englobar todas as etapas do processo de planejamento, como mostrado no Quadro 02:
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 118
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Quadro 02 – Fases e etapas do processo de planejamento.
FASES ETAPAS
Coleta de dados, análise e diagnóstico
Prognóstico
FASE I – Formulação
Propostas (Visão, Estratégias, Programas e Projetos)
FASE II - Implementação
FASE III - Avaliação
FASE IV - Revisão
Fonte: da autora.
4.2.1 Fase 1 - Formulação
4.2.1.1 Coleta de dados, análise e diagnóstico
Para colocar em marcha o plano estratégico de desenvolvimento e para que
este atinja os objetivos traçados é necessário, como ponto de partida, conhecer a
realidade na qual estarão baseadas as estratégias de desenvolvimento.
Para tanto, é necessário analisar todos os aspectos que, por contribuir
positivamente para o desenvolvimento integral, sejam considerados recursos locais e,
também, todos os problemas e deficiências que possam influenciar nas estratégias a
serem definidas.
Esta fase de coleta de dados é um fator muito importante para envolver a
população no projeto de desenvolvimento traçado para a região, “... ya que contribuye
a que tome conciencia de su entorno y, además, proporciona elementos de juicio para
que pueda comprender, decidir y evaluar por sí misma”
95
(ILPES, 1998, p. 137).
Deve destacar-se também que a informação tem papel fundamental na
dinâmica do desenvolvimento local, pois permite captar os problemas que aparecem,
prever sua evolução futura e definir estratégias de atuação para resolvê-los (ILPES,
1998).
95
“... pois permite que tome consciência de seu entorno e, também, proporciona subsídios para
que possa compreender, decidir e avaliar por si mesma” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 119
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O objetivo fundamental de todo o processo de coleta, análise e difusão de
informações é a elaboração de um diagnóstico que sirva de base para as estratégias
de desenvolvimento traçadas para a região.
De acordo com Rojas Moran (2006), o diagnóstico deve explicar a situação
atual como, também, deve analisar as mudanças ocorridas até o presente, bem como
as causas que ocasionaram estas mudanças. Deve, também, mostrar quais são as
perspectivas para o futuro, por meio da projeção de tendências mais significativas, com
o objetivo de antecipar situações e possíveis dificuldades ou limitações para o
desenvolvimento. Estas projeções futuras servirão de subsídios à construção de
cenários (prognóstico).
Este autor indica ainda que o diagnóstico deve contemplar três níveis de
análise:
Descriptivo: identifica, situaciones o fenómenos como nivel de
desempleo, tasa de mortalidad, morbilidad.
Explicativo: identifica causas y factores que intervienen en la
producción de los fenómenos. Por ejemplo, la pérdida de un mercado
puede explicar la caída de un sector de la producción.
Evaluativo: Juzga o valora una determinada situación (de acuerdo a
determinados estándares de referencia) lo que permite orientar la
acción pública buscando transformarla, eliminarla, mantenerla,
acentuarla o potenciarla. Por ejemplo, se puede juzgar no deseable el
poco acceso al crédito de los pequeños productores o en otro plano, las
condiciones de salubridad de los asentamientos humanos
96
(ROJAS
MORAN, 2006, p. 64, grifos meus).
Na construção de um diagnóstico devem ser levados em conta também as três
dimensões do tempo: passado, presente e futuro. No presente busca-se as
características e estruturas da realidade do momento no qual a análise é feita. No
96
“Descritivo: identifica situações ou fenômenos tais como nível de desemprego, taxa de
mortalidade. Explicativo: identifica causas e fatores que interferem na produção dos fenômenos.
Por exemplo, a queda de um mercado pode explicar a queda de um setor de produção.
Avaliativo: julga ou valora uma determinada situação (de acordo com determinados parâmetros
de referência) o que permite orientar ações públicas buscando transformá-la, eliminar-la,
manter-la, acentuá-la ou potencializá-la. Por exemplo, pode-se julgar indesejável a dificuldade
de pequenos produtores terem acesso ao crédito ou, em outro plano, as condições de
salubridade dos assentamentos urbanos” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 120
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passado busca-se compreender a dinâmica das transformações que foram ocorrendo e
que desembocaram na situação atual. Pode-se considerar um horizonte de cinco a dez
anos. O futuro permite a realização de projeções dos processos atuais e das
transformações em curso para a construção de cenários futuros (ROJAS MORAN,
2006).
Blakely (1994) e ILPES (1998) definem algumas áreas básicas que devem ser
analisadas no diagnóstico, conforme Quadro 03:
Quadro 03 – Área básicas para o desenvolvimento.
Base sócio-econômica
Deve permitir conhecer os aspectos mais
importantes que possam ter influência no
campo da economia.
Sua análise deve permitir inferir os aspectos
predominantes que configuram a região em
estudo.
Capacidade para o desenvolvimento
Deve indicar a situação de certos
parâmetros que sirvam de apoio ou
obstáculo ao desenvolvimento.
Sua análise deve indicar o nível de
organização institucional existente na região
em estudo, assim como o poder de atuação
política.
Fonte: adaptado de ILPES (1998, p. 142).
4.2.1.1.1 Base sócio-econômica
A estrutura sócio-econômica de uma região não é estática, portanto, os
indicadores utilizados na análise devem adaptar-se a realidade estudada. O que
precisa ser considerado na escolha dos indicadores é que, considerados em conjunto,
devam refletir os aspectos mais relevantes da região.
ILPES (1998), divide a base sócio-econômica em quatro grandes áreas:
a. Contexto local e sociocultural: são incluídos aqui todos os aspectos
relacionados com a cultura, artesanato, folclore, idioma, costumes, condições
geofísicas, grau de abertura ao exterior, qualidade de vida, etc.
b. Base econômica: explorar a estrutura econômica da área analisada, sua
situação atual, fatores de influência para seu desempenho (positivos e negativos),
tendências atuais da economia local, setores em dificuldades, setores de destaque,
etc.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 121
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c. Base demográfica e mercado de trabalho: é fundamental conhecer a estrutura
e evolução da população, o perfil do mercado de trabalho, como também os principais
problemas relacionados a emprego e renda. Para tanto é necessário analisar a
população local, suas tendências demográficas, a pirâmide etária, o nível de emprego
e desemprego, nível de renda, distribuição geográfica da população, movimentos da
população (emigração), etc.
d. Infra-estrutura, Tecnologia e Serviços: em relação à infra-estrutura, devem ser
levantados dados sobre logística de transporte (viário, aéreo, ferroviário e hidroviário),
telecomunicações, abastecimento de água e energia. Também são importantes dados
sobre infra-estrutura industrial (localização e disponibilidade, etc.), bem como dados
sobre oferta de habitação, condições e qualidade de todas as infra-estruturas sociais.
Ou seja, todos os fatores de entorno que desempenhem papel importante para
alcançar níveis adequados de produtividade e competitividade (ILPES, 1998).
4.2.1.1.1 Capacidade de Desenvolvimento
Deve-se analisar neste ponto a capacidade de desenvolvimento econômico da
comunidade. Esta característica está muito ligada ao nível de organização institucional.
Neste caso, as informações a serem coletadas são:
a. Instituições com base local (associações locais);
b. Instituições econômicas (câmaras de comércio, associações comerciais,
organizações trabalhistas, etc.);
c. Instituições políticas;
d. Instituições financeiras como bancos, entidades financeira, etc.;
e. Instituições de ensino e formação.
A simples existência de diversas instituições não é suficiente, é necessário
conhecer e valorar sua capacidade de estabelecer relações internas e externamente
ao meio local (ILPES, 1998). Da mesma forma, para Blackely (1994) as relações entre
instituições são importantes para sua própria existência. Boas relações de trabalho
entre elas são essenciais pois desempenham papel fundamental na economia local e
na criação de empregos.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 122
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4.2.1.2 Prognóstico
Com a elaboração do diagnóstico, a região estará capacitada para decidir
aonde quer chegar e, também, para detectar as áreas que precisam de mudança, o
que implicará reforçar os aspectos positivos e minimizar os negativos.
A definição dos objetivos deve estar de acordo com os pontos fortes e fracos,
problemas e oportunidades detectados até o momento.
Na fase de prognóstico, definem-se as tendências futuras da região, tanto
qualitativa quanto quantitativamente. Uma metodologia possível é a construção de
cenários futuros. Esta metodologia foi utilizada no Estudo Rumos 2015 (SCP, 2006,
Vol. 1, p. 35), objetivando:
Estabelecer, com base em dados históricos dos últimos 10 anos, o
comportamento socioeconômico do Estado e regiões quanto a
indicadores como PIB (total e setorial), emprego, renda, renda per
capita, exportações, balança comercial, pobreza, desigualdade,
entre outros.
Simular o comportamento socioeconômico futuro para o Estado e
suas regiões, caso persistirem as condições de evolução recente
dos mesmos indicadores, considerando investimentos econômicos,
de infra-estruturas e outros, já previstos e levantados pelos estudos
econômicos elaborados.
Simular o comportamento socioeconômico futuro para o Estado e
suas regiões, se adotadas as propostas multissetoriais
recomendadas pelo Rumos 2015, considerando investimentos
socioeconômicos, de infra-estruturas e outros.
Identificar os impactos diferenciais entre as duas situações
anteriores, municiando a adoção de políticas, que deverão
potencializar benefícios e neutralizar efeitos adversos.
Ou seja, os cenários devem permitir mensurar os desdobramentos futuros dos
diferentes caminhos possíveis para a região. Para tanto também podem ser definidos
diversos cenários: referencial, tendencial e propositivo.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 123
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O primeiro é construído a partir de uma análise da atual base de dados e
tendências históricas. No segundo estima-se a situação futura nas diferentes
dimensões, se nenhuma intervenção diferenciada fosse realizada e os fatores
determinantes da evolução histórica permanecessem. Este cenário permite construir
estimativas futuras, qualitativa e quantitativamente para os indicadores adotados no
cenário referencial, “capazes de demonstrar a dinâmica da situação futura esperada
para a região ou setor” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 36). O último cenário (propositivo)
objetiva construir o cenário futuro. Para tanto, utilizam-se as mesmas modelagens
adotadas para o cenário tendencial, “agora incorporando os investimentos e as
estratégias de ações propostas, que objetivam evitar ou mitigar impactos adversos e
potencializar os benéficos” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 36). Este cenário visa “verificar se as
medidas e ações propostas realmente evitam ou mitigam impactos e orientam o futuro
das regiões rumo ao desenvolvimento sustentável” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 36).
4.2.1.3 Propostas
A partir dos cenários, construídos com base nos elementos estratégicos, é
definida a Visão da Região que, por sua vez, servirá de subsídio à definição das
estratégias.
Após a definição das estratégicas, é necessário definir como se chegar a elas,
ou seja, definir como alcançar as metas definidas. “Es necesario que exista un nexo
bien establecido entre las conclusiones extraídas de los puntos fuertes y débiles y las
líneas de acción que se seleccionen”
97
(ILPES, 1998, p. 153). Também é necessário
elaborar um plano de ação onde se definam os programas e projetos que permitirão
colocar em prática as estratégias definidas.
A visão estratégica dá subsídios para a definição das ações estratégicas, que
devem conter as justificativas, objetivos e ações. Posteriormente, essas propostas são
estruturadas em programas e projetos, segundo exigências de uma programação
orçamentária, com justificativas, escopo, metas, recursos, fontes e determinação de
órgãos intervenientes (SCP, 2006, Vol. 1).
97
“É necessária a existência de nexo bem estabelecido entre as conclusões extraídas dos
pontos forte e fracos com as linhas de ação selecionadas” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 124
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Um instrumento metodológico utilizado para organizar esta fase é o Gráfico de
Objetivos e Meios, amplamente utilizado em sistemas de planejamento nacionais, que
trabalha com relações de causa e efeito, devidamente inseridas no tempo, com
horizontes temporais pré-definidos (SCP, 2006, Vol. 1). Por meio deste instrumentos as
ações são classificadas em quatro categorias principais:
Macroobjetivos, que são as finalidades últimas a longo prazo.
As estratégias para alcançar esses objetivos, caracterizando os
meios para alcançar os macroobjetivos e representando ações a
médio prazo.
Os programas, que representam as quantificações dos indicadores
fixados.
As ações, ou meios, que são os projetos para assegurar os
programas (SCP, 2006, Vol. 1, p. 37).
Assim, as ações que permitirão alcançar os objetivos estão organizadas em três
níveis fundamentais de organização: Estratégias, Programas e Projetos.
Estratégias – [...] Em linhas gerais, uma estratégia pode ser entendida
como a escolha de um segmento de atuação associado a um
posicionamento único dentro deste segmento, visando a uma
performance superior e sustentável a longo prazo, com níveis
adequados de retorno sobre os investimentos efetuados.
[...] Programas – O nível seguinte, denominado programa, é de
característica mais tática em relação aos níveis anteriores e representa
a visão setorial dos agentes envolvidos em cada estratégia –
econômicos, de infra-estrutura, informação e conhecimento, entre
outros. Em outras palavras, este nível da organização agrega, a partir
de uma lógica setorial, as ações a serem desenvolvidas para que uma
determinada estratégia seja perseguida.
[...] Projetos – Representam o máximo nível de desagregação e
detalhamento das iniciativas necessárias para a realização das
estratégias. Apontam, dentro de cada setor da dimensão
socioeconômica, qual exatamente deve ser a destinação dos recursos a
serem investidos, com definição clara acerca de quais devem ser os
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 125
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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produtos esperados a partir deste investimento e em qual espaço de
tempo os resultados devem ser percebidos (SCP, 2006, Vol. 1, p. 474-
475).
Para a definição de um projeto, três passos devem ser seguidos: em primeiro
lugar, estabelecer as metas que se espera alcançar; em segundo lugar, ter em conta o
contexto e a viabilidade; e, finalmente, estabelecer estratégias e táticas apropriadas
(ILPES, 1998).
Os projetos devem ser viáveis desde dois pontos de vista: “... que la comunidad
pueda realizarlos, finalidad última del proceso, y que al mismo tiempo sean coherentes
con la estrategia que ha sido seleccionada previamente”
98
(ILPES, 1998, p. 155).
A última etapa deve conter “as finalidades últimas das proposições, seus
diferentes programas, projetos e ações, o objetivo de cada um, suas metas,
estratégias, estimativas de recursos, fonte de recursos, prazos, agentes responsáveis
e participantes” (SCP, 2006, Vol.1, p. 475).
4.2.2 Fase 2 - Implementação
Esta fase é a última etapa no processo de planejamento, e deve colocar em
prática tudo que foi programado e projetado até este momento. A implementação
consiste, basicamente, em converter idéias em ações práticas (ILPES, 1998). É
necessário, para tanto, criar uma instituição que seja responsável por esta tarefa.
4.2.3 Fase 3 – Avaliação
A avaliação das iniciativas empreendidas é importante para comprovar se
estas estão produzindo os efeitos e resultados esperados. Para a realização da
avaliação, é necessário ter em conta os objetivos, ou seja, deve-se saber aonde se
98
“... que a sociedade possa realizá-los, objetivo último do processo e que, ao mesmo tempo,
sejam coerentes com as estratégias selecionadas previamente” (tradução livre).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 126
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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pretende chegar e quais os critérios que permitirão avaliar a evolução econômica e
social da região, tanto qualitativa quanto quantitativamente (ILPES, 1998).
4.3 CONSTRUÇÃO DA MATRIZ DE ANÁLISE
4.3.1 Matriz de Análise das Etapas de Diagnóstico e Prognóstico
O escopo desta análise abarca a etapa de elaboração do Plano, as demais
(implementação, avaliação e revisão) não fazem parte do objetivo da análise. Desta
forma, os dados apresentados até o momento serviram de subsídio para a construção
da matriz de análise da primeira fase dos Planos Estratégicos dos Coredes em estudo
(Elaboração). Além dos dados apresentados até o momento, também foram usados
como base de dados o Atlas Socioeconômico do Rio Grande do Sul
99
, por sua
estruturação ter sido considerada a mais completa e por contar com dados agregados
por Coredes.
Com base no exposto, a seguir é apresentada a lista de itens que devem estar
contidos em um diagnóstico, de acordo com Quadro 04:
Quadro 04 – Itens que devem ser abordados em um diagnóstico.
GRANDES
TEMAS
ITENS SUBÍTENS
Ocupação do
Território
Redes modais
Rodovias
Estrutura Ferroviária
Logística de transporte
Hidrovias, Portos e Aeroportos
Comunicações Telecomunicações
Infra-estrutura
Física
Geração e Transmissão
Distribuição
Energia
Consumo e fontes alternativas
99
A versão consultada está disponível em <www.scp.rs.gov.br/atlas>, que tem como base a
versão impressa em 2002 pela Secretaria da Coordenação e Planejamento do Governo do
Estado e atualizado pela Secretaria do Planejamento e Gestão – SEPLAG/Departamento de
Planejamento Governamental – DEPLAN.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 127
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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GRANDES
TEMAS
ITENS SUBÍTENS
Relevo
Solos
Temperatura e precipitação (clima)
Vegetação
Áreas preservação ou protegidas
Estado de conservação
Hidrografia
Características Físicas
Uso do Solo
Abastecimento de água
Esgotamento sanitário
Meio Ambiente
Saneamento Básico
Coleta de lixo
População absoluta
Distribuição população
Densidade demográfica
Urbanização
Distribuição população
Crescimento população
População por faixa etária
População
Idade e gênero
População por gênero
IDESE
IDH
Renda responsável
domicílio
Expectativa de vida
Mortalidade infantil
Mortalidade por causas
Saúde
Leitos hospitalares por habitantes
Alfabetização
Educação infantil
Matrículas e estabelecimentos ensino
fundamental
Escolaridade, atendimento, aprovação e
abandono ensino fundamental
Matrículas e estabelecimentos ensino médio
Escolaridade, atendimento, aprovação e
abandono ensino médio
Educação profissional
Educação
Ensino superior e pós-graduação
Indicadores
Sociais
Cultura
PIB total
PIB per capita
Valor Agregado Bruto - VAB
Produto Interno Bruto
Arrecadação ICMS
Agricultura Estruturação da produção agropecuária e
fundiária
Silvicultura
Lavoura
Pecuária
Produção origem animal
Economia
Demais segmentos
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 128
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
GRANDES
TEMAS
ITENS SUBÍTENS
Agricultura Estruturação da produção agropecuária e
fundiária
Silvicultura
Lavoura
Pecuária
Produção origem animal
Agroindústria
Indústria
Demais segmentos
Comércio
Economia
Terciário
Serviços
Integração Regional
Organização do Território
Contextualização
Regional
Emancipações
Finanças
Municipais
Segurança
Pública
Habitação
Fonte: da autora.
O diagnóstico engloba a análise de diferentes dimensões intervenientes na
abordagem do desenvolvimento regional: econômica, demográfica, de infra-estruturas,
social, de informação e conhecimento, ambiental e político-institucional-legal. Além
disto, deve ser feito o cruzamento das diferentes dimensões. Ou seja, nesta etapa
devem ser sistematizadas as potencialidades e restrições. Para tanto, de acordo com o
Rumos 2015 (SCP, 2006), pode ser utilizada como metodologia a “Matriz SWOT, que
organiza as oportunidades e ameaças externas à região, analisando-as frente às
oportunidades e vulnerabilidades intrínsecas a cada uma delas” (SCP, 2006, Vol. 1, p.
30). Esta ferramenta é o “principal instrumento analítico para a construção de
recomendações, estratégias, políticas, projetos e implementação requisitadas pela
organização territorial” (SCP, 2006, Vol. 1, p. 30).
A definição de Fortalezas, Oportunidades, Fraquezas e Ameaças permite
detectar os elementos estratégicos, que servirão de suporte à etapa seguinte.
A partir dos elementos expostos até o momento, pode-se completar a tabela,
que deve incluir os níveis de análise e as dimensões do tempo.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 129
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Tabela 02 – Matriz de avaliação de um plano contendo os tipos de informações consideradas
necessárias.
Existência
informação
Níveis de Análise Dimensões do tempo Mapeamento
Avaliativo Futuro
(prognóstico)
Sim
Não
Descri-
tivo
Explica-
tivo
Quali-
tativo
Quan-
titativo
Pas-
sado
Pre-
sente
Quali-
tativo
Quanti-
tativo
Pas-
sado
Pre-
sente
1 0 1 2 2 3 1 1 2 3 1 1
Fonte: da autora.
Foram definidos pesos para cada coluna, de acordo com a importância da
informação. O preenchimento total da tabela contabiliza 952 pontos.
Os maiores pesos foram atribuídos aos níveis de análise Explicativo e
Avaliativo, pois envolvem procedimentos mais complexos. As colunas Avaliativo e
Futuro (prognóstico) estão desagregadas em qualitativo e quantitativo, pois a totalidade
dos Planos analisados contavam com análises qualitativas apenas. Desta forma, a
análise aproxima-se mais à realidade, ao mesmo tempo em que não se deixa de
sublinhar a importância de prognósticos qualitativos e quantitativos. A existência de
mapeamento das variáveis também foi considerada, pois se acredita que esta é uma
ferramenta importante ao planejamento territorial. A coluna Avaliação Qualitativa e
Prognóstico Qualitativo tiveram preenchimento diferenciado na tabela. Os valores
foram agregados por itens (desconsiderou-se a divisão em subitens) pois,
normalmente, este tipo de informação é mais genérica. No caso presente, este
procedimento foi adotado para não haver distorção da pontuação.
4.3.2 Análise Propostas
Nesta etapa foram analisados apenas os estudos de caso, definidos no
Capítulo 5. Para esta análise, foi utilizada matriz multicriterial, onde foram cruzados os
problemas (ou estrangulamentos) levantados na etapas de diagnóstico e sua
correspondência com as propostas (políticas, programas e projetos). Desta forma, foi
possível verificar se as propostas contidas nos planos refletiram a realidade regional,
ou seja, se são respostas aos problemas detectados.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 130
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Devido às discrepâncias encontradas nos estudos de caso em relação a
nomenclatura e profundidade das propostas, foram levados em consideração os
programas e projetos e temas prioritários. As interações foram classificadas como
forte, média e fraca/nenhuma interação, conforme Quadro 05:
Quadro 05 – Matriz de análise das propostas dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento
Regional.
Corede Propostas
Problemas
Proposta 1
Proposta 2
Proposta n
Problema 1
Forte Interação
Problema 2 Média Interação
Problema n Fraca/Nenhuma Interação
Fonte: da autora.
A partir da metodologia de análise aqui apresentada pretendeu-se verificar o
conteúdo dos Planos Estratégicos, bem como as correlações entre as diferentes fases
(diagnóstico, prognóstico e propostas). Com isto, pôde-se verificar a qualidade destes
Planos, tendo como parâmetro que as propostas contidas neles deveriam estar
baseados na realidade regional e deveriam ser respostas aos problemas encontrados.
Ainda outra análise realizada foi a investigação da correlação entre as
propostas contidas nos Planos Estratégicos e as propostas do Plano Plurianual – PPA
2000-2003. Este PPA foi considerado, já que foi o primeiro a ser elaborado pelos
Coredes após estes contarem com seus Planos Estratégicos concluídos. A mesma
matriz da análise anterior foi utilizada, porém os problemas foram substituídos pelas
propostas do PPA 2000-2003 (diretrizes) dos respectivos Coredes.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 131
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Quadro 06 – Matriz de análise de correlação entre propostas dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional e Propostas PPA 2000-2003.
Corede
Propostas
Plano
Propostas PPA 2000-2003
Proposta 1
Proposta 2
Proposta n
Diretriz 1
Forte Interação
Diretriz 2 Média Interação
Diretriz n Fraca/Nenhuma Interação
Fonte: da autora.
As propostas contidas nos Planos Estratégicos, diferentemente do que
apresentadas na matriz anterior (de forma agregada), nesta matriz foram apresentadas
de forma mais desagregada (listando todas as ações, estratégias, programas, projetos
ou outra nomenclatura utilizada). Acredita-se que na primeira matriz a apresentação
das propostas de forma agregada seja mais indicada, pois os problemas relacionados
pelos Coredes eram também mais gerais. Já as propostas do PPA 2000-2003 foram
apresentadas de acordo com setores e listadas as diretrizes para cada um em análise.
Desta forma, a correspondência pontual entre propostas apresentadas no PPA e no
Plano foi considerada importante.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 132
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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5 METODOLOGIA
O método de abordagem utilizado neste trabalho foi o dedutivo, visto que se
partiu de uma teoria já estabelecida e, através dela, a realidade foi analisada. O
método de procedimento adotado foi o estudo de caso, a partir da análise de planos
estratégicos elaborados pelos Coredes. Para tanto, foi realizada pesquisa a
documentação indireta, como os planos estratégicos selecionados, estudos referentes
aos Coredes selecionados, documentação fornecida pelos próprios Coredes,
dissertações, teses, livros e demais documentações necessárias. Também foi
realizada pesquisa direta, por meio de entrevistas e questionários aplicados à pessoas
envolvidas no processo de elaboração dos planos estratégicos.
5.1 ESTUDOS DE CASO
A seguir é apresentada a pesquisa realizada neste trabalho. Esta capítulo está
dividido em duas parte:
1. Análise de oito
100
Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional elaborados
pelos Coredes;
2. Estudo de caso de três deles.
A metodologia de análise baseia-se na proposta da “Rede de Avaliação e
Capacitação para Implementação dos Planos Diretores”, organizada pelo Ministério
das Cidades, cujo objetivo é avaliar os Planos Diretores elaborados após a aprovação
do Estatuto da Cidade em 2001.
101
Seguindo a lógica deste estudo, neste trabalho foram avaliados oito Planos
Estratégicos de Desenvolvimento Regional, sendo que três deles foram objeto de
100
Destes, seis abarcavam apenas um Corede e dois deles abarcavam mais de um Corede.
101
A metodologia da proposta do Ministério das Cidades para a avaliação gira em torno da
análise das Leis dos Planos Diretores (e leis complementares referidas na Lei do Plano), bem
como diagnóstico elaborado como subsídio à Lei. Para tanto, foi construído roteiro de análise
padrão para todos os Estados brasileiros, objetivando tornar possível a comparação dos Planos
Diretores em âmbito nacional. Complementarmente serão realizados estudos de caso.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 133
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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análise mais detalhada (estudos de caso
102
). A análise dos oito Planos ateve-se ao
documento onde o referido foi publicado. Inicialmente, foram buscadas informações
adjacentes, principalmente sobre o diagnóstico, porém, como em muitos casos as
fontes de informação eram diversas e nem sempre havia um diagnóstico
sistematizado, optou-se apenas pela análise do conteúdo publicado (todos incluíam um
diagnóstico, uns mais detalhados que outros). Além disso, dos Coredes analisados, o
Nordeste, Norte, Vale do Taquari, Vale do Rio Pardo e Sul possuíam Caracterização
da Região elaborada pela METROPLAN. Destes, apenas os Coredes Vale do Taquari
e Vale do Rio Pardo incluíram-na no documento final do Plano. Inicialmente, na análise
do Plano do Corede Sul, esta Caracterização também havia sido incluída, mesmo não
tendo sido incluída no documento final. Porém, como em nenhum momento encontrou-
se referencia à utilização deste material pelo Corede (tanto nas entrevistas quanto na
documentação analisada
103
), optou-se pela sua não inclusão na análise. Esta atitude
foi tomada, também, para manter a isonomia da análise, ou seja, se a Caracterização
da Região Sul tivesse sido usada, também deveriam ter sido utilizadas as referentes
aos Coredes Norte e Nordeste, bem como outras fontes de informações disponíveis.
Para estas análises, uma matriz foi montada e, para cada variável, foram
atribuídos pesos. Esta matriz corresponde à etapa de formulação, fases de diagnóstico
e prognóstico, como definido no Capítulo 4. Nos estudos de caso, foi feita análise do
processo de elaboração dos Planos e, além das etapas de diagnóstico e prognóstico,
feita também análise das propostas (Plano), bem como cruzamento dos problemas e
propostas apontadas no Plano e o cruzamento das propostas do PPA 2000-2003 e dos
Planos Estratégicos dos Coredes.
Acredita-se que a sistemática adotada permitiu construir um panorama
abrangente do processo de planejamento regional implementado no Estado após a
criação dos Coredes a partir de 1991. Para a construção deste panorama também
foram analisadas as contribuições dos órgãos governamentais, quais sejam a SCP e
METROPLAN.
102
Para os estudos de caso foram privilegiados os Planos Estratégicos com abrangência de um
Corede.
103
Não foi encontrado o folder do Seminário realizado em 1999 e, desta forma, não se pode
afirmar com certeza que a Caracterização não tenha sido utilizada neste evento. Porém, as
evidências encontradas apontam para a não utilização deste material.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 134
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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O levantamento das regiões que elaboraram Planos Estratégicos teve, como
fonte de dados, pesquisas realizadas junto a representantes dos Coredes. Esta
pesquisa foi feita através da aplicação de questionário e também contatos por telefone
e e-mail. O questionário foi aplicado em 2007, no X Encontro Anual dos Coredes
104
, e
foi o mesmo utilizado pelo Estudo Rumos 2015 (SCP, 2006) em 2005, com algumas
modificações (Anexo C).
Na primeira pesquisa (Rumos 2015), foram enviados via e-mail e aplicados no
VIII Encontro Anual dos Coredes
105
. Num total de 24 Coredes, foram enviados e
aplicados 21 questionários e respondidos 19. Nesta pesquisa foram respondidos 18
questionários, num total de 26 Coredes.
Para o trabalho proposto, foi considerada a divisão em 24 Coredes, visto que os
últimos criados
106
não tiveram tempo suficiente para elaborar e aplicar Planos
Estratégicos, conforme verificado na pesquisa, e também pelo fato de estarem sendo
usadas análises de outros autores, realizadas antes da criação destes. Desta forma, os
dois questionários abarcaram 22 dos 24 Coredes considerados. Apenas Alto da Serra
do Botucaraí e Vale dos Sinos não responderam aos questionários. No entanto, estes
dois Coredes foram contatados por telefone e e-mail.
Somando-se todas as informações obtidas, verificou-se que dos 24 Coredes,
14
107
responderam haverem elaborado Planos Estratégicos (58,33%) e nove
responderam que não. Dos 14 Coredes com Plano, nove (60,28%) responderam que
há acompanhamento e atualização, conforme mostra a Tabela 03:
104
Realizado nos dias 03 e 4 de maio, em Ijuí.
105
Realizado nos dias 24, 25 e 26 de janeiro de 2005, em Nova Petrópolis.
106
Campos de Cima da Serra e Rio da Várzea em 2006 e Vale do Jaguari e Celeiro em 2008.
107
Não estão incluídos aqui os dois Planos Estratégicos analisados que englobam mais de um
Corede (Região Noroeste e Norte e Nordeste).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 135
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Tabela 03 - Sistematização do levantamento dos Planos Estratégicos de Desenvolvimento
Regional elaborados pelos Coredes.
Regiões* Coredes
Existên-
cia de
Plano
Ano
Elabora-
ção
Acompanha-
mento e
atualização
Ano da
atualiza-
ção
Metropolitano Delta do
Jacuí N
Nordeste 1
Vale do Rio dos Sinos
N
Serra S 2004 N
Vale do Caí N
Hortênsias S 1997/1998 N
Litoral N
Vale do Taquari S 1996/1997 S 2002
Nordeste 2
Paranhana/Encosta da
Serra S 1996 S 1999
Norte S 1998 S 2002
Nordeste N
Alto Jacuí S 2000 N
Produção S 1998 S 1999
Médio-Alto Uruguai N
Noroeste Colonial S 1991-1994 S
em
andamento
Missões N
Fronteira Noroeste S 2006 S 2007/2008
Norte
Vale do Rio Pardo** S 1999 S 2003
Fronteira Oeste S 1999 N
Campanha S 2003 S 2007
Central N
Sul S 1999 S 2006
Centro-Sul S 2000 N
Sul
Vale do Rio Pardo** S 1999 S 2003
* Os Coredes foram agrupados em quatro macrorregiões, como utilizado por Bandeira (2003).
** Os municípios do Corede Vale do Rio Pardo foram divididos entre a macrorregião Norte e
Sul.
Fonte: Autora
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 136
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5.2 COREDES E PLANOS ESTRATÉGICOS
Do total de 14 Planos Estratégicos elaborados, foram analisados, neste tópico,
oito deles
108
. Seis deles abrangem apenas um Corede: Vale do Taquari, Serra,
Fronteira Noroeste, Vale do Rio Pardo, Sul e Noroeste Colonial. Também foram
analisados dois Planos Estratégicos que envolveram mais de um Corede: Plano
Estratégico de Desenvolvimento da Região Noroeste do Estado (abrangeu os Coredes
Alto Jacuí, Fronteira Noroeste, Médio-Alto Uruguai, Missões e Noroeste Colonial) e o
Plano Estratégico de Desenvolvimento das Regiões Norte e Nordeste do Rio Grande
do Sul (abrangeu os Coredes Norte e Nordeste).
Para esta análise foi utilizada matriz
109
definida no Capítulo 4. Para melhor
interpretação dos dados, foi adotada escala de desempenho, variando de 0 a 100%,
classificando os Corede com base na pontuação alcançada (a pontuação máxima
corresponde ao preenchimento total da matriz), como mostra a Tabela 04:
Tabela 04 – Classificação de acordo com intervalo de pontuação.
Porcentagem Classificação
100% - 76%
(952 até 723 pontos)
Ótimo
75% - 51%
(722 até 485 pontos)
Muito Bom
50% - 26%
(484 até 247 pontos)
Bom
25% - 0%
(46 até 0 pontos)
Ruim
Fonte: da autora.
108
Todos os Coredes foram contatados, porém nem todos retornaram a solicitação de
disponibilização do respectivo Plano Estratégico. Fronteira Oeste respondeu não ter nenhuma
cópia do Plano para disponibilizar pois, com as sucessivas trocas de Diretoria, muito material se
perdeu. Outro fator que dificultou a pesquisa foi a desativação da Biblioteca da Secretaria de
Coordenação e Planejamento, que contava com alguns Planos. O acervo da biblioteca foi
repassado para a Biblioteca da UNISINOS. Em pesquisa ao acervo desta biblioteca, foi
localizado apenas o Planos do Corede Vale do Rio Pardo. Como o escopo da pesquisa
concentra-se em três estudos de caso e as informações relativas aos demais Coredes serviram
para dar um panorama geral da atividade de planejamento, acredita-se que, com a análise
destes Planos, este objetivo tenha sido alcançado.
109
Matrizes apresentadas no Anexo E.1 (em meio digital).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 137
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O preenchimento da matriz de análise, apresentada no Capítulo 4, teve como
base, como dito anteriormente, o conteúdo das publicações dos Planos Estratégicos.
No preenchimento dos campos existência do dado, nível de análise descritivo,
explicação, dimensões do tempo passado e presente e mapeamento passado e
presente não foram encontradas dificuldades, pois são dados diretos. A análise dos
dados referentes ao nível de análise avaliativo e futuro (prognóstico) demandaram
maior cuidado, visto que envolvem questões subjetivas. Desta forma, para tornar a
análise mais clara e próxima da realidade, estes dois itens foram subdivididos em
dados qualitativos e quantitativos, conforme observado acima. Assim, no
preenchimento dos dados quantitativos também não foram encontradas dificuldades,
pois são de percepção mais direta, já que se referem a quantificação de fenômenos. Já
a análise qualitativa é, como dito, mais subjetiva. Como forma de “calibragem”, o
preenchimento das matrizes foi realizado três vezes (para cada Plano). Não foram
verificadas discrepâncias significativas entre as três avaliações. Acredita-se que, desta
maneira, a análise não apresenta distorções.
Com base nestas matrizes, foi feito ranqueamento dos Planos e, de acordo com
a pontuação alcançada, foram classificados conforme divisão apresentada
anteriormente.
A pontuação alcançada pelos Planos não foi muito elevada em relação a
pontuação máxima, variando de 260 até 102, correspondendo a porcentagens que
variaram entre 27,3% e 10,7%, conforme Tabela 05:
Tabela 05 – Classificação dos Coredes de acordo com pontuação alcançada
Coredes analisados Pontuação alcançada (1) (1)/(2) (%) Classificação
Vale do Taquari 260 27,3 Bom
Vale do Rio Pardo 237 24,9 Ruim
Coredes Norte e Nordeste 213 22,4 Ruim
Noroeste Colonial 191 20,1 Ruim
Serra 171 18,0 Ruim
Fronteira Noroeste 157 16,5 Ruim
Região Noroeste 127 13,3 Ruim
Sul 102 10,7 Ruim
Pontuação máxima: 952 (2)
Fonte: da autora.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 138
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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A tabela acima permite visualizar a situação dos Planos Estratégicos de acordo
com classificação adotada. Dos Planos analisados, 87,8% foram classificados como
Ruins
110
. Apenas um deles foi classificado como Bom (Vale do Taquari). O Corede
Vale do Rio Pardo apresentou porcentagem de 24,9% ou seja, está muito próximo da
faixa de pontuação considerada como boa.
Este dado vem corroborar as conclusões do Rumos 2015 (SCP, 2006, 5 v., v. 1)
no sentido de que não existe uma estrutura de planejamento e acompanhamento
regular do Plano, visto que normalmente são elaborados com base nos trabalhos de
comissões temáticas dos Coredes e aspirações dos Conselhos Municipais de
Desenvolvimento – Comudes. Percebe-se que etapas como o diagnóstico que, em
vários casos foram elaborados com apoio técnico de Universidades, SCP e
METROPLAN, constituem-se em mera etapa a ser cumprida, não sendo utilizados nas
etapas posteriores. Prova disto é o peso das análises qualitativas sobre as
quantitativas, ou seja, as propostas são feitas com base no conhecimento tácito dos
participantes do processo (qualitativo) e não nos estudos técnicos (que devem ser
qualitativos e quantitativos). Exemplo disto é o Corede Sul que, apesar de contar com
Caracterização da Região elaborada pela METROPLAN em 1996, não menciona esta
parceria no documento final, bem como não é mencionada por nenhum dos
entrevistados.
Vale do Taquari alcança melhor posição entre os Conselhos, pois a região foi
capaz de se articular e “aproveitar” a cooperação técnica existente entre METROPLAN
e UNIVATES. À diferença de outros Coredes, este aprofundou a Caracterização da
Região elaborada pela METROPLAN por meio de parceria com a UNIVATES,
agregando outras questões relevantes para a região. Outro fator que pode ter
influenciado no desempenho deste Corede foi a figura de seu presidente na época,
Professor Dinizar Becker. Este foi fundamental para que a região se articulasse em
torno do processo de elaboração do Plano. Outro fator foi o apoio da UNIVATES que,
juntamente com a METROPLAN, deu o suporte técnico e logístico às atividades
(entrevista, 2008). Este foi um dos únicos Coredes onde a METROPLAN conseguiu
acompanhar a elaboração do Plano até o final (entrevista, 2008). Na maioria dos
110
Cabe ressaltar que o Corede Sul alcançaria pontuação igual a 256 pontos e seria
considerado como Bom se, na análise, tivessem sido levadas em consideração a
Caracterização elaborada pela METROPLAN e dados publicados no Banco de Dados da Zona
Sul para o ano de 1997.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 139
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Conselhos, esta parceria não continuou, ou porque os Conselhos seguiram com auxílio
das Universidades ou porque o processo simplesmente não teve continuidade.
O caso do Noroeste Colonial é particular, pois este elaborou seu Plano antes
mesmo da formalização dos Coredes. Desta forma, não contaram com apoio técnico
da SCP e METROPLAN, mas contaram com o suporte da UNIJUÍ.
A partir do exposto, a matriz anterior permitiu ter uma visão geral da elaboração
das etapas de diagnóstico e prognóstico dos Planos analisados. Sentiu-se a
necessidade, no entanto, de analisar o quadro de forma desagregada, ou seja,
classificar as etapas desenvolvidas por coluna. Para uma visualização mais clara foi
montado o Quadro 07, onde são atribuídos valores por coluna (ou seja, por tipo de
informação produzida).
Para a classificação desta análise utilizou-se mesmo parâmetro anterior, ou
seja, os valores alcançados pelos Coredes foram classificados em quatro grupos
(Ótimo, Muito Bom, Bom e Regular). Esta classificação foi feita para cada coluna, de
acordo com a pontuação de referência que corresponde ao preenchimento total da
coluna considerada. Assim, foi possível construir uma tabela que permitiu visualizar, de
maneira desagregada, as etapas e o tipo de informação produzida nos planos
elaborados.
Quadro 07 – Avaliação das etapas de diagnóstico e prognóstico dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional.
Exist.
Inform.
Níveis de Análise Dimensões do tempo Mapa
Avaliativo Futuro
COREDE
SIM Descrit.
Explicat.
Qualit. Quant.
Pas. Pres.
Qualit. Quant.
Pas.
Pres.
Vale do Rio
Pardo + + + + + + + + + + + + - + + + + - - + + +
Serra + + + + + + + + + + + + + + - - +
Fronteira
Noroeste + + + + + + + + - + + + + + - - - +
Vale do Taquari
+ + + + + + + + + + + + + + - + + + + - - + + +
Noroeste
Colonial + + +
+ + + + + + + + + + + + + - +
Sul + + + + + + + - + + + + - - -
Reg. Norte e
Nordeste
+ + + + + + + + + + + + - + + + + + + - +
Região
Noroeste + + + + - + + + + - + + + + + + + - - +
+ + + + Ótimo + + + Muito Bom + + Bom + Regular - Não apresenta este dado
Fonte: da autora.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 140
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
De maneira geral, percebe-se que a maioria dos planos não faz avaliação
quantitativa e o prognóstico, quando existe, é predominantemente qualitativo. O
mapeamento, quando existe, não é muito significativo e limita-se a dados atuais, sem
apresentar mapas da evolução destes. Percebe-se que os diagnósticos limitam-se à
apresentação dos dados e breve descrição. A grande maioria dos Planos apresenta
uma avaliação qualitativa que se aproxima do ideal. Este fato reflete o tipo de
metodologia adotada na elaboração destes planos que, como afirma Bandeira (2003) e
Rumos 2015 (SCP, 2006, Vol. 1), são elaborados em seminários onde são colhidas
informações sobre a situação da região, através do levantamento dos problemas e
potencialidades (matriz FOFA) por setores, de acordo com as comissões setoriais
existentes em cada Corede.
A totalidade dos planos apresenta, na conclusão do diagnóstico, os problemas
e potencialidades, ou principais estrangulamentos, porém, não fazem o cruzamento
destas informações. São simplesmente listados e agrupados de acordo com grandes
áreas (tecnologia, educação, saúde, meio ambiente, agricultura, ciência e tecnologia,
etc.). Exceção foi o Corede Vale do Taquari que, através da METROPLAN, teve os
dados sistematizados e, a partir disto, foi elaborada “árvore de problemas”, que
permitiu a definição dos temas geradores. A partir dos temas geradores definiram-se
os projetos.
Percebe-se, também, falta de relação entre diagnóstico descritivo/explicativo
(ou mais técnico) com análise qualitativa e prognóstico qualitativo (fruto, normalmente,
de seminários regionais). O diagnóstico mais técnico, onde são apresentados dados e
feita breve descrição, algumas vezes acompanhados de explicação, raramente de
avaliação qualitativa
111
e quantitativa, parece não ter sido assimilado pelos agentes que
conduziam o processo de planejamento regional, mesmo que em muitos casos estes
fossem integrantes de Universidades (normalmente encarregavam-se da elaboração
do diagnóstico mais técnico). Este fato aponta para a necessidade de revisão da
metodologia adotada, pois a etapa de diagnóstico e a de levantamento de problemas e
potencialidades regionais (por meio de seminários) parece não estarem
satisfatoriamente articuladas.
Esta constatação é importante, pois a metodologia que vem sendo proposta
pela UNIJUÍ para ser utilizada por todos os Coredes parece estar seguindo o mesmo
111
Esta avaliação, como dito, normalmente é feita posteriormente, em seminários regionais.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 141
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
modelo utilizado nos planos analisados, com alguns avanços. De acordo com material
apresentado no encontro anual do Fórum dos COREDES realizado em Vacaria/RS de
13 a 15 de março de 2008
112
, as etapas de elaboração do Plano seriam as seguintes:
Diagnóstico técnico: caracterização quantitativa;
Análise situacional: descrição qualitativa e interpretativa da realidade
socioeconômica do Corede num contexto geral;
Explicitação da Matriz ‘FOFA’: em atividades realizadas em seminários, visando
explicitar principais forças, oportunidades, fraquezas e ameaças relacionadas
ao Corede;
Definição de referenciais estratégicos: definição da visão, vocações, valores e
macro-objetivos (ou programas estruturantes) do Corede;
Consolidação do Plano Estratégico: visando definir, a partir dos macro-objetivos
(ou programas estruturantes), os projetos, ações, metas, prazos, responsáveis,
monitoramento, indicadores de resultado e mecanismos de avaliação;
Divulgação dos Planos Estratégicos Regionais: produção de um documento
para cada Corede contendo o conteúdo acima.
Percebe-se, nesta proposta, preocupação com a definição de metas e prazos,
bem como instrumentos de monitoramento e avaliação. Porém, a etapa de avaliação
do diagnóstico continua sendo pensado a partir de seminários e com a utilização da
matriz FOFA. Este fato pode não ser negativo se forem pensadas estratégias para uma
maior articulação entre diagnóstico quantitativo e esta etapa (qualitativa). Nesta
metodologia não é mencionada a etapa de prognóstico.
5.3 DEFINIÇÃO DOS ESTUDOS DE CASO
A escolha dos estudos de caso foi feita com base em alguns critérios:
1. Escolher um Corede de cada Macrorregião usada por Bandeira (2003);
2. Coredes que tivessem acompanhamento
113
;
3. Antiguidade da atividade de planejamento;
112
Disponível em < web.nidus.org.br/uploads/PE-COREDES-2008.pdf> Acesso 01 ago 2008.
113
A variável atualização do Plano foi desconsiderada como critério pois se verificou
discrepância entre respostas obtidas nos questionários e dados obtidos por outras fontes.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 142
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
4. Classificação Rumos 2015 (Dinâmico, Emergente, Estáveis, Em Transição e
Em Dificuldade);
5. Classificação de acordo com a matriz de análise anteriormente apresentada.
Com base nestes critérios, foram selecionados três Coredes: Vale do Taquari,
Noroeste Colonial e Sul.
O primeiro critério permitiu que as análises realizadas neste estudo pudessem
ser comparadas com as realizadas por Bandeira (2003), no que se refere a relação
entre capital social e desempenho dos Coredes. Desta forma, cada um dos Coredes
selecionados faz parte de uma Macrorregião (Nordeste 1, Nordeste 2, Norte e Sul).
A região Nordeste 1 abrange uma área semelhante à da Região Metropolitana
de Porto Alegre e é composta pelos Coredes Metropolitano Delta do Jacuí e Vale do
Rio dos Sinos.
A Macrorregião Nordeste 2 abrange as primeiras áreas de colonização alemã e
italiana no Estado e é composta pelos Coredes Serra, Vale do Taquari,
Paranhana/Encosta da Serra, Hortênsias, Vale do Caí e Litoral.
A Macrorregião Norte abrange as áreas povoadas pela expansão da
colonização européia, a partir das últimas décadas do século XIX e é composta pelos
Coredes Nordeste, Norte, Produção, Médio-Alto Uruguai, Alto Jacuí, Noroeste Colonial,
Missões, Fronteira Noroeste, bem como parte dos municípios do Corede Vale do Rio
Pardo.
A Macrorregião Sul abrange área caracterizada pela pecuária e grandes
propriedades rurais e é formada pelos Coredes Fronteira Oeste, Campanha, Central,
Sul e Centro-Sul, além de alguns municípios do Corede Vale do Rio Pardo.
A primeira Macrorregião não foi incluída neste estudo, pois os dois Coredes que
a formam não possuem Plano Estratégico.
Na segunda macrorregião (Nordeste 2), quatro dos seis Coredes que a formam
possuem Plano (66,6%) e em dois destes existe acompanhamento. Foram
privilegiados os Coredes que elaboraram seus Planos na década de 1990, de acordo
com o critério de antiguidade da atividade de planejamento. Desta forma, o Corede
Vale do Taquari foi o selecionado, pois a elaboração do Plano iniciou em 1995
114
.
114
A publicação das Partes I e II do Plano foram feitas em 1996, mas o processo iniciou em
1995, conforme informações constantes em Ata.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 143
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Na terceira macrorregião (Norte), seis dos nove Coredes que a formam
possuem Planos (66,7%) e em cinco destes existe acompanhamento. De acordo com o
critério de antiguidade da atividade de planejamento, os Coredes que elaboraram seus
Planos na década de 2000 foram desconsiderados. Dos restantes
115
, o Corede
Noroeste Colonial foi o selecionado, pois a elaboração de seu Plano remonta a 1991,
sendo que foi o primeiro Corede a elaborar seu Plano Estratégico e foi o primeiro
Corede a ser criado.
Na quarta região (Sul), todos os cinco Coredes que a formam possuem Planos
Estratégicos e destes, três têm acompanhamento. De acordo com o critério de
antiguidade, o Corede Campanha foi desconsiderado, pois elaborou seu Plano na
década de 2000. Desta forma, o Corede Sul foi o selecionado
116
, pois elaborou seu
Plano em 1999.
A classificação realizada pelo Rumos 2015 considerou os Coredes como:
Dinâmicos: apresentam boas condições sociais, alto desenvolvimento
econômico e alta potencialidade física e socioeconômica, acima das médias
estaduais;
Emergentes: apresentam condições sociais baixas na média do Estado, porém
desenvolvimento econômico acima da média estadual e potencialidade próxima
à média;
Estáveis: apresentam crescimento econômico pouco acima da média estadual,
alto potencial e condições sociais variáveis entre boas e baixas;
Em Transição: apresentam desenvolvimento econômico abaixo da média do
Estado, potencial socioeconômico também abaixo e situação social baixa e
Em Dificuldade: apresentam grau de desenvolvimento baixo, menores
potencialidades e situação social deficiente, todos bem abaixo das médias
estaduais.
Os Coredes selecionados pelo critério anterior foram classificados em
diferentes categorias, o que também justifica as escolhas. Vale do Taquari foi
considerado como Dinâmico, Noroeste Colonial como Em Transição e Sul como Em
115
O Corede Vale do Rio Pardo foi desconsiderado pois seus municípios ficaram divididos entre
duas macrorregiões (Norte e Sul).
116
O Corede Fronteira Oeste foi desconsiderado pois, quando contatados, relataram que com a
mudança de diretoria muito material havia se perdido, inclusive exemplares do Plano
Estratégico. Este fato dificultaria ou até inviabilizaria a análise, caso este Corede fosse
selecionado.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 144
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Dificuldades. O Quadro 08 apresenta os Coredes e sua respectiva classificação de
acordo com o Rumos 2015.
Quadro 08 - Coredes com Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional e respectiva
classificação segundo Rumos 2015.
Macrorregião
Corede Classificação Rumos 2015
Serra Dinâmicos
Hortênsias Em Dificuldades
Vale do Taquari Dinâmicos
Nordeste 2
Paranhana/Encosta da Serra Estáveis
Alto Jacuí Estáveis
Norte Em Transição
Produção Estáveis
Noroeste Colonial Em Transição
Fronteira Noroeste Emergentes
Norte
Alguns municípios do Vale do Rio
Pardo
Emergentes
Fronteira Oeste Em Dificuldades
Campanha Em Dificuldades
Sul Em Dificuldades
Centro-Sul Em Transição
Sul
Alguns municípios do Vale do Rio
Pardo
Emergentes
Fonte: Autora, com base em SCP (2006) e Bandeira (2003).
Em relação ao último critério, os Coredes foram classificados em duas
categorias (Bons e Ruins). Desta forma, foi selecionado um Corede classificado como
Bom e dois como Ruins. Os Planos que abrangem mais de um Corede e o Plano do
Vale do Rio Pardo não foram selecionados pelos motivos referidos anteriormente.
Assim, de acordo com este critério foram selecionados os Coredes Vale do Taquari,
Sul e Noroeste Colonial. A utilização deste critério reforça as escolhas feitas de acordo
com os critérios anteriores.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 145
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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5.4 CONTEÚDO DOS PLANOS ESTRATÉGICOS
5.4.1 Diagnóstico e Prognóstico
Anteriormente, foram apresentados os resultados da análise do diagnóstico e
prognóstico elaborado pelos Coredes, como parte integrante do processo de
planejamento. Neste tópico objetiva-se analisar de forma mais detalhada o diagnóstico
e prognóstico elaborados pelos Coredes objeto de estudo de caso.
De maneira geral, os três estudos de caso apresentaram semelhanças em
relação aos diagnósticos elaborados. Por um lado verificou-se existência de grande
quantidade de informações sobre a situação das regiões, principalmente elaboradas
pelas Universidades, porém este conhecimento encontrava-se disperso. De outro lado,
existia a necessidade de conhecer a realidade das regiões para elaborar os Planos
Estratégicos. A relação entre oferta e demanda por informações deveria ser lógica e
perceptível nos Planos elaborados, porém, esta não fica muito clara, à exceção do
Corede Vale do Taquari. Percebe-se que o diagnóstico qualitativo, ou seja, construído
com base no conhecimento dos integrantes do processo de elaboração do Plano, teve
peso maior do que o diagnóstico técnico e mais, o primeiro parece ter sido construído
sem o suporte do segundo. Desta maneira, as propostas tenderam a ser genéricas e
pouco aprofundadas, já que o diagnóstico apresentava falhas ao não dimensionar de
forma quantitativa os problemas detectados.
O mesmo ocorre com a etapa de prognóstico que, quando realizada, era quase
exclusivamente qualitativa, não tendo sido apresentadas projeções quantitativas para
as questões levantadas. Ou seja, esta etapa, assim construída, constituiu-se em
exercício de imaginação que tentava dar suporte às propostas, mas como não
contavam com dados quantitativos, estas dificilmente apresentavam meta, cronograma
e orçamento, visto que não se quantificava o problema ao qual estava sendo proposta
a solução.
No Corede Vale do Taquari, estas fragilidades são menos perceptíveis. Existe
maior coerência entre as etapas, ou seja, as etapas parecem ocorrer de forma
encadeada, uma servindo de suporte à outra. Exemplo disto é a elaboração da
Caracterização da Região pela METROPLAN, aprofundada pela UNIVATES e utilizada
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 146
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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como subsídios no I Seminário do Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do
Taquari, conforme verificado na programação deste.
Desde o início, este Corede demonstrou preocupação em construir um estrutura
de suporte ao planejamento. Desta forma, um dos primeiros projetos a serem
implementados foi o de construção de um Banco de Dados Regional
117
que,
atualmente, existe e é atualizado a cada três meses. Estas informações sobre a região
são muito utilizadas pelas Prefeituras integrantes deste Corede, quando necessitam
montar projetos. Antes da elaboração do Plano o que existia era um mosaico de
informações, as fontes eram reduzidas e não sistematizadas (entrevista, 2008).
Outra fonte de informação para a construção do diagnóstico, no Corede Vale do
Taquari, foram os trabalhos das Comissões Setoriais que, divididas em temas, eram
compostas por técnicos conhecedores do assunto, além de serem abertas a quem se
interessasse. Desta maneira, cada Comissão tinha a função de montar um diagnóstico
sobre o assunto, detectando os gargalos existentes e propondo alternativas para
resolvê-los.
No Corede Noroeste Colonial, o diagnóstico foi mais abrangente e foi resultado
de discussões, onde foram definidos principais estrangulamentos, potencialidades e
tendências (entrevista, 2008). Os participantes das Comissões eram pessoas
detentoras de conhecimento sobre os assuntos tratados, agregando não só
professores, mas também pessoas que atuavam nas áreas em debate. As propostas
forma feitas com base neste conhecimento. Destaca-se que este Corede não contou
com assessoria da SCP e METROPLAN, pois elaboraram seu Plano antes mesmo da
formalização dos Coredes em 1994. Desta forma, o diagnóstico esteve muito baseado
nas informações até então disponíveis na UNIJUÍ e foi complementado, como dito,
através de discussões com municípios e região (seminários municipais e regionais).
Neste Corede, o diagnóstico era muito claro desde o início, motivado
principalmente pela integração da Universidade na região, por meio da Fundação de
Integração, Desenvolvimento e Educação do Noroeste do Estado – FIDENE, criada na
década de 1960 e aonde as aspirações da região vinham sendo discutidas desde
117
“O Banco de Dados Regional (BDR), setor vinculado à Pró-Reitoria de Desenvolvimento
Institucional, tem entre seus principais objetivos organizar e disponibilizar informações
socioeconômicas sobre os 36 municípios do Vale do Taquari, utilizando uma base de dados
desenvolvida em software livre (GNU-Data) [http://rau-tu.univates.br]”, disponível em
<www.univates.br>. Acesso 01 set. 2008.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 147
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
então (entrevista, 2008). Atualmente, o processo de construção do diagnóstico da
região está em permanente atualização, via acompanhamento direto dos dados
secundários como, também, por meio de produção de dissertações, teses, livros,
artigos, entre outros, por meio de pesquisas
118
como por meio do Pró-Coredes
119
.
No Corede Sul, o diagnóstico esteve baseado nas informações repassadas
pelos municípios e discutidas em um seminário regional. Para tanto, foi utilizada matriz
FOFA, porém, não tão formal, visto que os municípios deveriam apontar aspectos
positivos, negativos, fortalezas e oportunidades, adequando a matriz a cada município,
já que muitos encontravam dificuldades em participar do planejamento por serem muito
pequenos e alguns por terem formação recente (entrevista, 2008). Em relação a
existência de diagnóstico, contavam com informações produzidas pelas Universidades.
Na região existe desde 1969 o Instituto de Pesquisa e Assessoria da Universidade
Católica de Pelotas – ITEPA que elabora, anualmente, Banco de Dados da Zona Sul,
Análise da Conjuntura Brasileira, Análise da Economia do Rio Grande do Sul,
Acompanhamento da Agropecuária da Zona Sul e Indicadores socioeconômicos da
Zona Sul
120
. Além de dados produzidos pelas Universidades, a Embrapa também
produz, há mais de sessenta anos, pesquisas na região
121
.
No Corede Sul, em relação ao diagnóstico produzido pela METROPLAN, os
entrevistados não se lembravam de este ter sido utilizado na elaboração do Plano. A
metodologia apresentada pela METROPLAN e aprovada pelo Fórum dos Coredes em
1995 não foi seguida na região pois, com o andamento dos trabalhos, houve
necessidade de adaptação desta metodologia à realidade (entrevista, 2008).
Com base no exposto, pode-se perceber que as regiões analisadas contavam
com grande quantidade de informações disponíveis sobre suas realidades. Porém
118
Por exemplo, atualmente a UNIJUÌ conta com uma Central Internacional de Análises
Econômicas e de Estudo de Mercado Agropecuário – CEEMA que objetiva, principalmente,
“desenvolver pesquisa e prestar consultoria em matérias associadas à
economia, política e
mercados do agrobusiness brasileiro e internacional”. Disponível em:
<http://seguro.unijui.tche.br/ceema/novoceema.html> Acesso 01 set. 2008.
119
Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico Tecnológico Regional do RS.
120
Fonte: www.ucpel.tche.br/itepa, acessado em 01 de setembro de 2008.
121
“A Embrapa Clima Temperado é uma das unidades descentralizadas da Embrapa, vinculada
ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, está localizada em Pelotas, RS. Nas
dependências do Centro são realizadas, há mais de 60 anos, pesquisas voltadas para a
solução dos principais problemas que limita a produção de alimentos na região de clima
temperado do Sul do Brasil. [...] desenvolvem-se atividades nas áreas de recursos naturais,
meio ambiente, oleráceas, frutíferas, grãos, pecuária e agricultura familiar”, disponível em
www.cpact.embrapa.br/index.php, acessado em 01 de setembro de 2008.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 148
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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percebe-se, também, que estas estavam bastante dispersas e este pode ser apontado
como um dos motivos da dificuldade de articulação entre o conhecimento existente e
mais técnico com o que foi produzido com a elaboração dos Planos, por meio de
seminários regionais e dos trabalhos das Comissões.
Pode-se afirmar, também, que a descentralização do planejamento em favor
dos Coredes auxiliou na organização e sistematização das informações existentes
onde estas eram dispersas, como no caso do Vale do Taquari, com a criação do Banco
de Dados Regional, mas também auxiliou no fortalecimento das instituições de
pesquisa já existentes, como no caso do Noroeste Colonial com a criação do CEEMA.
O entendimento de como foram desenvolvidas as etapas de diagnóstico e
prognóstico é fundamental para a análise das propostas resultantes destas duas
etapas, visto que são imprescindíveis no processo de planejamento e a qualidade das
propostas depende muito da qualidade das etapas desenvolvidas anteriormente.
5.4.2 Propostas
5.4.2.1 Propostas versus Problemas contidos nos Planos Estratégicos
Neste tópico pretende-se entender o conteúdo dos Planos no que se refere às
propostas. O objetivo é analisar a consistência das propostas através da verificação de
sua correspondência com a realidade. Para tanto, foi montada uma matriz cruzando os
problemas e/ou estrangulamentos apontados nos diagnósticos com as propostas
122
.
Para que a matriz fosse operacional, optou-se por analisar os programas e projetos,
deixando de fora as ações estratégicas, diretrizes ou outra nomenclatura utilizada.
Desta forma as propostas foram analisadas de maneira mais agrupada (grandes
temas, temas prioritários, políticas ou outra nomenclatura utilizada).
Dos três Planos analisados neste tópico, apenas o do Sul não apresentava, de
forma sistemática, os problemas da região. Desta forma, os problemas foram extraídos
da publicação do Plano (tópico Pontos fracos e Pontos fortes da Região Sul). No Plano
do Corede Noroeste Colonial, foram apresentados principais estrangulamentos (gerais)
e, de forma mais pontual, foram indicados os principais problemas por setores. Optou-
122
Anexo E.2, em meio digital.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 149
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
se pela utilização apenas dos principais estrangulamentos da região e municípios, pois
estes abordavam, de maneira mais geral, os problemas apontados de forma mais
específica nos setores. As correlações foram consideradas como de três tipos: forte
interação, média interação e fraca/nenhuma interação (com base em matrizes
apresentadas no Rumos 2015).
No Corede Vale do Taquari, das 19 propostas (projetos) apresentadas, apenas
duas (10,52%) não apresentaram interação com algum problema. A maioria das
propostas apresentou interação média com pelo menos um dos problemas, assim
como nove propostas apresentaram interação forte com pelo menos um problema
(47%)
123
. Seguramente, percebe-se maior clareza nas propostas deste Corede em
relação aos problemas, visto que estes foram sistematizados e, a partir disto, foram
definidos os temas geradores e, com base nestes, foram traçados os projetos. Nos
outros Planos percebe-se maior dispersão no foco das propostas.
No Plano do Corede Noroeste Colonial, todas as propostas apresentaram
correlação com pelo menos um problema apontado. Destas, 23 (82,14%)
apresentaram interação forte com pelo menos um problema.
No Plano do Corede Sul, a maioria das propostas também apresentou interação
média com pelo menos um problema, sendo que oito (15,38%) apresentaram interação
fraca ou nenhuma interação. Das 52 propostas listadas, 25 (48%) tiveram interação
alta com pelo menos um problema.
De maneira geral, percebe-se existência de correlação entre problemas e
propostas. A maioria das propostas apresentou média interação com os problemas
detectados e também fortes interações foram constatadas na maioria das correlações
com pelo menos um problema apontado. Desta forma pode-se concluir que, face a
uma definição principalmente qualitativo dos problemas, estas apresentaram
correlações significativas com as propostas. Isto pode demonstrar que o
“conhecimento tácito” dos participantes do processo, ou seja, o diagnóstico qualitativo,
foi incorporado nas propostas. Nos estudos de caso, os integrantes das comissões
setoriais normalmente eram pessoas conhecedoras do assunto a ser tratado. O
objetivo disto parece ter sido alcançado, visto que era justamente “aproveitar” o
123
Cabe destacar que este foi o único Corede que elaborou, com assessoria da METROPLAN,
a “árvore de problemas”.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 150
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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conhecimento existente na região e muitas vezes não sistematizado (em estudos
técnicos, por exemplo).
Em um grau de proposição mais geral, as deficiências das etapas de
diagnóstico e prognóstico não ficaram tão evidentes. Estas deficiências apareceram
quando foram analisadas a profundidade destas propostas e a qualidade delas, ou
seja, se existia previsão de orçamento, de cronograma e de metas, bem como a
coerência (de nomenclatura e estrutura) destas propostas (Quadro 08). Para a
definição de meta, orçamento e cronograma, é importante conhecer, quantitativamente,
os problemas existentes. De maneira geral, percebe-se que as propostas não
alcançaram este grau de detalhamento, com algumas exceções pontuais nos Coredes
Vale do Taquari e Noroeste Colonial. No primeiro, foi detalhada proposta da Agência
de Desenvolvimento Regional do Vale do Taquari e, no Corede Noroeste Colonial,
foram detalhados alguns projetos, como o referente ao setor de Ciência e Tecnologia.
No Corede Sul, as propostas não foram aprofundadas.
Quadro 08 – Diferentes nomenclaturas utilizadas pelos Coredes analisados tendo, como
referência, nomenclatura utilizada pelo Rumos 2015.
Corede Visão Objetivo Estratégias Programas Projetos
Justificativa
Vale do Taquari
Marca
Objetivo Diretrizes - Projetos
Diretrizes
Prioridades
Noroeste Colonial Objetivos
Estratégias
Planos Setoriais
Projetos
Setoriais
Sul Justificativa
Objetivo Políticas - -
Fonte: da autora.
A análise das propostas permitiu visualizar a falta de padronização dos termos
utilizados bem como discrepâncias no grau de aprofundamento das mesmas. Percebe-
se que a elaboração dos Planos teve um início bem estruturado, porém foram
perdendo foco e fôlego.
Nos três Planos analisados, percebe-se falta de padronização em relação às
Propostas. Por exemplo, no Plano do Corede Noroeste Colonial, nos Planos Setoriais
foram utilizados os termos Estratégias de Ação, Áreas Estratégicas, Prioridades
Estratégicas, Propostas de Ação e Programas de Ação para designar propostas de
mesma natureza.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 151
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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No Corede Vale do Taquari os projetos foram apresentados, seguidos, na
maioria dos casos, por uma explicação do que se tratava, não tendo sido feita
apresentação do projeto nem definido como colocá-lo em prática.
No Corede Sul, a falta de padronização também foi constatada sendo que, de
maneira geral, era feita apenas explicação do que se tratava cada política e, em alguns
casos, eram apresentadas informações mais detalhadas. A falta de padronização pode
ser apontada como um reflexo da metodologia adotada, onde as propostas eram feitas
pelas Comissões separadamente e não havia um padrão definido a ser seguido em
relação às propostas.
Podemos citar, como exemplo, o Programa de “Ocupação Racional do solo de
acordo com sua capacidade de uso” do Plano Setorial da Agropecuária do Corede
Noroeste Colonial. Neste caso, é apresentada projeção do futuro, ou seja, é definida a
meta a alcançar mas não é especificado como alcançá-la. Abaixo é apresentado este
Programa, para melhor exemplificação do que foi argumentado:
D) Principais Programas
O setor de agropecuária desenvolverá programas de caráter amplo e
de longa duração (previsão para 10 anos).
D.1) Ocupação racional do solo de acordo com sua capacidade de uso
Os solos da região adequados aos cultivos anuais mecanizados
totalizam 700.000 ha, cerca de 76% do global. São áreas
superutilizadas com culturas de soja e milho, no verão. Alternativas
propostas para estas áreas:
a) Reflorestamento
De acordo com a legislação brasileira devem ser cobertos com mata
nativa:
- 20% da área das propriedades;
- as margens de cursos e reservatórios naturais de água;
Estima-se que hoje haja apenas 5% de área coberta com mata. Faltam,
no mínimo, 15%, ou seja, 138.000 ha. Isto poderá ser feito com:
- reflorestamento ciliar: essências nativas com fins ecológicos;
- reflorestamento energético e ecológico, para consumo próprio;
- reflorestamento energético com interesse comercial.
b) Pastagens perenes
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 152
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Em função do incremento da atividade leiteira estima-se que haverá
necessidade de substituir 18.000 ha de pastagens nativas por cultivos
perenes e outros 18.000 ha com espécies de melhor qualidade, que
exigirão melhoramentos e fertilização do solo (COREDE-NORC, 1994,
p. 39-40).
Pode-se perceber que estes projetos limitam-se em fazer uma análise
quantitativa do problema, não apresentando soluções efetivas de como resolvê-los.
Conclui-se que o tipo de metodologia adotada na elaboração dos Planos
analisados reflete certas fragilidades e pontos a serem corrigidos, principalmente no
que se refere à falta de avaliações quantitativas bem como prognóstico quantitativo. A
falta destes elementos fica evidente na etapa de proposição, pois em praticamente
todos os casos as propostas não eram acompanhadas de metas, objetivos,
cronograma, orçamento, visto que para a definição destes elementos é necessário
conhecer quantitativamente a realidade que se tem, bem como as projeções futuras
para as situações analisadas. O resultado deste processo são propostas gerais, pouco
aprofundadas e raramente detalhadas em programas e projetos e, mesmo quando
detalhadas em projetos, estes não passam de uma listagem com explicação, não
apresentando informações sobre como aplicá-los, quando e por quem.
5.4.2.2 Propostas contidas nos Planos Estratégicos versus propostas apresentadas no
Plano Plurianual – PPA 2000-2003
Ainda uma última análise pode ajudar a compreender se, efetivamente, as
propostas contidas nos Planos Estratégicos foram incorporadas pela região. Para
tanto, optou-se pela análise das propostas do PPA 2000-2003, o primeiro a ser
elaborado após a conclusão dos Planos Estratégicos pelos Coredes em estudo
124
.
A matriz de análise utilizada neste tópico foi apresentada no Capítulo 4, Seção
4.3.2. A matriz do Corede Vale do Taquari permitia um total de 600 interações (25
propostas do PPA x 23 propostas do Plano). A partir da análise de possíveis interações
124
O Corede Noroeste Colonial já contava com o Plano Estratégico concluído já no PPA 1996-
1999, porém, para padronizar a análise, o PPA escolhido foi o de 2000-2003, visto que no PPA
anterior os Coredes Vale do Taquari e Sul ainda não contavam com seus Planos concluídos.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 153
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
entre grandes temas, foram detectadas 12 cruzamentos de temas, gerando 59
possíveis interações. Destas, foram verificadas 14 interações fortes (23,73%), 13
interações médias (22,03%) e 32 interações fracas/nenhuma (54,24%). Das 23
propostas contidas no Plano Estratégico deste Corede, apenas três (13,04%)
apresentaram interação fraca/nenhuma, oito (34,78%) apresentaram interação média e
12 (52,17%), ou seja, mais da metade, apresentaram interação forte com pelo menos
uma proposta apresentada no PPA 2000-2003.
Destaque para o cruzamento entre as propostas sobre turismo do Plano com o
PPA, totalizando 100% de interações fortes entre elas. Destaque também para as
propostas relacionadas a Ciência e Tecnologia que alcançaram 100% de interação
média entre as propostas do Plano e PPA, como exemplifica o Quadro 09.
Quadro 09 – Detalhe da Matriz de análise
125
das propostas do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Vale do Taquari.
Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Corede Vale do Taquari
Turismo Tecnologia
Setor em
análise
Diretrizes do PPA 2000-2003
Instalar e fazer funcionar um sistema de gestão
integrada de desenvolvimento do turismo no Vale do
Taquari, reunindo as diversas entidades e instituições
em torno de objetivos e estratégias comuns e conjuntas
Viabilizar investimentos na construção e/ou na melhoria
qualitativa da infra-estrutura turística regional
Conscientizar as lideranças e a população regional da
importância e da necessidade de se criar uma cultura
favorável ao desenvolvimento do turismo no vale
Qualificar recursos humanos para diversas atividades
ligadas ao turismo
Planejar de forma integrada e regional o
desenvolvimento turístico do vale do taquari
Laboratório de Certificação de Qualidade
Pólo de modernização tecnológica
Centro de difusão tecnológica
Perfil tecnológico
Turismo
Implementar de forma integrada e regional o desenvolvimento do turismo no
Vale do Taquari
Ciência e
Tecnologia
Priorizar desenvolvimento técnico e científico na área da produção de
alimentos
Interação Forte Interação Média Interação Fraca/Nenhuma
A matriz do Corede Noroeste Colonial permitia um total de 7.650 interações (75
propostas do PPA x 102 propostas do Plano). A partir da análise de possíveis
interações entre temas, foram detectados 12 cruzamento de temas, gerando 731
possíveis interações. Destas, foram encontradas 33 interações fortes (4,51%), 69
interações médias (9,44%) e 629 interações fraca/nenhuma (86,05%). Das 102
125
Apresentada na íntegra no Anexo E.3 (em meio digital).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 154
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
propostas contidas no Plano Estratégico deste Corede, 49 (48,03%), ou seja, quase a
metade das propostas apresentaram interação fraca/nenhuma, 27 (26,47%)
apresentaram interação média e 26 (25,49%) apresentaram interação forte com pelo
menos uma proposta apresentada no PPA 2000-2003.
Destaque para o cruzamento de propostas sobre Energia, Minas e
Comunicação entre Plano e PPA, totalizando 30% de interações fortes (a mais alta
para este Corede) e as propostas sobre Ciência e Tecnologia, com 100% de interações
médias, conforme mostra o Quadro 10.
Quadro 10 – Detalhe da Matriz de análise
126
das propostas do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Noroeste Colonial.
Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Corede Noroeste Colonial
Ciência e Tecnologia Energia
Setor em
análise Diretriz do PPA 2000-2003
Núcleo de Metal-Mecânica
Núcleo de Alimentos
Núcleo de Agropecuária
Núcleo de Construção Civil
Núcleo de Eletro-eletrônica e Informática
Construção de 09 PCH’s em rios da região
Construção da Usina do Centenário no rio Potiribu
Reativação da Usina Tarumã no rio ijuizinho-jóia
Reflorestamento: a) em margens de rios, b) em áreas com altas
declividades, c) como fonte de energia
Eletrificação rural
Conclusão e ampliação de linhas de transmissão e de redes de
distribuição de energia na região
Ampliação capacidade de subestações rebaixadoras da CEEE
Transferência da administração da UH das andorinhas da CEEE para
prefeitura ijuí
Plantio de cana como elemento energético e como produto agrícola
Comunicações
Aproveitamento do rico potencial hídrico
Energia,
Minas e
Comunicação Estímulo à auto-produção de energia elétrica
Fortalecimento da atualização científico-tecnológica
Contribuição para o aumento da capacidade de
desenvolvimento através da otimização do uso dos
recursos produtivos
Formação e capacitação profissional
Ciência e
Tecnologia
Atuação na garantia e melhoria da qualidade e
competitividade dos produtos e processos produtivos
Interação Forte Interação Média Interação Fraca/Nenhuma
A matriz do Corede Sul permitia um total de 8.968 interações (59 propostas do
PPA x 152 propostas do Plano). A partir da análise de possíveis interações entre
126
Apresentada na íntegra no Anexo E.3 (em meio digital).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 155
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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temas, foram detectados 23 cruzamentos de temas, gerando 1.144 possíveis
interações. Destas, foram encontradas 55 interações fortes (4,80%), 122 interações
médias (10,67%) e 967 (84,53%) interações fraca/nenhuma, ou seja, a grande maioria
das interações foi classificada como fraca/nenhuma. Das 152 propostas contidas no
Plano Estratégico deste Corede, 64 (42,11%) apresentaram interação fraca/nenhuma,
46 (30,26%) apresentaram interação média e 27,63% apresentaram interação forte
com pelo menos uma proposta apresentada no PPA 2000-2003.
Destaque para o cruzamento de propostas sobre Infra-estrutura de obras
públicas, saneamento e habitação entre Plano e PPA, totalizando 55,5% de interações
fortes e de Turismo, totalizando 55,5% de interações médias entre propostas do Plano
e PPA, como mostra o Quadro 11.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 156
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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Quadro 11 – Matriz de análise
127
das propostas do Plano Estratégico de Desenvolvimento
Regional e do PPA 2000-2003 do Corede Sul.
Plano Estratégico de Desenvolvimento Regional
Corede Sul
Turismo
Saneamento
e habitação
Setor em análise Diretrizes do PPA 2000-2003
Execução de um Plano Regional de Desenvolvimento e Marketing Turístico
Consciência e educação turística
Instalação de postos de informações turísticas
revitalização e adequação de atrativos de interesse turístico regional
qualificação recursos humanos
Artesanato regional e folclórico
Qualificação, seleção e captação de Eventos Regionais
elaboração e divulgação da rota da Costa Doce e de roteiros regionais
Melhoria da sinalização turística nas rodovias da região
População de baixa renda ter acesso à aquisição de terrenos com infra-estrutura
implantada e unidades familiares padrões mínimos de habitabilidade
Dotar zonas urbanas e rurais de redes de coleta e distribuição adequadas para
águas pluviais e redes coletoras e estações de tratamento para esgoto
Incentivo à cultura
Turismo
Apoio ao desenvolvimento do turismo
Dotar pequenas comunidades e zona rural dos
municípios de sistemas modulares de captação, de
tratamento e distribuição de água potável
Água Potável
Dotar as comunidades de médio porte que integram a
área de abrangência do coredesul de sistemas de
tratamento e distribuição de água potável
Águas
Pluviais
Dotar os municípios de redes de coleta e destilação
Esgotos
Dotar municípios de redes coletoras e estações de
tratamento de esgotos
Lixo
Dotar os municípios de unidades de separação de
resíduos recicláveis e/ou compostagem de resíduos
sólidos, de origem rural, urbana e hospitalar
Urbanizar lotes em todos os municípios que integram a
área de abrangência do corede
Infra-estrutura
de obras
públicas,
saneamento e
habitação
Habitação
Construir unidades habitacionais em todos os municípios
que integram a área de abrangência do corede
Interação Forte Interação Média Interação Fraca/Nenhuma
Percebe-se, a partir desta análise, que a predominância de correlações foi
fraca/nenhuma, ou seja, de maneira geral, as propostas contidas nos Planos
Estratégicos não foram plenamente incorporadas nas propostas do PPA 2000-2003.
Percebe-se que nos Planos Estratégicos são apresentadas listagens de ações,
estratégias, programas ou outra nomenclatura utilizada, de maneira pouco objetiva,
127
Apresentada na íntegra no Anexo E.3 (em meio digital).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 157
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
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como se a preocupação fosse listar tudo que pudesse ser feito, sem preocupação de
estabelecer um Plano com ações específicas e focadas para alcançar objetivos e
metas traçadas. Esta afirmação fica menos evidente no Corede Vale do Taquari, visto
que este apresentou, em seu Plano, os projetos necessários para alcançar os objetivos
traçados, mesmo que estes não estivessem detalhados.
A listagem apresentada nestes planos é bastante extensa, o que acabou
dificultando a análise. Na maioria das vezes esta listagem não era acompanhada de
uma explicação da ação desejada, o que dificultou a interpretação deste dado,
objetivando verificar sua relação com as propostas do PPA. Por exemplo, no Corede
Vale do Taquari, é apresentado o Projeto Novos Negócios e Novas Oportunidades de
Negócios sem, no entanto, referir-se à que setor de atividade estes projetos estavam
direcionados.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 158
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
6 CONCLUSÕES
Se considerarmos que as regiões partiram de uma situação onde não existiam
atividades de planejamento e, em alguns casos, não existia nem a idéia de região
(como no Vale do Taquari), pode-se afirmar que a descentralização estimulou a
atividade de planejamento nas regiões. Desta forma, levando-se em consideração que
14 dos 24 Coredes englobados neste estudo responderam haverem elaborado Plano
Estratégico, isto significa que mais de 50% dos Coredes envolveram-se em atividades
relacionadas ao planejamento de suas regiões
128
.
Isto sem levar em consideração o
envolvimento dos Coredes em outras atividades promovidas pelo Governo Estadual e
Federal, tais como a elaboração de Planos Plurianuais, Rumos 2015, Pacto RS,
Agenda Estratégica 2006-2020 e Programas das Mesorregiões do Governo Federal.
O objetivo principal deste trabalho é investigar a qualidade do planejamento
regional produzida no Rio Grande do Sul após a descentralização deste processo em
favor dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento – Coredes, a partir da análise dos
Planos Estratégicos de Desenvolvimento elaborados por eles. A hipótese principal
defendida neste trabalho é de que a qualidade dos Planos Estratégicos de
Desenvolvimento Regional elaborados no Estado após a descentralização do processo
de planejamento regional em favor dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento,
reflete a capacidade de planejamento das regiões.
Como verificado no Capítulo 5, a análise dos Planos Estratégicos mostrou que
os Coredes, de maneira geral, não cumpriram etapas fundamentais para o
planejamento, tais como avaliação quantitativa e prognóstico quantitativo. A falta
destes elementos pôde ser percebida nos Planos já que, na maioria dos casos, as
propostas limitaram-se a uma lista de ações necessárias ao desenvolvimento da
região, porém sem indicar os caminhos e meios para colocar as ações em prática. Ou
seja, verificou-se falta de concretude das propostas, o que também acabou dificultando
algumas análises.
128
Destaca-se que, dos Coredes objeto de estudo de caso, apenas o Vale do Taquari realizou
atualização de seu Plano. O Corede Noroeste Colonial iniciou este processo algumas vezes,
mas até o momento não conseguiu concluí-lo.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 159
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Partindo-se da afirmação de que todos os Coredes desfrutaram das mesmas
condições no que se refere ao apoio institucional oferecido pelo Governo em relação a
atividade de planejamento, pelo menos durante o período de 1995 a 1999, podemos
dizer que o Corede Noroeste Colonial demonstrou maior articulação em relação à
atividade de planejamento, visto que foi o primeiro a concluir seu Plano, finalizado
antes mesmo da promulgação da Lei que institucionalizou os Conselhos em 1994.
Os estudos de caso realizados neste trabalho permitiram visualizar a
importância das Universidades no processo de elaboração dos Planos Estratégicos.
Dos seis analisados, cuja abrangência limitava-se a um Corede, todos contaram com
apoio de Universidades locais para a atividade de planejamento. Dos três estudos de
caso, dois deles contaram com grande apoio de Universidades Comunitárias (Vale do
Taquari e Noroeste Colonial)
129
. O papel fundamental desempenhado pelas
Universidades foi evidenciado também nas entrevistas realizadas, já que os
entrevistados destacaram esta contribuição. Em relação ao Corede Sul, apesar de não
contar com apoio tão explícito quanto os outros Coredes, também recebeu apoio das
Universidades localizadas na região. Talvez pelo fato de as Universidades localizadas
no Vale do Taquari e Noroeste Colonial serem comunitárias, foi verificado um maior
envolvimento destas com questões de interesse regional. Porém, estes são pontos
levantados a partir das constatações feitas durante a pesquisa. Para uma afirmação
mais precisa seria necessária uma investigação mais aprofundada sobre o assunto.
Outro fator que poderia ter influenciado na qualidade dos Planos foi o papel
desempenhado pela figura do presidente que, como visto em alguns casos, exerceram
papel de extrema importância para o envolvimento da comunidade regional em torno
do processo de planejamento.
Ainda outro fator que poderia ter influenciado a qualidade dos Planos
elaborados seria a possível maior dotação de capital social de certas regiões em
relação à outras. Bandeira (2003), em estudo sobre a relação existente entre dotação
de capital social das regiões do Estado (macrorregiões utilizadas neste estudo) e o
desempenho dos Coredes, não confirmou em seu estudo a hipótese de que “seria de
esperar que COREDEs de regiões caracterizadas por uma maior ‘dotação’ de capital
social apresentassem melhor desempenho, em termos gerais, que os localizados em
129
Cabe destacar que ambos possuem suas sedes em espaço cedido e mantido por estas
Universidades (UNIVATES no Corede Vale do Taquari e UNIJUÌ no Corede Noroeste Colonial).
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 160
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
regiões com menos capital social” (BANDEIRA, 2003, p. 324). Com base neste estudo,
seria de se esperar que Planos Estratégicos elaborados por Coredes localizados em
regiões com maior “dotação” de capital social tivessem qualidade maior do que outros
elaborados por Coredes de regiões com menor “dotação” de capital social. Ao contrário
do que foi verificado no estudo realizado por Bandeira (2003), em que o desempenho
dos Coredes da macrorregião Sul, “a qual apresenta baixos indicadores de capital
social” (BANDEIRA, 2003, p. 324), não foi significativamente pior do que o de Coredes
localizados nas macrorregiões Norte ou Nordeste 2, “áreas com os melhores níveis, no
Estado, quanto aos indicadores de capital social” (BANDEIRA, 2003, p. 324), neste
estudo verificou-se certa coerência entre qualidade dos Planos e dotação de capital
social das macrorregiões as quais estes Coredes pertencem. O Plano que apresentou
maior qualidade foi o do Vale do Taquari, que pertence a macrorregião Nordeste 2 e o
que apresentou pior qualidade foi o do Corede Sul
130
, que pertence à macrorregião Sul.
Destaca-se que é de grande importância o aprofundamento dos estudos sobre a
relação do estoque de capital social das regiões e quanto isto afeta a capacidade de
planejamento das mesmas.
O principal fator levado em consideração neste trabalho para avaliar a
capacidade de planejamento dos Coredes foi a qualidade de seus Planos Estratégicos.
Em relação ao plano estratégico de desenvolvimento considerado ideal, todos
apresentaram desempenho fraco, ou seja, todos os Coredes apresentaram baixa
capacidade de planejamento no que se refere à qualidade dos Planos Estratégicos
elaborados por eles. Apesar de o Corede Sul ter alcançado os piores resultados nesta
classificação, este Corede mostrou grande articulação regional em relação a aplicação
do Plano em atividades posteriores de planejamento, como no Rumos 2015. Desta
forma, poder-se-ia considerar que o desempenho em relação à qualidade dos planos
investigada neste estudo reflita a maior capacidade de aplicação da metodologia de
planejamento e da apropriação, pelos Coredes, do conhecimento já existente na
região.
Com base no exposto neste trabalho, pode-se afirmar que a atividade de
Planejamento desenvolvida pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento ainda é
130
Deve-se destacar que, no entanto, este Corede foi o que demonstrou maior preocupação em
relação à aplicação do Plano e sua articulação política, visto que, juntamente com o Plano, foi
aprovado o Pacto Novo Sul, assinado por diversas entidades, visando comprometê-las com as
ações propostas no Plano.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 161
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
muito limitada. As tentativas de organização de Planos que refletissem as aspirações
das regiões em relação ao futuro esbarraram, na grande maioria, na falta de preparo
dos executadores da tarefa. Além disto, os Coredes foram prejudicados pelas trocas de
Governo, pois foram perdendo, ao longo do tempo, o apoio técnico que encontravam
na SCP e METROPLAN.
As mudanças na conjuntura política mostraram-se negativas aos Coredes, não
tanto no seu desempenho dentro das regiões, mas sim nas relações que estes mantêm
com os Governos. Muitas vezes, as mudanças na conjuntura política acarretaram
perda de motivação dos integrantes dos Coredes. Além disto, o envolvimento dos
Coredes em atividades como a Consulta Popular, acaba desviando os Coredes de seu
foco principal, ou seja, acaba por comprometer o planejamento mais estratégico das
regiões.
A metodologia adotada nos Planos analisados apresentou lacunas e a que vem
sendo pensada atualmente parece seguir pelo mesmo caminho, pois não deixa claro
como executar algumas etapas importantes. Além disto, a utilização da Matriz SWOT,
como utilizada na elaboração dos Planos Estratégicos analisados, mostrou-se
ineficiente para a construção do diagnóstico quantitativo. A utilização desta ferramenta
pelos Coredes para o planejamento precisa ser repensada, visto que não têm
demonstrado ser suficiente para o levantamento de questões quantitativas.
Um fator importante da metodologia utilizada pelos Coredes na elaboração dos
Planos Estratégicos analisados foi a preocupação de que este processo fosse
participativo. Desta forma, o envolvimento da população foi significativo nos processos
de elaboração dos Planos analisados. Acredita-se que a participação popular nos
processos de elaboração dos Planos Estratégicos analisados seja um avanço nas
discussões sobre planejamento.
A consolidação dos Coredes como instâncias participativas de planejamento
tem permitido a construção de um planejamento integrado, ou seja, “regional e não
setorizado apenas” (LAHORGUE, 2008), visto que os Coredes são, atualmente, “a
única instituição que congrega, mesmo com deficiências, os representantes políticos,
empresariais, setoriais, universitários, trabalhadores, entre outros” (LAHORGUE,
2008).
A descentralização do processo de planejamento está relacionada à
emergência de conceitos como planejamento endógeno (como visto no Capítulo 2,
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 162
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Seção 2.2). A análise do planejamento realizado no Estado pelos Coredes permite
concluir que os Coredes buscaram encontrar soluções voltadas a potencializar
características próprias. Esta questão é reforçada pelo resultado da análise da
correlação entre propostas dos Planos e problemas apontados no Diagnóstico, visto
que os três estudos de caso apresentaram correlações significativas entre problemas e
propostas.
Outro fator que deve ser apontado neste trabalho foi a dificuldade de encontrar
informações sistematizadas sobre os Coredes. Existem publicações falando sobre as
atividades dos Coredes em âmbito regional, ou seja, já se verifica a preocupação em
registrar a história do movimento de formação dos Coredes. Porém, os Conselhos,
devido a vários fatores, demonstram dificuldades em manter registros organizados
sobre sua própria história, com exceções. Esta dificuldade foi encontrada também na
busca de informações sobre os Coredes junto aos órgãos governamentais que
trabalham ou trabalharam com o planejamento regional. Nas pesquisas verificou-se
que a biblioteca da Secretaria de Coordenação e Planejamento – SCP, que contava
com grande acervo sobre a atividade de planejamento dos Coredes, foi desmontada e
seu acervo doado à Biblioteca da Unisinos. O que foi encontrado na SCP foram
documentos “resgatados” pelos técnicos que tiveram envolvimento nos trabalhos
relacionados aos Coredes. Da mesma forma, na Biblioteca da METROPLAN não foi
encontrada grande volume de documentação. Ao longo das pesquisas, descobriu-se a
existência de documentos em uma sala que pertencia a um dos técnicos que
trabalharam neste órgão na época em que este prestava auxílio aos Coredes na
elaboração de seus planos e que só existiam porque, por iniciativa própria, este técnico
havia arquivado alguns documentos.
Pode-se concluir que a fragilidade da capacidade de planejamento tanto dos
Coredes quanto do Governo do Estado pode ser atribuída ao fato de este ser um
processo relativamente recente, com início a partir da promulgação da Constituição
Federal em 1988 e da Constituição Estadual em 1989 e ainda há muito a ser feito,
aprimorado e aprendido. A distância entre os Coredes e as instâncias de decisão
também são um fator limitador da atuação dos Coredes, principalmente no que se
relaciona ao planejamento.
A continuidade da existência dos Coredes, ao contrário do que verificado em
outros Estados brasileiros, mesmo passando por momentos difíceis ao longo de
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 163
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
diferentes Governos, demonstra disposição de ambos (Coredes e Governo) para que a
descentralização do planejamento continue e seja cada vez mais fortalecida e
aprimorada.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 164
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
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GEISA ZANINI RORATO
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DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 169
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
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Gaúchos (COREDE). Revista de Desenvolvimento Econômico, ano VIII, n.13,
Salvador, Bahia, janeiro 2006.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 170
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
ANEXOS
ANEXO A - ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA
Nome:
Cidade:
Corede:
Cargo que ocupa no Corede:
Desde quando está envolvido no movimento corediano?
Participou na elaboração do Plano Estratégico?
Poderia contar como foi este processo e o papel que desempenhou?
(o entrevistado deve tocar nestes tópicos:
- quanto tempo demorou?
- como foi realizado? Envolveu a população ou foi desenvolvido por técnicos de
universidades por exemplo?
- usaram técnica DAFO?
- quem participou e como?
- o Corede havia elagorado Diagnóstico da região?)
O Plano Estratégico foi atualizado?
Como foi feita a atualização?
Participou e como?
Antes de se envolver com os Coredes, participava de alguma associação ou
movimento voluntário?
O senhor acha que o envolvimento com os Coredes o motivou a participar e/ou se
envolver com outros movimentos ou entidades voluntárias?
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 171
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
ANEXO B – LISTA DE ENTREVISTAS REALIZADAS
Corede Noroeste Colonial
PAULO AFONSO FRIZZO. Relato sobre a elaboração do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional do Corede Noroeste Colonial. Ijuí, 22 jan. 2008.
Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Era Secretário Executivo do Corede Noroeste Colonial quando o Plano Estratégico foi
elaborado e atualmente é presidente do Fórum dos Coredes.
Corede Vale do Taquari
NEY JOSÉ LAZZARI. Relato sobre a elaboração do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional do Corede Vale do Taquari. Lajeado, 15 jan. 2008.
Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Participou da Comissão Setorial de Infra-estrutura e atualmente é presidente do
Corede Vale do Taquari e Reitor da UNIVATES.
CARLOS ALBERTO MARTINI. Relato sobre a elaboração do Plano Estratégico de
Desenvolvimento Regional do Corede Vale do Taquari. Lajeado, 24 jul. 2008.
Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Atual Secretário Executivo do Corede Vale do Taquari e Secretário da Indústria e
Comércio da Prefeitura de Lajeado.
Corede Sul
ROSELANI MARIA SODRÉ DA SILVA. Relato sobre a elaboração do Plano
Regional de Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Região Sul. Porto
Alegre, 10 mar. 2008. Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Era presidente do Corede Sul na época da elaboração do Plano.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 172
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
VALDINO KRAUSE. Relato sobre a elaboração do Plano Regional de
Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Região Sul. Pelotas, 23 jul. 2008.
Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Atual CTT Operacional do Corede Sul.
JOSÉ BRUNO CHIES. Relato sobre a elaboração do Plano Regional de
Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Região Sul. Pelotas, 23 jul. 2008.
Entrevista concedida a Geisa Zanini Rorato.
Integrou a Equipe Técnica Responsável pela compatibilização das propostas, seleção
de indicadores e textos do Plano.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 173
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
ANEXO C – QUESTIONÁRIO
Levantamento de Dados sobre os Coredes
As informações solicitadas neste questionário serão utilizadas em uma dissertação, a
ser defendida no Programa de Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional da
UFRGS. O objetivo desta dissertação é avaliar os Planos Estratégicos elaborados
pelos Coredes. Ao final do questionário é reservado espaço para observações e
comentários.
1. Corede:____________________________________________________________
Função que desempenha no Corede:_____________________________________
Faz parte de alguma entidade (Universidade, Prefeitura, ONG, etc.)?
( ) Sim. Qual?_____________________________ ( ) Não
Das Entidades que não participam normalmente dos Coredes, quais as que mais
fazem falta? ________________________________________________________
2. O Corede elaborou o Plano Estratégico da região?
( ) Sim. Quando?__________________________ ( ) Não
Há acompanhamento e atualização?
( ) Sim. ( ) Não
Data da última atualização:_____________________________________________
Foi elaborado Diagnóstico do Corede?
( ) Sim. ( ) Não
Foi elaborada análise Prospectiva?
( ) Sim. ( ) Não
3. O Corede interage com as Coordenadorias Regionais dos Órgãos Estaduais?
( ) Somente durante o PPP
( ) Para planejar ações setoriais de longo prazo
( ) Para acompanhar a atuação das coordenadorias
4. Com quais Coordenadorias Regionais o Corede interage com maior freqüência:
No caso do PPP:_____________________________________________________
Para planejar ações de longo prazo:______________________________________
Para acompanhar a atuação regional dos órgãos estaduais:___________________
5. O Corede participou em projetos federais nos últimos cinco anos?
( ) Sim ( ) Não
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 174
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Em caso positivo, de quais projetos?_____________________________________
Como classificaria a participação do Corede nesses projetos?
( ) Propositiva ( ) Reativa
6. Quais segmentos se fazem representar mais freqüentemente nas reuniões do
Conselho de Representantes?__________________________________________
7. Observações e Comentários____________________________________________
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 175
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
ANEXO D – LISTA DE DOCUMENTOS PESQUISADOS
Livros
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENO DO NOROESTE COLONIAL. Plano
Estratégico de Desenvolvimento Regional. Ijuí: FIDENE/UNIJUÍ, 1994.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO TAQUARI. Plano Estratégico
de Desenvolvimento do Vale do Taquari. Lajeado: FATES, 1995. 4 v. em 3.
CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO. Plano Estratégico de
Desenvolvimento da Região Noroeste do Estado - RS. Três de Maio: Gráfica
Samavi, 1996.
MORETTO, Cleide Fátima; MATTOS, Marília (Orgs.). Condepro: Estatísticas
Socioeconômicas. Passo Fundo: UPF/Condepro, 1997.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA SERRA. Uma Trajetória de
Participação – 1991/1998. Caxias do Sul: Gráfica da UCS, 1998.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO TAQUARI. Plano
Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Rio Pardo: Caracterização da Região.
Santa Cruz do Sul: COREDE-VPR: EDUNISC, 1998.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO TAQUARI. Plano Estratégico
de Desenvolvimento do Turismo no Vale do Taquari. Lajeado: FATES, 1998.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO NORTE. CONSELHO
REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO NORDESTE. Plano Estratégico
de Desenvolvimento das Regiões Norte e Nordeste do Rio Grande do Sul.
CREDENOR/CRD NORDESTE, 1999.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO DA PRODUÇÃO.
CONDEPRO 8 anos: uma Experiência de Participação Comunitária. CONDEPRO,
1999.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO SUL. Plano Regional
de Desenvolvimento Integrado e Sustentável da Região Sul do Rio Grande do
Sul. Pelotas, 1999.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO RIO PARDO. Plano
Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Rio Pardo: Diagnóstico e Estratégia
de Ação. Santa Cruz do Sul: COREDE-VPR, 1999.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO TAQUARI. Estratégias Pró-
desenvolvimento do Vale do Taquari. Lajeado: FATES, 1999.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 176
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO LITORAL. Caminho das
Águas. A Integração na busca do Desenvolvimento Sustentável do Litoral. Torres:
COREDE-LITORAL, 2002.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DO VALE DO RIO PARDO.
Agenda 21 Regional do Vale do Rio Pardo (RS). Santa Cruz do Sul: EDUNISC,
2003.
GUARESCHI, Elydo Alcides. CONDEPRO: a região que se assumiu. Passo Fundo:
Aldeia Sul, 2004.
CONSELHO REGIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA SERRA. Diretrizes
Estratégicas para o Desenvolvimento da Região do COREDE-Serra. COREDE
Serra. Instituto de Administração Municipal/UCS. Caxias do Sul: UCS, 2004.
DALLABRIDA, Valdir Roque; BÜTTENBENDER, Pedro Luís (Orgs.). Planejamento
Estratégico Regional: a Experiência de Planejamento do Desenvolvimento na
Região Noroeste-RS-Brasil. Ijuí: Editora UNIJUÍ, 2006.
ROSA, Joal de Azambuja; PORTO, Rogerio Ortiz. Agenda de Projetos Estratégicos
para o Desenvolvimento da Região do Alto Uruguai/RS. Relatório Final, 2006, 2 v.
DALLABRIDA, Valdir Roque; BÜTTENBENDER, Pedro Luís (Orgs.). Gestão,
Inovação e Desenvolvimento: Oportunidades e Desafios para o Desenvolvimento
da Região Fronteira Noroeste. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007.
Documentação METROPLAN
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento do Paranhana/Encosta da
Serra: Caracterização da Região. METROPLAN, 1996.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região Nordeste:
Caracterização da Região. METROPLAN, 1997.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento da Fronteira Oeste:
Caracterização da Região. METROPLAN, 1996.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento do Norte: Caracterização da
Região. METROPLAN, 1996.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região das
Hortênsias/Planalto das Araucárias: Caracterização da Região. METROPLAN,
1999.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Taquari:
Caracterização da Região. METROPLAN, 1996.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 177
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento da Região da Região Sul:
Caracterização da Região. METROPLAN, 1996.
METROPLAN. Plano Estratégico de Desenvolvimento do Vale do Rio Pardo:
Caracterização da Região. Relatório Síntese. METROPLAN, s.d.
METROPLAN. Plano Estratégico Regional. Relatório Interno, 1997.
METROPLAN. Conselhos Regionais de Desenvolvimento: Organização e
Funções. Relatório Interno, 1995.
METROPLAN. Protocolo de Cooperação Técnica dos Coredes Vale do Rio Pardo
(1998), Paranhana/Encosta da Serra (1996), Norte (1997), Nordeste (1997), Sul (1996)
e Vale do Taquari (1996).
METROPLAN. Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional: Proposta de
Metodologia. Relatório Interno, s.d.
METROPLAN. Planos Estratégicos de Desenvolvimento Regional: Metodologia.
Relatório Interno, s.d.
Corede Vale do Taquari
Atas de 1991 a 2006.
Histórico do Vale do Taquari. Relatório Interno.
Estatuto do Conselho Regional de Desenvolvimento do Vale do Taquari – CODEVAT.
Perfil Tecnológico de Setores Industriais do Vale do Taquari – Rio Grande do Sul –
1999.
Plano Plurianual 2000-2003.
Prioridades do Vale do Taquari – Infra-estrutura, Desenvolvimento Econômico e
Políticas Sociais – Agosto/2002.
Plano Plurianual de Investimentos no Rio Grande do Sul – 2004/2007 – Prioridades
Setoriais – Novembro/2002.
Perfil socioeconômico do Vale do Taquari, jul. 2004.
Codevat 2006 – Principais ações desenvolvidas. Relatório Interno.
Corede Vale do Taquari e Vale do Rio Pardo. Sugestões ao Rumos 2015 encaminhado
à SCP.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 178
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
Perfil socioeconômico do Vale do Taquari, mar. 2007.
Revista Regional Valores do Vale.
REIVINDICAÇÕES / BANDEIRAS REGIONAIS – Vale do Taquari. Relatório Interno,
mai. 2008.
Corede Sul
Atas 1998, 1999, 2000 e 200.
Estatuto do Conselho de Desenvolvimento do Vale do Taquari.
Jornal de divulgação do Corede-Sul, em comemoração aos dez anos de sua criação,
nov. 2001.
Jornal de divulgação do PPA 2000-2003, jan. 1999.
Pauta de Sugestões para Rumos 2015. Relatório Interno, 2005.
Corede Noroeste Colonial
Atas 1991 a 2002.
Estatuto do Conselho Regional de Desenvolvimento do Noroeste Colonial.
Oficina de Planejamento Estratégico. Roteiro para elaboração do Plano Estratégico de
Desenvolvimento dos Municípios da Região Noroeste Colonial. Relatório Interno, 2003.
Subsídios Metodológicos para o trabalho final do Componente Curricular Gestão do
Desenvolvimento. Relatório Interno, s.d.
Plano Plurianual 2000-2003.
Pesquisa a documentação no Museu da FIDENE/UNIJUÌ.
DESCENTRALIZAÇÃO E PLANEJAMENTO: O CASO DOS CONSELHOS REGIONAIS DE 179
DESENVOLVIMENTO NO RIO GRANDE DO SUL
GEISA ZANINI RORATO
ANEXO E - MATRIZES DE ANÁLISE (EM MEIO DIGITAL)
ANEXO E.1 MATRIZ DE AVALIAÇÃO DE UM PLANO – FASES DE DIAGNÓSTICO
E PROGNÓSTICO
ANEXO E.2 MATRIZ DE ANÁLISE DE CORRELAÇÃO ENTRE PROPOSTAS
VERSUS PROBLEMAS DO PLANO ESTRATÉGICO
ANEXO E.3 MATRIZ DE ANÁLISE DE CORRELAÇÃO ENTRE PROPOSTAS DO
PLANO ESTRATÉGICO VERSUS PLANO PLURIANUAL – PPP 2000-2003
Livros Grátis
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